SOU 1979:75

Polisen i totalförsvaret

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 5 augusti 1975 tillkallade chefen för justitiedepaitementet, enligt regeringens bemyndigande, sju sakkunniga för att utreda frågor om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. De sakkunniga, som har antagit namnet 1975 års polisutredning, har i februari 1979 överlämnat principbetänkandet (SOU l979:6) Polisen.

Utredningen har därefter fortsatt sitt arbete med spörsmälet om polisens ställning i krig och vissa ytterligare frågor. Därvid har i utred- ningen som ledamöter ingått statssekreteraren Henry Montgomery, tillika ordförande, samt borgarrådet Lennart Blom, ledamoten av riks— dagen ombudsmannen Bengt Gustavsson, ledamoten av riksdagen redaktören Arne Nygren, ledamoten av riksdagen folkskolläraren Hans Petersson i Röstånga, ledamoten av riksdagen poliskommissarien Åke Polstam och borgarrådet Ingrid Segerström.

Som experter har under detta skede av utredningsarbetet medverkat polismästaren Bengt Erlandsson, polismästaren Harald Erling, läns- polischefen Sven-Erik Erstam, byrådirektören Nils Hjälm, länsöver- direktören Tore Nyqvist, rikspolischefen Holger Romander, departe- mentsrådet Gösta Welander och förbundsordföranden Sture Wendin.

I utredningens sekreteriat har ingått departementsrådet Börje Alpsten, sekreterare, och hovrättsassessorn Johan Munck, biträdande sekreterare.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Polisen i total- försvaret. Särskilt yttrande har avgetts av experten Nyqvist.

Utredningsarbetet är därmed avslutat. Stockholm i juni 1979.

Henry Montgomery

Lennart Blom Bengt Gustavsson Arne Nygren Hans Petersson Åke Polstam Ingrid Segerström

/Böry'e Alpsten Johan Munck

1. Sammanfattning

Genom sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen en roll inom totalförsvaret som är betydelsefull från flera syn- punkter. Under allmänt fredstillstånd eller under krig mellan främmande makter när Sverige är neutralt skall polisen bl.a. hindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot landets säkerhet. Polisen medverkar i gräns- och kustbevakningen. Den har också viktiga uppgifter om överraskande angrepp sker mot vårt land. Skulle Sverige komma i krig eller utsättas för annat väpnat angrepp, kommer polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att väsent- ligt öka i betydelse.

Det är enligt utredningens mening givet att polisväsendets huvud- uppgift i krig likaväl som i fred även i fortsättningen skall vara att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom landet. I en del andra länder flyttas under krigsförhållanden denna uppgift över till försvars- makten. En sådan lösning bör inte tillgripas hos oss. Härvid bortses från läget vid en statskupp i samband med väpnat hot utifrån eller därmed jämförliga situationer när vår demokrati är i fara. I sådana lägen har regeringen otvivelaktigt möjlighet att, med stöd av den s.k. konstitu- tionella nödrätten, ta militär personal i anspråk även för att upprätthålla landets inre säkerhet (jfr JuU 1975/7613).

Utgångspunkten för utredningen har alltså varit att polisens huvud- uppgift under krig eller annan väpnad konflikt skall vara att upprätt- hålla den allmänna ordningen och säkerheten i riket. Enligt nuvarande planering tilläggs emellertid polisen dessutom vissa särskilda uppgifter, om landet skulle komma i krig. Bestämmelser härom finns i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. Denna lagstiftning kompletteras bl.a. av kungörelsen (1958z262) angående tillämpning av lagen samt av Kungl. Maj:ts anvisningar från år 1958 rörande polisens verksamhet vid krig eller krigsfara. Kungl. Maj:t har vidare meddelat vissa bestämmelser i ämnet genom hemliga brev till länsstyrelserna den 11 maj 1951 och den 25 april 1958. Bestämmelserna innebär bl.a. att större delen av polispersonalen under krig har ställning som krigsmän med skyldighet att i viss omfattning medverka i stridsverksamhet.

Denna ordning saknar direkt motsvarighet för andra personal- kategorier. Den har delvis tillkommit som en följd av vissa folkrättsliga överväganden. Det grundläggande motivet torde emellertid ha varit önskemålet att, med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär, polisen i olika lägen skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt som beväpnad styrka.

Under den tid som har förflutit sedan andra världskriget då den

nuvarande regleringen kom till har den internationella utvecklingen och erfarenheterna från olika väpnade konflikter medfört att en viss förskjutning ter sig naturlig när det gäller synen på polisens roll under krigsförhållanden. Denna förskjutning grundas i främsta rummet på insikten om att det under krigstillstånd kommer att ställas så stora anspråk på polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att andra uppgifter endast bör läggas på polisväsendet i den mån detta är oundgängligen nödvändigt. I olika sammanhang har också betonats att, i ett läge då ett land eller delar av det besätts av främmande makt, det är angeläget att det finns förutsättningar för den inhemska polisen att upprätthålla sin verksamhet, dels för att skydda befolkningen och hindra övergrepp, dels för att underlätta att samhällets ordinarie funktioner kan återupptas. Möjligheterna härtill torde allmänt sett öka om polisen inte tilldelas stridsuppgifter eller åtminstone endast be- gränsade sådana.

Härtill kommer att också synen på polisens normala roll i samhället har undergått förändringar. I utredningens principbetänkande (SOU 1979:6) Polisen betonas sålunda att polisen i all möjlig utsträckning bör befrias från sådana uppgifter som saknar anknytning till dess egentliga verksamhet. Vad som har sagts nu bör i princip gälla även under krigsförhållanden.

Det bör slutligen framhållas att en hotbild som nu ligger till grund för planeringen av totalförsvaret väsentligt skiljer sig från den som förelåg under andra världskriget.

Mot den bakgrund som har angetts nu har utredningen kommit till att frågan om polisens ställning under beredskaps- och krigsförhållanden bör omprövas. Som redan har angetts bör en utgångspunkt härvid vara att polisens uppgifter i krig i all möjlig utsträckning begränsas till vad som faller inom ramen för dess ansvar för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Utredningen tar i betänkandet också upp de folkrättsliga aspekterna på polisens ställning under krig. Frågan är endast sparsamt behandlad i det folkrättsliga regelsystemet. Några egentliga bestämmelser om polisens ställning under väpnad konflikt finns inte i den internationella rätten. Det ankommer därför på varje stat att genom sin egen lagstiftning och organisation avgöra vilken ställning som polisen skall ha i krigs- situationer. Det är emellertid väsentligt från folkrättslig synpunkt att det är klarlagt om och i så fall i vilken utsträckning polisen skall vara skyldig att medverka i stridshandlingar till försvar mot ett angrepp av främmande militär personal. Om en sådan skyldighet skall åvila polis- män, måste de ha ställningen av legitima krigsdeltagare, kombattanter. I annat fall saknar personalen det skydd som krigsdeltagare i allmänhet åtnjuter enligt folkrättens regler.

Inom Europarådet pågår arbete på att klarlägga polisens ställning under en väpnad konflikt, särskilt med sikte på förhållandena under ockupation. En deklaration i ämnet har nyligen antagits av den råd- givande parlamentariska församlingen och förelagts rådets minister- kommitté. Utredningen anser att det är synnerligen angeläget att man från svensk sida understödjer strävandena att komma till en lösning med

internationell räckvidd av frågan om polisens ställning under krig. Intill dess så har skett måste frågan dock bedömas med utgångspunkt i det regelsystem som f.n. gäller.

Med de utgångspunkter som har angetts nu har utredningen funnit att vad som i första hand behöver klarläggas inte är vilka uppgifter som faller inom ramen för polisens skyldighet när det gäller att i samband med väpnat angrepp upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt beivra brott. Det egentliga problemet är i stället om och i så fall i vilka situationer polispersonal skall vara skyldig att medverka i strid till försvar mot ett väpnat angrepp mot vårt land. Olika aspekter kan läggas på frågan allt efter beskaffenheten av den situation som råder. Utred- ningen behandlar var för sig de olika situationer som föreligger dels, vid överraskande anfall (kupp), under tiden fram till dess mobilisering har skett, dels under pågående väpnad konflikt efter mobilisering och dels om landet eller delar därav skulle besättas av främmande makt.

Polisens medverkan vid försvar mot kuppanfall under tiden fram till dess mobilisering har skett

Enligt gällande planering skall polisen medverka vid försvar mot kuppanfall. De anvisningar som i detta hänseende har meddelats av rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren (ÖB) innebär att polis- personalen skall användas för bevakning och försvar av i första hand sådana objekt som har stor betydelse för det omedelbara försvaret vid ett kuppanfall och vid mobilisering. I andra hand skall polisen bevaka och försvara objekt som har betydelse för totalförsvarets verksamhet i övrigt.

Uppgiften är endast temporär. Den skall enligt planerna övertas av krigsorganiserade enheter ur försvarsmakten och civilförsvaret efter hand som mobilisering genomförs. Man kan räkna med att huvuddelen av de polisiära enheterna kan frigöras från sina kuppförsvarsuppgifter inom 10-12 timmar efter det att mobilisering har inletts. Samtliga enheter beräknas vara avlösta inom 48 timmar.

Utredningen finner önskvärt från principiell synpunkt att kupp- försvarsuppgiftema i all möjlig utsträckning anförtros åt hemväm och andra lokalförsvarsförband som kan mobiliseras i det närmaste omedel— bart. Utredningen har emellertid inhämtat att det i dag inte finns förutsättningar för att generellt lösa kuppförsvarsfrågan på detta sätt. Det är därför nödvändigt att utgå från att polisen även i fortsättningen skall behålla uppgifter inom kuppförsvaret till dess mobilisering har skett.

Utredningen anser det ofrånkomligt att polisen inom ramen för kupp— försvaret skall kunna ingripa mot fientliga soldater som angriper bevak- ningsobjekten eller annnars försöker hindra polispersonalen i dess verk- samhet. Polisens bevakningsuppgifter inom kuppförsvaret måste sålunda även i fortsättningen förenas med vissa begränsade försvarsupp- gifter till dess mobilisering har skett. När kuppförsvarsuppgiftema fullgörs bör polismannen därför ha ställningen av legitim krigsdeltagare, kombattant. Några fristående stridsuppgifter bör emellertid inte tilldelas

polisen.

Enligt de anvisningar som har meddelats av rikspolisstyrelsen och ÖB ankommer det på försvarsområdesbefälhavaren och länsstyrelsen att bestämma om fördelningen av bevakningsobjekten mellan polisen och sådana militära enheter som har särskilt korta mobiliseringstider. Från principiell synpunkt är det av värde om denna fördelning i största möjliga utsträckning görs så att de militära kuppobjekten anförtros åt försvarsmakten och de civila åt polisen. Enligt vad utredningen har inhämtat iakttas redan en sådan ordning regelmässigt i praktiken. Utred- ningen föreslår att den angivna utgångspunkten för fördelningen uttryckligen anges i de anvisningar som de båda centrala myndigheterna utfärdar.

Vad som har sagts nu tar sikte på situationer då kuppförsvarsåtgärder i egentlig mening har utlösts i vederbörlig ordning och förhållandena alltså regelmässigt är sådana att skäl för mobilisering föreligger. I sådana extraordinära situationer där det inte är fråga om angrepp eller kränkning från främmande militär personals sida - t.ex. vid terrorist- handlingar - är polisen givetvis skyldig att ingripa enligt de regler som gäller för polisverksamheten i allmänhet.

Polisens uppgifter efter mobilisering

I och med att mobilisering har genomförts friställs polisen från sina kuppförsvarsuppgifter. Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls har emellertid polisen vissa särskilda uppgifter som kan medföra ingripande mot fienden.

I 5 5 1958 års tillämpningskungörelse till lagen om polisens ställning under krig föreskrivs sålunda att polisman som bär tjänstedräkt även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater.

Den fristående stridsuppgift som sålunda har tilldelats polisen framstår enligt utredningens mening som den från principiell synpunkt mest diskutabla av polisens nuvarande skyldigheter inom totalförsvaret. Från totalförsvarssynpunkt kan det visserligen sägas vara en fördel att ett spontant ingripande från polisens sida kan påräknas i situationer av aktuellt slag. Som har framhållits i det föregående år det emellertid angeläget att det finns möjlighet för polisen att upprätthålla sin ordinära verksamhet även om landet eller delar av det tillfälligt har besatts av främmande makt. I den mån polisen har en fortlöpande och självständig stridsuppgift av det slag som här är aktuell minskar förutsättningarna för att polisen skall kunna fullgöra sin huvuduppgift. Till detta kommer att ingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske så att de på ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Det kan tilläggas att den aktuella regleringen saknar motsvarighet i Danmark och Norge.

Utredningen finner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna. Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polisman även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater upphävs. Mot förklädda eller ounifor-

merade sabotörer eller spioner — vilka saknar ställning som legitim stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag — skall polisen givetvis ingripa även i fortsättningen.

Polisen måste emellertid kunna ingripa även mot fientlig militär personal om ingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet som faller på polisen på grund av dess allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet eller särskilda uppgifter inom ramen härför, t.ex. objektbevakning eller gränsövervakning. För att undvika att oklarhet skall råda i praktiken bör det uttryckligen anges i en ny regle- ring att en sådan allmän befogenhet gäller. Härigenom erhålls en naturlig och lämplig avgränsning av polisens uppgifter i aktuellt hän- seende. Skulle en befogenhet av nu angivet slag inte anses föreligga för polisen, kan uppenbarligen mycket svårlösta situationer uppstå. Fientlig militär personal kan t.ex. i praktiken tänkas uppträda tillsammans med terrorister eller andra mot vilka polisen otvivelaktigt är befogad och skyldig att ingripa.

Från folkrättslig synpunkt är det väsentligt att den enskilde polis- mannen har ställning som kombattant när helst ett ingripande från hans sida sker mot fientlig militär personal. Såvitt gäller ingripanden inom ramen för kuppförsvarsuppgiftema ligger detta i sakens natur. Men även när ett ingripande mot fientlig militär personal sker uteslutande för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och sålunda ingår som ett led i polisens normala verksamhet måste polismannen ha ställning som kombattant. I annat fall skulle polismannen, enligt nuvarande folkrättsliga principer, vid ingripandet ställas utan varje folkrättsligt skydd. Om en utveckling av folkrätten sker så att en polisman erhåller skydd vid ingripanden av det slag som avses nu utan att därför behöva tilläggas kombattantstatus, bör givetvis den svenska regleringen anpassas därefter.

Med ställningen som kombattant i vissa särskilda situationer följer också en förpliktelse för polismannen att själv följa krigets lagar och bruk. Detta bör uttryckligen anges i de nya bestämmelserna.

F.n. gäller enligt 6 5 1958 års kungörelse att, om polisens medverkan är oundgängligen nödvändig för att avvärja fientligt angrepp, den högsta militära chefen i orten får begära medverkan av polismän som tillhör distrikt i närheten av angreppsområdet. Medverkan skall begäras hos länsstyrelsen eller, om besked från denna inte hinner inhämtas, hos polischefen. I den mån länsstyrelsen eller polischefen förfogar över personal som har genomgått föreskriven försvarsutbildning, får med- verkan vägras endast när polispersonalen redan fullgör trängande civila försvarsuppgifter eller när bifall till framställningen skulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säkerheten inom distriktet.

Man torde få räkna med att även i fortsättningen, i samband med ett väpnat angrepp mot landet, situationer av katastrofhotande karaktär kan uppkomma, som gör det nödvändigt att alla tillgängliga resurser tas i anspråk för det militära försvaret. Enligt utredningens mening finns det inte lika stora betänkligheter mot att i sådana nödlägen polispersonal tillfälligt inordnas i försvarsmakten som mot att polisen som organi- sation tilldelas fristående stridsuppgifter. Från principiell synpunkt

skiljer sig sålunda inte polispersonalens försvarsplikt i detta avseende från exempelvis den skyldighet att stå till förfogande för försvarsmakten som enligt värnpliktslagstiftningen åvilar manliga medborgare i allmänhet.

Som har angetts i det föregående innebär nuvarande ordning att det alltid i sista hand ankommer på den ansvariga polismyndigheten att bestämma om polisförstärkning skall lämnas. Med hänsyn härtill och till de principer som gäller för samråd mellan myndigheterna inom total- försvaret anser utredningen att det inte behöver befaras att sådan förstärkning skall förekomma annat än när tvingande skäl gör det nödvändigt.

Med hänvisning till vad som har anförts nu föreslår utredningen att det skall finnas kvar viss möjlighet för regionala och lokala polismyndig- heter att på rekvisition tillfälligt ställa polispersonal till förfogande för militär chef i akuta situationer av katastrofhotande karaktär. Polis- personalen bör i sådant fall anses ingå i försvarsmakten och följaktligen ha ställning som kombattanter.

Polisens uppgifter inom område som har besatts av fienden

Frågorna om offentliga organ skall lämna ockupationshotade områden och hur sådana organ skall uppträda om de har blivit kvar på ockuperat område hör till de mest omdiskuterade spörsmålen inom ramen för den svenska beredskapsplanläggningen. En allmän princip är att Sverige, om landet dras in i ett krig, skall göra motstånd till det yttersta så länge kriget pågår. Detta gäller även om landet helt eller delvis skulle ha ockuperats. Motstånd kan emellertid bjudas i olika former och på olika sätt. Det gäller att avgöra vilka former och vilka sätt som ger högsta effekt. Principen ger därför inte utan vidare underlag för den bedömning som måste göras på olika nivåer när det gäller myndig- heternas handlande.

Den enda allmänna bestämmelse som f.n. finns på området är 13 kap. 9 & regeringsformen (RF). Det föreskrivs där att intet offentligt organ på ockuperat område får meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inte får kräva enligt folkrättens regler. Frågan om myndig- heternas handlande i övrigt har lämnats öppen i grundlagen. I för- arbetena uttalas emellertid att det kan hävdas att det från medborgarnas synpunkt normalt är mest fördelaktigt att den offentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens organ (prop. 1973 :90 s. 460-462).

För vissa myndigheter finns emellertid fortfarande direktiv som har utfärdats i särskild ordning om hur myndigheten skall förhålla sig vid ockupationshot eller ockupation. Till dessa myndigheter hör polisen.

Till stöd för att polisens verksamhet skall upprätthållas under ockupa- tion talar bl.a. de fördelar som ligger i att polisen i ett sådant läge kan skydda civilbefolkningen, hindra övergrepp och ta tillvara befolk-

ningens intressen gentemot ockupationsmakten. Lämnar den svenska polisen sin verksamhet, måste man räkna med att ockupationsmakten upprättar egna polisorgan. Detta kan innebära svåra påfrestningar för befolkningen. Slutligen är det en fördel för allmänheten om samhällets normala funktioner kan tas upp så snart som möjligt efter det att krigs- tillståndet har upphört. Det finns emellertid även skäl som talar mot att polisen fortsätter sin verksamhet under ockupation. I främsta rummet kommer risken för att polispersonalen till följd av hot i olika former tvingas gå ockupationsmakten tillhanda liksom att polisorganen infilt- reras av fienden. Även på andra sätt kan en sådan ordning i vissa lägen befaras underlätta fiendens verksamhet.

Det vill synas som om den svenska synen på hithörande frågor har undergått en förskjutning. Medan man under och närmast efter andra världskriget på ansvarigt håll i allmänhet ansåg övervägande skäl tala för att myndigheter med särskilda befogenheter borde lämna ockupa- tionshotat område, är uppfattningen numera närmast den motsatta. I detta hänseende kan erinras om det uttalande under RF:s förarbeten som har återgetts nyss. Såvitt gäller polisen har på det internationella planet motsvarande uppfattning kommit till uttryck i den deklaration som nyligen har antagits av Europarådets parlamentariska församling. Enligt deklarationen skall polismannen i civilbefolkningens intresse fullfölja sina uppgifter till skydd för person och egendom under krig såväl som ockupation.

Utredningen anser att det f.n. - i avsaknad av en internationell konvention i ämnet - knappast är möjligt att ge några ovillkorliga regler om hur polismyndigheterna eller de enskilda polismännen skall handla inför ockupationhot eller ockupation. Inställningen från ockupationsmakten liksom formen för ockupationen har här stor bety- delse. Allmänt sett finner emellertid utredningen att de skäl som talar för att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka. Principen bör alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete även inom ockupationshotat eller ockuperat område, såvida inte ett särskilt beslut av motsatt innebörd meddelas. Utredningen förordar en reglering efter dessa linjer.

Med anledning av vad som sålunda har föreslagits förordar utred— ningen vidare att regeringen upphäver de instruktioner som i särskild ordning har meddelats angående hur polisen skall förhålla sig inför ockupationshot eller vid ockupation. Detta bör kunna ske utan avbidan på att utredningens förslag i övrigt genomförs.

Organisatoriska frågor

Utredningens förslag föranleder inte någon ändring när det gäller organisationen på central nivå.

När det gäller organisationen på högre och lägre regional nivå fäster utredningen uppmärksamheten på konsekvenserna av det princip- förslag till regional organisation för polisväsendet som utredningen har lagt fram i betänkandet (SOU l979:6) Polisen. Förslaget innebär att

länspolischefen inte längre skall vara tjänsteman i länsstyrelsen. Han förenar i stället sin befattning på regional nivå med chefskapet för ett stort polisdistrikt inom länet, normalt residensortens. Länspolischefen blir enligt förslaget också i fortsättningen underställd länsstyrelsen med föredragningsskyldighet i förhållande till landshövdingen eller läns- styrelsens förtroendemannastyrelse i viktigare regionala polisfrågor.

Enligt nuvarande planläggning ingår en särskild polissektion (sektion D) i såväl civilbefälhavarens som länsstyrelsens krigsorganisation. Chef för sektion D hos civilbefälhavaren är en av länspolischeferna inom civilområdet. För sektion D i länsstyrelsen utövas chefskapet av läns- polischefen eller, om denne ingår i civilbefälhavarkansliet, annan polis- chef inom länet.

Om statsmakterna ansluter sig till utredningens principförslag aktua- liseras frågan om D-sektioner bör finnas kvar hos dessa myndigheter och vem som i så fall skall utöva chefskapet över sådan sektion.

En möjlighet är att D-sektionerna hos länsstyrelserna avvecklas och att länspolischefen under krigsförhållanden får en ställning som i huvudsak svarar mot den som enligt principbetänkandet skall gälla för honom i fredstid. Samordningen med länsstyrelsen kan i så fall lösas genom gemensam gruppering. Om en enhetlig ordning anses erforderlig kan motsvarande lösning övervägas för civilbefälhavarorganisationen. En förutsättning torde därvid vara att en av länspolischeferna inom varje civilområde tilläggs ett samordningsansvar för hela området.

En lösning av den regionala krigsorganisationen efter nuvarande linjer är emellertid fullt möjlig även om utredningens förslag beträffande den fredstida regionala organisationen genomförs. I så fall bör även i fortsättningen chefskapet för civilbefälhavarens D-sektion utövas av en av länspolischeferna inom civilområdet. På samma sätt bör chefskapet för länsstyrelsens D-sektion ankomma på länspolischefen i den mån denne inte ingår i civilbefälhavarkansliet.

Utredningen har velat peka på den nu aktuella frågan men har inte ansett sig böra i detta sammanhang förorda det ena eller andra alter- nativet. Om statsmakterna ansluter sig till förslaget i principbetänkandet och i enlighet med vad utredningen där har förordat en särskild polis- beredning tillkallas för att genomföra den nya fredsorganisationen, bör frågan om den regionala krigsorganisationen studeras antingen inom beredningen eller — med hänsyn till att inte endast polisen berörs - i annan lämplig ordning.

När det gäller den lokala organisationen framhåller utredningen att den reducering av personalstyrkan som blir en följd av mobilisering inom försvarsmakten och civilförsvaret utgör ett problem av stor betydelse för polisväsendet. Alltsedan polisen förstatligades har polis- väsendet alltmer uppmärksammats och tagits i anspråk inom total- försvaret. Polisens höga beredskap, lokalisering och utbildning samt dess effektiva sambandsmedel har bidragit till denna utveckling. Polisen tilläggs numera en rad särskilda uppgifter som t.ex. att ta emot flyktingar samt medverka vid utrymning och gränsövervakning liksom vid spridning av meddelanden om beredskapslarm. Härtill kommer att vid krigsorganisation personalen i polisdistrikten har reducerats i hög grad

genom avgång till försvarsmakten, civilförsvaret, regionala polis- avdelningar, D-sektionerna hos länsstyrelse och civilbefälhavare samt övriga totalförsvarsuppgifter.

Mot denna bakgrund ser utredningen det som en fördel, om det förslag genomförs som har lagts fram i betänkandet Ds 197829 av utred- ningen (Fö 1977 :04) om överföring av civilförsvarets ordnings- och bevakningsuppgifter till andra myndigheter (UBevÖ). Förslaget innebär att huvuddelen av civilförsvarets ordningshållningsuppgifter förs över till polisväsendet. En följd härav blir att de drygt 2 000 polismän, som nu är krigsplacerade inom civilförsvarets ordningsenheter, kommer att stanna kvar inom polisväsendets krigsorganisation. Dessutom erhåller polisväsendet en förstärkning med 9 000 s.k. beredskapspolismän mot- svarande de nuvarande civilförsvarspoliserna. Beredskapspoliserna kommer i huvudsak att utgöras av civilförsvarspliktig personal.

Beredskapspoliserna är enligt förslaget av UBevÖ avsedda för de uppgifter som polisväsendet övertar från civilförsvaret, exempelvis upp— rättandet av avspärrningar och ordningshållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vid utrymningsoperationer samt ingripande vid störningar i samband med pågående civilförsvars- verksamhet. Polisutredningen håller för sannolikt att dessa uppgifter inte fortlöpande kommer att kräva insatser av samtliga beredskaps- polismän. I den mån utrymme finns bör personalen då kunna tas i anspråk även för reguljär polisverksamhet. Därigenom får polis- väsendets krigsorganisation en förstärkning som måste bedömas som välbehövlig mot bakgrund av de problem som nyss har redovisats och med hänsyn till att trycket på polisorganisationen under kris eller krig med all sannolikhet kommer att bli utomordentligt starkt. Polisutred- ningen anser emellertid att det är viktigt att, när beredskapspolismän tas i anspråk för normala polisuppgifter, hänsyn tas till den stora skillnad som råder i fråga om utbildning och erfarenhet mellan beredskaps- och yrkespolismännen. Tjänstgöringen för beredskapspoliserna bör därför planeras på ett sådant sätt att en sådan polisman alltid står under ledning av en yrkespolis.

Även om polisväsendet tillförs den förstärkning som blir följden om UBevÖ:s förslag genomförs, är det inte uteslutet att personaltillgången under krig eller beredskap kommer att skapa problem. Sedan ställning har tagits till UBevÖ:s förslag bör denna fråga uppmärksammas av den polisberedning som enligt förslaget i principbetänkandet bör tillkallas för genomförandet av de organisatoriska förändringar som har föreslagits i det betänkandet. Vad som har sagts nu gäller under förut- sättning att frågan inte tas upp i samband med den översyn av personal- tillgången i totalförsvaret som har förutskickats i 1977 års försvars- politiska beslut (prop. l976/77:74 s. 339, FöU 1976/ 77:13, rskr 1976/77z311).

Vad angår principerna när det gäller att fatta beslut på lokal nivå innebär utredningens förslag i principbetänkandet att ett väsentligt större inflytande än nu skall tillkomma den lokala polisstyrelsen. Någon principiell ändring härvidlag bör enligt utredningens mening inte göras för krigs- eller beredskapsförhållanden. De allmänna bestämmelser bör

gälla som har meddelats genom lagen (1942z87) med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. samt i tillämpningskungörelsen (1943 : 137) till denna lag. Dessa författningar gör det möjligt att förordna om de avvikelser som kan behövas, om det till följd av utomordentliga förhållanden föreligger svårigheter för styrelsen att avgöra ärenden i den sammansättning eller med det antal ledamöter eller i den ordning som annars är föreskriven.

Försvarsutrustning och försvarsutbildning

Polisens försvarsutrustning och försvarsutbildning har nyligen varit föremål för statsmakternas bedömning i samband med 1977 års försvars- politiska beslut. Utrustningen och utbildningen bedömdes därvid som i huvudsak tillfredsställande. De ändringar i fråga om polisens uppgifter under krig som har föreslagits i det föregående föranleder enligt utredningens mening inte i och för sig till att utbildningen bör ändras till sin omfattning eller att organisationen av utbildningen bör läggas om.

Under de senaste budgetåren har emellertid enligt regeringens med- givande av besparingsskäl vissa inskränkningar gjorts i försvarsutbild- ningen. Utredningen har förståelse för de skäl som har föranlett dessa tillfälliga inskränkningar men vill framhålla betydelsen av att utbild- ningen tas upp på nytt i full omfattning så snart som förutsättningar härför föreligger.

När det gäller utbildningen pekar utredningen vidare på att Sverige genom att ratificera 1977 års tilläggsprotokoll till Genevekonventionerna förbinder sig att ge spridning av och information om folkrättens regler för väpnade konflikter. Utredningen förutsätter att detta förhållande beaktas när det framställs läromedel för polisens försvarsutbildning.

Författningsförslag m.m.

Som framgår av vad som har anförts i det föregående föreslår utred- ningen att polisen i tre olika situationer skall kunna tas i anspråk för ingripande mot fientlig militär personal, nämligen

inom ramen för kuppförsvaret intill dess att mobilisering har genomförts,

i den mån det annars är nödvändigt för att polisen skall kunna fullgöra sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet,

i undantagsfall på rekvisition av militär chef efter beslut av regional eller lokal polismyndighet.

I de särskilda lägen som har angetts nu bör polismannen, för att hans folkrättsliga skydd skall säkerställas, anses som legitim stridsdeltagare, kombattant. I alla övriga situationer bör däremot polismannen anses tillhöra civilbefolkningen och åtnjuta det skydd som enligt den fjärde Genevekonventionen från år 1949 gäller för civilpersoner i allmänhet.

De ändringar i fråga om regleringen av polisens ställning under krig som behöver göras till följd av dels utredningens förslag och dels de ändringar i organisationen som har följt av polisens förstatligande är så omfattande, att 1943 års lag om polisens ställning under krig samt 1958 års tillämpningskungörelse till lagen bör upphävas i sin helhet. I sitt principbetänkande har utredningen förordat att de viktigaste bestäm- melserna om polisverksamheten skall föras samman till en särskild polislag. De bestämmelser om verksamheten som inte behöver ha lags valör skall enligt förslaget meddelas genom en författning som beslutas av regeringen. Under förutsättning att detta förslag vinner bifall, bör lämpligen regleringen av polisens ställning under väpnad konflikt tas in i den nya polislagen och i en ny polisinstruktion. En följdändring bör dessutom göras i brottsbalken.

I enlighet med vad som har anförts nu har utredningen upprättat utkast till bestämmelser i en ny polislag och en ny polisinstruktion angående polisens ställning under krig och liknande förhållanden samt till ändring i brottsbalken. Utkasten är fogade vid detta betänkande som bilaga.

2. Inledning

2.1. Utredningens direktiv

Direktiven för 1975 års polisutredning återfinns i protokoll vid rege- ringssammanträde den 26 juni 1975. De har återgetts i utredningens principbetänkande (SOU 1979 :6) Polisen (s. 33-37).

I direktiven berörde dåvarande chefen för justitiedepartementet, stats- rådet Geijer, bl.a. villkoren för antagning till polisyrket. Därvid uttalade departementschefen att utredningen borde pröva det lämpliga i att för manlig sökande även fortsättningsvis kräva fullgjord värnplikt som vapenför som villkor för tillträde till polisutbildning. Vidare anfördes i denna del.

Skulle de sakkunniga finna att kravet på fullgjord värnplikt bör slopas får detta konsekvenser för de uppgifter som polisen har i dag inom totalförsvaret. De sakkunniga bör bl.a. av denna anledning pröva frågan om polisens ställning i krig.

2.2. Utredningsarbetet

Som framgår under 2.1 gällde när direktiven för polisutredningen utfärdades det villkoret för anställning i polisyrket att manlig sökande skulle ha fullgjort värnplikt i vapenför tjänst (besiktningsgrupp ] eller 2). Rikspolisstyrelsen har därefter fastställt nya anställningsvillkor med giltighet fr.o.m. den 1 oktober 1976. Enligt de nya föreskrifterna krävs inte längre att sökanden skall ha fullgjort värnplikt som vapenför utan endast att han har fullgjort sin första tjänstgöring och därvid genomgått s.k. allmän militär utbildning (AMU).

I sitt principbetänkande tog utredningen inte upp polisens roll inom totalförsvaret. När utredningen behandlade frågor rörande anställ- ningsvillkoren för polisyrket (SOU 1979 :6 s. 256-262) ansåg den emeller- tid att hinder inte förelåg mot att spörsmålet om värnpliktskravet ändå behandlades. Under åberopande av principiella skäl föreslog utred- ningen att detta krav skulle avskaffas. Därvid utgick utredningen från att antalet manliga sökande som inte har fullgjort värnplikt även med en sådan lösning kommer att bli så obetydligt att frågan om polisens roll i totalförsvaret ändå kan bedömas förutsättningslöst.

Utredningen har därefter behandlat frågan om polisens roll i total- försvaret. Samråd har därvid ägt rum med utredningen (Fö 1977 :04) om överföring av civilförsvarets ordnings- och bevakningsuppgifter till andra myndigheter (UBevÖ) samt med folkrättskommittén (Fö 1978 :61). Utredningens sekretariat har dessutom haft kontakter med

försvarsdepartementets samordningsavdelning och med sekretariatet för 1978 års försvarskommitté (Fö l978:02).

Utredningen har efter remiss avgett yttrande över UBevÖ:s be- tänkande (Ds Fö 1978:9) Överföring av civilförsvarets ordnings- och bevakningsuppgifter till andra myndigheter.

Till utredningen har överlämnats en skrivelse den 16 juni 1975 från Svenska polisförbundet till chefen för justitiedepartementet med hem- ställan om en utredning i syfte att ändra gällande bestämmelser om polisens ställning under krig eller krigsfara.

3. Nuvarande förhållanden

3.1. Allmänt om polisens uppgifter i krig och under beredskap

De grundläggande bestämmelserna om polisens uppgifter i samhället finns i 2 & polisinstruktionen (l972z511). Huvuduppgiften är att upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet. Det åligger därvid polisen särskilt att söka förebygga brott, hindra att ordning och säkerhet störs samt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. Polisen skall också uppdaga och utreda brott samt vidta de åtgärder som behövs när ordningen och säkerheten har blivit kränkt på annat sätt än genom brott. Polisen skall vidare utöva viss verksamhet som ankommer på den på grund av särskilda bestämmelser.

Polisutredningen har i sitt principbetänkande (SOU l979:6) Polisen utförligt redogjort för vad som inbegrips i polisens fredsmässiga uppgifter (5. 49-81).

Vid krigs- eller beredskapstillstånd kvarstår polisen som en princi- piellt självständig organisation och fungerar under i stort sett samma former som i fredstid. Polisinstruktionen gäller utan inskränkningar även under utomordentliga förhållanden.

Under beredskap och krig är sålunda på samma sätt som i fred polisens främsta uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Lösandet av denna uppgift kan emellertid i krig, med hänsyn bl.a. till personaltillgång och nödvändig anpassning till de samlade försvarsan- strängningarna, komma att kräva en annan inriktning av resurserna än i fred. Dessutom tillkommer en rad nya arbetsuppgifter, bl.a. som följd av att olika författningar och bestämmelser träder i kraft när beredskaps- eller krigstillstånd inträder. Härtill kommer att polisens normala upp- gifter kan kräva betydligt större insatser än under fredstid. Detta kan medföra att vissa arbetsuppgifter måste eftersättas.

Polisen ingår i totalförsvaret, som brukar delas in i det militära försvaret, civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och övrigt totalförsvar. Polisen inbegrips - liksom t.ex. sjukvården - i gruppen övrigt totalförsvar.

Statsmakterna fastställde år 1972 en målsättning för totalförsvaret, vilken enligt beslut vid l976/77 års riksmöte (prop. l976/77z74, FöU l976/77:13, rksr l976/77z3ll) fortfarande skall gälla. Målsättningen innebär bl.a. att totalförsvaret skall vara en hela svenska folkets ange- lägenhet. Det skall ge uttryck för vår vilja att bevara landets frihet och vara så förberett att det verkar fredsbevarande. Sjukvård, socialvård, polisväsende, kommunikationer samt annan samhällelig verksamhet

skall anpassas med hänsyn till inriktningen av de samlade försvars- ansträngningarna. Totalförsvarets olika delar skall samverka och under- stödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.

När det gäller inriktningen av resurserna finns för polisen - liksom för de flesta övriga statsmyndigheter - allmänna bestämmelser i bl.a. bered- skapskungörelsen (l960:515) och förordningen (l977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. För polisen likaväl som för andra myndigheter som skall upprätthålla sin verksamhet vid krig eller krigs- fara innebär bestämmelserna bl.a. följande..

Vid lägsta beredskapsgraden (beredskapsgrad III) skall myndighet i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Den fredsmässiga verksamheten skall om möjligt upprätt- hållas i normal omfattning. Uppgift som inte angår totalförsvaret och som under rådande förhållanden har förlorat i betydelse får dock inskränkas eller läggas ner.

Vid mellersta beredskapsgraden (beredskapsgrad 11) skall uppgifter av betydelse för totalförsvaret ges företräde framför andra uppgifter. Uppgift som inte angår totalförsvaret och som under rådande för- hållanden har förlorat i betydelse skall fullgöras endast i den omfattning som personaltillgången och förhållandena i övrigt medger det.

Vid högsta beredskapsgraden (beredskapsgrad 1) skall verksamheten koncentreras på uppgifter av betydelse för totalförsvaret ocli myndig- heten inta krigsorganisation.

Vid sidan av de allmänna bestämmelser som har nämnts nu finns för polisens del särskilda föreskrifter om verksamheten under krig. Enligt lagen (1943 :881) om polisens ställning under krig gäller sålunda bl.a. att varje polisman är skyldig att under krig delta i rikets försvar. Polis- mannen är alltså försvarspliktig. Eri närmare redogörelse för den aktuella lagstiftningen och tillämpningsföreskrifterna till denna lämnas i avsnitt 3.2.

Den särskilda polisverksamheten för att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet torde under beredskap och krig bli en av de viktigaste grenarna av polisverksamheten. Väsentliga polisiära resurser måste åtminstone tidvis kunna insättas för att lösa uppgifter inom denna verk- samhetsgren. Med hänsyn till att denna verksamhet inte omfattas av utredningens uppdrag, berörs den endast översiktligt i fortsättningen.

Polisens huvuduppgifter under krigsförhållanden kan schematiskt anges på följande sätt:

Upprätthållande av allmän ordning och säkerhet under samverkan med det militära försvaret och civilförsvaret

Trafikreglering under samverkan med försvarsmaktens och civil- försvarets personal

Bekämpande av brottslighet, varvid resurserna kan behövr sättas in främst mot grova våldsbrott, plundring och skadegörelse samt mot ransoneringsbrott o.l.

Förhindrande och beivrande av landsskadlig verksamhet ' Jfr även 2 5 andra stycket kungörelsen (1943 :137) om tillämpningen av lagen den 13 mars 1942 (nr 87) med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunal- myndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m.

Gränsövervakning under samverkan med passkontrollpersonal och tullpersonal samt militär personal

Övervakning av och skydd åt vissa utländska medborgare Medverkan i annat totalförsvar, dvs. det militära försvaret, civil- försvaret, det ekonomiska försvaret och det psykologiska försvaret. Medverkan i det militära försvaret omfattar bl.a. kuppförsvar, biträde vid mobilisering samt stridsverksamhet.

3.2. Lagstiftningen om polisens ställning i krig m.m.

Som har nämnts under 3.1 finns i lagen om polisens ställning under krig särskilda föreskrifter om polisens verksamhet under krigs- förhållanden. Lagstiftningen kompletteras bl.a. av kungörelsen (1958z262) angående tillämpning av lagen samt av inrikesdepartemen- tets allmänna anvisningar rörande polisens verksamhet vid krig eller krigsfara, fastställda av Kungl. Maj:t den 25 april 1958. Dessutom har Kungl. Maj:t meddelat vissa bestämmelser i ämnet genom hemliga brev till länsstyrelserna den 11 maj 1951 och den 25 april 1958.

Lagen om polisens ställning i krig kom till under andra världskriget (prop. 1943z347, lLU 1943252, rskr 1943:507). Lagstiftningen, som i väsentliga delar grundades på förslag av 1942 års utredning om rätt för polisman att bruka våld m.m., avsåg att skapa underlag för att polisen skulle kunna utnyttjas så effektivt som möjligt för rikets försvar med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär. Därvid eftersträvades att bereda en sådan ställning åt polismännen att de vid stridshandlingar skulle åtnjuta samma folkrättsliga förmåner som övrig stridande personal (se närmare avsnitt 3.5). Vidare ansågs det angeläget att fastslå vad staten hade rätt att fordra av polisen, om en situation skulle göra det nödvändigt att använda polisen för att bekämpa fienden. Ett särskilt skäl till att lagen kom till var under det dåvarande kommunala polis- väsendets tid slutligen att frågan om polisens skyldighet att tjänstgöra utom anställningsorten måste lösas.

Med dessa utgångspunkter har i l & första stycket som en grund- läggande regel föreskrivits att varje befattningshavare vid polisväsendet (polisman) är skyldig att under krig delta i rikets försvar i den omfattning regeringen föreskriver. Med försvar avses härvid även direkta strids- handlingar mot fienden.

Enligt 2 & gäller vidare att polisman, som i enlighet med därom meddelade bestämmelser skall delta i rikets försvar, under krig tillhör krigsmakten, dvs. numera försvarsmakten. Det bör understrykas att bestämmelsen inte innebär att polisen är inordnad i försvarsmakten, låt vara att militär myndighet under vissa förutsättningar kan rekvirera polispersonal under krig. Bestämmelsen har i stället till syfte att undan- röja varje tvekan om att polispersonalen har befogenhet att använda vapen även mot uniformerade fiender. Innebörden är att polismannen tillhör försvarsmakten under hela den tid kriget varar, således inte bara när han utför stridshandlingar eller annars direkt deltar i försvaret (] LU 1943:52 s. 8). I detta hänseende skiljer sig den bestämmelse som riks-

dagen har antagit från regeringens förslag (prop. 19431347 5.10), vilket innebar att polisman skulle tillhöra försvarsmakten endast när han deltog i försvaret. Lagen bemyndigar vidare regeringen att förordna att även viss bevakningspersonal utanför polisväsendet skall tillhöra för- svarsmakten (4 5).

I lagen om polisens ställning under krig föreskrivs vidare bl.a. att polisman enligt bestämmelser som regeringen meddelar är skyldig att tjänstgöra utom det område för vilket han är anställd (] (j andra stycket). Denna bestämmelse skall ses mot bakgrund av det kommunala polis- väsendets organisation. Detsamma gäller föreskrifterna i 3 5 enligt vilka avlöning till polisman, som på grund av föreskrift enligt lagen deltar i rikets försvar eller tjänstgör utom det område för vilket han är anställd, skall bestridas av statsverket. Statsverket skall också betala bl.a. ersättning för särskild kostnad, som uppkommer genom tjänstgöringen.

Som framgår av vad som har anförts nu har i lagen om polisens ställning under krig endast principiell ståndpunkt tagits till frågan om polisens medverkan i försvaret. I tillämpningskungörelsen till lagen har närmare angetts i vilken omfattning och under vilka förutsättningar polisen skall delta i detta.

Av 1 & tillämpningskungörelsen framgår att varje polisman, oberoende av tjänsteställning och arbetsuppgifter, är skyldig att delta i försvaret under krig. Ingen personalgrupp har sålunda undantagits generellt. Det anges dock uttryckligen (2 5) att kvinnlig polispersonal liksom befattningshavare som varaktigt används för särskild polis- verksamhet för att hindra och uppdaga spioneri m.m. får tas i anspråk för rikets försvar bara i den mån krigshändelserna gör det ound- gängligen erforderligt. Vidare gäller att länsstyrelsen får meddela polis- man, som på grund av sjukdom eller svag hälsa eller annan särskild omständighet måste anses oförmögen eller olämplig att delta i strids- handling, befrielse från försvarsplikten. Detsamma gäller deltids- anställd polisman, om det med hänsyn till förhållandena anses särskilt påkallat (3 5). Enligt 4 & är polisman, som inte har fått befrielse från försvarsplikten, under krig i princip skyldig att bära uniform både i tjänsten och under fritiden. Polischefen kan dock medge att uniforms- tvånget jämkas för viss personal, t.ex. kriminalpoliser.

Från principiell synpunkt viktiga bestämmelser finns i 5 5. I första stycket föreskrivs att försvarspliktig polisman, som bär uniform, bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater även om order inte har getts. I inrikesdepartementets anvisningar från år 1958 framhålls att frågan om ett stridsingripande från den enskilde polismannens sida skall ske ofta måste bli beroende på förhållanden som inte kan överblickas på förhand. Det har därför lagts i polismannens hand att i vissa situationer handla på eget initiativ. Närmast har man tänkt sig att ingripande från polisens sida skall komma i fråga gentemot sabotörer, fallskärms- hoppare och smärre motoriserade enheter m.m. Polischef har tillagts befogenhet att begära polisförstärkning för ingripande mot fientliga grupper. Anmälan härom skall göras till länsstyrelsen. Om ingripande har skett, skall anmälan göras till närmaste militära chef (5 5 andra - fjärde styckena).

Är polisens medverkan oundgängligen erforderlig för att avvärja ett fientligt angrepp, får enligt 6 & högste militära chef i orten hos läns- styrelsen eller, om besked av länsstyrelsen inte hinner inhämtas, hos polischefen begära medverkan av polismän, som tillhör distrikt i när- heten av angreppsområdet. I den mån länsstyrelsen eller polischefen har sig underställda polismän, som har undergått föreskriven utbildning i vapnens bruk och stridstaktik, får sådan medverkan inte vägras i andra fall än då polispersonalen redan fullgör trängande civila försvarsupp- gifter eller den allmänna ordningen och säkerheten inom distriktet skulle allvarligt äventyras om framställningen efterkoms. Det föreskrivs vidare uttryckligen att militär chef som har fått polisförstärkning inte utan förnyad hänvändelse får forfoga över polismännen, sedan uppgiften har slutförts.

En särskild föreskrift om befälsförhållanden finns i 8 &. Uppträder avdelningar av polis och militär tillsammans, skall enligt denna paragraf avdelningarnas befälhavare samråda och samverka för att uppnå bästa möjliga resultat. Innehar befälhavaren över den militära avdelningen lägst löjtnants tjänstegrad, får han bestämma att polisavdelningen skall underställas honom.

I kungörelsen finns vidare bestämmelser bl.a. om skyldighet för läns- styrelse och polischef att upprätta och revidera planer (9 5) samt om skyldighet för polisman att tjänstgöra utanför sitt anställningsområde (7 5). Enligt 11 & skall personal som i särskild ordning har förordnats att bevaka anläggningar av betydelse för försvaret eller folkförsörjningen, under krig tillhöra försvarsmakten. Som exempel på sådana anlägg- ningar anges hamnar, kraftverk, industrier, kommunikations- anläggningar och förråd.

Det bör vidare i detta sammanhang nämnas att 22 kap. 14 & brotts- balken (BrB) innehåller en bestämmelse om att vad som är föreskrivet om krigsman skall, när riket är i krig, äga motsvarande tillämpning på polisman som, utan att vara tjänstgöringsskyldig vid försvarsmakten, är skyldig att delta i landets försvar. Detsamma gäller den som fullgör sådan polisverksamhet som behövs för bevakning av viss egendom och som enligt regeringens förordnande tillhör försvarsmakten.

3.3. Polisens medverkan i kuppförsvaret

Kuppförsvaret nämns inte uttryckligen i 1943 års lag eller tillämp- ningskungörelsen till denna. Av Kungl. Maj:ts brev till länsstyrelserna den 25 april 1958 framgår emellertid att de planer och förberedelse- åtgärder som avses i tillämpningskungörelsen särskilt skall gälla i fråga om polispersonalens deltagande i det lokala kuppförsvaret. Det åligger länsstyrelsen att övervaka att polispersonalen på lämpligt sätt utbildas och övas för sina uppgifter på detta område. I civilbefälhavarens all- männa uppgifter under fredstid ingår att verka för att sådan utbildning och övning kommer till stånd.

Numera betraktas kuppförsvaret som en av polisens viktigaste uppgifter vid krig eller krigsfara. Redan under andra världskriget

genomfördes i olika sammanhang flera överraskningsoperationer, vilka kan karakteriseras som kuppanfall. De tekniska förutsättningarna för sådana överraskande anfall har ökat under senare år. Denna utveckling kommer med all sannolikhet att fortsätta och förstärkas.

Betecknande för ett kuppföretag är att anfallet kan förberedas och sättas i gång direkt ur angriparens fredsgruppering. Följden blir att den angripne inte får någon elleri alla fall mycket kort förvarningstid. I syfte att nå framgång torde angriparen söka dels ta sådana mål som gör det möjligt att tillföra förstärkningar (t.ex. hamnar och flygfält), dels hindra eller försvåra den angripnes mobilisering och övriga motåtgärder. Detta kan ske genom angrepp på bl.a. mobiliseringsplatser, järnvägar, tele- stationer och andra kommunikationer samt ledningsorgan och ledningscentraler.

Innan mobilisering har genomförts är försvarsmaktens resurser för att möta ett kuppanfall starkt begränsade. I inledningsskedet av ett sådant anfall måste därför samtliga i fred inom totalförsvaret tillgängliga resurser utnyttjas för försvar av hotade områden och objekt. Härvid bedöms polisen på grund av sin lokalisering, höga beredskap, rörlighet och utrustning vara en mycket värdefull tillgång.

Enligt inrikesdepartementets anvisningar från år 1958 skall polisen i händelse av kuppföretag mot Sverige kunna lösa särskilda uppgifter såsom i första hand bevakning och skydd av anläggningar av betydelse för försvaret och folkförsörjningen (militära och civila ledningsorgan, hamnar, flygfält, broar etc).

Rikspolisstyrelsen har, i samråd med överbefälhavaren (ÖB), lämnat anvisningar om polisens medverkan i kuppförsvaret. Av anvisningarna framgår bl.a. följande:

all polispersonal, som inte oundgängligen erfordras för lösande av trängande polisiära uppgifter, skall medverka i kuppförsvaret

plan i stort över kuppförsvaret skall upprättas av länsstyrelsen i samråd med försvarsområdesbefälhavare

detaljplaner upprättas inom varje polisdistrikt genom polischefs försorg

polispersonalen skall insättas för att bevaka och försvara i första hand sådana objekt som har stor betydelse för det omedelbara försvaret vid ett kuppanfall och vid mobilisering samt i andra hand av objekt som har betydelse för totalförsvarets verksamhet i övrigt.

Enligt gällande planer skall polisens uppgift att bevaka och försvara objekt av betydelse för totalförsvaret successivt övertas av mobiliserade förband (enheter) ur försvarsmakten och civilförsvaret. Eftersom uppgifterna huvudsakligen avses komma att övertas av förband med korta mobiliseringstider, kan man räkna med att huvuddelen av de polisiära enheterna kan frigöras från sina kuppförsvarsuppgifter inom 10 - 12 timmar efter påbörjad mobilisering och att samtliga är avlösta inom 48 timmar.

3.4. Organisation

3.4.1. Central nivå

Den högsta ledningen över totalförsvaret utövas av riksdagen - eller under krig dess krigsdelegation - och regeringen. Under regeringen utövas ledningen på central nivå av ÖB samt de centrala civila totalförsvarsmyndigheterna.

Liksom i fred utövar rikspolisstyrelsen i krig som central förvalt- ningsmyndighet högsta inseendet över polisväsendet. Uppgiften skall fullgöras bl.a. genom att styrelsen håller sig underrättad om polis- väsendets tillstånd och behov, genom allmänna råd och anvisningar verkar för planmässighet, samordning och rationalisering inom polis- väsendet samt på vissa områden meddelar föreskrifter för eller leder polisverksamheten. Rikspolisstyrelsen är representerad bl.a. i försvars- rådet, som i fred verkar för överläggningar och ömsesidig information mellan regeringen och de centrala myndigheterna i frågor av betydelse för samordningen på totalförsvarets område.

Enligt 3 & instruktionen (1965 :674) för rikspolisstyrelsen skall styrelsen utarbeta grundläggande planer och i övrigt meddela anvis- ningar för beredskapsplaneringen inom polisväsendet samt vidta åt- gärder för samordning av den polisiära planläggningen hos civilbefäl- havarna. Styrelsen leder i krig liksom i fred den särskilda polisverksam- heten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. och kan tillkalla polisförstärkning för sådant ändamål. Styrelsen beslutar även i annat fall, efter samråd med berörda länsstyrelser, om polisförstärkning, när beslutanderätten inte tillkommer länsstyrelse (4 och 5 55 instruktionen). Det gäller här fall då förstärkning begärs med större grupper av personal eller för längre tid eller då berörda läns- styrelser inte är eniga (24 5 polisinstruktionen, l972:511).

Huvuddelen av rikspolisstyrelsens uppgifter på det allmänna total- försvarets område handläggs vid försvarsenheten, som ingår i styrelsens säkerhetsavdelning. Vid styrelsens sekretariat finns vidare två militärassistenter.

3.4.2. Högre regional nivå

I krig tillkommer för bl.a. polisväsendets del en ny regional led- ningsnivå, som saknar motsvarighet i fredstid, nämligen civilbefäl- havaren (CB), som är en motsvarighet till militärbefälhavaren (MB) inom det militära försvaret. Enligt 3 & instruktionen (19702363) för CB kan civilbefälhavarorganisationen även i annat fall träda i funktion i den mån regeringen förordnar därom.

Sverige indelas i sex civilområden. Dessa är Södra (S), Västra (V) och Östra (Ö) civilområdena samt Bergslagens (B), Nedre Norrlands (NN) och Övre Norrlands (ÖN) civilområden. Civilområdena sammanfaller helt med militärområdena. För varje civilområde utser regeringen enligt praxis en av landshövdingarna inom området att tillika vara CB. CB lyder direkt under regeringen.

CB:s uppgifter i fred består huvudsakligen av planläggnings-, utbild-

nings- och övningsledningsuppgifter.

I krig skall CB som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civil- området verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Han skall verka för att verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ, som är av betydelse för försvarsansträngningarna, bedrivs med en enhetlig inriktning. CB skall samordna de civila försvarsåtgärderna och i samråd med MB verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Slutligen skall han verka för att civilområdets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas.

I 5 & instruktionen för CB anges vilka frågor denne skall ägna särskild uppmärksamhet. För polisväsendets del nämns trafikövervakning, flyk- tingkontroll och säkerhetstjänst. Huruvida detta innebär att CB även har ledningsfunktioner inom ramen för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet m.m. - vilken leds direkt av rikspolisstyrelsen (se under 3.4.1) - är inte slutligt utrett.

CB skall följa föreskrifter som meddelas av centrala myndigheter. CB får meddela länsstyrelserna inom civilområdet föreskrifter för verksam- heten. Om det är nödvändigt för samordning av försvarsansträng- ningarna får CB också meddela annan regional civil myndighet med statliga förvaltningsuppgifter inom civilområdet föreskrifter för verksamheten, riksdagens verk dock undantagna.

Upgiften att vara CB, som i fred är en sido- och deltidsuppgift för vederbörande landshövding, är i krig en heltidsuppgift frikopplad från landshövdingeskapet. Som chef för ifrågavarande länsstyrelse förordnas en särskild krigslandshövding.

CB-kansliet, som till skillnad från milostaben har en mycket begrän- sad organisation i fred,utökas kraftigt vid mobilisering. Krigskansliet har samma sektionsindelning som finns i länsstyrelsernas krigsorganisation med undantag för sektioner för förvaltnings-, kameral- och skatte- ärenden, vilka endast återfinns på den lägre regionala nivån. Krigs- kansliets sektioner är

centralsektion sektion A Civilförsvar sektion B Hälso- och sjukvård sektion C Psykologiskt försvar sektion D Polisverksamhet sektion E Transporter sektion F Försörjning sektion G Arbetsmarknad sektion H Vägar Personal till CB:s krigskansli rekryteras från såväl den offentliga sektorn som näringslivet. Chef för sektion D är en av länspolischeferna inom civilområdet.

Utöver samverkan mellan MB och CB samverkar dessa i krig också med sidoordnade chefer för övriga civila totalförsvarsfunktioner inom milo/civo, t.ex. järnvägsbefälhavare, chef för tullregion och chef för postregion.

3.4.3 Lägre regional nivå Huvuddelen av krigsplanläggning, samordning och övningar på regional nivå inom totalförsvarets civila delar utförs vid länsstyrelserna. Enligt förordningen (197511004) med krigsinstruktion för läns- styrelserna skall länsstyrelse - om riket kommer i krig eller regeringen annars förordnar därom - som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Läns- styrelsen skall därvid

verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning

samordna de civila försvarsåtgärderna i samråd med vederbörande försvarsområdesbefälhavare verka för att det civila och det militära försvaret samordnas

verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas.

Länsstyrelsen skall i försvarsfrågor iaktta föreskrifter som har meddelats av centrala myndigheter och CB.

Länsstyrelsens krigsorganisation består av 12 sektioner med i huvud- sak samma indelning och beteckning som gäller för CB-kansliet. För länsstyrelsen tillkommer dock, som har nämnts under 3.4.2, sektioner för förvaltnings-, kameral- och skatteärenden.

Polisärenden handläggs inom länsstyrelse på sektion D, för vilken länspolischefen i regel är chef.

Bland de uppgifter som särskilt åligger länsstyrelsen i krigsorganisa- tion nämns i 4 5 instruktionen särskilt att leda polisväsendet samt att svara för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls.

Enligt statsmakternas beslut när polisväsendet förstatligades skall den särskilda polisverksamheten på regional nivå redan i fredstid vara direkt underställd länsstyrelsens operativa ledning (prop. 1964:100 5. 70 och 109, SU 19641114 s. 11, rskr 1964z259). I praktiken har rikspolisstyrelsen dock gått ifrån denna organisationsform. Verksamheten leds numera även regionalt av styrelsen.

3.4.4 Lokal nivå Polisstyrelsen leder i krig liksom i fred polisverksamheten inom polis- distriktet. Genom sin ledningspersonal samverkar polischefen med mili- tära staber och förband inom distriktet och med andra totalförsvarsmyndigheter. På lokal nivå intas eri krigsorganisation som i princip liknar freds- organisationen men med starkt minskad personal. Till följd av inkallelser till försvarsmakten beräknas sålunda antalet polismän minska med ca 10 procent. Vidare överförs ca 2.100 polismän till civil- försvarets ordnings- och bevakningstjänst. Ett antal polismän är krigs- placerade bl.a. vid D-sektionerna inom CB-kansliema och läns- styrelserna. Huvuddelen av polispersonalen ingår dock i den lokala krigsorganisationen. Denna personal har i krig uppskov från militärtjänst, dvs. inkallas inte.

Enligt en överenskommelse från år 1975 mellan rikspolisstyrelsen och ÖB medges uppskov för polisväsendets ordinarie och extra ordinarie personal samt för extra polismän (polisaspiranter) efter genomgången grundkurs vid polisskolan. Från denna regel undantas dock följande kategorier:

1. Vid försvarsmakten fast anställd personal (dvs. bl.a personal till- hörande någon av försvarsmaktens reserver)

2. Värnpliktig personal, som inte har uppnått 32 års ålder och som är krigsplacerad i plutonsbefälsnivå eller högre

3. Personal krigsplacerad i befattning som kräver polisiär kompetens

4. Personal krigsplacerad som militärpolis

5. Övrig personal som militärt är särskilt svårersättlig.

3.5. Försvarsutrustning

Polisens ordinarie vapenutrustning har ansetts vara alltför svag för att lösa även de förhållandevis begränsade försvarsuppgifter som har ålagts polisen. Polisen har därför tilldelats följande militära utrustning:

Eldhandvapen Kulsprutepistol

Automatkarbin

Pansarvämsvapen Pansarskott(endast vissa polisdistrikt) Fältuniform Skyddsutrustning Hjälm Skyddsmask Försvarsutrustningen får användas endast under krigsförhållanden samt - efter tillstånd av rikspolisstyrelsen - vid försvarsutbildning och beredskapskontroller.

3.6. Försvarsutbildning

F.n. gäller det anställningsvillkoret för manlig sökande till polisyrket att sökanden skall ha fullgjort sin första militärtjänstgöring och därvid ha genomgått s.k. allmän militär utbildning (AMU). För kvinnlig sökande fordras inte någon form av försvarsutbildning före antagning till polisyrket, men kvinnlig sökande tillfrågas i anställningsintervjun om hon är beredd att fullgöra vapentjänsten. Den som inte är beredd att göra detta antas inte.

Enligt beslut av statsmakterna år 1967 skall polismän - för att kunna lösa de bevaknings- och försvarsuppgifter som har ålagts dern - ges fortlöpande vapen- och stridsutbildning.

Försvarspliktig polispersonal - med vissa undantag - skall vart fjärde år delta i försvarsutbildning. Fr.o.m. den 1 juli 1978 gäller detta även kvinnlig personal. Utbildningen genomförs som regionala kurser om tre dagar och leds av regional kurschef. Varje utbildningsenhet omfattar

högst 40 personer.

Försvarsutbildningen omfattar försvarsupplysning, vapentjänst och skydd samt bevakning och strid.

Rikspolisstyrelsen har fastställt följande utbildningsmål:

All försvarspliktig polispersonal (manlig och kvinnlig) skall bibringas sådana kunskaper och färdigheter i handhavande av polisens försvarsutrustning att aktuella bevaknings- och stridsuppgifter kan lösas utan dröjsmål.

I fråga om försvarsupplysning skall personalen bibringas kunskaper om Sveriges totalförsvar samt om polisens ställning och uppgifter vid krig eller krigsfara. Polisens betydelse för försvar mot kuppanfall beaktas.

Befriade från försvarsutbildning är polismän, som är krigsplacerade inom försvarsmakten, samt polismän som är över 55 år. Undantag gäller dock i den mån det med hänsyn till vederbörandes krigsuppgift framstår som särskilt motiverat att försvarsutbildningen genomförs.

Antalet polismän som genomgick försvarsutbildning var budgetåret l977/ 78 ca 1.600. Utbildningskostnaden kan beräknas till ca 196.000 kr exkl. instruktörsarvoden. Det bör anmärkas att vissa begränsningar av utbildningen vidtogs under detta budgetår liksom under budgetåret 1978/79.

Vid sidan av försvarsutbildningen erhåller polismännen ca en dag om året utbildning i hur fredsmässig skyddsutrustningsmateriel (kulsprute- pistoler, skottsäkra västar och tårgasutrustning) skall handhas.

3.7. Polisens ställning vid ockupationshot och under ockupation

Under andra världskriget fanns särskilda bestämmelser om myndig- heternas beteende vid överhängande ockupationshot och under ockupa- tion. I de viktigaste hänseendena behandlades hithörande frågor i admi- nistrativ väg genom beslut av Kungl. Maj:t och genom anvisningar av berörda myndigheter.

Genom beslut av Kungl. Maj:t i brev den 5 mars 1943 till samtliga länsstyrelser (det s.k. marsbrevet) reglerades framför allt två betydelse- fulla områden. För det första bestämdes att myndigheter med vad man kallade exekutiva befogenheter skulle lämna hotat område, när över- hängande ockupationshot förelåg. Det gällde länsstyrelserna, vissa magistrater, kommunalborgmästarna samt landsfiskalerna. För det andra skulle myndigheter, som hade blivit kvar på ockuperat område, vägra att vidta varje åtgärd som hade begärts av ockupationsmakten och som var till stöd för fiendens verksamhet. Detta skulle gälla även om ockupationsmakten enligt folkrätten var berättigad att vidta åtgärden. Bestämmelserna byggde på erfarenheter från det då pågående kriget.

I centrum för de överläggningar, som föregick marsbrevet, stod frågan om myndigheterna, särskilt de som var utrustade med exekutiva befogenheter, skulle stanna kvar vid överhängande ockupationshot eller om de skulle rädda sig undan ockupationsmakten. Från flera håll för-

ordades att myndigheterna skulle stanna kvar för att kunna tillvarata civilbefolkningens intressen gentemot ockupationsmakten. Från annat håll underströks däremot det pågående krigets grymma natur och faran för att framstående representanter för exekutiva myndigheter skulle genom hot mot person tvingas gå ockupationsmakten tillhanda. Exempel härpå åberopades från det då pågående kriget. Vidare fram- hölls risken för att fienden skulle infiltrera de lagliga exekutiva mjndig- heterna. De synpunkter som återgetts sist blev utslagsgivande2

Sedan marsbrevet har upphävts år 1962, finns inte längre några i liknande ordning utfärdade allmänna regler om myndigheternas beteende inför överhängande ockupationshot.

I fråga om myndigheternas verksamhet under ockupation har däremot en regel - med ett i förhållande till marsbrevets bestämmelser förändrat innehåll - tagits in i 1974 års regeringsform (RF). 1 13 kap. 9 5 andra stycket föreskrivs sålunda att inget offentligt organ på ockuperat område får meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon med- borgare att lämna ockupationsmakt sådant bistånd, som denna inte får utkräva enligt folkrättens regler.

I jämförelse med marsbrevets regler har självfallet den nuvarande bestämmelsen som en del av grundlagen en betydligt starkare rättslig ställning. I sak går den emellertid inte lika långt som den gamla regeln, som förbjöd medverkan även i åtgärder som ockupationsmakt hade rätt att vidta enligt gällande folkrätt.

Den aktuella bestämmelsen i RF kom till på förslag av grundlag"—oered- ningen. I sin motivering (SOU 1972:15 s. 221) uttalade beredningen bl.a. att det inte var lämpligt att förbjuda andra organ än riksdagen och krigsdelegationen - dvs. regeringen, förvaltningsmyndigheterna, dom- stolarna och de kommunala organen - att arbeta på ockuperat område. RF borde däremot till medborgarnas skydd ställa upp ett förbud för dessa organ att vidta åtgärder som skulle innebära att någon medborgare i riket ålades att lämna ockupationsmakten sådant bistånd, som denna inte äger påfordra enligt folkrätten.

Under remissbehandlingen av beredningens förslag sattes i fråga om förhållandena under ockupation överhuvudtaget lämpade sig för behandling i grundlag. Departementschefen ansåg (prop. 1973 :90 s. 460 - 462) att det fanns fog för en viss tveksamhet härvidlag. Han menade sålunda att det var uteslutet att uttömmande reglera de offentliga organens handlande i en ockupationssituation. Det skulle emellertid vara av värde att i grundlag ha vissa regler som syftade till att stärka medborgarnas ställning mot en ockupationsmakt. Det kunde råda tvekan om det lämpliga i att förbjuda offentliga organ att verka på ockuperat område. Enligt departementschefens uppfattning fanns det i stället goda skäl för uppfattningen att det från medborgarnas synpunkt är mest fördelaktigt att den offentliga makten i största möjliga omfatt- ning utövas av den egna statens organ. Det torde dock — trots sistnämnda uttalande - få anses att RF liksom dess förarbeten lämnar öppet om

2 Se närmare promemorian (Ds Fö l978:7) Regler för myndigheters verksamhet under ockupation.

offentliga organ skall stanna i ockuperat område eller lämna det.

För polisens del behandlas de nu aktuella frågorna bl.a. i inrikesdepartementets anvisningar från år 1958. Enligt dessa - som inte har ändrats i samband med RF:s tillkomst eller därefter - skall frågan om polisen vid ockupationshot skall lämna sitt verksamhetsområde, avgöras i första hand av länsstyrelsen och i andra hand av polischefen. Härvid skall om möjligt samråd äga rum med vederbörande militära chef eller befälhavare. Endast för den händelse förbindelserna mellan polis- personal och polisledning blivit brutna eller order från högre polis- myndighet inte kan avvaktas får den enskilde polismannen i trängande fall efter eget bedömande lämna det hotade området. Polisman, som på grund av ockupationshot lämnar sitt område, är skyldig att på den nya uppehållsorten så snart som möjligt anmäla sig till närmaste polischef för tjänstgöring.

I anvisningarna förskrivs vidare bl.a. att polisman, så länge han fullgör sin tjänst, skall söka verka för att svensk rättsordning upprätt- hålls samt lämna befolkningen allt tänkbart skydd och bistånd i för- hållande till ockupationsmakten. Polismannen skall vägra att efter- komma varje framställning från ockupationsmakten, som skulle innebära att fiendens mot riket riktade verksamhet understöds. Även om framställningen skulle avse en åtgärd, som ockupationsmakten enligt folkrättens regler är berättigad att själv vidta inom det ockuperade området, får någon medverkan inte lämnas av polisman. Sistnämnda föreskrift överensstämmer med det numera upphävda marsbrevet.

I särskild ordning har lämnats närmare instruktioner för hur polisman skall förhålla sig för den händelse han skulle komma att befinna sig inom ockuperat område. Inte heller dessa bestämmelser som fortfarande gäller har ändrats efter tillkomsten av RF.

3.8. Folkrättsbestämmelser av betydelse för polisens ställning och verksamhet under krig

I det föregående har flera gånger hänvisats till bestämmelser inom folkrätten. Det är därför motiverat att kort redovisa några grund- läggande folkrättsliga principer som är av särskilt intresse för polisens verksamhet under krig.

Både i det internationella rättssystemet och i förhållande till den nationella lagstiftningen har folkrätten en förhållandevis svag rättslig ställning. Detta beror främst på att det inte finns något överstatligt sanktionssystem. Men det finns ändå element hos folkrätten som gör att den spelar en roll i det internationella rättssystemet. Ett land som deltar i en konflikt och som vet att de egna medborgarna i motståndarens hand blir strikt behandlade är benägen att behandla motpartens medborgare på samma sätt. På liknande sätt måste den part, som behandlar mot- partens medborgare inkorrekt, räkna med att de egna medborgarna i motpartens hand blir behandlade på samma sätt. Det är ingen tvekan om att dessa förhållanden har lett till att bl.a. folkrättens regler om krigs- fångars behandling i stor utsträckning har blivit respekterade i

praktiken. Det är också klart att ett visst motstånd mot att bryta mot folkrättens regler finns hos de stater som frivilligt och uttryckligen har utfäst sig att respektera dem. Utvecklingen visar vidare att parterna i väpnade konflikter blir alltmer känsliga för reaktioner från den allmänna världsopinionen när folkrättsbrott förekommer. Härtill kommer att det folkrättsliga regelsystemet innebär att staterna skall i sina nationella lagar föreskriva straff för svårare brott mot folkrätten.

De faktorer som har redovisats här medför att folkrätten inte kan förbises som internationell rättskälla och att den i skilda situationer kan bli av betydande värde. Även om vissa folkrättsliga principer i stor utsträckning har åsidosatts under de moderna krigen, särskilt vad gäller ockupationsmakts befogenheter, har det visat sig att andra sådana principer i stort sett har iakttagits. I synnerhet gäller detta reglerna för krigsfångars behandling.

Folkrätten uppkommer antingen genom fast bruk - sedvanerätt - eller genom traktat (avtal, konvention m.m.). Krigets lagar är numera i stor omfattning reglerade i traktater. Av stort intresse är fortfarande den serie av 13 traktater som slöts i Haag år 1907, i synnerhet den fjärde Haag- konventionen och det reglemente angående lagar och bruk i landkrig (lantkrigsreglemente) som har fogats till denna (se SFS 1910:153). Med anledning av erfarenheterna från andra världskriget tillkom de fyra Genévekonventionerna från år 1949. Av dessa är det främst den tredje konventionen angående krigsfångars behandling och den fjärde an- gående skydd för civilpersoner under krigstid som har betydelse för polispersonalens ställning under krig. Slutligen bör nämnas de båda omfattande tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna som antogs vid en konferens i Geneve i juni 1977. Det ena av dessa protokoll rör skydd för krigets offer i internationella konflikter och det andra skydd för krigets offer i interna konflikter. Riksdagen har nyligen beslutat att de båda tilläggsprotokollen skall ratificeras för svensk del (prop. 1978/79:77, UU 1978/79:24, rskr 1978/79:161). Sverige är sedan länge anslutet till de övriga konventioner som har nämnts nyss.

En grundläggande folkrättslig distinktion gäller mellan på ena sidan personer som är berättigade att med vapen delta i strid samt på andra sidan personer som saknar sådan rätt. De som ingår i den förra kategorin har i internationell rätt sedan länge betecknats kombattanter. I Sverige har tidigare oftast begreppet "krigsman” använts i stället för kombattant. Krigsman används emellertid samtidigt enligt svensk lag för att beteckna en person inom försvarsmakten som enligt dennas organisation har ett särskilt rättsligt ansvar och är underkastad lydnads- plikt. Eftersom de båda kategorierna inte helt sammanfaller, används i det följande termen kombattant som beteckning för det folkrättsliga begreppet.

Enligt Haag- och Genevekonventionerna gäller följande regler: Kombattanter får inom gränserna för krigets lagar och bruk använda vapenmakt till eget försvar och för att nedkämpa fienden. De får inte ställas till ansvar härför och inte dödas om de tas till fånga. De skall behandlas enligt de regler som gäller för krigsfångar, dvs med humanitet och utan repressalier.

Civilbefolkning eller nonkombattanter får inte använda vapen för att nedkämpa fienden. Civilbefolkningen åtnjuter skydd enligt konven- tionerna. Deltar emellertid civil person i krigshandling, kan han som s.k. franktirör dömas härför - även till döden - efter ett summariskt rättsligt förfarande.

Av vad som har sagts nu framgår att det är av största betydelse att begreppet kombattant ges en så klar och entydig avgränsning som möjligt.

Till kombattanter räknas i första hand de som tillhör resp. stats reguljära förband - dess väpnade styrkor. Avgörande för omfattningen av de reguljära förbanden i varje land är den nationella rätten. Det ankommer på landet självt att närmare bestämma, vilka som tillhör dessa förband.

Vad gäller frågan om kombattantstatus för personer, som inte tillhör de reguljära förbanden i egentlig mening, är de principer som har kommit till uttryck bl.a. i lantkrigsreglementets båda inledande artiklar av särskilt intresse. Dessa artiklar har följande lydelse.

Art. I . Krigets lagar, rättigheter och skyldigheter hava tillämpning icke blott å hären, men även å milistrupper och avdelningar av frivilliga under förutsättning att dessa trupper och avdelningar uppfyller följande villkor:

1) att de stå under befäl av en person, som är ansvarig för sina underordnade; 2) att de bära ett bestämt och på avstånd igenkännligt utmärkande tecken; 3) att de bära sina vapen öppet; samt 4) att de vid sina operationer iakttaga krigets lagar och bruk. I de länder, där milistrupper och avdelningar av frivilliga utgöra armén eller del därav, inbegripas de under benämningen armé.

Art. 2. Befolkningen i ett icke besatt område, vilken vid fiendens annalkande självmant griper till vapen för att bekämpa de inryckande trupperna, men icke hunnit organisera sig i enlighet med bestämmelserna i artikel 1, skall betraktas som krigförande, om densamma bär sina vapen öppet samt iakttager krigets lagar och bruk.

Under förarbetena till lagen om polisens ställning under krig konsta- terade 1942 års utredning om polisens rätt att bruka våld m.m. att den svenska polisen syntes uppfylla de villkor för krigsdeltagare som har ställts upp i art. 1. Samtidigt framhöll utredningen att en mera formell tolkning av ingressen till artikeln kunde leda till det betraktelsesättet att polisen inte skulle anses som krigsdeltagare, detta med hänsyn till att polisen varken tillhörde hären eller utgjorde milistrupp eller avdelning av frivilliga. Utredningen erinrade emellertid om att internationella avtal av aktuellt slag inte borde tolkas strängt bokstavligt utan i enlighet med vad som var avsett vid deras tillkomst och under hänsynstagande till de ändringar i förhållandena som senare hade inträtt. Sammanfattnings- vis uttalade utredningen att uniformerad eller med enhetliga känne- tecken försedd polis, som medverkar vid stridshandingar, folkrättsligt borde vara att anse som krigsdeltagare. Detta innebar bl.a. rätt för dem som eventuellt föll i fiendens händer att bli behandlade som krigsfångar.

För att inte någon tveksamhet skulle råda ansåg utredningen emeller- tid särskild lagstiftning påkallad. Detta var ett huvudskäl för tillkomsten av 1943 års lag om polisens ställning i krig.

Enligt art. 4 i den tredje av Genévekonventionerna från år 1949 (krigsfångekonventionen) räknas som krigsfångar personer som har fallit i fiendens våld och tillhör antingen någon av de persongrupper som har angivits i lantkrigsreglementet eller en organiserad motstånds- rörelse. Som villkor för att medlemmar i en s.k. partisanrörelse skall åtnjuta rätt att behandlas som krigsfångar gäller att de skall stå under befäl av en person, som är ansvarig för sina underordnade, att de skall bära ett bestämt och på avstånd ingenkännligt utmärkande tecken, att de skall bära sina vapen öppet samt att de vid sina operationer skall iakttaga krigets lagar och bruk. Vidare förutsätts att de skall lyda under stridande part. Det var en viktig folkrättslig nyhet i 1949 års konvention att med- lemmarna av en motståndsrörelse, som är verksam inom ockuperat område, tillerkändes rätt att bli behandlade som krigsfångar.

I första tilläggsprotokollet till Genévekonventionerna - som inte upphäver utan kompletterar dessa konventioner och lantkrigs- reglementet - definieras kombattant som medlem i en stridande parts väpnade styrkor (art. 43). De väpnade styrkorna definieras i sin tur som alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som står under befäl av någon som inför den stridande parten ansvarar för sina underlydandes uppförande. Styrkorna skall vara underkastade ett internt disciplinärt system bl.a. för att säkerställa att folkrättens regler iakttas.

I art. 43 punkt 3 finns vidare en bestämmelse av särskilt intresse i detta sammanhang. Det föreskrivs där att, när en part i konflikten införlivar en halvmilitär organisation eller beväpnade polisstyrkor med sina väpnade styrkor, parten skall underrätta övriga parter i konflikten om detta. Bestämmelsen får anses undanröja den tvekan som tidigare möjligen kan ha förelegat om att det är möjligt att ge polisen kombattant- status. Genom sin avfattning och genom föreskriften om underrättelse- skydlighet ger den dock samtidigt uttryck för att sådan status inte tillkommer polisen automatiskt. Bestämmelsen torde få förstås så att annan part skall underrättas senast under konflikten men att hinder inte föreligger mot att underrättelse sker redan dessförinnan under fredstid.

I syfte att stärka civilbefolkningens skydd mot fientligheterna före- skrivs i art. 44 punkt 3 i tilläggsprotokollet att kombattanter är skyldiga att skilja sig från civilbefolkningen när de deltar i ett anfall eller i en militär operation som förberedelse till ett anfall. Med hänsyn till att det förekommer situationer i väpnade konflikter då en kombattant till följd av fientligheternas art inte kan skilja sig från civilbefolkningen, skall emellertid hans kombattantstatus kvarstå under förutsättning att han bär sina vapen öppet vid varje militärt engagemang och under tid då han, innan ett anfall inleds, är synlig för motparten. Bestämmelsen tar framför allt sikte på gerillakrig.

Polisen nämns också särskilt i tilläggsprotokollets art. 59, som handlar om s.k. oförsvarade orter. Med oförsvarad ort förstås enligt protokollet en ort som av landets behöriga myndigheter förklaras oförsvarad och lämnas öppen för ockupation. En sådan ort får inte anfallas, om samt- liga kombattanter har evakuerats. Det anges emellertid särskilt att när- varo av polisstyrkor som kvarhålls enbart i syfte att upprätthålla lag och

ordning inte är förbjuden.

I den fjärde Genévekonventionen, som också kallas civilkonven- tionen, har tagits in bestämmelser till skydd för civilbefolkningen. Dessa bestämmelser har ytterligare utvecklats i tilläggsprotokollet. Civil- konventionen innehåller regler till skydd för civilbefolkningen i allmänhet samt för s.k. skyddade personer. Med skyddad person förstås dels utlänningar, särskilt medborgare i fiendeland som befinner sig inom krigförandes territorium, dels befolkningen inom område som har ockuperats av fienden. Bl.a. gäller att skyddade personer under alla omständigheter äger åtnjuta respekt till person, ära, familjerättigheter, tro och religionsutövning samt seder och bruk. Mot personer som avses nu får inte förekomma kollektiva bestraffningar, terror, plundring, repressalier eller tagande av gisslan.

Utförliga regler finns också om ockupationsmakts skyldigheter gentemot civilbefolkningen. Bl.a. gäller att det ockuperade landets strafflagstiftning i princip skall förbli i kraft. Ockupationsmakten kan dock upphäva den eller tillfälligt försätta den ur kraft, om den utgör ett hot mot ockupationsmaktens säkerhet eller ett hinder mot tillämpningen av civilkonventionen. Ockupationsmakten har vidare rätt att komplet- tera gällande strafflagstiftning med de bestämmelser som behövs för att den skall kunna fullgöra sina förpliktelser enligt civilkonventionen, upprätthålla en ordnad förvaltning inom området samt trygga säker- heten för ockupationsmakten och dess väpnade styrkor. Det ockuperade landets domstolar skall i princip vara i funktion. Ockupationsmakten kan emellertid enligt vissa regler upprätta egna domstolar för över- trädelser mot de bestämmelser, som ockupationsmakten utfärdar.

Konventionen föreskriver vidare bl.a. att ockupationsmakten inte får tvinga skyddade personer att tjäna i dess väpnade styrkor. De får inte heller tvingas till något arbete, som skulle medföra förpliktelse för dem att delta i militära operationer. Tvångsutskrivning av arbetskraft får inte i något fall leda till att arbetare mobiliseras i någon militär eller halv- militär organisation. Enligt art. 54 får ockupationsmakten inte ändra offentlig ämbets- eller tjänstemans eller domares status inom ockuperat område eller tillämpa sanktioner eller vidta tvångsåtgärder mot dessa på grund av att de av samvetsbetänkligheter underlåter att fullgöra sina tjänsteåligganden.

Bl.a. för att kunna fullgöra sina folkrättsliga förpliktelser är ockupa- tionsmakten skyldig att se till att det ockuperade området fungerar i administrativt hänseende. Vad som sålunda gäller anses emellertid inte innebära ett tvång att skapa en egen förvaltningsorganisation. Om området har egna funktionsdugliga organ, är det tillåtet för ockupations- makten att genom dessa administrera området. Skulle emellertid det ockuperade områdets egna myndigheter vägra att fungera och därmed försämra det allmänna tillståndet inom området eller ockupationsmak- tens möjligheter att få gehör för sina önskemål, får ockupationsmakten inrätta egna administrativa organ. Ockupationsmakten har också rätt att förändra befintliga organs personella sammansättning. Ett på detta sätt förändrat organ torde folkrättsligt få betraktas på samma sätt som ockupationsmaktens egna organ.

4. Förhållandena i Danmark och Norge

4.1. Inledning

Med hänsyn till att de gällande föreskrifterna om polisens ställning i krig i viss utsträckning torde ha utformats under hänsynstagande till erfarenheterna från Danmark och Norge under andra världskrigets ockupationsår, kan det vara motiverat att kort redogöra för polisens ställning och verksamhet i våra grannländer under den aktuella tiden. Framställningen bygger i denna del på undersökningar som har utförts av departementssekreteraren vid utrikesdepartementet Kaj Mannheimer och som redovisas dels i betänkandena SOU 1972218 och SOU 1975 :29, dels i ett opublicerat arbete om Danmark under ockupationsåren.

Utredningen lämnar också en kort redovisning av nuvarande regler i Danmark och Norge när det gäller polisens ställning i krig.

4.2. Polisen under ockupationsåren 4.2.1 Danmark

Den tyska ockupationen av Danmark hade i flera hänseenden en säregen form. I samband med invasionen förklarade Tyskland att danskt motstånd visserligen skulle slås ned med alla medel men att man i övrigt ämnade låta landet behålla sin suveränitet. Den lagliga danska rege- ringen blev också kvar i det ockuperade landet och fortsatte fram till hösten 1943 att utöva regeringsfunktioner. Regeringen lade då ned sin verksamhet och departementens chefstjänstemän övertog var och en inom sitt område ledningen av nödvändig administrativ verksamhet. En dansk motståndsrörelse organiserades som efter hand blev alltmera effektiv.

Redan invasionsdagen den 9 april 1940 betonade de tyska ockupa- tionsmyndigheterna i ett memorandum att de inte avsåg att inskränka den danska polisens uppgifter. Två dagar senare beslöts efter förhand- lingar att tysk militär och dansk polis skulle samarbeta när det gällde att bekämpa spioneri, sabotage och annan verksamhet som var riktad mot tyska intressen. De danska förhandlarna begärde därvid att det skulle ankomma på dansk polis att företa utredningar och verkställa anhållanden liksom att anhållna och fängslade skulle sättas i danska fängelser. Tyskarna krävde i gengäld att en särskild myndighet skulle upprättas som en förbindelseled mellan dansk polis och tysk militär. Denna myndighet, statsadvokaten för särskilda angelägenheter, kom

även att reglera det dansk-tyska rättsliga samarbetet och tjänstgöra som åklagarmyndighet.

Till en början följde ockupationsmakten med få undantag de riktlinjer som man hade lagt fast vid de inledande förhandlingarna 1940 men efter hand krävde tyskarna allt oftare att dansk polis skulle anhålla danska medborgare för tyskarnas räkning eller utlämna danskar, som hade anhållits, till tyska undersökningsfängelser. Den danska polisen ansåg sig bunden av sin lojalitetsplikt gentemot den danska regeringen och bedrev de efterspaningar som tyskarna hade begärt. Efter Tysklands anfall mot Sovjetunionen den 22 juni 1941 beordrades t.ex. dansk polis att efterspana och gripa något hundratal ledande danska kommunister vilka därefter internerades.

När tyskarna i januari 1942 krävde att dansk polis skulle medverka i att efterspana och gripa fallskärmsagenter, dvs. motståndsmän som hade utbildats i Storbritannien och med hjälp av brittiska flygplan tagit sig in i Danmark, ansågs kravet inte kunna avvisas, eftersom det var grundat på avtalet från april 1940. Sedan en dansk polis av misstag hade skjutits av en fallskärmsagent, ingicks emellertid en inofficiell överenskommelse mellan polisen och fallskärmsagenterna om att polisen inte skulle bära vapen vid sådana ingripanden.

Samtidigt som den danska krigsmakten upplöstes och officerskåren internerades den 29 augusti 1943 avväpnade tysk militär tillfälligt den danska polisen över hela landet och försökte överallt avkräva polisen skriftliga lojalitetsförklaringar. Endast ett fåtal polismän skrev emeller- tid på en sådan förklaring.

Ovisshet rådde om poliskårens medlemmar skulle bli kvar i tjänst eller ej. Polismästaren i Aarhus begärde därför direktiv från rikspolischefen. Denne sände ut ett cirkulär till landets polismästare. I cirkuläret angavs att polisens tjänstemän skulle stanna kvar i sina befattningar. Den danska polisens verksamhet skulle endast upphöra på de områden där polismyndigheten kom att utövas av ockupationsmakten. Polisen var inte skyldig att vare sig skriftligen vid hedersord eller genom handslag förbinda sig att utöva sådan verksamhet som stred mot dess heder eller samvete.

Så länge som det tyska militära undantagstillståndet varade under hösten 1943 följde polisen rikspolischefens direktiv.

Efter den danska regeringens avgång gjorde poliskåren inte den aktiva insats mot sabotage o.d. som tyskarna förväntade sig. Den kände sig inte längre förpliktad att av lojalitet hålla en egen regerings linje och behövde därför inte längre utsätta sig för befolkningens motvilja genom att bekämpa sabotage, illegal press eller annan mot ockupationsmakten riktad verksamhet. Långdragna förhandlingar fördes mellan Danmark och Tyskland angående inriktningen av polisens resurser och polis- kårens dimensionering. Från dansk sida var man därvid angelägen om att söka avvärja ett tysk beslut om att den danska poliskåren skulle upplösas. Man riskerade nämligen då att tyskarna för att upprätthålla ordningen skulle utnyttja beväpnade nazistiska organisationer, exempelvis den s.k. Schalburgkåren. Vidare var man inom landets ledning mån om att ha den 10.000 man starka danska poliskåren intakt

för att kunna upprätthålla lugn och ordning efter ett slutligt tyskt neder- lag. Polisens situation blev dock mycket svår sedan den tyske statschefen på nyåret 1944 hade beordrat ockupationsledningen att möta sabotage med öppen terror och s.k. clearingmord.

I januari 1944 bildades två gemensamma dansk-tyska utryck- ningsstyrkor som skulle tjänstgöra inom Storköpenhamn. De bestod av tyskt fältgendarmeri, tysk ordningspolis och dansk ordningspolis samt förfogade över danska polisbilar. Polisstyrkorna skulle tillkallas vid smärre "politiuordener" vari både danska och tyska medborgare deltog. Dessa blandade kommandon fungerade tillfredsställande vid många av de gatuoroligheter som uppstod. Huvudfrågan, nämligen hur polisen skulle förhålla sig vid sabotage o.d., var dock fortfarande olöst.

När tyskarna sommaren 1944 fruktade en allierad invasion i Danmark var den tyske militärbefälhavaren angelägen om att polisen skulle oskad- liggöras på samma sätt som den danska krigsmakten hade upplösts året förut. Poliskåren var stor, välbeväpnad och från tysk synpunkt opålitlig. Tyskarna ansåg sig ha goda skäl att misstänka kontakter mellan polis och motståndsrörelse som kunde bli ett hot mot ockupationsmakten om en invasion ägde rum.

Den 19 september 1944 gick Gestapo med hjälp av tysk militär till aktion. Polisdepartementets chef, rikspolischefen och Köpenhamns ”politidirektör" arresterades under ett möte med den tyske polischefen. Ordningspolisen överraskades på sina poster och polisens högkvarter liksom huvudstadens polisstationer ockuperades. De arresterade polis- männen fördes till hamnen och samma natt deporterades alla under 55 år till Travemiinde och vidare till tyska koncentrationsläger. Sammanlagt deporterades ca 2.000 polismän och 141 gränsvakter.

Aktionen var begränsad till fyra större städer, men polisen i det övriga landet fick lämna ifrån sig sina vapen till tyskarna. Dessa var angelägna om att återstoden av kåren skulle fortsätta sin verksamhet. Återstoden av poliskåren, närmare 8.000 man, gick emellertid under jorden och anslöt sig i stor utsträckning till motståndsrörelsen.

Från tysk sida begärdes vid upprepade tillfällen att poliskåren skulle byggas upp på nytt eller att åtminstone polisstationerna skulle öppnas. Departementschef erna förklarade emellertid att de inte kunde medverka om inte samtliga danska poliser frigavs och återsändes.

De danska myndigheterna försökte i stället på olika sätt ersätta de civila funktioner som poliskontoren haft. 1 Köpenhamn övertog magistraten dessa uppgifter och i landets övriga delar upprättades s.k. "kredskontorer" under överinseende av amtmännen. Vissa frågor hänsköts till särskilda myndigheter.

I ett cirkulär den 11 oktober 1944 uppmanade justitiedepartementet kommunerna att upprätta vaktvärn. Den danska staten ersatte 80 % av utgifterna för dessa kårer, som fick till uppgift att försöka hindra brott men inte att utreda brott som hade begåtts. All utredningsverksamhet kom därför att ligga nere och förberedelsearbetet för domstolarnas verk- samhet blev kraftigt begränsat.

Under den period då landet saknade polis ökade kriminaliteten kraftigt, särskilt egendomsbrott och svartabörshandel. Ännu efter

krigets slut förelåg svårigheter att upprätthålla lag och ordning imorn landet.

4.2.2. Norge

När tyskarna landsteg i Norge flyttade den lagliga regeringen ifrån omedelbart ockupationshotade områden till andra mera säkra platser för att leda motståndet mot invasionen. Dit samlades också stortiniget. När det militära motståndet bröt samman och de delar av Norge som ännu var fria stod inför ockupationshot lämnade regeringen norsk thI'd. Regeringen begav sig till London och utövade därifrån regeringsmakten i den omfattning som var möjlig. Kvari Norge blev praktiskt taget lnela den gamla administrationsapparaten, såväl den statliga som 'den kommunala.

Regeringen hade före sin avfärd uppmanat polisen att stanna på sin post för att upprätthålla ordningen. Så skedde också och poliskåiren förblev till övervägande del lojal mot landets lagliga statsledning.

Den norska polisens verksamhet beskars redan i början av ockupationen. Tysk ordnings- och säkerhetspolis sattes in i patrulltjänst inom centrala delar av Oslo. Norska polisorgan förbjöds att inskrida mot eller för medlemmar i Nasional Samling (NS) eller medlemmar av Hirdorganisationen. Sedermera inskränktes den ordinarie poliskårens verksamhet alltmer och den kom snart att endast ta hand om ärenden av ordnings- och trafikkaraktär. Övrig verksamhet övertogs av den nazistiska norska statspolisen.

Den norska motståndsrörelsen, hemmafronten, rekryterade inom poliskåren en hemlig polis som deltog i det underjordiska arbete som pågick inom norska myndigheter. Det bestod bl.a. i att Gestapos telefoner avlyssnades, att tyska säkerhetspolisens post lästes och att ett omfattande hemligt kartotek byggdes upp, som sedan lades till grund för den omfattande räfst med landsförrädarna som den lagliga norska regeringen företog efter krigsslutet.

I augusti 1943 vidtog ockupationsmakten och Quislingregeringen en drastisk aktion för att tvinga poliskåren till lojalitet mot den nya regimen. En polisfullmäktig som hade vägrat att arrestera fem norska kvinnor vilka inte hade inställt sig till arbetstjänst ställdes den 14 augusti 1943 inför en i hast upprättad specialdomstol, dömdes till döden för insubordination och avrättades. Dagen efter avrättningen kallades samtliga polisavdelningar i Oslo till ett möte där den tyske polis- generalen tillkännagav att fallet skulle vara till skräck och varnagel. Den norske polisministern Lie var också på plats och hotade polismännen med stränga staff, om de ej undertecknade en förbindelse att samvetsgrant uppfylla sina tjänsteplikter och hörsammade givna order. De flesta närvarande polismännen undertecknade. 350 polismän vägrade att underteckna förbindelsen. De blev häktade. En stor del av dem deporterades i december till fångläger i Tyskland.

Hemmafrontens underjordiska polisledning uppmanade i en paroll polismännen att tills vidare stanna i tjänst för att hjälpa folket och hindra övergrepp. Denna paroll förutsatte att även rättsstridiga order måste till

en viss gräns verkställas.

Efter augustimötet med Oslos poliskår fortsatte utrensningarna på andra håll och inom en månad hade mer än 550 poliser arresterats.

Den norska statspolisen nyrekryterades med personal från NS och utvecklades till en politisk polis som blev ett effektivt redskap för de makthavande och som medverkade i olika terroraktioner. Den fick i viss utsträckning sina order direkt från den tyska polisledningen.

Under hela ockupationen fungerade tysk ordnings- och säkerhetspolis vid sidan av den inhemska. Under den första tiden hade endast tyska polismyndigheter rätt att häkta och spärra in politiskt misshagliga personer men år 1941 utsträcktes denna befogenhet till norsk statspolis.

Vid det tyska sammanbrottet fortsatte den tyska och norska säkerhets- polisen med ingripanden mot civilbefolkningen ännu den 7 maj 1945.

4.3. Nuvarande principer och regler för polisens ställning under krig

4.3.1. Danmark

I dansk lagstiftning finns inga särskilda regler om polisens ställning och uppgifter under krig. Det danska justitiedepartementet har upplyst att den rådande uppfattningen är att polisen under krig ingår i total- försvaret men skall fullgöra samma uppgifter som i fred och alltså inte ta del i det väpnade försvaret. Polisen anses sålunda inte ha kombattant- status. Enligt föreskrifter av rikspolischefen medverkar polisen dock i kuppförsvaret.

4.3.2. Norge

Även i Norge är utgångspunkten att polisen under krig skall fullgöra sina reguljära uppgifter. I en ”Lov om saerlige rådgjerder under krig, krigsfara og liknande forhold” från den 15 december 1950 finns emeller- tid särskilda bestämmelser om förhållandet mellan militära och civila myndigheter på krigsskådeplats. Dessa innebär bl.a. att de militära myndigheterna på krigsskådeplats kan överta ledningen över polisen och därvid, om det befinnes nödvändigt, sätta tjänstemän inom polis- väsendet ur funktion. Vidare kan Kungl. Maj:t bestämma att polis- väsendet i dess helhet, vissa polisstyrkor eller polisen i särskilda distrikt skall införlivas med de militära styrkorna. Kungl. Maj:t har också bemyndigats att meddela närmare bestämmelser om vilka områden som skall anses som krigsskådeplats. Slutligen har Kungl. Maj:t vid krig eller krigsfara en allmän befogenhet att meddela de bestämmelser som behövs bl.a. för att trygga rikets säkerhet och upprätthålla ordningen. Detta bemyndigande, som kan delegeras till regionala eller lokala organ, anses ge möjlighet även att meddela bestämmelser angående hur polisväsendet skall förhålla sig under krigsförhållanden.

Utöver vad som följer av det anförda medverkar polisen även i kupp- försvaret. För polistjänst i krig finns en särskild reservstyrka vilken består av personal som inkallas efter samma grunder som civilförsvarspliktiga.

5. Vissa förslag till ändringar och pågående utredningar m.m.

5.1. Polisens ställning och uppgifter i krig m.m.

5.1.1 Strävanden att klarlägga polisens folkrättsliga ställning År 1965 rekommmenderade Union Internationale des Syndicats de Police (UISP) alla stater som godkänt fjärde Genévekonventionen (civilkonventionen) att det folkrättsliga läget för polisen skulle för- tydligas genom att civilkonventionen skulle förklaras tillämplig på uniformerade tjänstemän inom den civila polisen

att ett internationellt igenkänningsmärke skulle införas för den civila polisen och

att tjänstemännen inom den civila polisen skulle tilläggas befogen- heter att som icke stridande bära vissa bestämda vapen och ha hand om bestämda polisiära säkerhetsuppdrag.

Frågan har senare förts vidare genom Europarådets rådgivande parlamentariska församling, som i april 1970 antog rekommendation nr 601 vilken i huvudsak beaktade UISP:s krav. Rekommendationen före- lades Europarådets ministerkommitté. I rekommendationen uttalas bl.a. att det är olämpligt att tillägga polisen kombattanstatus med hänsyn till att den måste fortsätta att verka till befolkningens skydd under en ockupation.

Ministerkommittén behandlade rekommendationen vid flera sammanträden. I april 1972 förklarade ministerkommittén att den inte hade möjlighet att handla enligt rekommendationen (doc 3117). Minsterkommittén uttalade därvid bl.a. att civilkonventionen visserli- gen inte innehåller någon särskild hänvisning till polisen men att tjänste- män inom polisväsendet ändå otvivelaktigt skyddas av konventionen under förutsättning att de inte deltar i stridshandlingar. Huruvida så är fallet eller inte beror emellertid helt på de beslut som fattas på nationell nivå. Den föreslagna rekommendationen skulle för att kunna fungera som komplement till fjärde Genévekonventionen fordra samtycke av alla fördragsslutande stater. Detta torde inte vara möjligt att uppnå. Minsterkommittén överlämnade emellertid frågan till Internationella rödakorskommittén som vid denna tid förberedde underlaget för en kommande konferens angående mänskliga rättigheter i väpnade kon- flikter. Ministerkommittén betonade att de fördragsslutande staterna under tiden inte var hindrade från att på nationellt plan genom intern lagstiftning införa särbestämmelser för den polispersonal som inte tillhör krigsmakten.

Frågan behandlades år 1973 av ett utskott inom Internationella röda- korskommittén. Härvid kom olika meningar till uttryck.

Spörsmålet synes däremot inte ha tagits upp under den konferens i Geneve som ledde fram till de båda tilläggsprotokollen till Geneve- konventionen. Det förtjänari sammanhanget att anmärkas att det första av tilläggsprotokollen innehåller bestämmelser (art. 13.2 och 65.3) som ger sjukvårds- och civilförsvarspersonal rätt att bära lätt personlig beväpning (pistoler, gevär och lätta automathandvapen) till skydd mot exempelvis plundrare och andra kriminella. Någon motsvarande bestämmelse har emellertid inte tagits upp för polisens del. Bortsett från den särskilda reglering som gäller för s.k. oförsvarade områden berörs polisen över huvud taget endast uttryckligen i art. 43 punkt 3 i protokollet (se ovan under 3.8).

Frågan om polisens ställning under krigsförhållanden har emellertid tagits upp på nytt inom Europarådet. Rådets ”non-governmental” organisationer utarbetade i juli 1977 ett förslag till europeisk konvention om polisens ställning under krig eller ockupation. Förslaget går ut på att polisen under sådana förhållanden skall ha icke-militär status och att polismän skall betraktas som non-kombattanter i civilkonventionens mening. Inom Europarådets parlamentariska församlings juridiska utskott har senare i november 1978 utarbetats ett förslag till deklaration med samma inriktning. Denna deklaration, som även tar sikte på polis- etik i allmänhet, innehåller ett särskilt kapitel om polisen under krig och ockupation. Rekommendationema i kapitlet går ut på att polisens tjänstemän under krig eller fientlig ockupation skall fortsätta att i civil- befolkningens intresse fullgöra sina uppgifter till skydd för person och egendom. Polisens tjänstemän skall därför inte anses ha kombattant- eller krigsfångestatus utan betraktas som civilbefolkning. Vad som har sagts nu skall dock inte gälla militärpoliser.

Deklarationen antogs av den parlamentariska församlingen på dess möte den 7 - 1 1 maj 1979. Församligen beslöt att rekommendera Europa- rådets ministerkommitté att hemställa hos medlemsstaternas regeringar att dessa skall ge deklarationen sitt stöd.

5.1.2. Skrivelse från Svenska polisförbundet till chefen för justitiedepartementet

Svenska polisförbundet - som genom Nordiska polisförbundet är anslutet till UISP - har i en skrivelse den 16 juni 1975 till chefen för justitiedepartementet hemställt om en utredning i syfte att ändra gällande bestämmelser om polisens ställning under krig och krigsfara så att polisens civila status klart fastslås. Skrivelsen har överlämnats till 1975 års polisutredning.

I skrivelsen framhålls bl.a. att den svenska polisen fyller en viktig funktion i totalförsvaret redan genom att fullgöra rent polisiära arbets- uppgifter. Dessa uppgifter torde under krig väsentligt öka i omfattning men samtidigt ändra karaktär. Försvarspliktig polispersonal kommer i stor utsträckning att tas i anspråk för andra än polisiära arbetsuppgifter. Det kan enligt förbundet mot denna bakgrund ifrågasättas om polisen

härutöver skall ha ytterligare en funktion i totalförsvaret, nämligen att uppträda som stridande förband. Förbundet hänvisar vidare till strävan- dena på det internationella planet att få polisens civila status i krig eller vid krigsfara klart dokumenterad. Polisens skilda funktioner i olika länder och nationell lagstiftning synes dock enligt förbundet f.n. hindra enhetlighet.

Förbundet framhåller att frågan om polisens status i krig är en skydds- och rättsfråga från facklig synpunkt. Polisens utbildning är i detta sammanhang starkt begränsad till tjänsteuppgiften som polis och till bruket av tjänstevapnet. Någon utbildning för kvalificerade stridsupp- gifter ges f.n. inte. Förbundets strävan är därför inte enbart att gällande lagstiftning anpassas till nuläget beträffande arbetsorganisationen utan att frågan om polisens ställning i krig omprövas med hänsyn till arbets- funktion och internationell rättsuppfattning.

5.1.3. Folkrättskommittén (Fö l978:06)

Med hänsyn främst till den förestående ratifikationen för svensk del av de båda tilläggsprotokollen till Genevekonventionen tillkallade rege- ringen år 1978 en särskild kommitté, folkrättskommittén. Den har enligt sina direktiv till uppgift att utreda och lämna förslag om tolkning och tillämpning av samt information och undervisning om folkrättens regler under krig, neutralitet och ockupation.

Enligt direktiven skall kommittén särskilt uppmärksamma bl.a. tillämpningen av folkrättens regler när det gäller att hänföra olika personalgrupper till någon av kategorierna kombattanter resp. civila. I detta hänseende påpekas i direktiven bl.a. att pågående förändringar inom krigsorganisationen i framtiden kan komma att medföra ett ökat utnyttjande av civila för olika servicefunktioner åt militära förband. En svaghet i detta sammanhang anges vara att de civila personalgruppernas folkrättsliga skydd vid tjänst åt militära förband i krig inte är klarlagt.

Detta kan leda till att de civila, om de faller i fiendens hand, inte anses tillhöra någon av de skyddade kategorierna. Motsvarande risker kan också finnas för annan civil personal som under krig tjänstgör inom icke militära delar av totalförsvaret. Det är enligt direktiven även angeläget att klarlägga den civila personalens möjligheter till beväpning för självförsvar.

Kommittén arbetar med sikte på att hösten 1979 i en första etapp redovisa en inventering av de folkrättsliga traktater med anknytning till väpnade konflikter som Sverige har anslutit sig till eller som anses gälla såsom sedvanerätt. I en andra etapp avser kommittén att bl.a. lämna förslag till tolkning för svensk del av de olika folkrättsliga reglerna.

5.2. Organisationsfrågor m.m.

5.2.1 1977 års försvarspolitiska beslut

1977 års försvarspolitiska beslut (prop. l976/ 77:74, FöU l976/ 77:13, rskr 1976/77z31 ]) grundades i huvudsak på 1974 års försvarsutrednings betänkande (SOU 1976:5) Säkerhetspolitik och totalförsvar. I be- tänkandet framhöll utredningen bl.a. att den inte fann anledning förorda några principiella ändringar i det totalförsvarsprogram som gäller för polisen.

Chefen för försvarsdepartementet förklarade sig i prop. 1976/ 77 :74 (s. 339) ense med utredningen om att anledning saknas att ändra programmet, åtminstone för närvarande. Enligt departementschefen finns det emellertid anledning att på nytt ta upp frågan om programmets uformning sedan polisutredningen har redovisat sina överväganden. I likhet med försvarsutredningen understök departementschefen polisverksamhetens stora betydelse för att förhindra sabotage och andra former av störningar, för gräns- och kustbevakningen samt för att kunna möta överraskande angrepp mot vårt land. I propositionen bedöms polisens försvarsutrustning och försvarsutbildning som i huvudsak tillfredsställande. Däremot skapar enligt departementschefen den reducering av personalstyrkan, som uppstår om försvarsmakten och civilförsvaret mobiliseras, problem för polisverksamheten. Detta för- hållande bör enligt propositionen beaktas i samband med att total- försvarets personaltillgång ses över. Departementschefen hänvisade vidare till att det inom regeringskansliet pågick arbete på att kartlägga författningsmässiga, organisatoriska och andra förutsättningar för att överföra vissa ordnings- och bevakningsuppgifter från civilförsvaret till polisväsendet. Någon erinran mot dessa uttalanden gjordes inte från riksdagens sida. 5.2.2 Överförande av del av civilförsvarets ordnings- och bevak- ningstjänst till polisen

Frågan om civilförsvarets ordnings- och bevakningsuppgifter har härefter utretts av utredningen rörande ordnings- och bevakningsupp- gifternas överförande (UBevÖ).

I direktiven för utredningen framhöll chefen för försvarsdeparte- mentet att det råder allmän enighet om att civilförsvaret inte bör svara för sådana ordnings- och bevakningsuppgifter som kräver beväpnad personal. Civilförsvarets nuvarande ordnings- och bevakningsuppgifter kan enligt direktiven uppdelas i tre grupper som är ganska artskilda. I den första ingår ordningshållning i skyddsrum och andra anläggningar, hänvisningar och upplysningar om vägar, rastplatser m.m. till ut- rymmande samt transportledning i samband med skadeavhjälpande verksamhet. Uppgifterna kräver inte beväpning. En andra grupp avser upprättandet av avspärrningar och ordningshållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vid utrymningsoperationer och ingripanden mot störningar i samband med pågående civilförsvars- verksamhet. Dessa uppgifter innefattar sådan verksamhet som normalt fullgörs av polisen. En tredje grupp gäller bevakning av ytor och anlägg- ningar där det förekommer inslag av stridande verksamhet.

En utgångspunkt för utredningen borde enligt direktiven vara att civilförsvarets nuvarande uppgifter på området skall delas upp mellan civilförsvaret, polisväsendet och försvarsmakten. Uppgifter som är att hänföra till upprätthållande av allmän ordning eller till allmän trafik- reglering skall i princip åligga polisen medan bevakningsuppgiftema i deras helhet borde kunna överföras till försvarsmakten.

Utredningen har i betänkandet (Ds Fö 1978:9) Överföring av civil- försvarets ordnings- och bevakningsuppgifter till andra myndigheter lagt fram förslag till en organisation i enlighet med de förutsättningar som angavs i direktiven.

Enligt förslaget skall polisen överta ansvaret för de allmänna ordningsuppgifter, som f.n. ankommer på civilförsvaret. Exempel på sådana uppgifter är upprättandet av avspärrningar och ordnings- hållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vid utrymningsoperationer samt ingripande vid störningar i samband med pågående civilförsvarsverksamhet liksom övrig medverkan vid ord- ningshållning och trafikreglering. Civilförsvaret skall emellertid även i fortsättningen svara för vissa uppgifter som inte kräver beväpning, nämligen enklare vägvisning och handledning i inkvarteringsområdena, primär ordningshållning på hjälpplatser och i befolkningsskyddsrum samt vägvisnings- och trafikdirigeringsuppgifter vid s.k. brytpunkter.

De nuvarande ordningsenheterna inom civilförsvaret har en personal- styrka som enligt gällande personaltablåer består av 2.114 yrkespoliser och 7.880 civilförsvarspoliser eller sammanlagt 9.994 man. Till detta skall läggas en mobiliseringsreserv på 1.000 man. Organisationen är fylld till ca 85 %.

Utredningen föreslår att den nya organisationen för ordningstjänst inom polisväsendets ram skall bestå av dels yrkespoliser, dels civil- försvarspliktiga som i förslaget betecknas beredskapspolismän. De yrkespolismän som ingår i organisationen behåller sina ordinarie tjänstebenämningar. Förhållandet mellan yrkespolismän och civil- försvarspliktiga blir ungefär detsamma som tidigare. Hela organi- sationen föreslås bestå av ca 2.000 yrkespoliser och 9.000 bered- skapspolismän, varav 1.000 i personalreserv, eller sammanlagt omkring 11.000 man. Det skall enligt förslaget dock ankomma på rikspolis- styrelsen att, sedan statsmakterna fattat principbeslut om överföring av civilförsvarets ordningsuppgifter till polisväsendet, efter samråd med länsstyrelserna slutligt besluta om fördelningen mellan beredskapspo- lismän och yrkespolismän.

I betänkandet förordas att de uppgifter i fråga om bevakning av civila skyddsföremål som nu ankommer på civilförsvaret skall föras över till försvarsmakten (armén).

Den nya organisationen föreslås bli genomförd den 1 juli 1981. Investerings- och engångskostnader blir nödvändiga i samband med överföringen. De största posterna utgörs av personlig utrustning (l 1 milj. kr) samt tält och kokutrustning (drygt 10 milj. kr) till bevakningsförbanden inom försvarsmakten samt radioutrustning till polisens och försvarets nya enheter (26,9 milj. kr resp. 5.7 milj. kr).

5.2.3. Ny lagstiftning om gränsövervakning

I proposition 1978/79:215 föreslår regeringen att den gränsövervakningskungörelse (1944z728) som utfärdades under andra världskriget ersätts av en beredskapslag om gränsövervakninger i krig m.m.

Den nya lagen föreslås reglera polisens, tullens och försvarsmaktens gränsövervakningsverksamhet under krig, krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krgsfara vari riket har befunnit sig. Vidare ges regler om befogenheter för den personal som deltar i gränsövervakning.

Förslaget ger stöd för att gränsövervakningsinsatserna från pols- och tullväsendets samt försvarsmaktens personal skall kunna samordnas efter två olika huvudlinjer. Den ena innebär att personalen fortfarande är inordnad i sina resp. myndigheter men i fråga om de särskilda gräns- övervakningsuppgifterna står under gemensam ledning och har i huvud- sak enhetliga befogenheter. Det andra organisationsalternativez, som redan tillämpas i Övre Norrland och som enligt propositionen främst är lämpat för glesbyggsområden, innebär att övervakningsuppgiftena helt eller till huvudsaklig del anförtros åt militära enheter, i vilka polismän och tulltjänstemän ingår som krigsplacerade. Undantag har därvic' gjorts för bevakningen vid hamnar och flygfält. I fråga om dessa objekt bör gränsövervakningen även i de län där integrerade förband av detta slag kan bildas regelmässigt falla på polis- och tullpersonal. Denna bör, när det behövs, få biträde av försvarsmaktens personal.

Förslaget innebär vidare att länsstyrelserna liksom nu leder och samordnar gränsövervakningen. Detta ansvar övergår emellertid enligt förslaget på militär chef inom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 5 lagen ( 19402358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. (skyddslagen).

Förslaget medför inte någon ändring i nuvarande ordning vad gäller skyldigheten för tullverkets kustbevakning att under krig eller beredskap stå till marinens förfogande, se kungörelsen (195827) angående användning inom marinen av tullverkets kustbevakning under bered- skapstillstånd eller krigstillstånd.

Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1980.

5.2.4. Totalförsvarets högre regionala ledning

I sitt betänkande (SOU l978:7) Högre regional ledning har försvars- maktens ledningsutredning bl.a. behandlat frågan om rikets indelning i militär- och civilområden. Utredningen föreslår i första hand att landet fortfarande skall delas in i sex militär- resp. civilområden. Därvid förs enligt förslaget Gävleborgs län, som nu är delat mellan milo/civo Ö och NN, i sin helhet över till milo/civo NN. Alla milo/civo skulle därmed komma att omfatta hela län.

För det fall att besparingssträvanden skall vara styrande föreslår utredningen som ett andrahandsaltemativ att landet skall delas in i fem milo/civo. Även detta alternativ innebär att Gävleborgs län förs till milo/civo NN. Det innebär emellertid vidare att milo/civo B utgår, att

Värmlands och Örebro län förs till milo/civo V samt att även Kopparbergs län förs till milo/civo NN.

Utredningen har funnit att civilbefälhavarnas möjligheter att i fred påverka krigsplanläggningen inom sitt ansvarsområde är otillräckliga med hänsyn till det ansvar som de instruktionsenligt har i krig. Utred- ningen föreslår därför att CB:s ansvar för att inrikta planeringen inom totalförsvarets civila delar förstärks. Bl.a. bör de i fred ges ett över- gripande planeringsansvar för sådan verksamhet som berör flera län inom civilområdet. Som en konsekvens härav föreslår utredningen att centrala civila totalförsvarsmyndigheter ges föreskriftsrätt gentemot CB när det gäller krigsplanläggningen inom sina resp. fackområden. För den länsövergripande planeringen inom civilområdet ges CB mot- svarande föreskriftsrätt gentemot länsstyrelserna. Som en följd av CB:s ökade uppgifter förslås att CB-kanslierna och kanslichefens ställning skall förstärkas.

Nuvarande praxis att utse en av landshövdingarna inom civilområdet att vara CB har enligt utredningen stora fördelar och bör utnyttjas även i fortsättningen så länge uppgifterna går att förena. CB-organisationen överförs emellertid enligt förslaget från kommundepartementets till försvarsdepartementets ansvarsområde. Med hänsyn till personalen och kontinuiteten i fredsverksamheten förordas att kansliema skall ha fasta stationeringsorter. Med beaktande av storleken på milostab resp. CB-kansli är det därvid enligt utredningen naturligt att kansliet flyttas till milostabens lokaliseringsort.

Efter remissbehandling övervägs betänkandet f.n. inom försvarsdepartementet.

5.2.5 Polisutredningens principbetänkande I sitt principbetänkande (SOU 1979:6) Polisen har polisutredningen bl.a. föreslagit att förtroendemannainflytandet skall stärkas på alla nivåer inom polisväsendet. Förslaget innebär vidare att den regionala organisationen ändras. Bl.a. skall länspolischefen inte längre vara tjänsteman i länsstyrelsen. Han förenar i stället sin befattning på regional nivå med chefskapet för ett stort polisdistrikt inom länet. Normalt bör detta vara distriktet i residensorten. Utredningen har dock förutsatt att det, innan den närmare organisationen låses fast, skall undersökas om i enskilda fall skål med tillräcklig styrka talar för att annat distrikt väljs. Länspolischefen är föredragande i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse när denna skall handlägga frågor rörande den regionala polisverksamheten eller informeras om tillståndet i fråga om polisväsendet i länet. I de länspolischefsdistrikt, där det behövs, förstärks polisledningen med en kvalificerad befattningshavare med funktion som biträdande polischef. Länspolischefens expedition upphör. De nuvarande ärendena fördelas efter sin natur mellan läns- polischefen och enheterna inom länsstyrelsen.

Utredningen har vidare föreslagit att det för antagning till polisyrket inte längre skall krävas att manlig sökande skall ha fullgjort sin första värnpliktstjänstgöring och därvid ha genomgått allmän militär utbild-

ning (AMU). Utredningen har emellertid ansett sig kunna utgå från att även om värnpliktskravet upphävs, antalet manliga sökande som inte har fullgjort värnplikt kommer att bli så obetydligt att polisens roll i totalförsvaret kan bedömas förutsättningslöst. Det föreslås att möjligheten till förtidsinskrivning för den som önskar bli polisman bevaras.

Betänkandet är f.n. föremål för remissbehandling.

6. Överväganden och förslag

6.1. Allmänna synpunkter på frågan om polisens ställning i totalförsvaret

Enligt sina direktiv skall utredningen pröva frågan om polisens ställ- ning i krig. Det ankommer alltså på utredningen att lägga fram förslag till principer för polisens ställning, uppgifter och organisation under krigsförhållanden. Det synes naturligt att härvid behandla frågorna om polisens ställning och uppgifter först. De överväganden som görs i denna del måste nämligen bilda utgångspunkt när ställning skall tas till organisationsfrågorna.

Sveriges totalförsvar är numera organiserat på ett sådant sätt att det utgör en angelägenhet för hela folket. Dess olika grenar betraktas i enlighet härmed som delar av samhället i dess helhet. Vid planeringen eftersträvas att på alla nivåer samordningen mellan totalförsvarets olika funktioner i samhället skall ökas.

Genom sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen en från flera synpunkter betydelsefull roll inom totalförsvaret. Under allmänt fredstillstånd eller krig mellan främmande makter då Sverige är neutralt skall polisen bl.a. förhindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot landets säkerhet. Polisen medverkar i gräns- och kustbevakningen samt har viktiga uppgifter när det gäller att möta överraskande angrepp mot vårt land. Skulle Sverige komma i krig eller utsättas för annat väpnat angrepp, kommer verksamheten för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att väsentligt öka i betydelse. Detta gäller polisens övervaknings- och utredningsuppgifter likaväl som dess serviceverksamhet.

I Sverige gäller en gränsdragning mellan uppgifterna för polis- väsendet på ena och för försvarsmakten på andra sidan som, betraktad i ett internationellt perspektiv, är förhållandevis ovanlig. Det faller på polisväsendet ensamt att trygga landets inre säkerhet, medan försvars- makten svarar för skydd mot militära angepp och kränkningar utifrån. Sedan de bestämmelser som tidigare formellt gällde om hur militär personal fick användas för att stilla upplopp m.m. upphävts år 19693 finns det sålunda över huvud taget inte något stöd i lag för att ta militär personal i anspråk i syfte att hindra eller beivra brott mot allmän ordning 3 Prop. 1969:12, ILU 1969z8, rskr 1969z80. Jfr kungörelsen (1969125) om militär räddningstjänst m.m., som ger möjlighet att påkalla militär hjälp för att avvärja överhängande fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Det bör anmärkas att frågan om förutsättningarna för att även vissa enheter ur civilförsvaret skall få tas i anspråk i sådana katastrofsituationer f.n. övervägs inom regeringskansliet.

och säkerhet inom landet. Vid en statskupp i samband med väpnat hot utifrån eller därmed jämförliga situationer när vår demokrati är i fara måste dock regeringen ha möjlighet att ta militär personal i anspråk för sådant ändamål som har angetts nyss. Detta följer av vad man brukar kalla den konstitutionella nödrätten (jfr JuU 1975/763).

Grundläggande för planeringen av totalförsvaret är att ett ansvar i fred i all möjlig utsträckning bör följas av ett motsvarande ansvar i krig. I den svåra situation då samhället skall ställas om för kris eller krig måste ändringar i ledningsförhållanden, organisation och arbetssätt undvikas i så stor utsträckning som möjligt. I enlighet härmed har hos oss inte aktualiserats tanken att under krigsförhållanden flytta över uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet från polisen till försvars- makten eller annat organ. För utredningen är det också en självklar utgångspunkt att deti krig liksom i fred skall vara polisväsendets huvud- uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom landet. I sammanhanget kan pekas på att de begränsade ordningsuppgifter som f.n. faller på civilförsvaret nyligen har föreslagits i princip bli överförda till polisen (se avsnitt 5.2.2).

Nuvarande planering innebär emellertid att polisen dessutom tilläggs vissa särskilda uppgifter, om landet skulle komma i krig. Enligt 1943 års lag om polisens ställning under krig är i princip varje polisman skyldig att aktivt medverka i landets försvar, i viss utsträckning även när det gäller direkta stridshandlingar mot fienden. Polisman för vilken sådan skyldighet gäller anses i krig tillhöra inte bara polisväsendet utan också försvarsmakten.

Denna ordning, som saknar direkt motsvarighet för andra personal- kategorier, har tillkommit delvis som en följd av vissa folkrättsliga överväganden, vilka strax skall beröras närmare. Huvudskälet för den konstruktion som gjordes under andra världskriget och som fortfarande gäller torde emellertid ha varit önskemålet att polisen i olika lägen skulle kunna utnyttjas så effektivt som möjligt som beväpnad styrka med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär. Den valda ordningen har alltså ingått som ett led i strävandena att höja landets försvarspotential.

Detta är självfallet än i dag ett väsentligt intresse. Samtidigt har emellertid den internationella utvecklingen och erfarenheterna från olika väpnade konflikter under senare tid gjort en viss förskjutning naturlig när det gäller synen på polisens roll under krigsförhållanden. Denna förskjutning grundas i främsta rummet på insikten om att det under krigstillstånd kommer att ställas så stora anspråk på polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, att andra uppgifter bör läggas på polisväsendet endast i den mån tvingande skäl gör det påkallat. I olika sammanhang har också betonats att, i ett läge då ett land eller delar av det besätts av främmande makt, det är angeläget att det finns förutsättningar för den inhemska polisen att upprätthålla sin verksamhet, dels för att skydda befolkningen och hindra övergrepp, dels för att underlätta återupptagandet av samhällets ordinarie funktioner. Möjligheterna härtill torde allmänt sett öka om polisen inte tilldelas stridsuppgifter eller åtminstone endast ges begränsade sådana.

Härtill kommer att synen på polisens roll i samhället har undergått

förändringar. När 1943 års lagstiftning kom till ansågs det självfallet att polisen borde kunna utnyttjas på ett så effektivt sätt som möjligt under krig, även när det gällde ingripande med vapen mot uniformsklädda fiender (prop. 1943 :347 s. 9-10). Med den moderna synen på polis- verksamheten är detta inte längre någon självklarhet. Bl.a. i utredningens principbetänkande (SOU l979:6) Polisen betonas vikten av att polisen i all möjlig utsträckning befrias från sådana uppgifter som saknar anknytning till dess egentliga verksamhet. Detta bör i princip gälla även under krigsförhållanden. Utredningen har också framhållit hur väsentligt det är att polisen ses som en av länkarna i samhällets insatser i syfte att skapa förutsättningar för social trygghet och samhälls- gemenskap för medborgarna. Med en sådan grundsyn på polisverk- samheten är det inte lika naturligt som tidigare att polisen som organi- sation i viss utsträckning skall anses tillhöra även landets stridskrafter.

Det bör också framhållas att dagens säkerhetspolitiska situation är en annan än den som förelåg under andra världskriget då den nuvarande regleringen kom till. Den hotbild som då var aktuell framstod, bl.a. mot bakgrund av den invasion som hade företagits i våra grannländer, som förhållandevis entydig. I nuvarande läge måste totalförsvaret ha en beredskap för en rad olika tänkbara konfliktfall såsom exempelvis ekonomisk krigföring, angrepp med konventionella stridsmedel som blixtanfall eller efter det att mobilisering har hunnit företas samt krig där ABC-stridsmedel åtminstone i viss utsträckning utnyttjas. Den snabba utvecklingen av de konventionella vapnen liksom supermakternas kärnvapenkapprustning har bidragit till att den hotbild som utgör underlaget för totalförsvarets planering har förändrats (jfr betänkandet SOU 1979142 Vår säkerhetspolitik).

Mot den bakgrund som har angetts nu har utredningen kommit till att frågan om polisens ställning under krigsförhållanden bör omprövas. Utredningen anser för sin del att det är en fördel om polisens uppgifter i krig i all möjlig utsträckning kan begränsas till vad som faller inom ramen för dess ansvar för den allmänna ordningens och säkerhetens upprätthållande. Detta är också en utgångspunkt för utredningens överväganden.

Det måste emellertid beaktas att principen om polisens ansvar för allmän ordning och säkerhet inte utan vidare ger den ledning som behövs för de praktiska övervägandena rörande polisens ställning och uppgifter vid krig eller annat väpnat angrepp. Å ena sidan kan ett sådant angrepp sägas i alldeles särskilt hög grad hota den allmänna ordningen och säkerheten. Å andra sidan förtjänar det erinras om att den som - under iakttagande av krigets lagar och bruk - medverkar i ett väpnat angrepp mot Sverige på order av sitt hemlands regering inte därigenom gör sig skyldig till en brottslig handling. Han skall, om han tas till fånga, behandlas som krigsfånge och får inte ställas till ansvar för sin med- verkan i krigshandlingama. I och med detta är inte heller de principer och de författningar som reglerar polisens skyldighet att ingripa mot brott generellt tillämpliga på polisens medverkan i försvar mot väpnade angrepp utifrån.

Vidare kan de folkrättsliga aspekterna på polisens ställning under krig

inte förbigås. Polisen är sparsamt behandlad i folkrättens regelsystem, och några egentliga bestämmelser om polisens ställning under väpnad konflikt finns inte f.n. i den internationella rätten. Det ankommer sålunda på varje stat att genom sin egen lagstiftning och organisation avgöra vilken ställning som polisen skall ha i ett sådant läge. Väsentligt från folkrättslig synpunkt är emellertid att det är klarlagt om och i så fall i vilken utsträckning polisen skall vara skyldig att medverka i strids- handlingar till försvar mot ett angrepp av främmande militär personal. Om en sådan skyldighet skall åvila polismän, måste dessa ha ställningen av legitima krigsdeltagare, kombattanter. I annat fall saknar personalen det skydd som krigsdeltagare i allmänhet åtnjuter enligt folkrättens regler.

Det är beklagligt att frågan om polisens ställning under väpnade konflikter inte har kunnat få en enhetlig lösning med internationell räckvidd under det arbete som har lett fram till de båda omfattande tilläggsprotokollen från år 1977 till Genevekonventionerna angående skydd för krigets offer. Genom det första av dessa båda protokoll har motsvarande frågor lösts bl.a. för civilförsvarets personal, vars folkrättsliga ställning tidigare i olika sammanhang har betecknats som lika oklar som polisens. Uttryckliga bestämmelser finns sålunda om civilförsvarspersonalens folkrättsliga skydd och om dess rätt att bära beväpning (art. 61-67). Polisens allmänna ställning däremot behandlas endast så till vida att en särskild föreskrift har meddelats om skyldighet för varje part i en konflikt, som införlivat "en halvmilitär organisation eller beväpnade polisstyrkor” med sina väpnade styrkor, att underrätta övriga parter i konflikten därom (art. 43.3). Dessutom finns en särskild föreskrift som medger närvaro av polispersonal på en s.k. oförsvarad ort under förutsättning att personalen endast har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (art. 59.3).

Som framgår av redovisningen i avsnitt 5.1.2 pågår emellertid f.n. inom Europarådet arbete på att klarlägga polisens ställning under en väpnad konflikt, särskilt med sikte på förhållandena under ockupation. En deklaration i ämnet har nyligen antagits av den rådgivande parlamentariska församlingen som en rekommendation till rådets ministerkommitté. Deklarationen, som inte är avsedd att få bindande verkan utan att tjäna som vägledning för Europarådsstaterna, innebär att polisen under krig inte skall delta i stridshandlingar utan fullfölja sina reguljära uppgifter och anses tillhöra civilbefolkningen.

Det går inte f.n. att förutse vid vilken tidpunkt frågan om antagandet av denna deklaration kan komma att bli slutbehandlad av Europarådets ministerkommitté, dvs. det organ inom rådet som har besluts- befogenheter. Sannolikt måste slutbehandlingen föregås av en ingående analys från medlemsstaternas sida av organisatoriska och övriga kon- sekvenser av deklarationen. Det måste också betecknas som ovisst om och i så fall när en internationell överneskommelse i ämnet på grundval av ett eventuellt initiativ från ministerkommitténs sida kan vara att påräkna. Erfarenhetsmässigt måste man räkna med att det här blir fråga om ett utdraget tidsförlopp.

Utredningen anser att det är synnerligen angeläget att man från svensk

sida understödjer strävandena att finna en lösning med internationell räckvidd på frågan om polisens ställning under krig. Mot bakgrund av vad som har angetts nyss torde frågan dock f.n. böra bedömas med utgångspunkt i det gällande regelsystemet. Det initiativ som har tagits inom Europarådet måste emellertid beaktas vid de överväganden som utredningen har att göra.

Utredningens direktiv liksom gällande lagstiftning i ämnet berör endast frågan om polisens ställning i krig. Det vill emellertid synas som om problemställningen bör vidgas något. Begreppet krig är visserligen fortfarande centralt såväl i internationella sammanhang som för den interna lagstiftningen och organisationen. De svårigheter som på det internationella planet ofta har förelegat att avgöra om ett tillstånd utgör ”krig” har emellertid lett till att man numera i allt större omfattning har upphört att knyta regler till existensen av krigstillstånd och i stället har använt sig av begrepp som "väpnad konflikt” eller ”väpnat angrepp”. Sålunda är t.ex. 1949 års Genevékonventioner tillämpliga vid interna- tionella väpnade konflikter i allmänhet. Huruvida begränsningar i syftet eller av omfånget i det använda våldet möjligen kan medföra att till- ståndet inte kan anses ha karaktären av krig blir därmed irrelevant. Detta kan få praktisk betydelse inte minst med hänsyn till att det finns en rad exempel på konflikter där båda parter har förnekat att krig är förhanden trots att stridshandlingar i stor skala har förekommit.

Svårigheter av den art som har antytts nu kan möta även de inhemska organ som har att avgöra om Sverige har kommit i krig. Det ankommer i första hand på regeringen att avgöra saken. Enligt 15 & beredskapskun- görelsen (1960215) skall sålunda regeringen, om landet har kommit i krig, föranstalta om beredskapslarm i den mån detta inte redan har skett samt kungöra att krigstillstånd har inträtt. Om stridshandlingar inleds mot svenskt territorium och förbindelserna med den högsta ledningen inte fungerar, har enligt 3 5 lagen (1960:513) om beredskapstillstånd civilbefälhavarna och länsstyrelserna möjlighet att, utan att konstatera krigstillstånd, meddela beslut som ger myndigheter och allmänhet den ledning för handlandet som behövs.

Ett krigsutbrott kan visserligen vara liktydigt med regelrätta angrepp med främmande stridskrafter och därmed lätt att konstatera. Ofta kan det emellertid förutsättas att bedömningen blir svårare att göra. I grundlagberedningens slutbetänkande (SOU 1972215 bil. 4 s. 353) ges en rad exempel på fall där sådana svårigheter kan föreligga. En land- sättning i och ockupation av en mycket begränsad del av det svenska territoriet kan sålunda enligt betänkandet tänkas äga rum i det påstådda syftet att skydda vår neutralitet mot anfall av annan stat. Svenskt militärt flyg kan ha anfallits i internationellt luftrum. En strategiskt viktig järn- vägslinje i landet kan ha ockuperats och det kan vara oklart i vilken utsträckning främmande makts väpnade styrkor medverkar. Subversiva inhemska grupper kan tänkas ha upprättat gerillaförband med utländska vapen och rådgivare och få kontroll över delar av territoriet. Blockad av vissa kuststräckor kan ha etablerats av främmande flotta. Isolerat luftbombardemang kan ha företagits över svensk stad med hot om ytterligare stridshandlingar för det fall att framställda krav inte

bifalls. Främmande styrkor kan ha trängt in i syfte att förfölja andra främmande styrkor som har flytt in i landet och ännu inte hunnit interneras.

Regeringens formella karakterisering av frågan kan påverkas av flera faktorer. Regeringen kan sålunda, med hänsyn till de politiska följderna, tänkas ha ett direkt intresse av att undvika att läget betecknas som krig eller stridshandlingar som väpnat angrepp. Regeringen kan t.ex. hysa förhoppning om att motparten skall kunna påverkas, så att det blir möjligt att utan vidare eliminera fortsatta stridshandlingar, och därför vilja undvika deklarationer som kan ge intryck av att krig råder. I andra fall kan regeringen vara osäker på om krigsavsikt verkligen ligger bakom stridshandlingar som har företagits. Syftet med den fientliga aktionen kan vara begränsat. Det kan gälla en aktion som är isolerad och inte ingår i en större plan eller ens är centralt beordrad. I sådana fall kan aktionen komma att betecknas endast som en kränkning.

Grundlagberedningen ansåg för sin del att det inte är möjligt att vare sig i lagtext eller i motiv närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som skall anses innebära att krigstillstånd inträder. Bered- ningen påpekade att en rad viktiga föreskrifter, bl.a. de s.k. fullmakts- lagarna, träder i kraft när riket kommer i krig och att detta gäller oberoende av om regeringen har gett tillkänna att krigstillstånd råder eller inte. Enligt beredningen kan emellertid de ansvariga myndig- heterna i praktiken antas komma att avvakta regeringens ställnings- tagande. Till dessa uttalanden har statsmakterna anslutit sig (prop. 1973290 s. 447, KU 1973 :26, rskr l973:265).

De svårigheter som sålunda kan föreligga när det gäller att avgöra om krigstillstånd har inträtt måste hållas i minnet när principerna för polisens ställning i dessa sammanhang behandlas. I nuvarande organisa- tion har polisen en nyckelroll genom sin medverkan i kuppförsvaret under den tid som förflyter innan försvarsmakten och civilförsvaret hinner mobiliseras. Vid en kupp mot Sverige kan det tänkas uppstå oklara situationer av det slag som har antytts nyss. Detta gäller särskilt i ett inledningsskede. Det är samtidigt uppenbart att kuppförsvaret ställer stora krav på snabbhet i handlande och beslutsfattande. Ofta måste samma åtgärder vidtas vare sig ett angrepp mot eller en kränkning av vårt territorium i efterhand kan tänkas bli bedömt som krigshandling eller inte. Redan av detta skäl bör diskussionen om polisens ställning och uppgifter på det aktuella området inte begränsas till krigsförhållanden utan vidgas till att gälla även andra tänkbara former av väpnat våld mot vårt land.

Av det föregående torde framgå att vad som i första hand behöver klarläggas inte är de uppgifter som faller inom ramen för polisens skyldighet att i samband med väpnat angrepp upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt beivra brott. Att polisen har befogenhet och skyldighet att ingripa mot exempelvis plundrare eller förklädda sabo- törer som tillhör en främmande makt är givet. På samma sätt måste polisen kunna ingripa enligt vanliga regler när det är oklart om ett väpnat våld mot landet över huvud taget innefattar en krigshandling eller ett väpnat angrepp som har beordrats av en främmande stat. Det

egentliga problemet är i stället om och i så fall i vilken utsträckning polispersonalen skall vara skyldig att medverka i strid till försvar mot främmande militär personal under ett regelrätt angrepp mot landet. Här kan olika aspekter anläggas allt efter beskaffenheten av den situation som råder. Lämpligen bör var för sig behandlas de olika situationer som föreligger dels vid överraskande anfall (kupp) under tiden fram till dess mobilisering har skett, dels under pågående väpnad konflikt efter mobilisering och dels om landet eller delar av det skulle besättas av främmande makt.

6.2. Polisens medverkan vid försvar mot kuppanfall under tiden fram till dess mobilisering har skett

Enligt gällande planering skall polisen medverka vid försvar mot kuppanfall. De anvisningar som i detta hänseende har meddelats av rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren innebär att polispersonalen skall användas såväl för bevakning som för försvar i första hand av sådana objekt som har stor betydelse för det omedelbara försvaret vid ett kuppanfall och vid mobilisering och i andra hand av objekt som har betydelse för totalförsvarets verksamhet i övrigt.

Uppgiften är endast temporär. Den skall enligt gällande planer övertas av krigsorganiserade enheter ur försvarsmakten och civilförsvaret efter hand som mobilisering äger rum. Som har angetts i avsnitt 3.3 kan man räkna med att huvuddelen av de polisiära enheterna kan frigöras från sina kuppförsvarsuppgifter inom 10-12 timmar efter det att mobilisering har inletts och att samtliga är avlösta inom 48 timmar. Genomförs det förslag som har lagts fram i betänkandet (Ds Fö 1978 :9) Överföring av civilförsvarets ordnings- och bevakningsuppgifter till andra myndigheter, kommer de bevakningsuppgifter som hittills har fallit på civilförsvaret att övertas av försvarsmakten.

Inom försvarsmakten har betydande ansträngningar gjorts för att söka förkorta mobiliseringstiderna. Ytterligare åtgärder i detta syfte planeras. Klart är emellertid att man i Sverige, som inte har några stående militära styrkor utan ett totalförsvar grundat på allmän väm- plikt, alltid kommer att behöva räkna med viss mobiliseringstid. Med hänsyn till polisens lokalisering och höga beredskap samt till dess utrust- ning och utbildning är det då naturligt att kuppförsvarsuppgifter har lagts på polisen under den tid som förflyter till dess mobilisering har kunnat genomföras.

Att avstå från kuppförsvar under skedet närmast före mobilisering är givetvis inte möjligt. Från principiell synpunkt är det önskvärt att upp- gifterna beträffande såväl militära som civila kuppobjekt i all möjlig utsträckning anförtros åt hemvärn och andra lokalförsvarsförband som kan mobiliseras i det närmaste omedelbart. Utredningen har emellertid inhämtat att det i dag inte finns förutsättningar för att generellt lösa kuppförsvarsfrågan på detta sätt. Utredningen måste därför utgå från att polisen skall behålla uppgifter inom ramen för kuppförsvaret.

Polisens medverkan i kuppförsvaret innefattar i första hand bevak-

ning av de aktuella totalförsvarsobjekten. Till denna del kan uppgiften inte sägas gå utöver vad som innefattas i polisens allmänna ansvar för ordning och säkerhet.

För att bevakningsuppgiften skall kunna fullföljas måste emellertid bevakningspersonalen ha möjlighet att ingripa, vid behov även med vapen, för att försvara bevakningsobjekten. En strikt gränsdragning mellan försvarsmaktens och polisväsendets uppgifter enligt de principer som gäller under normala fredsförhållanden skulle innebära att de blev förbehållet de militära kuppförsvarsenheterna att ingripa mot fientliga soldater, medan ingripande från polispersonalens sida skulle få avse endast ouniformerade eller förklädda sabotörer och spioner liksom eventuella inhemska subversiva grupper som förenar sig med fienden och sålunda gör sig skyldiga till straffbara handlingar. Det är emellertid uppenbart att en sådan gränsdragning skulle leda till att kuppförsvaret till väsentlig del skulle förlora sin mening. Med hänsyn till att läget särskilt under inledningsskedet av en kupp ofta kan förutsättas vara oklart, skulle den f.ö. inte vara möjlig att upprätthålla i praktiken. Utredningen anser därför att det är ofrånkomligt att polisen inom ramen för kuppförsvaret kan bruka vapen även mot fientliga soldater som angriper bevakningsobjekt eller annars försöker hindra polispersonalen i dess verksamhet liksom militär personal, i enlighet med vad som har angetts förut, otvivelaktigt måste kunna utnyttjas till försvar mot exempelvis en statskupp som företas i anslutning till ett väpnat angrepp mot landet.

Vad som har sagts nu leder till den slutsatsen att de bevaknings- uppgifter som faller på polisen inom ramen för kuppförsvaret även i fortsättningen måste förenas med vissa begränsade försvarsuppgifter. Vid fullgörandet av sina uppgifter inom kuppförsvaret bör polismannen ha ställning som kombattant. Några fristående stridsuppgifter i det läge som nu diskuteras bör emellertid inte tilldelas polisen.

Enligt de anvisningar som har meddelats av rikspolisstyrelsen och ÖB ankommer det på försvarsområdesbefälhavaren och länsstyrelsen att bestämma om fördelningen av bevakningsobjekten mellan polisen och sådana militära enheter som har särskilt korta mobiliseringstider. Från principiell synpunkt är det av värde om denna fördelning i största möjliga utsträckning sker på sådant sätt att de militära kuppobjekten anförtros åt försvarsmakten och de civila åt polisen. Denna ordning iakttas enligt vad utredningen har inhämtat också regelmässigt i praktiken. Utredningen bedömer det som en fördel om den angivna utgångspunkten för fördelningen också uttryckligen anges i de anvisningar som de båda centrala myndigheterna utfärdar.

Det bör framhållas att det resonemang som hittills har förts tar sikte på situationer då kuppförsvarsåtgärder i egentlig mening har utlösts i vederbörlig ordning och förhållandena alltså regelmässigt är sådana att skäl för mobilisering föreligger. I extraordinära situationer då fråga inte är om angrepp eller kränkning från främmande militär personal - t.ex. vid terroristhandlingar - är polisen givetvis skyldig att ingripa enligt de regler som gäller för polisverksamheten i allmänhet. Uppenbar: är att skyddet av de civila totalförsvarsobjekten därvid har särskilt stor

betydelse. En särställning bland dessa objekt intar kärnkraft- anläggningarna, som genom en ändring år 1978 i lagen (l940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. har jämställts med civila skyddsföremål bl.a. mot bakgrund av att sabotage mot en sådan anläggning kan innebära risk för spridning av radioaktiva partiklar. F.n. bedrivs inom rikspolisstyrelsen ett särskilt projekt som syftar till att kartlägga det behov av polisförstärkning och extra materiel som kan föreligga när det gäller polisens ansvar för skyddet av de aktuella anlägg- ningarna. Polisutredningens uppfattning är att man på detta likaväl som på andra områden bör så långt som detär möjligt undvika lösningar som innebär avvikelser från vad som gäller i fråga om polisens organisation i allmänhet (jfr SOU l979:6 s. 281-288). Utredningen förutsätter att de närmare organisatoriska frågorna om polisens katastrofberedskap kommer att behandlas av den polisberedning som enligt vad som har föreslagits i principbetänkandet bör tillkallas för det organisationsarbete som behövs för genomförandet av förslagen i det betänkandet.

6.3. Polisens uppgifter efter mobilisering

I och med att mobilisering har genomförts och avlösning skett vid de polisiära kuppobjekten friställs polisen från sina kuppförsvarsuppgifter. Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls har emellertid polisen vissa särskilda uppgifter som kan medföra ingri- pande mot fienden.

Enligt 5 & 1958 års kungörelse bör sålunda polisman som bär tjänste- dräkt även utan order ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater. I inrikesdepartementets anvisningar från år 1958 uttalas att frågan när ett stridsingripande från den enskilde polismannens sida skall ske av eget initiativ ofta måste bli beroende av förhållanden som inte kan överblickas på förhand. Närmast har man tänkt sig att ett sådant in- gripande skall komma i fråga gentemot sabotörer, fallskärmshoppare, smärre motoriserade enheter 0.1.

Den fristående stridsuppgift som i enlighet härmed har tilldelats polisen framstår enligt utredningens mening som den från principiell synpunkt mest diskutabla av polisens nuvarande uppgifter inom total- försvaret. Redan den förhållandevis vaga utformningen av bestämmelsen är ägnad att skapa oklarhet om vad som skall anses ingå i polisens åligganden i detta hänseende. Från totalförsvarssynpunkt kan det visserligen sägas vara en fördel att ett spontant ingripande från polisens sida kan påräknas i vissa situationer, detta givetvis under förut- sättning att ingripandet inte stör försvarsmaktens operationer. I enlighet med vad som har anförts under 6.1 är det emellertid ett önskemål att möjlighet finns för polisen att upprätthålla sin ordinära verksamhet, om landet eller delar av det skulle besättas av främmande makt. I den mån polisen har en kontinuerlig och självständig stridsuppgift av det slag som här är aktuell minskar förutsättningarna för en sådan ordning. Det är här att märka att enligt svensk rättsuppfattning krig anses föreligga även under ockupation (jfr prop. 1973:90 s. 447). Till detta kommer att in-

gripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske så att de på ett naturligt sätt liggeri linje med polisens reguljära arbete. Det kan tillfogas att den aktuella regleringen saknar motsvarighet i Danmark och Norge.

Utredningen finner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna. Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polisman även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater utgår. Mot förklädda eller ouniformerade sabotörer eller spioner - vilka saknar ställning som legitim stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag - skall polisen givetvis ingripa även i fortsättningen.

Med utredningens ståndpunkt aktualiseras emellertid frågan i vad mån en polisman bör anses ha rätt och skyldighet att - vid sidan av kuppförsvarsuppgiftema - ingripa mot främmande militär personal när det behövs för att fullföra verksamhet för vilken polisen svarar primärt. Det kan gälla t.ex. ingripande mot plundrare eller soldater som hindrar polisens reguljära verksamhet. Spörsmålet får särskild aktualitet om polisen i enlighet med förslaget i betänkandet Ds Fö 1978:9 övertar de ordningshållningsuppgifter som nu faller på civilförsvaret inom tjänste- grenen ordnings- och bevakningstjänst.

När det gäller civilförsvarets ordnings- och bevakningspersonal diskuterades motsvarande fråga i samband med tillkomsten av civilför- svarslagen (l960:74). I förarbetena till lagen (prop. l960:5 s. 56) uttalas i detta hänseende att personalen måste ha möjlighet att bruka vapen även mot fientliga soldater som angriper bevakningsobjekten eller söker hindra ordningspersonalen i dess verksamhet men att några fristående stridsuppgifter inte bör få tilldelas civilförsvarspersonalen. Författnings- mässigt har detta kommit till uttryck genom bestämmelsen i 1 åandra stycket civilförsvarslagen. Regeringen bemyndigas där att förordna att personal som har krigsplacerats för tjänstgöring inom tjänstegrenen ordnings- och bevakningstjänst skall, då riket är i krig, vara skyldig att i anslutning till tjänstegrenen åliggande uppgifter utöva även sådan försvarsverksamhet som eljest åvilar försvarsmakten. Sådan personal tillhör under krig inte bara civilförsvaret utan också försvarsmakten. I 87 5 1 mom. civilförsvarskungörelsen (1960:377) har regeringen meddelat föreskrifter i enlighet med bemyndigandet.

När den nu aktuella frågan skall bedömas för polisens del finner utredningen naturligt att polisen har viss befogenhet att - vid sidan av kuppförsvarsuppgiftema - ingripa mot främmande militär personal under förutsättning att ingripandet ingår som ett nödvändigt ledi full- görandet av en verksamhet för vilken polisen svarar genom sin allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet liksom särskilda uppgifter inom ramen härför, såsom objektbevakning eller gränsövervakning. Härigenom erhålls en naturlig och lämplig avgränsning av polisens uppgifter i aktuellt hänseende. Skulle en befogenhet av nu angivet slag inte finnas för polisens del, kan uppenbarligen mycket svårlösta situationer tänkas uppstå i en del fall, t.ex. om främmande makts verksamhet mot landet skulle understödjas av subversiva inhemska grupper. Avgränsningen av vad som skall anses vara innefattat ». upp-

giften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet kan naturligtvis i en del fall tänkas erbjuda problem. I detta sammanhang torde det emel- lertid inte - lika litet som när det gäller vad som under normala freds- förhållanden skall inrymmas i polisens huvuduppgift - vara möjligt att lämna någon detaljerad redovisning.

Av skäl som har angetts nu förordar utredningen en lösning som innebär att det uttryckligen anges att polisen kan ingripa även mot fienlig militär personal i den mån det behövs för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vid sådant ingripande bör polismannen ha ställning som kombattant. Det rör sig visserligen här endast om uppgifter som faller på polisen inom ramen för dess normala verksamhet. Trots detta torde det emellertid f.n. vara ofrånkomligt att man från svensk sida hävdar principen att den enskilde polismannen har ställning som kombattant så snart som ett ingripande gäller fientlig militär personal. Polismannen får nämligen annars inte något folkrättsligt skydd. Om folkrätten som ett resultat av strävandena inom Europarådet skulle utvecklas på ett sådant sätt att en polisman inte längre behöver ha kombattantstatus för att vara skyddad vid sådana ingripanden mot fientlig militär personal som uteslutande faller inom ramen för uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, bör naturligtvis den interna svenska regleringen anpassas härtill.

Till de speciella överväganden som kan göras när det gäller ockupa- tionslägen återkommer utredningen under 6.4.

F.n. gäller enligt 6 5 i 1958 års kungörelse att om polisens medverkan är oundgängligen nödvändig för att avvärja fientligt angrepp, den högste militära chefen i orten får begära medverkan av polismän som tillhör distrikt i närheten av angreppsområdet. Medverkan skall begäras hos länsstyrelsen eller, om dennas besked inte hinner inhämtas, hos polischefen. I den mån länsstyrelsen eller polischefen förfogar över personal som har genomgått föreskriven försvarsutbildning, får begärd medverkan vägras endast när polispersonalen redan fullgör trängande civila försvarsuppgifter eller bifall till framställningen skulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säkerheten inom distriktet. Sedan den uppgift för vilken polisförstärkning begärts har blivit slutförd, får den militära chefen inte utan ny hänvändelse fortsätta att förfoga över polispersonalen. Som exempel på situationer då polisförstärkning kan behöva sättas in nämns i inrikesdepartementets anvisningar luftland- sättning av fientliga styrkor och pansarförbands inträngande bakom våra försvarslinjer.

Frågan om militär chef även i fortsättningen skall ha möjlighet att i situationer av katastrofhotande karaktär rekvirera polisförstärkning på sätt som har angetts nu ligger på ett annat plan än de spörsmål rörande polisens försvarsuppgifter som har diskuterats förut. Ställs polispersonal på grund av rekvisition till militär chefs förfogande, kan detta inte sägas innebära att polisen som självständig organisation deltar i det väpnade försvaret. En polisstyrka som inordnas under militärt befäl får samma ställning som en militär avdelning. Den är under rekvisitionstiden skyldig att medverka i strid tillsammans med de militära styrkorna under samma villkor som dessa. Den är också i övrigt skyldig att fullgöra de

uppgifter som beordras av den militära chefen.

Man torde även i fortsättningen få räkna med att i samband med ett väpnat angrepp mot landet situationer kan uppkomma som gör det nödvändigt att alla tillgängliga resurser tas i anspråk för det militära försvaret. Enligt utredningens mening finns det inte lika stora be- tänkligheter mot att polispersonal i nödlägen av det slag som avses nu tillfälligt inordnas i försvarsmakten som mot att polisen som organisa- tion tilldelas fristående stridsuppgifter. Från principiell synpunkt skiljer sig sålunda inte polispersonalens försvarsplikt i detta avseende från exempelvis den skyldighet att stå till försvarsmaktens förfogande som enligt värnpliktslagstiftningen åvilar manliga medborgare i allmänhet. Eftersom det under krigsförhållanden med all säkerhet kommer att ställas stora anspråk på polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, är det emellertid angeläget att garantier finns för att polispersonal tas i anspråk av försvarsmakten genom rekvisition endast när utomordentligt starka skäl gör det nödvändigt. Nuvarande ordning får anses erbjuda sådana garantier i och med att det alltid i sista hand ankommer på den ansvariga polismyndigheten att bestämma om polisförstärkning skall lämnas. Med hänsyn härtill och till de principer som nu gäller för samråd mellan totalförsvarets myndigheter anser utredningen att man bör kunna utgå från att framställningar om sådan förstärkning inte skall förekomma annat än när tvingande skäl gör det nödvändigt.

I sakens natur ligger att, om polismän efter rekvisition inordnas i försvarsmakten, dessa får ställning som kombattanter.

Med hänvisning till vad som har anförts nu förordar utredningen att det fortfarande skall finnas viss möjlighet för regionala och lokala polis- myndigheter att på rekvisition tillfälligt ställa polispersonal till försvars— maktens förfogande i akuta situationer av katastrofhotande karaktär. Till regleringens närmare innehåll återkommer utredningen i avsnitt 6.7.

En särskild fråga är slutligen huruvida en polisman skall anses ha rätt att bruka vapen i personligt självförsvar i situationer då det inte är fråga om ett ingripande inom ramen för kuppförsvaret eller för att upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet och polismannen inte heller står till militär chefs förfogande på grund av rekvisition. Övervägande skäl torde tala för att en sådan rätt föreligger enligt folkrätten, åtminstone för fall då någon utsätts för direkt angrepp i strid mot de folkrättsliga regler som gäller. Denna rätt tillkommer enligt 1949 års Genevekonventioner exempelvis medicinalpersonal, som annars inte får gripa till vapen mot fienden, och samma rätt har enligt 1977 års tilläggsprotokoll tillförts civilförsvarets personal. Ingripande som uteslutande sker i självförsvar förutsätter inte kombattantstatus. Det spörsmål som nu har berörts utgör emellertid endast en del av den allmänna frågan om civilbefolkningens ställning och befogenheter under krig. Denna fråga studeras f.n. av folkrättskommittén. Det bör därför ankomma på den kommittén att närmare belysa frågan om rätten till självförsvar under krig.

6.4. Polisens uppgifter inom område som har besatts av fienden

Frågan i vad mån offentliga organ skall lämna ockupationshotade områden och hur sådana organ skall uppträda om de har blivit kvar på ockuperat område hör till de mest omdiskuterade spörsmålen inom ramen för den svenska beredskapsplanläggningen.

En allmän princip - som har kommit till uttryck bl.a. i den urspungligen under andra världskriget utgivna broschyren ”Om kriget kommer” - är att Sverige, om landet dras in i ett krig, skall göra motstånd till det yttersta så länge kriget pågår. Detta gäller även om landet helt eller delvis skulle ha ockuperats. Motstånd kan emellertid bjudas i olika former och på olika sätt. Det gäller att avgöra vilka former och vilka sätt som ger högsta effekt. Principen ger därför inte utan vidare underlag för den bedömning som måste göras på olika nivåer när det gäller myndig- heternas handlande.

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar tog på sin tid upp frågan från generell synpunkt i en framställning till regeringen den 14 mars 1957. Framställningen gick ut på att civila statliga förvaltnings- myndigheter skulle lämna ockupationshotade områden eller lägga ned sin verksamhet. Däremot skulle domstolar och kommunala myndigheter fortsätta sin verksamhet. Vid remissbehandlingen av beredskaps- nämndens framställning framhölls från flera håll nackdelen av att myndigheterna kunde tvingas gå ockupationsmaktens ärenden och att ockupationsmakten skulle få tillgång till en fungerande förvaltnings- apparat. Från andra håll ansågs det önskvärt att civilbefolkningen kunde inför ockupationsmakten företrädas av de egna myndigheterna. Något beslut med anledning av nämndens framställning har inte meddelats.

I det s.k. marsbrevet från 1943 (se avsnitt 3.7) föreskrevs att bl.a. länsstyrelserna och landsfiskalerna skulle lämna ockupationshotat område i syfte att undanröja risken för att myndigheter utrustade med exekutiv makt av fienden utnyttjades i dennes intresse. Myndigheter som hade blivit kvar på ockuperat område skulle vägra att vidta av ockupa- tionsmakt begärd åtgärd, som var till stöd för fiendens verksamhet, även om ockupationsmakten enligt folkrätten var berättigad att vidta åtgärden.

Marsbrevet har numera upphävts. Den enda allmänna bestämmelse som f.n. gäller på området är 13 kap. 9 (j RF. Det föreskrivs där att inte något offentligt organ på ockuperat område får meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupa- tionsmakten sådant bistånd som denna inte får kräva enligt folkrättens regler. Frågan om myndigheternas handlande i övrigt har lämnats öppen i grundlagen. I förarbetena uttalas emellertid att det kan hävdas att det från medborgarnas synpunkt normalt torde vara mest fördelaktigt att den offentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens organ (prop. 1973 :90 s. 460-462).

För vissa myndigheter gäller emellertid fortfarande direktiv som har utfärdats i särskild ordning om hur myndigheten skall förhålla sig vid ockupationshot eller ockupation. Till dessa myndigheter hör polisen.

Vid en bedömning av frågan om polisen skall fortsätta sin verksamhet vid ockupationshot eller ockupation gör sig i huvudsak samma synpunkter gällande som beträffande den civila förvaltningen i allmänhet. Med hänsyn till arten av de uppgifter som faller på polisen ställs emellertid problemen här på sin spets.

Till stöd för att polisens verksamhet skall upprätthållas under ockupation talar bl.a. de fördelar som ligger i att polisen i ett sådant läge kan skydda civilbefolkningen, hindra övergrepp och ta tillvara befolk- ningens intressen gentemot ockupationsmakten. Lämnar den svenska polisen sin verksamhet, måste man räkna med att ockupationsmakten upprättar egna polisorgan. Detta kan innebära svåra påfrestningar för befolkningen. Slutligen är det en fördel om samhällets normala funk- tioner kan tas upp så snart som möjligt efter det att krigstillståndet har upphört. Mot att polisen fortsätter sin verksamhet under ockupation talar främst risken för att polispersonalen till följd av hot i olika former tvingas gå ockupationsmakten tillhanda liksom att polisorganen infiltreras av fienden. Även på andra sätt kan en sådan ordning i vissa lägen befaras underlätta fiendens verksamhet.

Erfarenheterna från ockupationsåren i Danmark och Norge är inte entydiga. I Danmark var polisens situation mycket svår, både under den tid dess verksamhet upprätthölls och sedan de kvarvarande polismännen i september 1944 hade gått under jorden. Under den period då landet saknade polis ökade kriminaliteten kraftigt och även efter krigsslutet förelåg svårigheter att upprätthålla lag och ordning inom landet. Även i Norge var polisens situation mycket besvärlig. En allmänt omfattad mening är dock att den regeringstrogna norska polisen utgjorde ett gott skydd för civilbefolkningen. Den hindrade många av ockupations- maktens aktioner genom att vägra att följa order som överskred vad en ockupant har rätt att kräva av ett ockuperat områdes befolkning. Den nazistiska norska statspolisen blev däremot ett av ockupationsmaktens främsta organ.

Det vill synas som om den svenska synen på hithörande frågor har undergått en förskjutning. Medan man under och närmast efter andra världskriget på ansvarigt håll i allmänhet ansåg övervägande skäl tala för att myndigheter med särskilda befogenheter borde lämna ockupationshotat område, är uppfattningen numera närmast den motsatta. Som ett uttryck härför kan pekas på det uttalande under RF:s förarbeten som har återgetts nyss. När det gäller polisen har på det internationella planet motsvarande uppfattning kommit till uttryck i den deklaration som nyligen har antagits av Europarådets parlamentariska församling (se avsnitt 5.1.1). Enligt denna deklaration skall polismannen i civilbefolkningens intresse fullfölja sina uppgifter till skydd för person och egendom under krig såväl som ockupation. Även art. 59.3 i det första av 1977 års båda tilläggsprotokoll till Genevekonventionerna kan i sin mån anföras som belägg för dessa strävanden på det internationella planet. Artikeln medger att polispersonal hålls kvar på en s.k. oförsvarad ort, under förutsättning att polisen endast har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Enligt utredningens mening är det f.n. - i avsaknad av en internationell

konvention i ämnet - knappast möjligt att ge några ovillkorliga regler om hur polismyndigheterna eller de enskilda polismännen skall handla inför ockupationshot eller ockupation. Ockupationsmaktens inställning liksom formen för en ockupation har här stor betydelse. Generellt sett anser emellertid utredningen att de skäl som talar för att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka. Principen bör alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete även inom ockupations- hotat eller ockuperat område, såvida inte beslut av motsatt innebörd meddelas. Utredningen förordar en lösning efter dessa linjer.

Som en följd av detta ställningstagande förordar utredningen att regeringen upphäver de instruktioner som i särskild ordning har med- delats angående hur polisen skall förhålla sig inför ockupationshot eller vid ockupation. Detta bör kunna ske utan avbidan på att utredningens förslag i övrigt genomförs.

I den mån - med hänsyn exempelvis till ockupationsmaktens upp— trädande - övervägande skäl i det särskilda fallet ändå skulle tala för att den svenska polisen lägger ned sin verksamhet inom ockuperat område och lämnar detta bör beslut härom fattas av regeringen, om detta är möjligt, och i annat fall av länsstyrelsen eller, i sista hand, den lokala polismyndigheten. Ett sådant beslut avser i så fall naturligtvis såväl polismyndigheterna som sådana som de enskilda polismännen.

De öppna anvisningar, som vid sidan av de särskilda instruktionerna har meddelats av inrikesdepartementet år 1958 (se avsnitt 3.7), utgör i stora drag fortfarande en ändamålsenlig vägledning för den enskilde polismannen. Om utredningens förslag i det föregående följs bör anvis- ningarna emellertid ses över i denna del.

Avslutningsvis bör framhållas att den enskilde polismannen inom ockuperat område otvivelaktigt kommer att ställas inför mycket svåra uppgifter. Det finns anledning att understryka betydelsen av regeln i 1949 års civilkonvention (art. 54) om att ockupationsmakten inte får ändra offentlig tjänstemans status inom ockuperat område och inte heller tillämpa sanktioner eller tvångsåtgärder mot en sådan tjänsteman på grund av att han av samvetsbetänkligheter underlåter att fullgöra ett tjänsteåliggande. Polismannen har sålunda alltid rätt att vägra att åtlyda en order från ockupationsmakten, vars utförande skulle strida mot hans samvete. Vad som har sagts nu gäller även om ockupanten i och för sig är berättigad att enligt folkrätten påfordra att åtgärden utförs.

6.5. Organisatoriska frågor

Utredningens förslag föranleder ingen ändring när det gäller organisationen på central nivå.

När det gäller organisationen på högre regional och lägre regional nivå bör uppmärksammas konsekvenserna av det principförslag till regional organisation för polisväsendet som utredningen har lagt fram i be- tänkandet (SOU l979:6) Polisen. Förslaget innebär (se avsnitt 5.2.5) att länspolischefen inte längre skall vara tjänsteman i länsstyrelsen. Han förenar i stället sin befattning på regional nivå med chefskapet för ett

stort polisdistrikt inom länet, normalt residensortens. Länspolischefen blir enligt förslaget också i fortsättningen underställd länsstyrelsen med föredragningsskyldighet gentemot landshövdingen eller länsstyrelsens förtroendemannastyrelse i viktigare regionala polisfrågor.

Enligt nuvarande planläggning ingår såväl i civilbefälhavarens som i länsstyrelsens krigsorganisation en särskild polissektion (sektion D). Chef för sektion D hos civilbefälhavaren är en av länspolischeferna inom civilområdet. För sektion D i länsstyrelsen utövas chefskapet av länspolischefen eller, om denne ingår i civilbefälhavarkansliet, annan polischef inom länet.

Utredningen finner uppenbart att ledningen över polisverksamheten på regional nivå också i fortsättningen bör ankomma på civilbefälhavarna och länsstyrelserna i händelse av krig eller krigsfara. Om statsmakterna ansluter sig till utredningens principförslag aktualiseras emellertid frågan om D-sektioner bör finnas kvar hos dessa myndigheter och vem som i så fall skall utöva chefskapet över sådan sektion.

Grundläggande för utredningens ställningstagande i princip- betänkandet till de regionala frågorna var bl.a. att samordningssvå- righeter har visat sig kunna uppkomma på det regionala planet till följd av länspolischefens ställning som tjänsteman i länsstyrelsen, vilken utom på trafikområdet saknar egna resurser för polisverksamhet. Låter man dessa förhållanden bli avgörande även i fråga om krigsorganisationen, ligger den lösningen nära till hands att D-sek- tionerna hos länsstyrelserna avvecklas och att länspolischefen under krigsförhållanden får en ställning som i huvudsak svarar mot den som enligt utredningens principförslag avses gälla för honom i fredstid. Samordningen med länsstyrelsen kan i så fall lösas genom gemensam gruppering. Om en enhetlig ordning anses erforderlig kan motsvarande lösning övervägas för civilbefälhavarorganisationen. En förutsättning torde därvid vara att en av länspolischeferna inom varje civilområde tilläggs ett samordningsansvar för hela området.

En lösning av den regionala krigsorganisationen efter nuvarande linjer är emellertid fullt möjlig även om utredningens förslag beträffande den fredstida regionala organisationen genomförs. I så fall bör även i fortsättningen chefskapet för civilbefälhavarens D-sektion utövas av en av länspolischeferna inom civilområdet. På samma sätt bör chefskapet för länsstyrelsens D-sektion ankomma på länspolischefen i den mån denne inte ingår i civilbefälhavarkansliet. En sådan ordning skulle mot- svara vad som gäller för exempelvis länsstyrelsens sektioner för arbets- marknads— och vägfrågor i krigsorganisationen. Dessa leds av läns- arbetsdirektören resp. vägdirektören, vilka i fred inte är tjänstemän hos länsstyrelsen. Kanslipersonalen vid sektionerna utgörs av personal från länsarbetsnämnden resp. Vägförvaltningen.

Utredningen har velat peka på den aktuella frågan men har inte ansett sig böra i detta sammanhang förorda det ena eller andra alternativet. Om statsmakterna ansluter sig till förslaget i principbetänkandet och i enlighet med vad utredningen där har förordat en särskild polis- beredning tillkallas för att genomföra den nya organisationen, bör

frågan om den regionala krigsorganisationen studeras antingen inom beredningen eller - med hänsyn till att spörsmålet kan ses som en över- gripande totalförsvarsfråga som inte endast berör polisen - i annan lämplig ordning. Det bör ankomma på regeringen att bestämma formerna för en sådan översyn.

Länsstyrelserna bör liksom nu ha huvudansvaret för den fredstida beredskapsplaneringen inom länets polisväsende. I principbetänkandet har utredningen förutsatt att granskningen av polisdistriktens planer och övriga ärenden av betydelse i detta sammanhang skall falla på länspolis- chefen även efter genomförandet av den nya regionala organisationen samt att även försvarsenhetens samordningsansvar skall behållas. Ökade uppgifter på detta område kan emellertid komma att läggas på civilbefälhavarna, om de förslag som har lagts fram i betänkandet (SOU l978:77) Högre regional ledning genomförs (se avsnitt 5.2.4).

När det gäller den lokala organisationen bör erinras om att redan 1974 års försvarsutredning pekade på att den reducering av personalstyrkan som blir en följd av mobilisering inom försvarsmakten och civilförsvaret utgör ett problem av stor betydelse för polisväsendet. Motsvarande bedömning gjordes i 1977 års försvarspolitiska beslut. Enligt beslutet (se prop. 1976/ 77 :74 s. 339) borde detta förhållande beaktas i samband med en översyn av totalförsvarets personaltillgång.

Polisutredningen ansluter sig till denna bedömning. Alltsedan polisens förstatligande har polisväsendet alltmer uppmärksammats och tagits i anspråk inom totalförsvaret. Polisens höga beredskap, lokali- sering och utbildning samt dess effektiva sambandsmedel har bidragit till denna utveckling. Polisen tilläggs en rad särskilda uppgifter som t.ex. flyktingmottagning, utrymningsverksamhet och spridning av meddelande om beredskapslarm. Härtill kommer att vid krigsorganisa- tion personalen i polisdistrikten har reducerats i hög grad genom avgång till försvarsmakten, civilförsvaret, regionala polisavdelningar, D-sek— tionerna hos länsstyrelse och civilbefälhavare samt övriga totalförsvarsuppgifter.

Mot denna bakgrund ser utredningen det som en fördel, om det förslag angående överförande av civilförsvarets ordnings- och bevakningsuppgifter till andra myndigheter som har lagts fram av UBevÖ i betänkandet Ds Fö 1978:9 (se avsnitt 5.2.2) genomförs i sina huvuddrag. F.n. är drygt 2.000 polismän krigsplacerade inom civil- försvaret, huvudsakligen för tjänstgöring vid ordningsenheterna i bevakningskårerna. Om i enlighet med UBevÖ:s förslag huvuddelen av civilförsvarets ordningshållningsuppgifter förs över till polisväsendet, kommer dessa polismän att stanna kvar inom polisväsendets krigs-. organisation. Dessutom erhåller polisväsendet en förstärkning med 9.000 s.k. beredskapspolismän, motsvarande de nuvarande civilförsvarspoliserna.

Beredskapspoliserna är avsedda att utnyttjas för de uppgifter som polisväsendet övertar från civilförsvaret, såsom exempelvis upp— rättandet av avspärrningar och ordningshållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vid utrymningsoperationer samt ingripande vid störningar i samband med pågående civilförsvars-

verksamhet. Polisutredningen bedömer det som troligt att dessa uppgifter inte fortlöpande kommer att kräva insatser av samtliga bered- skapspolismän. I den mån utrymme finns bör personalen då kunna tas i anspråk även för reguljär polisverksamhet. Därigenom får polis- väsendets krigsorganisation en förstärkning som måste bedömas som välbehövlig mot bakgrund av de problem som nyss har redovisats och med hänsyn till att trycket på polisorganisationen under kris eller krig med all sannolikhet kommer att bli utomordentligt starkt.

Polisutredningen vill framhålla att det är viktigt att, när beredskaps- polismän tas i anspråk för normala polisuppgifter, hänsyn tas till den stora skillnaden som finns i fråga om utbildning och erfarenhet mellan dem och yrkespolismännen. Tjänstgöringen för beredskapspoliserna bör därför planeras på ett sådant sätt att en sådan polisman alltid står under ledning av en yrkespolisman.

Även om polisväsendet tillförs den förstärkning som blir följden om UBevÖ :s förslag genomförs kan det inte uteslutas att personaltillgången under krig eller beredskap kommer att skapa problem, inte minst på polischefssidan. Sedan ställning har tagits till UBevÖ:s förslag bör denna fråga uppmärksammas av den kommande polisberedningen i den mån den inte har behandlats inom ramen för den översyn av total- försvarets personaltillgång som har förutskickats i 1977 års försvars- politiska beslut.

Vad beträffar principerna för beslutsfattandet på lokal nivå innebär utredningens förslag i betänkandet Polisen att ett väsentligt större infly- tande än f.n. skall tillkomma den lokala polisstyrelsen. Styrelsen har nu närmast ställningen av ett rådgivande organ men blir enligt förslaget ett verkligt ledningsorgan för den lokala organisationen. Detta görs möjligt genom att de nuvarande begränsningarna i styrelsens befogenhet att fatta beslut i plenum tas bort. Det skall dock fortfarande ankomma på polischefen eller polisbefäl, som är underställt honom, att fatta beslut som avser polisledning i det särskilda fallet. Vidare innebär förslaget att endast distriktets grundläggande organisation - av utredningen benämnd ”basorganisation” - skall läggas fast genom centrala beslut. I fråga om övriga personalresurser - av utredningen betecknade ”fria resurser” - skall verksamhetsinriktning och prioriteringar i stor utsträck- ning bestämmas av de lokala och regionala förtroendemannastyrelserna.

Någon principiell ändring när det gäller den lokala polisstyrelsens ställning bör enligt utredningens mening inte göras för krigs- eller bered- skapsförhållanden. Här bör gälla de allmänna bestämmelser som har meddelats genom lagen (1942 :87) med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. samt i tillämpningskunggörelsen (l943zl37) till denna lag. Det innebär att, om det till följd av utomordentliga förhållanden föreligger svårigheter för styrelsen att avgöra ärenden i den samman- sättning eller med det antal ledamöter eller i den ordning som annars är föreskriven, förordnande får meddelas om de avvikelser som behövs. Det ankommer på polisstyrelsens ordförande att bestämma härom, om styrelsen inte har utsett annan, t.ex. polischefen, att utöva denna befogenhet (2, 4 och 8 55 tillämpningskungörelsen).

Mot bakgrund av att det är länsstyrelsen som har huvudansvaret för beredskapsplaneringen och att denna planering sker enligt rikspolisstyrelsens anvisningar är utrymmet för de lokala förtroende- männen att inrikta resurserna inom detta verksamhetsfält mindre än när det gäller den reguljära polisverksamheten. Klart är också att syftet med begreppet fria resurser knappast gör gig gällande under krigs- förhållanden, eftersom polisens verksamhet då måste anpassas till de samlade försvarsansträngningarna. I sakens natur ligger emellertid att det under krigstillstånd kommer att vila ett stort självständigt ansvar på den lokala organisationen, inte minst med hänsyn till att även svåra frågor då ofta måste avgöras mycket snabbt.

6.6. Försvarsutrustning och försvarsutbildning

Polisens försvarsutrustning och försvarsutbildning har nyligen varit föremål för statsmakternas bedömning i samband med 1977 års försvars- politiska beslut. Utrustningen och utbildningen bedömdes därvid som i huvudsak tillfredsställande (prop. l976/77z74 s. 339, FöU l976/77zl3, rskr l976/ 77 :3 l 1). De ändringar i fråga om polisens uppgifter under krig som har föreslagits i det föregående föranleder enligt utredningens mening inte i och för sig till att utbildningen bör ändras till sin omfatt- ning eller att organisationen av utbildningen bör läggas om.

Fr.o.m budgetårsskiftet l976/77 har polisens försvarsutrustning moderniserats. Sålunda har de gevär modell 96 som tidigare ingick i utrustningen bytts ut mot automatkarbiner och den tidigare överdrags- uniformen ersatts av en enhetlig fältuniform. Det är enligt utredningens mening naturligt att utrustningsfrågan även i fortsättningen fortlöpande beaktas i samband med budgetbehandlingen för polisväsendet och juste- ring av utrustningslistorna. På utbildningssidan har bl.a. den ändringen gjorts att det numera är obligatoriskt även för kvinnliga poliser att genomgå försvarsutbildningen. Denna ändring är enligt utredningens mening befogad.

Under budgetåren 1977/78 och 1978/79 har av besparingsskäl enligt regeringens medgivande vissa inskränkningar gjorts i försvarsutbild- ningen. Den regionala försvarsutbildningen måste enligt vad utredningen har inhämtat eventuellt begränsas även för budgetåret 1979/ 80. Utredningen har förståelse för de skäl som har föranlett dessa tillfälliga inskränkningar men vill framhålla betydelsen av att utbild- ningen tas upp på nytt i full omfattning så snart som förutsättningar härför föreligger.

När det gäller utbildningen vill utredningen avslutningsvis peka på att Sverige genom att ratificera 1977 års tilläggsprotokoll till Geneve- konventionerna förbinder sig att ge spridning av och information om folkrättens regler för väpnade konflikter. Utredningen förutsätter att detta förhållande beaktas vid framställning av läromedel för polisens försvarsutbildning.

6.7. Förslag till författningsändringar 6.7.1 Inledning

I principbetänkandet har utredningen förordat att de viktigaste be- stämmelserna om polisverksamheten förs samman till en särskild lag, en polislag. De bestämmelser om verksamheten som inte behöver ha lags valör skall enligt förslaget meddelas genom en författning (polisförord- ning eller polisinstruktion) som beslutas av regeringen.

De ändringar i fråga om regleringen av polisens ställning under krig som behöver göras till följd av utredningens förslag och förändringar i organisationen är så omfattande, att 1943 års lag om polisens ställning under krig samt 1958 års tillämpningskungörelse till lagen bör upphävas i sin helhet. De bestämmelser som behövs kan lämpligen meddelas i den nya polislagen och den nya polisinstruktionen (polisförordningen). En följdändring bör dessutom göras i brottsbalken.

I enlighet med vad som har anförts nu har utredningen upprättat utkast till bestämmelser i en ny polislag och en ny polisinstruktion angående polisens ställning under krig och liknande förhållanden samt till ändring i brottsbalken. Utkasten är fogade vid detta betänkande som bilaga.

6.7.2. Utkastet till bestämmelser i polislagen

1 5 I sitt principbetänkande (SOU l979:6 s. 290-291) har utredningen lagt fram ett förslag till grundläggande föreskrift om polisens uppgifter i samhället. Förslaget stämmer i huvudsak överens med vad som nu föreskrivs i 2 & polisinstruktionen (1972151 1) och innebär bl.a. att polisen skall upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt utredningens förslag skall dock uttryckligen anges att denna uppgift fullgörs som ett led i samhällets strävanden att främja rättvisa, trygghet och välfärd i övrigt för medborgarna. Förslaget innebär vidare (andra stycket första meningen) att polisens hjälpande funktioner inte beskrivs som en del av verksamheten för den allmänna ordningens och säkerhetens upprätt- hållande utan som en självständig polisuppgift.

Paragrafen har tagits in i bilagan endast för sammanhangets skull. O 54 Enligt l 5 lagen om polisens ställning under krig är varje polisman skyldig att under krig delta i rikets försvar i den omfattning regeringen föreskriver. Med försvar torde därvid avses det väpnade försvaret. Bestämmelsen är med nuvarande terminologi missvisande, eftersom polisväsendet i dess helhet numera ses som en del av totalförsvaret. Polisens medverkan i det väpnade försvaret skall enligt utredningens förslag begränsas.

Med hänsyn härtill bör någon motsvarighet till 1 5 lagen om polisens ställning under krig inte tas in i polislagen. I stället bör i lagen lämpligen

4 Med hänsyn till att paragrafen torde komma att ingå bland de avslutande bestämmelserna i den nya lagen har paragrafnummer ej kunnat anges.

anges att polisen ingår i rikets totalförsvar. En föreskrift av detta innehåll har tagits in i första meningen av förevarande paragraf.

I den allmänna motiveringen har utredningen understrukit vikten av att det i krig liksom i fred skall vara polisens huvuduppgift att upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet inom landet. Det kan hävdas att någon särskild föreskrift härom inte behövs, eftersom den nya polislagen på samma sätt som nuvarande polisinstruktion torde komma att få obegränsad giltighet även under krig. Vid en internationell jämförelse framstår det dock ingalunda som en självklarhet vare sig att ansvaret för den allmänna ordningen och säkerheten även under krigsförhållanden skall falla på polisen eller att detta under sådana förhållanden fortfarande skall ses som polisens huvuduppgift. Utredningen har därför ansett att det bör i lagtexten tas in en erinran om att polisen behåller sin huvuduppgift även om riket kommer i krig. En föreskrift härom ges i andra meningen.

En sådan föreskrift kan dock inte göras ovillkorlig. Av förordningen ( l977z55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m. följer att det ankommer på regeringen att bestämma i vad mån myndighet skall upprätthålla sin verksamhet under krig eller krigsfara. Under beredskapstillstånd skall enligt samma förordning myndighet, som i likhet med polisen skall upprätthålla sin verksamhet vid krig eller krigs- fara, inrikta verksamheten på uppgifter av betydelse för totalförsvaret alltefter den beredskapsgrad som råder (se avsnitt 3.1). Härav följer att polisen under krig eller beredskap måste anpassa användningen av resurserna bl.a. till de samlade försvarsansträngningarna.

Enligt svensk rättsuppfattning anses krig föreligga även under ockupation (prop. 1973290 5. 447). Enligt vad utredningen har förordat i avsnitt 6.4 bör principen vara att den svenska polisen skall fortsätta sin verksamhet också om landet eller del därav skulle ha ockuperats. Utred- ningen har emellertid förutsatt att en möjlighet skall finnas för regeringen resp. länsstyrelse eller polismyndighet att bestämma annorlunda.

Mot den bakgrund som har angetts nu har i andra meningen av paragrafen föreskrivits att, om riket kommer i krig, polisen behåller de uppgifter som ankommer på den enligt 1 5 i den mån annat inte före- skrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

I 2 & lagen om polisens ställning i krig föreskrivs f.n. att polisman, som i enlighet med därom meddelade bestämmelser skall ta del i rikets försvar, under krig tillhör försvarsmakten. Denna bestämmelse ter sig numera svårförståelig, eftersom den inte innebär och f.ö. inte heller vid sin tillkomst avsågs innebära att polismannen inordnas i försvars- makten. Ett sådant inordnande sker visserligen i den speciella situa- tionen då polismän på rekvisition ställs till förfogande för militär chef, men i övrigt består polisen som en självständig organisation även under krig.

Förklaringen till avfattningen av den aktuella bestämmelsen i 1943 års lag är att ”försvarsmakten” där inte används i den betydelse som nu är den vanliga, nämligen som organisatoriskt begrepp. Termen används i stället som en sammanfattande beteckning på landets stridskrafter. I

samma betydelse torde den användas i exempelvis l å andra stycket civilförsvarslagen.

Vad som i realiteten avses med bestämmelsen i 2 lj lagen om polisens ställning i krig är sålunda att polismannen skall anses tillhöra landets stridskrafter, dess väpnade styrkor. Föreskriften har tillkommit av folk- rättsliga skäl. Från folkrättslig synpunkt är det av vikt att all personal, som i krig avses ha befogenhet att bruka våld mot fienden, tillhör landets stridskrafter. Den som deltar i stridshandlingar mot fiendens unifor- merade soldater utan att tillhöra det egna landets stridskrafter riskerar nämligen att bli betraktad som franktirör. Detta kan i praktiken innebära att han, om han tas till fånga, kan avrättas efter ett summariskt rättsligt förfarande.

Utredningens förslag innebär att polisens uppgifter inom ramen för det väpnade försvaret begränsas. Polisen skall dock fortfarande ha upp- gifter bl.a. inom kuppförsvaret. Det är sålunda även i fortsättningen nödvändigt att ge uttryck för principen att polisen kan ingå bland stridskrafterna. Den nuvarande konstruktionen enligt vilken den enskilde polismannen under sådana förhållanden skall anses tillhöra både polisen och försvarsmakten bör dock inte behållas, eftersom den i enlighet med vad som nyss har konstaterats lätt kan leda till missupp- fattningar. I stället bör lämpligen föreskrivas att polisen i de fall som är aktuella skall kunna tas i anspråk som väpnad styrka. Härigenom nås en anpassning till terminologin såväl i 1949 års krigsfångekonvention som i 1977 års tilläggsprotokoll rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikters. Dessa båda traktater ger ett generellt folkrättsligt skydd åt medlemmar av ett lands "armed forces” utan någon begräns- ning till ”försvarsmakten” eller ”krigsmakten”.

Enligt 10 kap. 9 & RF gäller att regeringen får sätta in rikets för- svarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt - bortsett från visst fall som här saknar aktualitet - sättas in i strid endast om riksdagen medger det eller det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden. Härav följer sålunda att en föreskrift om att polisen i vissa speciella fall skall kunna tas i anspråk som väpnad styrka måste meddelas genom lag. Med hänsyn till de svårigheter som kan föreligga när det gäller att avgöra om en väpnad konflikt utgör krig (se avsnitt 6.1) bör inte som förutsättning för att polisen skall kunna tas i anspråk på angivet sätt gälla att riket skall befinna sig i krig. Förutsättningen bör i stället vara att ett väpnat angrepp mot riket föreligger.

Mot bakgrund av de överväganden som har redovisats nu anges i tredje meningen av paragrafen att polisen, i den utsträckning regeringen bestämmer, får tas i anspråk som väpnad styrka för att möta vägnat angrepp mot riket. Härigenom tillgodoses på en gång intresset av att bereda polispersonalen ett folkrättsligt skydd och det krav på lagform som följer av grundlagen.

Utredningens förslag innebär i enlighet härmed att varje polisman

5 I den officiella svenska versionen av den förstnämnda av dessa båda traktater översätts dock ”armed forces” med ”stridskrafter”.

skall anses tillhöra landets väpnade styrkor och ha ställningen av kombattant i den mån han inom ramen för kuppförsvaret, efter rekvisition eller för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet tas i anspråk för att ingripa mot fientlig militär personal i samband med väpnat angrepp mot riket. I alla andra situationer tillhör polismannen däremot civilbefolkningen och åtnjuter folkrättsligt skydd som civil- person. En sådan konstruktion av ”temporär kombattantstatus” är väl förenlig med de folkrättsliga konventioner som Sverige har anslutit sig till och var f.ö. - låt vara i annan utformning - ursprungligen åsyftad under förberedelsearbetet till 1943 års lagstiftning (se avsnitt 3.2). Mot- svarande konstruktion förekommer f.n. även på andra områden inom totalförsvaret, t.ex. när det gäller personalen i driftvärnet.

Som har påpekats under 3.8 och 6.1 innehåller 1977 års protokoll rörande skydd för krigets offer i internationella konflikter en särskild bestämmelse om att en part i en konflikt, som införlivar beväpnade polisstyrkor med sina väpnade styrkor, är skyldig att underrätta övriga parter i konflikten härom. Denna underrättelseskyldighet torde inte vara möjlig att fullgöra under den tid då polisen i händelse av överraskande angrepp mot landet svarar för kuppförsvaret. Föreskriften synes emellertid vara så att förstå att underrättelseskyldigheten kan fullgöras redan under fredstid. Det torde ankomma på folkrättskommittén att lägga fram förslag till hur den aktuella bestämmelsen skall tolkas från svensk sida.

6.7.3. Utkastet till bestämmelser i den nya polisinstruktionen

1 5 I första stycket första meningen anges att polisen i händelse av väpnat angrepp mot Sverige skall bevaka och försvara objekt av betydelse för totalförsvarets verksamhet intill dess att försvarsmaktens mobilisering har genomförts. Föreskriften är avsedd att utgöra stöd för polisens uppgifter inom kuppförsvaret. Dessa har behandlats under 6.2 i den allmänna motiveringen. Enligt nuvarande planering måste inte bara försvarsmaktens utan också civilförsvarets mobilisering avvaktas innan polisen friställs. Föreskriften har emellertid avfattats från den utgångs- punkten att civilförsvarets nuvarande bevakningsuppgifter i enlighet med UBevÖ:s förslag förs över till försvarsmakten (se avsnitt 5.2.2). Polisens ansvar kvarstår intill dess att mobiliseringen faktiskt har genomförts i aktuellt hänseende, dvs. tills försvarsmakten har tagit över skydd och försvar av det objekt som avses.

Under 6.2 har konstaterats att polisen, under den tid den fullgör kuppförsvarsuppgifter, måste kunna ingripa mot främmande militär personal. Till följd av de allmänna reglerna för polisens verksamhet har polisen otvivelaktigt även befogenhet att ingripa mot fientliga soldater som gör sig skyldiga till brott mot svensk lag, t.ex. om en uniformerad soldat gör sig skyldig till våldtäkt. Befogenhet och skyldighet att ingripa föreligger naturligtvis också mot förklädda eller ouniformerade sabo- törer och spioner, vilka saknar folkrättsskydd som legitima krigsdeltagare.

Som har anförts under 6.3 har utredningen ansett att det är en fördel om det uttryckligen anges, att polisen har en allmän befogenhet att ingripa mot främmande militär personal när ingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet som faller på polisen inom ramen för dess ansvar för allmän ordning och säkerhet. Uppträder fientlig personal på ett sätt som direkt är ägnat att störa allmän ordning och säkerhet bör en polisman sålunda ha möjlighet att ingripa även om handlingen av folkrättsliga skäl inte är straffbar enligt svensk lag. Det skulle också framstå som en egendomlig ordning om en- polisman, som under krig vid objekt- eller gränsövervakning eller i samband med kupphandling mot polisstation anträffar exempelvis en sabotör, anses ha befogenhet att ingripa om denne skulle vara svensk eller förklädd fiende men inte om han tillhör fienden och bär uniform. Ett sådant förhållande skulle kunna tänkas bli utnyttjat av fienden. Polisen bör däremot inte som nu tilläggas någon fristående stridsuppgift eller skyldighet att på eget initiativ anfalla fientliga truppformationer.

Vid varje ingripande mot fientlig militär personal - således vare sig det sker inom ramen för kuppförsvaret eller annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet - bör polismannen anses vara kombattant och åtnjuta det folkrättsliga skydd som är förenat med denna ställning. Såvitt gäller uppgifterna inom kuppförsvaret ligger detta i sakens natur. När det gäller ingripanden inom ramen för den allmänna uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet kan det visserligen hävdas att de interna svenska principerna inte påkallar att polismannen tilläggs kombattantstatus. Nuvarande folkrättsliga principer torde emellertid göra det nödvändigt att polismannen anses ha ställning av kombattant så snart som ett ingripande riktar sig mot fientlig militär personal. Polismannen skulle annars ställas helt utan folkrättsligt skydd när han gör sådana ingripanden.

Av det förhållandet att polismannen i situationer som har angetts nu avses ha ställning som kombattant följer också en förpliktelse för polis- mannen att själv iaktta krigets lagar och bruk. Detta bör uttryckligen anges i bestämmelsen. Därmed markeras även att polismannen, när det gäller t.ex. att använda våld i samband med ingripandet, kan behöva avvika från de regler som gäller för polisverksamheten i allmänhet.

Mot bakgrund av de överväganden som sålunda har redovisats före- skrivs i första stycket andra meningen att polisen, i den mån det behövs för att fullgöra kuppförsvarsuppgiften eller annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet skall, under iakttagande av krigets lagar och bruk, ingripa även mot fientlig militär personal.

Ett ingripande från polisens sida mot främmande militär personal bör inte komma i fråga, om det skulle framstå som meningslöst t.ex. med hänsyn till polisens begränsade numerär och beväpning. Att avvägningar av detta slag kan bli nödvändiga torde inte behöva markeras särskilt i den aktuella bestämmelsen. Likartade bedömningar kan bli aktuella även i den reguljära polisverksamheten.

I överensstämmelse med 8 & första meningen 1958 års tillämp- ningskungörelse har i andra stycket tagits in en föreskrift att, om avdel- ningar av polis och militär uppträder tillsammans, avdelningarnas

chefer skall samråda och samverka för att uppnå bästa möjliga resultat. Föreskriften är avsedd som en handlingsregel för både polis- avdelningens och den militära avdelningens chef. Med den begränsning i fråga om polisens medverkan i det väpnade försvaret som utredningen förordar synes det däremot inte finnas tillräckliga skäl att i instruktionen ta in en motsvarighet till 8 5 andra meningen 1958 års kungörelse om befogenhet för militär chef av lägst löjtnants grad att överta befälet över polispersonalen. Av 2 & följer emellertid att polispersonal under vissa förutsättningar kan ställas till militär chefs förfogande efter rekvisition.

För fall då polisförstärkning fordras i ett polisdistrikt följer av de allmänna bestämmelserna i nuvarande polisinstruktion (23-27 55) polis- styrelsen i annat polisdistrikt får besluta om förstärkningen. Fordras förstärkning med större styrkor eller för längre tid ankommer dock beslutet på rikspolisstyrelsen. Utredningen har i principbetänkandet (SOU 1979 :6 s. 231) förordat att länsstyrelse i fortsättningen skall kunna besluta om polisförstärkning även för längre tid. Däremot har utred- ningen inte föreslagit någon ändring i nuvarande ordning till den del den innebär att fråga om förstärkning med större grupper av personal alltid skall prövas av rikspolisstyrelsen. I överensstämmelse med vad som nu följer av 5 5 andra och tredje styckena 1958 års kungörelse bör dock vid väpnat angrepp mot Sverige även länsstyrelsen eller, om dess besked inte hinner avvaktas, den lokala polismyndigheten, kunna besluta om polis- förstärkning utan hinder av de begränsningar som annars kan gälla. I enlighet härmed anges i tredje stycket att om under förhållanden som avses i första stycket polisförstärkning fordras i något polisdistrikt, länsstyrelsen eller, om dess besked inte hinner avvaktas, den lokala polismyndigheten6 får besluta om polisförstärkning till annat distrikt. När lokal polismyndighet beslutar om förstärkning, skall länsstyrelsen underrättas så snart som det kan ske.

2 5 Som har anförts i den allmänna motiveringen under 6.3 har utred- ningen inte ansett några principiella hinder möta mot att behålla den nuvarande möjligheten för regional eller lokal polismyndighet atti akuta nödsituationer på begäran ställa polispersonal till förfogande för militär chef. I överensstämmelse med vad som gäller i fråga om andra total- försvarsbeslut som berör flera samhällsorgan bör beslut om sådan polis- förstärkning fattas efter samråd mellan de aktuella myndigheterna. Utredningen har dock bedömt det som väsentligt att beslutanderätten liksom nu alltid i sista hand ankommer på den ansvariga polismyndig- heten. Det måste nämligen föreligga mycket starka skäl för att under krigstillstånd använda polispersonal till andra uppgifter än sådana som avser upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet.

I huvudsaklig överensstämmelse med 6 5 1958 års tillämpningskun- görelse förskrivs sålunda i första stycket av förevarande paragraf att om polisens medverkan är oundgängligen nödvändig för att avvärja fientligt angrepp, den högste militära chefen i orten får hos länsstyrelsen eller,

6 I principbetänkandet (SOU l979:6 s. 187) har utredningen föreslagit att den lokala myndigheten skall benämnas polismyndighet i stället för som nu polis- styrelse.

om dess besked inte hinner avvaktas, hos polismyndighet göra fram- ställning om medverkan av polispersonal. Sådan medverkan får vägras endast om polispersonalen redan fullgör särskilt viktiga civila försvars- uppgifter eller ett efterkommande av framställningen skulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säkerheten. Att det när frågan prövas bör beaktas i vad mån personalen har undergått allmän militär grundutbildning (AMU) och försvarsutbildning torde stå klart utan särskild föreskrift.

Om medverkan lämnas genom beslut av lokal polismyndighet, skall enligt den föreslagna bestämmelsen länsstyrelsen underrättas så snart det kan ske. Vidare föreskrivs - likaledes i överensstämmelse med nuva- rande ordning - att den militära chefen inte får fortsätta att förfoga över polispersonalen sedan den uppgift för vilken förstärkningen har begärts har blivit slutförd.

För att klargöra polispersonalens ställning och uppgifter under den tid då personalen till följd av rekvisition står till förfogande för militär chef föreskrivs i andra stycket att personalen under sådana förhållanden är skyldig att medverka i sådan försvarsverksamhet som åvilar försvars- makten samt att den under rekvisitionstiden tillhör försvarsmakten. Härav framgår att polisman som på grund av rekvisition står till militär chefs förfogande har ställning av kombattant.

3 5 I 2 5 1958 års tillämpningskungörelse föreskrivs att kvinnlig polis- personal liksom tjänsteman som varaktigt används för särskild polisverksamhet för hindrande och uppdagande av spioneri m.m. får tas i anspråk för de försvarsuppgifter som avses i kungörelsen endast i den mån krigshändelserna gör det oundgängligen nödvändigt.

Någon motsvarande bestämmelse har inte ansetts behövlig i den nya regleringen. Kvinnliga poliser undergår f.n. samma försvarsutbildning inom polisväsendet som manliga. Det är naturligt att det vid indelningen till tjänstgöring beaktas att den kvinnliga personalen inte har fullgjort värnplikt. Detta sker i första hand lämpligen genom att kvinnor tilldelas endast begränsade uppgifter, t.ex. kuppförsvar av den egna arbets- platsen. Säkerhetstjänsten är numera organisatoriskt inordnad i riks— polisstyrelsen, och dess personal kan därför inte tas i anspråk för de uppgifter som nu är aktuella utan beslut av rikspolisstyrelsen.

I förevarande paragraf föreskrivs emellertid att länsstyrelsen kan befria polisman från att delta i verksamhet som avses i 1 eller 2 (5, om det är påkallat med hänsyn till hans tjänsteuppgifter eller hälsotillstånd eller annan särskild omständighet. Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 5 1958 års kungörelse.

4 5 En av grundförutsättningarna enligt folkrättens regler för att erkännas som legitim krigsdeltagare och inte bli behandlad som franktirör är att vederbörande bär uniform eller annat tydligt kännetecken. I enlighet härmed föreskrivs i denna paragraf att polisman, när han fullgör uppgift som avses i 1 och 2 55, skall bära tjänstedräkt. Med de begränsade uppgifter som polisen enligt utredningens förslag har inom ramen för det väpnade försvaret saknas däremot anledning att i den nya regleringen ta

in någon motsvarighet till föreskriften i 4 5 1958 års tillämpningskun- görelse om att all polispersonal i regel skall bära tjänstedräkt både i tjänsten och under fritid, om riket är i krig. Det bör enligt utredningens mening ankomma på polismyndigheten, dvs. i allmänhet polischefen, att besluta om vad som skall gälla i detta hänseende. Han måste naturligtvis härvid beakta att en insats från polisens sida inte sällan kan aktualiseras med kort varsel.

Det bör anmärkas att den ordinära polisuniformen i regel inte ingår i utrustningen för exempelvis kriminalpolismän. Fältuniform ingår däremot i beredskapsutrustningen för all polispersonal. Begreppet tjänstedräkt i paragrafen avser både polis- och fältuniform.

5 & Paragrafen behandlar länsstyrelsens och polismyndighets bered- skapsplanering. Den motsvarari huvudsak 9 5 1958 års tillämpningskun- görelse. Av 3 & instruktionen (1965z674) för rikspolisstyrelsen följer att det ankommer på styrelsen att utarbeta grundläggande planer och i övrigt lämna anvisningar för beredskapsplaneringen inom polisväsendet.

6.7.4. Utkastet till ändring i brottsbalken

22 KAP 14 5 Enligt första stycket andra meningen av denna paragraf i dess nuvarande lydelse skall vad som föreskrivs om krigsman äga motsvarande tillämpning bl.a. på polisman vilken, utan att vara tjänst- göringsskyldig vid försvarsmakten, är skyldig att delta i rikets försvar. Föreskriften tar inte sikte på fall där en polisman inordnas i en militär avdelning eller annars underställs militär befälhavare. I sådana situa- tioner är polismannen tjänstgöringsskyldig vid försvarsmakten och alltså redan på denna grund underkastad ansvar som krigsman enligt första stycket första meningen i lagrummet. Avsikten med den aktuella föreskriften är i stället att säkerställa att polismannen blir underkastad krigsmannaansvar, om han i överensstämmelse med nuvarande bestämmelser ingriper mot främmande krigsdeltagare på eget initiativ eller efter order av överordnad polisman. Som har konstaterats i den allmänna motiveringen under 6.3 får en polisstyrka som efter rekvisition inordnas under militärt befäl samma ställning som en militär avdelning. Klart är därför att en polisman som ingår i en sådan styrka bör vara underkastad krigsmannaansvar under den tid han står till förfogande för militär chef. Detta följer direkt av första meningen i försvarande paragraf och behöver därför inte anges särskilt. Utredningen har förutsatt att en polisman skall ha viss befogenhet att ingripa mot främmande militär personal även när han inte står till förfogande för militär chef, nämligen dels inom ramen för kuppför- svarsuppgiftema, dels i den mån det behövs för upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet. Det synes inte nödvändigt att polismannen skall vara underkastad krigsmannaansvar när sådana uppgifter fullgörs.

För det med sådant ansvar avsedda syftet att stödja disciplinen och skydda säkerheten synes det disciplinansvarssystem som gäller för polisen enligt lagen (l976z600) om offentlig anställning tillräckligt. Utredningen förordar därför att nuvarande bestämmelse om krigs- mannaansvar för polismän utgår.

Enligt art. 43 punkt 1 i 1977 års tilläggsprotokoll rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter skall en stridande parts väpnade styrkor vara underkastade ett internt disciplinärt system som bl.a. skall säkerställa att folkrättens regler för väpnade konflikter iakttas. När polisen tas i anspråk som väpnad styrka i kuppförsvaret måste personalen naturligtvis följa folkrättens regler. En uttrycklig bestäm- melse härom har föreslagits under 6.7.3. Denna skyldighet är straff- sanktionerad genom straffbestämmelsen mot folkrättsbrott i 22 kap. 11 & brottsbalken, som gäller inte endast krigsmän utan alla medborgare.

Bestämmelsen i 22 kap. 14 å brottsbalken har nyligen föreslagits ändrad dels av UBevÖ (se under 5.2.2) och dels av ordningsvaktsutredningen i betänkandet (SOU 197833) Ordnings- vakter. Sistnämnda utredningsförslag går ut på att ”skyddsvakt” skall användas som beteckning på sådana ordningsvakter som har till uppgift att bevaka vissa totalförsvarsobjekt. Dessa förslag har beaktats i före- liggande utkast. Utredningen förutsätter att en samordning i lämplig mån sker i samband med genomförandet.

Särskilt yttrande

Av experten Tore Nyqvist

Utredningen har under p. 6.5 Organisatoriska frågor gjort vissa utta- landen om konsekvenser för krigsorganisationen hos civilbefälhavare och länsstyrelser av utredningens principförslag om den regionala organisationen för polisväsendet.

Jag kan inte instämma i dessa utredningens uttalanden. Utredningens principförslag berörde inte länsstyrelsens principiella ställning, ansvar eller befogenheter inom polisväsendet. Utredningen har endast sökt åstadkomma lösningar som skulle ge möjlighet till bättre regional samordning och ledning.

I förevarande betänkande har utredningen inte haft att beröra läns- styrelsens ställning och uppgifter under krig. Dessa frågor ligger vid sidan av de mycket viktiga men mera renodlat polisiära problem som följer av hittills gällande uppfattning om polisens ställning i krig och vid krigsfara.

Det finns på grund härav enligt min mening inga motiv i utredningens förslag eller överväganden i övrigt för att, som utredningen gjort, ifråga- sätta polissektionerna i de regionala krigsorganisationerna.

En propå av liknande innebörd har gjorts tidigare, av rikspolis- styrelsen i samband med civilbefälhavarutredningens arbete. Civilbefäl- havarutredningen avvisade dock rikspolisstyrelsens förslag, och statsmakterna anslöt sig till utredningens ståndpunkt.

Länsstyrelsens ställning blir annorlunda i krig än i fred. Länsstyrelsen blir då den högsta civila totalförsvarsmyndigheten i länet med huvud- saklig inriktning på att ”operativt” leda den helt övervägande delen av det civila totalförsvaret och att svara för samordning av hela det civila totalförsvaret. Utgångspunkten för denna länsstyrelsens ställning är den sedan länge gällande - och ännu oomstridda - principen att totalförsvaret på varje nivå skall ledas och samordnas av en myndighet på civil och en myndighet på militär sida, vilka skall samverka med varandra och med sina vitala delar vara samgrupperade. Det som nu sagts gäller också civilbefälhavarorganisationen.

Det är mot denna bakgrund man måste se krigsorganisationerna för civilbefälhavare och länsstyrelser. Det är i krig oundgängligen nöd- vändigt, i bokstavlig mening livsviktigt för landet och medborgarna, att det för dessa ledande totalförsvarsmyndigheter finns klara och distinkta ansvars- och befogenhetsregler och -gränser samt en organisation, som underlättar ett adekvat handlande i enlighet härmed. Det är därför man måste undvika den oklarhet i organisationen som en länspolischef, stående på något sätt för sig själv vid sidan av länsstyrelsens övriga

organisation, skulle innebära.

En hänvisning som grund för en sådan anordning till vissa funktioner som är självständiga i förhållande till länsstyrelsen men samverkande med denna - SJ, televerket, posten t.ex. - är inte hållbar. Sådana funk- tioner har sina klart avgränsade ansvarsområden i förhållande till läns- styrelsen. Polisväsendet däremot blir i krig ett av länsstyrelsens vitala verksamhetsområden, och polisverksamheten måste utövas i samverkan med de flesta av länsstyrelsens övriga funktioner.

Bilaga Utkast till författningar

1 Utkast till bestämmelser i polislagen1 l 5

Som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa, trygghet och välfärd i övrigt för medborgarna skall polisen upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Därvid åligger det polisen särskilt att

förebygga brott samt hindra att den allmänna ordningen och säker- heten störs genom brott eller på annat sätt,

spana efter och utreda brott, som hör under allmänt åtal, samt vidta de åtgärder som behövs när den allmänna ordningen och säkerheten har kränkts på annat sätt än genom brott.

Polisen skall även i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. Det åligger dessutom polisen att fullgöra den verk- samhet som ankommer på den enligt särskilda bestämmelser.

0 ?? Polisen ingår i rikets totalförsvar. Kommer riket i krig, behåller polisen de uppgifter som ankommer på den enligt l ä i den mån annat ej föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Polisen får dessutom, i den utsträckning som regeringen bestämmer, tas i anspråk som väpnad styrka för att möta väpnat angrepp mot riket.

' Enligt utredningens förslag i betänkandet (SOU l979:6) Polisen skall de grundläggande bestämmelserna om polisverksamheten föras samman till en ny polislag. De nu föreslagna bestämmelserna bör ingå i den nya lagen.

2. Utkast till bestämmelser i en ny polisinstruktion Särskilda uppgifter inom totalförsvaret l 97

Vid väpnat angrepp mot Sverige skall polisen, intill dess att mobili- sering av försvarsmakten har genomförts, bevaka och försvara objekt av betydelse för totalförsvarets verksamhet. I den mån det behövs för att fullgöra denna uppgift eller annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, skall polisen, under iakttagande av krigets lagar och bruk, ingripa även mot fientlig militär personal.

Uppträder avdelningar av polis och militär tillsammans under för- hållanden som avses i första stycket, skall avdelningarnas chefer samråda och samverka för att uppnå bästa möjliga resultat.

Om under förhållanden som avses i första stycket polisförstärkning fordras i ett polisdistrikt, får länsstyrelsen eller, om dess besked inte hinner avvaktas, den lokala polismyndigheten i annat distrikt besluta om sådan förstärkning. Beslutar lokal polismyndighet om förstärkning, skall länsstyrelsen underrättas så snart det kan ske.

Har polisen ingripit mot främmande militär personal skall anmälan genast göras till närmaste militära chef.

2 5 Är polisens medverkan oundgängligen nödvändigt för att avvärja fientligt angrepp, får högste militära chef i orten hos länsstyrelsen eller, om besked av länsstyrelsen inte hinner inhämtas, hos lokal polis- myndighet göra framställning om medverkan av polispersonal. Sådan medverkan får vägras endast om polispersonalen redan fullgör särskilt viktiga civila försvarsuppgifter eller ett efterkommande av fram- ställningen skulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säker- heten. Lämnas medverkan genom beslut av lokal polismyndighet, skall länsstyrelsen underrättas så snart det kan ske. Sedan den uppgift, för vilken förstärkningen har begärts, har blivit slutförd, får den militära chefen inte utan ny framställning fortsätta att förfoga över polispersonalen.

Polispersonal, som enligt första stycket har ställts till militär chefs förfogande, är skyldig att medverka i sådan försvarsverksamhet som åvilar försvarsmakten. Under den tid personalen står till den militära chefens förfogande tillhör den försvarsmakten.

3 5 Länsstyrelsen kan befria polisman från att delta i verksamhet som avses i 1 eller 2 5, om detär påkallat med hänsyn till hans tjänsteuppgifter eller hälsotillstånd eller annan särskild omständighet.

4 5 När polisman fullgör uppgift som avses i 1 eller 2 5, skall han bära tjänstedräkt.

5 & Länsstyrelsen skall i samråd med försvarsområdesbefälhavaren uppgöra de planer och vidta de förberedelser i övrigt, som påkallas av 2 Paragrafnumreringen förutsätts bli anpassad till det förslag till ny polisinstruk- tion som, om utredningens förslag i betänkandet (SOU l979:6) Polisen genomförs, kommer att utarbetas på grundval av dessa förslag.

bestämmelserna i l-3 åå. Länsstyrelsen skall också meddela polis- myndigheterna i länet de föreskrifter och anvisningar som behövs för verkställighet av bestämmelserna. Med ledning av de föreskrifter och anvisningar länsstyrelsen sålunda meddelar skall polismyndigheten planlägga och i övrigt förbereda genomförandet av polisens uppgifter vid kuppföretag eller annat väpnat angrepp mot landet.

Länsstyrelsens och polismyndighetens planer skall revideras så ofta omständigheterna föranleder det och överses minst en gång årligen.

3. Utkast till Lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 22 kap. 14 & brottsbalken skall ha nedan angiv- na lydelse.

Nuvarande lydelse

22 kap.

14 & Under beredskapstillstånd och då riket är i krig skall såsom krigs- man anses förutom den som på grund av 21 kap. 205 eller med stöd därav givna bestämmelser är krigsman, jämväl envar annan som är tjänstgöringsskyldig vid krigsmakten, i den mån ej rege- ringen annorlunda förordnar. Vad som sägs om krigsman skall, då riket är i krig, äga motsvarande tillämpning å polisman, vilken, utan att vara tjänstgöringsskyldig vid krigsmakten, är skyldig att del- taga i rikets försvar, å den som har att fullgöra för bevakning av viss egendom erforderlig polisverk- samhet och därvid enligt regering- ens förordnande tillhör krigsmak- ten ävensom å den som tillhör så- dan tjänstegren inom civilförsva- ret, vars personal jämlikt regering- ens förordnande är skyldig att ut- öva verksamhet som åvilar krigs- makten. Den som eljest under be- redskapstillstånd eller då riket är i krig vistas vid avdelning av krigs- makten, som är i fält eller tjänstgör under liknande förhållanden, skall ock anses såsom krigsman.

Den som eljest under bered- skapstillstånd eller då riket är i krig vistas vid avdelning av krigs- makten, som är i fält eller tjänstgör under liknande förhållanden, skall ock anses såsom krigsman.

Föreslagen lydelse

Under beredskapstillstånd och då riket är i krig skall såsom krigs- man anses förutom den som på grund av 21 kap. 205 eller med stöd därav givna bestämmelser är krigsman, jämväl envar annan som är tjänstgöringsskyldig vid försvarsmakten, i den mån ej rege- ringen annorlunda förordnar. Vad som sägs om krigsman skall, då riket är i krig, äga motsvarande tillämpning på skyddsvakt samt på den som har att fullgöra för bevak- ning av viss egendom erforderlig polisverksamhet och därvid enligt regeringens förordnande tillhör försvarsmakten. Den som eljest under beredskapstillstånd eller då riket är i krig vistas vid avdelning av försvarsmakten, som är i fält el- ler tjänstgör under liknande för- hållanden, skall ock anses såsom krigsman.

Den som eljest under bered- skapstillstånd eller då riket är i krig vistas vid avdelning av för- svarsmakten, som är i fält eller tjänstgör under liknande förhål- landen, skall ock anses såsom krigsman.

Beträffande krigsfånge, krigsdeltagare som internerats vid krig under vilket riket är neutralt och utländsk man som vistas bland krigsfångar eller internerade krigsdeltagare för att utövasjukvård eller andlig vård skall i tillämpliga delar gälla vad,.förégåilgsinaln är stadgat.

l

Kronologisk förteckning

10.

PP.—'PP'PP'.”

. Utbyggt skydd mot höga vård— och läkemedelskostneder. S. Naturmedal för injektion. S.

Regional Iaboratorieverksamhet. Jo. Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. Ju. Konsumentinflytende genom insyn? H. Polisen. Ju.

Tandvården i början av tio-talet. S. Löntegerna och kapitaltillvåxten 1. Löntagarfonder — bak— grund och problemanalys. E. .Löntagarna och kapitaltillvåxten 2. Den svenska förmögen- hetsfördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktie- marknaden — en introduktion. Internationella koncerner och löntagarfonder. E. Löntagarna och kapitaltillväxten 3. Löner, lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lo- kale Iönebildningen och företagets vinster — en preliminär analys. E. . Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen

— ideologi och verklighet. E. . Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. Kn. . Konkurs och rätten att idka näring. Ju.

Naturvård och täktverksamhet. Jo. . Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. Jo. . Ökad sysselsättning. Finansiella effekter i offentliga sek-

torn. A. . Kulturhistorisk bebyggelse — värd att vårda. U. . Museijärnvägar. U. . Jaktvårdsområden. Jo. . Anhöriga. S. . Plötslig och oväntad död — anhörigas sjuklighet och psy-

kiske reaktioner. S. . Barn och döden. $. . Avgifter i staten — nuläge och utvecklingsmöjligheter. B.

Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. A. . Nya namnregler. Ju. . Sjukvårdens inre organisation — en idepromemoria. S. . Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. A.

. Barnolycksfall. $. . Lotterier och spel. H.

Lotterier och spel. Bilagor. H. . Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. Kn. . Fastighetstexering 81. B. . Fastighetstaxering 81. Bilagor. B.

Bilarna och luft-föroreningarna. Jo. . Rationellare girohantering. E.

Konsumenttjänstlag. Ju.

. Aktivt boende. Bo.

Lagerstöd. A. . Vattenkraft och miljö 4. Bo.

Malmer och metaller. l.

. Barnen i framtiden. S. . Vår säkerhetspolitik. Fö.

Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Jo. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Bilagor 1— 8. Jo. Ren tur. Program för miljösikra sjötransporter. Bilagor 9— l3. Jo. Koncernbegreppet m.m. Ju. Dokumentation och statistik om högskoleutbildning. U. Arbatstiderna inför BO-talet. A. Grundlagsskydded yttrandefrihet. Ju. Huvudmannaskapet för specialskolan. U. Ost Ekonomiska Byrån. H.

70. 71. 72. 73. 74. 75.

. Viltskador. Jo.

Nytt skördeskedeekydd. Jo. Hushållning med mark och vatten 2. Del 1. Överväganden. Bo. Hushållning med mark och vatten 2. Del II. Bakgrundsbe- skrivning. Bo. Steg på väg. . . A. . Barnomsorg — behov, efterfrågan, planeringsunderlag. S.

Barnomsorg. Redovisning av särskilda undersökningar. S. . ! livets slutskede. 5.

Bidrag till folkrörelser. Kn. . Förnyelse genom omprövning. B. . Kooperationen i Sverige. 1.

Barnets rätt 2. Om föräldraansvar m.m. Ju. Ny utlånningslagA. Ny plan- och bygglag. Del 1. Bo. Ny plan— och bygglag. Del II. Bo. . Svensk sjöfartspolitik. K.

De allmänna advokatbyråerna. Ju. . Nya vyer. Datorer och nya massmedier — hot eller löften.

U. Tandvård i fred för värnpliktiga. Fö. Handläggningen ev anmälningar mot polispersonal. Ju. Rationalisering och ADB i statsförvaltningen. B. Krigets lagar. Fö. Serviceföretagen — vägar till utveckling. H. Polisen i totalförsvaret. Ju.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. [4] 1975 års polisutredning. 1. Polisen. [6] 2. Polisen i totalförsvaret. [751 Konkurs och rätten att idka näring. [13] Nya namnregler. [25] Konsumenttjänstlag. [36] Koncernbegreppet m.m. [46] Grundlagsskydded yttrandefrihet. [49] Barnets rätt 2. Om föräldraansvar m.m. [63] De allmänna advokatbyråerna. [66] Handläggnmgen av anmälningar mot polispersonal. [71]

Försvarsdepartementet Vår säkerhetspolitik [42]

Tandvård i fred för värnpliktiga. [70] Krigets lager. [73]

Socialdepartementet

Utbyggt skydd mot höga vård- och Iäkemedelskostnader. [1] Naturmedel för injektion. [2] Tandvården i början av 80-talet. [7] Utredningen rörande vissa frågor beträffande sjukvård i livets slutskede. i. Anhöriga [20] 2. Plötslig och oväntad död — anhö- rigas sjuklighet och psykiska reaktioner. [21] 3. Barn och döden. [22] 4. l livets slutskede. [59] Sjukvårdens inre organisation — en idepromemoria. [26] Barnolycksfell. [28] Barnen i framtiden. [41] Planeringsgruppen för barnomsorg. 1. Barnomsorg - behov, efterfrågan, planeringsunderlag. [57] 2. Barnomsorg. Redovis- ning av särskilda undersökningar. [58]

Kommunikationsdepartementet Svensk sjöfartspolitik. [67]

Ekonomidepartementet

Utredningen om löntagarna och kapiteltillväxten. 1. Löntagarna och kapitaltillväxten 1. Löntagarfonder — bakgrund och pro- blemanalys. [B] 2. Löntagarna och kapitaltillväxten 2. Den svenska förmögenhetsfördelningens utveckling. Löntagarfon— der och aktiemarknaden — en introduktion. Internationella kon- cerner och löntagarfonder. [9] 3. Löntagarna och kapitaltillväx- ten 3. Löner, lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala Iönebildningen och företagets vins- ter — en preliminär analys. [10] 4. Löntagarna och kapitaltillväx- ten 4. Lantbrukskooperationen — ideologi och verklighet. [11] Rationellare girohantering. [35]

Budgetdepartementet

Avgifter i staten — nuläge och utvecklingsmöjligheter. [23] 1976 års fastighetstaxeringskommitte. 1. Fastighetstaxering 61. [32] 2. Fastighetstaxering 81. Bilagor. [33] Förnyelse genom omprövning. [61] Rationaliseringar och ADB i statsförvaltningen. [72]

Utbildningsdepartementet

Kulturhistorisk bebyggelse — värd att vårda. [17] Museiiärnvägar. [16] Dokumentation och statistik om högskoleutbildning. [47] Huvudmannaskapet för specialskolan. [50] Nya vyer. Datorer och nya massmedier — hot eller löfte. [69]

Jordbruksdepartementet

Regional Iaboratorieverksamhet. [3] Naturvårdskommittén. 1. Naturvård och täktverksamhet. [14] 2. Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. [15] Jakt- och viltvårdsberedningen. 1. Jaktvårdsomräden. [19] 2. Viltskador. [52] Bilarna och luftföroreningarna. [34] Miljörisker vid sjötransporter. 1. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. [43] 2. Ren tur. Program för miljösäkra sjötrans- porter. Bilagor 1—8. [44] 3. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Bilagor 9—13. [45] Nytt skördeskadeskydd. [53]

Handelsdepartementet

Konsumentinflytande genom insyn? [5] Lotteriutredningen. 1. Lotterier och spel. [29] 2. Lotterier och spel. Bilagor. [30] Ost Ekonomiska Byrån. [51] Serviceföretagen — vägar till utveckling. [74]

Arbetsmarknadsdepartementet Sysselsättningsutredningen. 1. Ökad sysselsättning. Finansiella effekter i offentliga sektorn. [16] 2. Sysselsättningspolitik för arbete ät alla. [24] 3. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. [27] Lagerstöd. [38]

Arbetstiderna inför 80-talet. [48] Steg på väg. . . [56]

Ny utlänningslag. [64]

Bostadsdepartementet

Aktivt boende. [37] Vattenkraft och miljö 4. [39] Hushållning med mark och vanan 2. Del I. Överväganden. [54] Hushållning med mark och vatten 2. Del ll. Bakgrundsbeskriv- ning. [55] PBL-utredningen. 1. Ny plan- och bygglag. Del I. [65] 2. Ny plan- och bygglag. Del II. [66]

Industridepertementet

Malmer och metaller. [40] Kooperationen i Sverige. [62]

Kommundepartementet Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. [12]

Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. [31] Bidrag till folkrörelser. [60]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummeri den kronologiska förteckningen.

Ali— ? 2 '” ISBN 91-38-05113 . . . ? ISSN 0375-25ox

EM LiberForlag

Allmänna Förlaget

— fav-.*m—I—n... .