Beslut vid regeringssammanträde den 12 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

Mot bakgrund av kostnadsutveckligen för statlig assistansersättning tillkallas en särskild utredare med uppgift att redovisa förslag till alternativa åtgärder som leder till att kostnadsutvecklingen begränsas och att kostnadskontrollen förbättras. I uppdraget ingår att utarbeta förslag som gör det möjligt att tydligare än för närvarande avgränsa dels själva insatsen personlig assistans från andra närliggande verksamheter, dels den personkrets som skall vara berättigad till stödformen.

Bakgrund

Med anledning av regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) beslutade riksdagen i maj 1993 om förbättrade stöd- och serviceinsatser för personer med funktionshinder (bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321).

Riksdagens beslut innebar bl.a. att en särskild rättighetslag för svårt funktionshindrade personer infördes den 1 januari 1994, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Genom lagen har bl.a. personer med utvecklingsstörning och personer med stora och varaktiga funktionshinder getts rätt till stöd- och serviceinsatser av olika slag såsom personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan assistans för stödbehov upp till 20 timmar i veckan. För dessa insatser är kommunerna finansiellt ansvariga.

Den 1 januari 1994 infördes även en statlig assistansersättning för personer som inte fyllt 65 år och som bor i eget boende, servicehus eller hos familj eller anhörig. Assistansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till personer som har behov av personlig assistans under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Rätten till assistansersättning regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS) och i förordningen (1993:1091) om assistansersättning. De allmänna försäkringskassorna administrerar och beslutar om ersättningen.

Regeringen konstaterade i proposition 1994/95:100 bil. 6 att medelsbehovet vad avser assistansersättning för budgetåret 1995/96 torde komma att bli högre än vad som förutsågs i proposition 1992/93:159. Skälet för detta angavs framför allt vara att det genomsnittliga antalet beviljade assistanstimmar per person och vecka väsentligt torde komma att överstiga det beräknade.

Regeringen uppdrog den 3 november 1994 åt Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket att gemensamt göra en studie angående assistansersättningen och belysa de bakomliggande orsakerna till kostnadsutvecklingen.

De båda myndigheterna angav i sin rapport den 16 december 1994 sammanfattningsvis att det höga antalet genomsnittligt beviljade assistanstimmar bl.a. torde bero på skillnaden i konstruktionen av socialtjänstlagen (1980:620) och LASS och de båda lagarnas olika ambitionsnivå, vilket leder till olikheter i behovsbedömningsteknik mellan kommunernas och försäkringskassornas handläggare. En annan konsekvens av den nya lagstiftningen är att anhörigas insatser, såväl tidigare avlönade som oavlönade, omvandlats till personlig assistans. I rapporten pekades vidare på vissa tendenser till övervältring av kostnader från kommunerna till staten som uppstått till följd av att staten finansierar assistansersättningen.

I anslutning till nyss nämnda uppdrag angav Socialstyrelsen i en promemoria den 8 februari 1995 sammanfattningsvis "att det finns klara belägg på att kommuner och landsting i allt för hög grad ser assistansersättningen som en möjlighet att minska sina kostnader. Det finns exempel på huvudmän som av ekonomiska skäl försöker omdefiniera elevassistans, boendeservice, sjukvård och insatser för personer med psykiska problem till personlig assistans."

Regeringen har i anslutning till arbetet med 1995 års kompletterings- proposition beräknat statens kostnad för assistansersättning till ca 3,7 miljarder kronor på årsbasis. Detta innebär i förhållande till vad som angavs när reformen beslutades en kostnadsökning på 1,2 miljarder kronor.

Uppdraget

Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning tillkallas en särskild utredare med uppdrag se över assistansersättningens finansiering och regelsystem. Utredarens huvuduppgift skall vara att lämna förslag till åtgärder som leder till att nuvarande kostnadsutveckling bryts och att förbättrad kostnadskontroll uppnås. Utgångspunkten för förslagen skall vara att den årliga kostnaden för staten för assistansersättning inte får överstiga 2 850 miljoner kronor beräknat i 1995 års penningvärde. Detta innebär att det statliga finansiella utrymmet för assistansersättning, till följd av vissa omprioriteringar, utökas realt med drygt 300 miljoner kronor i förhållande till vad som budgeterades vid reformens ikraftträdande. I förhållande till den nuvarande årliga kostnaden innebär detta en neddragning med ca 900 miljoner kronor.

En viktig orsak till kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen är svårigheterna att i den praktiska tillämpningen göra avgränsning vad gäller dels personlig assistans i förhållande till andra närliggande primär- och landstingskommunala insatsområden, dels den personkrets som skall vara berättigad till assistansersättning. Utredaren skall därför utarbeta förslag som gör det möjligt att tydligare än för närvarande avgränsa personlig assistans från andra närliggande kommunala verksamheter. Utredningsarbetets inriktning skall vara att lämna förslag till förändringar i regelsystemet som ger tydliga och effektiva drivkrafter att inte styra över kostnader på annan huvudman. Om en risk för övervältring av kostnader ändå bedöms kvarstå skall utredaren också pröva behovet av en ekonomisk reglering mellan huvudmännen. Utredaren skall sträva efter att förankra sina förslag hos berörda huvudmän.

Utredaren skall vidare pröva om åtgärder fordras för att tydligare avgränsa den personkrets som skall vara berättigad till personlig assistans, så att personkretsen överensstämmer med vad som avsågs i assistansreformen.

Utredaren skall föreslå behövliga förändringar i berednings- och prövningsförfarandet för att uppnå ovanstående syften. Lagstiftningens karaktär av rättighetslagstiftning skall dock bibehållas.

Utredaren skall dessutom se över frågan om samordningen mellan socialförsäkringsförmånerna handikappersättning och vårdbidrag å ena sidan och assistansersättning å andra sidan och pröva behovet av tydligare samordningsregler.

Det står den särskilde utredaren fritt att lämna förslag även till andra förändringar som kan leda till att stödformens kostnadsutveckling begränsas.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Utredaren skall även i tillämpliga delar följa regeringens direktiv att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Utredarens förslag skall redovisas till regeringen senast den 15 september 1995.