Beslut vid regeringssammanträde den 22 februari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att

• reda ut oklarheter om vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter skall ha vid en väpnad konflikt där Sverige är part,
• ur folkrättslig synvinkel jämföra gruppernas uppgifter och ställning med motsvarande gruppers utomlands,
• med avseende på polisen och vissa civila skyddsvakter utreda innebörden och konsekvenserna av att krigets folkrätt är tillämplig först "i väpnad konflikt" och även föreslå hur beslut om reglernas tillämpning skall fattas och tillkännages,
• undersöka om folkrättens krav innebär att gruppernas uppgifter under väpnad konflikt bör ändras, och
• föreslå en rättslig reglering vad avser uppgifter och folkrättslig ställning för olika kategorier av personal med uppgifter inom totalförsvaret vid ett väpnat angrepp på Sverige.

En kardinaltanke inom krigets folkrätt

En av kardinaltankarna inom krigets folkrätt är att civilbefolkningen skall skyddas mot krigets direkta verkningar. Denna tanke uttrycks genom den s.k. distinktionsprincipen. Den innebär ett krav på att det i krigföringen skall göras åtskillnad mellan militära mål å ena sidan och civilbefolkningen och dess egendom å den andra och att militära attacker endast får riktas mot militära mål.

Ett medel för att uppnå detta är de regler i krigets folkrätt som delar upp människor i olika kategorier; de två huvudgrupperna här är "kombattanter" och "civilbefolkning". Den folkrättsliga kategoritillhörigheten har ett nära samband med de uppgifter som vilar på respektive grupp under en konflikt alternativt vilket uppträdande som förväntas av dem.

Kombattanter har till uppgift att delta i de direkta striderna för att t.ex. försvara sitt land vid ett väpnat angrepp. De våldshandlingar som de då kan komma att utföra är folkrättsligt legitima handlingar, som de inte får ställas till ansvar för såvida de i sin våldsanvändning inte har tagit sig större rätt än vad folkrätten medger. Kombattanternas folkrättsliga skydd ligger i att de inte får straffas för de krigshandlingar som de företagit, utan att de istället skall behandlas som krigsfångar, om de faller i en motståndares händer. En sådan fångenskap innebär inte på något sätt att krigsfången avtjänar ett straff för att sona ett begånget brott. Interneringen är i stället ett förhållandevis humant sätt att försätta en fiende ur stridbart skick - vanligtvis för resten av kriget.

Civilbefolkningen å sin sida förväntas i samma situation inte delta i de aktiva striderna. I gengäld åtnjuter den ett betydande folkrättsligt skydd. Den skall i princip lämnas utanför de aktiva striderna.

Denna kategoriindelning på nationell nivå förbereder varje enskilt land genom sin försvarsplanering. Där bestäms bl.a. vilka grupper som skall delta i det väpnade försvaret av landet, dvs. vara kombattanter; främst militär personal som ingår i landets krigsorganisation. Därutöver kan andra grupper tas i anspråk för det väpnade försvaret. Som exempel på sådana grupper nämner folkrätten frivilligkårer, halvmilitära organisationer eller beväpnade polisgrupper, men också andra grupper kan komma i fråga.

Oavsett vilka grupper ett land väljer att ålägga stridsuppgifter och därmed göra till kombattanter är det nödvändigt att man är tydlig och konsekvent i fråga om att det är just dessa utpekade grupper som kommer att delta i det väpnade motståndet och inga andra. Detta följer dels av att varje stat har en skyldighet att leva upp till de regler i krigets lagar som påbjuder att kombattanter och civilbefolkning skall kunna särskiljas från varandra, dels av att det är den militära motståndaren som har "tolkningsföreträde" när det gäller denna uppdelning. Syftet är att soldater slåss mot soldater och inte mot civilbefolkningen, som skall skyddas mot krigets direkta verkningar. Ett enkelt och konsekvent regelsystem för individers och gruppers folkrättsliga ställning ökar motståndarens förutsättning att förstå vem som är kombattant och vem som tillhör civilbefolkningen.

Det är alltså ingen fördel för ett land att ha komplicerade regler om

• vilka personer som är kombattanter, - under vilken tid de är kombattanter, och - växling mellan kombattantstatus och civil status; något som lätt kan skapa missförstånd hos en militär motståndare.

I stället urholkar ett komplicerat system skyddet för civilbefolkningen.

Den svenska modellen

Sverige är part i alla centrala, internationella humanitärrättsliga konventioner. Aktuella är här närmast Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer samt 1977 års Tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna. I dessa konventioner och i tilläggsprotokollet kommer den ovan beskrivna s.k. distinktionsprincipen tydligt till uttryck.

Konventionernas regler har efter Sveriges ratificeringar omsatts till svenska förhållanden genom olika författningar. I totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) redogörs för vem som skall anses vara kombattant; här anges förutom huvudparten av dem som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation bl.a. polismän inklusive beredskapspolismän som deltar i landets försvar, skyddsvakter vid samhällsviktiga anläggningar och medlemmar ur den organiserade motståndsrörelsen. De uppgifter som vilar på respektive grupp regleras i särskild ordning.

Växling mellan militär och civil verksamhet och därmed byte av folkrättslig ställning

När det gäller polisens, hemvärnets och vissa civila skyddsvakters folkrättsliga ställning råder i Sverige oklarheter, huvudsakligen beroende på personalens uppgifter. I vissa fall är uppgifterna utformade så att personalen dels - när omständigheterna så kräver - tas i anspråk för att delta i det väpnade försvaret av landet, dels - när omständigheterna så medger - fortsätter sin civila verksamhet. Detta leder till för personalen ibland täta växlingar mellan civil och militär verksamhet och därmed byte av folkrättslig ställning. I dessa situationer talar man ibland i Sverige om "temporärt" kombattantskap. Detta begrepp lanserades i Folkrättskommitténs betänkande Folkrätten i krig som ett komplement till "permanent" kombattantskap (SOU 1984:56). Kommitténs förslag har inte föranlett lagstiftning.

Begreppet "temporär" kombattant är folkrättsligt tveksamt och har mötts av kritik. Folkrättskommittén medger att begreppet inte förekommer i konventionstexterna, men hävdar att texterna dock indirekt medger en sådan folkrättslig ställning (s. 75). Kommittén anför vidare att "det i folkrätten inte kan anses föreligga något hinder" mot att använda begreppet temporär kombattant för personer som inte ingår i reguljära väpnade styrkor. Detta gäller under förutsättning att användningen kan motiveras av vederbörandes växling mellan civil och militär verksamhet. Kommittén är dock medveten om att begreppet är tveksamt och påpekar att den temporära kombattantstatusen är tillämplig gentemot en motståndare "förutsatt att denne anser klassificeringen trovärdig".

Trots dessa tveksamheter har temporära kombattanter fått en central plats i den modell som Sverige valt för sin planering av vissa gruppers uppgifter inom det väpnade försvaret. Närmast gäller detta polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter. Detta har skett utan att benämningen temporär kombattant förekommer i någon svensk författning och utan att de praktiska konsekvenserna för respektive grupp och enskilda individer inom gruppen har belysts. Det finns tecken som tyder på att det här råder diskrepans mellan å ena sidan vårt nationella regelverk och å andra sidan de folkrättsliga effekterna av dess tillämpning. Här följer några exempel för att illustrera detta.

* Det finns skäl att anta att en militär motståndare som en gång upplevt en yrkesgrupp eller vissa individer, t.ex. hemvärnsmän, som kombattanter alltid kommer att betrakta dessa som kombattanter, även när de utför civila tjänsteåligganden.

* Polisen, hemvärnsmän och vissa civila skyddsvakter har ofta begränsade stridsuppgifter och tjänstgör i övrigt i civil verksamhet. Så utgick t.ex. både 1975 års polisutredning Polisen i totalförsvaret (SOU 1979:75) och folkrättskommittén från att polismän som agerar inom kuppförsvaret skall ha kombattantstatus för att kunna delta i strider "i begränsad utsträckning". Detta synsätt har också styrt nivån på den militära utbildning och den träning som dessa grupper ges.

Ur praktisk synvinkel torde konstruktionen med en kombattant som deltar i strider i begränsad omfattning vara svår att upprätthålla. Det är knappast möjligt att avbryta stridsaktiviteter som hotar att bli omfattande under hänvisning till att den ena sidans kombattanter bara fullgör stridsverksamhet i begränsad utsträckning. Det är inte heller något realistiskt alternativ att de deltar i stridsaktiviteter som de varken är utbildade eller tränade för.

Dessutom innebär konstruktionen att det i Sverige förekommer dels två olika typer av kombattanter inom de väpnade styrkorna, sådana som deltar i striderna i full utsträckning och sådana som deltar i striderna på deltid och i begränsad omfattning, dels icke-kombattanter som inte har stridande uppgifter utan endast använder sina vapen i självförsvar. Den senare kategorin avser militär sjukvårdspersonal och själavårdande personal.

* Som redan antytts är polisens ställning i krig inte helt enkel och klar. Enligt nuvarande ordning skall polisen, med vissa betydande undantag bl.a. såvitt avser kvinnlig polispersonal, fullgöra militära uppgifter, om Sverige utsätts för väpnat angrepp. Ordningen grundar sig på lagen (1943:881) om polisens ställning i krig och kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen den 17 december 1943 om polisens ställning i krig

En av försvarsuppgifterna som polisen har är att medverka i kuppförsvaret under tiden fram till dess att mobilisering har skett. I övrigt innebär den nuvarande ordningen bl.a. att en polisman i princip är skyldig att delta i försvaret under krig, att totalförsvarspliktiga polismän som bär uniform bör bekämpa mindre grupper av fientlig militär, även om order därom inte har givits, och att polispersonal under vissa förutsättningar kan rekvireras av en militär chef.

Detta leder till att det inom själva poliskåren förekommer två skilda grupper poliser, nämligen sådana som folkrättsligt permanent tillhör civilbefolkningen och sådana som växlar mellan folkrättslig ställning som kombattant och civilbefolkning. Båda grupperna är klädda i identiska polisuniformer. Ur folkrättslig synvinkel är dessa förhållanden ytterst tveksamma.

* Det förhållandet att polisen i vissa fall uppträder som kombattanter kan påverka polisens möjligheter att bedriva civil polisverksamhet vid ett senare tillfälle och därmed behålla sin fulla integritet som en del av civilbefolkningen. Det går nämligen inte att utesluta risken att en militär motståndare ser en samling poliser som ett antal kombattanter, dvs. ett legitimt militärt mål som får attackeras, trots att poliserna just då utför ett civilt polisiärt tjänsteåliggande i närvaro av civilbefolkning; en smittoeffekt som har sin grund i polisens deltagande i det väpnade försvaret. Om så är fallet, har polisens dubbla folkrättsliga ställning medfört dels ökade risker för civilbefolkningen, dels minskade förutsättningar att utöva civil polisverksamhet, dvs. förebygga och beivra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

* I samband med ingripanden vid sabotagehandlingar torde det på en del håll i samhället finnas en uppfattning att polisen och civila skyddsvakter ingriper mot sabotörerna i egenskap av kombattanter som bekämpar andra kombattanter - trots att krigets lagar inte trätt i tillämpning vid sabotagetillfällena. Kombattantbegreppet tillhör dock krigets lagar, som är tillämpliga enbart "i väpnad konflikt". Enligt den folkrättsliga doktrinen är en stat skyldig att tillämpa reglerna i krigets lagar från och med den tidpunkt då det väpnade angreppet mot landet har inletts, dvs. i princip även i ett s.k. skymningsläge. I praktiken ger denna tes emellertid inte tillräcklig vägledning om när denna brytpunkt inträffar. På vem vilar t.ex. ansvaret att bedöma när denna tidpunkt har passerats, dvs. när ett eller flera sabotage övergår från att vara en rent brottslig verksamhet och föremål för ett normalt polisiärt arbete till att vara ett led i en militär operation, som friar sabotörerna från straffansvar, eftersom de då agerar i egenskap av kombattanter? Uppgiften kan knappast läggas på en enskild polisman eller ett enskilt polisbefäl, inte heller kan man utgå från att krigets lagar automatiskt träder i tillämpning efter t.ex. två sabotage.

* Hemvärnet inklusive driftvärnet har såväl geografiskt som tidsmässigt begränsade uppgifter för landets försvar.

Hemvärnet ingår i Försvarsmakten och anses enligt totalförsvarets folkrättsförordning vara kombattanter då personalen tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation. Så länge hemvärnspersonalen tjänstgör är de följaktligen kombattanter.

Folkrättsliga problem uppstår emellertid med anledning av de perioder under vilka hemvärnspersonal är hemförlovad efter att ha löst sin stridsuppgift och återgår i civil verksamhet i väntan på ny inkallelse för tjänstgöring inom Försvarsmakten.

Dessa växlingar mellan militär verksamhet och civilt arbete kan ge en angripare anledning att ifrågasätta den folkrättsliga kategoritillhörigheten hos berörda individer inom hemvärnet. Därmed finns en risk att såväl deras som civilbefolkningens skydd urholkas.

Detta gäller särskilt inom funktionen driftvärn.

Ett sådant problem kan även uppstå när Försvarsmakten tar frivilligpersonal i anspråk för landets försvar, t.ex. lottor och bilkårister.

En folkrättslig analys bör göras för att bringa klarhet i om de uppgifter som polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter har och om de regler som gäller för dessa grupper är ändamålsenliga och folkrättsligt trovärdiga. Det finns risk att den modell som Sverige har valt för dessa grupper inte är trovärdig ur folkrättslig synvinkel.

Ålderstigen lagstiftning och spridning mellan författningsnivåer

Vissa av de författningar som reglerar polisens uppgifter och ställning under krig är cirka femtio år gamla och i flera avseenden inte avpassade för det nutida svenska samhället, se sid. 6. För andra kategorier av personal med uppgifter inom totalförsvaret finns bestämmelser som reglerar uppgifter och ställning under en väpnad konflikt spridda i lag, förordning och myndighetsföreskrifter på ett inte alltid genomtänkt sätt. Vidare regleras den folkrättsliga ställningen för all totalförsvarspersonal enbart i förordningsform; detta trots att denna personal i många fall numera tjänstgör i kommuner eller landsting eller hos enskilda rättssubjekt.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med följande uppgifter.

Reda ut oklarheter

Utredaren skall, enligt vad som anges i det följande, reda ut oklarheter när det gäller den folkrättsliga ställningen för vissa grupper samt föreslå de ändringar som behövs såvitt avser vilka uppgifter respektive grupp bör ha under väpnad konflikt. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt konstruktionen temporär kombattant främst med avseende på om konstruktionen står i överensstämmelse med internationella humanitärrättsliga regler eller om Sverige genom denna konstruktion har givit begreppet kombattant en mer extensiv tolkning än vad omvärlden gör.

Utredarens förslag - även eventuella nationella särlösningar - skall vara folkrättsenliga, konsekventa och trovärdiga. Förslagen får innebära att viss verksamhet kommer att organiseras på ett helt nytt sätt. Strävan skall vara att undvika att grupperna och de personer som ingår i dessa har en folkrättslig ställning som växlar beroende på de uppgifter som fullgörs vid olika tidpunkter.

Uppdraget avser de fall då Sverige utsätts för ett angrepp med strategiska insatsstyrkor, är part i en väpnad konflikt eller ockuperas av en främmande makt.

Polisen:

Utredaren skall

• beskriva den ordning som gäller i dag för polisens uppgifter i samband med ett väpnat angrepp på Sverige,
• utreda vilket behov landet har av att polisen tas i anspråk för det väpnade försvaret och föreslå vilka uppgifter polisen bör ha såväl vid ett väpnat angrepp som vid ett ockupationstillstånd samt redovisa de effektivitetsmässiga och folkrättsliga överväganden som ligger till grund för förslagen,
• analysera vad sådana uppgifter innebär i fråga om folkrättslig status och folkrättsligt utvärdera den ordning som därmed uppstår mot bakgrund av Sveriges åtaganden och skyldigheter enligt den internationella humanitära rätten, och
• reda ut de praktiska konsekvenserna av att krigets lagar är tillämpliga "i väpnad konflikt" varvid särskild uppmärksamhet bör ägnas den tidsperiod som innebär övergång mellan fred och väpnad konflikt.

Hemvärnet (utom hemvärnsungdom):

Utredaren skall

• analysera hemvärnspersonalens folkrättsliga ställning och då särskilt kartlägga och utvärdera driftvärnets och företagshemvärnets uppgifter ur folkrättslig synvinkel, och
• lägga fram förslag om eventuellt ändrade uppgifter för driftvärnet och företagshemvärnet.

Civila skyddsvakter vid bevakning av militära mål:

Utredaren skall

• kartlägga var, hur och i vilken omfattning civila skyddsvakter används vid bevakning av militära mål, vilka uppgifter samt lydnads- och ansvarsförhållanden de har i fred, i "gråzonen" mellan fred och krig och i krig samt vilken militär utbildning och träning de får,
• från ett folkrättsligt perspektiv analysera och utvärdera verksamheten, och
• lägga fram förslag om vakternas uppgifter.

Vad som sägs om att utreda de praktiska konsekvenserna för polisen av att krigets lagar är tillämpliga i väpnad konflikt gäller även civila skyddsvakter vid bevakning av militära mål.

Göra internationella jämförelser

Utredaren skall, i den utsträckning det synes lämpligt,

• jämföra polisens, hemvärnets och civila skyddsvakters uppgifter och folkrättsliga ställning med motsvarande funktioners i Norge, Danmark, Finland, Tyskland, Schweiz och Österrike, och
• ta ställning till om någon eller några av de där valda lösningarna kan användas i Sverige.

Föreslå en rättslig reglering

Utredaren skall

• göra en genomgång av de författningar som reglerar uppgifter och folkrättslig ställning för olika kategorier av personal med uppgifter inom totalförsvaret och utvärdera dessa, och

- mot bakgrund av en sådan genomgång och med de utgångspunkter som angetts tidigare föreslå en rättslig reglering av denna personals uppgifter och folkrättsliga ställning i en väpnad konflikt, med beaktande av internationell humanitär rätt.

Redovisning av uppdraget

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om att beakta jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124). Förslag som lämnas av den särskilde utredaren skall belysas även ur ett samhällsekonomiskt och statsfinansiellt perspektiv. Förslag som leder till ökade utgifter eller minskade inkomster för staten skall åtföljas av förslag till omprioriteringar eller andra finansieringsvägar.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 januari 1998.