Beslut vid regeringssammanträde den 23 november 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall utreda hur ansvaret för utbildning och om- vårdnad i anslutning till utbildning av funktionshindrade elever skall fördelas mellan stat, kommun och landsting samt vem som skall finansiera verksamheten.

Den svenska handikappolitiken

Grunden för den svenska handikappolitiken är uppfattningen om alla människors lika värde och lika rätt. Strävan är att utforma samhället så att det blir tillgängligt för alla medborgare. Människor med funktionshinder skall således beredas möjligheter att som andra få en god utbildning, delta i arbetslivet och leva ett aktivt och självständigt liv. Begrepp som delaktighet och jämlikhet ger uttryck för denna syn. Den svenska politiken på handikappområdet har sedan lång tid tillbaka haft denna inriktning.

I december 1993 antog FN:s generalförsamling enhälligt ett förslag om internationella regler för personer med funktionshin- der - de s.k. Standardreglerna. Syftet med reglerna är att säker- ställa att människor med funktionshinder har samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i respektive land. Reg- lerna uttrycker tydliga principiella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjligheter och ansvar samt ger konkreta förslag om hur ett land kan undanröja hinder för funktionshindrade perso- ner och skapa ett tillgängligt samhälle.

Sektorer som social-, utbildnings- och arbetsmark- nadsområdena är på olika sätt ansvariga för att handikappoliti- ken ges ett reellt innehåll. Ett uttryck för detta är sektorsprin- cipen. Den innebär att varje område skall ta ansvar för att må- len för handikappolitiken förverkligas. Sverige har internatio- nellt varit pådrivande inom området och fullföljer denna linje också nu inom ramen för medlemskapet i EU, FN och andra internationella organisationer.

Kommunerna har genomförandeansvaret för bl.a. barnom- sorg, skola och äldreomsorg. Landstingen har främst uppgifter inom hälso- och sjukvårdsområdet. På skolområdet bryts detta mönster i vissa fall, t.ex. för elever med funktionshinder. Det gäller bl.a. de statliga specialskolorna, gymnasieutbildning för vissa funktionshindrade elever, resurscentren, vissa särskilda pedagogiska stödinsatser samt anpassning och utveckling av vissa läromedel.

På det sociala området har flera reformer genomförts under senare år.

Reformerna har inneburit att ansvaret i huvudsak har samlats hos en huvudman, kommunerna, som inom sin organisation kunnat samla olika kompetenser för att tillgodose de dagliga vård- och omsorgsbehoven. Landstingen har dock fortfarande ansvaret för de behov som kräver specialiserad vårdkompetens. Nya samarbetsformer mellan kommuner och landsting har också utvecklats som en del av reformerna. Exempel på reformerna är att kommunerna fått ta över ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. (ÄDEL-reformen) och stödet till funktionshindrade enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Den ändrade synen på institutionsvård, särskilt vad gäller omsorgsverksamheten och psykiatrisk vård, har varit en stark drivkraft till förändringarna.

Även på skolans område har omfattande förändringar genom- förts under de senaste åren.

Staten skall ange mål och riktlinjer som skall gälla för alla skolformer i landet. Dessa mål och riktlinjer slås fast i skolla- gen, skolformsförordningar, läroplaner och kursplaner. Staten skall också följa upp och utvärdera hur de nationella bestäm- melserna efterlevs och hur målen uppnås samt bedriva tillsyn.

Statsbidragen till kommunerna ändrades genomgripande från och med den 1 januari 1993. De specialdestinerade statsbidra- gen för skolans ändamål inordnades i ett generellt statsbidrags- system för kommunerna.

Kommunerna har sedan 1991 ett helt och odelat arbetsgivar- ansvar för all personal i skolan och avgör inom de ramar som riksdag och regering lagt fast hur verksamheten skall utformas. Kommunerna svarar för en ändamålsenlig organisation av skol- verksamheten och för att det finns lokaler, läromedel och ut- rustning. De svarar för att det finns personal för olika uppgifter i skolan och för personalens fortbildning och de skall se till att skolan får de resurser som behövs för att skolverksamheten skall svara mot de nationella målen och riktlinjerna. Kommu- nerna har också ett ansvar för att utvärdera sin skolverksamhet.

Kommunerna har således driftansvaret för bl.a. grundskolan och gymnasieskolan samt fr.o.m. den 1 januari 1996 även för särskolan. Landstingen är också huvudmän för gymnasieskolan men får endast anordna omvårdnadsprogram och naturbrukspro- gram samt motsvarande specialkurser.

Den fortsatta utvecklingen av decentraliseringen och avregle- ringen rymmer åtgärder för att bl.a. förhindra utslagning i sko- lan, stimulera den pedagogiska utvecklingen samt utveckla elev- och föräldrainflytandet i skolan. Detta kommer till uttryck på olika sätt, bl.a. i kommittédirektiven Det inre arbetet i skolan (dir.1995:19) och i propositionen Ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång - en försöksverksamhet (prop. 1994/95:212).

Omfattande förändringar har således genomförts eller är under genomförande på skolans område, men någon översyn av ansvarsfördelningen mellan olika huvudmän för elever med funktionshinder liknande den som genomförts på det sociala området har inte gjorts. Inte heller har någon översyn ge- nomförts som prövat om en gränsdragning mellan utbildning och social omvårdnad för funktionshindrade elever är möjlig eller önskvärd.

Ansvaret för utbildning av funktionshindrade barn och ungdo- mar är i dag delat på flera huvudmän. Ansvarsfördelningen är olika beroende på vilka funktionshinder eleverna har samt i vissa fall graden av funktionshinder. Huvudlinjen kan sägas vara att flertalet funktionshindrade elever får sin utbildning i kommunala skolor på bostadsorten. Genom den specialpedago- giska konsulentorganisationen vid Statens institut för handi- kappfrågor i skolan (SIH) ger staten stöd och råd till kommu- nerna för att underlätta funktionshindrade elevers skolgång på hemorten. Staten har också tagit på sig en mycket stor del av kostnadsansvaret för specialskolans elever och bidrar på olika sätt till verksamheten för andra handikappgrupper vid övriga skolformer.

Ansvarsfördelningen vad gäller utbildning och stödinsatser till vissa funktionshindrade elever skapar oklarheter. Det kan inte uteslutas att beslut om inskrivning av elever i en viss skol- form påverkas av vem som skall finansiera undervisningskost- naderna respektive eventuella kostnader för boende, omvårdnad m.m. Det finns tecken som tyder på att elever med likartade funktionshinder får olika stöd beroende på ekonomiska över- väganden.

Kommunerna är enligt skollagen (1985:1100) skyldiga att an- ordna grundskola respektive särskola för alla skolpliktiga barn i kommunen. Kommunerna är också skyldiga att erbjuda i kommunen bosatta ungdomar utbildning i gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan. Flertalet funktionshindrade elever får sin utbildning i kommunala skolor. Staten bidrar till verk- samheten genom det generella statsbidraget till kommunerna.

Skolhuvudmännen är enligt skollagen skyldiga att se till att barn med behov av särskilt stöd får det. För funktionshindrade elever kan det stödet ta sig många uttryck, t.ex. i form av sär- skilda hjälpmedel, särskilda lärarinsatser, elevvårdande insatser, specialanpassade lokaler eller anställning av särskilda elevassis- tenter.

Från principen om det kommunala samlade ansvaret är vissa skolor undantagna, bl.a. de åtta statliga specialskolorna för framför allt döva och hörselskadade barn. Staten har också tagit på sig olika långt gående ansvar för döva, hörselskadade och svårt rörelsehindrade ungdomars gymnasieutbildning samt för vissa särskoleelever.

Landstingen ansvarar för den pedagogiska hörselvården. En del av denna verksamhet utgör stöd till hörselskadade elever som motsvarar det stöd som SIH:s konsulenter ger till andra funktionshindrade grupper. SIH skall enligt sin instruktion samverka med landstingens pedagogiska hörselvård när det gäller hörselskadade elever.

Ett annat exempel där ansvaret är delat är hjälpmedelsför- sörjningen. Landstingen och kommunerna har gemensamt an- svar för att funktionshindrade får de hjälpmedel som de behöver för att klara den dagliga livsföringen, medan kommunerna ansvarar för att funktionshindrade elever har tillgång till pedagogiska hjälpmedel relaterade till skolsituationen.

Specialskolan är organiserad på fem regionskolor, med regiona- la upptagningsområden samt tre riksskolor med hela landet som upptagningsområde. Staten är huvudman för specialskolorna och svarar för kostnaderna för undervisning, elevhemsboende, hemresor m.m. För de elever som är inskrivna i specialskolan, betalar elevernas hemkommuner en fastställd avgift till staten. För närvarande uppgår beloppet till 75 000 kronor per elev och läsår.

Regionskolor finns i Härnösand (Kristinaskolan), Stockholm (Manillaskolan), Örebro (Birgittaskolan), Vänersborg (Väner- skolan) och Lund (Östervångsskolan). De tar emot döva och hörselskadade elever. Eleverna vid regionskolorna följer i hu- vudsak samma kursplaner som eleverna i grundskolan. Vissa anpassningar görs bl.a. med anledning av elevernas funktions- hinder. För döva och hörselskadade elever i specialskolan är dessutom teckenspråk ett obligatoriskt ämne.

Riksskolorna är Åsbackaskolan i Gnesta, Hällsboskolan i Sigtuna och Ekeskolan i Örebro. Åsbackaskolan tar emot döva och hörselskadade elever som också är utvecklingsstörda. Hälls- boskolan tar emot döva eller hörselskadade elever med emotio- nella störningar samt hörande elever med grava språkstörningar. Ekeskolan tar emot synskadade elever som också är döva, hör- selskadade eller utvecklingsstörda. Undervisningen vid Åsbackaskolan och Ekeskolan följer i huvudsak särskolans kursplaner.

Styrelsen för respektive specialskola beslutar om inskrivning av elever i sin skola. Det finns tecken som tyder på att kriterierna för inskrivning varierar mellan skolorna, vilket leder till att elever med liknande behov behandlas olika. Vissa specialskolor anordnar också s.k. externa klasser på annan ort än den där specialskolan är förlagd.

Frågan om specialskolornas ställning och organisation har behandlats vid ett flertal tillfällen under de senaste decennierna, bl.a. av Integrationsutredningen, Statskontoret, Riksrevisionsver- ket och SIH-utredningen. Någon mer genomgripande förändring av specialskolornas ställning har emellertid inte gjorts.

Elever med autism eller autismliknande tillstånd har vid behov rätt till utbildning i särskolan. Döva autistiska barn borde därför enligt SIH:s uppfattning tillhöra Åsbackaskolans målgrupp. Eftersom Åsbackaskolan inte har ekonomiska förutsättningar för att ge elevgruppen den heldygns- och helårsomsorg som är önskvärd, har SIH föreslagit att specialskolan får debitera ele- vens hemkommun för de merkostnader som uppstår för om- vårdnad och boende utöver normalt skolår. Förslaget innebär ett avsteg från nu rådande principer. Specialskolorna har aldrig tidigare erbjudit sådana tjänster utöver den vanliga skoltiden.

Örebro kommun får enligt gymnasieförordningen (1992:394) anordna utbildning för döva ungdomar från hela landet liksom för ungdomar som på grund av språkstörning behöver insatser av samma slag som döva. Kommunen anordnar också utbild- ning som bygger på muntlig kommunikation med tekniska hjälpmedel för hörselskadade ungdomar från hela landet. Verk- samheten finansieras dels genom statligt stöd reglerat i avtal mellan Örebro kommun och staten, dels genom viss ersättning från elevernas hemkommuner (s.k. interkommunal ersättning).

Fyra kommuner (Göteborg, Kristianstad, Stockholm och Umeå) anordnar enligt överenskommelse med staten s.k. Rh- anpassad gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdo- mar som behöver speciellt anpassad utbildning. Utbildningen finansieras dels genom särskilt statligt verksamhetsstöd, dels genom interkommunal ersättning. Den Rh-anpassade gymnasie- utbildningen kompletteras med särskilda omvårdnadsinsatser i anslutning till utbildningen. Staten finansierar dessa omvård- nadsinsatser genom Nämnden för vårdartjänst och de består av boende i elevhem, omvårdnad i boendet och habilitering. Hu- vudmän för omvårdnadsverksamheten vid de olika riksgym- nasieorterna är Stockholms läns landsting, Stiftelsen Bräcke Diakonigård, Umeå kommun samt Kristianstads kommun.

Bidrag till kostnader för resor till och från hemorten liksom för boendet på utbildningsorten kan elever vid dessa utbildning- ar få enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funk- tionshindrade elever i gymnasieskolan. Bidraget administreras av Centrala studiestödsnämnden och ges för den del av kost- naderna för boende och resor som överstiger den förtidspen- sion/det sjukbidrag som eleverna kan ha tillerkänts enligt lagen om allmän försäkring. Bidrag enligt denna förordning infördes den 1 juli 1995 och ersätter ett tidigare särskilt bidrag enligt förordningen (1987:406) om arbetsmarknadsutbildning.

Skolverket, som har i uppdrag att utvärdera dessa utbild- ningar, kommer att under mars 1996 avrapportera uppdraget.

Landstinget Sörmland och landstinget i Västmanlands län an- ordnar enligt överenskommelser med staten utbildning vid Dammsdalskolan i Vingåker respektive Salbohedskolan i Sala för vissa utvecklingsstörda barn och ungdomar från hela landet. Vidare anordnar Örebro kommun enligt överenskommelse med staten yrkesutbildning för hörselskadade utvecklingsstörda ung- domar från hela landet. Verksamheten finansieras dels genom statligt stöd reglerat i avtalen, dels genom interkommunal ersättning.

Elever i grundskolan, sameskolan, specialskolan, särskolan och gymnasieskolan skall utan kostnad ha tillgång till böcker, verk- tyg och andra hjälpmedel som behövs för en tidsenlig utbild- ning. Någon motsvarande reglering för elever i kommunal vuxenutbildning (komvux) eller vid folkhögskolor finns inte.

Staten har åtagit sig att utveckla, framställa och distribuera läromedel för synskadade, rörelsehindrade, hörselskadade/döva och utvecklingsstörda elever. På uppdrag och mot ersättning anpassar SIH även läromedel för synskadade inom kommunal vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Talboks- och Punktskriftsbiblioteket (TPB) förser synskadade på högskolor och universitet med studielitteratur.

Länsarbetsnämnderna kan ge bidrag enligt förordningen (1987:409) om bidrag till arbetshjälpmedel m.m. till kostnader för tal- och punktskriftslitteratur som synskadade behöver för att kunna delta i arbetsmarknadsutbildning.

Den 1 juli 1991 inrättades två nya statliga myndigheter, Statens skolverk och Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH).

En av Skolverkets huvuduppgifter är att utveckla och an- svara för en sammanhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av all skolverksamhet. Utvärderingen skall omfatta utbildningens resultat, organisation och kostnader. Syftet är att ge den samlade bild av skolverksamheten som behövs för att kunna bedöma vilka resultat som uppnås i de olika skolorna och ge underlag för beslut om förändringar. Uppföljningen och utvärderingen skall kompletteras av tillsyn.

En annan huvuduppgift är att ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan, t.ex. genom att fortlöpande utvärdera kursplanerna och genom att ge ut kommentar- och referensma- terial. Skolverket har också ett visst ansvar för att forskning på området stimuleras samt att resultaten ges spridning. Skolver- kets ansvar för att utveckla och utvärdera skolan liksom dess ansvar för tillsyn omfattar naturligtvis också funktionshindrade elever.

Huvuduppgiften för SIH är att ge hjälp och stöd till kommu- nerna för funktionshindrade elevers skolgång på hemorten.

Verksamheten är uppdelad på huvudsakligen två områden. Det ena området är den specialpedagogiska konsulentorganisationen, som genom råd och stöd till kommunerna bidrar till att under- lätta skolgången för elever med funktionshinder. Det andra området är framställning av läromedel för vissa elever med olika funktionshinder. SIH är också central förvaltningsmyndig- het för de åtta specialskolorna samt för Tomtebodaskolans resurscenter.

Inom Utbildningsdepartementet har gjorts en översyn av fördelningen av arbete, ansvar och kompetens mellan Skolver- ket och SIH samt mellan dessa myndigheter och Utbildnings- departementet. Översynen har nyligen presenterats i en rapport Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60).

Nämnden för vårdartjänst har till uppgift att förbättra förutsättningarna för utbildning och studier för unga och vuxna personer med funktionshinder samt att administrera och utveckla olika stöd som behövs i och omkring studiesituationen. En viss del av stöden har kunnat utnyttjas för att anpassa folkhögskolornas tekniska utrustning till personer med funktionshinder.

Särskilda insatser för unga handikappade är en del av Arbetsmarknadsverkets reguljära verksamhet. Det är dels in- satser för ungdomar med sjukbidrag och förtidspension födda 1963 och senare, dels de särskilda insatser som ges till skolung- domar med handikapp i samverkan med skolan.

Konsulenternas stöd riktar sig dels till kommuner som har elever med synskada, rörelsehinder eller flerhandikapp samt synskadade förskolebarn, dels till kommuner som har vuxna dövblinda. Vad gäller stöd och rådgivning till döva och hörsel- skadade elever samverkar SIH med landstingens hörselkonsu- lenter. Elever som har funktionsnedsättningar av medicinsk karaktär omfattas inte av det specialpedagogiska stödet.

Konsulentresurserna fördelar sig i dag ojämnt mellan handi- kappgrupperna. Så har exempelvis ca 3 200 elever med rörelse- hinder tillgång till 25 konsulenter medan ca 1 000 elever med synskada har 30 konsulenter.

Staten finansierar också verksamheten vid de resurscenter som finns vid de rikstäckande specialskolorna (Ekeskolan, Hälls- boskolan och Åsbackaskolan) samt vid Tomtebodaskolans re- surscenter.

Från anslaget A 8. Särskilda insatser på skolområdet fördelar SIH statsbidrag till kommuner för samordnade utbildningsin- satser av regional art för vissa handikappgrupper. Bland annat får vissa kommuner statligt stöd för att anordna särskilda under- visningsgrupper för t.ex. hörselskadade elever. Dessa elever tillhör i regel inte specialskolans målgrupp, men har behov av undervisning i mindre grupper och ibland även av en tecken- språkig miljö. Från samma anslag fördelar SIH även medel till kommuner och regionala specialskolor för drift av kunskapscen- ter som inriktar sig på specialkunnande om rörelsehinder och hörselskador. Bidrag utgår också till landstingens regionala dataresurscentra (REDHA-centra) för datapedagogiska insatser i anslutning till utprövning och ordination av datorhjälpmedel för elever med funktionshinder.

I regleringsbrevet för 1995/96 har SIH fått i uppdrag att precisera uppgifter och utvecklingsinriktning för resurscentren i syfte att effektivisera och anpassa verksamheten efter såväl kommunernas som elevernas behov. Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 1996.

Kommittén skall först kartlägga samhällets nuvarande insatser för funktionshindrade elever i skolan samt beskriva hur dessa insatser tillgodoser deras behov av samhälleligt stöd. Därefter skall kommittén analysera hur ansvaret skall fördelas mellan stat, kommun och landsting för utbildning av funktionshindrade elever och deras omvårdnad i anslutning till utbildningen. Ana- lysen skall utgå från hur funktionshindrade elevers behov av utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildningen bäst kan tillgodoses och utmynna i förslag till klara gränser för ansvar och finansiering. Det är viktigt att statens och andras komplette- rande insatser inte motverkar kommunernas initiativ att använda och utveckla sina resurser effektivt för undervisning av funk- tionshindrade barn och ungdomar.

Kommittén skall analysera hur elevgrupperna har förändrats över tiden och föreslå de förändringar som motiveras av analy- sen vad avser skolformernas kompetensområden, lokalisering, finansiering och huvudmannaskap.

Kommittén skall undersöka om ansvaret för specialskolorna helt kan föras över till kommunerna. Om kommittén finner att staten även i fortsättningen skall vara huvudman för specialsko- lorna, skall kommittén föreslå hur kostnaderna för såväl skol- verksamheten som omvårdnanden i anslutning till utbildningen skall fördelas mellan stat och kommun. Kommittén skall också föreslå de åtgärder som behövs för att stärka det demokratiska inflytandet över specialskolorna samt klargöra vilket ansvar styrelsen i varje specialskola skall ha.

Kommittén skall utreda såväl den specialpedagogiska konsu- lentorganisationen som den stödverksamhet som ges av resurs- centren och kunskapscentren. I uppdraget ingår att särskilt pröva ansvarsfördelningen mellan den statliga sektorn och de lokala huvudmännen samt mellan berörda myndigheter. Kom- mittén skall särskilt studera samverkan dem emellan och, vid behov, föreslå åtgärder som kan leda till ökad flexibilitet och effektivitet.

Kommittén skall utvärdera verksamheten med riksgymnasier för döva, hörselskadade och svårt rörelsehindrade ungdomar och föreslå nödvändiga förändringar av systemet. Utvärderingen skall omfatta båda utbildnings- och omvårdnadsinsatserna och beakta såväl kvalitets- som effektivitetsaspekterna av verksam- heten. I den del uppdraget avser Rh-anpassad gymnasieutbild- ning skall kommittén ha nära samarbete med Nämnden för vårdartjänst och Nämnden för Rh-anpassad utbildning.

Kommittén skall kartlägga den statliga läromedelsproduktio- nen och föreslå hur den kan effektiviseras. Härvid skall kom- mittén särskilt beakta hur den tekniska utvecklingen på området kan ge ökad kvalitet och högre grad av kostnadseffektivitet. Kommittén skall föreslå vilken läromedelsproduktion som staten bör stå för och vilken produktion som kan skötas på en fri läromedelsmarknad, eventuellt med visst produktionsstöd. Kommittén skall också belysa eventuella effektivitets- och rationaliseringsvinster av en samordning mellan TPB:s och SIH:s läromedelsproduktion alternativt en samordning inom SIH:s läromedelsenheter.

Kommittén skall redovisa eventuella ekonomiska och organi- satoriska konsekvenser av de åtgärder som föreslås.

Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag senast den 15 septem- ber 1997.

I de delar uppdraget avser specialskolorna och riksgymnasi- erna för döva, hörselskadade och gravt rörelsehindrade elever skall kommittén redovisa sina överväganden senast den 15 oktober 1996.

Kommittén skall i sitt arbete ta del av de analyser och förslag som nyligen redovisats i rapporten Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60). Kommittén skall också ta del av de utvärderingar som för närvarande pågår inom berörda områden vid Skolverket och SIH.

Det är av särskild vikt att kommittén följer regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Därav framgår bl.a. att kommittén skall analysera och redovisa om förslagen är förenliga med oförändrade utgifter för den offentliga sektorn samt bedöma effekterna på den kommunala ekonomin.

Kommittén skall även beakta regeringens direktiv att redovi- sa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt jämställd- hetspolitiska konsekvenser av förslagen (dir. 1994:12).

Kommittén skall samråda med handikapporganisationerna.