Beslut vid regeringssammanträde den 26 januari 1995

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att

• analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar
• undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning
• utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.

Tidigare utredningar

Frågan om arbetstidsförkortning behandlades senast i 1987 års Arbetstidskommitté som hade i uppgift (dir. 1987:23) att analysera konsekvenserna av olika arbetstidsformer och arbetstidsmönster.

Arbetstidskommittén drog i sitt betänkande Arbetstid och välfärd (SOU 1989:53) den generella slutsatsen att en förkortning av arbetstiden inte är ett effektivt medel att minska arbetslösheten. Enligt kommittens bedömning fanns inte utrymme för ytterligare generella arbetstidsförkortningar fram till mitten av 1990-talet.

I stället efterlyste kommittén en ny modell för arbetstidspolitiken. En ny arbetstidspolitik borde utformas på ett sådant sätt att hänsyn tas till småbarnsfamiljernas situation, arbetstiderna utformas så att jämställdheten mellan män och kvinnor gagnas, skydds- och hälsoskäl beaktas, kraven på rättvisa mellan olika yrken och avtalsområden tillgodoses, förutsättningarna för produktionen garanterar att ett högt välstånd uppnås och den enskildes valfrihet underlättas att själv välja arbetstid och över livet variera sin arbetstid.

En ny norm för heltidsarbete behövdes och en sådan norm borde vara likartad över hela arbetsmarknaden. Genom att arbetstiden beräknades över hela året skulle en rad fördelar kunna uppnås. En årsarbetstidsnorm skulle ge möjlighet till flexibla lösningar och skapa förutsättningar att ta ut arbetstidsförkortningar i framtiden på ett sätt som stämmer överens med olika önskemål. En större flexibilitet i arbetstiderna skulle öka valfriheten för den enskilde arbetstagaren.

Kommittén föreslog därför att möjligheterna att övergå till årsarbetstid borde utredas.

En särskild utredare tillkallades i februari 1991 för att undersöka om mer flexibla regler för arbetstid och semester borde införas i svensk lagstiftning (dir. 1991:7). Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid lämnade i mars 1992 sitt betänkande Årsarbetstid (SOU 1992:7).

Utredningen föreslog en gemensam lag om arbetstid och semester. Enligt förslaget skulle den lagstadgade 40-timmarsveckan omvandlas till en årsarbetstid och semestern ingå i årsarbetstiden. På arbetsplatser som har kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor skulle arbetstidslagens regler om arbetstidens förläggning slopas. På arbetsplatser som saknar kollektivavtal skulle arbetstidslagens nuvarande regler om förläggningen av arbetstiden behållas. Reglerna om ordinarie veckoarbetstid föreslogs dock kunna frångås genom personliga avtal.

Vid remissbehandlingen framkom att flertalet instanser i princip var positiva till flexibla arbetstider. I övrigt var remissopinionen blandad. Såväl arbetsgivar- som arbetstagarorganisationer uttalade kritik mot utredningens principiella åtskillnad mellan arbetsplatser som har kollektivavtal och sådana, där avtal saknas. Landsorganisationen i Sverige och Tjänstemännens centralorganisation ansåg att utredningens förslag inte i tillräcklig grad tillgodosåg den enskilde arbetstagarens inflytande över arbetstiden. Några remissinstanser hävdade att förslaget om årsarbetstid stred mot de arbetstidsregler som var under övervägande inom EG.

I budgetpropositionen (prop. 1992/93:100, bil. 11) konstaterade arbetsmarknadsministern att utredningens förslag i väsentliga avseenden stred mot det då föreliggande förslaget till EG-direktiv på arbetstidsområdet. Eventuella lagändringar med anledning av förslaget till årsarbetstid skulle prövas, då direktivet slutligt antagits.

Riksdagens arbetsmarknadsutskott ansåg i betänkandena 1992/93:AU4 och 1993/94:AU3 att en friare arbetstidsförläggning var en framtidsfråga. Utskottet uppehöll sig särskilt vid de positiva konsekvenserna av flexibla arbetstider, sedda såväl utifrån produktionens som den enskilde arbetstagarens perspektiv. Utskottet har utgått från att regeringen skall återkomma med förslag på området. Utskottet har därefter i sitt betänkande 1994/95:AU2 behandlat arbetstidsfrågan och det aviserade utredningsarbetet samt därvid förutsatt att även övertidsfrågorna kommer att ingå i utredningsuppdraget.

Europeiska Unionens råd antog den 23 november 1993 ett direktiv om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (93/104/EEG).

Direktivet skall införlivas i medlemsstaternas lagstiftning inom tre år efter antagandet, dvs. senast den 23 november 1996.

Direktivet upptar regler om dygnsvila, raster, veckovila, veckoarbetstidens längd samt semester. Vidare regleras nattarbete, skiftarbete och tempoarbete. Veckoarbetstiden får enligt direktivet uppgå till högst 48 timmar i veckan, övertid inräknad.

Chefen för Arbetsmarknadsdepartementet tillkallade i november 1993 en arbetsgrupp med uppgift att systematiskt gå igenom direktivets bestämmelser och jämföra dessa med arbetstidslagen. Arbetsgruppen har lämnat sin rapport EG:s arbetstidsdirektiv (Ds 1994:74).

Ett införlivande av direktivet förutsätter enligt arbetsgruppen en anpassning av det svenska regelsystemet till direktivets bestämmelser i vissa avseenden. På vissa punkter kan det, enligt gruppens uppfattning, finnas anledning att överväga en ändring av arbetstidslagen.

Gruppen anser att det krävs en fördjupad utvärdering av direktivets konsekvenser för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.

I jämförelse med flera västeuropeiska länder har Sverige en lång lag- eller avtalsreglerad veckoarbetstid. Under det senaste decenniet har den faktiska arbetstiden reducerats i samtliga västeuropeiska länder utom i Luxemburg och Sverige. År 1973 infördes lagstadgad 40-timmarsvecka i Sverige. Sedan dess har inga generella förkortningar av veckoarbetstiden genomförts.

Under 1970-talet trädde i övrigt en omfattande arbetsrättslig lagstiftning i kraft som i praktiken bidragit till att det faktiska antalet arbetade timmar eller normalarbetstiden minskat betydligt. Ett typiskt drag i arbetstidernas utveckling har således varit att det totala antalet arbetade timmar sjunkit, trots att antalet sysselsatta under 1980-talet ökat. Förklaringen till denna utveckling är att kvinnornas förvärvsarbete har ökat, ofta i form av deltidsarbete. Kvinnornas inträde i arbetslivet sammanföll med en stor efterfrågan på arbetskraft framför allt inom den offentliga sektorn, men även inom industrin och tjänstesektorn. Därmed ställdes också nya krav på förläggningen av arbetstid och arbetets planering.

Som en följd av att kvinnorna i större grad kom ut på arbetsmarknaden ökade utbudet av arbetskraft, mätt i antalet arbetade timmar, under hela 1980-talet. I början på 1990-talet vände utvecklingen. Antalet sysselsatta minskade med 550 000 personer under perioden 1990 fram till årsskiftet 1993/94. Den relativa arbetslöshetsnivån steg från 1,6 % år 1990 till 8,2 % år 1993. Arbetsmarknadsläget har under år 1994 förbättrats något.

Sedan år 1990 har medelarbetstiden per sysselsatt stigit kraftigt. Det har inneburit att den faktiska arbetstiden förlängts för vissa grupper av arbetstagare inom bl.a verkstadsindustrin, bank- och försäkringsväsendet samt den kommunala verksamheten. Den ökade medelarbetstiden beror huvudsakligen på minskad sjukfrånvaro och ett stort övertidsutttag.

Under senare delen av år 1993 och första hälften av år 1994 var andelen övertidstimmar inom industrin mycket högre än någon gång under hela 1980-talet. Undersökningar visar också att övertiden i kommuner och landsting ökat markant de två senaste åren.

Utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden har på senare år stadigt försämrats. Flera bedömare konstaterar att det kan finnas en uppenbar risk att Sverige under resten av 1990-talet får uppleva en betydligt högre permanent arbetslöshet än man tidigare varit van vid. Detta är en viktig förklaring till att arbetstidsfrågorna på nytt tilldragit sig ett allt större intresse i den politiska debatten.

I likhet med tidigare decenniers arbetstidsdiskussioner har dagens debatt alltmer kommit att kretsa kring frågan om olika former av arbetstidsförkortning som ett medel att minska arbetslösheten. Till skillnad från tidigare finns nu studier, bl.a. från Tyskland, som pekar på ett visst positivt samband mellan förkortad arbetstid och sysselsättning. Nyligen har svenska Metallindustriarbetareförbundet lagt fram ett förslag om avtalsreglerad arbetstidsförkortning inom industrin, som är avsett att behandlas i den kommande avtalsrörelsen.

En del försök med alternativa arbetstidsformer har genomförts i Sverige, framför allt inom den offentliga sektorn.

I den europeiska ekonomin har tillväxttakten och investeringarna minskat och arbetslösheten stigit stadigt under de senaste tjugo åren. EU- kommissionens senaste sysselsättningsrapport visar att övertidsarbetet ökat inom de flesta medlemsländer under de senaste tio åren. Europeiska Unionen har i sin strategi för ökad sysselsättning för 1990-talet behandlat frågan om arbetstidsförkortning och lagt stor vikt vid behovet av flexibla arbetstider som ett instrument för att skapa nya arbeten.

I Tyskland, Frankrike, Belgien, Danmark och Nederländerna prövar man genom lagstiftning eller avtal olika arbetstidsformer i syfte att minska arbetslösheten. I Tyskland har man i första hand reglerat en förkortad arbetstid genom avtal. I Frankrike trädde i december 1993 en lag i kraft som medger en flexibel arbetstid på årsbasis. I Danmark gäller sedan 1 januari 1994 ett system som ger alla anställda rätt till betald tjänstledighet under ett år. De vikariat som uppstår skall besättas med arbetslösa.

I partiledardebatten i riksdagen den 12 oktober 1994 med anledning av regeringsförklaringen uttalade statsministern att regeringen avsåg att tillsätta en arbetstidsutredning.

En väsentligt höjd och uthållig tillväxt är en förutsättning för att Sveriges ekonomiska problem skall kunna lösas. En aktiv tillväxtpolitik, där olika politikområden samverkar, skall bidra till detta.

Med denna utgångspunkt tillkallas en parlamentarisk kommitté med uppgift att

• analysera de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsför- kortningar
• undersöka på vilket sätt flexibla arbetstidsregler kan införas i svensk lagstiftning
• utreda konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet.

Kommittén skall bedöma de långsiktiga konsekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar. Kommittén skall därmed analysera effekterna av alternativa arbetstidsförkortningar och arbetstidsmönster på produktionen, produktiviteten, sysselsättningen, konkurrenskraften, arbetets organisation och välfärden. Det är särskilt angeläget att belysa arbetstidernas roll inom ramen för en sammanhållen arbetslivspolitik, vars syfte är att stärka produktiviteten och medverka till utvecklande arbeten.

Särskild hänsyn skall tas till de konsekvenser som kan uppstå för olika grupper av arbetstagare i deras familjesituation, utbildning och yrkesområden. Kommittén skall särskilt belysa vilka krav olika former av arbetstidsförkortningar ställer på arbetsmarknadens sätt att fungera och hur dessa arbetstidsförkortningar generellt kan komma att påverka kvinnor respektive män. Kommittén skall där närmare studera utvecklingen av den faktiska årsarbetstiden och sysselsättningsgraden under den senaste femårsperioden.

Kommittén skall vidare kartlägga de senaste årens svenska och utländska studier, utredningar och forskningsrapporter som behandlar arbetstidsfrågor och framför allt belyser sambandet mellan olika former av arbetstidsförkortningar och sysselsättning. I samband därmed skall kommittén studera och värdera aktuella europeiska erfarenheter på arbetstidsområdet.

Kommittén skall ge en samlad överblick och redovisa resultaten av de svenska försök med arbetstidsförkortningar och flexibel arbetstid, som har genomförts under senare tid. Denna redovisning skall också innehålla en beskrivning av hur de olika försöken har påverkat kvinnors respektive mäns arbetssituation.

Utöver det material som redovisats ovan skall kommittén särskilt beakta de förslag, som presenterats i betänkandet om Årsarbetstid, där det föreslås att arbetstids- och semesterreglerna skall föras samman i en gemensam lag. Kommittén skall där även beakta remissvaren på betänkandet samt de uttalanden som gjorts av riksdagen i frågan, särskilt med beaktande av uttalandet om övertidsfrågorna.

En central utgångspunkt för kommittén skall vara att arbetstidsfrågorna även i fortsättningen så långt som möjligt regleras i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Takten och den fortsatta inriktningen av eventuella alternativa arbetstidsförkortningar bör bedömas ur detta perspektiv. Hänsyn till den enskilde arbetstagarens möjlighet till medinflytande och valfrihet vad gäller arbetstidens förläggning måste därvid beaktas.

Kommittén skall vidare analysera och redovisa effekterna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv samt även beakta hälsomässiga och sociala konsekvenser av olika arbetstidsformer.

Kommittén skall ange de eventuella kostnader som kan bli följden av de förslag som presenteras. Utredningsförslagen får inte innebära ökade kostnader för stat och kommuner.

Kommittén skall med förtur och skyndsamt behandla frågan om konsekvenserna av EG:s arbetstidsdirektiv för det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet. Arbetet med denna del i utredningen skall vara avslutat vid juni månads utgång 1995.

Kommittén skall beakta innehållet i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser och regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1994:24) och därvid lämna förslag till de författningsändringar som behövs.

I utredningsarbetet skall de av Sverige ratificerade ILO-konventionerna (nr 14) om veckovila i industriarbete, (nr 47) om fyrtiotimmarsvecka samt (nr 132) om semester beaktas.

De direktiv som nu föreslås skall ersätta de direktiv om flexibel arbetstid och konsekvenser av EG:s arbetstidsdirektiv som beslutades den 8 september 1994 (dir. 1994:99).

Kommitténs arbete skall vara avslutat före utgången av år 1995.