SOU 1984:56

Folkrätten i krig

Till statsrådet och chefen för f örsvarsdepartementet

Den 29 juni 1978 bemyndigade regeringen chefen för försvarsdeparte- mentet att tillkalla en kommitté med högst sex ledamöter för att utreda och lämna förslag angående tolkning och tillämpning av samt informa- tion och undervisning om folkrättens regler under krig, neutralitet och ockupation.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade dåvarande departements- chefen den 23 oktober 1978 såsom ledamöter numera hovrättspresiden- ten Carl-Ivar Skarstedt, tillika ordförande, utrikesdepartementets folk- rättssakkunnige ambassadören Bo Johnson Theutenberg, numera gene- ralmajoren Carl Björeman, byråchefen Roland Lundquist, numera rätts- chefen Johan Munck och kommendören av 1. graden Torgil Wulff.

Att såsom sakkunniga biträda kommittén förordnades den 23 oktober 1978 byråchefen Ulf Broström, överstelöjtnanten Elof von Celsing, by- råchefen Bengt Forssbeck, professorn Atle Grahl-Madsen, kanslichefen Per-Axel Landahl, undervisningsrådet Ingemar Mattsson, f.d. general- sekreteraren Olof Stroh, länsrådet Ove Sundelius och kanslichefen Gun- nar Åstrand samt den 2 oktober 1980 docenten Ove Bring.

På därom gjord framställning entledigades Sundelius med verkan fr.o.m. den 15 september 1981 och Mattsson med verkan fr.om. den 3 september 1982 från sina uppdrag. Den 1 april 1979 förordnades som experter översten av 1. graden Börje Wallberg och majoren Ingemar Pedersson. Som experter förordnades vidare den 3 september 1982 studierektorn Margot Blom och den 25 november 1982 översten av 1. graden Lennart Frick.

Uppdraget att vara huvudsekreterare åt kommittén lämnades den 23 oktober 1978 åt utrikesdepartementets folkrättssakkunnige Bo Johnson Theutenberg. Till biträdande sekreterare förordnades den 1 november 1978 juris kandidaten Erik Brandel.

På därom gjord framställning entledigades den 2 oktober 1980 John- son Theutenberg från uppdraget att vara huvudsekreterare. Till huvud— sekreterare åt kommittén förordnades den 2 oktober 1980 Brandel och till biträdande sekreterare den 1 januari 1981 överstelöjtnanten Elof von Celsing.

Kommittén har antagit namnet folkrättskommittén. Kommittén har tidigare publicerat delbetänkandet (SOU 1979:73) Krigets lagar.

Folkrättskommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande ”Folk- rätten i krig”. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm den 20 juni 1984

Carl-Ivar Skarstedt

Bo Johnson Theutenberg Carl Björeman Roland Lundquist

Johan Munck Torgil Wulff

/Erik Brandel

/ Elof von Celsing

Innehåll Skrivelse till statsrådet och chefen förfårsvarsdepartementet ..... 3 Förkortningar ............................................ 13 Inledning ................................................ 15 1 Sammanfattning ....................................... 21 Summary ............................................. 35 2 Vissa grundläggande begrepp ............................ 47 2.1 Folkrättens omfattning ............................... 47 2.2 Folkrätt i väpnade konflikter .......................... 47 2.2.1 Krigets lagar .................................. 47 2.2.2 Krig — väpnad konflikt ........................ 48 2.2.3 FN-stadgan och självförsvar .................... 49 2.2.4 Olika typer av väpnade konflikter ............... 50 2.3 Aggression och intervention ........................... 52 2.4 Neutralitet .......................................... 53 2.5 Ockupation ......................................... 53 3 Den internationella humanitära rättens räckvidd och giltighet i tiden ................................................. 55 3.1 De internationella avtalen ............................ 55 3.1.1 Internationella avtal som kontrakt mellan parterna . . 55 3.1.2 Effekten av ett undertecknande .................. 56 3.1.3 Ratifikation som förutsättning för bundenhet ..... 57 3.1.4 Reservationer ................................. 58 3.1.5 Uppsägning ................................... 60 3.1.6 Tillämplighetens inträde och upphörande ......... 61 3.1.7 Obsoleta regler ................................ 62 3.2 Den allmänna folkrätten .............................. 64 3.2.1 Statspraxis som sedvanerätt ..................... 64 3.2.2 Sedvanerätt genom internationella avtal .......... " 65 3.2.3 Sedvanerätt i tilläggsprotokoll I ................. 67

3.3 Situationen när en motpart inte har ratificerat tilläggsproto- koll I ............................................... 69

4 Kombattanter och andra grupper. Klassificering av personal inom totalförsvaret .............. 71 4.1 Inledning ........................................... 71 4.2 Kombattantbegreppet ................................ 71 4.2.1 Bakgrund ..................................... 71 4.2.2 Ny definition av begreppet kombattant ........... 72 4.2.3 Permanent respektive temporär kombattantstatus . . 74 4.2.4 Identitetskort för kombattanter .................. 75 4.3 Den militära sjukvårds- och själavårdspersonalens särställ- ning ................................................ 76 4.4 Civila åtföljande stridskrafterna ....................... 78 4.5 Medlemmar i organiserad motståndsrörelse ............. 80 4.6 Deltagare i civilmotstånd ............................. 82 4.7 Övriga grupper med särskilt skydd ..................... 85 4.7.1 Inledning ..................................... 85 4.7.2 Sårade, sjuka och skeppsbrutna ................. 85 4.7.3 Sjukvårds- och själavårdspersonal ............... 86 4.7.4 Krigsfångar ................................... 87

4.7.4.1 Allmänna regler för krigsfångars behandling 89 4.7.4.2 Svensk militär personals kategoritillhörighet

enligt krigsfångekonventionen ........... 91 4.7.4.3 Krigsfångars uppträdande. Flykt och repat- riering ................................ 95 4.7.5 Civilförsvarets personal ........................ 96 4.7.6 Personal som deltar i hjälpaktioner .............. 97 4.7.7 Krigskorrespondenter och journalister på farliga uppdrag ...................................... 97 4.7.8 Vissa övriga grupper ........................... 98 4.7.9 Grupper som har svagt skydd eller saknar skydd . . . 99 4.8 Folkrättsskyddet för totalförsvarets personal ............ 100 4.8.1 Beskrivning av nuläget ......................... 100 4.8.2 Kriterier vid bestämmande av folkrättslig ställning . 101 4.9 Folkrättslig status för personal som tjänstgör vid försvars-

makten eller är anknuten till denna .................... 104 4.9.1 Inledning ..................................... 104 4.9.2 Inryckande personal vid mobilisering ............ 104 49.3 Permittenter under krigsförhållanden ............. 105 4.9.4 Frivilligpersonal som tjänstgör vid försvarsmak-

ten ........................................... 107 4.9.5 Hemvärns- och driftvärnspersonal.

Frivilligpersonal inom hemvärnet ................ 108 4.9.6 Civila inom militära verk och förvaltningar ....... 11 1 4.9.7 Civila vid militära underhållsanstalter.

Personal inom motorreparationstjänsten (MRT) . . . 113 4.9.8 Personal inom Byggnads- och reparationsberedska-

pen (BRB) .................................... 114 4.9.9 Civila förare av tillfälligt disponerade lastbilar och

bussar ........................................ 117

4.9.10 Personal vid krigsrätter samt krigsftskaler ........ 117

4.10

4.9.1 1 4.9. 12

Vissa övriga personalkategorier ................. Sammanfattning ..............................

Folkrättslig status för civila inom övriga delar av totalför-

svaret 4.101 4.102 4.103 4.104 4.105

4.10.6

4.10.7

4.10.8

4.10.9 4.10.10 4.10.11

4.10.12

Inledning .................................... Regeringen och regeringskansliet ............... Centrala civila myndigheter och verk ............ Polisen och övrig civil bevakningspersonal ....... Personal i CB-kansli, länsstyrelse, landsting och kommunledning .............................. Frivilligpersonal inom de civila delarna av to- talförsvaret .................................. Civilförsvarets personal. Verkskyddspersonal. Frivilliga flygkårens personal .................. Personal inom den civila sjukvården. Personal vid statens bakteriologiska laboratorium. Viss veterinär- personal ..................................... Själavårdspersonal ............................ Viss personal inom det ekonomiska försvaret ..... Personal inom det psykologiska försvaret. Personal inom Sveriges Radio och TV ........... Övriga synpunkter ............................

5 Folkrättsregler i land-, sjö- och qutkrig .................... Inledning ........................................... Grundläggande principer och tillämpningsområde ....... 5.1 5.2 5.3 Komm entarer till vissa f olkrättsregler samt förslag till svensk

tillämpning ......................................... 5.3.1

5.3.2

Särskilda regler i landkriget. Anfall mot mål på land 5.3.1.1 Stridsmetoder och stridsmedel ........... 5.3.l.2 Skydd av kombattanter i särskilt utsatta si- tuationer .............................. 5.3.1.3 Kombattanter och väpnade styrkor ....... 5.3.1.4 Kombattanters rätt till krigsfångestatus. Skydd för deltagare i organiserad motstånds- rörelse ................................ 5.3.1.5 Spioner och legosoldater ................ 5.3.1.6 Civilbefolkningens skydd mot krigets verk- ningar ................................ Särskilda regler i sjökriget ...................... 5321 Inledning ............................. 5.3.2.2 Sjökrigsregler i äldre konventioner ....... 5323 1936 års Londonprotokoll om ubåtars upp- trädande mot handelsfartyg ............. 5.3.2.4 II. Genévekonventionens och I. tilläggspro- tokollets tillämpning i sjökriget .......... 5.3.2.5 Sjökrigsreglernas tillämplighet i modernt sjökrig ................................

5.3.3 Särskilda regler i luftkriget ......................

118 120

121 121 122 123 125

128

129

130

131 132 133

133 135

137 137 140

143 143 143

147 148 149 153 159 ' 186 186 186 188 190

190 193

5.4 Förbud mot eller restriktioner i användning av vissa vapen 196 5.4.1 Inledning ..................................... 196 5.4.2 Äldre konventioner om vapenbegränsningar ...... 198 5.4.3 Försök att införa nya begränsningar. 1981 års vapenkonvention ...................... 199 5.5 Områden och orter med särskilt folkrättsligt skydd ....... 204 5.5.1 Inledning ..................................... 204 5.5.2 Neutraliserade och demilitariserade områden. Temporära restriktioner ........................ 205 5.5.3 Oförsvarade orter och demilitariserade zoner ...... 206 5.5.4 Särskilda zoner i sjökriget ...................... 210 5.6 Repressalier ......................................... 21 1 5.6.1 Allmänt ...................................... 21 1 5.6.2 Repressalier och BC-vapen ..................... 212 5.6.3 Skyddade personer och objekt ................... 212 5.6.4 Återstående möjligheter att tillgripa repressalier . . . 213 5.6.5 Sammanfattning ............................... 214 5.7 Militär nödvändighet ................................. 215 5.7.1 Inledning ..................................... 215 5.7.2 Militär nödvändighet i konventionerna ........... 216 5.7.3 Tolkning och tillämpning av regler om ”militär nöd- vändighet” .................................... 218 5.7.4 Sammanfattning ............................... 220 6 Identifikationsfrågor, särskilt beträffande sjukvård och civilför- svar .................................................. 221 6.1 Identifiering och utmärkning av Sjukvårdspersonal, sjuk- vårdsmateriel och Sjukvårdsenheter inom försvarsmakten . 221 6.1.1 Inledning ..................................... 221 6.1.2 Bestämmelser i 1949 års I. Genevekonvention. Vissa iakttagelser ...................... . ........ 222 6.1.2.1 Sjukvårdspersonal ..................... 222 6.1.2.2 Sjukvårdsformationer och sjukvårdsanstal- ter ................................... 223 6.1.2.3 Sjuktransporter ........................ 223 61.24 Sjukvårdsmateriel ...................... 223 6.1.2.5 Vissa slutsatser ......................... 224 6.1.3 Tilläggsprotokollens innebörd för identifiering, ut- märkning och gruppering inom den militära sjuk- vårdsorganisationen ........................... 225 6.1.3.l. Allmänt ............................... 225 6.1.3.2 Sårade och sjuka ....................... 225 6.133 Sjukvårdspersonal ..................... 225 6.1.3.4 Sjukvårdsenheter ....................... 226 6.1.3.5 Sjuktransporter ........................ 227 61.36 Sjukvårdsmateriel ...................... 228 6.1.3.7 Vissa slutsatser ......................... 228 6.1.4 Folkrättskommitténs överväganden rörande identi- fiering, utmärkning, gruppering m.m. i framtiden inom den militära sjukvårdsorganisationen ....... 229

6.1.4.1 Vissa erfarenheter ...................... 229 6.1.4.2 Sjukvårdspersonal ..................... 230 6.1.4.3 Sjukvårdsenheter ....................... 23] 6.1.4.4 Sjuktransporter ........................ 233 6.1.5 Vissa ekonomiska konsekvenser ................. 235

6.2 Identifiering och utmärkning av skyddsrum samt materiel, anläggningar och personal inom civilförsvaret och den civila

sjukvården .......................................... 235 6.2.1 Civilförsvaret ................................. 235 6.2.l.1 Inledning ............................. 235 6.2.1.2 Skyddsrum ............................ 237 62.13 Anläggningar för befolkningen .......... 237 6.2.1.4 Anläggningar för civilförsvaret .......... 238 62.15 Civilförsvarsbaser ...................... 239 62.16 Materiel .............................. 239 6.2.2 Den civila hälso- och sjukvården ................ 240 6221 Inledning ............................. 240 6.222 Anläggningar m.m. som ingår i den civila sjukvårdens krigsorganisation ........... 241 6.2.2.3 Sjukvårdsmateriel ...................... 242 6.224 Sjuktransportmedel .................... 243

6.2.3 Identifiering av civilförsvarspersonal och personal inom den civila sjukvårdens krigsorganisation ..... 243 6.2.4 Ekonomiska överväganden ..................... 245 7 Folkrättens efterlevnad ................................. 247 7.1 Inledning ........................................... 247 7.2 Ansvar för folkrättsbrott .............................. 248 7.3 Skyddsmaktsuppdrag ................................ 254 7.4 Undersökningskommissioner .......................... 256 8 Folkrätten under neutralitet ............................. 259 8.1 Allmänt ............................................ 259 8.2 Haagkonventionernas huvudprinciper .................. 261 8.3 Neutralitetilandkriget ............................... 262 8.4 Neutralitetisjökriget ................................. 263 8.5 Neutralitetiluftkriget ................................ 266 8.6 Krigshandelspolitik under neutralitet ................... 266 8.7 Åsiktsneutralitet och humanitärt bistånd ................ 268 8.8 Immunitetsspörsmål ................................. 268 9 Folkrättens regler under ockupation ...................... 271 9.1 Folkrättens regler .................................... 27] 9.1.1 Inledning ..................................... 271 9.1.2 Ockupationens karaktär ........................ 271 9.1.3 Ockupationsmaktens skyldigheter mot civilbefolk- ningen ....................................... 273 9.1.4 Civilbefolkningens ställning. Rätten att göra mot- stånd ......................................... 276

SOU l984:56 9.2 Straff- och processrättsliga frågor m. m. ................ 278 9.3 Civil verksamhet inom område som har besatts av fienden . . 286 9.3.1 Bakgrund ..................................... 286 9.3.2 Allmänna överväganden ........................ 288

9.4 Allmänna anvisningar till civilbefolkningen om uppträdan- de under krig och ockupation ......................... 289 9.4.1 Inledning ..................................... 289 9.4.2 Några erfarenheter från Norge och Danmark under andra världskriget ............................. 290 9.4.3 Vilken information bör lämnas .................. 291 9.4.4 Viss skriftlig information om folkrättens regler . . . . 293 9.4.5 Massmediernas betydelse för spridning av informa— tion om folkrättens regler ....................... 293 9.4.6 Myndigheternas medverkan vid spridning av infor- mation om folkrättens regler .................... 294 10 Folkrättsregler i interna ( icke-internationella) konflikter ..... 297 10.1 Inledning .......................................... 297 10.2 Regeln om minimiskydd ............................. 297 10.3 11. tilläggsprotokollets tillkomst ....................... 298 10.4 11. tilläggsprotokollets tillämplighet och innehåll ........ 299

1 1 Information och undervisning om folkrätten under krig, neutra- litet och ockupation ................................... 303 11.1 Inledning .......................................... 303 1 1.2 Allmänna synpunkter på undervisningen .............. 304 11.3 Undervisningens genomförande ...................... 306 11.4 Försvarsmakten .................................... 310 11.4.1 Inledning ................................... 310 11.4.2 Mål för information och utbildning. Utbildnings- ståndpunkter ................................ 310

11.4.3 Omfattning i stort av information och utbildning, förutsättningar och målgrupper ................ 31 1 11.4.4 Medel och metoder .......................... 31 1 11.4.5 Resultat av verksamheten ..................... 31 1 11.5 Civilförsvaret ...................................... 311 11.5.1 Mål för utbildning och information ............ 311 11.5.2 Omfattning i stort av utbildning och information, förutsättningar och målgrupper ................ 312 11.5.3 Medel och metoder .......................... 313 11.6 Totalförsvaret utom försvarsmakten och civilförsvaret . . . 313 11.6.1 Mål för utbildning och information ............ 313 11.6.2 Omfattning i stort av utbildning och information, förutsättningar och målgrupper ................ 314 11.6.3 Medel och metoder .......................... 315 1 1.6.4 Sammanställning av föreslagen folkrättsutbildning

för totalförsvaret utom försvarsmakten och civil- försvaret .................................... 315 11.6.5 Ansvarsförhållanden ......................... 316

11.7 Frivilligorganisationer ............................... 316 11.7.l Inledning ................................... 316 11.7.2 Mål för information och utbildning ............ 317

11.7.3 Omfattning i stort av information och utbildning, förutsättningar och målgrupper ................ 317 1 1.7.4 Metoder och medel .......................... 318 11.7.5 Ansvarsförhållanden ......................... 318 11.7.6 Andra enskilda organisationer ................ 318 11.8 Undervisningsväsendet .............................. 319 11.8.1 Inledning ................................... 319 1 1.8.2 Ungdomsskolan ............................. 319 11.8.2.1 Mål för undervisningen .............. 319 11.8.2.2 Förutsättningar ..................... 320 1 1.823 Medel och metoder .................. 321 11.8.2.4 Lärarnas grundutbildning och fortbild— ning ............................... 321 1 1.825 Folkrättens status i undervisningen . . . . 321 1 1.8.3 Universitet och högskolor ..................... 321 11.831 Målgrupper ........................ 321 11.832 Mål, medel och metoder ............. 322 11.9 Allmänheten i övrigt ......... ' ....................... 326 12 Juridiska rådgivare åt militära chefer .................... 327 13 Notifiering till andra stater ............................. 333 14 Det fortsatta folkrättsarbetet ........................... 339 Bilaga I Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande ...... 345

Bilaga 2 Förslag till identitetskort för personer tillhörande de väpnade styrkorna .............................. 35]

Bilaga 3 Principer för utmärkning av militära Sjukvårdsenheter

............................................... 353 Bilaga 4 Metoder för utmärkning av militära Sjukvårdsenheter

............................................... 355 Bilaga 5 Principer för utmärkning av militära Sjuktransportme-

del ......................................... .. . . 357 Bilaga 6 Identitetskort för civil sjukvårdspersonal och civilför-

svarspersonal ................................... 359 Bilaga 7 Vissa samhällsfunktioner inom ett av fienden besatt

område ........................................ 361

Bilaga 8 Utbildningspaket i folkrätt för totalförsvarets civila delar .......................................... 373

Bilaga9 Sammanställning av folkrättsutbildningen för olika huvudmålgrupper samt utbildningsnivåer, skolor och kurser. Överbefälhavarens riktlinjer ............... 403

Bilaga 10 Kunskapskrav och målsättningar för folkrättsutbild- ning inom civilförsvarets krigsorganisation på olika

nivåer ......................................... 405 Litteraturförteckning och läromedel m. m .................... 407 Sakregister I ............................................. 415 Sakregister I I Kronologiskt register över ”Krigets lagar” m. m. ............. 423

Förkortningar

BRB BrB FFS FöU

GK I, 11, 111 och IV

HK Il, III osv.

ICRC

IKFN

KHS AK KHS SK

LKR

MB NBO P—tabell RF rskr

SRK

Byggnads— och reparationsberedskapen Brottsbalken

Försvarets författningssamling Utlåtande av försvarsutskottet

I. 11. 111. och IV. konventionen av 1949 års Genévekonventioner

1907 års Haagkonventioner, 11. 111. osv. konventionen

Internationella rödakorskommittén Försvarsmaktens ingripanden vid kränk- ningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m. m. (IKFN), 1984 års upp- laga

Krigshögskolans allmänna kurs

Krigshögskolans specialkurs

Lantkrigsreglementet till 1907 års IV. Haag"- konvention

Militärbefälhavare Ny befälsordning Personaltabell Regeringsformen Riksdagsskrivelse

Svenska röda korset

SFS

SÖ

TFG

TPI

TP II

ÖB

Övriga begreppsförklaringar

Diplomatkonferensen 1974— 1977

Folkrätts- delegationen

Svensk författningssamling

Sveriges överenskommelser med främman- de makter

Tjänstemeddelande för försvarsmakten

Tilläggsprotokoll I till 1949 års Genevekon- ventioner

Tilläggsprotokoll II till 1949 års Geneve- konventioner

Överbefälhavaren

Diplomatkonferensen om bekräftande och utveckling av internationell humanitär rätt tillämplig i väpnade konflikter

Delegationen för utveckling av folkrättens regler om humanitet i krig

Inledning

Det folkrättsliga regelsystemet är ett komplext system. Syftet med folk- rätten är att nationerna i sitt inbördes umgänge skall ha tillgång till ett system av uppförandenormer. Detta normsystem, vilket givetvis är in- timt sammankopplat med staternas politiska strävanden och aktiviteter, är grundat på såväl de allmänna sedvanerättsliga reglerna som speciella traktatförankrade regler. Detta innebär att det folkrättsliga regelsyste- met aldrig kan vara statiskt. Även om det genom sina regler och normer skall ge de ramar inom vilka nationerna har att verka, utvecklas systemet hela tiden mot bakgrund av staternas nya behov, förhållanden och önskemål. Detta sker huvudsakligen genom en rörelse i den sedvane- rättsliga utvecklingen, som först speglar staternas praxis, dvs. hur stater de facto, i det verkliga livet, agerar mot bakgrund av sina egna intressen på olika områden, speciellt på det säkerhetspolitiska området. Sedvane- rättsutvecklingen kan därefter, som t. ex. varit fallet med den utveckling som under de senaste två decennierna ägt rum inom havsrätten, bli föremål för en särskild traktatreglering, dvs. staterna samlar sig kring ett gemensamt utarbetat dokument med skrivna rättsregler.

De traktatförankrade reglerna, som alltså kan spegla redan gällande sedvanerättsliga regler eller vara helt nykonstruerade, bekräftas —- eller blir giltiga — genom att staterna skriftligen förbinder sig att följa regler- na. Så är i hög grad även fallet inom det folkrättsliga området för ”krigets lagar”.

Även om nutida folkrätt, såsom den i väsentliga hänseenden nedteck- nats i FN-stadgan, förbjuder användande av våld och hot om våld, är det tyvärr en realitet i dagens värld att våld förekommer. Man kan inte blunda för verkligheten. Folkrättsystemet innehåller därför också ett antal regler för hur krig får föras. Även om krig och väpnade konflikter innebär ett sammanbrott för ett av folkrättens yttersta syften, nämligen att upprätthålla freden och tillhandahålla mekanismen för fredligt lö- sande av konflikter, har folkrätten också som uppgift att under krig och konflikt förhindra grymheter och onödigt lidande, för såväl civilbefolk- ningen som de s.k. kombattanterna. Denna del av folkrätten samlas under begreppet ”de humanitära lagarna i väpnade konflikter”. Bland grunddokumenten för den för humanitet i krigföringen så väsentliga folkrätten finns Haagkonventionerna från 1907, de fyra Genévekonven- tionerna från 1949 samt numera de två tilläggsprotokollen från 1977 till 1949 års Genevekonventioner. De två sistnämnda protokollen är ett

synnerligen viktigt bidrag till stärkandet av begreppet humanitet i krig- föringen. Det var huvudsakligen med anledning av att Sverige år 1979 ratificerade de båda tilläggsprotokollen som folkrättskommittén tillkal- lades.

Kommittén är medveten om de begränsningar som ett uppdrag med denna inriktning kan ha, särskilt om man ser innehållet i det helhetsper— spektiv som skapas av utrikes- och säkerhetspolitiska faktorer. Det har t. ex. inte legat inom kommitténs uppdrag att närmare utreda hur och på vilket sätt utvecklingen inom folkrätten, eller brist på respekt från andra staters sida för folkrättens regelsystem, kan påverka skilda säkerhetspo- litiska bedömningar och frågeställningar av vikt för vårt land såväl ifred och under neutralitet som i krig. Här kan särskilt nämnas de särskilda frågor som under senaste är rests genom de grova och systematiska ubåtskränkningarna av svenskt inre vatten.

Kommittén är vidare medveten om att de folkrättsliga bedömningar som i en tid av krig och väpnade konflikter görs av de inblandade parterna, såväl av krigförande som av neutrala och andra parter, till stor del blir påverkade av de krigstida militär- och säkerhetspolitiska aspek- terna. Även om den svenska stats- och militärledningen I händelse av en väpnad konflikt som berör Sverige måste ge de rent säkerhetspolitiska och militära aspekterna prioritet, måste Sverige likväl stå på den tradi- tionella grunden att det finns ett i väpnade konflikter gällande folkrättsligt regelsystem och att detta, för att ömsesidigt kunna upprätthållas av parterna, måste respekteras av alla i en väpnad konflikt inblandade parter. Folkrättssystemet är avsett att i en väpnad konflikt ge skydd, såväl för den inblandade staten som för de enskilda individerna, både civila och kombattanter. Det gäller därför att maximalt kunna utnyttja det folk- rättsliga skyddssystemet i händelse av en väpnad konflikt.

Sverige har liksom FN:s övriga medlemsstater ett starkt intresse av att FN-stadgans primära syften uppfylls, nämligen att väpnade konflikter förhindras och att hot om väpnat våld inte skall förekomma i staternas inbördes relationer. Mot denna bakgrund är det angeläget att man från svensk sida medverkar i alla tänkbara ansträngningar för att minska riskerna för väpnade konflikter. Ett viktigt medel i detta sammanhang är att söka nå fram till internationella överenskommelser om balanserade och verifierbara rustningsbegränsningar respektive avtal om nedrust- ning med särskild inriktning på massförstörelsevapnen.

Ansträngningarna att undvika väpnade konflikter bygger, som förut sagts, i väsentlig grad på folkrättsliga grunder, uttryckta särskilt i FN-stadgan ochi FN:s förklaring 1970 om folkrättsliga principer röran- de vänskapliga förbindelser och samarbete mellan stater (se SOU 1979:73) Krigets lagar. Även slutdokumentet (slutakten) den 1 augusti 1975 från konferensen i Helsingfors om säkerhet och samarbete i Europa har sin betydelse i detta sammanhang.

Det primära, humanitära intresset är sålunda sedan lång tid inriktat på att väpnade konflikter överhuvudtaget inte skall uppkomma. Folkrätten får här inte tolkas som något utslag av defaitism _ skulle en stat utsättas för väpnat angrepp, har den anfallna parten full och oinskränkt rätt att försvara sig. FN— stadgans artikel 51 om rätten till självförsvar utgör härvid den entydiga folkrättsliga grundvalen.

Den humanitära rätten måste fylla den primära funktionen att under väpnade konflikter begränsa mänskliga lidanden och skadeverkningar. Det är då nödvändigt att folkrättsreglerna verkligen täcker de områden som blir aktuella vid en väpnad konflikt och att de får en sådan utform- ning att de kan läras ut och tillämpas i modern krigföring. Möjligheterna till detta har väsentligt förbättrats i och med tillkomsten av de förut nämnda båda tilläggsprotokollen till 1949 års Genevekonventioner. Det första tilläggsprotokollet, som är avsett att gälla under internationella konflikter, har sin särskilda betydelse genom att det bl.a. innehåller viktiga regler om stridsmetoder. I detta hänseende utgör tilläggsproto— kollet ett komplement till 1907 års Haagkonventioner. Ett stort antal stater, däribland Sverige, har därför sett första tilläggsprotokollets till- komst som ett viktigt steg i utvecklingen av den internationella huma- nitära rätten. Det föreligger således nu bl.a. nya regler om stridsmetoder avsedda att tillämpas i modern krigföring främst i vad gäller landkriget och insatser mot mål på land.

Det andra tilläggsprotokollet, som är avsett att gälla under icke- internationella (interna) konflikter, har fått en mycket begränsad om- fattning, vilket måste beklagas. Eftersom det före 1977 inte har funnits någon folkrättslig konvention för denna typ av konflikter, måste fram- läggandet av detta andra tilläggsprotokoll, trots sina begränsningar, ändå hälsas med tillfredsställelse.

För att tilläggsprotokollen skall få det avsedda värdet fordras att ett stort antal stater — inte minst de alliansbundna staterna — ansluter sig till de framlagda protokollen genom att ratificera dem. Hittills, våren 1984, har dock staterna visat tveksamhet inför ratificeringen och detta gäller särskilt stater som tillhör de två stora försvarsallianserna. Denna fråga tas upp till behandling på flera ställen i betänkandet — främst i kapitlen 3, 5 och 14.

Efter studier beträffande de nya reglernas praktiska tillämpning och efter yttrande från överbefälhavaren kunde svenska regeringen våren 1979 föreslå riksdagen (i prop. 1978/79:77) att Sverige skulle ratificera såväl första som andra tilläggsprotokollet, vilket förslag riksdagen biföll. Ratificeringen av det första tilläggsprotokollet innebar att Sverige tar på sig protokollets åligganden (i artikel 83) beträffande bl.a. information och undervisning om de nya reglerna. Som underlag för den vidgade informationen och undervisningen måste de nya reglerna studeras och tolkas mot bakgrund av de särskilda säkerhets- och försvarspolitiska förhållanden som kan komma att gälla om vårt land skulle dras in i en väpnad konflikt. Liksom övriga avtalsparter har Sverige rätt att tolka reglerna och ange deras tillämpning främst i vad gäller egna stridskraf- ters uppträdande. Detta har också varit en av de viktiga uppgifterna för folkrättskommittén.

Svenskt totalförsvar skall enligt den av riksdagen fastställda målsätt- ningen utgöra ett stöd för vårt lands utrikespolitik, som är inriktad på alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig. Stor politisk enighet råder i vårt land om att den svenska neutralitetspolitiken förutsätter stöd av ett för våra förhållanden starkt försvar. Här finns sålunda ett tydligt samband mellan svenskt totalförsvar och folkrätten i krig. I fråga om den

svenska säkerhetspolitiken hänvisas i övrigt till den fylliga framställning i detta ämne som bl.a. lämnas i 1978 års försvarskommittés betänkande (SOU l979:42) Vår säkerhetspolitik.

Under fred samverkar försvar och utrikespolitik i det på folkrätten grundade skyddet av svenskt territorium. Under krig i vår omvärld kan det svenska totalförsvaret, förutom skyddet av den svenska neutralite- ten, få ett väsentligt värde genom att hindra konfliktens vidare utbred- ning i vårt område och därmed verka krigsavhållande i folkrättens mening. Skulle Sverige utsättas för anfall, kommer det svenska militära försvaret att använda den självklara rätten till självförsvar för att med alla tillgängliga medel skydda svenskt territorium och svenska intressen. Denna koppling mellan svenskt militärt försvar och folkrätten utgör en av grundpelarna för den fortsatta framställningen i betänkandet.

Studier av de nya folkrättsreglernas tillämpning har bedrivits mot bakgrund av det svenska totalförsvarets särskilda utformning liksom under hänsynstagande till de stora påfrestningar som det svenska total- försvaret och de enskilda medborgarna skulle utsättas för i ett framtida krig. När det gäller det svenska totalförsvarets roll och uppgifter hänvi- sas i allt väsentligt till framställningen därom i 1978 års försvarskom- mittés betänkande (SOU 1979:42) Vår säkerhetspolitik.

Det svenska totalförsvaret är i hög grad en integrerad del av det svenska samhället. Detta innebär givetvis många fördelar från försvars- synpunkter, t.ex. ett relativt litet utbildningsbehov, förutsättningar för en snabb och säker övergång från freds- till krigsorganisation etc.

Från folkrättsliga synpunkter kan emellertid vissa oklarheter uppstå om den folkrättsliga ställningen för viss personal. Jämfört med Sverige har andra nationer vanligen en långt mindre integration av försvarsor- ganisationen i samhället. Kommittén har gjort en noggrann undersök- ning av alla på denna fråga inverkande faktorer och bedömer att dess förslag om de olika personalgruppernas folkrättsliga klassificering skall vara helt förenliga med folkrätten och samtidigt ändamålsenliga från tjänstesynpunkt.

I vissa avseenden kan tillämpningen av folkrättens regler bli svårare inom ett värnpliktsförsvar av svensk typ med kort utbildningstid jämfört med andra staters försvarsorganisationer med en större del fast anställda och väsentligt längre utbildningstider. Detta torde emellertid kompen- seras av att svenska förband i första hand är avsedda för operationer inom eget territorium. Humanitära synpunkter torde här i stor utsträck- ning sammanfalla med de naturliga önskemålen att inte utsätta den egna civilbefolkningen och svensk civil egendom för onödiga risker och me- ningslös förstöring. Dock kan det inte förnekas att användningen av värnpliktiga, som från civil status på kort tid övergår att verka som kombattanter, kan skapa svårigheter. Det är angeläget att dessa svårig- heter kan övervinnas genom en lämpligt utformad utbildning i folkrätt.

Även om det svenska totalförsvarets utformning sålunda kan medföra vissa folkrättsliga problem, vill samtidigt kommittén understryka att ledningsorganisationen inom vårt totalförsvar erbjuder väsentliga för- delar från folkrättslig synpunkt. Genom samgruppering och samverkan mellan de högsta militära och civila företrädarna finns det mycket goda

möjligheter att folkrättsliga krav exempelvis beträffande skydd av civil- befolkning och civila objekt vinner beaktande i ett tidigt skede i plan- läggningen av de militära operationerna.

De folkrättsregler som avser stridsmetoder och stridsmedel är av sär- skild betydelse i studier om de nya reglernas tolkning och tillämpning. Här gäller det för övrigt inte enbart att ta upp vissa artiklar i I. tilläggs- protokollet utan att se äldre och nyare regler i ett sammanhang.

Genom att Sverige har biträtt praktiskt taget samtliga gällande folk- rättskonventioner är Sverige underkastat härav betingade inskränk- ningar i vad gäller stridsmetoder och stridsmedel. Samma inskränk- ningar i handlingsfriheten skall dock gälla även för motparten, eftersom de folkrättsliga åtagandena i princip skall tillämpas reciprokt. Helt naturligt kan det på svensk sida finnas starkt tvivel beträffande en motparts villighet att underkasta sig några mer väsentliga inskränk- ningar under en konflikt. Överbefälhavaren har i denna fråga angivit att Sveriges åtaganden i enlighet med Genévekonventionerna, rörande be- handling av sårade, sjuka, skeppsbrutna och krigsfångar samt skydd av civilbefolkningen under krig, jämte tilläggsprotokollen till dessa, i alla situationer skall följas av försvarsmakten. Överbefälhavaren har också uttalat att i planläggning och förberedelser för krig skall förutsättas att även angriparen respekterar Genevekonventionerna. Folkrättskommit- tén har samma synsätt. Om emellertid motparten brister i respekt för konventionerna och det första tilläggsprotokollet, måste Sverige likväl i sin tur ha möjligheter att anpassa tillämpningen av dessa regler. I kapitel 3 behandlar kommittén närmare denna fråga.

En annan väsentlig fråga är hur Sverige skall förfara i en konflikt där motparten inte har ratificerat I. tilläggsprotokollet. Såväl militära som folkrättsliga synpunkter behöver i sådant fall ligga till grund för ett svenskt beslut på regeringsnivå. I kapitel 3 i betänkandet lägger kom- mittén fram sina synpunkter i denna fråga.

Enligt 1949 års Genévekonventioner skall vissa utsatta personalgrup- per under väpnad konflikt erhålla ett särskilt folkrättsligt skydd. Det gäller sjuka, sårade, skeppsbrutna, Sjukvårdspersonal, själavårdsperso- nal, krigsfångar samt vissa civila. I. tilläggsprotokollet innebär att sådant särskilt skydd även kan tillämpas för andra grupper: civilförsvarsperso- nal, personal i hjälpaktioner och journalister på farliga uppdrag. Bland kommitténs uppgifter har ingått att föreslå hur ifrågavarande regler skall tillämpas inom vårt land under väpnad konflikt.

I detta sammanhang finns det givetvis önskemål om att tilldela ett stort antal personer en specifikt skyddad status. Å andra sidan måste den av Sverige valda klassificeringen te sig trovärdig inför omvärlden. Utvidgas omfattningen av de s.k. skyddade grupperna på ett sätt som inte står i överensstämmelse med de folkrättsliga reglernas anda och mening, kan detta få en negativ inverkan på motpartens uppträdande. Det är sålunda fråga om en relativt känslig balansgång när det specifika skyddets om- fattning skall fastställas. De förslag som ingår i kapitel 4 och 6 i betän- kandet läggs fram mot denna bakgrund.

Sannolikheten för att en motpart verkligen kommer att respektera de särskilt skyddade grupperna och de anläggningar som skall erhålla

likvärdigt skydd beror i viss mån på hur personer, anläggningar och materiel kan identifieras under stridsförhållanden. Utmärkningen av anläggningar kan emellertid medföra problem från försvarssynpunkt, vilket också måste beaktas vid bedömningen.

Det har vidare ingått i kommitténs uppdrag att se över de regler och anvisningar som skulle gälla för civilbefolkningen för den händelse någon del av svenskt område skulle ockuperas. Kommittén vill återigen bestämt understryka att en analys av folkrättens regler om ockupation på intet sätt kan tas till intäkt för defaitism. Den folkrättsliga grundförut- sättningen är att rikets territorium skall skyddas och försvaras, och att motstånd skall göras till varje pris.

Det måste alltid stå klart att om angriparen skulle lyckas att besätta någon del av svenskt område skall detta återtas. Om detta övergripande mål får inga tvivel råda.

Kommitténs mening är att om man redan i fred studerar de folkrätts- liga reglerna om ockupation det mycket snart kommer att framgå under vilka speciella och ytterst påfrestande förhållanden befolkningen eller delar av befolkningen kommer att leva. En ökad medvetenhet om vilka svåra förhållanden som skulle komma att råda under främmande ocku- pation kan mot denna bakgrund bidra till ökad motståndsvilja. För den svenska befolkningen skulle en ockupation vara något totalt främman- de, sett inte minst i det historiska perspektivet. Sverige har under sin moderna historia aldrig varit ockuperat. Mot denna bakgrund har kom- mittén sett det önskvärt att belysa vissa sidor av vårt samhällsliv, vilka i nuläget är mycket knapphändigt behandlade i gällande författningar, för att därigenom åstadkomma en ökad beredskap som bör kunna ytter- ligare stärka vår motståndkraft mot ockupation.

1. Sammanfattning

Folkrättskommittén har haft i uppdrag att utreda folkrättens tillämpning m.m under krig, neutralitet och ockupation.

Vissa grundläggande begrepp (kap. 2)

I kapitel 2 redovisas och definieras vissa grundläggande begrepp som kommittén har funnit angeläget att förklara.

Den internationella humanitära rättens räckvidd och giltighet i tiden (kap. 3)

Kommittén behandlar de internationella avtalens giltighet (där bl.a. en närmare redogörelse ges för begreppen ratifikation, reservation, uppsäg- ning och obsoleta regler) och den allmänna folkrätten.

I ett särskilt avsnitt redogör kommittén för de regler i tilläggsprotokoll I till 1949 års Genévekonventioner som enligt kommitténs bedömning torde ha sedvanerättslig status. En sådan redogörelse kan komma att ha sin praktiska betydelse i en situation då Sverige (som har ratificerat tilläggsprotokoll I) råkar i strid med en motpart som inte har ratificerat protokollet. Enligt huvudregeln i artikel 96 är protokollet endast tillämp- ligt mellan stater som ratificerat eller anslutit sig till det (principen om reciprocitet). Av detta kan man emellertid inte dra slutsatsen att Sverige, i den ovan angivna situationen, kan underlåta att tillämpa protokollet i dess helhet. Kommittén konstaterar att de regler som utgör allmän folkrätt alltid måste respekteras, precis som motparten måste respektera samma regler. Underlåter motparten detta, kan Sverige — om så befin- nes möjligt och lämpligt —— tillgripa sådana repressalier som fortfarande är f olkrättsenliga. Kommittén rekommenderar emellertid inte ett sådant tillvägagångssätt.

Kommittén konstaterar vidare att i en konflikt där Sverige är part och motparten inte har ratificerat tilläggsprotokoll 1, skall Sverige inte be- höva leva upp till mer omfattande förpliktelser än vad som gäller för vår motpart.

Från de humanitärrättsliga synpunkter som folkrättskommittén har att beakta är det naturligt att tänka sig att Sverige i ett läge som det ovan skisserade gör allt för att tilläggsprotokoll 1. skall tillämpas av alla parter i en konflikt i vilken vi är indragna.

Om emellertid en motpart som inte ratificerat protokollet inte heller respekterar detsamma, måste Sverige i sin tur ha möjligheter att göra avkall på en full tillämpning av protokollets regler. Motparten bör göras medveten om att Sverige i det läget i vart fall inte anser sig kunna följa protokollets krigföringsregler, dvs. huvuddelarna av artiklarna 51-58.

Kommittén vill likväl understryka att denna bedömning kan komma att påverkas av militära och politiska faktorer som idag kan vara svåra att förutse. Det är naturligtvis angeläget att frågan övervägs noga redan under inledningsskedet av en konflikt.

Kombattanter och andra grupper. Klassificering av personal inom totalförsvaret (kap. 4)

Kommittén har haft till uppgift att särskilt studera tillämpningen av folkrättens regler, när det gäller att hänföra olika personalgrupper till skilda folkrättsliga kategorier. Detta är angeläget inte minst med hänsyn till det svenska totalförsvarets tämligen unika utfomning, som innebär en långtgående integration mellan militära och civila uppgifter. Till- komsten av en ny definition av begreppet kombattant i I. tilläggsproto- kollet understryker ytterligare behovet av noggranna studier i vad gäller kombattantbegreppets tillämpning inom det svenska totalförsvaret.

Det har hittills rått oklarhet beträffande den folkrättsliga klassifice- ringen av sådana civila som i krigstid skall utföra uppdrag åt försvars- makten eller som är avsedda att samarbeta med olika militära enheter. Man måste härvid ta hänsyn till att förändringar i försvarets krigsorga- nisation torde leda till ett ökat framtida utnyttjande av civila i olika servicefunktioner. I många fall kan sådana personer klassificeras som ”civila åtföljande stridskafterna”. Kommittén har studerat hur detta folkrättsliga begrepp är avsett att tillämpas. Hithörande frågor har äg- nats stor uppmärksamhet av kommittén som presenterar olika förslag till klassificering.

Delade meningar har ofta rätt, då det gällt klassificering av personal som i krigstid inte är avsedd att användas permanent för militära upp- gifter. Bland dessa grupper märks främst hemvärnets personal samt polisen och viss frivilligpersonal. I I. tilläggsprotokollet behandlas så- dana fall av militär tjänst med begränsad varaktighet. Mot denna bak- grund inför kommittén begreppet ”temporär kombattant”. Detta uttryck förekommer visserligen inte i någon konvention men framgår indirekt av texten i vissa artiklar.

I. tilläggsprotokollet innehåller också nya regler om folkrättsligt skydd av deltagare i organiserad motståndsrörelse, vilka på vissa villkor skall anses som kombattanter. Tidigare villkor för att den som deltari en motståndsrörelse skall kunna få folkrättsligt skydd har reducerats till att endast omfatta öppet bärande av vapen under en viss period. Kommit- tén har diskuterat vad de nya reglerna innebär och funnit att de bör kunna tillämpas om en svensk motståndsrörelse skulle bli aktuell. I detta sammanhang har det också varit nödvändigt att behandla det folkrätts- liga skyddet av personer som deltar i civilmotstånd. Sådana personer kan enligt kommitténs uppfattning inte erhålla skydd som kombattanter.

De bör dock kunna åberopa samma skydd som skall gälla för civila inom ockuperat område.

Folkrättens regler om skydd för vissa särskilt utsatta grupper har diskuterats. Kommittén har funnit att reglerna måste tillämpas på ett sådant sätt att trovärdigheten inte äventyras. Det har funnits särskild anledning att diskutera tillämpningen av reglerna om skydd för krigs- fångar. I detta sammanhang har kommittén studerat hur den i krigs- fångekonventionen angivna kategoriindelningen lämpligen bör tilläm- pas inom svenska försvarsmakten efter övergången till en ny befälsord- ning.

Kommittén behandlar folkrättslig status för försvarsmaktens personal och för civila inom övriga delar av totalförsvaret. När det gäller försvars- maktens personal utgår kommittén ifrån samma princip som civilmili- tärutredningen har angivit nämligen att all personal som är upptagen i försvarsmaktens personaltabeller bör ha kombattantstatus. Kommittén går in på hur detta skall tillämpas för bl.a. inryckande personal vid mobilisering och för permittenter under krig.

Den folkrättsliga status som bör gälla för civila inom militära verk och förvaltningar har också övervägts liksom för personal inom Motorrepa- rationstjänsten och Byggnads- och reparationsberedskapen. Kommittén har, så långt det varit möjligt, eftersträvat lösningar som varit acceptabla ur folkrättssynpunkt och samtidigt praktiska med hänsyn till krigstida tillämpning.

När det gäller folkrättslig status för civila inom övriga delar av total- försvaret har kommittén funnit att kombattantstatus endast kan ifråga- komma i speciella fall. Det gäller främst personal i driftvärnet, som bör erhålla temporär kombattantstatus. Kommittén har särskilt diskuterat folkrättslig status för personalen hos civila myndigheter som är sam- grupperade med militära ledningsorgan. Många av dessa civila kommer att under krig fullgöra uppgifter, som kan få mycket stor betydelse även för det militära försvaret. Enbart detta förhållande motiverar dock enligt kommitténs uppfattning inte att vederbörande bör anses som kombat- tanter.

Folkrättsregler i land-, sjö- och luftkrig (kap. 5)

Den svenska ratificeringen 1979 av 1977 års båda tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna medför att svenska stridskrafter i en eventuell framtida konflikt måste tillämpa de nya regler om stridsmetoder och stridsmedel samt skydd av civilbefolkningen som ingår i I. tilläggspro- tokollet. Eftersom de nya reglerna är relativt omfattande, fordras det ett noggrant studium av reglernas tolkning och tillämpning inom svenska förband. Detta har varit en central fråga i kommitténs arbete.

De nya reglerna kan inte studeras isolerade från äldre folkrätt utan måste ses i samband med tidigare konventioner — främst 1907 års Haagkonventioner om land- och sjökrig, 1925 års Genéveprotokoll an- gående förbud mot användande i krig av kvävande, giftiga eller liknande gaser och bakteriologiska stridsmedel, 1936 års Londonprotokoll om ubåtsanfall mot handelsfartyg samt 1949 års Genévekonventioner. Av

flera skäl är det lämpligt att särskilja regler som är avsedda att gälla i landkrig och regler för sjökrig och luftkrig.

Tilläggsprotokollets regler om stridsmetoder och stridsmedel samt skydd av kombattanter i särskilt utsatta situationer utgör i allt väsentligt en utbyggnad av äldre Haagregler och kan därför knappast möta några svårigheter vid tillämpning i svenska förband. I andra fall kan det emellertid uppstå problem vid tillämpningen. Detta gäller exempelvis de olika reglerna om spionage, i vilka det görs en skillnad mellan informa- tionsinsamling inom ett omstritt område respektive ett av fienden kon- trollerat område. I praktiken kan det dock vara svårt att skilja mellan dessa olika områden. För att informationsinsamlingen inte skall onö- digtvis försvåras föreslår kommittén att de regler som är avsedda att tillämpas inom omstritt område också skall tillämpas inom område som kontrolleras av fienden.

De viktigaste av de nya reglerna gäller civilbefolkningens skydd mot krigets verkningar. Här återfinns framför allt regeln om förbud mot terroranfall samt mot vad som kallas urskillningslösa anfall. Sistnämnda begrepp kan närmast översättas med yttäckande anfall mot ett område där det förekommer vissa militära objekt inom en koncentration av civilbefolkning eller civila objekt.

Kommittén har funnit att förbudet mot urskillningslösa anfall måste tillämpas olika inom och utanför ett stridsområde. Hänsynen till skydd av civila objekt kan nämligen inte drivas lika långt inom ett stridsområde som utanför detsamma. Regeln om förbud mot urskillningslösa anfall kan enligt kommitténs mening få stort humanitärt värde. Inte i något fall behöver en tillämpning av denna regel få negativa konsekvenser för svenskt invasionsförsvar.

De nya reglerna om särskilt skydd för vissa civila objekt har likaså ägnats stort intresse under kommitténs överläggningar. I samband med regeln om skydd för egendom, som är nödvändig för Civilbefolkningens överlevnad, har principerna för svensk krigstida livsmedelförsörjning diskuterats. Härvid har den långtgående integrationen inom livsmedels- hanteringen ägnats särskilt intresse. Diskussionen inom kommittén har särskilt inriktats på de nya bestämmelserna om skydd av anläggningar och installationer, som innehåller ”farliga krafter” dvs. dammar, vallar och kärnkraftverk. Efter en noggrann vägning av de olika faktorerna har kommittén funnit att den nya regeln kan ge ett omfattande skydd åt dessa objekt — särskilt gäller detta beträffande kärnkraftverk, vars folkrättsliga skydd får anses som i det närmaste heltäckande. 1. tilläggs- protokollets regler om försiktighetsåtgärder vid anfall har utvärderats med hänsyn tagen till de praktiska möjligheterna att tillämpa reglerna på skilda befälsnivåer.

Folkrättsreglerna i sjökriget har inte i någon nämnvärd grad påverkats genom 1. tilläggsprotokollets tillkomst. Det har emellertid funnits anled— ning att tolka vissa äldre folkrättsregler —— särskilt 1936 års Londonpro- tokoll om ubåtsanfall mot handelsfartyg. Mot bakgrund av senare års erfarenheter har kommitténs utarbetat ett förslag till tolkning och till- lämpning av nämnda protokoll vad gäller svenska ubåtsoperationer. Folkrättsreglerna i sjökriget behandlades inte under diplomatkonferen- sen 1974-77 och framstår numera som starkt föråldrade.

När det gäller luftkriget kan man också konstatera en brist på moder- na folkrättsregler. Tillkomsten av I. tilläggsprotokollet har dock innebu- rit en modernisering i vad gäller anfall från luften mot mål på marken. Kommittén pekar samtidigt på att bristen på regler för identifiering i påtaglig grad kan öka risken för vådaanfall.

Det finns enbart några få äldre folkrättsregler om förbud mot använd- ning av vissa konventionella vapen. Mot denna bakgrund kan det häv- das att folkrätten har kommit långt efter vid en jämförelse med den snabba vapentekniska utvecklingen. Försök gjordes att ta upp olika vapenfrågor under diplomatkonferensen 1974-77 men utan resultat. Till- komsten av 1981 års FN-konventionen om förbud mot och begränsning- ar i användningen av vissa vapen innebar emellertid en viss framgång för de humanitära strävandena. Kommittén anser det vara angeläget att ansträngningarna på att få fram ytterligare folkrättsliga begränsningar fortsätter.

I. tilläggsprotokollet innehåller nya regler om oförsvarade orter och demilitariserade områden. I anslutning härtill redovisas de olika slag av zoner som har börjat tillämpas i sjökriget, dock utan att vara stadfästa i några folkrättsliga konventioner.

Folkrättens humanitära regler för land-, sjö- och luftkrig kan i väsent- lig grad inskränkas genom att någon part tillgriper repressalier eller åberopar undantag med hänvisning till militär nödvändighet. Kommit- tén ansluter sig helt till den svenska regeringens starkt restriktiva syn på krigstida repressalier och undantag motiverade av militär nödvändighet.

Identifikationssfrägor, särskilt beträffande sjukvård och civilförsvar (kap. 6)

När det gäller identifiering och utmärkning av Sjukvårdspersonal, sjuk- vårdsmateriel och Sjukvårdsenheter inom försvarsmakten konstaterar kommittén att 1949 års Genévekonventioner innehåller bestämmelser som måste följas om man vill ha det skydd som konventionerna medger. Detsamma gäller för sjuktransporter med fartyg och luftfarkoster. 1977 års tilläggsprotokoll till 1949 års Genevekonventioner innehåller nya definitioner för enheter och verksamheter inom sjukvårdsområdet. De nya reglerna innebär både preciseringar och utökningar av begreppen. En genomgående förändring i tilläggsprotokollet är att man när det gäller skydd, utmärkning och identifiering inte längre skiljer på militära och civila delar av sjukvårdsorganisationen, på civila eller militära så- rade och sjuka eller på civila och militära Sjuktransportmedel.

I fråga om utmärkning och gruppering av sjukvårdsanstalter och rörliga sjukvårdsformationer m.m. gäller bestämmelserna i 1949 års Genévekonventioner på vissa villkor. Enligt kommitténs uppfattning innebär tilläggsprotokollet inte några skärpta krav när det gäller utmärk- ning och gruppering av Sjukvårdsenheter och Sjuktransportmedel. Be- stämmelserna är i de flesta fall fortfarande villkorliga. Det bör ankomma på vederbörande militäre chef att utfärda tillämpningsbestämmelser.

Kommittén har även övervägt frågor rörande identifiering, utmärk- ning, gruppering m.m. i framtiden inom den militära sjukvårdsorgani-

sationen. Kommittén konstaterar bl.a. i ett avsnitt om Sjukvårdspersonal att all personal som ingår i militära Sjukvårdsenheter numera skall hänföras till kategorin Sjukvårdspersonal. Det är däremot kommitténs uppfattning att militär personal tjänstgörande som sjukvårdsmän inte heller i fortsättningen bör hänföras till Sjukvårdspersonal. Kommittén har vidare redogjort för principer och materiel för utmärkning av mili- tära Sjukvårdsenheter och militära Sjuktransportmedel.

Kommentarerna beträffande identifiering och utmärkning m.m. inom civilförsvaret och den civila sjukvården inleds med ett avsnitt om civil- försvaret. Här redovisas vilka åtgärder som kan vidtagas för utmärkning av anläggningar, materiel och fordon tillhörande civilförsvaret samt skyddsrum för befolkningen. Kommittén föreslår bl.a. att civilförsvarets internationella symbol används för utmärkning av skyddsrum, anlägg- ningar för befolkningen och anläggningar med enbart civilförsvarsper- sonal. Anläggningar som civilförsvaret disponerar tillsammans med för- svarsmakten är i princip sekretessbelagda eftersom de kan anses som militära mål och av detta skäl inte heller kan betraktas som skyddade objekt. Att skilja civilförsvaret från de anläggningar som man dispone- rar tillsammans med försvarsmakten skulle emellertid få stora konse- kvenser. Kommittén understryker att totalförsvarstanken inte får efter- sättas.

I avsnittet om den civila hälso- och sjukvården redogör kommittén för de grundläggande folkrättsliga bestämmelserna avseende sjukvårdens skydd och utmärkning av sjukvärdsanläggningar, sjukvårdsmateriel och Sjuktransportmedel. Utredningen föreslår att det bör ankomma på so- cialstyrelsen att som ansvarig myndighet närmare bestämma om och i vilken utsträckning utmärkning av Sjukvårdsenheter och sjuktransport- medel skall ske.

Kommittén har vidare diskuterat frågan om identifiering av civilför- svarspersonal och personal inom den civila sjukvårdens krigsorganisa- tion och föreslagit att denna personal förses med personliga identifie- ringshandlingar. Förslag till identitetskort redovisas i bilaga 6.

De åtgärder för identifiering och utmärkning av civilförsvaret och den civila sjukvårdens materiel och personal m.m. som kommittén förslår medför kostnader av den karaktären att de enligt kommitténs mening bör bestridas av staten. Kommittén föreslår att det bör ankomma på civilförsvarsstyrelsen och socialstyrelsen att närmare studera och beräk- nas medelsbehoven för de identifieringsåtgärder som myndigheterna finner vara lämpliga och möjliga att genomföra och att därefter fortlö- pande planera in kostnaderna i sina årliga anslag.

Folkrättens efterlevnad (kap. 7)

Haag- och Genévekonventionerna liksom tilläggsprotokollen till Gene- vekonventionerna innehåller särskilda artiklar om staternas ansvar för folkrättens efterlevnad.

Därvid betonas staternas skyldighet att sörja för att de väpnade styr- korna får erforderliga instruktioner samt information om och utbildning i folkrätt. Enligt första tilläggsprotokollet skall inte bara de militära utan

också de civila myndigheter som under en konflikt har ansvar för till- lämpningen äga full kännedom om texterna såväl i protokollet som i konventionerna.

För att man så långt möjligt skall kunna säkerställa folkrättens efter- levnad innehåller de folkrättsliga konventionerna bestämmelser om straffansvar. Det åligger sålunda de stater som har tillträtt Genévekon- ventionerna att se till att personer som har begått eller gett befallning om svåra överträdelser (”grave breaches”) av konventionerna skall kunna bestraffas, om de inte utlämnas till en annan fördragsslutande stat.

Vad som skall anses vara svåra överträdelser framgår av Genévekon- ventionerna. Genom det första tilläggsprotokollet har gruppen svåra överträdelser mot folkrätten utvidgats.

För svensk del finns i 22 kap. 11 & brottsbalken en reglering av straffansvaret för folkrättsbrott. Denna reglering är i och för sig godtag- bar även med hänsyn till de ökade förpliktelser som Sverige har åtagit sig genom ratifikationen av det första tilläggsprotokollet. En översyn av bestämmelsen är emellertid motiverad av flera skäl. Folkrättskommittén har efter överenskommelse med militäransvarskommittén gjort en sådan översyn. Resultatet har presenterats i militäransvarskommitténs betän- kande (SOU 1983:2) Nytt militärt ansvarssystem (s. 113-116). Det bör här särskilt anmärkas att förslaget innebär att det straffrättsliga ansvaret blir begränsat till svåra överträdelser och att förmännens ansvar för de underlydandes handlingar kommer till klart uttryck.

För att öka garantierna för folkrättens efterlevnad är också systemet med skyddsmakter av värde.

Numera brukar utseendet av skyddsmakt följa följande mönster. En krigförande part hänvänder sig till en neutral stat med en förfrågan om denna är villig att åtaga sig ett skyddsmaktuppdrag i den pågående konflikten. Om den neutrala staten accepterar, hänvänder den sig till motparten i konflikten för att efterhöra om denna i sin tur accepterar uppdraget.

1 konflikterna efter andra världskriget har systemet med skyddmakter inte spelat någon större roll. Det har stundom varit svårt att föreslå neutrala stater som bägge parter kan godta. En annan anledning har varit att Genévekonventionerna ger skyddsmakterna vida befogenheter på de stridande parternas territorier, något som ofta uppfattas som en inblandning i interna angelägenheter.

I 1. tilläggsprotokollet har man försökt att komma till rätta med dessa problem. Artikel 5 slår till en början fast att parterna är förpliktade att utse skyddsmakter. Om parterna inte omedelbart kan enas härom, skall Internationella rödakorskommittén medverka till att en skyddsmakt kan utses. Skulle trots detta inte någon skyddsmakt kunna utses skall parter- na åtminstone kunna acceptera rödakorskommittén eller annan opartisk organisation som ersättare för skyddsmakt.

Bestämmelser om särskilt undersökningsförjhrande beträffande på- stådda kränkningar av konventionerna finns redan i Genevekonventio- nerna. Dessa bestämmelser har emellertid aldrig tillämpats i praktiken. På initiativ bl.a. från svensk sida har nu i första tilläggsprotokollet tagits upp regler om en permanent internationell kommission för undersökan- de av fakta.

Det skulle självfallet vara av stort värde om kommissionens behörig- het blev generellt erkänd. Än så länge gäller dock tyvärr att kommissio- nens kompetens har erkänts enbart av ett fåtal stater, däribland Sverige.

Folkrätten under neutralitet (kap. 8)

I kapitlet har kommittén redogjort för begreppet neutralitet i landkrig, sjökrig och luftkrig.

Neutralitetsrättens skrivna regler är av gammalt datum (huvudsakli- gen Haagkonventionerna av 1907). Kommitténs arbete har framförallt föranletts av antagandet av Genévekonventionernas tilläggsprotokoll 1977, två instrument som inte har något att säga om neutralitetsrätten i egentlig mening. Kommittén har inte heller sett som sin uppgift att närmare gå in på hur de olika reglerna bör tolkas i olika situationer. En sådan uppgift framstår som praktiskt omöjlig med tanke på de många osäkra faktorer som kommer att göra sig gällande i händelse av neutra- litet. Vidare kan neutralitetsrätten, i likhet med annan folkrätt, utvecklas och preciseras genom statspraxis. Varje statsledning måste givetvis i dessa hänseenden tillförsäkras ett betydande handlingsutrymme.

Kommittén redogör i skilda delar av kapitlet för vissa situationer under landkrig, sjökrig och luftkrig samt för de uttolkningar av folkrät- tens skyldigheter och möjligheter som från svensk sida kommit till ut- tryck i förordningar och instruktioner rörande hävdande av rikets obe- roende under fred och neutralitet (IKFN-förordningen och tillträdesför- ordningen). Vidare kommenteras några krigshandelspolitiska principer. Kommittén berör även ett folkrättsligt problem som kan aktualiseras såväl i fred som under neutralitet i krig - frågan om immunitet för främmande statsfartyg och statsluftfartyg.

Folkrättens regler under ockupation (kap. 9)

Det har ingått i kommitténs uppdrag att också se över de regler och anvisningar som skulle gälla för civilbefolkningen för den händelse någon del av svenskt område skulle ockuperas. Kommittén vill bestämt understryka att en analys av folkrättens regler om ockupation på intet sätt kan tas till intäkt för defaitism. Den folkrättsliga grundförutsättning- en är att rikets territorium skall skyddas och försvaras, och att motstånd skall göras i alla lägen.

Kommitténs mening är att om man redan i fred studerar de folkrätts- liga reglerna om ockupation det mycket snart kommer att framgå under vilka speciella och ytterst påfrestande förhållanden befolkningen eller delar av befolkningen kommer att leva. En ökad medvetenhet om vilka svåra förhållanden som skulle komma att råda under främmande ocku- pation kan mot denna bakgrund bidra till ökad motståndsvilja. För den svenska befolkningen skulle en ockupation vara något totalt främman- de, sett inte minst i det historiska perspektivet. Mot denna bakgrund har kommittén sett det nödvändigt att ge en relativt fyllig kommentar till folkrättsreglerna om ockupation, likaså att behandla de bestämmelser i brottsbalken som är relevanta under ockupation. Kommittén har också

ansett det riktigt att lägga fram synpunkter beträffande sådan civil verksamhet som kan förväntas ha särskilt stor betydelse för kvarvarande befolkning inom ockuperat område.

Ockupation är ett temporärt tillstånd som inte får medföra någon ändring i det ockuperade områdets statstillhörighet. Ockupation medför inte heller någon ändring i civilbefolkningens statsrättsliga ställning. Befolkningen är alltjämt medborgare i den s.k. territorialstaten och skall vara lojal mot statsledningen i denna stat.

Enligt IV. Genévekonventionen skall civilbefolkningen och enskilda inom ett ockuperat området tillerkännas ställning som skyddade perso- ner i folkrättens mening.

Kommittén pekar vidare på några regler som behandlar ockupations- maktens skyldigheter mot civilbefolkningen, även om man bör vara medveten om att dessa regler utgör folkrättsligt optimala regler. Ingen garanti finns för att ockupationsmakten tillämpar dessa regler.

I kapitlet lämnas därefter en översikt över bedömningen av vissa straff- och processrättsligafrågorinom ett område av landet som är besatt av en främmande makt (avsnitt 9.2).1—Iuvudregeln i IV. Genévekonven- tionen är att strafflagstiftningen inom ett ockuperat område skall förbli i kraft. Folkrätten drar en klar gräns för straffrättsskipningen mellan ockupationsmakten och den ockuperade statens domstolar.

En klar principiell gräns synes kunna dras mellan sådana bestämmel- ser som en ockupationsmakt meddelar till skydd för säkerhetskraven och sådana som gagnar ockupationsmaktens förpliktelser enligt IV. Gene- vekonventionen.

Till grund för den rättsliga svenska synen på motståndsverksamheten inom ett ockuperat område ligger tanken att kriget inte har upphört genom ockupation utan fortsätter, låt vara under andra betingelser.

Kommittén lämnar också folkrättsliga synpunkter på civil verksamhet inom område som har besatts av fienden, (avsnitt 9.3).

I Sverige fanns under andra världskriget särskilda bestämmelser om myndigheternas beteende vid överhängande ockupationshot och under ockupation. Reglerna upphävdes 1962. 1974 års regeringsform innehål- ler dock ett allmänt förbud för offentligt organ att meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon medborgare att lämna ockupationsmak- ten sådant bistånd, som denna inte får utkräva enligt folkrättens regler.

Från rättslig synpunkt står det klart att regeringsformen lämnar det öppet i vad mån svensk offentlig verksamhet bör bedrivas inom ett område som besatts av fienden. För myndigheterna, näringslivet, press, etermedier m.fl. organ måste finnas en viss planering i den händelse att ett område av vårt land skulle ockuperas. Kommittén lämnar några kortfattade synpunkter på frågan om och i vilken mån olika typer av verksamhet bör upprätthållas inom ett sådant område.

Avslutningsvis lämnas synpunkter på vissa särskilda författningsfrå- gor (bl.a. beredskapslagstiftningen och fullmaktslagarnas tillämplighet) samt vissa allmänna anvisningar till civilbefolkningen om uppträdande under krig och ockupation.

Folkrättsregler i interna ( icke-internationella ) konflikter (kap. 10)

Kommittén anser att 11. tilläggsprotokollet har väsentliga brister och endast kan få ett begränsat värde för att humanisera den typ av krigfö- ring som protokollet avser. Kommittén konstaterar att, eftersom det före år 1977 praktiskt taget saknades regler för interna konflikter, innebär tillkomsten av 11. tilläggsprotokollet likväl ett framsteg särskilt med hänsyn till att protokollet kan utgöra en grund vid fortsatta förhandling- ar om mera täckande folkrättsliga regler.

Information och undervisning om folkrätten under krig, neutralitet och ockupation (kap. 11 )

Genom att ratificera tilläggsprotokollen till Genévekonventionerna 1949 har Sverige förbundit sig att informera och undervisa totalförsvars- myndigheterna och deras personal samt civilbefolkningen om folkrät- tens regler. Kommitten har efter en kartläggning av de nuvarande kun- skaperna i folkrätt funnit det vara angeläget att den allmänna kunskaps- nivån snarast möjligt höjs.

Ett primärt mål för folkrättsutbildningen är att skapa en positiv in- ställning till folkrättens roll i allmänhet och särskilt under krigsförhål- landen samt att skapa en motivation för fortsatt utbildning. Erfarenhe- terna från genomförd undervisning i folkrätt visar att motivationen därigenom har ökat. Varje myndighet och organisation bör ansvara för sin egen personals information och utbildning. Kommittén anser också att varje myndighet och organisation själv bör ansvara för att utbild- ningsmetoder och materiel utvecklas och anpassas till de egna behoven.

Inom försvarsmakten pågår folkrättsutbildningen på bred front, dels genom att överbefälhavaren har utfärdat detaljerade bestämmelser och tagit fram utbildningshjälpmedel för utbildningen i folkrätt för alla olika personalkategorier, dels genom att utbildningsansvariga chefer m.fl. vid förbanden har kunnat genomgå veckokurser i folkrätt vid militärhög- skolan.

Kommitténs uppfattning är att försvarsmaktens utbildning väl svarar mot de krav som ställts i artikel 83 i tilläggsprotokoll I.

I civilförsvaret är det med något undantag endast befäl som får utbild- ning och övning i fredstid. Folkrättsutbildningen får därigenom en be- gränsad omfattning och når endast en mindre del av personalen. Kom- mittén anser att den utbildning som idag ges inte är tillräcklig för att svara mot art. 83 i tilläggsprotokoll I. Ambitionsnivån bör därför höjas.

Personalen inom totalförsvaret utom försvarsmakten och civilförsvaret har skiftande förkunskaper i folkrätt. Målet bör vara att all personal med uppgifter inom totalförsvaret skall känna till huvuddragen i gällande konventioner. Eftersom utbildningsbehovet kommer att variera för olika personalkategorier, bör kunskapsbehovet graderas. En sammanställning av föreslagen folkrättsutbildning enligt denna gradering lämnas i betän- kandet.

När det gäller frivilligorganisationerna kan först konstateras att Svens—

ka röda korset (SRK) sedan länge har bedrivit information och utbild- ning i folkrätt, främst beträffande 1949 års Genévekonventioner. Även andra organisationer har visat intresse för utbildning i folkrätt. Under medverkan av SRK och Stiftelsen Gällöfsta kurscentrum har viss utbild- ning skett av personal som kan biträda vid undervisning. Utbildningen bör fortsätta och utökas.

Inom undervisningsväsendet ökar behovet av kunskaper i folkrätt. Kommittén fäster stor vikt vid att undervisningen i folkrätt införs i den medborgarundervisning som undervisningsväsendet erbjuder. Målet inom ungdomsskolan är att alla elever skall känna till huvuddragen av folkrättens regler. Den grundläggande undervisningen måste påbörjas i grundskolan (högstadiet) för att sedan befästas och vidareutvecklas i gymnasieskolan. För att eleverna skall få elementära kunskaper bör dessa behandlas i grundskolan med minst två-fyra lektionstimmar. l gymnasieskolan bör undervisningen i folkrätt tidsmässigt inte understi- ga den som anges för grundskolan.

F.n. saknas även elementära uppgifter om folkrätt i de läromedel som används i grundskolans högstadium. Det finns därför ett stort behov av detaljerad handledning, bildmaterial m.m. Det av kommittén framtagna läromedlet ”Folkrätt, krigets lagar”, som fogas till betänkandet, bör delvis kunna täcka läromedelsbehovet inom skolan.

Undervisning i folkrätt bör också i lämplig omfattning ingå i lärarnas grundutbildning.

Inom universiteten och högskolorna är den viktigaste målgruppen de studerande vid de juridiska fakulteterna. De som avlägger juristexamen och de som fortsätter att forska bör ha den sakkunskap som behövs för att folkrättsundervisning av god kvalitet skall kunna meddelas och för att behovet av kvalificerade folkrättsliga rådgivare för försvarsmakten och andra myndigheter skall kunna tillgodoses.

Kommittén anser att den baskunskap som f.n. ges i krigets lagar vid de juridiska fakulteterna bör kompletteras. En fördjupningskurs bör till- komma även för studerande på andra utbildningslinjer än juristlinjen. Vidare bör krigets lagar införas som ett nytt ämne vid alternativ- och specialkurser under grundutbildningen på juristlinjen. Slutligen bör uppdragsutbildning i folkrätt arrangeras av universiteten.

För att nå de uppställda målen krävs inom alla områden en fortsatt utbildning enligt nuvarande riktlinjer i minst samma omfattning som hitintills. Inom de delar av samhället, där utbildning i folkrätt ännu inte har påbörjats, bör den snarast möjligt komma till stånd.

Juridiska rådgivare åt militära chefer (kap. 12)

I kapitlet tolkas de nya reglerna i artikel 82 i tilläggsprotokoll I till 1949 års Genévekonventioner om juridiska rådgivare inom de väpnade styr- korna. Kommittén fastslår att de juridiska rådgivarna skall verka både i fred och i krig på lämpliga militära nivåer. De skall ge allmänna råd om folkrättsundervisningen inom det militära försvaret och kan därigenom också spela en inte oväsentlig roll för folkrättsundervisningen inom de civila delarna av totalförsvaret. De skall vidare ge särskild ledning för

tillämpningen av folkrättsreglerna vid såväl förberedelser för som ge- nomförande av militära operationer. Utredningen betonar att det före- ligger skilda uppgifter förjuridiska rådgivare under fredstid och under krigsförhållanden. Kommittén konstaterar att de juridiska rådgivarna måste finnas hos överbefälhavaren samt hos det militära försvarets che- fer på högre regional nivå och att de bör finnas också hos chefer på lägre regional nivå.

Rådgivarna bör sannolikt dessutom finnas hos fördelningschefer och om möjligt också hos brigadchefer men sällan hos lägre chefer. Rådgi- varna bör ingå i förbandets stab. Kommittén tar även upp vissa förslag till planering för de nya rådgivaruppgifterna. Kommittén redogör för de olika åsikterna om vilken utbildning den juridiska rådgivaren bör ha och om han bör vara yrkesofficer med juridisk utbildning eller jurist med militär utbildning. Kommittén betonar att man inte kan komma ifrån att andemeningen med och formuleringen av artikel 82 är att den juridiska rådgivaren skall vara jurist. Med hänsyn till våra organisatoriska och ekonomiska förutsättningar inom såväl försvarsmakten som rättsväsen- det anser kommittén att starka skäl talar för en organisation av jurister med militär tilläggsutbildning som folkrättsrådgivare. Vidare redogör kommittén för de juridiska rådgivarnas funktioner i krigsorganisationen och fredsorganisationen.

Notifering till andra stater (kap. I 3)

I en del fall förutsätter de folkrättsliga traktaterna att notifiering, dvs. formell underrättelse av skilda förhållanden, sker mellan de stater som är inblandade i en väpnad konflikt. Till detta kommer att de svenska totalförsvarsorganisationen företer vissa särdrag som andra stater av olika skäl bör underrättas om genom notifiering.

Kommittén har gjort en genomgång av de olika frågor som från svensk sida bör notifieras. Det rör sig om ett tämligen stort antal notifieringar som kan bli aktuella vid skilda tidpunkter. Vissa svårigheter torde uppstå om notifiering av skilda förhållanden skall göras just i samband med krigsutbrott. Detta kan bli en särskild belastning, eftersom man inte vid fientligheternas början torde kunna påräkna biträde från någon even- tuell skyddsmakt.

Av dessa skäl kunde det därför vara motiverat att så långt som möjligt notifiera främmande stater redan i fredstid. Vad sådana fredstida noti- fieringar kan få för effekt är dock mycket svårt att bedöma.

Notifieringen till motparten under pågående konflikt torde i prakti- ken få förmedlas genom vederbörande skyddsmakts försorg.

Kommittén har dessutom framfört närmare synpunkter på vissa sär- skilda problem som är förenade med frågan om notifiering. Dessa syn- punkter bör kunna ligga till grund för en eventuell vidare utredning inom berörda departement och myndigheter.

Det fortsatta folkrättsarbetet (kap.l4)

Kommittén konstaterar att folkrättsarbetet i fortsättningen måste vila på en fast och för framtiden hållbar organisatorisk grund. Det bör säkerstäl- las att undervisning och information om folkrättsreglerna ingår som en bestående och naturlig del av den vanliga fredsverksamheten. Samtidigt måste det undervisningsmateriel som har tagits fram hållas aktuellt och utvecklas. Det måste också finnas en fast punkt i den centrala organisa- tionen, från vilken vidareutvecklingen av folkrättsundervisningen kan följas och överblickas. Denna del av den centrala organisationen bör också ha till uppgift att ta hand om och föreslå lösningar av uppkom- mande nya tillämpningsproblem och att ta initiativ till förbättringar inom tillämpningsområdet liksom att yttra sig över och ta ställning till uppkommande tolkningsfrågor.

Kommittén har diskuterat var sådana uppgifter lämpligen skulle kun- na fullgöras och funnit att flera skäl talar för att ansvaret bör ligga hos regeringskansliet och i första hand hos det departement som ansvarar för totalförsvarsfrågor, dvs. försvarsdepartementet. Såsom hittills bör arbe- tet ske tillsammans med andra berörda departement och i första hand med utrikesdepartementet.

Det är enligt kommitténs åsikt av vikt att även sakkunskap utanför statsdepartementen kan ställas till regeringskansliets förfogande utan att därigenom en tungrodd och dyrbar organisation uppstår. Kommittén har funnit att detta önskemål kan tillgodoses genom att regeringen inrättar en rådgivande nämnd för folkrättsfrågor, som bör vara knuten till försvarsdepartementet. Nämnden bör bestå av ett begränsat antal personer, som har kompetens inom det folkrättsliga området, med ton- vikt på kunskap i ”krigets lagar”.

Kommittén redogör vidare för några mera väsentliga uppgifter för det fortsatta folkrättsarbetet, framförallt på det internationella planet. Bl.a. föreslår kommittén ett fortsatt aktivt svenskt deltagande i utlandskurser, konferenser, symposier och övriga internationella sammankomster där folkrättsexperter samlas för att diskutera gemensamma frågor. Kommit- tén konstaterar att det i dagsläget är särskilt angeläget att få en allmän anslutning till redan framlagda konventioner och protokoll till 1949 års Genévekonventioner. Även om Sverige har begränsade möjligheter att inverka på andra regeringars ställningstagande, är det dock önskvärt att regeringen fortsätter att via internationella fora föra fram önskemålet att staterna ratificerar framlagda konventioner.

Kommittén redogör för Sveriges inställning i fråga om tillämpningen av tilläggsprotokoll I under kärnvapenkrig. Kommittén konstaterar vi- dare att sjökriget är otillräckligt reglerat och anser det vara önskvärt att internationella förhandlingar kan inledas i syfte att åstadkomma nya folkrättsliga regler beträffande sjökrigföringen.

Summary

The terms of reference of the Swedish International Humanitarian Law Committee were that it should examine the application of, and other questions relating to, international law in states of war, neutrality, and occupation.

Combatants and other groups. The classification of personnel in total defence

The Committee's terms of reference included a special study of the application of the rules of international law as regards the assigning of various groups of personnel to different categories under such rules. This is important not least in view of the fairly unique structure of Sweden's total defence system, with a far-reaching integration of military and civilian functions. The new definition of the concept of combatant laid down in Additional Protocol I to the 1949 Geneva Conventions further underlines the need for a careful study of the application of this concept within the Swedish total defence system.

Until now there has been a lack of clarity as to the classification under international law of civilians who are to carry out duties for the armed forces in wartime or who are intended to collaborate with various mili- tary units. Account must be taken here of the fact that changes in the wartime organization of defence will probably result in greater use being made in future of civilians in a variety of service functions. In many cases such persons will be classifiable as "civilians accompanying the armed forces”. The Committee has examined how this concept of international law is intended to be applied. Considerable attention has been devoted to issues relating to this question and a number of classification propo- sals are presented.

Opinions have often differed on the classification of personnel who in wartime are not intended to be assigned to military duties on a perma- nent basis. Such groups include, in particular, Home Guard personnel, as well as police and certain voluntary personnel. Additional Protocol I deals with such cases of military service of limited duration.

Additional Protocol I also includes new rules on the protection under international law of members of organized resistance movements, who on certain conditions are to be regarded as combatants. The earlier conditions under which a person involved in a resistance movement

enjoyed protection under international law have been reduced to the carrying of arms openly at certain times. The Committee has discussed the significance of the new rules and found that it should be possible to apply them in the event ofa Swedish resistance movement being formed. ln connection with this matter it was also necessary to consider the protection under international law of persons involved in civil resis- tance. In the view of the Committee such persons cannot enjoy protec- tion as combatants. They should, however, be able to refer to the protec- tion that is to be accorded to civilians in an occupied area.

The rules of international law on the protection of certain particularly vulnerable groups have been discussed. The Committee has concluded that these rules must be applied in such a way as not to jeopardize their credibility. There has been special cause to discuss the application of the rules governing the protection of prisoners of war. In this connection the Committee has studied how the categorization given in the Geneva Convention relative to the Treatment of Prisoners of War should most appropriately be applied in the Swedish armed forces following the introduction of a new command structure.

The Committee examines the status in international law of armed forces personnel and of civilians in other areas of total defence. As regards armed forces personnel, the Committee works on the principle stated by the Committee on Military Support Personnel, viz. that all persons included in the personnel tables of the armed forces should have combatant status. The Committee looks at how this is to be applied in the case of, among others, personnel called up during mobilization and personnel on leave in wartime.

The status in international law of civilians employed at military estab- lishments and administrations has also been considered, as has that of personnel in the Motor Vehicle Repair Service and the Emergency Construction and Repair Organization. As far as possible the Committee has sought solutions acceptable from the point of view of international law and at the same time practical in terms of wartime application.

As regards the status in international law of civilians in other areas of total defence, the Committee considers that the question of combatant status can only arise in special cases. This would be the case, above all, with personnel in the Industrial Home Guard, who should be accorded temporary combatant status. The Committee has discussed in particular the status of staff of civilian public authorities located on the same premises as military command units. In wartime many of these civilians would perform duties that might also be of great significance to military defence. This fact alone, however, would not in the opinion of the Committee justify viewing those concerned as combatants.

Rules of international law concerning land, sea, and air warfare

Sweden's ratification of the 1977 Additional Protocols in 1979 means that in any future conflict Swedish armed forces must apply the new rules on methods and means of warfare and on the protection of the civilian population included in Additional Protocol I. Since the new rules are

relatively wide-ranging, careful study must be made of their interpreta- tion and application in Swedish military units. This question has been at the heart of the Committe”s work.

The new rules cannot be studied in isolation from earlier rules of international law, but have to be seen in relation to previous conven- tions—in particular the 1907 Hague Conventions governing war on land and at sea, the 1925 Geneva Protocol on Gas Warfare, the 1936 London Protocol on Submarine Warfare, and the 1949 Geneva Conventions. For a number of reasons it is appropriate to distinguish between rules intend- ed to apply to war on land and those governing sea and air warfare.

The rules embodied in the Additional Protocol on methods and means of warfare and on the protection of combatants in particularly vulnerab- le situations are essentially an extension of earlier Hague Convention rules and therefore their application in Swedish military units is unlikely to cause any problems. In other cases, however, problems of application have arisen. This is true, for example, of the various rules on espionage, in which a distinction is made between information gathering in an area under forcible contention and such activities in territory controlled by the adverse party. In practice, it may be difficult to distinguish between these different areas. In order not to make the gathering of information unnecessarily difficult, the Committee suggests that the rules intended to be applied in territory under contention should also apply to territory controlled by the adverse party.

The most important of the new rules concern the protection of the civilian population against the effects of hostilities. These include in particular the rule prohibiting terror attacks and what are referred to as indiscriminate attacks. The latter can best be described as attacks on an area in which there are a number of military objectives located in a concentration of civilian population or civilian objects.

The Committee considers that the ban on indiscriminate attacks has to be applied in different ways inside and outside a combat area. Consi- deration for the protection of civilian objects cannot be as great inside a combat area as outside such an area. The rule prohibiting indiscrimi- nate attacks may in the View of the Committee prove of great humanita- rian value. There are no situations in which the application of this rule need have undesirable consequences for Sweden's defence against inva- sion.

The new rules concerning special protection for certain civilian objects have also been devoted considerable attention in the course of the Committee's deliberations. In relation to the rule on the protection of objects indispensable to the survival of the civilian population, the principles for safeguarding Sweden's food supply in time of war have been discussed. In this connection, special attention has been paid to the high degree of integration in the handling of food in Sweden. The Committee's discussions have also focused in particular on the new provisions for the protection of works and installations containing *dangerous forces”, i.e. dams, dykes, and nuclear electrical generating stations. After carefully weighing up the various factors involved, the Committee has reached the conclusion that the new rule can give these

objects extensive protection; this is particularly true of nuclear power stations, whose protection under international law must now be regar- ded as virtually total. The rules of Additional Protocol I on precautions in attack have been assessed with regard to the feasibility of applying them at various command levels.

The rules of international law concerning war at sea have not been affected to any appreciable extent by the drawing up of Additional Protocol I. The Committee has, however, had cause to interpret a num- ber of earlier rules of international law—in particular the provisions of the 1936 London Protocol on Submarine Warfare which relate to sub- marine attacks on merchant ships. In the light of experience over the past few years the Committee has drafted a proposal for the interpretation and application of the London Protocol in relation to Swedish subma- rine operations. The rules of international law concerning sea warfare were not discussed at the Diplomatic Conference of 1974—77, and the treaty law in this respect now seems out of date.

As regards air warfare, too, a lack of modern rules of international law can be observed. Additional Protocol ] does, however, represent a mo— dernization of the rules governing air attacks against objectives on land. At the same time, the Committee points out that the lack of rules concer- ning identification of aircraft with special protection can markedly increase the risk of accidental attack.

There are only a few older rules ofinternational law which prohibit the use of certain conventional weapons. International treaty law can thus be said to have lagged behind the rapid development of weapons tech— nology. Attempts were made to raise a number of questions concerning weaponry during the Diplomatic Conference of 1974—77, but without success. The drawing up of the 1981 UN Convention prohibiting and limiting the use of certain weapons does, however, represent one step forward in humanitarian endeavours. The Committee considers it of great importance that further efforts to secure limitations under interna- . tional law should be made.

Additional Protocol I contains new rules concerning non-defended localities and demilitarized zones. In connection with this subject an account is given of the various types of zone which, while not laid down in international conventions, have begun to be applied in warfare at sea.

The humanitarian rules of international law governing land, sea, and air warfare can be substantially restricted by one party having recourse to reprisals or claiming an exception with reference to military necessity. The Committee entirely shares the Swedish Government's extremely restrictive view of wartime reprisals and exceptions ascribed to military necessity.

Identification questions, with particular reference to medical care and civil defence

As regards the identification and marking of medical personnel, medical materials and equipment, and medical units in the armed forces, the Committee notes that the 1949 Geneva Conventions contain provisions

that must be observed if the protection granted by the Conventions is to be secured. The same applies to medical transportation by ships and aircraft. Additional Protocol 1 to the 1949 Geneva Conventions contains new definitions of units and operations in the medical field. The new rules incorporate both clarifications and extensions of existing concepts. A change effected throughout the Additional Protocol is that as far as protection, marking, and identification are concerned, distinctions are no longer made between military and civilian medical services, civilian and military sick and wounded, or civilian and military medical trans- ports.

As regards the marking and location of medical establishments, mo— bile medical formations, etc., the provisions ofthe 1949 Geneva Conven- tions apply on certain conditions. In the Committee's view the Additio- nal Protocol does not introduce more stringent requirements concerning the marking and location of medical units and medical transports. In most cases the provisions are still conditional. lt should be incumbent on the military commander concerned to issue regulations governing their application.

The Committee has also considered matters relating to future identi- fication, marking, location, etc. in the military medical services. The Committee notes for example, in a section dealing with medical person- nel, that all personnel serving in military medical units are now to be classed as medical personnel. On the other hand it is the Committee”s opinion that military personnel who have combat duties but also provide a medical service in the field should, as before, not be classed as medical personnel. The Committee also outlines the principles governing the marking of military medical units and military medical transports and the materiel to be used for this purpose.

The Committee comments on identification, marking, etc. in civil defence and the civilian medical services, beginning with a section on civil defence. Here an account is given of the measures that can be taken to mark installations, materials, equipment, and vehicles belonging to civil defence organizations, as well as shelters for the population. One suggestion made by the Committee is that the international distinctive sign of civil defence should be used to mark shelters, installations for the population, and installations housing only civil defence personnel. In- stallations at the disposal of both civil defence organizations and the armed forces are, in principale, classified as official secrets, since they can be considered to be military objectives and equally, for this reason, cannot be regarded as protected objects. To deprive civil defence orga- nizations of the installations they share with the armed forces would, however, have serious consequences. The Committee emphasizes that the principle of total defence must be upheld.

In the section on civilian medical services, the Committee outlines the fundamental provisions of international law concerning the protection of medical activities and the marking of medical buildings, materials and equipment, and transports. The Committee suggest that it should be the duty of the National Board of Health and Welfare, as the authority responsible, to determine in further detail whether and if so to what extent medical units and transports should be marked.

The Committee has also discussed the identification of civil defence personnel and personnel in the wartime organization of the civilian medical services, and suggests that such personnel be issued with perso- nal identification papers. An identity card proposed by the Committee is shown in Appendix 6.

Observance of international law

The Hague and Geneva Conventions and the Protocols Additional to the Geneva Conventions include articles specifically dealing with the re- sponsibility of states for the observance of international law.

These articles emphasize that states have a duty to ensure that their armed forces are issued with the necessary directives and receive infor- mation and instruction concerning international law. Under the provi- sions of Additional Protocol I, not only military but also civilian autho- rities responsible in time of conflict for the application of the Conven- tions and the Protocol are to be fully acquainted with the texts of these instruments.

In order to safeguard as far as possible the observance of international law, international conventions contain provisions relating to penal re- sponsibility. Thus states which have acceded to the Geneva Conventions are under a duty to make sure that it is possible to punish persons who have committed or ordered the commission of grave breaches of the Conventions, if they are not extradited to another contracting state.

What are to be regarded as grave breaches is indicated in the Geneva Conventions. Additional Protocol I has extended the category of grave breaches of international law.

As far as Sweden is concerned, Chapter 22, Section ll, of the Penal Code regulates penal responsibility for violations of international law. The provisions contained in that section are, in themselves, acceptable even hearing in mind the greater obligations assumed by Sweden on ratifying Additional Protocol I. However, a review of the provisions was justified on several grounds. With the agreement of the Committee on Military Responsibility, the International Humanitarian Law Commit- tee has carried out such a review, the results of which are presented in the report of the Committee on Military Responsibility (Swedish Govern- ment Official Reports SOU 198322) *A New System of Military Respon- sibility” (pp. 113—116). It should be noted in particular that the proposal put forward limits penal responsibility to grave breaches and that the responsibility of superiors for the actions of their subordinates is made clear.

The system of protecting powers is another valuable means of better guaranteeing the observance of international law.

The designation of a protecting power nowadays generally takes place as follows. One of the belligerent parties turns to a neutral state to enquire whether the latter is prepared to act as a protecting power in the conflict concerned. If the neutral state agrees, it then contacts the adverse party in the conflict to establish whether that party accepts its appoint- ment.

In conflicts subsequent to the Second World War, the system of protecting powers has played a minor role. At times it has been difficult , _ to suggest neutral states acceptable to both parties. Another reason why little use has been made of the system is that the Geneva Conventions give protecting powers extensive powers within the territories of the parties to the conflict, which is often viewed as intervention in internal affairs. ,

In Additional Protocol I an attempt is made to deal with these pro- . ?. blems. Article 5 lays down to begin with that the parties to a conflict have ' a duty to designate protecting powers. If the parties cannot agree imme- _ diately, the International Committee of the Red Cross is to assist in - . ' . ». securing the appointment of a protecting power. lf it is still not possible to make such an appointment, the parties must at least be ready to accept the International Committee of the Red Cross or some other impartial organization as a substitute for a protecting power.

Provisions relating to a special procedure for investigating allegations of breaches of the Geneva Conventions are included in the Conventions themselves. However, these provisions have never been applied in prac- tice. On the initiative of Sweden and a number of other countries, Additional Protocol [ contains rules concerning a permanent Internatio- nal Fact-Finding Commission. It would of course be of great value ifthe Commission*s competence were to be generally recognized. So far, how- ever, such recognition has unfortunately only been granted by a few _ states, including Sweden. ,

International law in a state of neutrality 4

In this chapter the Committee outlines the concept of neutrality in land, sea, and air warfare.

The written rules of neutrality are of long standing (chiefly the Hague Conventions of 1907). The total nature of modern warfare and recent developments in weapons technology have to some extent created a new situation as regards the interpretation and application of these rules. The primary reason for the setting up of the Committee was the adoption of the Protocols Additional to the Geneva Conventions in l977, two instru- ments which, strictly speaking, say nothing about the rules of neutrality. Nor has the Committee seen it as part of its task to examine more closely how the various rules should be interpreted in various situations. Such a task would seem impracticable in view of the many uncertain factors that would be brought to bear in the event of a state of neutrality arising. Also, the rules of neutrality, like other rules of international law, can develop through the practice of states.

In the course of the chapter the Committee describes a number of situations in land, sea, and air warfare and outlines the interpretations _ of duties and possibilities under international law which have been . Å , ' embodied in Swedish ordinances and directives concerning the mainte- nance of the sovereignty and territorial integrity of Sweden in peacetime and in a state of neutrality (the Ordinance concerning Intervention by Swedish Defence Forces in the Event of Violations of Swedish Territory

in Peacetime and in Neutrality, etc., and the Ordinance concerning the Admission to Swedish Territory of Foreign State Vessels and State Aircraft). In addition, comments are made on some principles of war- time trade policy. The Committee also touches on a problem of interna- tional law that may arise both in peacetime and in a state of neutrality in time of war—the question of the immunity of foreign state vessels and state aircraft.

Ilie rules of international law during occupation

The Committee's terms of reference included the conducting of a review of the rules and directives that would apply to the civilian population in the event of any part of Swedish territory being temporarily occupied. The Committee wishes to stress most firmly that an analysis of the rules of international law on occupation can provide no justitication whatso- ever for defeatism. The basic assumption is that Swedish territory shall be protected and defended, and that resistance is to be offered in all circumstances.

It is the Committee's opinion that if the rules of international law concerning occupation are studied in peacetime, the special circumstan— ces and extreme hardship in which the population or parts of it would be placed by occupation will become clear. Greater awareness of the diffi- cult conditions that would arise under possible foreign occupation will most certainly increase the will to offer resistance. To the population of Sweden, occupation would be something totally alien, not least when seen in historical perspective. In view of this, the Committee considers it appropriate to offer a few comments on the rules of international law relating to occupation, as well as to deal with the provisions of the Swedish Penal Code that would be relevant in a state of occupation.

Rules of international law concerning internal (non-international) conflicts

The Committee takes the view that Additional Protocol ll has conside- rable shortcomings and can only be of limited value in making more humane the kind of warfare to which the Protocol relates. However, the Committee observes that, since prior to 1977 there were virtually no rules concerning internal conflicts, the drawing up of Additional Protocol Il nevertheless represents a step forward, especially considering that the Protocol can form a basis for future negotiations on more far-reaching rules of international law.

Information and instruction concerning international law in states of war, neutrality, and occupation

By ratifying the Protocols Additional to the Geneva Conventions of 1949, Sweden has pledged itself to inform and instruct the authorities responsible for total defence and their personnel, as well as the civilian population, on the rules of international law. After making a study of existing knowledge of international law, the Committee has come to the

conclusion that an improvement in the general level of such knowledge is urgently needed.

One of the prime objectives of instruction in international law is to create a positive attitude to the role played by international law generally and, more particularly, under conditions of war, and to create motiva- tion for further study. Experience of instruction already given in inter- national law has shown that it does increase motivation. Every public agency and organization should be responsible for providing its own staff with information and instruction. The Committee also believes that each agency and organization should be responsible for the development of methods of instruction and teaching materials to suit its own needs.

In the armed forces, instruction in international law is currently being given on a broad basis. The Supreme Commander of the Swedish Armed Forces has issued detailed regulations and developed resource materials for instruction in international law for all categories of personnel, and commanders responsible for training and other personnel attached to military units have been able to take one-week courses in international law at the Royal Armed Forces Staff College.

It is the Committee's opinion that the instruction provided in the armed forces amply meets the requirements set forth in Article 83 of Additional Protocol 1.

In civil defence, with a few exceptions, only commanding officers undergo training and take part in exercises in peacetime. Instruction in international law can therefore only be on a limited scale and reach only a minority of personnel. The Committee considers that the instruction provided at present is not sufficient to meet the requirements of Article 83 of Additional Protocol I. Aims should, therefore, be set higher.

Personnel involved in areas of total defence other than the armed forces and civil defence have varying levels of previous knowledge of international law. The aim should be that all personnel with duties within the total defence structure should be familiar with the main features of the conventions currently in force.

As regards voluntary organizations it can be observed to begin with that the Swedish Red Cross has for a long time organized information on and instruction in international law, in particular concerning the 1949 Geneva Conventions. Other organizations have also shown an interest in instruction in international law. In collaboration between the Swedish Red Cross and the Gällöfsta Course Centre Foundation, some training has been carried out of personnel in a position to provide such instruc- tion. This training should continue and be extended.

In the public education system the need for an understanding of international law is increasing. The Committee attaches great impor- tance to instruction in international law being introduced as part of the citizenship curriculum of the education systern. The aim as regards the school system is that all pupils should be made familiar with the main features of the rules of international law. Basic instruction must begin at the secondary level of the compulsory comprehensive school (the 13 — l6 age group) and be consolidated and continued at upper secondary school (16- to l9-year-olds). For pupils to acquire an elementary under-

standing of the subject, it should be devoted at least two to four periods per term at the secondary level of the comprehensive school. At upper secondary school the time devoted to instruction in international law should not be less than that quoted for the l3— 16 age group.

At present instruction in international law is not included in basic teacher training. Colleges of education must be informed that such training is to be given.

In higher education the most important target group consists of law students. Students taking their law degree and those continuing with higher legal studies should possess the specialized knowledge that is needed if good quality instruction in international law is to be given and the need for qualified advisers in international law to assist the armed forces and other public agencies is to be met. The Committee believes that the basic knowledge of humanitarian laws of war currently provided by faculties of law should be extended with supplementary courses. An advanced course should be offered not only to law students but also to those preparing for other qualifications. In addition, the laws of war should be introduced as a new subject in alternative and special courses during the basic stage of the first degree course in law. Finally, the universities should also arrange courses in international law for other interested parties.

To achieve the aims that have been set, a continuation of education and information along existing guidelines and on at least the same scale as at present is necessary in all areas. ln those areas of the community in which information in international law has not yet begun to be disse- minated, it should be provided as soon as possible.

Legal advisers to military commanders

In this chapter the new rules laid down in Article 82 of Additional Protocol I to the 1949 Geneva Conventions, concerning legal advisers in the armed forces, are interpreted. The Committee observes that these legal advisers are to act in both peacetime and time of war at appropriate military levels. They are to give general advice on how to carry out education in international law in the armed forces and in the total defence system. In addition they are to provide special guidance on the application of rules of international law during preparations for and the carrying out of military operations. The Committee emphasizes that legal advisers have different duties in peacetime and in time of war. The Committee observes that advisers must be assigned to the Supreme Commander and to military commanders at higher regional levels and that they should also be available to commanders at lower regional levels.

In addition legal advisers should probably be assigned to division commanders and if possible also to brigade commanders, but rarely to commanders of smaller units. The legal advisers should form part of the staff of the unit concerned. The Committee also examines a number of proposals on the planning of these new advisory duties. The Committee presents its views on what education and training legal advisers should

have and whether they should be professional officers with legal training or lawyers with military training. The Committee stresses that there is no denying that the spirit and the wording of Article 82 imply that the legal adviser should be a lawyer. Bearing in mind the organizational and financial circumstances in which the armed forces and the judicial sys- tem operate, the Committee is of the opinion that there are several advantages with a system whereby professional lawyers with subsequent military training are engaged as legal advisers. The Committee also outlines the functions of legal advisers in the wartime and peacetime organization of defence.

The scope and temporal validity of international humanitarian law

In a separate section the Committee sets forth the rules in Additional Protocol I to the 1949 Geneva Conventions which in the Committee”s judgement would appear to have the status of customary law. Such an inventory might be of practical significance in a situation in which Sweden (which has ratified Additional Protocol I) comes into conflict with an adverse party that has not ratified the Protocol. Under the main rule of Article 96, the Protocol is only applicable between states that have ratified or acceded to it (principle of reciprocity). However, this does not allow the conclusion to be drawn that, in a situation as mentioned above, Sweden would not apply the rules of the Protocol. The Committee notes that the rules constituting international customary law must always be respected, just as the adverse party has to respect such rules. From the point of view of the humanitarian considerations which the Committee was instructed to take into account, it is natural to imagine that in a situation of the kind outlined above Sweden would do everything in its power to ensure that Additional Protocol I was applied by every party to a conflict in which Sweden was involved.

If, however, an adverse party which has not ratified the Protocol also fails to respect it, Sweden in turn must have the possibility of renouncing the full application of the provisions of the Protocol. The adverse party should be made aware that in such a situation Sweden would at any rate not consider itself able to adhere to the Protocol's rules on the conduct of warfare, i.e. the main parts of Articles Sl —58.

The Committee nevertheless wishes to stress that this assessment might be affected by military and political factors difficult to foresee at present. It is of course important for this question to be given careful considera- tion from the opening stages of a conflict.

Future work on international law

The Committee stresses that the continuing work in Sweden on interna- tional law in this respect must rest on a firm organizational foundation that will remain valid in the long term. Efforts should be made to ensure that education and information on the rules ofinternational law form an enduring and natural part of ordinary peacetime activities. The teaching materials that have been produced must be kept up to date and further developed. There must also be a body within the central authorities from

which the continuous development ofinstructions pertaining to this field ofinternational law can be monitored. The functions ofthis body should also include considering and suggesting solutions to new problems, taking initiatives, and making improvements in the sphere ofthe laws of war.

The Committee has discussed where such functions could most ap- propriately be carried out and has come to the conclusion that there are good reasons for placing the responsibility for them with the Ministry of Defence. As in the past, this work should be conducted in conjunction with other ministries concerned, in particular the Ministry for Foreign Affairs.

In the opinion of the Committee it is important that expertise outside ministries, too, can be placed at the disposal of these ministries without this giving rise to an unwieldy and expensive organizational structure. The Committee has come to the conclusion that this aim can be achieved by the Government setting up an Advisory Council on International Law, which should be linked to the Ministry of Defence. This Council should be made up of a limited number of persons qualified in the field of international law, with the emphasis on the laws of war.

The Committee goes on to describe some of the more essential tasks to be carried out in future work on international law in this field, above all at the international level. The Committee's proposals include the continuation of active Swedish participation in courses abroad, confe- rences, symposia, and other international meetings at which experts on international law gather to discuss matters of common concern. The Committee observes that as things stand at present it is particularly crucial to secure general accession to existing conventions and to the Protocols Additional to the Geneva Conventions. Even if Sweden can only influence the decisions of other governments to a limited extent, it is nevertheless desirable that the Swedish Government should continue to make clear at international level its hope that the community of states should ratify the existing conventions in this field.

2. Vissa grundläggande begrepp

2.1. Folkrättens omfattning

Folkrätten eller den internationella rätten definieras som den rättsord- ning som reglerar förhållandet mellan stater såväl i fred som krig. Inom folkrätten skiljer man på sedvanerätt och traktaträtt. Sedvanerätten, som också kallas allmän folkrätt, binder alla stater och internationella organ oberoende av deras anslutning till vissa konventioner. Sedvanerätten uppkommer genom praxis bland staterna. Den får därmed allmän giltig- het.

De internationella avtalens, konventionernas etc. giltighet kan härle- das ur satsen att avtal skall hållas (pacta sunt servanda). En konvention binder endast de stater som har anslutit sig till avtalet. Om emellertid avtalet erkänns som sedvanerätt anses de principer som upptagits i avtalet bindande för alla stater.

Folkrättens regelkomplex omfattar bl.a. bestämmelser för staternas uppträdande i olika situationer, diplomaters verksamhet och internatio- nella organs arbete. En begränsad men betydelsefull del av folkrätten omfattar rättsregler som är tillämpliga under krig, neutralitet och ocku- pation. Folkrätten i krig benämns ofta internationell humanitär rätt (detta begrepp täcker dock inte neutralitetsreglerna). Folkrättskommit- tén har fått i uppdrag att utreda och lämna förslag om tolkning och tillämpning av regler som ingår i den internationella, humanitära rätten — särskilt i vad gäller 1977 års I. tilläggsprotokoll till 1949 års Geneve- konventioner.

2.2. Folkrätt i väpnade konflikter

2.2.1. Krigets lagar

Folkrätten i väpnade konflikter brukar traditionellt indelas i två grup- per. Den första gruppen omfattar regler om själva krigföringen. De viktigaste av dessa regler återfinns i de vid fredskonferensen i Haag 1907 antagna konventionerna rörande krigföringen. Av dessa konventioner kan nämnas den fjärde konventionen angående lagar och bruk i lantkrig samt dess bilaga, det s.k. lantkrigsreglementet, den nionde konventionen angående bombardemang i krigstid förmedelst sjöstridskrafter, den fem-

te angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under lantkrig samt den trettonde angående neutrala staters rättigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig. Dessa konventioner kan sägas tillhöra de egentliga ”krigets lagar”, dvs. regler för krigets förande mel- lan de fientliga stridskrafterna.

Haagkonventionerna kompletteras genom de nya regler om stridsme- toder som har tillkommit genom 1. tilläggsprotokollet.

Den andra gruppen omfattar humanitära regler för skydd av vissa grupper som inte tar del i striderna. De viktigaste konventionerna i detta sammanhang är 1949 års Genévekonventioner. Den första konventionen behandlar skydd för sårade och sjuka vid stridskrafterna i fält, den andra innehåller motsvarande regler för behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss. Tredje konventionen innehåller regler för krigsfångars behandling, medan den fjärde behand- lar skyddet för civilpersoner under väpnad konfiikt och ockupation.

Det finns emellertid inte någon klar skillnad mellan dessa båda regel- grupper. Bestämmelser om krigsfångar återfinns exempelvis både i den fjärde Haagkonventionens lantkrigsreglemente och i den tredje Gene- vekonventionen. Att gränserna mellan dessa båda grupper är flytande markeras ytterligare genom tillkomsten av 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Genevekonventioner. Protokollet som består av 102 artiklar innehåller bl.a. humanitära bestämmelser för skydd av vissa persongrup- per men dessutom regler för själva krigföringen.

2.2.2. Krig — väpnad konflikt

Krig innebär en väpnad strid mellan två eller flera stater, där minst en av staterna anser sig vara i krig. Den traditionella folkrättsliga definitio- nen av krig återfinns hos Oppenheim/Lauterpacht —

”War is a contention between two or more states through their armed forces, for the purpose of overpowering each other and imposing such conditions of peace as the victor pleases" (Oppenheim: International Law, ed. by L. Lauterpacht Vol. 11)

Definitionen av begreppet krig gäller för konflikter mellan stater och äger inte tillämpning på icke-internationella konflikter av typ inbördes- krig. Man bör i detta sammanhang också uppmärksamma att enligt den traditionella folkrätten kunde krigstillstånd föreligga även om inga stridshandlingar företogs mellan de berörda staterna. För tillämpnzngen av krigets lagar förutsätts emellertid en väpnad kamp. Stridshandlingar kan dock förekomma mellan två stater utan att endera eller någon av dem anser sig vara i krig.

Enligt äldre folkrättsregler skulle det klart kunna fastställas nä? krig inträder. III. Haagkonventionen av 1907 anger sålunda att parterna omedelbart före eller i samband med stridernas inledande skall avge krigsförklaring. Icke minst viktigt var att neutrala stater utan dröjsmål skulle underrättas om krigstillståndet. Det visade sig emellertid inte så lätt att omsätta dessa regler i praktiken och det finns exempel på att

stridshandlingar under 1930-talet förekommit i stor skala mellan stater utan att dessa har ansett sig vara i krig. Andra världskriget inleddes endast i vissa fall genom krigsförklaring medan det vanligaste var att stridernas inledande markerade övergången till krigstillstånd.

Mot bakgrund av den utveckling som skett kan konstateras, att 111. Haagkonventionens bestämmelser inte längre har någon egentlig bety- delse (jfr avsnitt 3.1.7). I stället har övergången från fred till krig knutits till den faktiska förekomsten av stridshandlingar mellan två parter. Detta kan inträffa utan att stridsverksamheten fått en sådan omfattning att tillståndet kan klassificeras som ”krig” i äldre bemärkelse. 1 FN och andra internationella organ har man därför terminologiskt ersatt ”krig” med de bättre täckande begreppen ”väpnat angrepp” respektive ”väp- nad konflikt”.

I de folkrättskonventioner som tillkommit efter andra världskriget har begreppet krig i stort sett kommit att ersättas med ”väpnad konflikt”. I 1949 års Genévekonventioner har artikel 2, samma lydelse i samtliga fyra konventioner. Där anges sålunda:

”Förutom de bestämmelser som skola träda i tillämpning redan i fredstid, skall denna konvention tillämpas i varje förklarat krig eller annan väpnad konflikt, som uppstår mellan två eller flera av de höga fördragsslutande parterna även om en av dem icke erkänner att krigstillstånd föreligger."

1954 års Haagkonvention om skydd av kulturvärden och 1977 års til- läggsprotokoll nämner överhuvudtaget inte begreppet krig utan talar endast om väpnad konflikt.

Det är i detta sammanhang viktigt att skilja de folkrättsliga begreppen krig och väpnad konflikt, som avgör när folkrättens regler kan komma till användning, från de begrepp som tillämpas i den nationella lagstift- ningen, när det gäller begreppet krig t. ex. den svenska brottsbalkens krigsartiklar i balkens 22 kap.

2.2.3. FN-stadgan och självförsvar

Förenta nationernas stadga uttalar i artikel 2:4 ett klart förbud mot användande av våld eller hot om våld i relationer mellan stater. Det enda undantaget till våldsförbudet i artikel 2:4 är staternas rätt att tillgripa våld i självförsvar. FN har också möjlighet att ta till våld för att vidmakt- hålla eller återställa internationell fred och säkerhet (kap. Vll i stadgan). Rätten till självförsvar är en av staternas fundamentala rättigheter och är erkänd i FN-stadgans artikel 51, vilken omfattar såväl individuellt som kollektivt självförsvar.

Med individuellt självförsvar förstås i detta sammanhang inte indivi- dens självförsvar utan enskilda staters rätt till sådant försvar.

Försvarsorganisationer av typ NATO och Warszawapakten har till- kommit med uttrycklig hänvisning till den i FN-stadgan nämnda rätten till kollektivt självförsvar.

Rätten till självförsvar får utövas endast i det fall att en stat utsatts för väpnat angrepp. Det räcker sålunda inte att motivera våldsanvändning

med hänvisning till en överhängande risk för angrepp eller att staten har utsatts för hot om våld från annan stats sida, vilket var möjligt enligt de regler som gällde före FN-stadgans tillkomst.

Tidigare kunde en stats våldsåtgärder eller hot om våld mot främman- de medborgare inom nämnda stat av medborgarnas egen hemstat anses som motiv för våldsåtgärder eller väpnat angrepp. l FN-stadgan finns dock inte något stöd för att i sådant fall de främmande medborgarnas hemstat skulle få tillgripa våld under hänvisning till rätten till självför- svan

Åtgärder som vidtagits i självförsvar skall snarast inrapporteras till FN:s säkerhetsråd. Försvarsåtgärderna får endast fortsätta intill dess att säkerhetsrådet har vidtagit nödiga åtgärder för att återställa eller upp- rätthålla internationell fred och säkerhet.

Den i FN-stadgan medgivna rätten till självförsvar vid väpnat an- grepp har kommit att i växande utsträckning användas som motiv för väpnade ingripanden i andra stater, trots att något väpnat angrepp inte har ägt rum.

Den utvidgade tolkning som vissa stater sålunda har sökt att ge åt självförsvarsbegreppet kan leda till ökad våldsanvändning och kan inte anses vara förenlig med FN-stadgan.

2.2.4. Olika typer av väpnade konflikter

Inom folkrätten har under lång tid intresset främst knutits till väpnade konflikter mellan stater eller vad som vanligen kallas internationella konflikter. Utvecklingen under 1960- och 70-talen har visat att konflikter i allt större omfattning kan uppstå inom en stat. Det rör sig då om olika typer av uppror eller inbördeskrig, vilka i folkrätten sammanfattas under benämningen icke-internationella konflikter. Benämningen interna kon- flikter används också.

Nästan samtliga av folkrättens konventioner gäller endast i internatio— nella konflikter och ytterst få regler har intill 1977 gällt för icke-interna- tionella konflikter.

Genom tillkomsten av 1977 års tilläggsprotokoll till 1949 års Geneve- konventioner har en väsentlig för—ändring inträtt, såtillvida att konflikter av typ befrielsekrig alltid skall anses som internationella konflikter. I tilläggsprotokollet (TP I art. l:4) stadgas nämligen att ”väpnade konflik- ter i vilka folk kämpar emot kolonialt förtryck och främmande ockupa— tion samt mot rasistiska regimer under utövande av sin rätt till självbe- stämmande, såsom denna är innefattad i Förenta nationernas stadga” skall betraktas som internationella konflikter.

En icke-internationell konflikt uppstår inom en stats territorium. Det- ta innebär att konsekvenserna av ett inbördeskrig eller andra typer av icke-internationella konflikter inte regleras av den allmänna folkrätten. Det är stundom oklart om en konflikt är att anse som icke-internationell eller internationell eller om den kan ha karaktär av båda två.

Genévekonventionerna från 1949 innehåller endast en artikel som berör de fall då det uppkommer en väpnad konflikt, som inte är av internationell karaktär. Det är den för konventionerna gemensamma

artikel 3 som beskriver det minimiskydd, som skall gälla för personer som inte direkt deltar i fientligheterna, som nedlagt vapen eller som försatts ur stridbart skick. Dessa personer skall behandlas med humani- tet och får inte utsättas för sämre behandling på grund av ras, religion, hudfärg, tro, börd, förmögenhet eller liknande omständighet.

En precisering och vidareutveckling av Genevekonventionernas ge- mensamma artikel 3 har skett genom tillkomsten av 1977 års tilläggspro— tokoll II till Genévekonventionerna rörande skydd för offren i icke- internationella väpnade konflikter.

När det gäller internationella konflikter brukar dessa oftast klassifi- ceras beroende på syfte och omfattning.

[ de fall, då en stat anfaller en annan stat för att nå politiska, ekono- miska eller territoriella vinster, talar man ofta om angreppskrig eller aggressionskrig. Efter första världskriget inriktades de politiska an- strängningarna på att förhindra uppkomsten av väpnade konflikter. Nationernas förbund arbetade för att åstadkomma ett förbud mot an- greppskrig och detta kom särskilt till uttryck i den 1928 framlagda Briand- Kelloggpakten. Ett universiellt förbud mot att inleda angrepps- krig ansågs kunna medföra att krig överhuvudtaget försvann som medel att lösa mellanstatliga tvister.

Även om fördömandet av angreppskrig har nått en vid internationell uppslutning har detta knappast löst problemet främst beroende på att det inte finns några överenskomna kriterier på begreppet angreppskrig. Staterna undviker av naturliga skäl att använda detta begrepp i samband med sina väpnade aktioner. I de allra flesta fall kan ett angrepp döljas bakom andra, mera intetsägande beteckningar.

FN-stadgans bestämmelse om staters rätt till självförsvar har medfört att begreppet försvarskrig kommit att beteckna en krigsinsats, som är tillåten enligt folkrätten och FN:s principer. I många fall har det dock medfört att stater med aggressiva avsikter försökt legitimera användning av väpnat våld genom att hävda att våldsanvändning har ägt rum inom ramen för ett försvarskrig.

Det förekommer också att en stat söker förringa det offensiva draget i en viss militär aktion genom att klassificera denna såsom preventivkrig. Detta kan tolkas som en våldsaktion i preventivt syfte föranledd av andra partens omfattande och tydliga angreppsförberedelser. FN-stad- gan ger emellertid inte något stöd för våldsanvändning i sådant samman- hang. Jämför också vad som ovan sagts om preventivt självförsvar.

Under senare årtionden har befolkningen inom koloniala områden i många fall försökt att befria sig från tidigare makthavare genom att inleda en väpnad kamp. Det rör sig då vanligen om befrielsekrig mot en främmande regim med stöd bl.a. av FN:s kolonialdeklaration från 1960 om folkens rätt till självbestämmande. Befrielsekrig täcker däremot inte det fall'då en befolkning i ett utomeuropeiskt område reser sig mot grymma, inhemska makthavare som exempelvis var fallet i Uganda under Idi Amins styre.

I vissa politiska sammanhang förekommer uttrycken rättfärdiga och orättfärdiga krig. Detta går tillbaka till uppfattningar som lanserades inom katolska kyrkan under medeltiden men har numera fått en helt

annan innebörd. Enligt uppfattningar företrädda inom vissa kommunis- tiska stater skall krig, som uppkommer på grund av imperialistiska staters expansionslust eller inbördes tävlan, klassificeras såsom orättfär- diga. De konflikter som kan uppkomma i samband med underkuvade folks strävan efter befrielse skall däremot anses som rättfärdiga. I vissa fall har denna tes drivits så långt, att de folkrättsliga begränsningarna i fråga om stridsmetoder och stridsmedel endast skulle vara tillämpliga i den typ av konflikter som skulle anses som orättfärdiga.

Dessa försök till uppdelning av olika konflikter efter någon slags politisk eller moralisk grund har inget stöd i folkrätten. Den internatio- nella humanitära rätten är avsedd att tillämpas universellt och skall inte vara beroende av konfliktens ursprung och bakgrund.

2.3. Aggression och intervention

Ett antal viktiga folkrättsliga dokument innehåller förbud mot att rikta aggressionshandlingar mot en annan stat. En definition av begreppet aggression saknades vid FN:s tillkomst. Detta föranledde med tiden FN att tillkalla en särskild kommitté som fick till uppgift att närmare defi- niera begreppet aggression. Efter långa förhandlingar lade FN-kommit- tén i april 1974 fram ett förslag om definition av begreppet aggression och förslaget antogs enhälligt av generalförsamlingen den 14 december 1974 (Resolution 3314 (XXIX)).

Enligt definitionens artikel 1 innefattas i aggression användning av vapenmakt av en stat mot annan stat för att bestrida dess suveränitet, territoriella integritet och politiska oberoende eller annan användning av våld i strid mot Förenta nationernas stadga.

Definitionens artikel 3 räknar upp sju olika exempel på handlingar som, oavsett om krigsförklaring utfärdats, skall anses som aggression. I första hand nämns en militär invasion av eller anfall mot annan stats territorium eller varje militär ockupation, även tillfällig, som blir resultat av invasion eller anfall. Vidare innefattas bombardemang eller varje annan vapenanvändning mot annan stats territorium samt väpnad bloc- kad mot annan stats hamnar eller kuster. Även utnyttjande av militära styrkor stationerade inom annan stats område på ett sätt, som strider mot denna stats intressen, anses som aggression. På samma sätt kan en stat, som upplåter sitt territorium för andra militära styrkor, delta i aggressio- nen genom att tillåta ett folkrättsstridigt utnyttjande av de stationerade styrkorna. Definitionen av aggression inkluderar också en stats använd- ning av ”beväpnade band och grupper eller legosoldater”, som utför våldshandlingar mot en annan stat.

Även om aggression innebär våldsanvändning mot en annan stat innebär det inte i samtliga fall att den för aggression utsatta staten utan vidare har rätt att använda våld i självförsvar enligt FN-stadgan artikel 51. När det gäller exempelvis blockad eller infiltration med beväpnade styrkor av typen subversion har den stat, som handlingen riktats mot, enligt FN-stadgan inte rätt att tillgripa väpnat motanfall i försvarssyfte.

Om en stat önskar reagera mot en annan stats handlingssätt kanske

den tillgriper aktioner i mindre omfattning för att genom vad som brukar kallas intervention öva påtryckning på motparten och få denna att ändra sin politik. Medan aggression nästan alltid är förbunden med väpnat våld inrymmes under begreppet intervention en mängd olika åtgärder, som visserligen kan omfatta militära aktioner men minst lika ofta kan bestå av skilda påtryckningar av politisk, ekonomisk eller psykologisk art.

Här bör dock understrykas att i varje fall militär intervention strider mot principerna i FN:s stadga. FN får emellertid enligt stadgan kap. 7 föreskriva såväl väpnade som ekonomiska och andra sanktioner i sina ansträngningar att bevara internationell fred och säkerhet.

En stat som utsätts för intervention i någon form har möjlighet att svara genom s.k. retorsion. Härmed förstås påtryckningsåtgärder som är skadliga eller besvärande för motparten men som alltid i sig är folkrätts- ligt tillåtna och således faller inom ramen för det reagerande statens handlingsfrihet. En stat kan också reagera medels repressalier, dvs. åtgär- der som i och för sig är folkrättsstridiga och som blir tillåtna endast i sin egenskap av reaktion mot en rättskränkning. Våld eller hot om våld är uteslutet som retorsion och folkrättsligt förbjudet som repressalie.

2.4. Neutralitet

Om en stat vill undvika att bli indragen i en väpnad konflikt, kan den förklara sig neutral.

Den neutrala staten ikläder sig en skyldighet att vara militärt opartisk i förhållande till de krigförande staterna. Neutraliteten medför också en skyldighet för den neutrala staten att skydda sitt territorium mot olika former av krigshandlingar och hindra att någon av de krigförande stater- na kan dra nytta av dess territorium. Underlåtelse att göra detta kan i vissa fall tolkas som ett neutralitetsbrott från den neutrala statens sida.

De krigförande skall respektera neutralt territorium och får inte där företa några krigshandlingar. Åsidosätter de krigförande makterna neu- traliteten föreligger neutralitetskränkning. De grundläggande reglerna i neutralitetsrätten återfinns i den V. Haagkonventionen angående neu- trala staters och personers rättigheter och förpliktelser under lantkrig samt i den XIII. Haagkonventionen angående neutrala makters rättig- heter och skyldigheteri händelse av sjökrig. Till detta kommer statsprax- is under lång tid, bl.a. under de båda världskrigen. Frågor om folkrätten under neutralitet m.m. behandlas närmare i kap. 8 i detta betänkande.

Skulle en stat vilja stå utanför en pågående konflikt men samtidigt önska behålla vissa särskilda förbindelser med ena krigförande parten, uppfyller staten inte kraven på opartiskhet. I sådant fall kan staten klassificeras som icke krigförande.

2.5. Ockupation

Om en krigförande part tillfälligt övertar den faktiska makten inom hela eller delar av motpartens territorium beskrivs tillståndet som ockupa-

tion. Detta tillfälliga maktövertagande anses emellertid inte medföra någon ändring i det ockuperade områdets statstillhörighet. Befolknin- gen inom det ockuperade området skall fortsätta att vara medborgare i den ursprungliga staten och behålla sin lojalitet till denna — även om de faktiska maktförhållandena kan leda till vissa påtvingade avsteg.

Enbart det förhållande att motpartens militära styrkor har fått kon- troll över ett visst område innebär inte att området skall anses som ockuperat. Man talar i detta fall om ett av fienden besatt område. Inom ett sådant område har den andra parten inte hunnit sätta upp någon fungerande administration, som kan överta ansvaret för civilbefolk- ningens försörjning.

Ockupation skall enligt folkrätten inte leda till en permanent föränd- ring av områdets status — vad som i folkrätten kallas annexion. Folkrät- ten under ockupation behandlas i kap. 9.

3. Den internationella humanitära rättens räckvidd och giltighet i tiden

3.1. De internationella avtalen

3.1.1. Internationella avtal som kontrakt mellan parterna

De mellanstatliga avtalen är i princip endast bindande för de stater som är parter i avtalsförhållandet. Två undantag från denna huvudregel finns dock. Det ena är då existerande sedvanerätt kodifierats i ett avtal. Avta- lets regler är då bindande även för utomstående, men detta är en bun- denhet som har uppkommit redan före avtalet och oberoende av dess tillkomst. Det andra undantaget avser det fall då ett avtal mellan vissa stater avslutar en utveckling i statspraxis som etablerar en allmän folk- rätt. Reglerna i det konkreta avtalet är visserligen i princip gällande endast för de stater som avtalet formellt avser men har genom detta fått en sådan spridning att de blir generellt bindande för alla stater.

Det normala och naturliga förhållandet är dock att ett internationellt fördrag enligt sin egen ordalydelse endast är bindande för de fördrags- slutande parterna. Avtalet åstadkommer en speciell rättslig regim för dessa parter (en jus inter partes). Man brukar, just när det gäller den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter, ofta påpeka att de mellanstatliga avtalen har karaktären av kontrakt som endast gäller på basis av reciprocitet. I synnerhet de militärt betydelsefulla makterna önskar inte åta sig restriktioner i krigföringen gentemot stater som inte själva accepterar samma restriktioner. När de olika konventionerna om krigets rätt antogs på den andra fredskonferensen i Haag 1907 försågs de med likalydande slutbestämmelser där det bl.a. hette att

” Bestämmelserna i denna konvention äro tillämpliga endast de kontraherande makterna emellan och endast för det fall, att de krigförande samtliga äro parter i konventionen.”

Denna inskränkande klausul har emellertid p.g.a. den sedvanerättsliga utvecklingen i flera fall förlorat sin aktualitet (se härom under avsnitt 3.2). 1 dag är Haagkonventionerna till stor del (med bl.a. de kvalifikatio- ner som framgår av avsnitt 3.1.7) att betrakta som allmän folkrätt. Haagkonventionernas status (som en jus inter partes) påminner om den status som i dag tillkommer 1977 års tilläggsprotokoll till Geneve- konventionerna. Tilläggsprotokoll I (som än så länge inte utgör allmän

folkrätt annat än i vissa delar som bekräftar tidigare regler) innehåller en reciprocitetsklausul. Det är artikel 962 som har följande lydelse:

”Då en av parterna i konflikten icke är bunden av detta protokoll, skall parterna till protokollet likväl förbli bundna av detta i sina ömsesidiga förbindelser. De skall dessutom vara bundna av detta protokoll i förhållande till part som ej är bunden av det men godkänner och tillämpar dess bestämmelser.”

Huvudregeln, som inte utsägs uttryckligen men som följer av allmän folkrätt och Wienkonventionen 1969 om traktaträtten, är alltså att pro- tokollets bestämmelser endast är tillämpliga de fördragsslutande parter- na emellan. Enligt artikel 95 uppkommer denna ömsesidiga bundenhet redan vid två ratifikationer.

Slutligen bör noteras att konventionerna om mänskliga rättigheter, som ratificerats av Sverige, med vissa kvalifikationer är tillämpliga såväl i fred som under krig. Här gäller inte någon reciprocitetsprincip. Regler- na om mänskliga rättigheter eller ”medborgerliga och politiska rättighe- ter” är bindande för alla fördragsslutande parter oavsett om motparten i en väpnad konflikt är bunden av reglerna i fråga eller inte.

3.1.2. Effekten av ett undertecknande

En internationell överenskommelse tillkommer genom en procedur som är uppdelad i flera etapper. Den första etappen består av förhandlingar (ofta vid en diplomatkonferens), som avslutas med att texten till en överenskommelse antages av de därtill befullmäktigade förhandlarna.

Nästa etapp, som dock inte är nödvändig, består i ett undertecknande av överenskommelsen. Överenskommelsen kan antingen undertecknas vid avslutande av en diplomatkonferens (som skedde med 1949 års Genevekonventioner), eller en kortare tid efter förhandlingarnas avslu- tande (som skedde med 1977 års tilläggsprotokoll och 1981 års vapen- konvention). De ombud som undertecknar överenskommelsen måste ha fullmakt till detta av sin regering. I och med undertecknandet är över- enskommelsen avslutad och såsom dess datum anses dagen för under- tecknandet. Man talar exempelvis om 1981 års vapenprotokoll eftersom den bakomliggande konventionen om särskilt inhumana vapen öppna- des för undertecknande i New York den 10 april 1981.

Endast undantagsvis innebär ett undertecknande att traktaten ome- delbart träder i kraft. Detta framgår i så fall av traktetens lydelse eller av omständigheterna i övrigt.

Det vanliga är att juridisk bundenhet förutsätter en senare ratifikation. I dessa fall anses undertecknandet innebära att vederbörande stat i princip godkänner innehållet i traktaten och anser sig kunna förutskicka en senare ratifikation. Någon formell skyldighet att senare tillträda (ratificera) traktaten uppkommer dock inte genom undertecknandet.

Ett dylikt undertecknande är dock inte helt utan rättsverkningar. Enligt artikel 18 i Wienkonventionen av 1969 om traktaträtten är en stat, som undertecknat men inte ratificerat (eller eljest anslutit sig till) en traktat, skyldig att underlåta handlingar som skulle omintetgöra trakta- tens ändamål och syfte (”the object and purpose of the treaty”). Denna

förpliktelse, som även är sedvanerättsligt baserad, gäller under förutsätt- ning att staten inte meddelat att den inte kommer att ansluta sig till traktaten.

Tilläggsprotokoll I till Genevekonventionerna har undertecknats av 57 stater, men hade i början av 1984 inte ratificerats av mer än 27 stater. Det ovan sagda innebär emellertid att en stat som enbart har underteck- nat protokollet likväl torde vara skyldig att respektera dess mer funda- mentala bestämmelser. Att denna förpliktelse sträcker sig något längre än till respekt för protokollets sedvanerättsliga delar torde vara klart. Protokollets ändamål och syfte är inte enbart att bekräfta gällande rätt utan också att stå för en vidareutveckling av den humanitära rätten i väpnade konflikter.

3.1.3. Ratifikation som förutsättning för bundenhet

För att en traktat skall bli bindande fordras särskilda viljeförklaringar från de stater som vill bli bundna. Det vanligaste sättet att uttrycka en sådan viljeförklaring är en ratifikation.

Såväl Genévekonventionerna som tilläggsprotokollen och vapenkon- ventionen 1981 innehåller bestämmelser om att traktaternas giltighet förutsätter senare ratifikation. Ratifikationen är en regeringshandling liksom undertecknandet. Den innebär ett godkännande av regeringen i en stat som tidigare låtit underteckna traktaten. Stater som inte under- tecknat inom föreskriven tid kan istället för att ratificera ansluta sig till traktaten. Dagen för ikraftträdande av en traktat är vanligen kopplat till antalet ratifikationer. 1981 års vapenkonvention stadgar att konventio- nen träder i kraft sex månader efter dagen för deponering av det 20:e ratifikations- eller anslutningsinstrumentet. 1949 års Genevekonventio- ner trädde i kraft redan sex månader efter det att två ratifikationsinstru- ment deponerats (för de två stater som ratificerat), och för varje efterföl- jande ratif'icerande stat sex månader efter dess ratifikation. Samma lösning har valts för de två tilläggsprotokollen.

1909 års Londondeklaration rörande sjökrigets regler (en text på 71 artiklar) undertecknades av de tio stater som förhandlat i London men ratificerades aldrig av någon stat och har därmed aldrig trätt ikraft. Denna beklagliga utveckling torde framförallt ha berott på att Storbri- tannien av konstitutionella skäl inte kunde ratificera eftersom House of Lords inte ansåg sig kunna godkänna deklarationen. Londondeklaratio- nen har trots det kunnat spela en viss roll i praxis, eftersom den till stor del anses reflektera allmän folkrätt (se härom avsnitt 3.2.1).

Londondeklarationens kontroversiella del var den s.k. prisrätten. I och med att en överenskommelse härom inte kunde formaliseras undan- rycktes basen för den XII. Haagkonventionen av 1907 rörande tillska- pandet av en internationell prisdomstol. Den XII. Haagkonventionen har inte ratificerats av någon stat och har därmed blivit en ”död mate— ria”.

Sverige har inte ratificerat den VIII. Haagkonventionen rörande ut- läggning av automatiska kontaktminor till sjöss eller (när detta skrivs) 1954 års Haagkonvention om skydd av kulturvärden. Dessa konventio-

ner utgör emellertid en icke oviktig del av den traktatbaserade folkrätten. Den förra konventionen har ratificerats av 25 och den senare av c:a 20 stater. Den låga siffran i det senare fallet förklaras av att märkningen av kulturföremål drar betydande kostnader. En svensk ratificering har så- ledes fördröjts av ekonomiska skäl. Sedan 1977 års tilläggsprotokoll I (med bestämmelser om skydd för kulturföremål) tillkommit har nack- delarna med en utebliven svensk ratificering minskat. En svensk ratifi- cering av 1954 års Haagkonvention är emellertid förberedd och torde komma att äga rum under 1984.

En ratificeringsprocess kan ta avsevärd tid, något som bl.a. visade sig efter antagandet av Genevekonventionerna 1949. Exempelvis kan näm- nas att dessa ratificerades av Sverige först i december 1953.

Denna fördröjning av ett globalt ikraftträdande har varit särskilt märkbar då det gäller tilläggsprotokoll 1 och II, som i början av 1984 endast hade ratificerats av 27 respektive 24 stater. I de flesta fall torde staternas tveksamhet kunna förklaras av att främst I. tilläggsprotokollet innehåller relativt omfattande inskränkningar i krigföringen och det är förklarligt om staterna vill låta genomföra noggranna studier angående reglernas tolkning innan de binder sig för att tillämpa dem i krigstid. En viktig och kanske avgörande orsak till fördröjningen i ratificeringen är också de sedan 1980-talets början ökande politiska motsättningarna mellan de båda maktblocken.

Den långsamma ratificeringen främst av tilläggsprotokoll I innebär bl.a. att stater i Europa vid en väpnad konflikt inom en nära framtid skulle komma att tillämpa olika folkrättsliga normer, vilket skulle kunna leda till avsevärda nackdelar. För Sveriges del är det angeläget att studera hur förhållandena kan komma att te sig om vi skulle råka i konflikt med en part som inte har ratificerat tilläggsprotokoll I. Den grundläggande principen om reciprok tillämpning skall givetvis gälla, men det kan finnas både praktiska och humanitära skäl för svenska regeringen att så långt som möjligt söka tillämpa protokoll 1 utan undan- tag. Genom en sådan avsiktsförklaring skulle motparten måhända kun- na inspireras till ett likadant beteende (se härom ytterligare under avsnitt 3.3).

3.1.4. Reservationer

Folkrätten medger i princip staterna att vid ratifikation av eller i anslut- ning till en traktat göra reservationer från en eller flera av traktatens bestämmelser. En reservation kan också göras vid undertecknandet, men för att få juridisk verkan måste den upprepas vid ratifikationen. En stat har också möjlighet att i samband med ratificering framföra sin uppfattning utan att detta behöver ske i så markerad form som en reservation. En stat kan således avge en tolkningsförklaring. En sådan anses inte ha någon juridisk verkan.

Reservationer är undantagsvis inte tillåtna om traktaten innehåller bestämmelser som utesluter reservationer, eller om en reservation är oförenlig med ”the object and purpose of the treaty” (artikel 19 i Wien- konventionen 1969 om traktaträtten). Är en reservation tillåten och

accepteras den av en annan fördragsslutande part uppstår en bindning mellan reserverande och accepterande stat. En reservation anses ha accepterats av en stat om denna inte rest några invändningar efter en period av tolv månader från det att staten ifråga underrättats om reser- vationen. En stat som ansluter sig till en traktat efter denna tidpunkt anses också ha accepterat reservationen ifråga.

En reservation som är otillåten därför att den strider mot traktatens ändamål och syfte gör att den reserverande staten inte kan betraktas som part till traktaten. Det är emellertid i ett konkret fall svårt att veta huruvida en stat är part eller icke, eftersom Wienkonventionens upp- hovsmän inte kunde enas om en procedur för värderingen av reservatio- ners förenlighet med traktatens ändamål och syfte. Detta betyder att, om inte de fördragsslutande parterna kan ena sig om en gemensam bedöm- ning, varje part själv får ta ställning i saken. Eftersom olika stater kan komma till olika slutsatser, kan den otillfredsställande situationen in- träffa att en reserverande stat betraktas som part av vissa stater men inte av andra. Varken Genévekonventionerna eller tilläggsprotokollen inne- håller några förbudsregler angående reservationer. Till konventionerna är fogade inte mindre än 26 reservationer gjorda av 21 stater (inklusive vitryska och ukrainska SSR). Fjorton av dessa reservationer rör artikel 85 i krigsfångekonventionen (III. Genévekonventionen) och sex rör artikel 68 i civilkonventionen (IV. Genévekonventionen).

Artikel 85 i 111. Genevekonventionen stadgar att krigsfångar som åtalas för handlingar som de begått före tillfångatagandet skall, även om de befinnes skyldiga, åtnjuta i konventionen stadgade förmåner. Sovjet- unionen har här gjort en reservation av innebörd att konventionens skyddsregler undandras krigsfångar som under den kvarhållande statens rättsordning dömts för krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten (”war crimes and crimes against humanity”) i enlighet med Niirnberg- processens principer. Det heter i reservationen att sådana krigsfångar måste vara underkastade förhållandena i det land där de avtjänar sitt straff. Reservationen medger emellertid — enligt ett sovjetiskt förtydli- gande — att konventionens skyddsregler gäller för krigsfångar, som anklagats för krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten, under rät- tegången och fram till dess en fällande dom vunnit laga kraft. Därefter blir skyddsreglerna återigen tillämpliga efter det att krigsfången avtjänat sitt straff. Detta innebär i praktiken bl.a. följande: (1) den dömde får troligen avtjäna sitt straffi fängelse och inte i krigsfångeläger; (2) krigs- fången är inte tillförsäkrad kontakt med Internationella rödakorskom- mittén (ICRC) eller en skyddsmakt under strafftiden; (3) rätten till repatriering kan inte förverkligas vid fientligheternas upphörande om ett fängelsestraff vid den tidpunkten inte är avtjänat. Däremot har en krigs- förbrytare rätt till repatriering efter straffets avtjänande.

Liknande reservationer har också avgivits av Albanien, Bulgarien, DDR, Kina, Nordkorea, Polen, Rumänien, Tjeckoslovakien, Ukraina, Ungern, Vietnam och Vitryssland.

Ett av problemen med denna typ av reservation är att begreppet ”war crimes" inte är uttömmande definierat av International Law Commis- sion. 1 kommissionens sammanställning av Niirnbergprinciperna 1950

heter det att som krigsförbrytelser skall anses ”violations of the laws or customs of war which include, but are not limited to, murder, ill treat- ment” etc. (SOU l979:73, s. 428) Krigets lagar.

Förenta staterna, Storbritannien, Australien och Nya Zeeland har utfärdat separata deklarationer rörande lagligheten av reservationerna mot artikel 85. Deklarationerna markerar ett avståndstagande från reser- vationerna ifråga (dessa betraktas som rättsstridiga), men utan att det hävdas att de skulle vara oförenliga med konventionens ändamål och syfte. De reserverande staternas egenskap av parter till konventionen ifrågasätts därmed inte.

Artikel 68, punkt 2, i den IV. Genevekonventionen stadgar att en ockupationsmakt endast får föreskriva dödsstraff för spionage, allvarli- ga sabotagehandlingar eller terrordåd, och detta endast under förutsätt- ning att sådana handlingar var belagda med dödsstraff enligt den ocku— perade statens egen lagstiftning redan innan ockupationen genomför- des. Förenta staterna har beträffande denna artikels tillämpning förbe- hållit sig rätten att utdöma dödsstraff oavsett innehållet i den ockupera- de statens lagstiftning. Liknande reservationer har framställts av Neder- länderna, Nya Zeeland, Pakistan och Sydkorea. Storbritannien och Australien hade ursprungligen gjort samma reservation men drog tillba- ka den 1971 respektive 1974. Några officiella protester mot reservatio- nerna till artikel 68 i civilkonventionen har inte registrerats.

Tilläggsprotokoll I till Genevekonventionerna har redan innan Na- tostaterna och Warszawapaktländerna anslutit sig fått vidkännas ett antal reservationer. Sverige har gjort en reservation avseende principen i artikel 75:4(h) att ingen på nytt får rannsakas eller straffas för ett brott för vilket han redan blivit fälld till ansvar eller frikänd. Denna princip om domars rättskraft gäller som huvudregel även i svensk rätt. Rätte- gångsbalken möjliggör dock resning, även till den tilltalades nackdel, under vissa exceptionella förhållanden. Den svenska reservationen gör ett förbehåll på denna punkt. Liknande förbehåll har gjorts av Danmark och Österrike (i Österrikes fall dock i form av en tolkningsförklaring).

Schweiz och Österrike har beträffande föreskrifterna i artikel 58(a) och (b), att i möjligaste mån förflytta civila från grannskapet av militära mål och förlägga militära mål på visst avstånd från tättbefolkade områ- den, deklarerat att artikelns förpliktelser gäller enbart om nationella försvarskrav så medger. Huruvida dessa i stort sett likalydande uttalan— den skall anses utgöra reservationer eller tolkningsförklaringar är oklart.

3.1.5. Uppsägning

Enligt Haagkonventionernas likalydande slutbestämmelser kan parter- na genom uppsägning frigöra sig från den juridiska bundenhet som anslutningen till en konvention eller flera konventioner givit upphov till. Uppsägningen medför dock verkan först ett år efter det notifikation härom kommit depositariemaktens regering tillhanda. Det är att märka att en stat inte kan säga upp regler som är förankrade i den allmänna folkrätten (se härom under avsnitt 3.2).

Ettårsregeln gäller även beträffande 1949 års Genevekonventioner

och tilläggsprotokoll I. Beträffande tilläggsprotokoll II gäller en tid på sex månader. Det är att märka att tilläggsprotokollen innehåller en specialregel för parter som vid uppsägningstidens utgång är inblandade i en konflikt (se härom under avsnitt 3.1.6 beträffande tillämplighetens upphörande).

3.1.6. Tillämplighetens inträde och upphörande

Den tidpunkt från vilken en gällande konvention skall börja respektive upphöra att tillämpas är naturligtvis av avgörande betydelse. I de fyra Genévekonventionerna har detta angivits i en gemensam artikel (GK I- IV art. 2). Tillämpligheten inträder när krig förklarats eller annan väp- nad konflikt uppstår mellan två eller flera av parterna till konventionen. Detta gäller även om en av parterna inte erkänner att krigstillstånd råder. Sistnämnda tillägg innebär att en part inte kan komma ifrån sina huma- nitära skyldigheter genom att förneka konfliktens existens. Samma regel gäller för tillämpning av I. tilläggsprotokollet (TP I art. 13). Enligt nämnda protokoll skall även väpnade konflikter, i vilka folk kämpar emot kolonialt förtryck och främmande ockupation samt mot rasistiska regimer enligt principerna i FN:s stadga, anses som internationella konflikter. Sistnämnda utökade tillämpning blir gällande endast för stater som har biträtt I. tilläggsprotokollet. Stater som endast har biträtt 1949 års Genévekonventioner är sålunda inte tvingade att betrakta den angivna typen av befrielsekrig som en internationell konflikt. Detta kan i någon mån förklara vissa staters tveksamhet att ratificera ]. tilläggspro- tokollet.

Enligt 1. tilläggsprotokollet (TP I art. 3 a) skall Genevekonventionerna och protokollet tillämpas från början av varje situation som innebär en väpnad konflikt mellan fördragsslutande parter eller en väpnad konflikt där ett folk kämpar för sin självbestämmanderätt. Denna regel är emel- lertid endast automatiskt tillämplig på koloniala konflikter om en be- frielserörelse redan innan konfliktens början har avgivit en förklaring om att den åtar sig att tillämpa konventionerna och protokollet. I annat fall måste en sådan tillämpningsförklaring, ställd till depositarien, av- vaktas innan konventionerna och protokollet blir bindande för alla i konflikten (TP I art. 9623). Här bör samtidigt påpekas att något motsva- rande behov av förklaring före konfliktens utbrott inte föreligger i det fall att en väpnad motståndsrörelse under ockupation vill tillämpa Ge- névekonventionerna och/eller I. tilläggsprotokollet.

Skulle efter ett krigsutbrott en stat som inte har biträtt någon av Genévekonventionerna eller tilläggsprotokoll I finna att detta kan vara till statens nackdel, har den möjlighet att även i sent skede ansluta sig till respektive konvention och/eller tilläggsprotokoll. Om en stat på detta sätt under pågående konflikt antar en konvention eller flera av konven- tionerna eller protokollet blir ifrågavarande avtal gällande mellan denna stat och dess motpart, som förutsättes ha anslutit sig tidigare. (GK I- IV art. 2, TP 1 art. 96:2).

Genevekonventionerna skall upphöra att gälla efter det att de militära operationerna upphört. För krigsfångar, sjuka och sårade fortsätter dock

skyddet till dess slutlig frigivning, repatriering eller återetablering har genomförts.

Vid de militära operationernas upphörande kan det ofta hända att den ena parten fortfarande ockuperar en del av motpartens territorium. Enligt ursprungliga bestämmelser skall i sådant fall IV. Genevekonven- tionen fortsätta att gälla ett år efter det att krigshandlingarna avslutats — vissa angivna artiklar skall dock gälla så länge ockupationen varar. Senare erfarenheter har visat att ockupationen i sådana fall kan utsträc- kas över en betydligt längre tidsrymd än ett är, varför den angivna tidsgränsen inte längre är realistisk. Enligt 1. tilläggsprotokollet skall därför reglerna i IV. Genevekonventionen och i nämnda protokoll gälla ända till dess ockupationen har avslutats. Detta innebär såväl en för- stärkning av det humanitära skyddet som en bättre anpassning till de politiska realiteterna

Enligt tilläggsprotokoll I är det inget som hindrar en part att säga upp protokollet under pågående konflikt (uppsägningstiden är ett år). Är emellertid den uppsägande parten vid utgången av det året fortfarande inblandad i den väpnade konflikten eller i en ockupation, kan uppsäg- ningen inte få rättsverkan förrän vid utgången av den väpnade konflik- ten eller ockupationen, ”och icke i något fall före avslutandet av åtgärder i samband med slutlig frigivning, hemsändning eller återetablering” av skyddade personer (TP 1 art. 99).

3.1.7. Obsoleta regler

Det inträffar stundom att rättsregler som formellt är i kraft med tiden tappar sin förankring i verkligheten. Rättsutvecklingen har tagit en vändning som gör reglerna föråldrade, ”överspelade” — obsoleta. Ändå kan sådana regler behålla sin formella giltighet under lång tid, eftersom de inte står i direkt strid med den senare rättsutvecklingen. Lagstiftaren eller den internationella konferensdiplomatin bryr sig inte om att upp- häva dem. På området ”krigets lagar" är denna företeelse inte helt ovanlig.

En konvention som antagligen är obsolet i sin helhet är den Ill. Haagkonventionen 1907 angående fientligheternas öppnande. Enligt artikel ] erkänner parterna att fientligheter dem emellan ”must not commence” utan förvarning, antingen i form av krigsförklaring eller i form av ultimatum. Så skulle det visserligen kunna gå till än idag, men modern statspraxis har utvecklats i riktning mot ett mindre formellt tillvägagångssätt, och därmed har den juridiska uppmaningen i stadgan- det förlorat sin tillämplighet. Enligt FN-stadgans artikel 33 skall staterna också ständigt söka fredliga utvägar för att lösa sina tvister, och modern folkrätt har därmed inget intresse av att reglera hur ett krig skall inledas.

Artikel 2 i konventionen säger att krigstillståndet omedelbart ”must be notified to the neutral powers” och ”skall med avseende å dem icke gälla förrän de mottagit en notifikation härom”. Denna bestämmelse har förlorat sin betydelse sedan telekommunikationernas utveckling gjort det omöjligt för permanent neutrala stater att åberopa sig på utebliven notifikation. Icke-permanent neutrala stater måste själva ta ett initiativ

— antingen genom en förklaring i fredstid om kommande neutralitet ställd till statssamfundet som sådant, eller genom en neutralitetsförkla- ring efter den väpnade konfliktens utbrott.

1856 års Parisdeklaration angående sjörätten i krigstid slår fast ett antal principer som länge har betraktats som delar av den allmänna folkrätten. Enligt deklarationen får en krigförande stat inte gripa fient- ligt gods på neutrala fartyg eller neutralt gods på fientliga fartyg. Den senare principen torde idag vara obsolet. Under andra världskriget kunde fientliga fartyg inte räkna med någon form av skydd för sin last.

Den IX. Haagkonventionen av 1907 angående "bombardemang i krigstid förmedelst sjöstridskrafter” stadgar som huvudregel att bombar- demang mot oförsvarade hamnar, orter, bostäder och byggnader är förbjudet. Artikel 3 medger emellertid sådana bombardemang efter fö- regående tillkännagivande, om ortsmyndigheterna vägrat efterkomma rekvisitioner av livsmedel eller andra förnödenheter som behövs för den utanförliggande sjöstyrkans omedelbara behov. Detta är en regel som knappast står i överensstämmelse med det skydd som enligt modern folkrätt skall tillkomma civilbefolkningen, även om i analogi med ocku- pationsreglerna en sjöstyrka i och för sig har rätt att rekvirera viktiga förnödenheter. Rätten att bombardera civila och civil egendom torde emellertid höra det förflutna till. Det kan därför sägas att artikel 3 i denna del är obsolet.

Även den XI. Haagkonventionen av 1907 rörande vissa inskränknin— gar i rätten till uppbringning i sjökrig innehåller ett par bestämmelser som antagligen är obsoleta. Artikel 1 stadgar bland annat att krigföran- des postförsändelser (officiella eller enskilda) som anträffas till sjöss på neutralt eller fientligt fartyg är okränkbara. Underrättelseofficerare kommer emellertid knappast att respektera denna princip. Artikel 4 stadgar bland annat att fartyg med uppdrag av vetenskaplig natur är fritagna från uppbringning. Krigförande staters intresse av information om forskningsprojekt av eventuell betydelse för den fientliga krigsinsat- sen lär emellertid kunna hindra en praktisk tillämpning av denna be- stämmelse.

Den XIII. Haagkonventionen av 1907 rörande neutrala makters rät- tigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig innehåller likaledes ett par bestämmelser som torde vara obsoleta. Artikel 7 kräver icke av en neutral stat att den hindrar export (i det privata näringslivets regi) eller transitering av vapen, ammunition m.m. till en krigförande stat. Numera torde emellertid en neutral stat som medger försäljning av vapen till en av de krigförande staterna få räkna med att anklagas för neutralitets- brott. Artikel 23 i konventionen innehåller bestämmelser som förutsätter existensen av en internationell prisdomstol. Någon sådan kom emeller- tid aldrig till stånd (den XII. Haag-konventionen härom ratificerades aldrig).

1936 års Londonprotokoll slutligen, till vilket Sverige har anslutit sig, om ubåtars uppträdande under krigstid gentemot handelsfartyg m.m., uppställer långtgående humanitära skyddsregler, så långtgående att reg- lerna med hänsyn till den militära självbevarelsedriften inte kunde följas under andra världskriget. Enligt huvudregeln får ett handelsfartyg som

är militärt mål inte sänkas utan att passagerare och besättning först har förts till ”säker plats”. Livbåtar anses inte utan vidare som ”säker plats”. Så är endast fallet om sjö- och väderleksförhållandena gör det möjligt att nå land eller om livbåtarna kan nås av annat fartyg i närheten. De tidskrävande åtgärder i övervattensläge som därmed krävs av ubåtarna äventyrar dessas säkerhet i en militärt oacceptabel omfattning. Detta förhållande hidrade emellertid inte Niirnbergdomstolen från att i sina utslag rörande Dönitz och Raeder kräva en strikt tillämpning av Lon- donprotokollet. Huruvida protokollet i sina mest långtgående delar i dagens läge måste betraktas som obsolet är en öppen fråga. Tolkning av Londonprotokollets regler framgår av avsnitt 5.3.2.3.

3.2. Den allmänna folkrätten

Det folkrättsliga regelsystemet innehåller, som förut sagts, två kompo- nenter, dels de internationella överenskommelserna, traktaterna, dels den internationella sedvanerätten, den allmänna folkrätten. Sedvane- rättsliga regler är icke sällan kodifierade i en traktat. I sådana fall är de inte enbart att betrakta som jus interpartes utan även som regler som är bindande erga omnes(för samtliga stater). Stundom kan det utvecklas en regional sedvanerätt. Så har emellertid inte skett ifråga om krigets lagar.

3.2.1. Statspraxis som sedvanerätt

Den allmänna folkrätten (sedvanerätten) uppstår i regel ur staternas löpande praxis, dvs. en regelbunden praxis som staterna själva betraktar som juridiskt bindande får status av allmän folkrätt. Denna process, som är normal för fredsförhållande, ger emellertid knappast en fullständig beskrivning av uppkomsten av krigets sedvanerätt. Krig är trots allt, en så pass oregelbunden och kortvarig företeelse att staterna under själva konflikten sällan kan utveckla rättsregler genom sina konkreta hand- lingar. Sådana regler kan lättare etableras genom staternas fredstida praxis, dvs. genom att ”abstrakta” statshandlingar som diplomatiska uttalanden, löften och deklarationer får påverka utvecklingen. Det är ingen tillfällighet att just folkrätten i krig har etablerats genom diplo- matiska konferenser där man försökt att kodifiera eller vidareutveckla det som har uppfattats som sedvanerätt.

På sjörättskonferensen i London 1909 sökte tio stater identifiera och kodifiera sjökrigets rättsregler. Trots att de regler som ställdes samman i den s.k. Londondeklarationen i huvudsak korresponderade till etable- rad praxis och nationella prisdomstolars domslut, kunde man inte ena sig om ett avtal som staterna kunde ratificera. Deklarationen innehöll vissa avsnitt om tagande av priser vilka, framförallt på brittiskt håll, betraktades som kontroversiella. Flera av reglerna återspeglade emeller- tid gällande sedvanerätt och erkändes som sådan under första världskri- get. Sannolikt finns det i Londondeklarationens kapitel om blockad, kontraband, konvojer m.m. åtskillliga regler som staterna kan tänkas erkänna som sedvanerättsligt bindande än idag. Tyvärr saknas det fort-

farande en kodifiering av gällande rätt på området, något som är spe- ciellt av behovet påkallat när det gäller krigets lagar.

Situationen är något likartad på luftkrigets område. De regler till skydd för civilbefolkningen under luftkrig som antogs av en juristkom- mission i Haag 1923 har aldrig ratificerats. 1923 var tiden inte mogen för regler om områdesbombning m.m., men 1977 kunde flera moment i dessa Haagregler antagas i något modifierad form inom ramen för tilläggsprotokoll I, bl.a. just en regel om områdesbombning. Delvis var det enligt vissa bedömares mening fråga om en kodifiering av allmän folkrätt.

Sammanfattningsvis kan sägas att krigets sedvanerätt i regel inte har utvecklats genom upprepade statsakter (praxis) i krigstid utan främst genom avtalsslut i fredstid, dvs. genom multilaterala överenskommelser som med tiden har samlat allt fler parter eller annars vunnit ett allmänt erkännande. Dessa överenskommelser, också en form av statspraxis, behandlas i det följande.

3.2.2. Sedvanerätt genom internationella avtal

Den grundläggande deklarationen från St Petersburg 1868 stadgade att ”det enda lagliga mål staterna äga uppställa under krig är försvagandet av fiendens militära krafter ”samt att” för uppnående av detta mål det är tillräckligt att försätta största möjliga antal män ut stridbart skick”. Deklarationen undertecknades av sjutton stater, som representerade det dåtida civiliserade statssamfundet.

Deklarationen har inte många fler parter idag, men dess allmänna principer har vunnit allmänt erkännande och betraktas numera som uttryck för allmän folkrätt, bindande för samtliga stater.

På samma sätt förhåller det sig med 1907 års Haagkonventioner. Den IV. konventionen och dess lantkrigsreglemente hade sina föregångare i närmast identiska texter som ett begränsat antal stater antog på den första fredskonferensen i Haag 1899. När dessa regler om förbud mot plundring, tagande av gisslan, förgiftning av brunnar, förgiftade vapen, stridsmedel och stridsmetoder som förorsakade onödigt lidande samt skydd för fiender som nedlagt sina vapen bekräftades på den andra fredskonferensen 1907 betraktades de troligen redan som sedvanerätts- ligt bindande. De tretton konventioner som antogs 1907 innehöll emel- lertid främst nya regler och fredskonferensen försökte inte ge dessa regler status av allmän folkrätt. Tvärtom betraktades bestämmelserna, som vi sett, som en jus inter partes och varje konvention stadgade dessutom att bestämmelserna endast var tillämpliga ”för det fall, att de krigförande samtliga äro parter i konventionen”. Denna inskränkande klausul gjorde att Haagkonventionerna inte var formellt tillämpliga under andra världskriget, eftersom krigförande stater som'Bulgarien, Grekland, Italien och Jugoslavien inte anslutit sig. Denna absurda situa- tion var emellertid till stor del en chimär, eftersom Haagkonventionerna vid krigsutbrottet 1939 vunnit ett sådant allmänt erkännande att de i allt väsentligt var bindande som allmän folkrätt. De respekterades också i stora delar under kriget.

En allmän princip som alltsedan 1907 betraktas som sedvanerättsligt färgad är tesen i den s.k. Martens Clause. Denna klausul, som återfinns i preambeln till den IV. Haagkonventionen om landkriget och är upp- kallad efter den ryske folkrättsprofessorn och konferensdelegaten Fre- derick de Martens, har följande lydelse:

"I avvaktan därpå, att en fullständigare sammanfattning av krigets lagar kan komma att utfärdas, anser de höga fördragsslutande parterna lämpligt att faststäl— la, att i de fall, som icke innefattas i av dem antagna reglementariska bestämmel— ser, befolkningarna och de krigförande skall förbli under de folkrättsliga grund- satsernas skydd och herravälde, sådana dessa grundsatser framgått ur de mellan civiliserade nationer vedertagna sedvänjor, mänsklighetens bud och det allmänna rättsmedvetandets krav.”

En moderniserad version av klausulen återfinns i 1981 års konvention om vissa särskilt inhumana eller urskillningslösa konventionella vapen (SÖ l982:27). Parterna bekräftar där i preambeln

”sin fasta föresats att civilbefolkning och kombattanter i fall som inte täcks av denna konvention eller av andra internationella avtal alltid skall stå under de folkrättsliga principers skydd och överhöghet som härleder sig från etablerad sedvana, humanitetens principer och det allmänna samvetets bud."

1925 antogs det s.k. Genéveprotokollet som förbjöd användningen av kemiska och bakteriologiska (biologiska) vapen. Protokollets lydelse utgick ifrån att ett användningsförbud av kemiska stridsmedel (gas m.m.) redan var förankrat i allmän folkrätt. Vad parterna åtog sig var dels att respektera detta sedvanerättsliga förbud, dels att utsträcka det till att omfatta även bakteriologiska stridsmedel. I dag, då drygt 100 stater är anslutna till Genéveprotokollet, anses all första användning av BC-vapen stå i strid med allmän folkrätt. En ”andra användning” (som svar på första användning) är dock fortfarande tillåten som repressalie- åtgärd (se nedan avsnitt 5.6.2).

Även 1949 års Genévekonventioner, som samlat omkring 150 parter — dvs. så gott som hela statssamfundet — utgör idag till största delen sedvanerätt. De tre första av 1949 års konventioner bygger på tidigare konventioner som var mindre omfattande. Den första Genévekonven- tionen om sårade och sjuka i landkriget tillkom på Henry Dunants initiativ redan 1864. Dess efterföljare från 1906 ersattes 1929 av två nya konventioner, den ena om sårade och sjuka i landkriget och den andra om krigsfångar. II. Genevekonventionen 1949 om skydd av sårade, sjuka och skeppsbrutna till sjöss utgör ersättning till X. Haagkonventio- nen från 1907. IV. Genévekonventionen har endast anknytning till vissa artiklar i IV. Haagkonventionen från 1907. Genom att dessa s.k. Gene- veregler hela tiden begränsade sig till skyddet av personer som inte tog del i striderna (och därmed drog en klar gränslinje till Haag-reglernas ”combat law”), utvecklades en fast kärna av humanitära skyddsregler som fick en allt mer solid folkrättslig status. När de nuvarande Geneve- konventionerna antogs 1949 var inslaget av allmän folkrätt redan mar- kant

3.2.3. Sedvanerätt i tilläggsprotokoll I

När 1949 års Genevekonventioner skulle kompletteras med två tilläggs- protokoll sammankallades en diplomatkonferens, som kom att samman- träda i Geneve under fyra sessioner under 1974- 1977. Konferensens officiella namn var ”The Diplomatic Conference on the Reaffirmation and Development of International Humanitarian Law Applicable in Armed Conflict". Konferensen skulle alltså såväl bekräfta som vidare- utveckla gällande rätt. Ursprungligen var det många som tänkte sig att man endast skulle utgå från Genevereglerna, men slutresultatet blev en upprepning och en förstärkning av såväl Haag- som Genévereglerna.

Det första tilläggsprotokollet (om internationella konflikter) innehål- ler följaktligen sedvanerättsliga moment som har övertagits från 1949 års och 1907 års regler. Troligen kan man utgå ifrån att alla de regler som ansetts värda att bekräftas i tilläggsprotokoll I är av sedvanerättslig karaktär.

I det följande skall göras ett försök att förteckna de regleri protokollet som har sedvanerättslig status. En sådan lista kan komma att ha sin praktiska betydelse i en situation då Sverige (som har ratificerat tilläggs- protokoll I) råkar i strid med en motpart som inte har ratificerat proto- kollet. Enligt huvudregeln i artikel 96 är protokollet endast tillämpligt mellan stater som ratificerat eller anslutit sig till det. Av det kan man emellertid inte dra slutsatsen att Sverige, i den ovan angivna situationen, kan underlåta att tillämpa protokollet i dess helhet. De regler som utgör allmän folkrätt måste alltid respekteras, precis som motparten måste respektera samma regler. Underlåter motparten detta, kan Sverige — om så befinnes möjligt och lämpligt — i och för sig tillgripa sådana repres- salier som fortfarande är folkrättsenliga (se nedan under avsnitt 5.6.4).

Följande regler i tilläggsprotokoll I torde enligt folkrättskommitténs mening ha sedvanerättslig status, stundom dock enbart i sina huvuddrag.

allmänt skydd för sårade, sjuka och skeppsbrutna, art. 10; allmänt skydd för frihetsberövade personer, art. ”:]-3; skydd av Sjukvårdsenheter, art. 12 och skydd av sjukvårdspersonal, art. 15; erkännande av hjälporganisationers roll, art. 17; identifiering av Sjukvårdspersonal och Sjukvårdsenheter, art. 18:1-3; skydd av sjukvårdsfordon, art. 2]; allmänt skydd av ambulansluftfartyg, art. 25-27; förbud mot stridsmetoder och stridsmedel som förorsakar överflödig skada eller onödigt lidande, art. 35:2; förbud mot förrädiskt förfarande, art. 37; förbud mot otillbörlig användning av erkända emblem och nationalitetsbeteck- ningar, art. 38-39; förbud mot order om icke—pardon, art. 40; skydd av fiender hors-de-combat, art. 4] ; krigsfångestatus för reguljära kombattanter, art. 44:I ; distinktionsprincipen, art. 48; proportionalitetsprincipen, art. 51:5(b); förbud mot utsvältning av civilbefolkningen om syftet är att döda och inte i första hand att framtvinga en kapitulation, förbudet är en del av art. 54;

huvudregeln om oförsvarade orter, art. 59; skydd av personal i hjälpaktioner, art. 7] :2;

grundläggande garantier för personer i händerna på en part i konflikten, art. 75;

samt

allmänt skydd av kvinnor och barn, art. 76:I och 77:l.

De angivna artiklarnas sedvanerättsliga innehåll framgår av en jämfö- relse med motsvarande artiklar i tidigare konventioner (tabell 3.2).

Tabell 3.2 Sedvanerätt i tilläggsprotokoll I. En jämförelse med motsvarande artik- lar i tidigare konventioner

TP I

10 11:1—3 12 15 17 18:1—3

21 25—27 35:2 37 38

39

40 41

44:1 48

51 :5 (b) 54 59 71 75

7611

77:l

HK IV LKR

23 (e) 23 (b), (i), 24 23 (f), 32

23 (f)

23 (C), (G) (23 (C)

1 —3 22. 23 (b), (i;) 25 —28

23 (g), 52 25|

GK I

12 12 19—23 24, 26 18 38—40 42, 44 25 36

36, 38—44 53—54

36, 42 43 12 12

GK 11

12 12 22—26 36—37 21 41—44

39

39 41 —45 39, 43

13 13

4A, 5

GK III

13,17

84—87, 99, 100 105—108

' Se dessutom IX. Haagkonventionen artiklarna 1—3 2- Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter art. 6 (5) 3 Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter art. 6 (5), 10, 14 (4)

GK IV

13 20 18, 20

21

18, 20—22, 83, annex 1:6

16,27 31—33

28, 53

23, 33, 53 55, 59—61 14— 15 23, 59—62 4, 5, 13,27, 31 —34, 67, 71 —73, 76 (4), 82 (2), 85 (4) 16, 20, 21, 23, 27, 38 (5)?- 14, 17,23, 24,38 (5), 50, 51, 68, 76,82, 89, 94, 1323

Kulturkonv. 1954

6,16—17,20—21

Några garantier för att andra stater delar denna kommitténs uppfattning om vilka regler som har sedvanerättslig ställning finns dock inte, lika litet som man kan garantera att dessa regler kommer att respekteras av en motpart.

Utöver de i ovanstående förteckning angivna artiklarna har Sverige dessutom anledning att under alla förhållanden följa även andra, från humanitära synpunkter väsentliga artiklar i tilläggsprotokoll 1, även om de har ringa eller ingen anknytning till sedvanerätten. Dessa artiklar avser skydd av sjuka, sårade, sjuktransporter, civilförsvar (art. 61-67), grundläggande behov i ockuperade områden (art. 69), skydd av flykting- ar och statslösa (art. 73), återförening av familjer (art. 74) samt skydd av journalister (art. 79).

3.3 Situationen när en motpart inte har ratificerat tilläggsprotokoll 1.

Vilken räckvidd har den humanitära rättens regler när det föreligger en brist på överensstämmelse mellan parternas uttryckliga åtaganden? Sve- rige ratificerade tilläggsprotokoll I (och 11) den 31 augusti 1979. Vad gäller i en konflikt där Sverige är part och motparten inte har ratificerat protokollet? Frågan har berörts tidigare i olika sammanhang. Här skall göras en sammanfattande bedömning.

Enligt allmän folkrätt och artikel 96 i tilläggsprotokoll I gäller prin- cipen om reciprocitet. Sverige skall inte behöva leva upp till mer omfat- tande förpliktelser än vad som gäller för vår motpart.

Från de humanitärrättsliga synpunkter som folkrättskommittén har att beakta är det naturligt att tänka sig att Sverige i ett läge som det ovan skisserade gör allt för att tilläggsprotokoll 1 skall tillämpas av alla parter i en konflikt i vilken vi är indragna. Detta kan ske genom att en officiell deklaration utfärdas, med adress till de parter som inte har ratificerat, där det sägs att Sverige för sin del kommer att tillämpa tilläggsprotokoll 1 i sin helhet så länge motparten inte genom bristande respekt för protokollets regler gör detta omöjligt. Därmed skulle presumtionen för att tilläggsprotokoll 1 är tillämpbart kunna bibehållas, något som är väsentligt inte minst från utbildningssynpunkt.

Om emellertid motparten brister i sin respekt för protokollet, måste Sverige i sin tur ha möjligheter att göra avkall på en full tillämpning av protokollets regler. Motparten bör göras medveten om att Sverige i det läget i vart fall inte anser sig kunna följa protokollets krigföringsregler, dvs. huvuddelarna av artiklarna 51-58.

Detta kan medföra att överbefälhavaren under en pågående konflikt kan tvingas att utfärda order, som innebär en ändring i tillämpning av vissa regler i I. tilläggsprotokollet. Att behöva genomföra en sådan ändring under pågående strider kan innebära avsevärda nackdelar från militär synpunkt. Dessa blir än mer framträdande vid ett krigsskede av tämligen kort varaktighet. För att undvika sådana komplikationer kan regeringen eller överbefälhavaren redan i inledningsskedet av konflik- ten utfärda en deklaration, som anknyter till reciprocitetsprincipen. Av

deklarationen bör framgå att svenska militära befälhavare — med hän- visning till att motparten inte har ratificerat I. tilläggsprotokollet — inte under alla förhållanden är bundna av att tillämpa artiklarna 51-58. Detta innebär samtidigt att svenska befälhavare, som handlar i strid mot nämnda regler, inte heller kan anklagas för brott mot artiklarna 51-58.

Kommittén vill emellertid understryka att den bedömning som nu har redovisats kan komma att påverkas av militära och politiska faktorer som idag kan vara svåra att förutse. Det är naturligtvis angeläget att frågan penetreras noga redan under inledningsskedet av en konflikt.

Om motparten under konflikten officiellt förklarar att man ämnar tillämpa protokollets regler och så också sker i praktiken, blir Sverige bundet av protokollet på vanligt sätt (TP I art. 9612). Eftersom förutsätt- ningen är att motparten verkligen tillämpar protokollets regler, har Sverige i detta fall rätt att under en ”avvaktningsperiod” hålla inne med en full tillämpning av protokollet. De sedvanerättsliga delarna av pro- tokollet måste dock som framgått respekteras även i detta fall. Om motparten endast i smärre delar inte förmår följa protokollets regler, kan Sverige knappast motivera en icke-tillämpning. Detta skulle stå i strid med protokollets anda. Överhuvudtaget bör en stat som har ratificerat protokollet inte alltför snabbt och kategoriskt välja en linje av icke- tillämpning gentemot en motpart som inte har ratificerat. Reciprocitets- principen skall utgöra ett rimligt skydd mot uppenbara militära nack- delar (”ett skyddsnät”), inte en ovillkorlig automatik för åsidosättande av protokollets bestämmelser.

4. Kombattanter och andra grupper. Klassificering av personal inom totalförsvaret

4.1. Inledning

Om en stat dras in i väpnad konflikt, får medborgarna tillgripa militärt våld mot andra partens stridskrafter. Denna rätt tillkommer dock inte utan vidare alla. Enligt folkrätten måste var och en som skall deltaga i strid uppfylla vissa fordringar för att kunna anses som kombattant. Uppfylls fordringarna får den stridande inte av motparten ställas till ansvar för sitt väpnade motstånd. Om en kombattant tas till fånga skall vederbörande erhålla skydd såsom krigsfånge. I kategorin kombattanter ingår ett antal olika grupper.

Personer, som inte uppfyller fordringarna för att anses som kombat- tanter, skall folkrättsligt hänföras till civilbefolkningen eller de civila. Dessa personer benämns civila eller icke-kombattanter. De får inte an- vända vapenmakt till försvar eller för att oskadliggöra motparten. Ci- vila/icke-kombattanter skall åtnjuta särskilt skydd enligt folkrätten ut- om för det fall att de direkt deltar i fienligheterna. Under denna tid upphör deltagarna att ha skydd som civila (TP I art. 51 :3).

Civila får, utan att använda våld, lämna bidrag till de militära opera- tionerna exempelvis genom att leverera förnödenheter av icke-militär art. Detta skall inte inverka på deras ställning som civila.

Anm. Stundom användes begreppet icke-kombattant endast för att beteckna militär sjukvårds- och själavårdspersonal. Bruket av icke- kombattant är vacklande.

4.2. Kombattantbegreppet

4.2.1. Bakgrund

Begreppet kombattant infördes under 1907 års Haagkonferens på för- slag av stormakterna. Dessa önskade skapa en klar skiljelinje mellan de personer inom en krigförande stat, vilka hade rätt att bruka vapenmakt, och de som inte skulle ha denna rättighet. Förslaget var inte främst motiverat av humanitära skäl utan hade sin grund i de stora militärmak- ternas önskemål att eliminera olika typer av civilt motstånd, då styrkor- na bedrev operationer på motpartens område. Det hade nämligen visat sig bl.a. under fransk-tyska kriget 1870-71 att de invaderande styrkorna

fått allvarliga svårigheter genom krypskyttarnas verksamhet främst i städerna. Begreppet franktirör tillkom för denna kategori civila, som saknade varje form av folkrättsligt skydd.

Då det gällde att dra en skiljelinje mellan kombattanter och icke- kombattanter var stormakternas inställning helt klar: endast de som ingick i reguljära förband skulle tillhöra förstnämnda kategori, medan alla övriga skulle tillhöra den andra kategorin. Man ville inte erkänna att halvmilitära enheter av typen milis och frivilligrörelse kunde ha något militärt värde. Personer som tillhörde sådana organisationer borde följ- aktligen inte klassificeras som kombattanter. På denna punkt hade emel- lertid småstaterna en helt annan uppfattning. Organisationer av sist- nämnda typ kunde enligt småstaterna vara av stort militärt värde, varför deras medlemmar borde erkännas som kombattanter. Stormakterna tvingades ge vika men stipulerade i gengäld vissa villkor för att dessa personer skulle få tillgodoräkna sig ställning som kombattanter.

Enligt de i Haag 1907 fastställda reglerna skall som kombattanter räknas de personer som ingår i respektive stats reguljära förband. Här görs ingen skillnad mellan fall då vederbörande är fast anställd, värn- pliktig eller frivillig. Personen i fråga behöver inte heller vara medbor— gare i den stat vars reguljära förband han tillhör, vilket kan tolkas som en eftergift för den gamla legosoldatsidén. Principen har främst fått betydelse för att säkra kombattantstatus åt personer, som är medborgare i förbundna eller allierade stater. Omfattningen av en stats reguljära förband bestäms enbart genom nationella lagar.

Följande villkor måste enligt Haagreglerna (LKR art. ]) uppfyllas för kombattantstatus:

Vederbörande skall stå under befäl av en person, som är ansvarig för sina underlydande, bära uniform eller utmärkande tecken, bära vapen öppet samt iattaga krigets lagar och bruk.

För personer tillhörande reguljära förband gäller som princip att de under sin militära tjänst alltid skall bära uniform. Milistrupper och avdelningar av frivilliga kan inte följa huvudregeln om bärande av uniform, varför uniformskravet för nämnda kategorier har mildrats till att endast gälla ”utmärkande tecken”.

Enligt IV. Haagkonventionen skall befolkning, som deltar ifolkupp- bäd(levée en masse) genom att vid fiendens annalkande gripa till vapen, också erhålla skydd som kombattanter. Detta gäller även om deltagarna inte hunnit organisera sig. Det fordras enbart att befolkningen bär sina vapen öppet och iakttar krigets lagar. Sistnämnda bestämmelse får givet- vis inte uppfattas så att det av deltagarna skulle fordras kunskap om konventionerna. Avsikten torde endast vara att deltagarna i denna typ av motståndsverksamhet — lika väl som reguljära soldater — måste avhålla sig från varje form av grym eller omänsklig behandling av motpartens kombattanter.

4.2.2. Ny definition av begreppet kombattant

Utvecklingen under och efter andra världskriget har visat, att 1907 års definition av begreppet kombattant inte täcker alla de kategorier som

deltar i fientligheterna och bör få skydd under en väpnad konflikt. Framför allt har medlemmar av motstånds- och befrielserörelse i de flesta fall ställts utanför. Genom att definitionen inte är klart organisa- tionsanknuten har den öppnat möjlighet för att ge kombattantstatus åt personer tillhörande grupper, vilka inte erkänns av någon stridande part. Det rör sig då om en verksamhet, som brukar gå under beteckning- en ”privatkrig”.

Under diplomatkonferensen om krigets lagar 1974-77 ansågs det där- för nödvändigt att skapa en ny definition på kombattant utgående ifrån den organisatoriska anknytningen. I tilläggsprotokoll I till 1949 års Genevekonventioner (TP I art. 43) definieras först en stridande parts väpnade styrkor. Dessa omfattar alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter, vilka står under befäl av någon som är ansvarig för sina underlydandes uppförande. Det fastställs också att styrkorna skall vara underkastade ett internt, disciplinärt system. Uttrycket ”internt” avser i detta sammanhang internt inom de väpnade styrkorna. Regeln innebär inget hinder för en organiserad motstånds- eller befrielserörelse, som lyder under en part i konflikten. Däremot kan olika typer av frikårer, som bedriver privatkrig, inte inrymmas bland de väpnade styr— korna. 1 definitionen framhålles särskilt, att det disciplinära systemet skall säkerställa att folkrättens regler iakttas.

Begreppen ”motståndsrörelse” och ”befrielserörelse” definieras inte i folkrätten. Under diplomatkonferensen användes motståndsrörelse för att beteckna den typ av väpnat motstånd som förekommer inom ocku- perat (besatt) område. Termen befrielserörelse användes för att beteckna organiserat motstånd inom utomeuropeiskt område, som lyder under kolonial styrelse, främmande ockupation eller rasistisk regim (TP I art. 1). Dessa definitioner på motstånds- resp. befrielserörelse kommer i fortsättningen att användas i betänkandet.

I I. tilläggsprotokollet anges, med utgångspunkt ifrån definitionen på väpnade styrkor att medlemmar av en parts väpnade styrkor, med un- dantag av sjukvårds- och själavårdspersonal, är kombattanter, vilket innebär att de är berättigade att deltaga i fientligheterna.

Personer, vilka uppfyller folkrättens krav enligt IV. Haagkonventio- nen respektive 1. tilläggsprotokollet, skall anses som kombattanter och åtnjuta för denna grupp stadgat skydd. De som griper till vapen utan att uppfylla folkrättens krav, kan inte påräkna skydd som kombattanter. Denna grupp kallas ofta ”illegala kombattanter”.

Det bör särskilt noteras att den nya definitionen på kombattant lika litet som den tidigare innehåller några regler om beväpning. Bärande av vapen utgör således inte något kriterium på kombattantstatus, vilket måste anses riktigt, eftersom det numera kan ingå obeväpnad personal i de väpnade styrkorna. Av samma skäl anges att kombattanter är berät- tigade att deltaga i fientligheterna, men faktiskt deltagande i strid är inte något villkor för att erhålla kombattantstatus.

Det nya kombattantbegreppet enligt tilläggsprotokoll 1 skall tillämpas under internationella konflikter. Definitionen är däremot inte avsedd att tillämpas under interna konflikter, vilket är en allvarlig nackdel från humanitär synpunkt. Detta bedöms dock inte ha någon direkt betydelse för vårt land.

Tillämpningen av definitionen på kombattant beror på i vad mån parterna i en konflikt har biträtt tilläggsprotokoll 1. Detta är en fråga av stor betydelse för vårt land, eftersom svenska regeringen redan hösten 1979 biträdde båda tilläggsprotokollen, medan huvuddelen av de stater som kan tänkas bli berörda av en eventuell konflikt i Europa visat stor tveksamhet att ratificera. Samtidigt bör noteras att tillkomsten av till- läggsprotokollen inte innebär att äldre konventioner upphävs.

Om vårt land skulle dras in i konflikt med en stat, som inte har ratificerat tilläggsprotokoll I men väl de tidigare konventionerna, regle— ras förhållanden mellan vårt land och motparten formellt sett av de äldre konventionerna. Humanitära och andra skäl talar emellertid för att svenska regeringen i detta läge bör deklarera sin avsikt att, så länge det visar sig möjligt, i allt väsentligt tillämpa bestämmelserna i tilläggspro- tokoll 1. Detta skulle bl.a. innebära att protokollets artikel 43 om kom— battantbegreppet skulle gälla, även om motparten inte har anslutit sig. Att i samband med krigsutbrottet ändra den folkrättsliga klassificering- en för att passa de äldre reglerna skulle sannolikt leda till betydande merarbete och skapa förvirring på många håll. När det gäller medlem- mari en motståndsrörelse inom ockuperat område blir dock situationen annorlunda, såsom framgår av avsnitt 4.5.

Om en part önskar överföra en halvmilitär organisation eller beväp- nade polisstyrkor till sina väpnade styrkor finns det möjlighet till detta (TP I art. 433). Övriga parter i konflikten skall meddelas om åtgärden — helst i förväg. Efter överföringen blir medlemmarna av dessa orga- nisationer kombattanter, förutsatt att villkoren för kombattantstatus

uppfylls.

Sammanfattning

Kommittén anser mot bakgrund av det som nu har sagts att planeringen inom vårt totalförsvar bör utgå från den nya definitionen av kombattant. Även civilmilitärutredningen utgår i sitt betänkande (SOU 1982:48) Försvarsmaktens personalkategorier ifrån denna förutsättning. Undan- tag kan dock behöva göras för medlemmmar i en väpnad motståndsrö- relse, om motparten inte tillämpar tilläggsprotokoll I (jfr avsnitt 4.5).

4.2.3 Permanent respektive temporär kombattantstatus

Det har ifrågasatts om kombattantstatus måste vara permanent eller om den i vissa fall också kan vara temporär. Konventionstexten kan i detta avseende ges olika tolkningar. Frågan har bland annat diskuterats i samband med utomeuropeiska konflikter, då gerillans folkrättsliga ställ- ning varit föremål för särskilt intresse. Från vissa håll har hävdats att medlemmar i en motstånds-/befrielserörelse inte skulle ha rätt att växla mellan civil status och kombattantstatus alltefter civil resp. militär sys- selsättning. Medlemmarna skulle enligt denna meningsriktning alltid anses som kombattanter även om de utövar sin civila gärning. Detta är en tolkning som ensidigt gynnar motparten, dvs. den makt som har invaderat eller ockuperat ett område där civilbefolkningen finns kvar.

Konsekvenserna av att endast ha permanent kombattantstatus kan studeras om principen tillämpas på hemvärnet inklusive driftvärnet. Medlemmar i hemvärnet avses endast under korta perioder deltaga i militär verksamhet. Härvid står de under ansvarigt befäl och är under- kastade ett internt disciplinärt system samt skall tillämpa folkrättens regler. De har sålunda rätt till kombattantstatus. Sedan det militära uppdraget slutförts, återgår medlemmar i hemvärnet till civila sysselsätt- ningar. De kan då inte stå under ansvarigt befäl och inte heller vara underkastade något internt, disciplinärt system — villkoren för kombat— tantstatus kan sålunda inte uppfyllas. Efter en tids civil verksamhet kan det åter bli nödvändigt att inkalla hemvärnet inom ett visst område, varvid hemvärnsmännen på nytt får temporär kombattantstatus.

Enligt den nya definitionen på kombattant (TP I art. 43) är det inte möjligt för medlemmar i hemvärnet att ständigt uppfylla villkoren för att vara permanenta kombattanter. Här måste sålunda lösningen med tem- porär kombattantstatus tillgripas för att hemvärnet skall ha några möj- ligheter att verka inom folkrättens ram. Samma är förhållandet med milis och frivilliga i den mån sådana grupper förekommer (jfr avsnitt 4.9.5). För polisen och medlemmar av motståndsrörelse kan temporär kombattantstatus också vara en naturlig lösning.

Även om begreppet temporär kombattantstatus inte kan återfinnas i konventionstexterna, framgår det dock indirekt av dessa texter att en sådan status än helt förenlig med folkrättens principer. Av tillägsproto- koll I (TP I art. 51:3) framgår sålunda att en växling kan göras mellan olika folkrättslig status. Det anges i nämnda artikel att civilpersoner skall åtnjuta skydd som civila ”med undantag för den tid då de direkt deltar i fientligheterna” dvs. anses som kombattanter.

Uppdelningen i permanenta och temporära kombattanter har en di- rekt motsvarighet i uppdelningen mellan permanent och tillfällig sjuk- vårdspersonal (TP I art. 8 k).

Om temporär kombattantstatus tillämpas, kan personer i hemvärn och liknande organisationer deltaga i väpnat motstånd utan att riskera att ställas inför domstol av motparten — förutsatt att denne anser klas- sificeringen trovärdig. I samtliga fall gäller dock att tillfångatagna per- soner skall kunna bevisa att vederbörande tillhör en organisation inom de väpnade styrkorna. Här torde uppstå vissa svårigheter, då exempelvis medlemmar i motståndsrörelse skall bevisa sin organisationstillhörighet utan att samtidigt röja själva organisationen.

Användning av temporär kombattantstatus för nu angivna personal- grupper bör meddelas främmande stater i ett så tidigt skede som möjligt.

Mot denna bakgrund konstaterar kommittén att det i folkrätten inte kan anses föreligga något hinder mot att använda begreppet temporär kombattant respektive temporär kombattantstatus för personer som inte ingår i reguljära väpnade styrkor under förutsättning att detta kan mo- tiveras av vederbörandes växling mellan militär och civil verksamhet.

4.2.4 Identitetskort för kombattanter

Enligt krigsfångekonventionen (GK 111 att. 17) är stridande part skyldig att förse alla personer, som kan komma att bli krigsfångar, med särskilt

identitetskort. Här måste samtidigt framhållas att innehav av identitets- kort inte utgör något villkor för att en tillfångatagen skall erhålla skydd som krigsfånge. I konventionen anges noggrant vilka uppgifter som skall införas på kortet. Eftersom det i första hand är kombattanter i reguljära enheter som löper risk att bli krigsfångar, får bestämmelsen om identi- tetskort i främsta rummet anses gälla denna kategori.

Kommittén har utarbetat ett förslag (bilaga 2) till identitetskort för personal som ingår i svenska väpnade styrkor. För att underlätta hand- havandet torde kortet lämpligen utformas i likhet med försäkringsbeske- det och förvaras i plastfodral. Eftersom utdelning i regel torde ske först i samband med inställelse vid mobilisering, är det inte möjligt att kräva personligt fotografi av innehavaren. Härigenom kan visserligen risken för missbruk av obehörig komma att öka, men detta bedöms inte få någon avgörande betydelse. Kortet torde nämligen få mycket begränsat värde för annat ändamål än det avsedda.

Identifiering av kombattanter som ingår i en organiserad motstånds- rörelse erbjuder speciella problem. Denna fråga behandlas i avsnitt 4.5.

Det torde ankomma på överbefälhavaren att ge närmare anvisningar om identitetskortets framställning och distribution samt åtgärder vid förlust m.m. Möjligheten att kombinera identitetskort med terminslöne- kort bör undersökas.

4.3 Den militära sjukvårds- och själavårdspersonalens särställning

Vid reguljära förband förekommer också personer som inte har någon stridsfunktion. I första hand gäller detta sjukvårds- och själavårdsperso- nalen, som sedan länge utgjort en folkrättsligt skyddad grupp. Denna personal ingår normalt i de väpnade styrkorna men skall inte ha kom- battantstatus. Gruppernas särställning framgår av Genevekonventioner- na (GK I art. 24, GK 11 art. 36). Medlemmar av sjukvårds- och själa- vårdspersonalen som faller i fiendens våld får inte göras till krigsfångar (GK 11] art. 33) men kan ändå tvingas göra tjänsti krigsfångeläger. Trots att personer tillhörande dessa grupper är medlemmar av en parts väp- nade styrkor, är de inte berättigade att direkt deltaga i fientligheterna. Deras ställning behandlas vidare under avsnitt 4.7.

Den militära sjukvårdspersonalen har enligt 1. Genévekonventionen rätt att bära personlig beväpning, vilket enligt nämnda konvention inte tillkommer civil Sjukvårdspersonal (GK I art. 22). Dock gäller den inskränkningen för militär Sjukvårdspersonal, att denna får göra bruk av sina vapen endast till självförsvar och till försvar av de sjuka och sårade. Beväpningen får sålunda inte användas i stridsverksamhet för att skada fienden.

Mot denna bakgrund har militär Sjukvårdspersonal inom svenska försvarsmakten utrustats med och utbildats för att kunna använda lätt personlig beväpning — vanligen pistol eller automatkarbin.

Genom tillkomsten av nya regler i ]. tilläggsprotokollet har den tidi- gare skillnaden mellan militär och civil sjukvårdspersonal upphört.

Även civil sjukvårdspersonal har nu rätt att bära vapen för självförsvar och för att skydda de sjuka och sårade (TP I art. 13). Denna möjlighet kommer dock inte att utnyttjas inom svensk civil sjukvård.

Den militära sjukvårdspersonalens beväpning har stundom varit fö- remål för debatt, varför kommittén ansett det lämpligt att behandla frågan. Sjukvårdspersonalens bärande av vapen har i vissa sammanhang verkat svårförklarligt för utomstående. Något direkt militärt värde har beväpningen knappast, utom för det fall att sjukvårdspersonal överförs till tjänst i stridande befattningar, vilket dock skulle innebära att veder- börande mister sitt särskilda skydd som sjukvårdspersonal.

Den svenska krigssjukvården bygger på en långtgående integration mellan militär och civil sjukvård. Det blir sålunda i framtiden vanligare att exempelvis civila läkare tjänstgör vid militära Sjukvårdsenheter och vice versa. Militärläkarnas bärande av personlig beväpning skulle mot denna bakgrund kunna vara diskutabel — dock har inga sådana reaktio- ner förmärkts hittills.

Slutligen har anförts att människor reagerat mot att vissa läkare burit vapen under internationella hjälpaktioner i uländer.

Trots att beväpningen inte har något direkt militärt värde, kan det från humanitär utgångspunkt dock uppstå behov av att sjukvårdspersonal med vapen kan skydda sårade och sjuka samt annan tjänstgörande sjukvårdspersonal.

Konventionerna ger möjligheter till personligt skydd för den stora gruppen militär sjukvårdspersonal, som enligt kommitténs översiktliga beräkningar torde omfatta minst 65 000 personer i försvarets krigsorga- nisation. Med hänsyn till tjänstgöringen vid förband skulle avväpning av sjukvårdspersonalen vara olämplig. Det synes också tveksamt att beröva en så stor del av de värnpliktiga möjligheten att försvara sig själva.

Kommittén har övervägt om en viss del av sjukvårdspersonalen — i första hand läkarna — borde avväpnas av etiska eller andra skäl. Det har emellertid visat sig att en gränsdragning mellan olika personalgrupper möter stora svårigheter. Dessutom är läkarna i regel också chefer för Sjukvårdsenheter och därmed ansvariga för bevakning och skydd av enheterna.

Mot bakgrund av ovanstående har kommittén inte funnit anledning att föreslå någon ändring i nuvarande bestämmelser beträffande den militära sjukvårdspersonalens beväpning. Däremot anser kommittén att beväpning av svensk militär sjukvårdspersonal, som deltar i internatio- nella aktioner, i vissa fall kan vara mindre lämplig. Det bör ankomma på ansvariga militära myndigheter att avgöra denna fråga från fall till fall mot bakgrund av uppgifterna och situationens krav.

Regler för skydd av militärpräster (GK I art. 24) är analoga med dem som gäller sjukvårdspersonal. Detta har medfört att regeln som utgör grund för bärande av personlig beväpning (GK I art. 22) också ansetts tillämplig på militärpräster, trots att detta inte klart framgår av texten. Inom svenska försvarsmakten har hittills militärpräster utrustats med och utbildats för att använda lätta handeldvapen.

Tilläggsprotokollets regler (TP I art. 13, 15) om civil själavårdsperso- nal kan tolkas så att även sådan personal under viss tjänst (TP I art. 8 d) äger rätt att bära lätt personlig beväpning.

Utredningen ”Religionen i försvaret” har i sitt betänkande (SOU 1982:59) Militär själavård föreslagit att alla militärpräster och fältpasto- rer i krigsorganisationen i fortsättningen i princip skall vara vapenlösa. Dock bör det finnas möjlighet för de präster, som begär att få bära vapen, att också erhålla utbildning på vapen.

ÖB har i sitt yttrande över nämnda betänkande inte kunnat ansluta sig till utredningens förslag. Enligt ÖB bör militärpräster även i fortsätt- ningen tilldelas vapen för självförsvar, men det bör ankomma på den enskilda individen att avgöra om han skall bära vapnet. Under utbild- ning till militärpräst bör den som så önskar befrias från utbildning i bruk av vapen och bärande av vapen.

Mot bakgrund av de humanitära principerna och rådande praxis inom andra västeuropeiska stater i vad gäller militär själavårdspersonal anslu- ter sig folkrättskommittén till det förslag som utredningen ”Religionen i försvaret” har lagt fram. Vad gäller civil själavårdspersonal anser folkrättskommittén att denna inte heller skall bära vapen.

4.4 Civila åtföljande stridskrafterna

I nutida militära verksamhet har det blivit allt vanligare att utnyttja vissa civila, som enbart har servicefunktioner. Om sådana civila skulle tas till fånga, kan fienden misstänka att de civila i själva verket är förklädda kombattanter, vilket kan medföra en för individerna mycket ogynnsam behandling — de kan riskera att straffas som spioner, sabotörer eller liknande eller enligt allmänna straffrättsliga principer. För att i möjlig mån förhindra en sådan ogynnsam behandling måste de civilas folkrätts- liga status klarläggas och dessutom göras trovärdig inför en motpart.

Mot denna bakgrund finns i folkrätten en särskild bestämmelse om personer, som åtföljer stridskrafterna utan att direkt tillhöra dem (GK III art. 4). Sådana personer — vilka lämpligen kan benämnas civila med åtföljandestatus — skall, om de tas till fånga, erhålla skydd som krigs- fångar. Ett villkor är dock att personerna erhållit bemyndigande att tjänstgöra vid stridskrafterna samt att de kan bevisa sin status genom ett särskilt identitetskort. Kortets utseende framgår av 111. Genevekonven- tionen (GK III bil. IV). Civila får inte bära militär uniform och detta gäller naturligtvis också för dem som anses ha åtföljandestatus. Frågan om personlig beväpning är något mer komplicerad, eftersom det både i freds- och krigssamhället förekommer beväpnade civila grupper eller personer. I dessa fall kan bärande av vapen vara motiverat av andra skäl än för att delta i strid, exempelvis för ordningshållning samt försvar mot kriminella eller terrorister.

Något uttalat förbud mot att bära vapen och samtidigt hävda åtföljan- destatus finns inte i folkrätten. Det är dock väsentligt att åtföljandesta- tusen görs trovärdig inför motparten. Folkrättskommittén vill därför förorda att personer, vilka tilldelas ställning som åtföljande, inte skall bära vapen.

I 111. Genévekonventionen ges följande exempel på civila, som kan åtfölja stridskrafterna: civila medlemmar av besättningen på militärt

luftfartyg, krigskorrespondenter, leverantörer, medlemmar av arbetsen- heter eller personal som sörjer för militärernas välbefinnande. Förteck- ningen är givetvis inte fullständig utan har medtagits för att ungefärligen förklara vilka personalgrupper som avses enligt konventionen.

Ett kriterium för åtföljandestatus är att vederbörande inte direkt till- hör stridskrafterna, dvs. att personen inte finns förtecknad i mobilise- ringstabeller eller motsvarande handlingar. Vidare får denna person inte avses för någon stridsfunktion. Konventionen antyder vidare att åtföl- jandestatus lämpar sig företrädesvis för serviceuppdrag av icke- perma- nent natur. Det är mot denna bakgrund motiverat att till de förut angivna exemplen också foga personal tjänstgörande i vissa underhållsfunktio- ner såsom lastbils- och busschaufförer, telereparatörer, data- och för- rådspersonal, dock under förutsättning att vederbörande inte direkt tillhör stridskrafterna genom att vara upptagen i mobiliseringstabell.

Klassificering som civil med åtföljandestatus synes endast behöva förekomma om personen i fråga vistas vid eller i anslutning till militärt förband under viss minimitid, förslagsvis uppgående till cirka ett dygn. Vid kortare tjänstgöring torde det normalt inte vara erforderligt eller lämpligt att ändra vederbörandes civila status. I sådana fall bör dock den militäre chefen ha viss valfrihet.

Eftersom tillämpning av kombattantstatus i vissa fall kan medföra förpliktelser i fredstid i form av ökad utbildning m.m., ligger det nära till hands att någon part skulle vilja utnyttja åtföljandestatus genom att ge detta begrepp en vidare tolkning än vad som här angivits. Någon inter- nationellt stadgad begränsning då det gäller tolkningen av konventions- texter finns inte heller. Om Sverige skulle vilja införa en annan tolkning av åtföljandebegreppet än som inledningsvis angivits, finns emellertid allvarlig risk för att en motpart inte skulle finna tolkningen trovärdig. Detta förhållande talar enligt kommittén för att man från svensk sida tolkar och tillämpar åtföljandebegreppet enligt vad som angivits i före- gående stycke, dvs. undviker en vidare tolkning av detta begrepp.

Åtföljandestatus torde ofta komma att gälla för personer, vilka nor- malt har civil status. Det blir då fråga om växling från civil status till åtföljandestatus samt åter till civil status. Mot ett sådant förfarande finns inget hinder i folkrätten. Det har också diskuterats om en kombattant tillfälligtvis skulle kunna få åtföljandestatus, vilket kunde vara till fördel i vissa situationer. I detta sammanhang uppstår praktiska svårigheter med hänsyn till att en och samma person inte kan ha dubbla identitets- kort och att byte av identitetskort medför stora praktiska problem. I samband med krigsfångenskap vinner personen i fråga inga fördelar. Största svårigheten är dock att en sådan växling av folkrättslig status sannolikt inte skulle kunna te sig trovärdig för motparten. Denna lösning kan därför inte förordas av kommittén.

Folkrättskommittén anser att klassificeringen ”civila åtföljande stridskrafterna” bör användas för sådana personer, vilka arbetar nära eller i anslutning till militära förband men inte har stridsuppgifter och inte är upptagna i försvarsmaktens mobiliseringstabeller. Dessa civila bör företrädesvis avses för servicefunktioner av temporär art. Kommit- téns uppfattning i denna fråga överensstämmer med vad som framförts

av civilmilitärutredningen (SOU l982z48 sid 72-73) Försvarsmaktens personalkategorier.

Det torde ankomma på överbefälhavaren att ge närmare anvisningar beträffande identitetskortens framställning, lagerhållning och utdelning samt åtgärder vid förlust m.m.

Det torde ankomma på vederbörande militäre chef, vanligtvis för- svarsområdesbefälhavare (motsvarande), att från fall till fall bestämma huruvida civilpersoner skall tilldelas åtföljandestatus eller behålla sin civila ställning.

4.5 Medlemmar i organiserad motståndsrörelse

Inom ett av fienden besatt eller ockuperat område ger folkrätten skydd åt medlemmar i organiserad motståndsrörelse under förutsättning att vissa villkor uppfylls. Dessa personer anses som kombattanter och skall erhålla skydd som krigsfångar (LKR art. 1, GK III art. 4) om de står under befäl av en person som är ansvarig för sina underlydande, bär utmärkande tecken som är fastsittande och synligt på avstånd, bär sina vapen öppet samt vid sina operationer iakttar krigets lagar och bruk.

Konventionstexten utgår ifrån ett läge, då motståndsrörelsen har orga- niserats. Personer som förbereder en motståndsrörelse anses vanligen inte innefattade i det folkrättsliga skyddet. Eftersom motståndsverksam- heten är folkrättsligt tillåten, borde dock skyddet omfatta även de per- soner som deltar i förberedelsearbetet. Den åsikten har vi i och för sig all anledning att hävda från svensk sida. Så länge nuvarande uppfattning råder i andra stater, måste vi emellertid i de praktiska anvisningarna för motståndsrörelse ta hänsyn till denna uppfattning.

Innebörden av de fyra villkoren har varit föremål för olika tolkningar. Framför allt har det funnits mycket delade meningar om det utmärkande tecknets utseende samt om öppet bärande av vapen. Efter hand har den uppfattningen vunnit spridning, att armbindel i någon från kläderna avvikande färg kan vara ett lämpligt utmärkande tecken.

När det gällt öppet bärande av vapen har inga tidsgränser angivits, vilket skapat problem. På vissa håll har hävdats att regeln skulle inne- bära ett ständigt bärande av vapen helt synligt, medan andra ansett, att öppet bärande av vapen endast kan gälla under motståndsrörelsens militära operationer. Det har också visat sig att regeln i praktiken varit svår att följa och lämnat ett otillräckligt skydd för medlemmar i en motstånds- eller befrielserörelse.

Under Vietnamkonflikten framkom, att FNL-gerillan inte ansåg sig kunna följa reglerna för motståndsrörelse och därigenom förlorade det folkrättsliga skyddet. På flera håll hävdades då, att villkoren främst av humanitära skäl borde ändras så, att medlemmar i motstånds- /befriel- serörelse lättare skulle kunna uppfylla dessa. Om kraven reducerades, kunde medlemmarna lättare få folkrättsligt skydd och samtidigt bli motiverade för att själva i sina operationer tillämpa folkrätten gentemot motståndaren.

Dessa synpunkter kom att i väsentlig grad påverka arbetet under diplomatkonferensen om krigets lagar åren 1974-77. Under denna kon- ferens sökte ett antal stater mildra eller helt avskaffa kraven på utmär- kande tecken och öppet bärande av vapen. En sådan lösning skulle ensidigt ha gynnat medlemmar i motstånds-/befrielserörelse men sam- tidigt kunnat medföra en allvarlig försämring av det skydd som civilbe- folkningen och enskilda civila skall åtnjuta enligt folkrätten. Det gällde därför att finna en lämplig balans i utformningen, som medför en förbättring för medlemmar i motstånds-/befrielserörelse utan att detta i någon påtaglig grad inskränker skyddet för civilbefolkningen. Som resultat av dessa överläggningar utformades de nya reglerna i tilläggs- protokoll 1.

För att medlemmar i motstånds-/befrielserörelse enligt den nya reg- lerna (TP I art. 43-44) skall kunna anses som kombattanter, fordras att de tillhör väpnade styrkor så som dessa är definierade i tilläggsprotokol- let (jfr avsnitt 4.2.2.). Detta innebär att medlemmarna skall stå under befäl av någon som är ansvarig för sina underlydandes uppträdande. Styrkorna skall vidare vara underkastade ett internt, disciplinärt system, som bland annat säkerställer att folkrättens regler iakttas. Det tidigare kravet på bärande av utmärkande tecken har utgått. Emellertid gäller för motståndsstyrkorna likaväl som för reguljära förband, att de skall skilja sig från civilbefolkningen, då de deltar i ett anfall eller i förberedelser före ett anfall. Detta skall ske genom att medlemmarna i motståndsstyr- kan skall visa sina vapen öppet dels vid varje militärt engagemang, dels under den tid då de är synliga för motparten under förberedelser före ett anfall. Varken IV. Haagkonventionen eller de nya reglerna i I. tilläggs- protokollet innehåller någon uttrycklig bestämmelse om skydd av såda- na civila som, utan att tillhöra motståndsrörelsen, i olika former lämnar bidrag till motståndsstyrkornas verksamhet. Det kan bl.a. gälla att biträ- da med sjukvård, förplägnad och förläggning av enskilda medlemmar i motståndsrörelsen. Den svenska inställningen bör vara att dessa civila skall åtnjuta folkrättens skydd. Det är enligt kommitténs mening ange- läget att folkrättens regler kompletteras i detta avseende. Frågan åter- kommer i kapitel 14.

Vid utformningen av de nya reglerna har man eftersträvat att medlem- mar 1 organiserad motståndsrörelse skall kunna identifieras på enklast möjliga sätt. Att ha samma krav på identitetskort för denna typ av kombattanter som för soldater i reguljära enheter har aldrig varit på tal och skulle stöta på orimliga praktiska svårigheter. Vad som sägs i 111. Genevekonventionen (GK III art. 17) om identitetskort för all personal som kan bli krigsfångar äger uppenbarligen inte tillämpning på medlem- mar i en organiserad motståndsrörelse.

Det är av mycket stor betydelse att motståndsrörelsen under sina operationer verkligen följer de nya reglerna — i annat fall finns stor risk att skyddet för såväl motståndsgrupperna som civilbefolkningen i om- rådet försämras. Samtidigt måste dock framhållas, att den nya texten inte är klar utan ger möjlighet till skilda tolkningar.

Under förhandlingarna preciserades aldrig vilka vapen som skulle bäras synliga enligt regeln. Av olika anföranden framgick emellertid att

man i praktiken närmast avsåg personlig beväpning i form av handeld- vapen. Samma krav på visande av vapen diskuterades aldrig ifall enheter skulle medföra sprängladdningar, vilket torde bli normalt om avsikten är att utföra sabotage. Även i sådant fall är det dock troligt att några av deltagarna bär handeldvapen, varför kravet kan uppfyllas genom att dessa vapen bärs synliga under en viss period. Något krav på att varje medlem av en motståndsgrupp skall bära och visa eget handeldvapen framgår inte av konventionstexten. Denna bör i stället tolkas så att inom gruppen medförda handeldvapen skall visas.

Eftersom vårt land har ratificerat tilläggsprotokoll 1 är de nya reglerna för motstånds-/befrielserörelse tillämpliga om svenska medborgare del- tar i motståndsrörelse inom ett av fienden ockuperat/besatt område — detta dock under förutsättning att även motparten har ratificerat tilläggs- protokollet eller förklarat sig villig att följa detta. Tolkningen av de nya reglerna samt möjligheten, särskilt för svenska motståndsstyrkor, att följa dessa regler diskuteras mera ingående i avsnitt 5.3.1.4.

Skulle vårt land råka i konflikt med en motpart som inte har ratificerat tilläggsprotokollet eller som har förklarat att han inte avser att följa det, torde inte heller en eventuell svensk motståndsrörelse kunna tillämpa de nya reglerna. I sådant fall får en återgång ske till de inledningsvis anförda äldre folkrättsreglerna (LKR art. 1 och GK 11 art. 4), vilket främst medför krav på att motståndsrörelsens medlemmar under sina operationer skall bära utmärkande tecken samt bära vapen öppet.

Om ockupationsmakten anser att medlemmar av en motståndsrörelse inte följer gällande folkrätt antingen i vad avser öppet bärande av vapen enligt tilläggsprotokollet eller öppet bärande av vapen och utmärkande tecken enligt Haag- och Genévekonventionerna eller i något annat hän- seende, leder detta till att ockupationsmakten inte tillerkänner medlem- marna folkrättsligt skydd. De betraktas då av motparten som civila, som otillbörligen gripit till vapen — ofta benämnda ”illegala kombattanter” — och kan av motparten ställas inför rätta samt ådömas hårda straff.

För att så långt möjligt förhindra en sådan utveckling är det viktigt att medlemmarna av motståndsrörelsen känner till folkrättens regler och tillämpar dessa under sina operationer. Hur en motståndsrörelse i prin- cip skall uppträda för att tillämpa de nya reglerna framgår av avsnitt 5.3.1.4.

Folkrättskommittén konstaterar att medlemmar av en organiserad motståndsrörelse som bedriver sin verksamhet i enlighet med folkrättens regler får räknas som kombattanter och skall, om de tas till fånga, erhålla skydd som krigsfångar. Medlemmarna bör erhålla temporär kombat- tantstatus.

4.6 Deltagare i civilmotstånd

Inom ett av fienden behärskat område kan motstånd bedrivas inte bara som organiserad motståndsrörelse utan även i form av mer eller mindre passiv verksamhet riktad mot ockupanten. I den mån sistnämnda verk- samhet bedrivs i organiserade former brukar den benämnas civilmot- stånd.

Det är inte ovanligt att enskilda personer tillgriper våld mot ockupa- tionsmaktens representanter utan att denna aktivitet är inordnad i något system. Personerna i fråga står därvid inte under någon ansvarig ledning utan det rör sig vanligen om rent spontana aktioner. De som tillgriper sådana metoder kan inte klassificeras som kombattanter och har över huvud taget ett svagt folkrättsligt skydd ifall de kommer i motpartens våld. Tillkomsten av de nya reglerna i tilläggsprotokoll 1 innebär inte någon ändring i detta hänseende. De nya reglerna om skydd för personer som deltagit i fientligheterna (TP I art. 45) medför dock ett bättre skydd än tidigare i samband med det rättsliga förfarandet. Det finns från folkrättslig synpunkt ingen anledning att vidare behandla denna speci- fika typ av spontan motståndsverksamhet.

Till skillnad från dessa spontana aktioner bygger civilmotståndet i princip på att hela eller stora delar av befolkningen inom det ockuperade området genom olika åtgärder av icke vålds-karaktär skapar svårigheter för ockupanten. Dessa skall ytterst leda till att området befrias och återgår till tidigare status. Målet skall nås utan insats av vapen mot ockupanten. Då det gäller användning av annan typ av våld, främst sabotage, finns olika åsikter mellan skilda riktningar bland anhängare av civilmotstånd.

Möjligheterna att använda civilmotståndsåtgärder inom ockuperat område har varit föremål för relativt stort intresse i vårt land under senare år. Motståndsutredningen (Fö 1980:90) har haft till uppgift att studera om och hur civilmotstånd skulle kunna användas, ifall någon del av svenskt territorium tillfälligt skulle komma under fientligt herravälde. Civilmotstånd skulle i ett dylikt läge kunna vara ett komplement till andra metoder i motståndsverksamheten. Det har däremot inte ingått i utredningens uppdrag att behandla civilmotståndet som ett alternativ till militärt försvar. Motståndsutredningen har i sitt arbete utgått ifrån de folkrättsliga grundvärden och bedömningar som lämnats av folkrätts— kommittén (se (SOU l984:10) Kompletterande motståndsformer).

Folkrättskommittén har inte anledning att ta ställning till frågor om civilmotstånd som motståndsform eller värdera dess möjligheter att verka. Däremot får det anses ingå i kommitténs uppdrag att klargöra vilket folkrättsligt skydd som kan påräknas eller som det finns möjlighet att hävda för personer, vilka deltar i civilmotstånd inom ockuperat område.

När det gäller att bestämma det folkrättsliga skyddet, är det lämpligt att först undersöka huruvida dessa personer i likhet med medlemmar i organiserad motståndsrörelse skulle kunna erhålla kombattantstatus. Detta beror på om deltagare i civilmotstånd kan uppfylla de villkor som gäller för kombattanter, dvs. att ingå i väpnade styrkor, stå under ansva- rigt befäl och vara underkastade ett internt disciplinärt system. Deltaga- re i civilmotstånd torde emellertid inte vilja inräknas i de väpnade styrkorna utan anser sig utgöra ett alternativ eller ett komplement till dessa. Om deltagarna inte inräknas i de väpnade styrkorna kan de inte heller stå under något ansvarigt befäl eller vara underkastade militära disciplinregler.

Mot denna bakgrund torde inte finnas någon möjlighet att anse del-

tagare i civilmotstånd som kombattanter. Det är inte heller troligt att en motståndare skulle vilja tillerkänna deltagarna skydd som kombattanter eller krigsfångar. Denna uppfattning delas för övrigt av den brittiske forskaren Adam Roberts, som på försvarsdepartementets uppdrag har utrett civilmotståndets roll i svenskt försvar.

Personer, som inom ockuperat område deltar i civilmotstånd, har rätt att hävda samma skydd som gäller för övriga civila enligt IV. Geneve- konventionen. Artikel 3 i nämnda konvention fastställer humanitära grundprinciper vid behandling av civilpersoner. Dessa får inte utsättas för sämre behandling på grund av ras, färg, religion eller tro, kön, börd, förmögenhet eller dylik omständighet. Våld, i synnerhet mord i alla dess former, stympning, grym behandling och tortyr är förbjudet.

Dessutom är det förbjudet att ta civilpersoner som gisslan, kränka den personliga värdigheten eller utmäta straff och verkställa avrättning utan föregående dom. Denna regel om s.k. minimiskydd har betydelse i sammanhanget liksom övriga regler i IV konventionen vilka behandlar civilbefolkningens villkor (GK IV art. 45-51).

Eftersom civilmotståndet inriktas på att — utan vapenvåld — störa ockupantens verksamhet, måste hänsyn också tas till de folkrättsregler som utgör stöd för ockupationsmakten. Enligt IV. konventionen (GK IV art. 64) kan ockupationsmakten utfärda nya bestämmelser för att denna makt skall kunna fullgöra sina förpliktelser enligt konventionen, för att upprätthålla ordnad förvaltning samt för att trygga säkerheten för ocku- pationsmakten och medlemmar av och egendom tillhörig denna makt. Bestämmelser får också utfärdas för att säkra ockupationsmaktens an- vändning av kommunikationsanläggningar.

Även om ockupationsmakten har möjlighet att utfärda sådana be- stämmelser, innebär detta inte att civilbefolkningen har lydnadsplikt mot ockupanten — i praktiken torde dock de civilas valmöjlighet vara begränsad.

Om ockupationsmakten finner att civilmotståndet är störande för verksamheten inom området, har nämnda makt möjlighet att ingripa för att undanröja störningarna. Ockupationsmakten har möjlighet att inter- nera misstänkta personer (GK IV art. 78). Deltagare i civilmotstånd kan också anhållas och lagföras för sitt motstånd och kan därvid inte påräk- na någon förmånligare behandling än övriga civila inom området, vilka anklagas för brott av liknande slag.

I båda fallen gäller dessutom att ockupanten kan bedöma viss verk- samhet som spioneri eller sabotage med de risker för straffskärpning som detta kan medföra (GK IV art. 5). Här bör dock noteras att döds- straff inte får utdömas eftersom Sverige har avskaffat dödsstraff både i fredstid och under krig.

Folkrättskommittén konstaterar att deltagare i civilmotstånd inte kan tillhöra de väpnade styrkorna eller påräkna skydd som kombattanter. De har inte heller rätt att åberopa krigsfånges skydd. Däremot bör man från svensk sida hävda att personer, vilka deltar i civilmotstånd, har rätt till samma skydd som övriga civila inom området.

4.7 Övriga grupper med särskilt skydd

4.7.1 Inledning

Redan i de tidigaste folkrättsreglerna stadgas att endast militär personal och materiel får utgöra mål för anfall. Civilbefolkningen och enskilda civila får inte utgöra mål utan skall skyddas mot anfall. Det har dock visat sig att detta allmänna skydd för alla civila i en krigförande stat i praktiken har varit av mycket begränsat värde.

Inom folkrätten har man därför försökt skapa skydd för vissa grupper, vilka under väpnade konflikter är särskilt utsatta för krigets påfrestning- ar. Genom Henry Dunants initiativ tillkom 1864 års Genevekonvention om skyddet för sårade och sjuka i fält samt sjukvårdspersonal. Det folkrättsliga skyddet har efter hand utvidgats till att omfatta allt flera grupper. Bland de senast tillkomna grupperna märks civilförsvarets personal samt journalister på farliga uppdrag.

1 det följande ges en översiktlig redovisning av de grupper som under internationella konflikter skall åtnjuta särskilt folkrättsligt skydd. Mot- svarande regler under ockupation respektive icke — internationella konflikter redovisas i kapitel 9 och kapitel 10.

4.7.2 Sårade, sjuka och skeppsbrutna

Enligt 1949 års Genévekonventioner (GK I och GK 11) skall sårade, sjuka och skeppsbrutna under alla förhållanden respekteras och skyd- das.

Till kategorin sårade och sjuka kan enligt folkrätten räknas a) med- lemmar av en stridande parts stridskrafter samt medlemmar av milis och frivilligkårer som ingår i stridskrafterna b) medlemmar av andra milis- trupper och frivilligkårer samt medlemmar av motståndsrörelsen, som lyder under stridande part, allt under förutsättning av villkoren angåen- de utmärkande tecken m.m. uppfylls (jfr avsnitt 4.5.) c) medlemmar av reguljära förband vilka förklarat sig lyda under en regering/myndighet, som inte erkänns av motparten d) personer som åtföljer stridskrafterna (jfr avsnitt 4.4) e) besättningen på handelsfartyg (inklusive befälhavare, lotsar och elever) och besättningen på civila luftfartyg tillhörande stri- dande part samt I) delar av befolkning som deltar i folkuppbåd.

De som kan hänföras till kategorin ”sårade och sjuka” är också berät- tigade till skydd som krigsfångar.

Som villkor för att erhålla skydd gäller i samtliga fall att personerna i fråga avstår från varje slag av fientlig handling. En sårad soldat, som fortsätter det väpnade motståndet, kan sålunda inte erhålla skydd som sårad.

Enligt tilläggsprotokollet I utvidgas gruppen ”sårade och sjuka” till att även omfatta civila, som på grund av chocktillstånd, sjukdom eller annan form av ohälsa behöver medicinsk vård. ”Sårade och sjuka” skall också omfatta nyblivna mödrar, nyfödda barn och andra personer, som kan behöva omedelbar medicinsk hjälp (TP I art. 8).

De civila får inte tas som krigsfångar men kan under vissa omständig- heter interneras av motparten.

Som skeppsbrutna räknas personer som tillhör någon av de förut nämnda kategorier under ”sårade och sjuka” och som lämnar ett fartyg i nöd, oavsett hur nödsituationen eller skeppsbrottet uppstått. Till kate- gorin skeppsbrutna räknas också de som lämnar ett luftfartyg vilket har nödlandat på vattnet eller är i nöd över vattnet. Kategorin skeppsbrutna omfattar enligt tilläggsprotokoll I även civila som är i nödsituation på eller över havet.

Skeppsbrutna behåller sin skyddade status under räddningsoperatio- nen förutsatt att de avstår från varje fientlig handling. Efter operationens avslutande kan skeppsbrutna f.d. kombattanter, som faller i fiendens våld, göras till krigsfångar (GK 11 art. 16, TP I art. 8).

I nutida konflikter har det ofta visat sig svårt att återfinna offren för krigshandlingar beroende på att dessa kan — avsiktligt eller oavsiktligt — ha försvunnit eller dödats av motparten. Konventionen innehåller vissa regler till skydd för saknade och döda (GK I art. 16-17, TP I art. 33- 34).

4.7.3 Sjukvårds- och själavårdspersonal

Även sjukvårdspersonal skall under alla förhållanden respekteras och skyddas. Till sjukvårdspersonalen räknas alla som uteslutande används för att ta hand om, transportera eller vårda sårade och sjuka. Även sjukvårdspersonal som används för att förebygga sjukdomar samt ad- ministrativ personal, som uteslutande används för sjukvårdsanstaltens förvaltning, har samma skydd (GK I art. 24, GK IV art. 20).

Genom tilläggsprotokoll I utsträckes skyddet till att omfatta all civil sjukvårdspersonal i krig oavsett om denna har temporär eller permanent sjukvårdstjänst. De nya reglerna (TP I art. 8) innebär att militär och civil sjukvårdspersonal skall erhålla likvärdigt skydd.

Soldater vilka temporärt används för uppsökande, omhändertagande, transport eller vård av sårade och sjuka har under denna verksamhet skydd som sjukvårdspersonal (GK I art. 25). Här är det sålunda åter fråga om ett temporärt skydd, som upphör i och med att vederbörande återgår till funktionen som soldat (jfr temporär kombattant avsnitt 4.2.3). Även personer tillhörande nationella Röda korset eller andra frivilliga, behörigen erkända hjälpföreningar skall erhålla skydd som sjukvårds- personal.

För att underlätta identifiering är det föreskrivet att all sjukvårdsper- sonal bör bära armbindel med rött kors samt särskilt identitetskort, vilket utvisar personalens befattning. Personalen får inte i något fall berövas tjänstetecken, identitetskort eller rätten att bära armbindel. Det föreligger emellertid en principiell skillnad mellan militär och civil sjuk- vårdspersonal då det gäller krav på identifiering. Militär sjukvårsperso- nal skall bära armbindel och identitetskort utan undantag (GK 1 art. 40). Beträffande civil sjukvårdspersonal är reglerna inte lika kategoriska. Enligt 1. tilläggsprotokollet (TP I art. 18:3) bör civil sjukvårdspersonal igenkännas genom armbindel och identitetskort ifall den tjänstgör inom

ockuperat område eller i områden där strider äger rum eller förmodas komma att äga rum.

Reglerna för skydd av sjukvårdspersonal är entydiga utom i vad gäller administrationspersonal. I konventionerna preciseras sålunda inte vil- ken personal som på olika ledningsnivåer ansvarar för sjukvårdens planläggning och administration.

Förslag beträffande svensk tillämpning av regler för identifiering och utmärkning av sjukvårdens personal, materiel och anläggningar be- handlas i kapitel 6.

Enligt 1. Genevekonventionen (GK 1 art. 24) skall militärpräster som tjänstgör vid stridskrafterna alltid respekteras och skyddas. Reglerna för militärpräster i I. Genévekonventionen (GK I art. 24) följer helt dem som gäller för skydd av sjukvårdspersonal. Militärprästers beväpning be- handlas under avsnitt 4.3.

Bestämmelsen att endast militärpräster tjänstgörande vid stridskraf- terna skall erhålla skydd har befunnits alltför restriktiv. Enligt tilläggs- protokoll I (TP I art. 8 d och 15) skall skyddet utsträckas till civil själavårdspersonal som är knuten till de väpnade styrkorna, till sjuk- vårdsenheter eller sjuktransporter, till av neutrala stater eller organisa- tioner m.m. uppsatta sjukvårdsenheter samt till civilförsvarsorganisatio- ner. Även om skyddet av själavårdspersonal har utökats i I. tilläggspro- tokollet omfattar det fortfarande inte civil själavårdspersonal, som äg- nar sig åt prästerlig verksamhet i det civila samhället.

I den mån civil själavårdspersonal används för kortvarig tjänst vid militära förband är denna personal under sin militära tjänstgöring berät- tigad till skydd som temporär själavårdspersonal.

Personer, vilka skall erhålla skydd som själavårdspersonal, bör kunna identifieras på samma sätt som sjukvårdspersonal, d.v.s. med armbindel med rött kors samt med identitetskort.

4.7.4 Krigsfångar

Medlemmar i väpnade styrkor, som tagits till fånga i en internationell, väpnad konflikt skall enligt IlI.Genevekonventionen erhålla skydd som krigsfångar. För att anses som krigsfånge skall vederbörande tillhöra någon av följande kategorier (GK III art. 4)

a) Medlemmar av stridande parts stridskrafter eller milistrupper och frivilligkårer ingående i stridskrafterna.

b) Medlemmar av andra milistrupper och frivilligkårer ej ingående i stridskrafterna, samt medlemmar av organiserad motståndsrörelse vilka lyder under stridande part, förutsatt att de uppfyller de för nämnda rörelser uppställda villkoren (jfr avsnitt 4.5.).

c) Medlemmar av militära förband, vilka lyder under av motparten icke erkänd regering eller myndighet.

d) Personer som åtföljer stridskrafterna enligt avsnitt 4.4.

e) Medlemmar av besättningen på handelsfartyg samt besättningen på civila luftfartyg tillhörande stridande part såvida inte dessa personer har rätt att åtnjuta gynnsammare behandling.

f) Befolkning, som deltar i folkuppbåd enligt avsnitt 4.2.1.

För de stater som har biträtt I. tilläggsprotokollet gäller dessutom att medlemmar i motstånds- eller befrielserörelse skall, om de tas till fånga, erhålla krigsfånges skydd (TP I art. l:4, 43, 44).

Utan att de anses som krigsfångar skall också följande kategorier kunna göra anspråk på krigsfånges skydd: personer inom ockuperat område, vilka tillhör eller har tillhört det ockuperade landets stridskraf- ter, samt personer, tillhörande någon av de under a-f ovan uppräknade grupperna, vilka kommit in på neutralt (icke krigförande stats) territo- rium.

Personer som tillhör sjukvårds- eller själavårdspersonalen får inte tas som krigsfångar. Samma inskränkning gäller för personer som tillhör civilförsvarsorganisationen (jfr avsnitten 4.3 och 4.7.5).

Reglerna i 111. Genévekonventionen skall tillämpas i väpnade kon- flikter av internationell karaktär. Konventionens bestämmelser om krigsfångar gäller sålunda inte i interna konflikter och begreppet krigs- fånge förekommer över huvud taget inte i senare typ av konflikt. Detta från humanitär synpunkt mycket otillfredsställande förhållande kan komma att i viss mån ändras genom den förutnämnda regeln i I. tilläggs- prokollet (TP I art. l:4) att väpnade konflikter, i vilka folk kämpar mot kolonialt förtryck, främmande ockupation eller rasistisk regim, skall anses vara av internationell karaktär. Förhållanden i interna (icke- internationella) konflikter behandlas i kapitel 10.

Ansvaret för krigsfångars behandling skall helt ligga på krigsfånge- staten dvs. den kvarhållande staten. Krigsfångar får sålunda inte falla i händerna på enskilda grupper eller truppstyrkor, eftersom detta skulle kunna innebära en allvarlig försämring i behandlingen. Enligt folkrätten är det sålunda ytterst krigsfångestatens regering och dess myndigheter, som skall ha ansvaret för krigsfångarnas behandling.

Under senare år har förekommit flera fall då krigsfångestaten sökt att utnyttja krigsfångar som en bricka i politiska förhandlingar, vilket med- fört synnerligen kännbara försämringar i krigsfångarnas behandling. 1 konventionen finns inget som helst stöd för dylika avsteg från de huma- nitära reglerna.

En krigförande part kan under vissa förhållanden anse sig tvungen att överlämna tagna krigsfångar för internering inom annan stats område. Detta kan framför allt bli aktuellt vid operationer inom en allierad stats område. Härmed övergår samtidigt ansvaret för krigsfångarnas behand— ling på den mottagande statens regering.

Enligt III. Genévekonventionen (GK III art. 12) får ett sådant över- lämnande äga rum först sedan den stat som vill genomföra överlämning- en försäkrat sig om att mottagande stat både är villig och i stånd att tillämpa krigsfångekonventionens bestämmelser. Vid de tillfällen, då en sådan överlämning ägt rum under 1960- och 70-talen, har det visat sig svårt för överlämnande stat att konstatera huruvida mottagande stat haft vilja och förmåga att följa konventionen. I sådana fall har överlämnande stat möjlighet att vända sig till skyddsmakt eller internationell hjälpor- ganisation för att begära deras medverkan i övervakning av krigsfånge- behandlingen.

Sedan ansvaret för krigsfångarna övergått på krigsfångestaten, har

andra parten dvs. krigsfångarnas hemstat mycket små möjligheter att få insyn i krigsfångarnas behandling. Enligt konventionen (GK III art. 8) har emellertid skyddsmakt till uppgift att bl.a. övervaka krigsfångebe- handlingen. 1 fall då parterna inte kan komma överens om någon skyddsmakt, finns möjlighet att utnyttja en opartisk, humanitär organi- sation exempelvis Internationella rödakorskommittén för samma upp- gifter -— vilket dock kräver parternas samtycke. Under vissa förutsätt- ningar kan en neutral stat få motsvarande åligganden (GK III art. 9-10).

Med dessa möjligheter till övervakning kan avsteg i krigsfångebe- handlingen upptäckas och bli allmänt kända. Risken för upptäckt torde verka återhållande på en stat som överväger inhumana åtgärder mot krigsfångar.

4. 7.4.1 Allmänna regler för krigsfångars behandling

III. Genévekonventionen innehåller preciserade regler om krigsfångars behandling och konventionen lägger ett stort ansvar på krigsfångestaten. Tillämpningen av konventionens bestämmelser innebär sålunda en be- lastning på krigsfångestaten särskilt om ett stort antal krigsfångar tas inom en kort tidrymd.

Mot denna bakgrund kan krigsfångestaten överväga att göra avsteg från konventionen. Det finns dock starka skäl, som talar emot ett sådant handlande. Att göra avsteg i behandlingen av en utsatt grupp innebär nämligen brott mot humanitära grundprinciper. Krigsfångestaten måste också ta hänsyn till att uppgifter om brott mot konventionen svårligen kan hållas hemliga. Sådana uppgifter väcker stor uppmärksamhet och kan minska krigsfångestatens internationella anseende. Eftersom kon- ventionens tillämpning kommer att följas av motparten, kan denna under hänvisning till reciprocitetsregeln tillämpa samma undantag på de krigsfångar som motparten ansvarar för. Detta kan ha negativ inverkan på krigsfångestatens egna soldater och minska deras motivation.

En viktig fråga är när krigsfångekonventionen skall börja gälla i det enskilda fallet. Problemet uppstår genom att en soldat, som lagt ner vapnen eller på annat sätt uppgivit sitt motstånd, därmed inte automa— tiskt får skydd som krigsfånge eftersom motparten bestämmer från vil- ken tidpunkt krigsfångestatus skall räknas. Det finns sålunda risk för att en person före och i samband med tillfångatagande kan utsättas för mycket dålig behandling. Detta känsliga mellanstadium skall emellertid täckas genom den nya regeln i I. tilläggsprotokollet om skydd av en fiende som försatts ur stridbart skick (TP I art. 41).

Enligt konventionen får en krigsfånge inte utsättas för någon form av våld, hot om våld eller annan typ av inhuman behandling. Det är också förbjudet att utsätta krigsfångar för repressalier. Platsen för internering måste väljas med hänsyn till att krigsfångeläger inte skall kunna direkt beröras av markstrider. Krigsfångar skall ha tillgång till skyddsrum i samma utsträckning som den lokala civilbefolkningen. Detta ger dock knappast något skydd i en konflikt på kärnvapennivå — en fråga som hittills inte rönt någon uppmärksamhet vid internationella förhandling— ar.

Krigsfångar anses vanligen som en viktig informationskälla, då det gäller motpartens militära dispositioner. Därför blir krigsfången som regel utsatt för förhör kort tid efter tillfångatagandet. Konventionen stadgar att krigsfånge i sådant fall endast är skyldig att uppge sitt full- ständiga namn och tjänstegrad samt födelsedatum och registreringsnum- mer. Vägrar en krigsfånge att lämna även här nämnda uppgifter får detta inte föranleda någon bestraffning. Däremot finns risk för att krigsfånge inte kan erhålla den förmånsställning som eventuellt skall gälla för hans tjänstegrad.

I konventionen framhålles att varken fysisk eller psykisk tortyr eller tvång får utövas mot krigsfånge i försök att pressa fången att lämna upplysningar. Krigsfånge har full rätt att vägra lämna några som helst informationer. Det är visserligen inte förbjudet för krigsfångestaten att hålla förhör med de tillfångatagna och därvid försöka få fram upplys- ningar som dessa i och för sig inte är skyldiga att lämna. Förhörsledaren har emellertid inte rätt att hota eller förolämpa krigsfången eller att utsätta denne för obehag eller ogynnsam behandling av något slag.

Kommittén anser det vara av största vikt att reglerna för krigsfånge- förhör iakttas strikt av svenska försvarsmakten eftersom reglerna syftar till att ge humanitärt skydd för en särskilt utsatt grupp. Varje avsteg från konventionens bestämmelser kan dessutom förväntas leda till att svens- ka kombattanter, som råkar i krigsfångenskap, utsätts för reciprok be- handling av en motpart.

Kommittén konstaterar vidare att 111. konventionens bestämmelser är entydiga och knappast kan missförstås. I anslutning till den debatt som uppstått om svensk utbildning i fångförhör har framförts, att det kunde anses tillåtet att genom underförstått hot pressa fram informationer från en krigsfånge. Kommittén vill understryka att konventionstexten inte ger något som helst stöd för en sådan tolkning.

Krigsfångekonventionen innehåller också regler som i stort innebär att krigsfångar under lägervistelsen skall tillförsäkras en dräglig stan- dard beträffande inkvartering, mat, hälso- och sjukvård m.m. 1 vad gäller inkvartering och transporter skall standarden vara minst lika god som för krigsfångestatens egna stridskrafter, förlagda i samma område.

Skulle krigsfångestaten inte kunna uppfylla de krav som ställs ifråga om krigsfångars inkvartering och förplägnad finns möjligheten att erhål— la bistånd genom en opartisk, humanitär organisation eller i vissa fall genom skyddsmakt eller annan neutral stat. Krigsfångestaten får i såda- na fall inte ursäkta avsteg i krigsfångarnas behandling enbart mot hän— visning till bristande egna resurer ifråga om bostäder eller livsmedel.

Enligt konventionen äger krigsfångestaten rätt att använda meniga arbetsföra krigsfångar till arbeten, som dock inte får ha militär karaktär eller avse militära ändamål (GK 111 att. 50). Det stadgas särskilt (GK [11 art. 52) att krigsfångar inte får användas för hälsovådliga eller farliga arbeten. Som sådana räknas bl.a. röjning av minfält. Under senare tidens konflikter har det dock förekommit, att krigsfångar använts för desar- mering av bomber och röjning av landminfält så som skedde i slutet av Falklandskonflikten. Ett sådant utnyttjande kan vara tillåtet under för- utsättning att krigsfången frivilligt åtar sig uppgiften.

Krigsfångars behandling beror i viss mån på vederbörandes tjänste- grad. Det stadgas sålunda att krigsfångar av officers och likställd grad skall behandlas med den hänsyn som tillkommer deras grad och ålder (GK III art. 44). Särskilda regler gäller om betjäning i officerslägren. Skillnaden är också påtaglig i vad gäller rätten att använda krigsfångar för arbete. Krigsfångestaten har rätt att använda alla arbetsföra krigs- fångar dock med vissa undantag. Krigsfångar av underofficers grad må endast användas till övervakningsarbete och officerare eller likställda må icke under några omständigheter åläggas arbete. Skulle däremot officerare eller likställda anhålla om arbete skall passande sådant så vitt möjligt erbjudas dem. Kategoriuppdelningen är också märkbar i den artikel (GK III art. 60) som innehåller föreskrifter om lön till krigsfång- ar.

Krigsfångekonventionen gör sålunda en markant skillnad när det gäller behandlingen av olika kategorier av krigsfångar och detta har inte ändrats genom 1. tilläggsprotokollet. Uppdelningen i kategorier överens- stämmer i stort med vad som tillämpas internationellt. Även om uppdel- ningen kan verka egendomlig och otidsenlig från svensk utgångspunkt, har vi ingen möjlighet att ensidigt införa några andra bestämmelser. Reglerna måste iakttas av den svenska personal som avses för tjänst i våra krigsfångeläger. Vi har anledning att förvänta oss att en motpart i en framtida konflikt kommer att följa reglerna i vad gäller behandling av svenska krigsfångar.

Folkrättskommittén har ansett det särskilt viktigt att studera hur reg- lerna bör tillämpas på tillfångatagen svensk befälspersonal, sedan över- gång har skett till ny befälsordning (NBO) inom svenska försvarsmak- ten.

4. 7.4.2 Svensk militär personals kategoritillhörighet enligt krigsfångekonventionen

Uppdelning av krigsfångar i olika kategorier måste göras mot den bak- grund som anges i 111. Genevekonventionen (GK Ill art. 44, 45, 49, 60) samt ha klart organisatorisk anknytning. Klassificeringen måste också te sig naturlig och motiverad från de enskilda individernas synpunkt. Vi- dare är det till fördel om uppdelningen i kategorier kan göras så, att den i sina huvuddrag korresponderar med motsvarande uppdelning inom jämförbara försvarsmakter utomlands. Detta möter dock betydande svå- righeter, eftersom det utomlands saknas motsvarighet till det svenska NBO systemet.

En viktig faktor är också att uppdelning av svensk militär personal i kategorier skall te sig trovärdig för en krigsfångestat i en framtida konflikt. Framför allt måste proportionerna mellan meniga och befäl inom förbanden te sig rimliga för den andra parten. Från krigsfångesta- tens utgångspunkt kan det vara till nackdel, om ett stort antal krigsfång- ar ställer anspråk på behandling efter de normer som enligt III. konven- tionen skall tillämpas för tillfångatagna officerare.

För svensk militär personal är det också viktigt att uppdelningen i kategorier anpassas med hänsyn till tidigare gällande regler.

Den närmast tidigare uppdelningen fastställdes av försvarsdeparte- mentet 1975 (TFG 750095) och innebar mot bakgrund av 111. Geneve- konventionen en uppdelning i följande tre kategorier.

Kategori I omfattande regementsofficerare kompaniofficerare reservofficerare/kompanibefäl och högre, värnpliktsofficerare/kompanibe- fäl och högre, nämnda gruppers vederlikar bland civilmilitär personal samt civil personal i tjänstegrupp 1 och 2.

Kategori I delas i undergrupperna l.l omfattande generalspersoner och flaggmän samt dessas vederli- kar, 1.2. omfattande regementsbefäl med vederlikar och likställda samt 1.3 bestående av kompanibefäl med vederlikar och likställda.

Kategori 2 omfattande plutonsbe- få] med vederlikar och likställda: plutonsofficerare reservofficerare/plutonsbefäl värnpliktsofficerare/plutonsbefäl,

Konventionens regler om arbete m.m. Får ej beordras till arbete. Om vederbörande önskar arbete skall lämpligt sådant så vitt möj- ligt ordnas.

Överensstämmer med kategori V, IV resp III i GK III art. 60 i vad gäller lön till krigsfångar (GK III art. 60)

Får endast utnyttjas som arbetsle- dare för andra meniga krigsfång— ar. De, som ej erfordras för denna tjänst får anhålla om passande ar- bete.

nämnda gruppers vederlikar bland civilmilitär personal samt civil personal i tjänstegrupp 3.

Kategori 3 omfattande gruppbefäl Får beordras till arbete. och meniga med vederlikar och likställda.

Övergången till NBD-systemet har medfört en radikal förändring av grunderna för klassificeringen. Begreppen plutonsofficerare och kom- paniofficerare har försvunnit genom att allt yrkesbefäl efter genomgång- en officershögskola tillhör officerskategorin. I stället för att som hittills anknyta till den folkrättsliga klassificeringen till befälskårer måste i NBC-systemet den personliga kompetensnivån bli avgörande. Över- gången innebär emellertid en antalsmässig ökning av antalet yrkesbefäl. I tidigare befälsordning uppgick regementsofficerare och kompanioffi- cerare stam tillsammans till cirka 10 000 inom hela försvarsmakten samt plutonsofficerare till c:a 8 000. Övergången till NBO- systemet medför att båda dessa grupper slås ihop och bildar en gemensam kader av

yrkesbefäl som uppgår till c:a 18 000 personer. Härtill kommer ett stort antal reservofficerare och värnpliktiga officerare i motsvarande grader,

främst kapten och lägre tjänstegrader.

Ökningen av antalet befäl fr.o.m. fänriks grad i det nya systemet slår mycket olika inom olika typer av förband. Det kan överslagsmässigt röra sig om en 30 procentig ökning av befälskategorin — ett förhållande, som måste beaktas i diskussionen om den folkrättsliga klassificeringen.

Mot denna bakgrund kan följande synpunkter läggas på kategoriin- delningen av befäl i NBO-systemet: a. Även i det nya systemet bör meniga och gruppbefäl liksom tidigare hänföras till kategori 3. b. Efter genomgången officershögskola (OHS) räknas vederbörande som plutonsbefäl. Med kompetensnivån som utgångsvärde skulle det- ta innebära att yrkesbefäl samt reserv- och värnpliktsbefäl med fän- riks grad bör hänföras till kategori 2. c. Klassificering enligt b. bibehålles till dess officeren genomgått krigs- högskolans allmänna kurs (KHS AK) eller specialkurs (KHS SK) och därigenom kvalificerat sig till tjänst som kompanibefäl. Härigenom skulle allt yrkes-, reserv- och värnpliktigt befäl från och med löjtnants grad tillhöra kategori 1.

Inom kategori 1 kan uppdelning i undergrupperna (1.1, 1.2 resp. 1.3) göras på samma sätt som i tidigare system.

En lösning enligt detta förslag har fördelen att vara klart organisato- riskt anknuten. Dessutom överensstämmer den i sina huvuddrag med tidigare indelning från 1975, även om en reservation måste göras med hänsyn till de båda systemens helt olika uppbyggnad.

Uppdelningen i kategorier måste också te sig trovärdig för en motpart i en eventuell framtida konflikt. I detta avseende har förslaget en nackdel eftersom det skulle leda till en ökning av antalet befäl tillhörande kate- gori 1 från omkring 10 000 i 1975 års indelning till 16 200-16 500 yrkes- befäl. Detta kan vara svårt att acceptera för en motpart, som har en befälsorganisation med helt annan uppbyggnad.

Den ovan diskuterade lösningen skulle innebära att en uppdelning görs av yrkesbefälet i kategorierna ] och 2. Antalet fänrikar yrkesbefäl uppgår enligt försvarsstaben till 1 500-1 800 och utgör endast 10 % av yrkesbefälet. Att avskilja denna lilla grupp från övrigt yrkesbefäl skulle kunna uppfattas som orättvist och oförmånligt ur personalsynpunkt.

Kommittén har därför också diskuterat en annan kategoriindelning grundad på principen att allt yrkesbefäl i NBC-systemet skall tillhöra kategori 1. Detta skulle innebära att allt yrkesbefäl efter genomgången officershögskola skulle hänföras till nämnda kategori. Man frångår här- vid tidigare anknytning till kompetensnivå.

Indelning av yrkesbefäl enligt denna princip innebär, jämförd med den förra lösningen, att antalet officerare i kategori 1 ökar till 18 000 yrkesbefäl. Den förut berörda trovärdighetsaspekten blir än mera fram- trädande i detta alternativ.

Om allt yrkesbefäl fr.o.m. fänriks grad skall hänföras till kategori 1 återstår endast gruppbefäl samt reserv- och värnpliktigt plutonsbefäl för

den arbetsledande funktionen. Detta kan få olika konsekvenser. Vikti- gast från vår utgångspunkt är, att det blir alltför litet befäl kvar i krigs- fångeläger för uppgiften att hålla motståndsandan levande bland de meniga krigsfångarna.

Den avgörande frågan är emellertid att denna lösning skulle innebära en olikhet i bedömning av yrkesbefäljämfört med reserv- och värnplikts- befäl av samma grad. Yrkesbefäl av fänriks grad skulle kunna föras till befälsläger medan reserv- och värnpliktsbefäl av samma grad inte skulle få denna behandling — om det över huvud taget finns någon praktisk möjlighet att skilja mellan de båda typerna. Frågan är av stort betydelse eftersom huvuddelen av befälet inom arméns lägre förband utgörs av reserv- eller värnpliktsbefäl. Ett system byggt på denna princip skulle lätt kunna uppfattas som orättvist från reserv- och värnpliktsbefälets sida.

För att undvika denna orättvisa skulle man kunna hänföra även reserv- och värnpliktsbefäl fr.o.m. fänriks grad till kategori 1. Detta skulle emellertid innebära en avsevärd ökning av antalet befäl i kategori [. Framför allt skulle en sådan lösning av omvärlden kunna uppfattas som ett avsteg ifrån de folkrättsliga principerna, så som de kommit till uttryck i 111. Genevekonventionen.

Man kan naturligtvis också ställa sig frågan varför uppdelning i kate- gorier över huvud taget behöver behandlas, eftersom det i praktiken ändock blir krigsfångestaten som fäller avgörandet. Enligt kommitténs uppfattning kan emellertid risken för godtycklig behandling bli större om vi på svensk sida inte grundligt trängt in i problemen än om vi har en klar och genomtänkt lösning, som offentliggjorts redan i fredstid.

Sammanfattning

Kommittén har granskat hur krigsfångekonventionens regler om klassi- ficering skall kunna tillämpas i den nya befälsordningen. De är 1975 utfärdade svenska bestämmelserna har härvid utgjort grunden.

Mot bakgrund härav vill kommittén förorda en uppdelning enligt följande:

Meniga och gruppbefäl bör hänföras till kategori 3.

Plutonsbefäl tillhörande såväl yrkes- som reserv- och värnpliktigt befäl bör hänföras till kategori 2.

Kompanibefäl tillhörande såväl yrkes- som reserv- och värnpliktigt befäl bör hänföras till kategori 1.

En uppdelning enligt detta system ansluter såväl till krigsfångekon- ventionen som till tidigare svenska bestämmelser. Uppdelningen torde också kunna relativt lätt förstås och accepteras utomlands.

Kommittén kan inte ansluta sig till en lösning som skulle innebära att olika principer tillämpas för yrkesbefäl respektive reserv- och värnplik- tigt befäl.

Det torde ankomma på regeringen att efter samråd med ÖB avgöra frågan med hänsynstagande till såväl folkrättens regler som organisato- riska m.fl. förhållanden.

4. 7.4.3 Krigsfångars uppträdande. Flykt och repatriering

Även om krigsfångar befinner sig i händerna på en motpart har denna inte rätt att kräva någon lojalitet från krigsfångarnas sida. Däremot är krigsfångarna underkastade de disciplin- och ordningsregler som krigs- fångestaten utfärdar.

Konventionen stadgar bl.a. att krigsfångar, med undantag av office- rare, skall hälsa på den kvarhållande maktens officerare samt visa dessa respekt. Krigsfångar som är officerare behöver endast hälsa på de av krigsfångestatens officerare som har högre tjänstegrad. Alla krigsfångar, oavsett tjänstegrad, skall dock hälsa på lägerkommendanten.

Bestämmelserna kan förefalla egendomliga för svensk personal efter- som hälsningsplikten sedan länge är avskaffad i vår försvarsmakt. En annan svårighet är att soldater, som tagits till fånga, knappast kan förutsättas ha kunskap om gradbeteckningar inom krigsfångestatens försvarsmakt — det torde emellertid finnas tid och möjlighet att inhämta kunskap om detta under första tiden i krigsfångelägret.

Eftersom brott mot ordningsregler i allmänhet bedöms strängt inom främmande försvarsmakter, finns det enligt kommitténs mening anled- ning att uppmärksamma dessa förhållanden i den grundläggande utbild- ningen vid svenska förband.

Vid inträffade förseelser har krigsfångestaten rätt att åtala och döma krigsfångar antingen till disciplinstraff eller fängelse. I-lär förtjänar sär- skilt understrykas att krigsfångar är underställda de lagar, förordningar och allmänna bestämmelser som gäller för krigsfångestatens stridskraf- ter. Det finns anledning bedöma att dessa straffbestämmelser kan vara betydligt strängare än de som gäller inom vårt land vid samma typ av överträdelse. Svensk militär personal bör enligt kommitténs mening orienteras om dessa förhållanden.

Krigsfångar kan riskera att ställas till ansvar för krigsförbrytelser som är begångna före övergången till krigsfånge. Dessa frågor behandlas i kapitel 7.

Krigsfångekonventionen innehåller tämligen omfattande regler till skydd för religionsutövning. Själavårdspersonal, som inte får göras till krigsfångar, kan dock disponeras av krigsfångestaten för att biträda med den andliga vården av krigsfångarna. Skyddet för religionsutövning är emellertid inte knutet till någon viss konfession. I den mån antalet främmande trosbekännare ökar inom svenska försvarsmakten, kan krav uppstå om icke-kristen religionsutövning i krigsfångläger.

Frågor av hithörande art behandlas i betänkandet (SOU 1982:59) Militär själavård, som dock inte tar upp de särskilda förhållandena i krigsfångeläger.

För att krigsfången skall kunna klara den hårda isoleringen i fångläger är det av mycket stor betydelse att han/hon får viss kontakt med ytter- världen. Så snart som möjligt efter tillfångatagandet och senast en vecka efter ankomsten till fånglägret skall krigsfången ha möjlighet att sända ett meddelande till sin familj och dessutom till centrala krigsfångebyrån (GK III art. 70). Konventionen innehåller också regler om krigsfångars rätt att upprätthålla postförbindelse och att mottaga paket från anhöriga.

I detta sammanhang kan eventuell skyddsmakt och opartiska humani- tära organisationer spela en mycket viktig roll — förutsatt att krigsfång- estaten lämnar dem tillstånd att arbeta inom lägren.

Krigsfångar har också rätt att framföra klagan och att välja förtroen- demän, som kan ha direkt kontakt med lägerledningen.

Det är en naturlig strävan hos krigfångar att de vill slippa fångenska- pen genom att försöka fly från fånglägret. Flyktförsök som upptäckts har i många fall föranlett stränga bestraffningar. Enligt III. konventionen är det emellertid inte tillåtet för krigsfångestaten att bestraffa flyktförsök med hårdare straff än disciplinstraff (GK III art. 92). Vidare är det angivet att arreststraff i detta sammanhang inte får avtjänas i straffan- stalt (fängelse).

1 de fall då krigsfångar blivit obotligt sårade eller sjuka eller inte kan tillfriskna inom ett år kan parterna överenskomma om krigsfångarnas repatriering/återsändande. Återsändande kan också ske till neutralt land.

Regeln om repatriering har tillkommit för att skydda krigsfångarna mot långvarig internering. Den är däremot inte avsedd att ge hemstatens regering någon rätt att få krigsfångar utlämnade för bestraffning eller för politiska syften.

Friska krigsfångar skall repatrieras utan dröjsmål så snart fientlighe- terna upphört (GK III art. 118). Det är sålunda inte tillåtet att behålla krigsfångar lång tid efter fientligheternas slut för att deltaga i återupp- byggnad eller för andra ändamål. I samband med senare konflikter har det förekommit att krigsfångar avsiktligt hållits kvar för att kunna an- vändas i politiskt utpressningssyfte. Detta strider klart mot krigsfånge- konventionen.

I vissa fall har det hänt att krigsfångar inte önskat återvända till sitt hemland beroende på att de fruktat bestraffning efter hemkomsten. Detta kan särskilt bli aktuellt ifall det politiska systemet i hemlandet ändrats i avsevärd grad. Det är ett starkt humanitärt önskemål att en krigsfånge i sådana fall inte skall repatrieras mot sin vilja, och staterna uppmanas i en särskild FN-resolution från 1952 att tillämpa denna humanitära princip. Frågan är dock inte slutgiltigt löst förrän staterna har överenskommit om en folkrättslig regel angående sådana undantag från repatriering av krigsfångar.

4.7.5 Civilförsvarets personal

En nyhet i I. tillägssprotokollet är att även civila civilförsvarsorganisa— tioner samt civilförsvarets personal skall respekteras och skyddas. Regeln gäller under samma förbehåll som angivits för sjukvårdspersonal, dvs civilförsvarspersonal får inte användas för någon verksamhet som ska- dar fienden. Civilförsvarspersonal får inte tas som krigsfångar. Skyddet skall bibehållas även om civilförsvarsuppgifter utförs under ledning eller kontroll av militära myndigheter eller om civil civilför- svarspersonal samarbetar med militär personal för att lösa civilförsvars- uppgifter. Skulle militär personal vara anknuten till civil civilförsvars- organisation bibehålls likaledes skyddet. Om exempelvis transport av

sårad militär personal skulle underlättas beroende på de vägreparationer som civilförsvarsenheter utfört, innebär detta inte heller något brott som kan motivera att skyddet upphör.

För att underlätta identifieringen skall civilförsvarspersonal bära sär- skilt kännetecken och identitetskort. Dessa frågor behandlas i avsnitt 6.3.

Civilförsvarets personal får på vissa villkor vara beväpnad. Denna regel kommer dock inte att få direkt betydelse för svensk civilförsvars- personal när riksdagens principbeslut om överförande av civilförsvarets ordnings- och bevakningsenheter till andra myndigheter har genomförts (prop 1979/80:100 bil. 7 sid 290-316, FöU 1979/80:13, rskr 1979/ 80:316). När överförandet av dessa uppgifter har ägt rum kommer näm- ligen hela det svenska civilförsvaret att vara obeväpnat.

I tilläggsprotokoll I finns också regler till skydd av militär personal ingående i militära enheter, som uteslutande avses för civilförsvarsupp- gifter. Bestämmelserna har dock inte direkt intresse för vår del, eftersom enheter av detta slag inte förekommer inom den svenska organisationen.

4.7.6 Personal som deltar i hjälpaktioner

Personal som deltar i hjälpaktioner under en internationell konflikt har tidigare saknat speciellt skydd — de har endast kunnat åtnjuta det allmänna skyddet för civila. I I. tilläggsprotokollet stadgas att nämnda personal skall respekteras och skyddas, oavsett om aktionen genomförs inom ockuperat eller icke-ockuperat område. Enda villkoret för att erhålla skydd är att verksamheten inte innebär hjälp för någondera parten. De nya reglerna innehåller inga bestämmelser om igenkännings- tecken eller identitetskort för nämnda personal.

Eftersom den personal som deltagar i hjälpaktioner oftast är Röda kors- eller annan sjukvårdspersonal har den i denna egenskap ett per- sonligt skydd.

4.7.7 Krigskorrespondenter och journalister på farliga uppdrag

Krigskorrespondenter skall enligt folkrättens regler åtnjuta särskilt skydd (GK III art. 4 A:4) under förutsättning att de erhållit bemyndigande av de stridskrafter som de åtföljer. De skall i sådant fall anses som civila, vilka åtföljer stridskrafterna. Skulle de tas till fånga av motparten är de berättigande till skydd som krigsfångar. Som villkor för att få skydd skall krigskorrespondenter medföra det för åtföljande personal fastställda identitetskortet (GK III bil. IV).

En annan grupp med liknande uppgifter benämns i folkrättenjourna- lister på farliga uppdrag. Det är sådana journalister som på yrkets vägnar uppehåller sig i ett område där en väpnad konflikt pågår (TP I art. 79). Förutsättningen för att erhålla folkrättens skydd är att de inte bedriver någon verksamhet, som är oförenlig med deras civila status, dvs. de får inte delta i striderna. De kan erhålla ett särskilt identitetskort som inte helt stämmer överens med det förut nämnda. Kortet skall utfärdas av regeringen i den stat vars medborgare journalisten är eller på vars

territorium han är bosatt. En tredje möjlighet är att ID-kortet utfärdas av den stat i vilken journalistens nyhetsorgan är beläget (TP I annex 11). Denna regel har främst tillkommit för att utländska journalister skall kunna delta i nyhetsbevakningen från ett stridsområde. Journalister som tillerkänts detta skydd får inte tas som krigsfångar.

Reglerna om skydd för krigskorrespondenter och journalister på far- liga uppdrag har tillkommit både för att skydda dessa grupper och för att underlätta nyhetsförmedlingen från ett stridsområde. Med hänsyn till sistnämnda önskemål bör skyddet omfatta inte enbart enskilda journa- lister utan också det team av fotografer och reportrar som vanligen erfordras i denna typ av nyhets- och informationsförmedling.

4.7.8 Vissa övriga grupper

Ansträngningarna inorn folkrättens område har sedan lång tid inriktats på att utveckla ett skydd för särskilt utsatta grupper som befinner sig inom krigförande parts område. Mot denna bakgrund har särskilda regler tillkommit för att bereda skydd främst åt sjuka, sårade och handikappa- de samt havande kvinnor. För detta ändamål kan parterna avtala om upprättande av särskilda sjukvårds- och säkerhetszoner, inom vilka skydd skall beredas åt de nyss nämnda jämte andra såsom åldringar och barn under 15 år. Inom ett område, där strider pågår, kan parterna avtala om upprättandet av neutraliserade zoner, som fyller samma uppgift (GK IV art. 14,15).

Parterna har också möjlighet att träffa lokala överenskommelser om evakuering av särskilt utsatta grupper från belägrade eller inneslutna områden (GK lV art. 17).

En humanitär grundregel är att kvinnor under pågående konflikt skall skyddas mot varje handling, som kan kränka deras ära, framför allt mot våldtäkt, påtvingad prostitution och liknande grova övergrepp (GK IV art. 27).

Särskilt svåra påfrestningar uppstår om en part häktat eller anhållit kvinnor, som misstänks ha understött motparten. Nya regler har tillkom- mit i avsikt att underlätta den rättsliga prövningen samt att så långt möjligt undvika att dödsstraff avkunnas eller verkställs mot havande kvinnor och småbarnsmödrar (TP I art. 76).

Relativt omfattande regler skall också iakttas för att skydda barn under 15 år som blivit föräldralösa eller skilts från sina familjer (GK IV art. 24). Man har också eftersträvat att genom folkrättsregler förhindra att barn deltar direkt i fientligheterna. I denna fråga råder dock delade meningar bland staterna. Man kunde dock i I. tilläggsprotokollet enas om att parter i en konflikt skall avstå från att rekrytera ungdomar under 15 år till sina väpnade styrkor. Dessutom får dödsstraff inte verkställas på ungdomar under 18 år (TP 1 art. 77).

Som ett led i detta arbete får man också se de ansträngningar som gjorts för att få till stånd en återförening av familjer, som skingrats i samband med en konflikt. En regel om återföring av familjer har till- kommit (TP 1 art. 74).

4.7.9 Grupper som har svagt skydd eller saknar skydd

I folkrätten konstateras att ena parten i en konflikt kan söka inhämta underrättelser om motparten genom spionage. Såsom spion skall enligt folkrätten anses varje person som hemligt eller under falska förespeg— lingar försöker inhämta upplysningar inom motpartens operationsom- råde i avsikt att meddela dessa till egna stridskrafter (LKR art. 29). Militär personal som bär uniform under försök att inom motpartens operationsområde inhämta underrättelser anses bedriva underrättelse- tjänst. Dessa militärpersoner skall därför inte bedömas som spioner. På samma sätt behandlas militärer och civilpersoner, som används för att öppet överbringa meddelanden innehållande underrättelser.

En spion som grips på bar gärning har som enda skydd att vederbö- rande inte får straffas utan föregående dom. Straffet för spioneri fast- ställs i nationell lagstiftning och blir i regel mycket strängt. Om spionen är medlem av de väpnade styrkorna, får han/hon inte skydd som krigs- fånge. Har en spion hunnit genomföra sitt uppdrag och återförena sig med egna styrkor får vederbörande emellertid inte straffas för spioneri om vederbörande återigen råkar i fiendens våld. Tolkningen av regler om spionage och underättelsetjänst framgår av avsnitt 5.3.1.5.

Under senare år har det förekommit att vissa regimer försökt värva legosoldater för insats mot medlemmar i befrielserörelse. Detta har ak- tualiserat frågan om legosoldaters folkrättsliga ställning. 1 I. tilläggspro- tokollet finns en tämligen utförlig definition på legosoldat i modern mening. Det viktigaste kriteriet i denna definition är att legosoldatens deltagande i väpnad konflikt motiveras enbart av intresse för personlig vinning, vanligen i form av stor ekonomisk ersättning. Legosoldater får genom de nya reglerna folkrättsligt en mycket oförmånlig ställning, eftersom de inte har rätt till kombattant- eller krigsfångestatus. Reglerna om legosoldater kommenteras vidare i avsnitt 5.3.1.5.

Flyktingar och statslösa har hittills tilldragit sig mycket begränsat intresse då det gällt skydd under väpnade konflikter. IV. Genévekonven- tionen innehåller en regel om att en stat inte skall behandla flyktingar som fientliga främlingar endast på grund av att dessa personer är med- borgare i en fiendestat (GK IV art. 44). Under en europeisk konflikt kan skyddet av flyktingar få aktualitet med hänsyn till de stora flykting- strömmar som man då får räkna med.

I I. tilläggsprotokollet ingår en artikel (TP I art. 73) om skydd för de personer, som före fientligheternas början anses som flyktingar eller statslösa. Den stora grupp, som under en konflikt de facto kan komma att få ställning som flyktingar, har emellertid mycket bristfälligt skydd i folkrätten.

Det förekommer att personer deltar i väpnat motstånd utan att ingå i de väpnade styrkorna. Oftast sker detta genom att civilpersoner utför sabotage eller annan typ av våldshandling mot fiendens soldater eller materiel. Denna verksamhet kan bli aktuell i samband med fientligt inträngande samt under ockupation. Personerna i fråga uppfyller sällan de krav som folkrätten ställer på medlemmar i motståndsrörelse. De kan inte göra anspråk på kombattantstatus eller skydd som krigsfångar.

Tillkomsten av I. tilläggsprotokollet har medfört en väsentlig förstärk- ning av det rättsliga skyddet för olika utsatta kategorier. Det gäller inte bara civilpersoner som deltagit i våldshandlingar utan även personer vilka är medborgare i en stat, som inte har ratificerat folkrättens konven- tioner. Andra grupper av likartad karaktär är statslösa, legosoldater och spioner.

I I. tilläggsprotokollet har införts en artikel som innehåller grundläg- gande garantier till skydd för nämnda grupper (TP I art. 75). Denna kan betraktas som en slags humanitär minimiregel. Här anges bl.a. principer för det rättsliga förfarandet gentemot misstänkta personer, allt i syfte att undvika en godtycklig och inhuman behandling av dylika personer.

Nämnda regel i I. tilläggsprotokollet skall vara tillämplig på personer ”som är i händerna på en parti konflikten”. Härmed avses det fall då en person är i händerna antingen på motparten eller egen part. Avsikten med artikeln är sålunda att den skall tillämpas både på utländska och på egna medborgare. Detta kan utläsas av texten och är också den tolkning som de demokratiska staterna hävdar. Öststaterna har inte formellt godtagit att garantierna också skulle gälla egna medborgare men har å andra sidan inte protesterat mot den av västdemokratierna givna tolk- ningen.

4.8 Folkrättsskyddet för totalförsvarets personal

4.8.1 Beskrivning av nuläget

Någon fullständig genomgång av den folkrättsliga ställningen för olika grupper inom svenska totalförsvaret har aldrig gjorts förrän folkrätts- kommittén påbörjade sin inventering åren 1979-80, Det finns därför skäl att räkna med en tämligen stor okunnighet inom skilda personalgrupper, då det gäller deras egna folkrättsliga status. Härtill kommer att pågående förändringar främst inom arméns krigsorganisation kan komma att medföra ett ökat utnyttjande av civila i vissa underhållsfunktioner, där det tidigare har använts uteslutande militär personal.

Utan att ha gjort någon egentlig undersökning beträffande olika per- sonalkategoriers kännedom i detta avseende har kommittén fått följande uppfattning om nuläget.

Bland militär personal torde kunskaper om egen kombattantstatus i allmänhet vara god, dock med viss osäkerhet beträffande kunskaperna hos den icke fredstjänstgörande personalen — främst värnpliktig perso- nal samt reservpersonal. Civilmilitär personal kan i allmänhet inte för- utsättas ha lika god kunskap om sin folkrättsliga status. Denna brist torde, i varje fall vad gäller den fredstjänstgörande personalen, komma att avhjälpas sedan civilmilitärutredningens förslag har genomförts. För närvarande finns också ett stort antal civila som är krigsplacerade vid militära enheter. Dessa personer torde ha relativt dålig kunskap om sin folkrättsliga ställning i krig, men även beträffande denna grupp kan situationen förbättras sedan civilmilitärutredningens förslag genom- förts.

Bland civila personalgrupper som är avsedda för tjänst inom andra totalförsvarsgrenar än försvarsmakten bedöms kunskapen i hithörande frågor för närvarande vara mycket bristfällig. Detta har bl.a. kunnat konstateras i samband med olika kurser och konferenser och har sin naturliga förklaring i den allmänna bristen på information och under- visning i folkrättsliga frågor. Personal med olika totalförsvarsfunktioner har under den senaste tiden visat ett växande intresse för att få kunskap om det egna folkrättsskyddet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att situationen för närvarande inte är tillfredsställande då det gäller olika kategoriers kunskap om sin egen folkrättsliga status.

Att tillhöra en grupp med särskilt folkrättsligt skydd kan vara av stor betydelse för individen, då det gäller att undgå direkt anfall. Sjukvårds-, själavårds- och civilförsvarspersonal kan enbart genom sin utmärkning undvika att bli mål för motpartens anfall. Å andra sidan kan det folk- rättsliga skyddet för civil personal som arbetar tillsammans med militär personal exempelvis i en gemensam ledningscentral inte medföra att motparten avstår från att anfalla nämnda mål. I detta och liknande fall har individens folkrättsliga status framförallt betydelse då personen i fråga kommer i motpartens våld. Det är därför väsentligt att en tillfånga- tagen person kan klargöra sin folkrättsliga ställning inför motparten. I annat fall riskerar man att motparten bedömer den tillfångatagne som en ”civil vilken otillbörligt gripit till vapen”, vilket kan medföra att veder- börande döms till strängt straff.

4.8.2 Kriterier vid bestämmande av folkrättslig ställning

En person som inte tillhör sjukvårds- eller själavårdspersonalen skall för att anses som kombattant ingå i en parts väpnade styrkor och uppfylla de villkor som framgår av tilläggsprotokoll I (TP I art. 43). Vederbörande skall stå under ansvarigt befäl och vara underkastad ett internt discipli- närt system som bl.a. säkerställer att krigets lagar iakttas. För att en person skall kunna klassificeras som kombattant fordras i regel att vederbörande är underkastad det särskilda ansvar som gäller för krigs- män (krigsmannaansvar). Medlemmar i reguljära enheter skall enligt folkrätten bära uniform, men däremot ingår inte något krav på bärande av vapen. Beväpningen är sålunda inte något avgörande kriterium i detta sammanhang.

Även andra faktorer måste emellertid tas med i bedömningen. Det har tidigare framhållits att överförande av personer från civil status till kombattantstatus inte kan göras utan vidare. Den som skall övergå till att vara kombattant bör nämligen erhålla en viss militär grundutbildning, som gör det möjligt att låta vederbörande ingå i de väpnade styrkorna. Folkrätten anger inte i detalj vad detta innebär, utan här måste nationel- la bestämmelser tillämpas. I utbildningen måste under alla förhållanden ingå information om de grundläggande folkrättsreglerna. Hänsyn måste också tas till de praktiska möjligheterna att ordna en sådan utbildning som här har angivits. Kommittén har försökt att översiktligt bedöma utbildningskravet i samband med den folkrättsliga klassificeringen. Själ-

va utbildningen blir givetvis främst en fråga för respektive myndighet.

Ett förhållande som måste tillmätas en icke oväsentlig betydelse är möjligheten att göra den folkrättsliga ställningen trovärdig inför mot- parten. I försra hand bör beaktas situationer som kan tänkas uppstå i samband med tillfångatagande.

Det är sannolikt att motparten kommer att bedöma tillfångatagna civila som tillhör totalförsvaret mot bakgrund av vederbörandes tjänst- göringsplats och tjänstgöringens art. Motpartens ställningstagande kan bero på om den tillfångatagne har arbetat i en gemensam ledningscentral eller i en avskild byggnad, där ingen militär personal uppehållit sig.

Om den tillfångatagne bär militär uniform eller något som kan upp- fattas som ”utmärkande tecken”, torde detta också inverka på motpar- tens bedömning. Naturligtvis kan en motpart inte ha någon närmare kännedom om de föreningsdräkter och civila uniformer som normalt brukas inom vårt land. Denna omständighet kan knappast heller moti- vera någon ändring av de regler som för närvarande gäller beträffande bärande av nämnda dräkter eller uniformer.

Även om bärande av personlig beväpning i princip inte skall inverka på den folkrättsliga klassificeringen, torde beväpnade civilpersoner i de allra flesta fall väcka misstankar hos motparten. Främst gäller detta i samband med tillfångatagande. I folkrätten anges tre grupper vilka — utan att räknas som kombattanter — ändock får bära vapen för självför- svar. Detta gäller sjukvårdspersonal vid sjukvårdsformation eller — anstalt, själavårdspersonal vid enhet av detta slag samt civilförsvarets personal. I samtliga fall kan personalen lätt identifieras genom känne- tecken och identitetskort samt vanligen också genom att den bär uni- form.

Det kan emellertid i en krigssituation finnas ytterligare grupper av civila eller enskilda civilpersoner som önskar bära vapen för självför- svar. För dessa personer finns inte några regler om bärande av kännetec- ken eller identitetskort, vilket kan försvåra identifieringen. Om onödiga misstankar från motpartens sida skall kunna undvikas bör därför civila i krigstid inte bära vapen — framför allt inte inom ett område eller i situationer där vederbörande riskerar att tas till fånga. Denna fråga har också tagits upp i civilmilitärutredningens betänkande (SOU 1982 :48 sid 73) Försvarsmaktens personalkategorier.

Emellertid kommer det även i krigstid att finnas grupper av civila som har rätt att inneha vapen. Till en början gäller det personal som behöver vapen i sin tjänst, exempelvis polis och viss bevakningspersonal. Men det finns också ett stort antal enskilda, som har rätt att inneha vapen, bl.a. jägare och sportskyttar. Det kan vara lämpligt att informera dessa grupper om riskerna av att bära vapen i krigstid. Kommittén ser dock ingen anledning att föreslå någon ändring beträffande reglerna om tillstånd att inneha vapen.

Den folkrättsliga klassificeringen kan också spela en viktig roll för personal, som kan komma att tjänstgöra inom ett av fienden besatt/ ockuperat område. Det kan exempelvis gälla vissa tjänstemän inom den lokala administrationen, som kan behöva fortsätta sin verksamhet, även om ett visst område skulle besättas av fienden. Skulle vederbörande

personer ha ställning som kombattanter, måste man räkna med att motparten kan placera dem i krigsfångeläger, vilket knappast går att förena med tjänst i ockuperat område. För att öka personalens möjlig- heter till fortsatt verksamhet inom det ockuperade området bör den därför inte ges kombattantstatus.

Slutligen kommer man knappast ifrån att också ta hänsyn till respek- tive civilas personliga önskemål. Det har sålunda framgått att vissa civila personalgrupper på grund av ålder, bristande militär utbildning eller andra skäl inte önskar erhålla kombattantstatus. Sådana önskemål måste givetvis vägas in i den allmänna bedömningen.

Vid den fortsatta bedömningen av olika personers och gruppers fol- krättsliga ställning måste också villkoren för att tillhöra personalgrupper med särskilt folkrättsligt skydd beaktas. Dessa villkor framgår av avsnitt 4.7.

De viktigaste faktorerna har sammanställts i bifogade tabell 4.8 som anger ”Allmänna grunder för folkrättslig klassificering”.

Tabell 4.8 Allmänna grunder för folkrättslig klassificering

Kategori Kännetecken Fordringar

Uppträdande. behandling

___—___——_—————_—'— I Kombattanter . Uniform Står under ansvarigt be- A. Medlemmar av fäl. reguljära väpna- Underkastad internt dis- de styrkor utom ciplinärt system. sjukvårds- och Iakttar krigets lagar själavårdsperso- nal

"

Bär vapen öppet viss tid — —- före/under anfall.

B. Medlemmar av motstånds- eller

Berättigad att delta i fientligheterna. Får inte ställas till an- svar för militär verksam- het. Skall erhålla krigsfånges skydd

”

befrielserörelse. Anm. [. Anm. 2. C. Deltagare i folk- Bär vapen öppet laktta krigets lagar — — uppbåd 11 Civila åtföljande Särskilt identitetskort (ej Inga Får inte delta i fientlig- stridskrafterna militär uniform, bör inte heterna. Kan tas till bära vapen) fånga. Skall erhålla krigsfånges skydd III Civila (ej under 11) Inga kännetecken el. Inga Får inte delta i fientlig- ID-kort. heterna. Kunna övertyga mot- parten om sin civila sta- tus

Blir inte krigsfångar. Kan interneras

Särskilt skydd skall gälla för: sjuka, sårade, skeppsbrutna, flygare i nöd samt för grupperna sjukvårdsperso- nal, själavårdspersonal, deltagare i hjälpaktioner, civilförsvarspersonal, krigskorrespondenter och journalis- ter på farliga uppdrag. Anm. l : Bärande av utmärkande tecken kan tillkomma om motparten inte tillämpar första tilläggsprotokollet. Anm. 2: Temporär kombattant kan växla mellan civil status och kombattantstatus.

___—__——_—_——————_——

Ett nära samarbete har ägt rum mellan civilmilitärutredningen och folk- rättskommittén. Härvid har civilmilitärutredningen behandlat frågor berörande personal upptagen i försvarsmaktens mobiliseringstabeller

(p- tabeller) medan folkrättskommittén har tagit upp sådana personal- grupper som inte förekommer i dessa tabeller.

4.9 Folkrättslig status för personal som tjänstgör vid försvarsmakten eller är anknuten till denna

4.9.1 Inledning

Med hänsyn till de olikartade tjänstgöringsförhållandena i krigstid har kommittén ansett det lämpligast att först behandla folkrättsfrågor be- träffande personal som är anknuten till försvarsmakten och därefter ta upp motsvarande frågor för personal inom totalförsvarets civila delar. En ytterligare anledning härtill är vissa förändringar i den militära organisationen, som har föranletts av civilmilitärutredningens förslag.

Folkrättskommittén har också haft anledning att undersöka den folk- rättsliga klassificeringen i samband med militär personals inryckning vid mobilisering och under permission.

Eftersom civilmilitärutredningens uppdrag hade flera anknytningar till folkrättskommittén fann kommittén anledning att lämna följande allmänna synpunkter på utredningens betänkande (SOU 1982:48) För- svarsmaktens personalkategorier.

Civilmilitärutredningen hade i enlighet med sina direktiv bl.a. utgått ifrån de folkrättsliga principerna om kombattanter och andra grupper, då det gällt att lämna förslag beträffande indelning i personalkategorier inom försvarsmakten.

Folkrättskommittén har funnit att utredningens förslag till ny katego- riindelning och nya befälsrättskategorier i allt väsentligt överenstämmer med de folkrättsliga principerna. Folkrättskommittén har därför kunnat ansluta sig till de delar av utredningens förslag som har folkrättslig anknytning. Förslaget innebär en renodling i kategoriuppdelning av stort värde i folkrättsliga sammanhang. Inte minst viktiga är de av utredningen föreslagna förbättringarna av utbildningen i folkrätt på skilda nivåer.

Den av civilmilitärutredningen föreslagna nya indelningen i katego- rier har genomförts genom den förordning om försvarsmaktens personal (FFS 1983:50) som utfärdats 1983-06-30. Folkrättskommittén har utgått ifrån att även övriga delar av civilmilitärutredningens förslag bl.a. be- träffande utbildning i allt väsentligt kommer att genomföras.

Granskningen i avsnitten 4.9.2-4.9.11 omfattar därför endast vissa speciella situationer eller grupper, som inte alls eller endast delvis har behandlats i civilmilitärutredningens betänkande.

4.9.2 Inryckande personal vid mobilisering

Denna personal anses från straffrättslig och organisatorisk utgångs- punkt som krigsmän i och med att tjänstgöringsskyldigheten inträder. Vid mobilisering sammanfaller denna tidpunkt i allmänhet med att resan

från inställningsplatsen till inryckningsorten påbörjas, dvs. innan perso- nalen ännu erhållit sin utrustning på mobplatsen. Detta innebär främst att militär lydnadsplikt skall gälla i och med att resan till inryckningen anträdes. I allmänhet är emellertid de inryckande inte användbara för någon militär verksamhet förrän de har erhållit vapen och all övrig utrustning på mobplatsen. Jämför dock med vad som nedan sägs om personal som i fred utkvitterat tjänstevapen. Först sedan vapen utdelats kan de inryckande användas exempelvis för att med vapenmakt avslå anfall av mindre, luftlandsatta styrkor.

Från olika utgångspunkter hade det varit önskvärt att knyta kombat- tantstatus till samma tidpunkt som övergången till krigsmän, men detta har visat sig medföra klara nackdelar. Inryckande krigsmän skall visser- ligen åtlyda de ordningsregler m.m. som påbjuds av transportbefälet under resan, men detta befäl är sällan detsamma som vid det organise- rade krigsförbandet. Transportbefälet har knappast några möjligheter att under dessa förhållanden ”svara för sina underlydandes uppträdan- de” i den mening som avses i artikel 43 i tilläggsprotokoll 1. De inryc- kande kan inte heller bedriva någon aktiv verksamhet som kombattan- ter, förrän de har fått sin militära utrustning.

En fientlig kuppstyrka kan tänkas sätta in anfall mot en inrycknings- transport i avsikt att fördröja mobiliseringen. De inryckande har då anledning att hävda civil status för att undvika att tas som krigsfångar.

Förhållandena förändras sedan de inryckande har nått mobplatsen. I och med att de har fått den militära utrustningen — även innefattande identitetskort för deltagare i de väpnade styrkorna — är det motiverat att anse de inryckande som kombattanter. I samband med utrustningen börjar militära enheter att kunna organiseras. Härigenom blir det möjligt för de militära cheferna att utöva befäl och ta ansvar för sina underly- dandes uppträdande.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser kommittén att inryckande värnpliktiga skall anses som kombattanter först i och med att de har fått militär utrustning vid mobplatsen och de värnpliktiga kommit under ansvarigt befäl.

För personal, som i fred utkvitterat tjänstevapen, bör emellertid andra regler gälla. Denna personal kan nämligen behöva ingripa i strid redan innan den har fått övrig militär utrustning. Kommittén anser därför att denna personal skall anses som kombattanter från och med den tidpunkt då tjänstgöringsskyldigheten inträder.

4.9.3 Permittenter under krigsförhållanden

Under en väpnad konflikt med längre varaktighet måste sannolikt mili- tär personal som tillhör de reguljära styrkorna beredas tillfälle till per- mission antingen till hemorten eller annan plats där anhöriga vistas. I detta sammanhang diskuteras främst korttidspermission under en vecka eller kortare tid. Den militära personalen har under tjänstgöring kom- battantstatus — såvida den inte i vissa fall har annat folkrättsligt skydd (som sjukvårdspersonal, själavårdspersonal eller krigskorrespondenter). Under permission i hemorten eller annan ort utanför stridsområde kan

permittenter antingen behålla sin kombattantstatus eller tillfälligt få civil status.

För att en permittent skall kunna behålla sin kombattantstatus fordras att vederbörande även under permissionen står under befäl av någon som ansvarar för sina underlydandes uppförande samt är underkastad ett internt disciplinärt system. Härjämte kan bärande av uniform och vapen spela en roll vid motpartens bedömning. Det är naturligt att permitterad personal under resor till och från hemorten bär uniform vilket också torde motiveras av ordnings- och säkerhetsskäl. Under vistelse i hemorten torde uniform bäras endast i undantagsfall eller på direkt order från platsbefälhavare. Det torde ankomma på överbefälha- varen att utfärda order om vapens bärande under permission i krigstid.

Bedömningen av permittenternas ställning påverkas av förhållandena i hemorten. Skulle hemorten utsättas för flyganfall torde detta knappast inverka på permittenternas ställning i folkrättsligt avseende. Däremot kan ställningen påverkas om hemorten skulle utsättas för anfall med markstyrkor. Inför hot om fientlig erövring kan platsbefälhavaren be- höva använda permittenterna för att förstärka det lokala försvaret. En- skilda permittenter får emellertid inte spontant ta upp strid, utan deras militära verksamhet måste stå under befäl och inordnas i ett disciplinärt system.

Om befälhavaren på platsen bedömer att han under speciella omstän- digheter behöver utnyttja permittenter på orten och har möjlighet att leda dern talar detta för att permittenter skall behålla sin kombattantsta- tus under permission. Förhållandena kan variera starkt inom skilda orter och skilda delar av landet. Storstädernas försvarsproblem torde i detta sammanhang erbjuda särskilda problem.

Skulle det å andra sidan visa sig svårt för platsbefälhavaren att ansva- ra för permittenters uppträdande och infogande i ett disciplinärt system, då detta kan komma att erfordras från försvarssynpunkt, minskar skälen för att permittenter skall behålla kombattantstatus under permission. Bedömningen kan också påverkas av vad som kan tänkas inträffa vid ockupation.

Om fienden erövrar och ockuperar den ort där permittenter vistas, kan dessas folkrättsliga status få betydelse. Mån 1 värnpliktsåldern blir tro- ligen tagna i förhör för att ockupanten skall kunna avgöra vederböran- des bakgrund. Permittenter riskerar då att deras kombattantstatus upp- täcks. Vissa av dem — i varje fall allt befäl — kan bli internerade. Risken härför kan knappast minskas genom att permittenter försöker övertyga förhörsledare om en civil status. Har permittenter tagits till fånga i samband med strid kan den militära bakgrunden inte döljas.

Att simulera civil status kan vid upptäckt få särskilt allvarliga konse- kvenser eftersom vederbörande då kan anklagas för förräderi eller even- tuellt spionage och dömas till hårt straff. Det är sålunda osäkert om permittenter i ockupationsfallet skulle ha någon nytta av att hävda civil status under permission.

Vid bedömningen kan det vara lämpligt att också ta hänsyn till vad som gäller beträffande krigsmannaansvar (20 kap. 21 & brottsbalken). Detta kvarstår om ledigheten är begränsad till kortare tid än två måna-

der. Om ledigheten är av obestämd varaktighet, bör således kombattant- status inte förekomma. Över huvud taget torde det inte vara lämpligt att utsträcka en persons kombattantstatus till tid efter det att krigsmanna- ansvaret upphört eftersom vederbörande då inte längre är underkastad ett internt disciplinärt system.

Kommittén finner att huvuddelen av här anförda synpunkter talar för att permittenter från reguljära styrkor bör behålla kombattantstatus under kortare tids permission. Det torde ankomma på militära myndig- heter att mot bakgrund av såväl folkrättsliga som militära synpunkter besluta i denna fråga.

4.9.4 Frivilligpersonal som tjänstgör vid försvarsmakten

För försvarsmaktens behov rekryteras frivilligpersonal för tjänstgöring under beredskapstillstånd och krig från följande organisationer: Sveri- ges kvinnliga bilkårers riksförbund, Riksförbundet Sveriges lottakårer, Svenska röda korset, Frivilliga radioorganisationen, Frivilliga automo- bilkårernas riksförbund, Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund, samt Svenska Brukshundsklubben.

Sådan personal som avses för ständig tjänstgöring vid militära enheter under beredskapstillstånd och krig har tecknat A-kontrakt och benämns A-personal. Denna personal är upptagen i försvarets p-tabeller. Det gäller i samtliga fall sådan personal som i fredstid fått viss allmän försvarsutbildning även innefattande vapenutbildning.

Frivillig A-personal fullgör samma tjänst som värnpliktiga vid för- band och måste därför klassificeras som militär personal, vilket också har föreslagits av civilmilitärutredningen. A-personal utrustas i regel med personlig beväpning. Detta medför att A-personal, med undantag av sjukvårdspersonal, bör anses som kombattanter, i den mån villkoren härför kan uppfyllas.

Folkrättskommittén måste i detta sammanhang särskilt beakta i vilken grad A-personalen kan anses ha erhållit tillräcklig utbildning i folkrätt. Det kan därvid konstateras att utbildningen i folkrätt hittills har varit av mycket begränsad omfattning men att en utökning av denna utbildning planeras för närvarande. Med hänsyn till sistnämnda förhållande och med beaktande av de fördelar som kombattantstatus medför för indivi- dens skydd anser kommittén att det finns tillräckliga motiv för att klassificera all frivillig A-personal, med undantag av sjukvårdspersonal, som kombattanter. Frivillig personal som är avsedd för sjukvårdstjänst bör erhålla skydd som sjukvårdspersonal. Detta förutsätter att persona— len utrustas med armbindel och identitetskort enligt bestämmelserna.

Av de ovan nämnda frivilligorganisationerna intar Frivilliga automo- bilkårerna och Frivilliga motorcykelkårerna en särställning genom att deras medlemmar endast i ringa utsträckning används för försvarsmak- ten. De tillfällen då detta förekommer är främst i samband med trans- portuppdrag under mobilisering. Vissa medlemmar kan dessutom avses för befattningar som upptas i försvarsmaktens p-tabeller.

I förra fallet kan medlemmarna få ställning antingen som åtföljande stridskrafterna eller kvarstå som rent civila. Det torde ankomma på

regional eller lokal militär chef att avgöra den frågan. 1 det senare fallet bör vederbörande — i likhet med alla övriga som är upptagna i p-tabeller — anses som kombattant.

Försvarsmakten har också behov av B-personal för uppgifter av till- fällig natur. Största delen av den frivilliga B-personalen finns inom hemvärnet. Dessutom behövs B-personal i samband med mobilisering för tjänst vid mobiliseringsplatser och måltidsstationer. Den folkrättsli- ga klassificeringen behandlas under avsnitt 4.9.5.

Folkrättskommittén anser att frivillig personal med A-kontrakt bör klassificeras som kombattanter med undantag för personal som är av- sedd för sjukvårdstjänst. Sistnämnda typ av frivilliga bör erhålla skydd som sjukvårdspersonal.

4.9.5 Hemvärns- och driftvärnspersonal. Frivilligpersonal inom hemvärnet

Hemvärnet, som består av allmänna hemvärnet och driftvärnet, räknas till de reguljära arméförbanden. Detta har klart tillkännagivits för främ- mande makter redan i fredstid, varför någon notificering om hemvärnets infogande i enlighet med tilläggsprotokoll I (TP I art. 4313) inte bedöms erforderlig. I hemvärnet ingår främst personal som avses för egentliga stridsuppgifter. Dessutom ingår B-personal som skall ansvara för vissa servicefunktioner, såsom sjukvård, transporter, förplägnad och teleför- bindelser.

Alla hemvärnsmän får militär utbildning i fredstid och har personlig beväpning. Under sin militära tjänst lyder såväl hemvärns- som drift- värnspersonal under befälhavare, vilka ansvarar för sina underlydandes uppförande. Personalen är under sin militära tjänst inordnad i samma disciplinära system som personalen inom försvarsmakten i övrigt. All hemvärnspersonal är från organisatorisk synpunkt krigsmän under den tid som de är tjänstgöringsskyldiga. I utbildningen ingår undervisning i folkrättens grunder.

Personal inom hemvärnet bär under militär tjänstgöring uniform och personlig beväpning — dock kan driftvärnspersonal i vissa fall sakna uniform och blir då i stället utrustad med armbindel. För frivillig B- personal gäller andra regler enligt vad som senare framgår. Hemvärnets personal återfinns inte i försvarsmaktens ordinarie mobiliseringstabeller men är förtecknad i hemvärnets särskilda tabeller.

Allmänna hemvärnet är under mobilisering och krig avsett för vissa till tiden begränsade uppgifter, som främst gäller försvar mot överras- kande angrepp, bevakning av vissa viktiga objekt och försvar mot luft- landsättningar.

Driftvärnet, som organiseras bland personalen vid ett stort antal stat- liga och kommunala myndigheter och anläggningar, har ungefär samma militära bakgrund som allmänna hemvärnet. Vid vissa civila företag organiseras företagshemvärn, som har ungefär samma uppgifter som driftvärnet. Enheterna lyder vid militär tjänst under en vid myndigheten eller anläggningen tjänstgörande driftvärnschef. Driftvärnets enheter är knutna till den myndighet eller anläggning där de tjänstgör, och deras primäruppgift är försvar av den egna arbetsplatsen.

Här angivna förhållanden beträffande hemvärnsmännens lydnads- ställning, uniformering och tjänstgöring visar att personalen under sin militära tjänst uppfyller de villkor som gäller för att erhålla skydd som kombattanter samt i vissa fall som sjukvårdspersonal. Såsom tidigare framhållits i avd. 3 kan hemvärnspersonal anses som kombattanter endast under den tid då den fullgör hemvärnstjänst. Följaktligen bör hemvärnets personal klassificeras som temporära kombattanter. Hem- värnets sjukvårdsmän bör på motsvarande sätt anses som tillfällig sjuk- vårdspersonal. Eftersom hemvärnsmän löper risk att tas till fånga, bör de också tilldelas identitetskort på samma sätt som övriga reguljära soldater (jfr avsnitt 4.2.4).

Det fåtal hemvärnsmän som har ständig militär tjänstgöring i krigstid, exempelvis kretshemvärnschefer, bör ha ställning som kombattanter.

Hemvärnspersonal förvarar normalt personliga vapen och ammuni- tion i hemmet. Detta kan måhända leda till att enskilda hemvärnsmän i ett överraskande läge går ut i strid i civila kläder. Om vederbörande tas till fånga i en sådan situation, torde han få svårt att inför fienden förklara sin kombattantstatus, vilket kan leda till väsentligt sämre behandling och eventuell bestraffning. Ett uppträdande som beväpnade civilpersoner måste därför undvikas. Denna synpunkt kan behöva uppmärksammas i hemvärnets utbildning.

Om hemvärnspersonal skulle komma att leva i ett av fienden tillfälligt besatt eller ockuperat område, kan innehav av vapen i hemmet väcka starka misstankar hos motparten. Dessutom torde ockupationsmakten sannolikt kräva utlämning av alla vapen i privat förvar. Hur den enskilde hemvärnsmannen kan förfara i en sådan situation bör prövas lokalt med hänsyn till totalförsvarets samordnade verksamhet inom området. Det övergripande målet skall självfallet vara områdets snabba och slutliga befrielse. .

I hemvärnsförbanden ingår också vissa serviceenheter som helt elle till största delen sätts upp av personal med B-kontrakt. Hemvärnets B-personal fullgör uppgifter inom hemvärnets förband enligt krigsorga- nisationen tillsammans med hemvärnsmännen.

B-personal avsedd för tjänst inom hemvärnet kommer från Riksför- bundet Sveriges lottakårer, Svenska röda korset, Sveriges kvinnliga bil- kårers riksförbund samt Frivilliga radioorganisationen. Den största gruppen är de hemvärnssamariter som kommer från Röda korset. De organiseras i sjukvårdsgrupper och fristående bårlag. Denna personal- grupp används enbart för sjukvårdstjänst i krig och bör därför ha folk- rättsligt skydd som sjukvårdspersonal. För att detta skall kunna fungera i praktiken måste personalen utrustas med de igenkänningstecken och identitetskort som är föreskrivna för sjukvårdspersonal. Denna personal bör anses såsom tjänstgörande inom stridsområde och således även förses med rödakorstecken på huvudbonad samt på bröst och rygg enligt avsnitt 61.42

Den folkrättsliga ställningen för hemvärnets B-personal som inte av- ses för sjukvårdstjänst är inte lika lätt att fastställa. Från militär sida har framhållits att ifrågavarande personal till största delen skall arbeta i nära anslutning till hemvärnets stridande enheter. För att undvika att dela

personal som tillhör samma enhet skulle det vara lämpligast att låta även B-personalen klassificeras som kombattanter.

Ifrågavarande B-personal har hittills haft ringa eller ingen utbildning. Personalen är inte utbildad på något vapen och man kan inte heller förvänta sig någon kunskap i folkrätt. B-personalen står visserligen under befäl men är obeväpnad och skall inte alls användas för stridsupp- gifter. B-personalen bär i regel föreningsdräkt.

B-personalens brist på utbildning samt mycket korta tjänstgöringstid talar för att ifrågavarande personal inte skall anses som kombattanter utan klassificeras såsom civila åtföljande stridskrafterna. Härigenom kan B-personalen vid tillfångatagande få krigsfånges skydd. Om B-per- sonal behåller civil status under tjänst vid hemvärnsförbanden torde möjligheterna att få folkrättsligt skydd bli något sämre än om åtföljan- destatus väljes.

Civilmilitärutredningen har föreslagit att hemvärnets B-personal bör ha ställning som militär personal, vilket ytterligare understrykes genom att denna personal numera upptas i hemvärnets personaltabeller. Ifrå- gavarande personal kommer vid beredskapstillstånd och krig att ha befattningar med tillfälliga uppgifter inom sambands-, expeditions-, sjukvårds-, förplägnads- och transporttjänst. I utredningens betänkande har lagts fram en plan för B-personalens utbildning, varigenom nuva- rande brister bl.a. när det gäller kunskap om de grundläggande folkrätts- reglerna torde komma att avhjälpas. Enligt kommitténs uppfattning bör dock Röda korsets hemvärnssamariter inte anses som militär personal på grund av de praktiska svårigheter som föreligger, då det gäller att rekrytera och utbilda denna personal under så lång tid som civilmilitär- utredningen föreslagit.

Sedan hemvärnets B-personal fått den föreslagna utbildningen anser folkrättskommittén att denna personal — med undantag för sjukvårds- personalen — under sin tjänst i hemvärnet bör kunna klassificeras som temporära kombattanter, vilket förordas såväl av militära myndigheter som av civilmilitärutredningen. Dock kan under en övergångsperiod frivillig B-personal som helt saknar grundutbildning komma att tjänst- göra vid hemvärnets förband. I sådant fall åligger det militär chef att ordna så att erforderlig utbildning snarast kan genomföras.

Sammanfattning

Hemvärnets A-personal bör ha ställning som temporära kombattanter, vilket innebär att de efter sin militära tjänstgöring återgår till civil status.

B-personal avsedd för sjukvårdstjänst vid hemvärnet bör ha skydd och kunna identifieras som sjukvårdspersonal inom stridsområde. De bör dock inte klassificeras som militär personal.

B-personal med uppgifter inom sambands-, expeditions-, förpläg- nads- och transporttjänst bör under sin tjänst vid hemvärnet ha temporär kombattantstatus.

Den B-personal som skall tjänstgöra endast tillfälligtvis vid mobilise- ringsplatser och måltidsstationer i samband med mobilisering har både organisatoriskt och folkrättsligt en annan ställning än B-personal som

ingår i hemvärnsförbanden. För närvarande har den B-personal som kan avses för mobiliseringsplatser och måltidsstationer svag utbildning, men detta förhållande torde komma att ändras. Avgörande i sammanhanget är emellertid tjänstgöringens korta varaktighet, vilket knappast motive- rar att nämnda personal behöver kombattantstatus.

Kommittén anser därför, i likhet med civilmilitärutredningen, att B- personal avsedd för tjänstgöring vid mobiliseringsplatser och måltids- stationer skall erhålla ställning som civila åtföljande stridskrafterna.

4.9.6 Civila inom militära verk och förvaltningar

De militära verken och förvaltningarna omfattar dels vissa enheter som är upptagna i p-tabeller, dels vissa andra enheter som fortsätter sin fredstida verksamhet. Personal som tillhör dessa senare enheter redovi- sas inte i p-tabeller. Endast sistnämnda personalgrupp behandlas i den- na framställning.

Den folkrättsliga klassificeringen av civil personal inom försvarsmak- tens centrala verk och myndigheter beror på krigsorganisationens ut- formning som i sin tur beror på verksamhetens allmänna inriktning under krig. Här föreligger stora skillnader mellan exempelvis Försvarets materielverk å ena sidan och Försvarets civilförvaltning (FCF) å den andra. I förra fallet rör det sig om en organisation som under krigsför- hållanden torde få relativt omfattande ansvar av direkt militär art, medan det för FCF gäller huvudsakligen kameral verksamhet, som inte går att skilja från civil verksamhet av liknande slag.

En granskning av verksamhetens inriktning i krigstid inom skilda verk och myndigheter skulle kunna motivera att exempelvis FCF:s personal i krig skulle kunna behålla sin normala, civila status. Den folkrättsliga klassificeringen kan emellertid bero även på andra faktorer såsom t.ex. avsedd grupperingsplats i krig respektive tjänstgöring i nära anslutning till militära enheter. Man kan inte heller bortse ifrån de organisatoriska fördelar som följer av att personalen upptas i p-tabeller.

Folkrättskommittén har inte funnit anledning att närmare diskutera dessa frågor av huvudsakligen militär natur. Kommittén vill föreslå att de folkrättsliga aspekterna beaktas vid överbefälhavarens behandling av de krigsorganisatoriska frågorna beträffande det militära försvarets cen- trala verk och myndigheter. Även civilmilitärutredningen hari sitt betän- kande (SOU 1982:48 sid 96) Försvarsmaktens personalkategorier ansett det vara av värde, om överbefälhavaren kunde överväga att föra bort vissa centrala verk och myndigheter ur försvarsmaktens krigsorganisa— tion.

Civil personal som utan att finnas i p-tabell tjänstgör eller inkallas för tjänstgöring under mobilisering och krig, kan endast i undantagsfall hänföras till kombattanter. Detta kan bli aktuellt om den inkallade har särskilda, militära kvalifikationer, exempelvis reservofficersutbildning. Även andra motiv torde kunna åberopas. Alla de olika fall som kan tänkas bli aktuella i praktiken kan knappast behandlas inom ramen för denna utredning. Här måste det ankomma på den ansvarige chefen att mot bakgrund av de i detta betänkande angivna principerna avgöra vilken folkrättslig status som skall gälla i olika fall.

På det regionala planet erbjuder miloförvaltningarna exempel på hur civila med olika bakgrund och anställningsformer kan komma att utnytt- jas under mobilisering och krig. I princip kan följande fem former för ianspråktagande av civil personal komma i fråga. a. Kärnan i krigsorganisationen är den fredstjänstgörande personal som finns upptagen i p-tabell och inkallas till respektive fortsätter tjänstgöring vid mobilisering. Denna personal utrustas och uppträder som militär personal. I regel har personalen haft mycket begränsad militär utbildning och man kan knappast förvänta någon kunskap om folkrättens regler. I samband med att den i kap. 11 föreslagna utbildningen i folkrätt börjar genomföras kommer läget att förbätt- ras. Med hänsyn härtill anser kommittén att denna personal bör hänföras till kombattantkategorin.

b. En annan grupp är sådana civila som tjänstgör i fred men inte är upptagna i p-tabeller. De är emellertid beredskapsregistrerade av länsarbetsnämnden för att inkallas till krigstjänstgöring när behov uppstår. Dessa personer uppträder alltid som civila (utan uniform) och har ingen beväpning. Personeri denna grupp har ringa eller ingen utbildning i folkrätt. Med hänsyn till tjänstgöringens karaktär och övriga här angivna förhållanden är det lämpligast att denna grupp anses som civila åtföljande stridskrafterna. c. Under krigsförhållanden finns det möjlighet för miloförvaltningar att få civil personalförstärkning från länsarbetsnämnden i respektive län. Personalen ställs till militära myndigheters förfogande under ca 14 dagar. Det blir då fråga om beredskapsregistrerad personal som varken har tjänstgjort vid förvaltningen i fred eller upptagits i p-ta- beller. Dessa personer uppträder som civila, har inte beväpning och har ingen eller ringa kunskap i folkrätt. Mot denna bakgrund är det lämpligast att de anses som civila åtföljande stridskrafterna. d. För viss fredsanställd personal har det i anställningsavtalet angivits att den skall inställa sig på arbetsplatsen i krig — detta utar. att personalen står i p-tabeller eller beredskapsregistrerats av länsarbets- nämnden. I analogi med bedömningen av närmast föregående grupp bör personalen anses som civila åtföljande stridskrafterna. e. Slutligen finns den möjligheten att de militära myndigheterna genom länsarbetsnämnden får tillfällig förstärkning med civil, ej bered- skapsregistrerad personal. Om tjänstgöringen beräknas vara längre än 24 timmar, är det lämpligast att personalen erhåller åtföljandesta- tus. Om tjänstgöringen avser kortare tid än 24 timmar bör personalen i princip behålla sin civila status, dock med möjlighet för den militäre chefen att avgöra klassificeringen från fall till fall.

Här angivna exempel från miloförvaltningar kan utgöra grundval för handläggning av sådana frågor inom övriga regionala och lokala tryn- digheter.

Folkrättskommittens anser mot bakgrund av det här anförda att civil personal inom militära verk och förvaltningar i princip bör tilldelas status som åtföljande stridskrafterna. Vid mycket kort militär tjänstgö- ring — i princip kortare än cirka ett dygn — bör vederbörande belålla

civil status. Den militäre chefen bör ha rätt att avgöra i tveksamma fall. Samma princip bör tillämpas om civil personal tas i anspråk som personalförstärkning vid enheter upptagna i p-tabeller.

4.9.7 Civila vid militära underhållsanstalter. Personal inom motorreparationstjänsten (MRT)

Det är av mycket stor betydelse för den militära underhållstjänsten att under mobilisering och krig kunna disponera yrkeskunnig personal vid verkstäder, förråd och övriga underhållsanstalter, som skall betjäna de militära förbanden. Personalbehovet i krig täcks genom att militär per- sonal, värnpliktiga och fredstjänstgörande civila tjänstemän krigsplace- ras vid dessa enheter. En del av krigsbefattningarna är för närvarande civila. Fredstjänstgörande civila tjänstemän beredskapsregistreras för krigsplacering. Enligt civilmilitärutredningens förslag skall denna per- sonal anses som militär facktjänstpersonal. I samtliga dessa fall upptas personalen i p-tabeller, varför de i analogi med tidigare angiven princip också bör erhålla kombattantstatus.

Utöver den i tabellerna upptagna personalen kan viss förstärkning komma att erfordras för att tillfälligt öka kapaciteten eller täcka avgång- ar i samband med förluster. Vederbörande militäre chef har då att göra framställning till länsarbetsnämnd om erforderlig arbetskraft. De alter- nativ som härvid kan förekomma är i princip samma som de vilka redovisats under avsnitt 4.9.6 ”Civila inom militära verk och förvaltning- ar”. Eftersom den personal som i sådant fall kan komma att uttagas till tjänstgöring torde ha ringa eller ingen militär utbildning och helt sakna kunskap i folkrätt, kan vederbörande inte göras till kombattanter. Ifrå- gavarande personer torde i regel kunna erhålla åtföljandestatus utom vid korttidstjänst på 24 timmar och mindre, då civil status bör bibehållas.

Förhållandena blir annorlunda för personal som vid mobilisering och krig ingår i motorreparationstjänsten (MRT). Denna består av civila motorreparationsverkstäder som ingår i en organisation, vilken träder i verksamhet vid krig eller krigsfara. Närmare bestämmelser framgår av kungörelsen (1973 :206) om motorreparationstjänsten. MRT har till upp- gift att utföra reparations- och underhållsarbeten på motorfordon och arbetsmaskiner som utnyttjas inom totalförsvaret. Personalen består till största delen av mekaniker jämte viss ledningspersonal som i fredstid tjänstgör vid respektive verkstäder. Hit räknas reparationsledare (reple- dare) på skilda plan. riksrepledare, milorepledare, forepledare och orts- repledare, som alla är krigsplacerade på Försvarets materielverks eller respektive stabs p- -tabeller. Övrig personal bestående av civila bilmeka- niker är f.n. inte upptagen på p- -tabeller.

Repledare ingår i en stab och kan därigenom anses infogade i ett disciplinärt systern. De har dessutom erhållit någon form av militär utbildning. Kommittén anser att repledare på grund av sin organisato- riska anknytning och tjänstgöringens art bör erhålla kombattantstaus.

De av verkstadspersonalen som tillhör driftvärnet bör anses som temporära kombattanter enligt samma princip som tidigare redovisats.

Huvuddelen av verkstadspersonalen torde inte tillhöra driftvärnet och

beträffande denna grupp råder andra förutsättningar. Verkstadsperso- nalen kommer att vara sysselsatt med underhåll och reparationsarbete av ungefär samma art som i fredstid. Genom att arbetet i stor utsträckning gäller militära fordon, bl.a. stridsfordon av olika slag, kan det övervägas om inte personalen för att öka den personliga säkerheten vid tillfångata- gande skulle kunna erhålla folkrättsligt skydd som åtföljande. Verkstäderna är emellertid inte organisatoriskt knutna till några stridskrafter, varför åtföljandeklassificering ter sig svårmotiverad. Att civila verkstäder i ett krigsorganiserat samhälle har uppgifter för total- försvaret är knappast något ovanligt — det torde snarare bli en normal företeelse. Skulle MRT-personalen erhålla åtföljandestatus kan det framföras önskemål om att även andra personalgrupper som arbetar för totalförsvaret bör få samma folkrättsliga skydd. Detta skulle kunna leda till att det skydd som åsyftas med åtföljandestatus riskerar att urholkas. Mot denna bakgrund anser kommittén att verkstadspersonalen tillhö- rande MRT bör bibehålla sin status som civila, dock med undantag för driftvärnspersonalen som bör erhålla kombattantstatus. Folkrättskommittén finner alltså att den folkrättsliga klassificeringen av civil förstärkningspersonal till militära underhållsanstalter bör följa samma principer som gäller för civila inom verk och förvaltningar. Beträffande MRT-personalen anser kommittén att repledare på skilda nivåer bör anses som kombattanter medan däremot verkstadspersonalen i princip skall bibehålla civil status — dock med undantag av driftvärns- personal, som blir temporära kombattanter. I den mån värnpliktiga hemvärnsmän ingår bland verkstadspersona- len utan att tillhöra driftvärnet, bör samma regler gälla som tidigare angivits, dvs. hemvärnsmän skall anses som temporära kombattanter.

4.9.8 Personal inom Byggnads- och reparationsberedskapen (BRB)

Byggnads- och reparationsberedskapen är en organisation, som inleder sin verksamhet vid krigsutbrott eller dessförinnan i den utsträckning regeringen förordnar. Verksamheten skall bedrivas enligt de grunder som angivits i kungörelsen (1959zl77) angående byggnads- och repara- tionsberedskapen. Organisationens uppgift är att utföra för det totala försvaret väsentliga byggnads-, anläggnings-och reparationsarbeten.

Organisationen bygger på de resurser som i krigstid ställs till förfogan- de av ett antal civila entreprenadföretag. Verksamheten leds under re- spektive militärbefälhavare av en regionalchef med regionalkontor in- gående i respektive milostab. Inom varje försvarsområde leds verksam- heten av en lokalchef med lokalkontor lydande under vederbörande försvarsområdesbefälhavare. Regionalchef och lokalchef bör företrä- desvis vara officerare ur väg- och vattenbyggnadskåren. Såväl regional- och lokalchefer som vid kontoren tjänstgörande civil personal ingår i militära stabsorgan och är upptagna i p-tabeller för milostaber och fostaber. Personalen bör därför anses som kombattanter.

BRB:s arbetsenheter består av personal samt maskiner och arbetsred- skap som ställs till förfogande av de till organisationen anslutna företa-

gen samt i vissa fall av statliga eller kommunala myndigheter. 1 enheter- na ingår endast civil personal, varav en mindre del tillhör driftvärnet. I varje arbetsenhet ingår en driftvärnsgrupp. Enligt tidigare angiven prin- cip bör personal tillhörande driftvärnet under fullgörande av sina för- svarsuppgifter anses som temporära kombattanter. Denna princip bör gälla oavsett om arbetsenheten sätts in på ett militärt eller civilt objekt.

Om en BRB-enhet sätts in för arbete på ett civilt objekt utgör den folkrättsliga klassificeringen knappast något problem: huvuddelen av personalen bör behålla civil status medan de som tillhör driftvärnet bör ha temporär kombattantstatus.

Vissa BRB-enheter kommer emellertid att i krigstid till övervägande delen användas för militära byggnads- och reparationsarbeten. Klassi- ficeringen av personalen kan i dessa fall påverkas av om arbetsenheten arbetar med ett objekt, vars militära karaktär kan vara svår att fastställa eller om det gäller ett objekt som har direkt militär anknytning. Det sistnämnda kan gälla vid arbete exempelvis på ett kustartilleribatteri eller en flygbas. För BRB-personal som arbetar på ett objekt som har indirekt militär anknytning bör den folkrättsliga klassificeringen ansluta till den som har angivits för arbete på ett civilt objekt.

1 det senare fallet — vid arbete på öppet militära objekt — har olika lösningar studerats.

En möjlighet kunde vara att alla i arbetsenheten får samma ställning som driftvärnsmännen dvs. blir temporära kombattanter och infogas i driftvärnet. Detta skulle sanolikt öka det personliga skyddet mot enstaka våldsmän eller små fientliga enheter på marken. Vid mera omfattande anfall på marken samt vid flyg- eller robotanfall spelar däremot den folkrättsliga ställningen knappast någon roll. Om alla i arbetsenheten skall kunna uppträda som kombattanter fordras en viss utbildning dels i vapnens bruk dels i folkrättens grunder. Huvuddelen av personalen har varit värnpliktiga och därvid erhållit sådan utbildning. Skulle BRB-per- sonalen tas till fånga är det troligt att samtliga blir krigsfångar.

BRB-personal som inte tillhör driftvärnet skulle även kunna anses som åtföljande och tilldelas identitetskort i enlighet härmed. Personerna får då inte använda vapen men har vissa möjligheter att bevisa sin civila ställning. Detta innebär dock ingen garanti mot att de tas som krigsfång- ar.

Om huvuddelen av en BRB-enhet skulle anses som åtföljande, uppstår vissa problem för driftvärnspersonal, när denna inte deltar i militär verksamhet. Att låta driftvärnspersonal alternera mellan kombattant- och åtföljandestatus stöter på svårigheter eftersom driftvärnspersonalen i sådant fall skulle behöva identitetskort dels som kombattanter dels som åtföljande.

Detta leder till praktiska problem vid utdelning och innehav av olika ID-kort och skulle knappast te sig trovärdigt för en motpart. Huvudalter- nativet att driftvärnspersonalen skiftar mellan kombattantstatus och civil status ter sig i så fall som en bättre lösning. Det torde emellertid vara svårt att förklara för BRB-personalen, varför en del av enheten skall ha ställning som åtföljande medan driftvärnspersonalen temporärt skall vara civil.

Ytterligare en möjlighet kunde vara att ”avväpna” driftvärnet om BRB- enheten arbetar på ett militärt objekt, där det finns militära förband som kan ansvara för skyddet av BRB:s personal och arbetsplats. I sådant fall skulle all personal inom BRB-enheten få civil status. För driftvärnets personal torde det dock te sig egendomligt att avstå från möjligheten att försvara sig vid ett arbete, där riskerna för fientliga anfall torde bli särskilt stora. Dessutom uppstår praktiska problem i samband med insamling av driftvärnets vapen och idkort samt återutlämning av dessa. Kommittén kan inte anse att avväpning av driftvärnet utgör en från praktiska och psykologiska synpunkter lämplig lösning.

Ovanstående folkrättsliga bedömning överensstämmer emellertid inte med de planer som gäller för BRB:s verksamhet.

Enligt gällande planläggning skall så många som möjligt inom BRB:s arbetsenheter kunna deltaga i försvaret av egen arbetsplats — om denna är ett militärt objekt.

Vid anfall mot arbetsplatsen skall inte bara driftvärnsmän utan också huvuddelen av övriga inorn arbetsenheten kunna försvara sig med va- pen. Därför avses vapen utdelas även till övrig BRB-personal — ej tillhörande driftvärnet. Undantag görs för de personer som tidigare haft vapenfri tjänst eller av annat skäl undantagits från ordinarie värnplikt. Denna planläggning utgår ifrån att de överåriga värnpliktiga har behållit så mycket kunskaper från värnpliktstiden, att de kan användas för militära uppgifter och betraktas som kombattanter.

I detta sammanhang är det av särskild vikt att beväpnad BRB-perso- nal inte av motparten uppfattas som beväpnade civilpersoner, vilket skulle kunna leda till mycket ogynnsam behandling vid tillfångatagande. Lösningen är specifik eftersom den synes bygga på att driftvärn, ingå- ende i en militär organisation, blandas med beväpnade ”personer” som inte har någon organisationsanknytning. Från folkrättslig utgångspunkt måste frågan ställas huruvida de överåriga värnpliktiga kan fylla kraven för kombattantstatus, dvs. att stå under ansvarigt befäl och vara infogade i ett internt disciplinärt system. Överåriga värnpliktiga kan dessutom knappast förväntas ha någon kunskap om folkrättens grunder.

Kommittén har, som ovan framgått, angivit en möjlighet för att efter militär chefs prövning överföra vissa överåriga värnpliktiga till kombat- tanter, om arbete bedrivs på ett särskilt utsatt objekt. Förutsättningen är härvid att de tillkommande kombattanternas kunskaper avseende vapen och folkrättsregler vid behov kompletteras och att de infogas i driftvär- net.

Sammanfattning

Granskningen har från kommitténs sida lett till följande slutsatser. &. BRB:s personal vid regional- och lokalkontor bör anses som kombat-

tanter. b. Personal inom BRB:s arbetsenheter bör anses som civil — dock med

undantag för driftvärnet som bör ha temporär kombattantstatus.

I de fall då BRB-enhet insätts på objekt med militär anknytning kan försvarsområdesbefälhavare eller motsvarande — mot bakgrund av

BRB- personalens utbildningsnivå — pröva möjligheterna att tilldela samtliga inom enheten ställning som temporära kombattanter, som i så fall bör ingå organisatoriskt i driftvärnet.

4.9.9 Civila förare av tillfälligt disponerade lastbilar och bussar

Under vissa förhållanden kan det i krigstid bli nödvändigt för militära enheter att repliera på civila resurser, då det gäller att transportera fram förnödenheter antingen till militära underhållsförband eller direkt till stridande förband. Behov av civila transportresurser kan också uppstå i samband med omgruppering av militära förband.

I sådana fall skall behovet av transporter beställas av respektive mili- täre chef direkt hos åkerier inom det civila transportväsendet. Enligt gällande planer skall civila åkerier i krigstid disponera såväl fordon som förare till dessa. Som förare används civil personal tillhörande någon av kategorierna överåriga, värnpliktiga med uppskov eller frivilligpersonal — i senare fallet främst tillhörande Frivilliga Automobilkåren eller Kvinnliga bilkåren. Förarna kommer inte att vara beväpnade. För denna tjänst avsedd personal är inte upptagen i försvarets p-tabeller och kan därför enligt huvudregeln inte erhålla kombattantstatus.

Transporterna kommer att äga rum inom områden, där det kan råda stor militär aktivitet. Man torde inte kunna räkna med att militära förband kan åtfölja transporterna eller att militär personal kan medfölja i fordonen. De enskilda fordonen kan komma att utsättas för flyganfall och anfall av markpatruller. I sistnämnda fallet kan fienden ta fordons- förarna till fånga och undersöka lasten. Även om fienden därvid konsta- terar att lasten utgörs av militär materiel eller av förnödenheter avsedda för militära enheter, får detta inte medföra att föraren anklagas för att ha deltagit i militär verksamhet. Om föraren i samband härmed kan uppvisa ett identitetskort för åtföljandepersonal, torde det finnas ökad möjlighet för föraren att undgå misstanken att vara en förtäckt kombattant och få skydd som krigsfånge.

Mot bakgrund av ovanstående har kommittén funnit att civila förare av tillfälligt disponerade motorfordon bör erhålla status såsom åtföljan- de. Som tidigare angivits bör en minimigräns på 24 timmar gälla för att åtföljandestatus skall vara aktuell.

4910. Personal vid krigsrätter samt krigsfiskaler

Enligt 95 & militära rättegångslagen (l948:472) skall i den utsträckning regeringen bestämmer krigsrätt i stället för allmän underrätt vara dom- stol för avdelning av försvarsmakten. I 96?) samma lag föreskrivs att krigsrätten består av en lagfaren krigsdomare som ordförande och tre nämndemän, varav två civila och en militär. Allmän åklagare vid krigs— rätt är krigsfiskal.

Enligt kungörelsen (19541493) angående krigsrätter m.m. skall sådan rätt finnas vid militära staber och vara domstol för de avdelningar som bestäms av överbefälhavaren eller — efter överbefälhavarens förord-

nande och i enlighet med dessa anvisningar — av vederbörande armé- kårchef eller militärbefälhavare. ÖB har i order rörande krigsplanlägg- ning reglerat krigsrätternas fördelning och därvid meddelat anvisningar rörande samordning mellan de krigsrätter som ställs till militärbefälha- varens eller annan chefs förfogande.

Fördelningen av de till militärbefälhavares förfogande ställda krigs- rätterna kan ske enligt olika grunder. En fördelningsgrund är att krigs- rätt blir domstol för samtliga staber, förband och enheter inom ett geografiskt område. En annan grund är att krigsrätt blir domstol för visst förband och samtliga till detta hörande enheter. En tredje lösning är att krigsrätt blir domstol för staber, förband och enheter inom ett område. I sistnämnda fallet undantas vissa inom området grupperade förband från domstolens behörighet.

Vid omgruppering inom militärområdet måste i regel ny fördelning av krigsrätternas verksamhetsområden göras. Som allmän regel gäller att anknytning till viss stab inte utgör hinder mot att krigsrätten kan ha sin uppehållsplats på annan ort än staben eller att krigsrätten förflyttar sig till förband för vilken den skall vara domstol.

Krigsdomare och vice krigsdomare förordnas av regeringen på förslag av domstolsverket efter hörande av hovrätterna. Krigsfiskaler förordnas .av riksåklagaren. Till sin hjälp skall krigsfiskalen ha förhörsledare. De rekryteras bland yngre assistentåklagare.

I den mån personalen i krigsrätterna är upptagen i försvarets perso- naltabeller bör den anses som kombattanter. Den i krigsrätten ingående militära nämndemännen har alltid kombattantstatus. Personal som inte upptas i försvarsmaktens p-tabeller, dvs. krigsfiskaler och civila nämn- demän, bör enligt kommitténs uppfattning klassificeras såsom civila åtföljande stridskrafterna.

Hela frågan har emellertid kommit i ett nytt läge genom att militäran- svarskommittén i sitt betänkande (SOU l983z2) Nytt militärt ansvarssy- stem föreslagit att krigsrättsorganisationen avskaffas och att ifrågava- rande mål i framtiden handläggs vid de civila domstolarna. Om detta förslag genomförs, kommer militära mål att handläggas av personal som har folkrättslig status som civila.

4.9.1 1 Vissa övriga personalkategorier

Utöver de under avsnitten 4.9.2—4.9.10 behandlade grupperna har folk- rättskommittén ansett det lämpligt att även kommentera den folkrätts- liga ställningen för fältartister, krigskorrespondenter och försvarets per- sonalvårdsassistenter.

Det har däremot inte funnits anledning att behandla den personal som ingår i regionmusiken, eftersom det får anses fullt klart att organisatio- nen och dess personal har civil status.

Fältartister står upptagna under militärområdesstaberna i försvars- maktens personaltabeller och tillhör kategorin civil personal. Om man följer den av civilmilitärutredningen angivna principen borde de övergå till att redovisas som militär personal i tabellerna, vilket skulle medföra att fältartister också klassificeras som kombattanter. Deras huvudupp-

gift under beredskap och krig har emellertid inte något samband med stridsverksamhet, utan de är enbart avsedda att underhålla och förströ personal huvudsakligen vid de militära förbanden. Personer placerade i befattning som fältartister torde i regel ha mycket begränsade kunska- per om militära förhållanden och om folkrätten i krig. Dessutom kan en del av deras verksamhet äga rum inom andra delar av totalförsvaret. Dessa förhållanden kan anses tala emot att fältartister får kombattant- status.

De militära myndigheterna har emellertid ansett att fältartister skall klassificeras som militär facktjånstpersonal och vara upptagna i försva- rets p-tabeller. Härigenom inordnas de i ett disciplinärt system, vilket anses förmånligt med hänsyn till den militära tjänstens krav. Fältartister får dock f.n. ringa eller ingen utbildning i folkrätt. En sådan utbildning bör de kunna få. Med hänsyn härtill finns inget hinder emot att fältar- tister erhåller kombattantstatus.

I försvarsmaktens personaltabeller ingår ett antal stabsredaktörer av- sedda för tjänst vid krigsorganiserade staber — försvarsstab, milo- och fostaber. Dessa redaktörer upptas f.n. i tabellerna som civila. Enligt civilmilitärutredningens förslag kommer stabsredaktörer framdeles att hänföras till militär facktjånstpersonal med folkrättlig status som kom- battanter. Vid tjänstinom krigsorganiserade staber står dessa personer under ansvarigt befäl och ingår i ett internt disciplinärt system. Under förutsättning att stabsredaktörerna också får grundläggande kännedom om folkrätten är klassificering som kombattanter berättigad. Att ge stabsredaktörerna åtföljandestatus eller klassificera dem som civila är däremot inte lämpligt med hänsyn till deras placering i personaltabeller och till tjänstgöringens art.

Journalister, som inte är krigsplacerade i försvarsmakten utan endast tillfälligt tjänstgör exempelvis under en reportageresa till förband, kan inte få kombattantskydd. Det blir i stället aktuellt att klassificera dessa antingen som krigskorrespondenter eller som journalister på farliga uppdrag. Är det frågan om journalister, som är svenska medborgare och arbetar för svenska nyhetsmedier, kan regeln om krigskorrespondenter vara tillämpbar. Skulle det däremot gälla journalister eller motsvarande massmediefolk som inte är svenska medborgare och arbetar för utländ- ska nyhetsorgan, kan vederbörande erhålla skydd som journalister på farliga uppdrag. I båda fallen kan folkrättens skydd förstärkas genom att vederbörande bär identitetskort. Här bör dock observeras att olika krav för bärande av identitetskort gäller i de båda fallen. En principiell skillnad föreligger dessutom i vad gäller skydd vid tillfångatagande: krigskorrespondenter kan i egenskap av åtföljande tas som krigsfångar, medan journalister på farliga uppdrag är helt civila och därför inte får göras till krigsfångar. Detta utesluter inte att de kan interneras i interne- ringsläger.

Personalvårdsassistenter är f.n. upptagna i försvarets personaltabeller som civilmilitär personal och skall enligt civilmilitärutredningens för- slag överföras till militär facktjånstpersonal. Därmed skulle denna per- sonal få kombattantstatus.

Eftersom denna personalgrupp sällan eller aldrig torde komma att

delta i strid har inom kommittén diskuterats möjligheten att ge personal- vårdsassistenter ett bättre folkrättsligt skydd. Det har närmast gällt ett eventuellt överförande till gruppen sjukvårdspersonal. Tanken bakom detta är att personalvård är en typ av vård med viss anknytning till sjukvård, då det gäller personalens mentala tillstånd. Personalvården skulle i detta sammanhang kunna ses som en verksamhet för ”förebyg- gande av sjukdom” (TP I art. 8 c 0. e). Detta kan å andra sidan knappast bli den dominerande delen i personalvården under krig. Mot denna bakgrund torde det vara mycket svårt att inför en motpart kunna moti- vera att personalvårdsassistenter skall ha skydd som sjukvårdspersonal. Med hänsyn härtill och till övriga inverkande faktorer har kommittén funnit att personalvårdsassistenterna bör ha kombattantstatus.

Sammanfattning

Fältartister införda i försvarets personaltabeller bör anses som kombat- tanter.

Stabsredaktörer och övrig informationspersonal införd i försvarsmak- tens personaltabeller bör anses som kombattanter.

Informationspersonal, journalister m.fl. som inte är krigsplacerade i försvarsmakten bör klassificeras som krigskorrespondenter ellerjourna- lister på farliga uppdrag. Sistnämnda klassificering bör främst tillämpas för de journalister som inte är svenska medborgare eller som arbetar för utländska nyhetsorgan.

Personalvårdsassistenter bör klassificeras som kombattanter.

4.9.12 Sammanfattning

Folkrättskommittens granskning av olika personalgrupper inom för- svarsmakten har inriktats på att få fram typexempel då det gäller att bestämma den folkrättsliga status som skall tillämpas för olika katego- rier. Arbetet har däremot inte syftat till att lämna en fullständig redovis- ning av alla försvarsmaktens enheter, vilket inte heller ingår i kommit- téns uppdrag. Dessutom måste man räkna med kontinuerliga ändringar av organisationen i framtiden.

Mot bakgrund av de i avsnitt 4.8.2 angivna kriterierna samt de i avsnitten 4.9.2-4.9.1] anförda exemplen torde frågor om folkrättslig klassificering av nytillkommande personal kunna avgöras ifredstid av ÖB eventuellt efter hörande av militärbefälhavarna (MB).

Det torde ankomma på ÖB att avgöra på vilken nivå eventuella frågor om folkrättslig klassificering i krigstid skall avgöras. Önskemålet om likformig tillämpning av reglerna talar för att frågor av denna art i krigstid avgörs på MB-nivån. De fredstida förberedelsena bör syfta till att klassificeringsfrågor såvitt möjligt skall kunna undvikas i krigstid.

4.10 Folkrättslig status för civila inom övriga delar av totalförsvaret

4101. Inledning

Huvudregeln när det gäller den folkrättsliga klassificeringen av perso- ner, som i krigstid ingår i de civila delarna av totalförsvaret, är att dessa inte skall anses som kombattanter. De skall i stället åtnjuta skydd som civila, såvida de inte tillhör en grupp med specifikt folkrättsskydd såsom sjukvårds-, själavårds- eller civilförsvarspersonal. Även inom de civila delarna av totalförsvaret förekommer dock enstaka personer samt vissa mindre grupper som bör erhålla kombattantstatus.

Kommittén har som en första åtgärd sökt att få en så fullständig överblick som möjligt över vilka personalgrupper som kan vara aktuella i sammanhanget. I skrivelse 1979-03-08 gick därför kommittén ut med en hemställan till berörda myndigheter att lämna uppgifter på de kategorier av civil personal som är avsedda att tjänstgöra inom den krigsorganisa- tion som gäller för respektive myndighet eller verksamhetsområde. Upp- gifterna skulle begränsas till att avse personal med uppgifter av direkt betydelse för totalförsvaret. Kommittén hemställde också om uppgift på den typ av verksamhet som kunde bedömas vara aktuell för de olika kategorierna i krigstid. Dessutom önskade kommittén uppgift om tjänst- göringens formella grund, om regler för bärande av tjänstedräkt/uni— form samt om personlig beväpning för här aktuella personalgrupper.

Som svar på denna framställning har kommittén erhållit ett mycket omfattande och värdefullt material från berörda verk och myndigheter. Vid bedömningen av olika gruppers folkrättsliga ställning har dessa uppgifter utgjort en viktig grundval. Dessutom har kommitten under olika skeden erhållit muntliga föredragningar av representanter för skil- da verksamhetsgrenar. En översiktlig redovisning av den folkrättsliga klassificeringen av olika personalkategorier efter mobilisering framgår av bild 4.10.

Folkrättskommittens synpunkter och förslag beträffande folkrättslig klassificering lämnas i det följande för personal som tillhör här redovi- sade organisationer, verk och myndigheter m.m.

Det måste framhållas att kommitténs granskning har varit översiktlig och inte syftat till att redovisa varje individ eller enhet inom hela total- försvaret. I stället har arbetet inriktats på att behandla alla större enheter (motsvarande) samt personal med sådana specifika uppgifter att en särskild prövning är nödvändig.

Mot bakgrund av den lämnade redovisningen torde det vara möjligt för respektive myndighet att i förekommande fall själv bedöma vilken folkrättslig status som bör gälla.

Bild 4.10 Folkrättslig klassificering av olika personalgrupper efter mobilisering

4——Väpnade styrkor _—

Grupper med Kombattanter Civila som Civila/icke- | Grupper med särskilt skydd åtföljer strids- kombattanterl— | särskilt skydd krafterna

Kombattan- Militär Civila som Sjuka Civil- Krigs- ter som blivit sjukvårds- temporärt isårade Iför- ikorre-

sårade, sjuka, och själa- betjänar | skepps- Isvars- jspon- skeppsbrutna vårds- stridskraf— |brutna jper- |denter eller krigs- personal terna. | [sonal |

fångar Villkor: ISjuk- | |Journa-

särsk. ID-kort lvårds- | |lister på

farligt iuppdrag ,

själa-

| | I | I

: Ipersonall [_

' vårds- i - |Temporära kombattanter | | personall | |Hemvärn, polis, milis, frivilliga | | Interne-| | |medl. i väpnad motstånds- | lrade | | Irörelse, folkuppbåd

___-f Blir ej ___Berättigade till

krigsfångar krigsfångestatus

4—

1- Civila inom ockuperat område har särskilt skydd enl. IV. Genévekonventionen. 2— Krigskorrespondenter är i vissa fall berättigade till krigsfångestatus.

4102. Regeringen och regeringskansliet

I ett läge då Sverige utsätts för överhängande hot om angrepp eller då landet indragits i väpnad konflikt är givetvis personalen inom regerings- kansliet av mycket stor betydelse för landets ledning och möjligheter att bjuda motstånd. Under sådana förhållanden blir sannolikt de ledande politikerna eftertraktade mål för motståndarens insatser i form av raid- företag, kidnappningsförsök m.m. Detta innebär inte att dessa personer själva skall behöva ingripa med vapen eller på annat sätt delta i strids- verksamhet. Tvärtom skall de så långt som möjligt undandras från sådan verksamhet och beredas bästa möjliga personliga skydd. Mot denna bakgrund bör personer inom regeringskansliet ha folkrättslig klassifice- ring som civila.

Klassificeringen gäller oavsett om enstaka personer kan ha ett visst samarbete med militära organ eller enstaka militärer. Detta påverkas inte av att arbetet inom regeringskansliet domineras av den viktigaste uppgiften nämligen att säkerställa folkets överlevnad och landets frihet och oberoende. Inom försvarsdepartementet och vissa andra delar av regeringskansliet tjänstgör i fredstid militär personal, som är införd i försvarets p-tabeller. Denna personal skall ha ställning som kombattan- ter. Härutöver kan det i regeringskansliet förekomma enskilda personer, som inte är införda i försvarets p-tabeller men som av särskilda skäl vill kunna försvara sig själva och sin arbetsplats med vapen. Regeringen får i dessa fall pröva huruvida sådana personer med hänsyn till både de

folkrättsliga villkoren och tjänstgöringsförhållandena i krig kan anses berättigade till kombattantstatus.

4103. Centrala civila myndigheter och verk

Vid en sammanställning av det till kommittén insända underlaget kan man urskilja vissa grunddrag, som är gemensamma för nästan samtliga myndigheter och verk med anknytning till totalförsvaret. Krigsorgani- sationen innehåller sålunda alltid någon typ av central administration. Denna är avsedd för att leda verksamheten antingen från en gemensam stabsplats, varifrån även militär ledning utövas, eller också från en uppehållsplats utan direkt anknytning till militär verksamhet.

Under den centrala administrationen bedrivs verksamheten mer eller mindre uppdelad beroende på de uppgifter som skall lösas. Här skiljer det sig väsentligt mellan exempelvis statens järnvägar (SJ) och postver- ket (Pv) å ena sidan, som är verk vilka har mycket stor regional och lokal organisation, samt riksförsäkringsverket (RFV) och statens pris- och kartellnämnd (SPK) å den andra. Det är huvudsakligen statliga verk inom den förra kategorin som har driftvärn.

Särskilt mot bakgrund av den omfattande svenska totalförsvarsorga- nisationen kan det hävdas att verksamheten i krigstid vid nästan samt- liga civila myndigheter och verk har direkt anknytning till våra försvar- sansträngningar. Detta är ju också fallet i större eller mindre grad be- roende på respektive myndighets uppgifter, men härav följer å andra sidan inte att all personal därför bör klassificeras som kombattanter. En grupp som dock genomgående svarar mot villkoren för kombattantsta- tus är driftvärnspersonalen.

Kommittén har särskilt diskuterat hur personal inom ett verks centrala administration bör klassificeras om verksamheten utövas från en gemen- sam stabsplats. Under förutsättning att personalen inte är berättigad till särskilt folkrättsligt skydd som sjukvårds-, sjålavårds- eller civilförsvars- personal finns det i princip följande tre huvudalternativ för folkrättslig klassificering: kombattantstatus, åtföljandestatus eller civil status. Det har diskuterats huruvida de civila, i vad gäller militär insats, skulle kunna tillfälligt underställas någon militär chefsom tjänstgör vid samma stabsplats. Det skulle härvid bli en militär funktion som närmast påmin- ner om den som driftvärnet har.

Ifrågavarande civila personal, som kan bestå av manliga eller kvinn- liga tjänstemän, har dock endast i undantagsfall utbildning för den typ av militär verksamhet som skulle kunna komma ifråga. Hänsyn måste också tas till den situation som uppstår vid fientligt tillfångatagande. Om ifrågavarande personal har tillerkänts kombattantstatus, går detta rela— tivt lätt att konstatera för motparten. Troligen medför detta att persona- len i sin egenskap av kombattanter blir internerad som krigsfångar, vilket med tämligen stor säkerhet skulle omöjliggöra eller i varje fall avsevärt reducera möjligheterna till fortsatt civil tjänst, om området blir ockuperat.

Med hänsyn till det här anförda är kombattantstatus knappast ett tillfredsställande alternativ för den civila personal som det här gäller, utan lösningen bör sökas i något av de två andra alternativen.

Att tilldela den civila personalen åtföljandestatus möter emellertid avgjorda svårigheter. Det enda skäl som skulle kunna tala för en sådan lösning är att de civila ledningsorganen är samgrupperade med militära ledningsorgan. Detta kan emellertid inte tolkas så, att de civila lednings- organen ”åtföljer” några stridskrafter i den mening som 111. Genévekon- ventionen avser. De civila cheferna behåller sin fredstida lydnadsställ- ning och verk och myndigheter fyller helt självständiga funktioner inom ramen för den samverkan som skall äga rum inom totalförsvaret.

Personalen lyder under sina fredstida chefer och bär varken uniform eller vapen, dock med undantag för driftvärnspersonalen.

Av här anförda skäl är det inte lämpligt att tilldela personal i civila verk och myndigheter folkrättslig ställning som åtföljande.

Detta leder till att den civila personalen bör behålla civil status under tjänstgöring i den gemensamma stabsplatsen. Motparten har då inte rätt att ta vederbörande som krigsfångar. En nackdel är dock att de civila inte kan uppvisa något i folkrätten stadgat ID-kort. Det förhållandet att personalen arbetat nära militära ledningsorgan kan möjligen uppväcka motpartens misstankar om att arbetet har varit inriktat på ledning av stridsverksamhet. I sådant fall finns risk för att motparten låter internera vissa civila i väntan på närmare utredning. För att undvika detta bör personalen söka övertyga motpartens representanter om att uppgifterna inom stabsplatsen varit av civil natur och nära överensstämmande med vederbörandes fredstida verksamhet.

Här anförda problem beträffande centrala ledningsnivån är knappast aktuella, ifall personalen under krig arbetar inom en ledningscentral, som inte har någon militär bemanning respektive saknar direkt anknyt- ning till militär verksamhet. Också i detta fall bör naturligtvis huvud- principen vara att den civila personalen behåller folkrättslig status som civila. Om enheten bevakas av militärpersonal ändrar detta inte den folkrättsliga statusen för enhetens personal.

Den folkrättsliga klassificeringen av personal som arbetar på nivåerna under centraladministrationen påverkas i väsentlig grad av organisatio- nens utseende och tjänstgöringens art.

Personal på regional och lokal nivå som arbetar i stabsplats, varifrån militär ledning utövas, behandlas under avsnitt 4105.

För tullverkets kustbevakning blir den folkrättsliga klassificeringen helt beroende på den organisationsändring, som inträder vid mobilise- ring. Genom att all personal i kustbevakningen då övergår från civil till militär personal, kommer den samtidigt härmed att få folkrättslig status som kombattanter.

Under transportrådet redovisade civila lastbils- och bussförare kan vid mobilisering och krig få utföra uppdrag för militära enheter. Härvid uppträder speciella problem, som behandlas under avsnitt 4.9.9.

Vid de flesta av de civila enheter som här behandlas finns organiserat driftvärn. Medlemmar i driftvärnet bör alltid — oavsett tjänstgörings- platsen — ha ställning som temporära kombattanter.

Om de här nämnda kategorierna undantas, kan resten av personalen inom den civila organisationen i här berört avseende bedömas mot en enhetlig grund, detta oavsett att det råder mycket stora olikheter i vad

gäller tjänstgöringens art, omfattning och lokalisering. Även om verk- samheten temporärt kan vara av direkt militärt värde (exempelvis då SJ genomför trupptransporter) och normalt ha stor betydelse från totalför- svarssynpunkt, är det dock fråga om civil verksamhet. Kommittén har inte funnit någon fördel med att göra personalen i någon viss verksamhet eller enhet till kombattanter - dock med det viktiga undantaget som förut nämnts beträffande driftvärnet. Ställning som civila åtföljande kan som framgår av det föregående endast tillämpas i speciella fall.

Det kan också bli aktuellt att tilldela viss personal särskilt folkrättsligt skydd som sjukvårds-, själavårds- eller civilförsvarspersonal. I första hand kan detta gälla personal inom socialstyrelsen, statens bakteriolo- giska laboratorium, civilförsvarsstyrelsen och Svenska kyrkan. Dessa frågor behandlas i avsnitt 4.10.8.

Sammanfattning

Folkrättskommittén har beträffande centrala civila myndigheter och verk kommit fram till att personal inom den centrala administrationen som är verksam inom gemensamma stabsplatser bör klassificeras som civila. Driftvärnspersonal bör dock ha ställning som temporära kombat- tanter.

4104. Polisen och övrig civil bevakningspersonal

Polisens tjänstgöringsförhållanden under mobilisering och i en krigssi- tuation har varit föremål för ingående studium i 1975 års polisutredning, som också behandlat polisens verksamhet inom ett av fienden besatt område.

Resultatet framgår av utredningens betänkande (SOU l979:75) Poli- sen i totalförsvaret över vilket folkrättskommittén har avgivit yttrande. 1 betänkandet aktualiseras vissa frågor av folkrättslig art.

Polisens verksamhet under mobilisering och krig utgår från de särskil- da uppgifter som organisationen får att lösa under dessa förhållanden. Det kommer liksom under fredstid i första hand att gälla upprätthållan- de av allmän ordning och säkerhet, en verksamhet som under dessa förhållanden i väsentlig grad kommer att avse rikets inre säkerhet. Dess- utom finns det möjlighet att ge polisen vissa, begränsade uppgifter då det gäller rikets yttre säkerhet, dvs. försvar mot fientligt angrepp. Härutöver kan det bli aktuellt att också använda polisen för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet inom ett område som har besatts/ockupe- rats av fienden. Olika meningar har framkommit beträffande sistnämn- da åliggande, med hänsyn till att polisen härigenom kan få mindre möjligheter att under krigsskedet deltaga i det väpnade försvaret.

Kommittén har diskuterat de försvarsuppgifter som kan if rågakomma för polisen. I samband med kuppanfall erfordras polispersonal för att omedelbart vid anfallets inledning deltaga i bevakning av vissa viktiga totalförsvarsobjekt, innan för dessa objekt avsedda bevakningsförband hunnit mobiliseras och inställa sig.

Polisen kan för denna uppgift inte ersättas av någon annan enhet med

motsvarande höga beredskap. Under ett kuppskede kan det också bli nödvändigt för polisen att ingripa med vapenmakt mot fientliga, mindre styrkor. Båda uppgifterna kan bli aktuella även under mobilisering som utförs utan inledande kuppanfall. Det är kommitténs uppfattning att båda dessa uppgifter bör kvarstå. Eftersom polisen kan komma att ingripa mot fientliga enheter, är det nödvändigt att personalen får en mot uppgiften svarande folkrättslig ställning. Kommittén anser att po- lispersonal, som under ett kuppskede används i försvarsuppgifter, skall erhålla skydd som kombattanter. Eftersom försvarsuppgifterna endast torde bli aktuella under en relativt kort period, bör polisen erhålla temporär kombattantstatus.

I enlighet med reglerna i tilläggsprotokoll I (TP I art. 43:3) bör andra parten i konflikten så snart förhållandena medger detta notificeras om polispersonalens folkrättsliga ställning.

Sedan mobilisering genomförts, har enligt hittills gällande bestämmel- ser polisen kunnat ingripa med vapenmakt i vissa situationer. En polis- man som bär tjänstedräkt har sålunda även utan order haft rätt att ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater. I polisutredningens betänkande har anförts flera skäl, som talar emot att polisen användes på detta sätt. Framför allt torde huvuduppgiften — att upprätthålla allmän ordning och säkerhet — ställa så stora krav i en framtida konflikt, att polisen svårligen kan dras bort från denna verksamhet.

Från folkrättslig utgångspunkt erbjuder denna typ av tillfälliga för- svarsuppgifter också vissa svårigheter. Skall rätten till ingripande bibe- hållas, måste polispersonalen erhålla kombattantstatus, dvs. ingå i de väpnade styrkorna. Eftersom det torde vara mycket svårt att förutberäk- na denna typ av försvarsinsatser, kan temporär kombattantstatus knap- past ifrågakomma. Övervägande skäl skulle då tala för att polisen får permanent kombattantstatus under hela krigsskedet. Härigenom ökas emellertid risken för att polispersonal, som kommer i motpartens våld, tas som krigsfångar. Detta innebär samtidigt att polisens möjligheter att tjänstgöra inom ett besatt eller ockuperat område minskar, vilket kan innebära en väsentlig nackdel för den egna civilbefolkning inom områ- det.

Oavsett vilken folkrättslig ställning polisen får, anser kommittén att polisen bör kunna ingripa i ordningssyfte mot fientlig, militär personal som exempelvis deltar i plundring eller våldför sig mot civilpersoner. Denna ordningshållande verksamhet torde få ökad betydelse när polisen enligt statsmakternas beslut övertar de ordningsuppgifter som hittills har åvilat civilförsvarets enheter.

Kommittén anser att ingripande i ordningssyfte -— även om det riktar sig mot främmande militärpersonal — bör kunna göras utan att polisen har kombattantstatus. Under en konflikt kan olika typer av angrepp eller sabotage också riktas mot en av polisen skyddad anläggning eller enhet. Aktioner kan utföras av fientlig militär personal eller av terrorister eller olika subversiva grupper. Även i sådana fall bör polisen kunna ingripa utan att detta ställer krav på kombattantstatus.

Under sin tjänst för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet riskerar polisen att utsättas för hot och våldshandlingar av skilda slag. I

folkrätten finns inga regler om polisens rätt till självförsvar i dylika situationer. Däremot stadgar folkrätten att sjukvårdspersonal, militär- präster samt civilförsvarspersonal har rätt till självförsvar. I analogi härmed anser kommittén att även polispersonal skall ha rätt att använda vapen i självförsvar — detta torde i själva verket vara en nödvändig förutsättning för att polisen i krigstid skall kunna fullgöra sina uppgifter. Rätten till självförsvar bör kunna tillämpas oavsett om polisen har civil status eller kombattantstatus.

Enligt nuvarande bestämmelser finns det möjlighet för militär chef att i situationer av ”katastrofhotande karaktär” ta polispersonal i anspråk för synnerligen angelägna försvarsuppgifter. Bestämmelsen kan komma att tillämpas främst inom ett område, som utsätts för överhängande invasionshot. Den försvarsinsats som polisen i en sådan situation kan förväntas göra blir emellertid med tämligen stor sannolikhet improvise- rad och av begränsat militärt värde. Polisens användning i försvaret får dessutom vägas mot de olägenheter som uppstår genom att allmän ordning och säkerhet eftersätts. Detta är en allvarlig nackdel, eftersom det har framkommit, att en sådan försämring av ordningshållningen i regel medför en starkt ökad inbrotts- och våldsfrekvens i det civila samhället. Skall polisen kunna utnyttjas för denna typ av försvarsupp- gifter är det nödvändigt att personalen får kombattantstatus. Genom deltagandet i försvaret ökas emellertid risken för att tillfångatagna po- liser blir krigsfångar, vilket i de flesta fall torde innebära, att polisen inte får tjänstgöra inom ett av fienden besatt eller ockuperat område, där svensk civilbefolkning fortfarande är bosatt och verkar. Erfarenheter från andra länder, som har råkat ut för dylika situationer, exempelvis Danmark och Norge, talar entydigt för att den inhemska polisen om möjligt bör stanna kvar inom området.

Om egen polis inte kan tjänstgöra torde ockupanten sätta in antingen nyuppsatta polisenheter rekryterade av pålitliga anhängare eller också föra över polisenheter från ockupantens hemland. Båda alternativen torde för civilbefolkningen te sig mycket avskräckande. Naturligtvis kan det sägas att kvarstannande svensk polis skulle bli tvungen att i vissa avseenden gå ockupationsmaktens ärenden. Denna risk bör emellertid på olika sätt reduceras, bl.a. genom i fredstid utfärdade bestämmelser om polisens verksamhet i sådana, känsliga lägen.

Kommittén anser att förhållanden under ockupation måste beaktas, då det gäller att bestämma polisens verksamhet och folkrättsliga ställ- ning i krig. Polisens möjlighet att tjänstgöra inom ett besatt eller ocku- perat område underlättas om deltagandet i militär verksamhet i möjlig mån inskränks, så som fallet blir om polisen endast har temporär kom- battantstatus i konfliktens inledningsskede. Kommittén förordar denna lösning utifrån folkrättsliga utgångspunkter.

Kommittén har som en arbetshypotes utgått ifrån att temporär kom- battantstatus för polisen skulle omfatta maximalt 48 timmar räknat från det fientliga anfallets inledning eller allmän mobiliserings påbörjande. I denna fråga måste dock de militära synpunkterna fälla avgörandet.

De förslag som kommittén här lägger fram förutsätter en ändrad lagstiftning om polisens ställning i krig.

I anslutning till de överväganden, som nu har gjorts beträffande polisens ställning, finns det anledning att också något beröra frågor om folkrättslig status för civila skyddsvakteri krig. Denna kategori behand- las i lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret.

Med skyddsvakt förstås personal som enligt förordnande bevakar militärt eller civilt skyddsföremål. Denna typ av verksamhet har ingåen- de behandlats i prop. 1979/80:122 om ordningsvakter och bevaknings- företag. Förslaget i propositionen, som sedan antagits av riksdagen, innebär att skyddsvakter i krig tillhör försvarsmakten, dvs. har krigs- mannaansvar och skall anses som kombattanter. Man har härvid utgått ifrån den situation som föreligger i inledningen av ett överraskande anfall, innan försvarsmakten och civilförsvaret har hunnit mobiliseras och överta bevakningen av objekten.

För skyddsvakterna kan det vid ett överraskande angrepp lätt uppstå situationer, som kräver att vakterna deltar i försvaret av det objekt som de har till uppgift att bevaka. Liksom i övriga relaterade fall bör skydds- vakter, som är beredda att delta i stridsverksamhet, ha folkrättslig ställ- ning som kombattanter under förutsättning att villkoren för detta kan uppfyllas. Kravet att stå under ansvarigt befäl och att ingå i ett internt disciplinärt system får anses uppfyllda för skyddsvakter så långt det är möjligt för det korta skede som kan bli aktuellt. Det är emellertid angeläget att skyddsvakterna får viss kompletterande utbildning, främst i folkrätt.

Så snart mobilisering genomförts kommer skyddsvakterna att avlösas och övergå till andra uppgifter, utom i de undantagsfall då skyddsvakter är krigsplacerade vid objekten.

Kommittén anser sålunda att skyddsvakter bör erhålla temporär kom- battantstatus under inledningsskedet av en konflikt. De torde däremot inte kunna upptas i försvarets p- tabeller.

Annan civil bevakningspersonal — ordningsvakter och väktare — bör i krig anses som civila.

4105. Personal i CB-kansli, länsstyrelse, landsting och kommunledning

De viktigaste civila ledningsorganen på regional nivå är de krigsorga- niserade CB-kanslierna och länsstyrelserna. Organisationen i stort av dessa framgår av publikationen ”Samverkan inom totalförsvaret” (SAMT). De viktigaste regionala ledningsorganen äri krigstid samgrup- perade med militära ledningsorgan på motsvarande sätt som i avsnitt 4.10.3 angivits för den centrala ledningen.

I de regionala ledningsorganen ingår viss personal, som enbart hand- lägger sådan verksamhet som skulle kunna ge dem speciellt folkrättsligt skydd. Det gäller A-sektionen, som leder civilförsvarsverksamhet, samt B-sektionen som leder hälsoskydd- och veterinärtjänst. Kommittén an- ser dock att dessa kategorier bör klassificeras som civila eftersom de huvudsakligen sysslar med administrativa uppgifter och är samgruppe- rade med personal för annan administrativ verksamhet inom den regio- nala ledningen.

Bedömningen av folkrättslig status för personal vid enheter samgrup- perade med militära ledningsorgan blir i princip densamma som har angivits för centrala ledningsorgan enligt avsnitt 4.10.3. Personalen bör sålunda behålla sin civila status och, om så skulle erfordras, inför mot- parten söka klarlägga verksamhetens civila karaktär. Samma regel gäller för personal inom civila ledningsenheter, exempelvis landstingspersonal som inte är samgrupperad med militära organ. Dock gäller ett undantag för personal i driftvärnet, vilken skall anses som temporära kombattan- ter.

Fr.o.m. 1986-07-01 kommer kommunerna att bli lokala civilförsvars- myndigheter. I praktiken innebär det att kommunstyrelsen kommer att leda civilförsvaret inom kommunen. Till kommunstyrelsens förfogande kommer att finnas en lednings- och räddningsstab vilken kommer att ha samma funktioner som idag åvilar civilförsvarschefen. Eftersom kom- munstyrelsen har många uppgifter vid sidan av ledningen av civilförsva- ret, har kommittén ansett att den liksom motsvarande ledningsorgan hos CB och länsstyrelsen bör ha civil status. Lednings- och räddningsstabens personal bör däremot klassificeras som civilförsvarspersonal.

Skulle i något fall någon av här avhandlade personer eller grupper bära personlig beväpning, är det sannolikt att en motpart tvekar beträf- fande vederbörandes civila status. Detta gäller sannolikt även om per- sonerna i fråga hävdar, att även civila måste bära vapen till självförsvar, eftersom någon undantagsregel härom inte förekommer i folkrätten. För att underlätta den folkrättsliga klassificeringen bör därför civilpersoner inte bära vapen.

Skulle det vid någon myndighet finnas driftvärn, skall dess personal i enlighet med tidigare princip ha temporär kombattantstatus (jfr avsnitt 4.9.5).

4.10.6 Frivilligpersonal inom de civila delarna av totalförsvaret

Utöver den frivilligpersonal som skall tjänstgöra vid det militära försva- ret enligt redovisningen i avsnitten 4.9.4 och 4.9.5, är viss frivilligperso- nal också avsedd att under krig tjänstgöra inom de civila delarna av totalförsvaret. Allmänna bestämmelser om den frivilliga försvarsverk- samheten framgår av kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverk- samhet. I denna stadgas bl.a. de riktlinjer efter vilka personal ur frivillig- organisationerna är avsedd att tjänstgöra under krigsförhållanden samt uppdelningen i A-personal och B-personal. A- personalen avses för ständig tjänstgöring inom totalförsvaret, medan B- personalen omfattar personal som endast står till förfogande för tillfällig tjänst.

Frivilligpersonal inom de civila delarna av totalförsvaret är i första hand avsedd för verksamhet inom civilförsvaret, sjukvården, veterinär- väsendet, lantbruket och civila transportväsendet. Denna personalgrupp kan också avses för uppgifter inom CB-kanslier och länsstyrelser samt inom vissa kommunala ledningsorgan.

Ifrågavarande frivilligpersonal torde i sin normala krigstida verksam- het inte få någon direkt anknytning till eller samverkan med militära

förband. Frivilligpersonalen är inte avsedd för att deltaga i någon form av stridsverksamhet och bär inte heller personlig beväpning. Dessa fak- torer talar entydigt för att huvuddelen av denna personal bör erhålla civil status. Detta gäller dock inte för frivilligpersonal inom civilförsvaret och sjukvården, som bör komma i åtnjutande av det mera omfattande skydd, som gäller för civilförsvarets respektive sjukvårdens personal (jfr avsnitt 4107). Detta förutsätter att personalen kan utrustas med ID-kort och kännetecken enligt bestämmelserna i I. tilläggsprotokollet.

Personal som tillhör Sveriges kvinnliga bilkårers riksförbund (SKBR) är till största delen avsedd för tjänst inom det civila transportväsendet. Dessa frivilliga bilkårister kommer att huvudsakligen utföra transporter åt olika civila samhällsfunktioner. Under denna tjänstgöring är bilkåris- terna civilklädda och obeväpnade. Bilkårister kan emellertid också kom- ma att få utföra tillfälliga transporter för försvarsmakten, om en militär chef gör beställning av transport hos civila transportväsendet. Ifrågava- rande bilkårist får samma ställning som de civila lastbilsförare som har behandlats i avsnitt 4.9.9 och bör således tilldelas åtföljandestatus, under förutsättning att uppdraget varar mer än 24 timmar.

Sammanfattning

Frivilligpersonal som är avsedd för tjänst inom de civila delarna av totalförsvaret -— med undantag för civilförsvaret och sjukvården -— bör ha folkrättslig status som civila.

Frivilligpersonal som är avsedd för tjänst inom civilförsvaret eller sjukvården bör erhålla skydd som civilförsvarspersonal respektive sjuk- vårdspersonal.

I den mån frivilligpersonal som tillhör SKBR och tjänstgör inom civila transportväsendet får uppdrag av militär art, bör personalen er- hålla åtföljandestatus, om uppdraget får en varaktighet som överstiger ca ett dygn. Den militäre chefen bör ha möjlighet att avgöra från fall till fall.

4107. Civilförsvarets personal. Verkskyddspersonal. Frivilliga flygkårens personal

Civilförsvarets personal skall — under förutsättning att den inte tilldelas militära uppgifter — ha minst samma skydd som tillkommer civila enligt IV. Genevekonventionen och I. tilläggsprotokollet.

Genom tillkomsten av I. tilläggsprotokollet har det blivit möjligt att tilldela civilförsvarspersonal ett särskilt skydd under förutsättning att personalen uteslutande avses användas för civilförsvarsuppgifter. Detta innebär att civilförsvarets enheter inte får användas för eller deltaga i någon form av stridsverksamhet.

Personal i civilförsvarets krigsorganisation uppfyller folkrättens ford- ringar för att erhålla skydd. För att underlätta identifieringen bör civil- försvarspersonalen förses med kännetecken och ID-kort.

Personal som i olika civila ledningsorgan (CB-kanslier, länsstyrelser) sysslar med administrativa uppgifter berörande civilförsvaret bör inte erhålla civilförsvarsskydd (jfr avsnitt 4.10.6).

Personal inom civilförsvarets Sjukvårdsenheter skall i främsta rummet utmärkas på det sätt som angivits för sjukvårdspersonal.

Vid vissa industrier och andra företag organiseras i krig särskilda så kallade verkskydd, vilka har till uppgift att deltaga i skadeavhjälpande verksamhet i samband med krigsskador på den egna arbetsplatsen. De kan sägas vara en civil motsvarighet till driftvärnet. Till skillnad från detta har emellertid verkskyddet inga som helst stridsuppgifter. Perso- nalen bär varken vapen eller uniform.

Eftersom verkskyddet temporärt arbetar med skadeavhjälpande verk- samhet på den egna arbetsplatsen, skulle det i vissa avseenden kunna betraktas som ett frivilligt civilförsvar. Detta skulle tala för att verkskyd- dets personal erhåller samma skydd som civilförsvarspersonal. Å andra sidan kan verkskyddets personal endast under begränsade tidsperioder ägna sig åt skadeavhjälpande verksamhet. Personalen kan därför inte anses uppfylla villkoret att uteslutande ägna sig åt civilförsvarsuppgifter. Härtill kommer att en motpart sannolikt inte skulle anse en sådan klassificering av verkskyddets personal som trovärdig. Risken finns då att motpartens tilltro till vårt ordinarie civilförsvar reduceras.

Mot denna bakgrund anser kommittén att verkskyddets personal bör folkrättsligt klassificeras som civila.

Frivilliga flygkåren är en organisation som sätts upp vid mobilisering i samband med att små civila flygplan rekvireras. Dess uppgift är att utföra uppdrag åt de civila delarna av totalförsvaret — huvudsakligen civilförsvaret. Flygkåren skall i främsta rummet övervaka eget territo- rium och inrapportera krigsskador som kräver insättande av civilför- svarsresurser.

Då det gäller folkrättslig status för flygkårens personal har diskuterats två alternativ: att tilldela personalen civilförsvarsskydd eller att låta personalen behålla civil status. Eftersom flygkåren inte kan anses uteslu- tande ägna sig åt civilförsvarsuppgifter finns det ingen möjlighet att tilldela personalen civilförsvarets skydd. Det enda möjliga alternativet blir därför att låta flygkårens personal behålla sin civila status.

Sammanfattning

Kommittén anser att personal som ingår i civilförsvarets krigsorganisa- tion skall erhålla folkrättsligt skydd som civilförsvarspersonal. Personal inom civilförsvarets Sjukvårdsenheter skall anses som och utmärkas som sjukvårdspersonal.

Personal i verkskyddet och personal som tillhör Frivilliga flygkåren bör ha folkrättslig status som civila.

4.10.8 Personal inom den civila sjukvården. Personal vid statens bakteriologiska laboratorium. Viss veterinärpersonal

Civil sjukvårdspersonal har i IV. Genévekonventionen samt i I. tilläggs- protokollet tillerkänts särskilt folkrättsligt skydd. Grunderna för detta framgår av avsnitt 4.7.3 samt avsnitt 6.2.1.

Personal som är sysselsatt inom hälso- och sjukvården eller veterinär-

verksamheten är enligt lagen om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårds- personal samt veterinärpersonal (1981 :292) skyldig att, om riket kommer i krig, fullgöra sådan tjänstgöring. Även personer, som har tidigare yrkesverksamhet eller erhållit kvalificerad behörighet inom yrket eller har avslutat sin tjänstgöring inom verksamhetsområdet kort tid före, är skyldiga att tjänstgöra i krig. Vilken personal som avses framgår närmare av 1 5 i förordningen (1981 2642) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårds- personal m.m.

Mot bakgrund härav har kommittén funnit att all personal, som enligt den nyss nämnda tjänstepliktslagen tjänstgör inom det svenska civila sjukvårdsväsendet i krig, är berättigad till skydd som sjukvårdspersonal.

Det folkrättsliga skyddet för sjukvårdspersonal får enligt konventio- nerna även omfatta personal, som har till uppgift att förebygga sjukdo- mar. Med anledning härav har kommittén funnit att även apoteksperso- nal, personer anställda med tillsynsuppgifter hos miljö- och hälso- skyddsnämnder, personal vid statens bakteriologiska laboratorium samt sådan veterinärpersonal som regelbundet används för livsmedelskon- troll bör erhålla skydd som sjukvårdspersonal.

Sådan personal inom landstingens sociala verksamhet och kommu- nernas socialtjänst som är sysselsatta med arbete som måste bedrivas i nära anslutning till hälso- och sjukvården bör ur folkrättssynvinkel betraktas som hälso- och sjukvårdspersonal. Exempel på sådan personal är hemsamariter från den kommunala hemtjänsten som inom hemsjuk- vårdsorganisationen utför sina uppgifter i direkt samarbete med perso- nal från hälso- och sjukvården. I övrigt är det kommitténs mening att personal inom socialtjänsten har civil status.

Även viss personal vid socialstyrelsen samt i landstingets kommunled- ningar har uppgifter i anslutning till hälso- och sjukvården samt hälso- skyddets administration. Kommittén anser emellertid inte att dessa upp- gifter har sådan karaktär att de kan motivera att personalen skall erhålla skydd som sjukvårdspersonal såvida den inte tillhör en kategori som anges i den ovan nämnda lagen om tjänsteplikt.

Skyddet som sjukvårdspersonal bör enligt kommitténs mening inte utsträckas att gälla personal inom lantbruksstyrelsen eller statens livs- medelsverk.

4.10.9 Själavårdspersonal

Civila präster kan tillerkännas skydd som själavårdspersonal under förutsättning att de är anknutna till de väpnade styrkorna, till sjukvårds- enheter eller till civilförsvarorganisationer (TP I art. 8 d). I Sjukvårdsen- heter innefattas såväl permanenta som tillfälliga enheter samt enhe- ter, vilka ställts till förfogande av neutral stat eller hjälpförening i neutral stat eller opartisk, internationell, humanitär organisation.

Präster, anknutna till statskyrkan eller frikyrkan, vilka endast ägnar sig åt prästerlig verksamhet i det civila samhället har inte skydd som själavårdspersonal. De är emellertid genom sin klädsel lätt igenkännliga som civila och skall ha folkrättsligt skydd som sådana.

4.10.10 Viss personal inom det ekonomiska försvaret

Viss personal och en del anläggningar tillhörande det ekonomiska för- svaret har en mycket stor och i vissa fall avgörande betydelse för hela det krigsorganiserade samhällets uthållighet men också för stridskrafternas insatser, eftersom det gäller leveranser av varor och tillhandahållande av tjänster som är oumbärliga i rådande läge. Inför överhängande hot om fientlig erövring och ockupation kan vissa delar av det ekonomiska försvarets personal inom näringsliv och förvaltning dessutom sättas in för att föra undan eller förstöra viktiga tillgångar, så att dessa inte faller i fiendens händer.

Dessa förhållanden medför emellertid inte att personalen kan åberopa någon särskild folkrättslig status. Huvuddelen av personalen vid berör- da företag, organisationer och förvaltningar bör anses som civila. Med undantag för driftvärnet är personalen obeväpnad och har inga strids- uppgifter. Beträffande driftvärnet gäller här liksom i övriga fall att personalen skall har temporär kombattantstatus.

För den personal som avses endast för hantering, lagerhållning och transport av Sjukvårdsmateriel eller läkemedel bör särskilt skydd kunna komma i fråga. Det bör ankomma på respektive chef att besluta att personalen i sådant fall tillerkänns skydd som sjukvårdspersonal.

I likhet med den civila personalen vid militära underhållsanstalter, motorreparationstjänsten och byggnads- och reparationsberedskapen skall den krigsplacerade personalen vid drivmedelscentralen AB i krig syssla med arbeten av samma slag som i fred. Med hänsyn härtill bör Drivmedelscentralens krigsplacerade personal behålla sin status som civila (jfr avsnitten 4.9.7 och 4.9.8).

Militära verk och förvaltningar kan genom arbetsmarknadsverket (länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingen) få tillfällig förstärkning med civil personal som inte är beredskapsregistrerad. Beräknas tjänst- göringen vara längre än 24 timmar, bör personalen lämpligen få ställ- ning som åtföljande, men i övrigt bör den civila ställningen behållas (jfr avsnitt 4.9.6).

En stor del av de vapenfria tjänstepliktiga placeras i krig hos civilför- svar, brandkårer och räddnings- och reparationstjänst, även om de i fred har utbildats av andra myndigheter. Under senare år har tillkommit utbildning av vapenfria för tjänstgöring i krig vid det ekonomiska för- svarets oljelagringsanläggningar.

Vapenfria tjänstepliktiga är inte upptagna i försvarsmaktens personal- tabeller. ] krigstid står de inte under något militärt befäl. Folkrättsligt skall vapenfria tjänstepliktiga anses som civila.

För att undvika tvivel beträffande här berörd personals ställning inom totalförsvaret kan det övervägas att förse åtminstone en del med lämplig identitetshandling som anger folkrättslig status.

41011. Personal inom det psykologiska försvaret. Personal inom Sveriges Radio och TV

Personalen inom det psykologiska försvaret organiseras i en central del. Vidare ingår i civilbefälhavarnas och länsstyrelsernas krigsorganisation

en sektion för psykologiskt försvar. På lokal nivå finns kommunala informationscentraler som verkar i krigstid. Personalen är civil och obeväpnad. Sveriges Radio arbetar ungefär enligt samma princip med en relativt stor central enhet samt mindre enheter på regional och lokal nivå. Även personal i Sveriges Radio är civil och obeväpnad.

I flera fall utövar det psykologiska försvarets organ sin verksamhet från stabsplatser, där såväl militära som civila ledningsorgan uppehåller sig. Enbart den lokala anknytningen till vissa militära enheter utgör dock inte motiv för att personalen skall klassificeras som kombattanter. Att klassificera personalen som åtföljande stridskrafterna är inte heller lämpligt. Här gäller samma motiv som anförts beträffande civo- och länsstyrelsepersonal under avsnitt 4.10.5.

Kommittén har särskilt diskuterat de förhållanden som kan tänkas uppstå, ifall viss teknisk personal får order att urståndsåtta eller förstöra exempelvis en radiostation inför hot om fientlig erövring. I sådant fall utför personalen en av svenska regeringen given order, som avser förstö- ring inom eget område, vilket är en tillåten metod i folkrätten. Skulle personal som medverkat till förstöringen tas till fånga av motparten, måste den kunna hänvisa till att åtgärden har utförts på regeringens order. Det finns knappast någonting som talar för att personalen skulle få bättre behandling om den hade kombattantstatus.

Personal inom det psykologiska försvaret har i krigstid utomordentligt viktiga uppgifter då det gäller att hålla motståndsandan uppe hos befolk- ningen. Detta skulle i och för sig kunna motivera att personalen erhåller specifikt skydd, då det gäller folkrättslig klassificering. Enligt konven- tionerna ges dock endast tre alternativ: personalen kan klassificeras som krigskorrespondenter, som journalister på farliga uppdrag eller som civila — givetvis förutsatt att vederbörande inte är upptagen i försvars- maktens p-tabeller. För att anses som krigskorrespondenter eller jour- nalister på farliga uppdrag fordras enligt avsnitt 4.7.7 att vederbörande fått till uppgift att följa stridskrafterna. Detta kan företrädesvis komma i fråga för personal i reportage- eller fältgrupper. Huvuddelen av psyk- försvarets personal kan inte klassificeras som krigskorrespondenter eller journalister på farliga uppdrag utan måste erhålla folkrättslig status som civila.

Sammanfattning

Folkrättskommittén har funnit att personal som är krigsplacerad inom det psykologiska försvarets civila delar i regel bör klassificeras som civila. I den mån personalen deltar i reportage- eller fältgrupper vid stridskrafterna kan klassificering som krigskorrespondenter eller jour- nalister på farliga uppdrag bli aktuell.

Driftvärnspersonalen inom dessa delar av totalförsvaret bör liksom annan driftvärnspersonal erhålla temporär kombattantstatus.

4.10.12 Övriga synpunkter

Kommittén har mot bakgrund av ett mycket omfattande underlag från civila totalförsvarsmyndigheter studerat de förhållanden som kan påver- ka den folkrättsliga klassificeringen av ifrågavarande civila personal. De förslag som kommittén framfört får ses som typexempel, vilka kan användas som mallar då fråga uppkommer om personalgrupper som inte har behandlats i betänkandet.

En fråga som inte närmare behandlats är folkrättslig status för perso- nal inom civila industrier som är avsedda att deltaga i produktionen av militär materiel. Kommittén har inte kunna finna att enbart denna uppgift i krigstid skulle kvalificera för en särbehandling av den civila personalen i folkrättsligt hänseende. Här bör tillämpas den i andra sammanhang angivna regeln: huvuddelen av personalen skall anses som civila — dock skall driftvärnet ha temporär kombattantstatus (jfr avsnitt 4.10.10).

5. Folkrättsregler i land-, sjö- och luftkrig

5.1. Inledning

Det finns flera historiska exempel på förslag angående begränsningar av stridsmetoder och stridsmedel syftande till humanisering av krigsföring- en, men det var först i samband med Haagkonferensen 1906-07 som dessa ansträngningar i någon väsentlig grad formaliserades och fastlades i folkrättsliga regler. Regler av detta slag ingår främst i IV. Haagkonven- tionen av år 1907 (HK IV) och det till denna fogade Lantkrigsreglemen- tet (LKR). Dessa texter innehåller dels vissa allmängiltiga bestämmelser om kombattanters uppträdande dels bestämmelser som gäller striden på land.

Restriktionerna i IV. Haagkonventionen har främst syftat till att ge folkrättsligt skydd åt civilbefolkningen samt särskilt utsatta eller känsli- ga grupper såsom sjuka, sårade och krigsfångar. Här ingår emellertid också vissa regler om skydd av kombattanter.

I början av 1900-talet ansågs det mest angeläget att åstadkomma skydd för civila mot militära operationer i anslutning till städer och övriga tätorter. Det infördes därför ett förbud mot att anfalla städer, byar, bostäder och byggnader som inte försvarades. Mot försvarade städer kunde belägring och bombardemang tillgripas, men även i sådant fall skulle den anfallande så långt det var möjligt skona byggnader, sjukhus m.m. som var av särskild betydelse för civilbefolkningens över- levnad. Vid bombardemang med artilleri skulle man undvika urskill- ningslösa skador och förluster.

När det gäller sjöstridskrafters operationer finns i IX. Haagkonven- tionen ett motsvarande förbud mot att bombardera städer, byar, bostä- der och byggnader som inte försvaras. Konventionen medger dock att bombardemang får användas mot vissa angivna militära mål inom den oförsvarade orten. Ett specifikt problem i sjökriget är behandlingen av handelsfartyg, vilket tas upp i tre skilda Haagkonventioner. I anslutning härtill tillkom 1909 års Londondeklaration som också innehåller regler om sjöhandelskriget.

Bombardemang från luften hade vid denna tidpunkt föga aktualitet. Dock bör nämnas att delegaterna i Haag försökte införa förbud mot att utkasta sprängladdningar från ballonger. Detta framsynta regelförslag blev dock aldrig ratificerat av stormakterna. Enligt flera folkrättslärda skall det förut nämna förbudet mot att anfalla städer, byar, bostäder och

byggnader, som inte försvaras, anses tillämpligt även vid anfall från luften. Det finns dock ingen enighet beträffande denna tolkning. Ut- vecklingen under senare års konflikter visar också att statsledningarna inte anser Haagregeln om förbud mot bombardemang giltig vid insats med luftburna vapen mot denna typ av mål.

Efter Haagkonventionernas tillkomst hände det inte mycket när det gäller folkrättsregler om stridsmetoder och stridsmedel. 1925 framlades emellertid Genéveprotokollet, som förbjuder användning av bakteriolo- giska och kemiska vapen, ett protokoll som idag (1984) samlat mer än 100 ratifikationer. Försöket att i 1936 års Londonprotokoll införa re- striktioner i ubåtars uppträdande kunde däremot på grund av protokol- lets oklara formulering inte få den avsedda humanitära inverkan på sjökriget.

Tillkomsten av 1949 års Genevekonventioner har med rätta bedömts som milstolpar i den moderna folkrättens utveckling. Dessa konventio- ner innehåller emellertid endast regler för skydd av vissa grupper och där ingår inte några bestämmelser, som har direkt samband med strids- metoder eller stridsmedel. Genom att parterna, om de biträtt Geneve- konventionerna, måste respektera skyddet enligt dessa konventioner, kan reglerna dock ha en viss indirekt inverkan på de militära operatio- nerna.

De äldre folkrättsreglernas otillräcklighet framkom tydligt under and- ra världskriget, då urskillningslös krigföring krävde mycket stora offer bland civilbefolkningen. Här framstår särskilt de omfattande allierade bombningarna mot tyska och japanska storstäder som stridande mot grundläggande humanitära principer. De tyska VI- och V2-anfallen mot London och andra brittiska städer hade samma urskillningslösa karaktär om än inte samma omfattning. Civilbefolkningens svåra situation kom också till uttryck genom den tyska belägringen av Leningrad, vilken pågick i 900 dagar. Detta utgör bara ett fåtal exempel i en stor provkarta på urskillningslösa anfall.

Framför allt har folkrättsreglerna visat sig bristfälliga i samband med utomeuropeiska konflikter efter 1945, då en oreglerad och särskilt inhu- man krigföring medfört allt större offer bland de civila. Detta har de- monstrerats bl.a. i Koreakonflikten och i Vietnam. Utvecklingen beror till stor del på att nya konventionella vapen tillkommit, vilka har lång räckvidd och kan sprida vapeneffekt över mycket stora områden. I takt med de nya vapnen har nya stridsmetoder införts. Urskillningslös flyg- bombning har i allt större omfattning riktats mot vidsträckta lands- bygds- och skogsområden, som ansetts vara till militär fördel för mot- parten. Ringa eller ingen hänsyn har tagits till den civila befolkning som uppehållit sig och verkat inom området. De civila har inte bara riskerat att träffas av kulor och splitter vid områdesbombning, utan de har också fått uppleva att livsmedelslager, växande gröda och vattentillgångar förstörts eller gjorts obrukbara. Vissa stridsmedel har medfört omfattan- de, långvariga och svåra skador på den naturliga miljön. I dessa fall har krigets grymma verkningar inte kunnat dämpas genom folkrättsliga restriktioner främst därför att folkrätten inte varit i takt med den snabba utvecklingen av nya stridsmetoder och stridsmedel.

Den allt tydligare obalansen mellan folkrättsreglerna och de moderna stridsmetoderna utlöste under 1960-talet aktiviteter av skilda slag. Vid Internationella rödakorskonferensen i Wien 1965 antogs en resolution om fortsatt utveckling av den internationella rätten i väpnade konflikter. Samma problem behandlades i Förenta nationernas konferens i Teheran 1968 och från hösten samma år blev ”mänskliga rättigheter i väpnade konflikter” ett återkommande ämne på dagordningen vid Förenta natio- nernas generalförsamling.

Ansträngningarna på skilda håll resulterade i att Internationella rö- dakorskommittén inbjöd staterna till expertkonferenser 1971 och 1972. På grundval av arbetet vid dessa konferenser utarbetade Internationella rödakorskommittén utkast till två tilläggsprotokoll till 1949 års Geneve- konventioner avsedda att tillämpas i internationella respektive interna konflikter. Dessa båda utkast låg sedan till grund för arbetet vid den diplomatkonferens om krigets lagar, vilken inleddes våren 1974. Efter fyra sessioner kunde konferensen våren 1977 nå enighet om utformning- en av de båda tilläggsprotokollen till 1949 års Genévekonventioner. Frågor rörande begränsning av vissa särskilt inhumana, konventionella vapen behandlades under förberedande konferenser och plenarmöten åren 1979 och 1980. Sistnämnda år framlades resultatet i form av en särskild vapenkonvention som överlämnades till och godkändes av För- enta nationernas generalförsamling. Beträffande denna konventions ikraftträdande gäller liksom för de båda tilläggsprotokollen att det är de enskilda staternas angelägenhet att godkänna övergång till de nya reg- lerna (jfr avsnitt 5.4).

När tilläggsprotokoll I och FN:s vapenkonvention trätt i kraft och vunnit vid anslutning, innebär detta en genomgripande modernisering av folkrättsregler gällande stridsmetoder och stridsmedel i internationel- la väpnade konflikter.

I. tilläggsprotokollet utgör inte enbart ett komplement till 1949 års Genévekonventioner, vilket namnet ger anledning förmoda. Protokollet innehåller även viktiga regler som utgör komplement till 1907 års Haag- konventioner i vad gäller stridsmetoder och stridsmedel. Regler av sist- nämnda slag återfinns i protokollet under Del 111 ”Stridsmetoder och stridsmedel. Kombattanters och krigsfångars status.” samt Del IV ”Ci- vilbefolkningen” avdelning I ”Allmänt skydd mot krigets verkningar”.

Folkrättskommitténs uppgift har varit att studera hur reglerna i til- läggsprotokollen är avsedda att tillämpas och mot bakgrund av våra särskilda förhållanden utforma en svensk tolkning av vissa regler, där en sådan tolkning ansetts vara motiverad. Eftersom tilläggsprotokoll II avseende interna konflikter bedömes ha liten aktualitet för vårt land, har arbetet inriktats på studium av reglerna i tilläggsprotokoll I som skall gälla under internationella konflikter. Som förut sagts utgör sistnämnda regler i viss mån en komplettering till 1907 års Haagkonventioner, varför det har varit nödvändigt att även ta upp en del av dessa äldre regler till granskning.

Till grund för arbetet har legat regeringens proposition om godkän— nande av tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna 1949 angående skydd för krigets offer (prop. 1978/79:77) samt den omfattande svenska

dokumentationen från diplomatkonferensen om krigets lagar åren 1974-77. Bakgrunden till olika reglers utformning framgår dessutom av de kommentarer som Internationella rödakorskommittén utarbetade för delegaternas vägledning under diplomatkonferensen. Underlag har ock- så erhållits från enskilda utredningar och gruppstudier utförda vid Mi- litärhögskolan åren 1975-81 samt från utländsk folkrättslitteratur. I sam- band med olika bilaterala överläggningar i folkrättsfrågor har dessutom värdefulla kunskaper erhållits om hur man i andra stater bedömer vissa tolkningsfrågor. Viss vägledning har också erhållits från de i San Remo genomförda folkrättskurserna för militär personal och juridiska rådgi- vare.

Regeringens proposition om godkännande av konventionen angåen- de förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventio- nella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskill- ningslösa verkningar (prop. 1981/82:206) har också beaktats i kommit- téns arbete.

Såsom inledningsvis framhållits är förekomsten av folkrättsregler av- seende uppträdande i strid väsentligen olika när det gäller land- respek- tive sjö- och luftkrig. Vissa av de tidigaste reglerna för landkriget har så pass allmän inriktning att de får anses gälla generellt oavsett vilken typ av krigföring det än är fråga om. Exempelvis måste regeln, som förbju- der anfall mot person vilken är försatt ur stridbart skick, anses lika giltig i sjö- och luftstriden som i markstriden. Denna synpunkt talar för att sådana allmängiltiga regler i det följande behandlas tillsammans med folkrättsregler i landkriget.

Sammanfattning

IV. Haagkonventionen från 1907 innehåller grundläggande folkrättsliga regler för alla stridskrafter men främst för markstridskrafternas uppträ- dande.

IX. Haagkonventionen innehåller speciella regler för sjöstridskrafter. Haagreglerna har senare kompletterats och byggts ut genom 1925 års Genéveprotokoll om förbud mot vissa vapen samt 1936 års Londonpro- tokoll om ubåtars uppträdande.

De fyra Genévekonventionerna från 1949 innehåller inga regler som direkt berör stridsmetoder eller stridsmedel. Konventionerna medför dock indirekt vissa restriktioner i stridskrafternas uppträdande.

I. tilläggsprotokollet från 1977 utgör en påbyggnad till både IV. Haag- konventionen och 1949 års Genévekonventioner. Nämnda protokoll har särskild betydelse genom att det i viss del behandlar stridskrafternas uppträdande i modern miljö.

5.2 Grundläggande principer och tillämpningsområde

I de folkrättsliga reglerna avspeglas en genomgående strävan att undvi- ka onödig grymhet i krigföringen. Enligt Petersburgsdeklarationen av år 1868 skall fördragsparterna medverka till en lindring av krigets elände.

Det enda lagliga mål som staterna äger uppställa under krig är försva- gandet av fiendens militära krafter. Häri ligger att fiendens civilbefolk- ning och civila egendom inte får utgöra legitima mål i krigföringen. Uttrycket ”fiendens militära krafter” har inte definierats i deklarationen. Alldeles klart är emellertid att i modern krigföring måste till denna kategori räknas ett betydligt större antal objekt än vad som kunde avses i senare hälften av 1800-talet. Deklarationen anger vidare att det är tillräckligt att försätta fiendens soldater ur stridbart gick och att målet skulle överskridas genom användande av vapen som onödigtvis skulle förvärra lidandena och göra soldaternas död oundviklig. Samtidigt som deklarationen understryker skyddet av de civila tar den sålunda också upp skydd för kombattanter, vilket väl får anses som ett för den tiden mycket djärvt grepp.

Betydelsen av humanitet i krigföringen återkommer i IV. Haagkon- ventionen, som stadgar att krigförande inte har oinskränkt frihet i fråga om val av medel för att skada fienden (LKR art. 22). De krigförande får inte heller använda vapen, projektiler eller ämnen som är ”ägnade att förorsaka onödigt lidande”. Samma princip upprepas med någon ut- vidgning i tilläggsprotokoll I (TP I art. 35), som också starkt framhåller skyddet av civilbefolkningen och civil egendom. I tilläggsprotokollets grundregel (TP I art. 48) stadgas att krigförandes operationer skall riktas enbart mot militära mål.

Men även om man i Haagkonventionerna försökt att få med regler för skilda slag av krigföring, insåg man redan vid konventionernas tillkomst 1907, att det var omöjligt att i detalj reglera alla typer av militär verksam- het i krig. För att detta inte skulle leda till en urholkning av den grund- läggande principen om humanitet i krig, infördes en särskild regel, den s.k. Martens Clause, som var avsedd att täcka även oklara fall och oförutsedda situationer. Som exempel på dylika kan nämnas fall, då civilpersoner uppträder inom ett stridsområde och kan förväxlas med kombattanter eller då civila objekt används för militära syften på ett oväntat sätt. Martens Clause stadgar att befolkningen och de krigföran- de även i dylika fall skall förbli under de folkrättsliga grundsatsernas skydd, så som dessa grundsatser framgått ur ”mellan civiliserade natio- ner vedertagna sedvänjor, mänsklighetens bud och det allmänna rätts- medvetandets krav”.

De folkrättskonventioner som tillkommit på detta område före 1977 är avsedda att tillämpas enbart i internationella konflikter, dvs. i väpna- de konflikter mellan stater. Förhållandena i interna, väpnade konflikter av typ uppror eller befrielsekrig har endast behandlats i en enda artikel i Genévekonventionerna (GK I-IV art. 3). Tilläggsprotokoll II:s till- komst 1977 markerar en klar förbättring. Protokollet innehåller ett be- gränsat antal regler specifikt avsedda att tillämpas under interna kon- flikter under förutsättning att ifrågavarande konflikt fått en tämligen stor omfattning.

Bland krigsföringsreglerna har I. tilläggsprotokollets artikel 51 om skydd av civilbefolkningen och artikel 57 om försiktighetsåtgärder vid anfall särskild betydelse genom att de på ett mycket tydligare sätt än tidigare fastställer det grundläggande humanitära skydd som skall gälla

under väpnade konflikter. Det är också dessa artiklars tillämpning, som mycket av debatten kommit att handla om. Regler till skydd för civilbe- folkningen och civil egendom har svenska stridskrafter all anledning att iaktta oavsett motpartens uppträdande.

I de äldre konventionerna var det inte aktuellt att särskilja regler med hänsyn till typen av krigföring eller — med andra ord — reglerna skall vara generellt giltiga i internationella konflikter. Den totalt sett ökade tillgången på kärnvapen och övriga massförstörelsevapen har emellertid medfört, att frågan om folkrättens tillämpning i skilda typer av konflik- ter aktualiserats. Detta blev tydligt i samband med diplomatkonferensen 1974- 77, men Internationella rödakorskommittén valde att inte föra in några förslag gällande kärnvapen, biologiska eller kemiska vapen i förhandlingsmaterialet. Flera alliansstater ställde sig dessutom starkt tveksamma till möjligheten att förhandla fram regler om skydd för civilbefolkningen giltiga såväl i konventionella krig som i kärnvapen- krig. Att inleda en allmän debatt om folkrättsreglernas tillämpning i kärnvapenkrig ansågs inte heller ändamålsenligt.

I stället utgick man ifrån att de regler i I. tilläggsprotokollet, vilka gäller skydd av civilbefolkning och civil egendom vid militära operatio- ner, förhandlats fram under det tysta förbehållet att de endast skulle äga tillämpning under konventionell krigföring. Detta framkom också av de amerikanska och brittiska delegaternas anföranden vid diplomatkonfe- rensens avslutande plenarmöte. Sistnämnda synpunkt har också anförts under bilaterala överläggningar, som ägt rum efter 1977 samt i viSsa staters kommentarer till I. tilläggsprotokollet.

Tillämpningen av I. tilläggsprotokollet om biologiska eller kemiska vapen —' men inte kärnvapen — kommer till användning, är en fråga som knappast har varit föremål för någon debatt. Detta kan ha samband med det användningsförbud som gäller enligt 1925 års Geneveprotokoll för biologiska och kemiska vapen. I allmänhet torde den uppfattningen råda, att samma förutsättningar beträffande protokollets tillämpning skall gälla för alla typer av massförstörelsevapen. Därmed skulle de inskränkningar, vilka tidigare angivits gälla under kärnvapenkrig, vara tillämpliga också vid en konflikt där biologiska eller kemiska vapen insätts.

Krigets lagar skall börja tillämpas av de väpnade styrkorna i och med att landet blir indraget i en väpnad konflikt. Eftersom konflikten numera ofta inleds genom en succesivt ökad användning av olika slags påtryck- ningar och öppet våld under ett så kallat skymningsläge kan tidpunkten för konfliktens inledande vara svår att fastställa. I sådana fall kan statsledningen behöva ange från vilken tidpunkt krigets lagar skall börja tillämpas. Vid konfliktens upphörande är det likaså av stor vikt att de militära cheferna får kännedom om tidpunkten då folkrättsregler upp- hör att gälla. Dessa frågor behandlas i kapitel 3.

Under specifika förhållanden kan militär personal — såväl chefer som enskilda soldater — anklagas för brott mot folkrätten och ställas inför domstol för begångna överträdelser. Militär personal är i dessa samman- hang en mera utsatt grupp än andra. Härav följer att ansvaret för folkrät- tens efterlevnad måste uppmärksammas särskilt inom de militära styr-

korna. Hithörande frågor behandlas i kapitel 7 Folkrättens efterlevnad.

Militära chefer, som anklagas för brott mot folkrätten, kan hänvisa till att vissa avsteg från reglerna är medgivna. Det kan främst gälla sådana undantag som kan motiveras med hänvisning till repressalierätten eller den militära nödvändigheten. Dessa begrepp behandlas under avsnitten 5.6 respektive 5.7.

5.3 Kommentarer till vissa folkrättsregler samt förslag till svensk tillämpning

5.3.1 Särskilda regler i landkriget. Anfall mot mål på land

Idet följande behandlas artiklar i I. tilläggsprotokollet redovisade under Del 111 ”Stridsmetoder och stridsmedel, kombattanters och krigsfångars status” samt Del IV ”Civilbefolkningen”, Avd I ”Allmänt skydd mot krigets verkningar”. I den mån så anses erforderligt behandlas också vissa regler i äldre konventioner.

När det gäller artiklar av större räckvidd redovisas först bakgrunden, textens utformning, kommentarer och tolkning samt förslag till svensk tilllämpning av ifrågavarande regel. I de fall då artikeln huvudsakligen innehåller en upprepning av tidigare regel, lämnas endast korta kom- mentarer.

5.3.I.I S tridsmetoder och stridsmedel

a. Stridsmedel

Detta avsnitt inleds med artikel 35 Grundregler, som huvudsakligen utgör en upprepning av vissa Haagregler (LKR art. 22-23). Flera dele- gationer, däribland den svenska, försökte under diplomatkonferensen att införa något mera av substans i dessa inledande artiklar såsom begränsningar i användning av specifika vapen. Detta vann dock inte tillräcklig anslutning, varför man fick begränsa sig till en allmänt hållen text. En fördel är dock att 1 mom. 2 angivits två kriterier nämligen både ”överflödig skada” och ”onödigt lidande”. Båda dessa begrepp kan sålunda användas i diskussionen huruvida vissa, konventionella vapen kan ge extremt inhumana effekter.

Under diskussionen om skyddet av den naturliga miljön i anslutning till artikel 55 kom flera delegationer till den uppfattningen, att skyddet av naturliga miljön var så viktigt att en bestämmelse härom borde ingå i grundreglerna. Detta är bakgrunden till att texten i mom. 3 införts.

Det har många gånger visat sig att enbart införande av en bestämmelse om vapen har ringa effekt, om inte samtidigt någon regel anges beträf- fande efterlevnad av de särskilda vapenförbuden. Artikel 36 Nya Vapen har tillkommit för att påminna staterna om de begränsningar som folk- rätten stadgar beträffande vapeneffekter. När texten i artikel 36 förhand- lades fram 1975-76 fanns endast de folkrättsliga restriktioner som fram- går av 1868 års Petersburgsdeklaration angående förbud mot använd-

ning av vissa explosivkulor, 1899 års Haagdeklaration angående förbud mot användning av dumdum kulor samt 1925 års Genéveprotokoll om förbud mot användning av bakteriologiska och kemiska vapen. 1980 tillkom den FN-konvention som innehåller förbud mot användning av vissa fragmenteringsvapen saint begränsning i användning av landmi- nor och försåtvapen samt av brandvapen. Konventionens regler utgör en grundval vid bedömning av vapen från folkrättslig utgångspunkt.

Den granskning, som enligt artikeln skall utföras beträffande nya vapens effekter, åvilar varje part till tilläggsprotokollet och får ordnas enligt respektive stats bestämmande. Givetvis hade regeln fått väsentligt ökat värde, om granskningen hade kunnat uppdras åt ett inernationellt organ. En sådan lösning var emellertid allför kontroversiell för att kunna introduceras i tilläggsprotokollet.

Redan i början av 1970-talet, således flera år före tilläggsprotokollets framläggande, togs frågan om folkrättslig kontroll av såväl befintliga som nya vapen inom svenska försvaret upp till diskussion. Denna resul- terade i ett regeringsbeslut 1974 om inrättande av en under chefen för försvarsdepartementet lydande delegation för folkrättslig granskning av vapenprojektet avsedda för det svenska försvaret. Nämnda delegation har utövat och utövar fortlöpande kontroll av alla nya svenska vapen- projekt i vad avser de folkrättsliga aspekterna. Bland vapenprojekt som granskats av delegationen kan nämnas multipelvapen för flygvapnet samt ny automatkarbin för armén.

b. S tridsmetoder

Enligt IV. Haagkonventionen är det förbjudet att genom förräderi döda eller såra en fiende. Främsta anledningen till detta förbud är följande. Om ena parten använder sig av förräderi, kommer motpartens soldater, så snart de upptäcker detta, att misstänka missbruk även då det är fråga om att ge skydd åt exempelvis civila. Ett förbud mot förräderi har därför ansetts nödvändigt för att stärka skyddet av civila och övriga utsatta grupper. Under diplomatkonferensen hävdade majoriteten av delegater- na att en regel om förräderi borde ingå i I. tilläggsprotokollet och att denna borde innehålla en definition av begreppet.

Förbud mot vad som i svenska texten betecknas som förrädiskt förfa- rande ingår i artikel 37. Sverige och flera andra stater önskade att samma regel skulle införas också i 11. tilläggsprotokollet, eftersom förräderi torde vara lika vanligt i interna konflikter, men majoriteten ville inte acceptera ett förbud mot förräderi i detta protokoll. Främsta anledning- en härtill torde ha varit att det under konflikter av denna typ kan uppstå särskilda svårigheter, då det gäller att fastställa vad som kan anses som förrädiskt förfarande.

Begreppet förräderi eller förrädiskt förfarande, som är ett mera ade- kvat uttryck, definieras såsom handlingar som inger förtroende hos motståndaren och som därför ger andra parten en folkrättsligt skyddad ställning. Detta folkrättsskydd missbrukas för att döda, såra eller till- fångata motståndarnas soldater. Förrädiskt förfarande innebär sålunda att ena parten avsiktligt och på falska grunder inger förtroende hos

motparten för att sedan svika detta förtroende genom våldshandlingar. Det bör också tilläggas att förrädiskt förfarande, såsom det definieras i artikel 37, avser handlingar riktade mot personer men omfattar inte sabotage mot eller förstöring av egendom.

I artikeln anges fyra exempel på förrädiskt förfarande. Det rör sig härvid om felaktigt användande av en skyddad ställning som parlamen- tär, respektive sårad eller sjuk. Det kan också gälla att simulera skyddad ställning som civil eller som militär tillhörande neutral stat eller Förenta nationerna. I samtliga fall är det sålunda fråga om ett avsiktligt miss- bruk. Endast i de fall, då den skyddade ställningen används för att döda, skada eller tillfångata motparten, anses handlingen som förrädiskt för- farande. Om en soldat exempelvis simulerar sårad eller sjuk enbart för att undgå motpartens anfall, bedöms handlingen inte som förrädiskt förfarande, men kan ändock under vissa förhållanden anses som brott mot folkrätten.

Svekfull handling bedöms som förrädiskt förfarande främst vid miss- bruk av folkrättsreglerna i krig. Även andra internationella regler och avtal kan naturligtvis missbrukas, men handlingen bedöms i sådant fall vanligen inte som förrädiskt förfarande. Missbruk av internationella nödsignaler i förrädiskt syfte kan dock anses som exempel på förrädiskt förfarande. Även missbruk av Röda korsets erkända kännetecken i förrädiskt syfte anses som förrädiskt förfarande och som svår överträ- delse av folkrätten (TP I art. 853 f).

Anklagelse för förrädiskt förfarande bedöms alltid som mycket gra- verande, eftersom ett brott mot artikel 37 enligt grunderna i I. tilläggs- protokollet skall anses som en svår överträdelse av folkrätten.

Under vissa förhållanden kan krigslist te sig nära överensstämmande med förrädiskt förfarande. Den viktiga skillnanden är dock att krigslist inte bygger på att motpartens förtroende skall svikas. Avsikten med krigslist är istället att vilseleda motparten, vilket kan leda till feldispo- nering av motpartens styrkor eller oöverlagda handlingar som exempel- vis i förtid röjer motpartens styrkor, avsedda taktik eller anfallsmål. I IV. Haagkonventionen anges att det är tillåtet att använda krigslist och samma medgivande lämnas i artikel 37:2. Typiska exempel på krigslist är att lämna felaktig information om egna styrkors storlek, position och avsikter eller att dölja egna stridskrafter genom maskering eller förvilla motparten genom Skenmål och skenoperationer.

Vid stridssituationer på land är det inte ovanligt att ena parten försö- ker vinna en taktisk fördel genom att före anfall dölja karaktären av egna styrkor för att därigenom vilseleda eller överrumpla motparten. Röda korsets eller motsvarande organisationers kännetecken eller parlamentär- flagga får emellertid inte användas för dylika ändamål. Enligt IV. Haag- konventionen (LKR art. 23 f) är det nämligen förbjudet att ”obehörigen använda” dessa kännetecken. Uttrycket ”obehörigen använda” har inte definierats men framgår indirekt av Genévekonventionerna (GK I art. 44, GK 11 art. 41) om behörigt användande. Förbudet upprepas i I. tilläggsprotokollet artikel 38, där det riktas mot att otillbörligen använda kännetecken. En utökning görs i artikel 38, så att förbudet omfattar även andra internationellt erkända skyddsemblem, -tecken eller -signaler,

bland vilka de internationella nödsignalerna ingår. Här bör dock obser- veras att artikel 38 endast behandlar missbruk i allmänhet — skulle det gälla missbruk 1 förrädiskt syfte gäller de strängare reglerna i artikel 37.

Förenta nationernas kännetecken har hittills inte haft något uttryck- ligen föreskrivet folkrättsligt skydd, vilket medfört risk för missbruk och förväxlingar. Möjligheterna härför har nu reducerats avsevärt eller eli- minerats genom den nya regeln i artikel 382, vilken har betydelse både för att undvika missbruk och missförstånd i markstriden och för att ge FN- styrkor och -observatörer bättre skydd.

De exempel på felaktig användning av kännetecken m.m. som före- kommit har främst gällt bruk av fiendens uniformer, för att exempelvis dölja en framryckning till anfallsläge. Enligt IV. Haagkonventionen (LKR art. 23 f) är det dock förbjudet att obehörigen använda fiendens nationella flagg eller militära beteckningar och uniformer. Förbudet mot obehörigt användande har tolkats så, att fiendens uniformer inte får användas i samband med eller under strid, vilket har lett till stor oklarhet vid tillämpningen.

Detta framgick bl.a. av det s.k. Skorzeny-fallet under andra världskri- get, då tyska förband under befäl av översten O. Skorzeny ryckte fram i Nederländerna. För att undgå upptäckt av motsidan var de tyska soldaterna iförda amerikanska uniformer. Den taktiska situationen änd- rades emellertid, vilket medförde att de tyska förbanden iförda ameri- kanska uniformer kom i strid mot amerikanska förband. Vid efterföljan- de rättegång mot överste Skorzeny friades denne då det ansågs, att Skorzeny hade försökt följa Haagregeln. Bärande av fiendens uniformer hade enligt den anklagade motiverats av strävan att undvika strid — vilket dock inte lyckats i verkligheten.

Under dipolomatkonferensen 1974-77 visade det sig att vissa stormak- ter önskade behålla möjligheten att uppträda i fiendens uniform, medan huvuddelen av de mindre staterna hävdade att denna möjlighet borde helt utgå eller inskränkas till ett minimum. Konferensen gick här på de mindre staternas linje. Regeln i artikel 39:2 kan tolkas så att fiendens uniform endast får utnyttjas som personligt skydd exempelvis i extrem väderlek och aldrig får användas i samband med någon typ av militära operationer. Skulle krigsfångar använda sig av fiendens uniformer i samband med flyktförsök, kan detta inte anses som brott mot artikel 39.

Kommittén bedömer att regeln i artikel 39 om förbud mot bärande av fiendens uniformer i samband med militära operationer innebär en värdefull precisering av folkrätten som dessutom är betydelsefull ur svensk försvarssynpunkt,

En annan metod för att undvika upptäckt är att utnyttja neutrala staters uniformer, vilket emellertid kan leda till att den berörda neutrala staten oförskyllt anklagas för brott mot neutraliteten. Någon regel, som skyddar neutrala staters flaggor, militära emblem eller uniformer mot dylikt missbruk, finns inte i Haagkonventionerna. Under diplomatkon- ferensen 1974- 77 fanns bred enighet om att införa en regel, som förbju- der denna typ av missbruk från krigförandes sida. Det bör observeras att artikel 39: ] förbjuder varje slag av användning i väpnad konflikt. Regeln berör inte bara neutrala staters uniformer m.m. utan även motsvarande

tillhörande stater, som — utan att vara neutrala — inte är parter i konflikten. Härmed avses stater, vilka har ställning som icke krigföran- de.

De äldre reglerna avseende spioneri och användning av motpartens flaggor i sjökriget påverkas inte av de nya bestämmelserna i artikel 39.

Från svensk synpunkt är de nya reglerna i artikel 39 värdefulla och erbjuder inga problem i tillämpningen.

Sammanfattning beträffande artiklarna 35-39

Vid studium av nämnda artiklar har folkrättskommittén funnit att dessa innebär ett befästande och vidareutvecklande av äldre folkrättsregler av stor betydelse för tillämpning i krig, främst i markstriden. Kommittén anser att dessa regler utan inskränkning kan tillämpas inom svenska försvarsmakten.

5.3.1 .2 Skydd av kombattanter i särskilt utsatta situationer

I Haag- och Genévekonventionerna finns regler avsedda att ge skydd åt kombattanter i situationer då dessa nedlagt sina vapen eller inte längre är i stånd att försvara sig (LKR art. 23 c) eller då kombattanter blivit sjuka, sårade eller skeppsbrutna eller tagits till fånga. Det har visat sig att dessa fundamentala regler inte alltid tillämpats i stridssituationer. Där- för har man ansett det nödvändigt att återupprepa vissa av de äldre bestämmelserna för att understryka deras grundläggande betydelse. I andra fall har regler om skydd i nödsituationer saknats i den äldre folkrätten, vilket medfört krav på komplettering.

I I. tilläggsprotokollet artikel 40 behandlas pardon — ett ålderdomligt begrepp, vilket är liktydigt med att ge nåd åt en motståndare som försatts ur stridbart skick. Här upprepas Haagregeln, som stadgar förbud mot att ge order med innebörd att det inte skall finnas några överlevande mot- ståndare. En motpart som gett upp striden får sålunda inte nedkämpas till sista man. I en sådan situtation får den starkare parten inte vägra att ta krigsfångar. I artikel 40 har förbudet utvidgats till att även gälla hot om att vägra pardon eller att föra striden med utgångspunkt härifrån.

Tidigare regler om skydd av personer försatta ur stridbart skick har visat sig vara otillräckliga. Framför allt gäller detta i en situation, då en fiende har givit upp striden men ännu inte tagits till fånga och erhållit krigsfång- es skydd. I artikel 41 anges närmare, när en person skall anses försatt ur stridbart skick. Person som försatts ur stridbart skick får inte anfallas utan skall ha folkrättens skydd, förutsatt att vederbörande avstår från varje slag av fientlig handling och inte försöker fly.

I praktiken kan det ofta vara mycket svårt att avgöra, när detta tillstånd inträder. Om det konstaterats att en person är försatt ur stridbart skick, får han inte utsättas för anfall, men vederbörande är inte skyddad mot de sekundära effekter, som kan uppstå vid anfall mot mål i närheten. Det bör också påpekas att enbart närvaron av personer, som försatts ur stridbart skick, inte medför att platsen/objektet där de befinner sig, skulle erhålla immunitet. Artikel 41 ställer sålunda inte krav på att en

part skall inställa stridsverksamheten bara för att det inom motpartens område förekommer ett stort antal personer, som försatts ur stridbart skick. Avgörande är i sådant fall, om motparten fortsätter eller uppger striden.

Personal, som försöker rädda sig från ett sjunkande fartyg, skall enligt folkrätten anses som nödställd och får inte anfallas. När det gäller personal, som försöker rädda sig från ett flygplan i nöd, har folkrätten tidigare inte givit samma skydd. Det har sålunda enligt Haagreglerna varit tillåtet att använda vapenmakt mot personer som söker rädda sig från ett havererat flygplan genom fallskärmshopp. Vissa stater har haft motvilja mot att ge nödställda från luftfartyg ett skydd analogt med det som gäller för skeppsbrutna. Främsta orsaken torde vara att en sådan regel skulle kunna missbrukas för att skydda luftlandsättningsförband. Det kan emellertid också vara så, att ena parten i en konflikt har starkt intresse av att reducera motpartens stridsflygare, eftersom en sådan åtgärd kan få stor militär betydelse. Mot denna bakgrund framlades under diplomatkonferensen förslag om att det skulle vara tillåtet att insätta vapenmakt mot en nödställd flygare, som beräknades nå marken inom område behärskat av motparten. Frånsett de praktiska svårigheter- na att bestämma om en nödställd i fallskärm hamnar på ena eller andra sidan i stridsområdet, skulle en regel med denna innebörd fått starkt inhuman verkan. Sistnämnda synpunkter gjorde att förslaget förkasta- des.

Under förhandlingarna framfördes att enstaka personer, som söker rädda sig genom fallskärmshopp, inte kan göra något som helst bruk av vapen under nedfärden. Deras enda intresse torde inriktas mot att rädda livet. Situationen kan givetvis bli annorlunda sedan vederbörande väl har kommit ned på marken. Det är mot denna bakgrund som artikel 42 stadgar skydd för nödställda, som lämnar luftfartyg i nöd. Om vederbö- rande efter landning väljer att fortsätta sitt militära motstånd blir det åter tillåtet att anfalla honom. För att undvika möjligheten till missbruk, anges särskilt att luftburen trupp inte skyddas av den nya regeln.

Kommittén bedömer att artiklarna 40-42 kan få stort humanitärt värde och ser inte några svårigheter från svensk sida vid tillämpningen av de nya reglerna.

5.3.1 .3 Kombattanter och väpnade styrkor

Tidigare har krigförande eller kombattant definierats enligt IV. Haag- konventionen (LKR art. 1) medan definitionen på krigsfånge angivits i III. Genévekonventionen. De båda definitionerna sammanfaller endast delvis. Medlemmar i motståndsrörelse omnämns för första gången i 111. Genévekonventionen och ytterligare regler har tillkommit i I. tilläggs- protokollet. Begreppet väpnade styrkor har inte definierats i äldre kon- ventioner.

Genom nya organisationsformer inom stridskrafterna, tillkomsten av olika halvmilitära enheter samt framför allt den ökade förekomsten av frivilliga, organiserade i motstånds-/befrielserörelser har de äldre defi- nitionerna blivit allt svårare att tillämpa.

Det har visat sig nödvändigt att i högre grad anknyta kombattantbe- greppet till organisationsformen. Den nya uppläggningen såsom den anges i I. tilläggsprotokollet artikel 43 innebär att väpnade styrkor först definieras. Därefter anges att medlemmar av en parts väpnade styrkor — med undantag av sjukvårds- och själavårdspersonal — utgör kombattan- ter, vilka har rätt att delta i fientligheterna.

För att anses som kombattant skall vederbörande stå under ansvarigt befäl och vara underkastad ett internt disciplinärt system. Skulle perso- nen i fråga stå under befäl och ingå i ett disciplinärt system endast under en kortare period kan temporär kombattantstatus bli aktuell enligt de grunder som angivits i avsnitt 4.2.3.

Hur de nya reglerna i artikel 43 om kombattanter och väpnade styrkor kan tillämpas inom svenska försvarsmakten framgår av kapitel 4.

5.3.1.4 Kombattanters rätt till krigsfångestatus. Skydd för deltagare i organiserad motståndsrörelse

Avsikten med artikel 44 är att fastställa hur kombattanter får uppträda utan att förlora sitt folkrättsliga skydd, vilket i texten främst har knutits till rätten att bli krigsfånge. Då avsikten samtidigt varit att behandla en speciell typ av kombattanter, nämligen medlemmar i motstånds- /be— frielserörelse, har utformningen av artikeln kommit att präglas av de starka motsättningar som rått och fortfarande råder då det gäller sist- nämnda kategori och dess uppträdande i strid.

Denna artikel skall ses i direkt samband med artikel 43. Grundprin- cipen enligt artikel 44 är att en kombattant enligt den tidigare angivna definitionen, om han faller i fiendens våld, skall åtnjuta skydd som krigsfånge. Denna fördel skall åtnjutas av alla kombattanter oavsett om de tillhör reguljära enheter, paramilitära förband eller ingår i motstånds- eller befrielserörelse. Skulle en kombattant ha begått överträdelse mot folkrättens regler skall detta inte medföra någon ändring i rätten att vara kombattant eller att få skydd som krigsfånge. Sistnämnda rättighet kan dock förverkas i ett speciellt fall nämligen om medlem i motstånds- /befrielserörelsen inte följer den i artikeln mom. 3 angivna regel om bärande av vapen öppet.

Det kan tyckas att man nu fått en nästan total tillämpning av kombat- tant- och krigsfångeskyddet, då det gäller väpnade grupper. Här måste dock framhållas att väpnade grupper, som inte uppfyller kravet på organisatorisk tillhörighet och disciplinärt systern enligt artikel 43, inte har möjlighet till kombattant- resp. krigsfångestatus enligt 1. tilläggspro- tokollet och knappast heller enligt äldre regler. Det kan i första hand gälla personer som deltar i ”privatkrig” dvs. använder vapen mot mot- parten utan att fylla kraven för kombattanter. Dessutom finns det två grupper, vilka vanligen arbetar i nära anslutning till väpnade styrkor, men som ändock inte har här angivet skydd. Det gäller spioner och legosoldater, som inte är berättigade till kombattant- eller krigsfångesta- tus. Regler om dessa båda grupper behandlas i artikel 46 respektive 47 nedan.

Grundregeln för kombattanters uppträdande är att de är skyldiga att

skilja sig från civilbefolkningen, då de deltar i ett anfall eller i en militär operation som förberedelse till ett anfall. För kombattanter tillhörande reguljära styrkor är detta inte något problem, eftersom de skall kunna igenkännas genom sin uniform och vanligen också genom bärande av vapen. Huvudregeln är att kombattanter i reguljära enheter inte får använda civila kläder under militära operationer.

Den viktigaste synpunkten vid utformning av texten i artikel 44 har varit att fastställa nya normer varigenom medlemmar av en motstånds- /befrielserörelse lättare skall kunna erhålla kombattant- och krigsfånge- status. Bakgrunden är att tidigare villkor för medlemmar i motstånds- /befrielserörelse (GK III art. 4) om utmärkande tecken och bärande av vapen öppet i praktiken varit ytterst svåra att följa. Har kombattanter tillhörande nämnda rörelse inte uppfyllt villkoren har de av motparten förvägrats skydd som kombattanter och krigsfångar. Nämnda medlem- mar har därför kommit i en folkrättsligt mycket ogynnsam ställning, vilket å sin sida medfört, att dessa personer inte haft något starkare intresse av att behandla motpartens soldater enligt folkrätten.

Önskemålet har därför varit att införa enklare villkor för kombattant- och krigsfångestatus. I artikel 44 har det tidigare kravet på utmärkande tecken övergivits. Kravet om bärande av vapen har försetts med en tidsbegränsning innebärande att vapen skall bäras öppet

a) under varje militärt engagemang och

b) under den tid kombattanten är synlig för motparten, när han deltar i en militär förberedelse före inledandet av ett anfall, i vilket han skall deltaga.

Uppträder medlem av motstånds-/befrielserörelse i enlighet härmed skall han inte anses bryta mot regeln i artikel 37, som förbjuder förrä- diskt förfarande genom föregivande av civil status.

Regeln i artikel 443 får endast tillämpas av motståndsenheter, som uppträder inom ockuperat eller besatt område eller — då fråga är om nationell befrielserörelse —- inom ett av motpart kontrollerat område. Vissa stater tolkar detta så, att regeln inte får användas för att skydda enheter som opererar bakom fiendens linjer inom område, som inte är ockuperat. Någon regel som entydigt förbjuder utnyttjande bakom fien- dens linjer finns dock inte i konventionerna. Reguljära enheter, som bedriver fria kriget bakom fiendens linjer, bör alltid bära uniform för att erhålla kombattant- resp. krigsfångeskydd.

Texten i b) ovan är mycket oklar och kan ge anledning till skilda tolkningar. De mest påtagliga svårigheterna redovisas i det följande.

Den i texten angivna tidsgränsen kan tolkas mycket olika. Enligt vissa stater skall denna text avse hela förberedelseskedet från det att deltagar- na inställer sig på en samlingsplats och hela förflyttningen fram till anfallsområdet. Det kan härvid röra sig om en period om flera timmar upp till dygn och däröver. Med en sådan tolkning skulle det vara prak- tiskt taget omöjligt för motståndsrörelsen att utnyttja dold förflyttning. Såväl reguljära enheter som motståndsenheter kan emellertid ha intresse av dold förflyttning för att sätta in anfall så överraskande som möjligt. Denna typ av taktiskt uppträdande kan svårligen förbjudas.

Vissa stater tolkar den angivna tidsgränsen utifrån den andra ytterlig-

heten, nämligen att vapnen behöver visas först omedelbart före anfallets insättande. Med ett sådant uppträdande skulle den avsedda inriktningen — att skydda civilbefolkningen i området — svårligen kunna uppnås. DeSSutom måste hänsyn tas till att en sådan, fullständigt överraskande vapeninsats kan strida mot artikel 37, som förbjuder förrädiskt förfaran- de. Den önskvärda tolkningen torde ligga någonstans emellan de anför- da ytterligheterna, vilket skulle kunna uttryckas så, att motståndsstyrkan skall ha möjlighet att förflytta sig med vapnen dolda om risken för fientlig kontakt är liten. När risken för fientlig kontakt bedöms som stor, bör vapnen bäras öppet.

Eftersom öppet bärande av vapen endast skall gälla under a) och b) ovan finns det möjlighet att en motståndsrörelse, som inte förbereder något anfall, kan uppehålla sig inom ett område med vapnen dolda. Ett sådant uppträdande kan bli aktuellt under en styrkas reträtt efter genom- förd strid. Å andra sidan kan motparten när som helst ingripa och genomföra personkontroll. Samma gäller om en motståndsenhet fram- rycker inom ett område, där risken för fientlig kontakt anses låg, men enheten trots detta överraskas av motparten. I båda dessa fall har mot- ståndsstyrkan att vid ett eventuellt tillfångatagande söka övertyga mot- parten om att man har följt reglerna i artikel 44.

Andra problem uppstår, om en motståndsstyrka väljer att insätta anfall från bakhåll, vilket är en vanlig taktik för små enheter. Hur skall i sådant fall regeln om vapnens bärande öppet kunna tillämpas? Denna svårighet skulle möjligen kunna övervinnas genom att vapnen bärs synliga under sista delen av förflyttningen fram till platsen för bakhållet. Skulle enheten tas till fånga, är det dock osäkert om motparten kan godkänna en förklaring enligt denna metod.

Enligt den nya regeln är det av stor betydelse för motståndssoldaten, att han kan avgöra under vilken tid före anfall som han är synlig för motparten. Detta skulle förutsätta, att motståndsenheten har en mycket god kännedom om motpartens läge och förflyttningar, vilket kan ställa sig svårt i praktiken.

Kravet att visa vapen öppet har formulerats under förutsättning att en motståndsstyrka har handeldvapen. En enhet som är utsänd på sabota- geuppdrag kan medföra huvudsakligen laddningar av olika slag, vilka kan bäras dolt. Vid den tidpunkt då handeldvapen skulle ha visats, bör i sådant fall laddningen bäras öppen. Det är dock tveksamt om detta är tillräcklig information för motparten. Ifall enstaka medlemmar i grup- pen medför handeldvapen, skall dessa bäras öppet enligt förutnämnda principer. *

Folkrättskommittén har diskuterat hur de nya reglerna i artikel 44 skall kunna tillämpas, om det skulle bli aktuellt att organisera en svensk, väpnad motståndsrörelse för insats inom svenskt område som tillfälligt har besatts eller ockuperats av motparten. Härvid torde operativa för- hållanden få avgörande betydelse. Det har inte ingått i kommitténs uppgift att bedöma sistnämnda förhållanden, men det har varit nödvän- digt att använda vissa arbetshypoteser som underlag för diskussion.

Operationer med svensk motståndsrörelse torde komma att underlät- tas genom att kravet på utmärkande tecken har utgått. Olika situationer

kan uppstå vid operationer inom tättbefolkat respektive glesbefolkat område, vilket skulle kunna motivera skilda regler för skilda områden. Kommittén har diskuterat en sådan lösning, som skulle kunna ge vissa fördelar. Trots detta anser kommittén att övervägande skäl talar för att enhetliga regler så långt möjligt bör gälla oberoende av inom vilket område motståndsrörelsen skall verka.

Folkrättskommittén har särskilt studerat motståndsrörelsens verk- samhet med hänsyn till skyddet av svensk civilbefolkning, som kan komma att uppehålla sig i samma område. Mot bakgrund av de exempel, som studerats, anser kommittén att det bör vara möjligt för en väpnad motståndsrörelse att operera inom ett ockuperat område där svensk civilbefolkning fortfarande uppehåller sig. Vissa risker kan dock inte undvikas. Kommittén bedömer att riskerna för civilbefolkningen i vissa situationer skulle kunna minskas om medlemmar i motståndsrörelsen uppträder med armbindel, så snart de har fått kontakt med motpartens stridskrafter. Enligt detta förslag skulle armbindel börja bäras senast vid den tidpunkt, då vapen enligt artikel 44 skall bäras öppet.

Förslaget om armbindel skulle i viss mån innebära en återgång till äldre regler om bärande av kännetecken men endast under en begränsad tidsperiod. Genom att anknyta bärande av armbindel till öppet bärande av vapen torde motståndsstyrkans operationer inte i någon påtaglig grad behöva försvåras. Den begränsade nackdelen i det taktiska uppträdan- det bör kunna accepteras, genom att åtgärden sannolikt medför ett bättre skydd av civilbefolkningen.

Sammanfattning beträffande medlemmar i motståndsrörelse

Vid granskning av artikel 4423 har folkrättskommittén funnit att de nya reglerna bör kunna tillämpas av en eventuell svensk motståndsrörelse. Folkrättskommittén anser det angeläget att regeringen och överbefälha- varen tar ställning beträffande reglernas tillämpning samt till det av kommittén framförda förslaget om begränsat bärande av armbindel. Det är därvid viktigt att fastlägga i vad män och hur reglerna för motstånds- rörelse skall kunna läras uti fredstid respektive under pågående konflikt.

I artikel 44:4 behandlas också vad som händer om en kombattant, som faller i fiendens våld, inte uppfyller de villkor om bärande av vapen öppet som anges i samma artikel mom. 3. Oftast torde personen ifråga själv anse, att han uppfyller villkoren, men motparten kan ha en annan mening. I praktiken kan det uppstå vissa svårigheter, då en anklagad person skall försöka bevisa att han har uppträtt enligt folkrätten.

Om en tillfångatagen person av motparten misstänks för illegal verk- samhet och därför förvägras krigsfångestatus, skall han ändock till en början erhålla samma skydd som krigsfångar. Denna person torde sålun- da fortfarande få vistas i krigsfångeläger men med den viktiga skillna- den, jämfört med övriga krigsfångar, att han skall ställas inför domstol. Beroende på domstolens utslag kan personen ifråga antingen bli frikänd och betraktad som krigsfånge eller bli dömd och straffad för sitt illegala motstånd.

Grundregeln för behandling av en person, som deltagit i fientligheter-

na och fallit i fiendens våld, framgår av artikel 45. Avsikten med denna artikel är att säkerställa att varje person, som deltar i fientligheterna och blir tillfångatagen, kan erhålla ett folkrättsligt minimiskydd. Enligt ar- tikeln skall en sådan person alltid åtnjuta skydd som krigsfånge då han själv eller den part han tillhör via skyddsmakt eller på annat sätt obero- par krigsfångestatus eller det framgår att han är berättigad till denna status. Även i tveksamma fall skall personen behålla krigsfångestatus till dess domstol har undersökt och beslutat i fallet.

För svensk del gäller att en domstol i praktiken kan få ta ställning till hithörande frågor huvudsakligen i fall då en tillfångatagen person till— hörande motparten misstänks för spioneri, folkrättsbrott enligt 22 kap. 1 l 5 BrB eller allmänt brott (exempelvis mord eller dråp) som samtidigt utgör folkrättsbrott. Domstolen har då att på grundval av den bevisning som åberopas bedöma huruvida den tillfångatagne har gjort sig skyldig till brottet och bestämma brottspåföljd enligt vanliga regler eller med- dela frikännande dom. I förra fallet skall den dömde efter avtjänat straff övergå till att behandlas som krigsfånge. I senare fallet skall personen direkt övergå till att bli krigsfånge såvida inte vederbörande är berätti- gad till särskilt folkrättsligt skydd exempelvis som sjukvårdspersonal. Detta gäller också ifall domstolen förklarar den anklagade skyldig men inte dömer vederbörande till frihetsberövande straff.

Det bör anmärkas att varje handling, som folkrättsligt sett kan med- föra att krigsfångeskyddet upphör, inte behöver vara straffbar enligt svensk lag. Skulle straffbarhet inte anses föreligga, måste vederbörande behandlas som krigsfånge.

Sammanfattning

Kommittén har inte funnit några hinder mot att vårt land tillämpar de i I. tilläggsprotokollet angivna principerna för behandling av personer, som saknar kombattantstatus eller vilkas status är oklar. Kommittén vill samtidigt framhålla betydelsen av att svensk militär personal får infor- mation om dessa förhållanden.

5.3.1.5 Spioner och legosoldater

Dessa båda grupper, som ur folkrättslig synpunkt har en mycket oför- månlig ställning, behandlas i I. tilläggsprotokollet artiklarna 46 och 47. Grundläggande regler om spioner ingår i IV. Haagkonventionen (LKR art. 29- 31), medan däremot legosoldater inte tidigare behandlats i fol- krätten. Spionage är inte förbjudet i folkrätten, men de personer som bedriver denna verksamhet har mycket bristfälligt skydd. De som miss- tänks vara spioner får dock inte utsättas för någon form av grym eller inhuman behandling och får inte straffas utan föregående rättegång. Det personliga skyddet har dessutom förbättrats genom den nya regeln om grundläggande garantier i tilläggsprotokoll I (TP I art. 75). Om en person fälls för spionage blir bestraffningen som regel mycket hård och döds- straff utdelas ofta i dylika sammanhang.

För de militära operationerna är det av största betydelse att ha tillgång

till underrättelser om fienden, och viss militär personal används regel- bundet för att insamla sådana underrättelser. Militär personal, som deltar i underrättelsetjänst, anses emellertid inte som spioner utan skall, på vissa villkor, behålla sitt kombattantskydd. Även civila kan i viss omfattning användas för att lämna uppgifter om fienden, utan att de därför skall anses som spioner. Men hänsyn till att spionage som regel bestraffas mycket strängt, är det nödvändigt att klarlägga skillnaden mellan underrättelsetjänst och spionage.

Insamling av information om fienden bedöms i folkrätten olika be- roende på det område inom vilket verksamheten bedrivs eller har bedri- vits. Här kan tre olika fall särskiljas. a. Informationsinsamlandet kan äga rum inom ett område, där såväl egna som fiendens stridskrafter uppehåller sig utan att någondera kan anses ha full kontroll. Det rör sig härvid om vad som brukar kallas omstritt område. b. Ett annat fall inträder, då insamlandet sker inom ett område som kontrolleras av fiendens stridskrafter utan att vara ockuperat område. c. Ytterligare ett fall uppstår om insamlandet sker inom ett ockuperat område där fienden har full kontroll och dessutom upprättat egen administration.

Här bör tilläggas att det i modern krigföring ofta kan vara svårt att skilja mellan ett område som är omstritt och ett som kontrolleras av fienden.

Vid bedömningen tas också hänsyn till om verksamheten bedrivs av kombattanter i reguljära enheter respektive i väpnad motståndsrörelse eller av civila.

Grundregeln enligt IV. Haagkonventionen är att som spion anses varje person, vilken hemligen eller under falsk förevändning inhämtar eller söker inhämta upplysningar inom en krigförandes operationsom- råde i avsikt att meddela dessa till motståndaren (LKR art. 29). Denna regel gör ingen skillnad på kombattanter och civila. Dock är kombattan— ter, som utan förklädnad intränger på den fientliga arméns operations— område i avsikt att inhämta underrättelser, inte att anse som spioner. Villkoret ”utan förklädnad” innebär att kombattanten skall bära egen styrkas uniform. Militär eller civil person, som har till uppgift att över- bringa meddelanden till egna eller fientliga styrkor, skall inte heller anses som spioner. Villkoret är i detta fall att uppdraget utföres ”öppet”, vilket kan tolkas på olika sätt (LKR art. 19).

För att person skall kunna anklagas för spionage fordras att motpar- ten avslöjar detta under pågående verksamhet inom det av denna part behärskade territoriet. Har en person, som misstänks för att ha bedrivit spionage, väl återvänt till egna styrkor, kan vederbörande inte ställas till ansvar för denna verksamhet, om han/hon senare tas till fånga av motparten. Denna regel har en inte oväsentlig betydelse, då det gäller att intressera personer för att deltaga i underrättelseverksamhet (LKR art. 31).

I IV. Haagkonventionen behandlas inte sådana fall, då insamling av underrättelser sker inom ockuperat område. Under förhandlingarna om I. tilläggsprotokollet ansågs det därför nödvändigt att få in en komplet-

terade regel om förhållanden i ockuperat område. Det torde nämligen vara naturligt att inom området boende f.d. kombattanter tillhörande andra partens styrkor önskar vidarebefordra de upplysningar som kan insamlas på ett enkelt sätt.

Inom ett ockuperat område kan dock grundregelns krav om bärande av uniform för personer i underrättelsetjänst inte ha någon mening. Under dessa förhållanden blir det i stället sättet för insamlandet som fäller avgörandet. Om en f.d. kombattant inte handlar under falska förevändningar eller i lönndom, skall vederbörande inte heller anses som spion. Utförs däremot uppdraget under falska förevändningar och/eller i lönndom, skall verksamheten bedömas som spionage (TP I art. 463). Anklagelserna är giltiga endast för det fall, att en inom det ockuperade området boende tas till fånga under pågående spionverk- samhet. Under de specifika förhållanden som råder inom ockuperat område kan man givetvis inte fordra, att vederbörande skall ha återför- enat sig med egna styrkor enligt Haagregelns bestämmelse.

Inom ockuperat område kan emellertid spionage bedrivas även med anlitande av personer bosatta utanför området. Sådana uppdrag kan åläggas dels enheter som deltar i fria kriget, dels enskilda personer som har insamling av underrättelser till huvuduppgift. I förra fallet är det fråga om reguljära enheter som torde uppträda i uniform, och verksam— heten bör därför bedömas som underrättelsetjänst och inte som spiona- ge. I senare fallet torde det gälla enskilda personer i civil klädsel. Om en sådan person tillfångatas inom området kommer vederbörande med stor sannolikhet att anklagas och dömas för spionage. Detta kan i ockupa- tionsfallet undvikas endast om personen hinner lämna det ockuperade området, innan motparten hinner gripa honom.

Villkoren att undvika verksamhet ”under falska förevändningar” eller ”i lönndom” torde behöva förklaras framför allt i ockupationsfallet. En f.d. kombattant i motpartens styrkor kan exempelvis helt öppet på gator och offentliga platser eller från sin bostad iaktta förflyttning av ockupa- tionsmaktens styrkor samt rapportera detta till sin egen part. Varken insamlandet eller rapporteringen anses därvid som spionage. Skulle däremot en f.d. kombattant i avsikt att samla uppgifter om ockupantens styrkor, med anlitande av falska identitetshandlingar och/eller ockupa- tionsmaktens uniform intränga exempelvis på en flygbas, bedöms hand- lingen som utförd under falska förevändningar och klassificeras som spionage. I verkligheten är det emellertid ockupationsmaktens myndig- heter eller militärdomstolar som kommer att fälla avgörandet.

En sammanfattning av de folkrättsliga regler som gäller för insamling och rapportering om motpartens stridskrafter inom olika områden kan uttryckas i tabellform på följande sätt:

Sammanställning av folkrättens regler om underrättelsetjänst och

spionage

Insamling och rapportering från

Kategori

la) Kombattanter i re- guljära enheter (=per- manenta kombattanter) i uniform

b) K ombattanter- civilklädda

2. Hemvärn

a) iuniform

(temporära kombattan— ter)

b) i civila kläder

3. Medlemmar i väpnad motståndsrörelse

a) med utmärkning Anm.

b) utan utmärkning

4. Civila

A. Omstritt område B. Av fienden kontrol- lerat område

C. Av fienden ockupe- rat område

Verksamheten bedöms enligt folkrätten såsom:

Tillåten rapportering

Tillåten rapportering

Tillåten rapportering

Tillåten rapportering

Förekommer sannolikt ej

”

Tillåten rapportering

Tillåten rapportering

Spionage

Tillåten rapportering (sällan förekommande)

Tillåtet: överbringa med- delanden Insamling underrättel- ser:

Spionage

(= regler för civila)

Tillåten rapportering

Tillåtet: överbringa med- delanden Insamling underrättel- ser:

Spionage

Tillåtet: öppet över- bringande av medd. In- samling av underrättel- ser = Spionage

Tillåten rapportering (gäller enheter i fria kri- get)

a. Boende inom områ— det

1. öppen insamling: til- låten rapportering

2. falska förevändning- ar/i lönndom:

Spionage

b. Boende utanför om- rådet:

Spionage

Förekommer ej

a. Boende inom områ- det = för kombattanter b. Boende utanför om- rådet:

Spionage

(torde sällan förekom- ma)

Tillåten rapportering dock svårt i praktiken

Spionage

Tillåtet: öppet över- bringande av medd. In- samling av underrättel- ser = Spionage

Anm. För medlemmar i motståndsrörelse motsvaras uniformskravet av de särskilda reglerna om öppet bärande av vapen och eventuellt bärande av utmärkande tecken (jfr avsnitt 4.5).

Eftersom rapportering av fiendens stridskrafter har stor betydelse ur försvarssynpunkt, är en fullständig redovisning av de folkrättsliga reg- lerna om spioner och dessa reglers tillämpning en viktig förutsättning för underrättelsetjänsten i krig. Av tabellen, som är grundad på regler i IV. Haagkonventionen och I. tilläggsprotokollet, framgår att det i praktiken kan uppstå ett flertal fall. Det bör bl.a. framhållas att rapportering om fiendens stridskrafter inom eget eller omstritt område inte kan anses som spionage. Personer, som deltar i denna verksamhet, bör därför kunna undgå anklagelse att ha bedrivit spionage.

Av sammanställningen framgår vidare att den folkrättsliga bedöm- ningen skiljer sig väsentligt när det gäller omstritt respektive av fienden kontrollerat område. De hårda regler som skall tillämpas inom ett av fienden kontrollerat område framstår som mycket ogynnsamma ur svensk försvarssynpunkt, eftersom de skulle kunna utgöra ett allvarligt hinder för vår underrättelseverksamhet. Man får också ta hänsyn till att Haagreglerna har tillkommit i början av 1900-talet och inte är anpassade till modern krigföring på land. I modernt krig kan det ofta vara mycket svårt att avgöra om ett område är omstritt eller kontrollerat av fienden och det finns därför knappast någon anledning att ha skilda regler för dessa områden. Enligt kommitténs uppfattning bör de regler som är avsedda för omstritt område även tillämpas inom ett område där fien- dens stridskrafter utövar kontrollen.

Folkrättens regler om spioner är avpassade för att i första hand kunna tillämpas på kombattanter i reguljära förband och ärinte utformade för att passa verksamheten inom en väpnad motståndsrörelse. Risken för att en fiende kan bedöma motståndsrörelsen medlemmar som spioner mås- te därför beaktas och i möjlig mån motarbetas. Den nya regeln, att medlemmar i motståndsrörelsen skall identifieras genom öppet bärande av vapen, torde knappast underlätta för denna grupp att insamla under- rättelser.

Det förtjänar vidare påpekas att civilas rättighet att överbringa med- delanden inom ett av fienden kontrollerat eller ockuperat område i praktiken torde få mycket begränsat värde, eftersom denna verksamhet måste ske öppet inom ett område där fienden kan förutsättas utöva stark kontroll. Granskningen av folkrättens regler om spionage har sammanfattnings- vis visat att dessa i väsentliga delar kan tillämpas i modern krigföring. De nya reglerna i I. tilläggsprotokollet avseende ockuperat område har underlättat tillämpningen.

Kommittén anser dock att den uppdelning som folkrätten gör mellan omstritt område ooh av fienden kontrollerat område inte kan tillämpas i modernt krig. De regler som gäller för insamling och rapportering från omstritt område bör därför enligt kommitténs uppfattning vara tillämp- liga även inom ett område där motparten har den huvudsakliga kontrol- len. Detta har inte någon inverkan på de regler som skall tillämpas inom ockuperat område.

Under senare år har det förekommit att legosoldater använts i utom- europeiska konflikter — ännu dock i mycket begränsat antal. I sådana

sammanhang har legosoldater tagits till fånga, varvid oklarhet rätt om deras behandling. Eftersom legosoldater ofta använts i kamp mot natio- nella befrielserörelser i exempelvis afrikanska stater, har hela frågan om deras folkrättsliga ställning blivit politiskt kontroversiell. Under diplo- matkonferensen tog vissa stater i den afro-asiatiska gruppen initiativ till en ny folkrättslig regel, men det visade sig genast mycket svårt att enas om en rättvis och täckande definition på begreppet legosoldater. Inled- ningsvis fanns också en tendens inom ulandsgruppen att betrakta lego- soldater enbart som kriminiella, vilka inte borde erhålla något som helst folkrättsligt skydd. Motsättningarna utjämnades emellertid efter en tid och konferensen kunde nå enighet kring den föreliggande kompromiss- texten.

Den grundläggande regeln i artikel 47 är att legosoldater inte skall ha rätt till kombattant- eller krigsfångestatus. Legosoldater kan sålunda inte hävda rätten till skyddad status, men det är andra parten i konflikten obetaget att tillerkänna tillfångatagna legosoldater ett något bättre skydd än vad som anges i artikeln. Ett antal västeuropiska stater — däribland Sverige — samt Kanada och USA önskade att artikeln också skulle innehålla en regel, innebärande att legosoldater under alla förhål- landen skall komma i åtnjutande av de grundläggande garantier som anges i I. tilläggsprotokollet (TP I art. 75). Någon enighet kunde dock inte nås på denna punkt. Enligt den uppfattning som företräddes av nämnda stater bör emellertid artikeln tolkas så, att grundläggande ga- rantier under alla förhållanden bör gälla som ett minimiskydd.

I artikel 47 anges sex villkor vilka tillsammans skall definiera en legosoldat. Här ingår bl.a. att personen ifråga skall deltaga direkt i fientligheterna. Härigenom kan man undvika att gruppen militära råd- givare betraktas som legosoldater. För att räknas till nämnda kategori fordras vidare att en person varken är medborgare i den krigförande staten eller är bosatt på ett av denna part kontrollerat område. Det är sålunda bara utlänningar som kan anses som legosoldater. Som villkor gäller emellertid också att personen ifråga inte är medlem av en parts i konflikten väpnade styrkor. Detta innebär att legosoldater måste ingå i särskilda förband utanför den ordinarie krigsorganisationen inom ifrå- gavarande stat, vilket kan vara svårt att konstatera för motparten. Här bör särskilt påpekas att enstaka utländska medborgare, som exempelvis anmäler sig att såsom frivilliga deltaga i ordinarie krigsförband, sålunda inte skall anses som legosoldater.

Icke minst för Sveriges del har det varit av särskilt intresse att utforma definitionen så, att frivilliga av typ Finlandsfrivilliga under vinterkriget 1939-40 eller motsvarande inte skulle kunna klassificeras som legosol- dater. Ett avgörande villkor för att räknas som legosoldat är att personen ifråga deltari fientligheterna med främsta motiv att nå personlig vinning genom ekonomisk ersättning, som vida överstiger den som betalas till ordinarie kombattanter i denna parts väpnade styrkor. Klassificering som legosoldat kunde därför aldrig komma ifråga i det förut nämnda fallet. Som jämförelse kan nämnas att man på fransk sida anser att inte heller personer, som värvats i Främlingslegionen, kan hänföras till lego- soldater. Deras ekonomiska ersättning anses nämligen efter franska förhållanden inte vara onormalt hög.

Regeln om legosoldater är av mycket begränsat intresse för vårt land, eftersom det sedan länge är i svensk lag (19 kap 12 & BrB) förbjudet att utan regeringens tillstånd här i landet värva personer till främmande krigstjänst liksom att förmå personer att bege sig ur landet för att ta sådan tjänst i strid mot ett från svensk sida för ändamålet utfärdat utreseförbud. Något sådant förbud gäller inte för närvarande och skulle förutsätta särskild lagstiftning.

Enstaka svenska medborgare kan givetvis låta värva sig utomlands men detta förhållande kan knappast i praktiken förhindras genom natio- nell lagstiftning utan endast genom mellanstatliga avtal om förbud mot värvning av legosoldat.

Skulle det kunna konstateras att legosoldater ingår i styrkor insatta mot vårt land, torde dessa personer vid tillfångatagande få behandling som krigsfångar, såvida inte straffansvar för folkrättsbrott föreligger. Något specifikt stadgande för detta fall finns inte i svensk lag.

5.3.1.6 Civilbefolkningens skydd mot krigets verkningar

Grundregel och tillämpningsområde

Enligt folkrättens regler skall krigföringen inriktas på att försvaga fien- dens ”mi1itära krafter” medan däremot civilpersoner eller civila objekt inte får utgöra mål för anfall. Dessa allmänt humanitära principer fram- går av 1868 års St Petersburgdeklaration och IV. Haagkonventionen (LKR art. 22 o. 23). Hänsyn till humanitetens regler framhålles särskilt i den s.k. Martens Clause i inledningen till IV. Haagkonventionen.

Mot bakgrund av dessa regler har de båda sedvanerättsliga principer— na om diskrimination och proportionalitet vuxit fram. Enligt den första principen, vilken antogs 1968 av FN:s generalförsamling som folkrätts- ligt gällande, skall en åtskillnad alltid göras mellan personer som deltar i fientligheterna och därmed är legitima mål och de som tillhör civilbe- folkningen och inte får utgöra mål i krigföringen.

Regeln om proportionalitet skall tillämpas, då det kan uppstå oavsikt- liga civila förluster vid anfall mot militära mål — en mycket vanlig företeelse i modern krigföring inom befolkade områden. Enligt propor- tionalitetsregeln får ett anfall inte genomföras om detta förväntas leda till så stora skador på civila och civil egendom att skadorna inte står i rimlig proportion till de militära fördelarna med anfallet. Proportiona- litetsregeln, som huvudsakligen har stöd bland västdemokratierna, har inte antagits av FN:s generalförsamling som allmänt gällande sedvane- rätt. Anledningen härtill har främst varit att regeln ansetts ge alltför stor frihet för en anfallandes egna värderingar. De ökade räckvidderna hos många moderna vapen har dessutom gjort det svårare att tillämpa regeln om diskrimination.

Vid diplomatkonferensen om krigets lagar 1974-77 var det primära målet att få fram nya, tydligare regler till skydd för civilbefolkningen och civila objekt under väpnade konflikter — utvecklingen under olika konflikter efter andra världskrigets slut hade nämligen visat stora brister i efterlevnaden av hittills gällande regler till skydd för civilpersoner och

civila objekt. Förbudet att anfalla nämnda grupper och objekt måste återupprepas och uttryckas i ännu tydligare termer. Dessutom hade det visat sig nödvändigt att ytterligare precisera och utvidga det folkrättsliga skyddets omfattning varvid hänsyn skulle tas till moderna stridsmetoder och stridsmedel. Det är mot denna bakgrund man bör se de nya artiklar- na 48-60 i I. tilläggsprotokollet.

I den inledande artikeln — artikel 48 — återupprepas folkrättens grundregel om krigförandes skyldighet att respektera och skydda civil- befolkning och civil egendom. Parterna skall alltid göra åtskillnad mel— lan civilbefolkning och kombattanter samt mellan civil egendom och militära mål. Militära operationer får endast riktas mot militära mål — ett begrepp som dock i praktiken kan vara svårt att definiera och som det ofta råder olika uppfattningar om.

När det gäller restriktioner i krigföringen används ofta termen ”at- tack” på engelska, vilken översatts till ”anfall” på svenska. I detta sammanhang har ”anfall” (attack) icke samma betydelse som i taktiken. Eftersom folkrättsliga regler måste gälla och tillämpas oavsett det taktis- ka läget, dvs. såväl i anfalls- som försvarsoperationer, har det varit nödvändigt att särskilt ange detta. I artikel 49 stadgas sålunda att termen ”anfall” i folkrättsliga sammanhang avser våldshandling mot motparten oavsett om denna handling ingår inom ramen för en offensiv eller defensiv verksamhet. Det är nödvändigt att göra detta klarläggande, då det annars skulle vara alltför lätt för en part att bryta mot folkrättsregler under hänvisning till att stridsverksamheten endast hade defensiv inrikt- ning.

Artikel 49 anger också tillämpningsområdet för de nu aktuella artik- larna i I. tilläggsprotokollet. Dess regler skall tillämpas på alla anfall oavsett på vilket territorium de äger rum. Av särskild vikt är att bestäm- melserna också skall gälla vid anfall mot mål inom ett område, som har ockuperats av motparten, dvs. vid motanfall mot ockuperat område.

Tilläggsprotokollet har främst inriktats på att ge skydd åt civilbefolk- ning, civilpersoner samt civil egendom på land, men bestämmelserna skall gälla varje operation på land, till sjöss eller i luften, som kan beröra dessa skyddade objekt. Här har det varit nödvändigt att göra ett förtyd- ligande beträffande sjö- och luftkriget, där reglerna skall tillämpas en- dast vid anfall från sjön eller luften mot mål på land. Tilläggsprotokollet innehåller sålunda inte några specifika regler för anfall mot mål på sjön eller i luften. Vidare anges i artikel 49 att reglerna i tilläggsprotokollets artiklar 48-67 kompletterar men inte upphäver det folkrättliga skydd som framgår av IV. Genévekonventionen och övriga konventioner gäl- lande skydd av civila och civil egendom. I den mån reglerna i I. tilläggs- protokollet skiljer sig från bestämmelser i äldre konventioner har tilläggs- protokollets text företräde.

Förbud mot vissa typer av anfall

Ansträngningarna under senare år har i hög grad inriktats på att försöka åstadkomma ett bättre skydd för civila och därvid främst de som är medborgare i krigförande stat. Som utgångspunkt för detta arbete måste

först begreppen civila och civilbefolkning definieras. Arbetet måste se- dan inriktas på att försöka särskilja sådana stridsmetoder som anses medföra särskilt allvarliga verkningar på civilbefolkningen.

Civila (icke-kombattanter) är enligt folkrätten de, vilka inte har rätt att använda vapen till försvar eller för att skada en motståndare (jfr avsnitt 4.1). Personer vilka inte kan klassificeras som kombattanter är sålunda att anse som civila. I artikel 50 uttryckes detta genom anknytning till andra artiklar, som fastställer innebörden av begreppet krigsfånge (GK III art. 4) respektive kombattant (TP I art. 43). Ifall tveksamhet råder om en person är att anse som kombattant eller civil, skall personen enligt artikel 50 betraktas som civil.

Begreppet civilbefolkning förekommer stundom i konventionerna utan någon definition. En sådan har nu tillkommit i artikel 50.

Närvaron av enstaka kombattanter exempelvis i en folksamling har stundom medfört att en krigförande part ansett sig berättigad att insätta anfall mot folksamlingen med synnerligen allvarliga verkningar som följd. Det har därför fastställts i artikel 50 att närvaron inom civilbefolk- ningen av enstaka kombattanter inte får medföra att civilbefolkningen berövas sin civila status och därmed sitt skydd.

Visserligen har de äldre folkrättsreglerna och särskilt principen om diskrimination i samband med anfall haft tydlig inriktning på att ge civila och civilbefolkning ett folkrättsligt skydd, men någon regel som explicit uttrycker detta ingår inte i de äldre konventionerna. För att undanröja varje tvivel på denna punkt innehåller artikel 51 i de inledan- de momenten en text, som direkt anger att civilbefolkningen och enskil- da civila skall åtnjuta allmänt skydd under väpnad konflikt. Det framgår vidare att civilbefolkningen och enskilda civila inte får utsättas för anfall dvs. civila får aldrig utgöra mål för militära operationer. Skyddet för de civila gäller dock inte under alla förhållanden -— undantag görs för den tid då de civila direkt deltar i fientligheterna, vilket är liktydigt med att de deltar i väpnad kamp (jfr avsnitt 4.1).

I detta sammanhang måste beaktas, att artikeln handlar om civilbe- folkning i allmänhet och inte är avsedd att gälla endast motpartens eller främmande civilbefolkning. Det fanns under förhandlingarna vissa för- slag om att inskränka artikelns tillämpning i sådan riktning, men de mötte starkt motstånd. Om artikeln skulle tillämpas enbart för motpar- tens civilbefolkning uppstår nämligen vissa svårigheter då det gäller att definiera nämnda civilbefolkning. Olika meningar kunde lätt uppstå i en krigssituation om vissa civilas statstillhörighet och särskilda svårigheter skulle kunna påräknas vid hävdande av skyddet för flyktingar och statslösa. Så som texten nu är formulerad, skall restriktioneri krigföring- en också gälla för att skydda egen civilbefolkning, vilket ligger helt i linje med de humanitära strävandena i folkrätten. Västdemokratierna har i särskild grad intresserat sig för de delar i folkrätten, som har samband med att skyddet av civilbefolkning även skall äga tillämpning på stats egen civilbefolkning.

Terroranfall

En typ av anfall, som uppväckt särskilt starkt reaktion är vad som vanligen benämns terroranfall, nämligen anfall som med avsikt är inrik- tade på att åstadskomma stora förluster och uppväcka skräck bland civilbefolkningen. Under diskussionen om denna typ av anfall hävdades från flera håll, att terrorverkan kan uppstå på olika sätt och att denna effekt i själva verket är ett normalt drag i modern krigföring inom eller i närheten av bebodda områden. För att inte få en regel, som omfattar även de anfall där terrorverkan kommer in som sekundäreffekt, har texten i artikel 51 utformats så, att förbudet gäller våldshandling eller hot om våld, vars primära syfte är att sprida terror bland civilbefolkningen.

Terroranfall eller hot om sådana anfall är långt ifrån ovanliga före- teelser i modern krigföring. Under andra världskriget var bl.a. de brittis- ka stadsbombningarna mot tyska storstäder mycket allvarliga exempel på denna anfallstyp. Efter andra världskrigets slut har metoden aktua- liserats i skilda sammanhang. Ett typiskt fall inträffade 1956 då Sovjets regeringschef Bulganin hotade att insätta robotangrepp mot brittiska storstäder, om brittiska regeringen inte avbröt den just inledda Suezope— rationen. Förslag har också framförts från olika amerikanska företräda- re om att insätta kärnvapen för terror och avskräckning såväl under Koreakriget som i Vietnamkonflikten — förslag som dock aldrig har realiserats.

De folkrättsliga försöken att förbjuda terroranfall och hot om dylika anfall har givetvis sina begränsningar. Då det gäller att fastställa avtals- brott torde som regel parterna ha helt olika uppfattning, eftersom det ligger i den anfallandes intresse att förneka anklagelser om terror. Den part, som utsatts för anfallet, kan också ha svårt att skaffa bevis på ett anfalls terrorkaraktär. Enligt regeln är det dessutom inte effekten av anfallet eller anfallshotet som är utslagsgivande utan det primära syftet med anfallet. I-Iärvidlag bör den anfallande ha lättare att uttala sig än motparten. I de fall, då psykologisk krigföring använts före eller i samband med anfallet, torde det emellertid finnas vissa möjligheter för motparten att skaffa bevis, som styrker att terroreffekten varit det pri- mära syftet. Motparten kan också få hjälp om en stor del av vårldsopi- nionen reagerar mot ett visst anfall eller en speciell typ av anfall.

Sammanfattning

Med hänsyn till här nämnda förhållanden har kommittén funnit att regeln som förbjuder terroranfall och terrorhot i praktiken knappast kan ge annat än ett mycket begränsat skydd. Viktigast torde vara att en krigförande kan känna tveksamhet inför ett beslut om att insätta anfall, som skulle inebära ett allvarligt folkrättsbrott. Inte minst gäller detta med hänsyn till eventuella reaktioner inom världsopinionen, särskilt som dessa reaktioner knappast kan bedömas i förväg.

Urskillningslösa anfall

Den inhumana verkan på civilbefolkningen har visat sig bli särskilt stor vid sådana anfall som har yttäckande effekt och riktas mot ett område

där det förekommer enstaka militära mål bland civilbefolkning och civila objekt. På grund av sin verkan kallas anfall av denna typ urskill- ningslösa anfall, med innebörden att vapeneffekterna träffar militära mål, civilpersoner och civila objekt utan urskillning.

Som urskillningslösa anfall anses enligt artikel 51 mom. 4: a. anfall som inte riktas mot ett bestämt militärt mål, b. anfall med användande av stridsmetod eller stridsmedel, som inte kan riktas mot ett bestämt mål samt

c. anfall utfört med stridsmetod eller stridsmedel vars verkningar inte kan begränsas i enlighet med föreskriften i [. tilläggsprotokollet.

I första fallet avses slumpmässigt insatta anfall, vilka kan komma till användning i avskräckande syfte. Dessa har ofta yttäckande effekt, vilket dock inte är någon nödvändig förutsättning. Användning av va- pen på detta slumpmässiga sätt kan innebära stora risker för civilbefolk- ningen och måste enligt vissa folkrättslärda (bl.a. prof. Castrén, Finland) anses förbjuden redan enligt tidigare konventioner.

Texten i b. har varit föremål för mycket olika tolkningar. Enligt vissa folkrättslärda kan förbudet avse användning av vissa raketvapen för stadsbeskjutning exempelvis de tyska V2-vapnen under andra världskri- get. Det har också diskuterats om inte biologiska och kemiska vapen kunde innefattas. Andra folkrättsexperter har emellertid förnekat att det skulle finnas några vapen vilka i sig är urskillningslösa — den eventuella urskillningslösa effekten anses helt bero på hur vapnen används. Likaså har diskussionen gällt stridsmetoder såsom den av vissa väststater utnytt- jande interdiction-metoden. Denna används vanligen mot ett terrängav- snitt för att hindra motpartens stridskrafter från att utnyttja området, exempelvis för militära transporter. Varken under diplomatkonferensen eller efter dess avslutande har dock någon enighet kunnat uppnås om tolkningen av texten under b.

Det tredje av de anförda kriterierna om ”verkningar som inte kan begränsas” har direkt anknytning till regeln i artikel 57 om förbud mot att vålla skador och förluster, som kan anses överdrivna. Jfr kommenta- ren sid 183.

Vid diskussion om urskillningslösa anfall har vissa stater avsiktligt undvikit att gå in på kärnvapnens verkningar. Även om I. tilläggsproto- kollet inte anses tillämpligt under kärnvapenkrig, finns det enligt svensk uppfattning tillräckliga skäl för att söka förbjuda urskillningslösa anfall utförda med konventionella vapen, särskilt som denna metod kommit till ökad användning i senare konflikter.

Med hänsyn till de stora åsiktsskillnader som råder beträffande tolk- ningen av definitionen i artikel 51 :4 har denna begränsat värde. Folk- rättskommittén anser att frågan bör fortlöpande följas upp i samband med internationella kontakter.

Av betydligt större värde är då de exempel på urskillningslösa anfall, vilka upptas i artikel 51:5. Här anges två typer av anfall vilka anses såsom urskillningslösa nämligen a) områdesbombning och b) anfall som ger överdrivna sekundärverkningar.

Områdesbombning

Bakgrunden till det ökade intresset för områdesbombning är följande. I markstriden har det blivit allt vanligare att sprida ut stridskrafterna i terrängen för att skydda dem mot vapenverkan. För att möta denna tendens har vapentekniken inriktats på att få fram motmedel, som kan verka över stora ytor och därigenom bli effektiva även mot utspridda förband. Inom stormakterna förekommer numera ett flertal vapensy- stem för yttäckande anfall och denna typ av vapen införs i allt flera försvarsmakter.

Regeln i artikel 51 :5 a innebär förbud mot att genom bombardemang — oberoende av vilka metoder eller medel som används — anfalla ett område inom vilket det förekommer ett antal skarpt avgränsade och tydliga militära mål belägna i en stad, i en by eller i ett annat område med liknande koncentration av civila eller civil egendom.

Till texten kan följande kommentarer göras. Uttrycket bombarde- mang kan ge intrycket att endast flygbombning innefattas, men detta är inte avsikten. Enligt kommentarer under förhandlingarna skulle bom- bardemang i detta sammanhang avse alla typer av eldgivning och vapen utom eld med handeldvapen. Sålunda innefattas även artilleri- och robotbeskjutning från luften, marken eller sjön. Enligt de flesta bedö- mare anses däremot inte minfällning som någon typ av bombardemang.

Förbudet gäller då området betraktas som ett enda militärt mål, trots att det innehåller ett antal skarpt avgränsade och tydliga militära mål. Ifall målen är ”skarpt avgränsade och tydliga” bör det finnas möjlighet att anfalla dem separat och därigenom undvika de risker som uppstår vid anfall mot hela området.

Skulle en anfallande anse att de militära målen inte är skarpt avgrän- sade och tydliga utan är otydligt avgränsade och utspridda över en yta, måste anfallsmöjligheterna bedömas mot följande bakgrund.

a. Ligger de militära målen inom ett glest befolkat område eller ett stadsområde, varifrån de civila har evakuerats, kan yttäckande anfall anses tillåtet under förutsättning att skadorna på civil egendom inte blir överdrivna.

b. Ligger de militära målen i ett tättbefolkat område, som inte alls eller enbart i begränsad utsträckning evakuerats, får områdesbombning inte komma till användning eftersom detta skulle strida mot grundregeln om förbud mot urskillningslösa anfall. Dessutom skulle områdesbomb- ning med stor sannolikhet leda till överdrivna skador och förluster och därigenom strida mot proportionalitetsregeln.

c. Från vissa håll har hävdats, att ifall hela det befolkade området skulle användas för militära ändamål, kunde området ses som ett enda stort militärt mål. Områdesbombning skulle i så fall anses tillåten. Detta nya sätt att bedöma ett befolkat områdes karaktär bygger inte på några erkända kriterier och leder därför lätt till godtycklig tillämpning. Med denna bedömning skulle det vara alltför lätt att kringgå regeln om förbud mot områdesbombning. Folkrättskommittén kan inte ansluta sig till uppfattningen enligt c. att det befolkade området skulle kunna be- traktas som ett enda stort militärt mål.

Möjligheterna att använda områdesbombning beror främst på om civila eller civilbefolkning uppehåller sig inom området. Hänsyn måste också tas till skyddet av civil egendom. Här torde man få sätta som villkor, att områdesbombningen inte får medföra omfattande eller me- ningslös förstörelse av civil egendom. Vid strid inom eget territorium tillkommer försvararens rätt att använda förstöring som försvarsmetod.

Diskussionen om förbudet mot områdesbombning har till stor del kommit att gälla regelns tillämpning i ett stridsområde dvs. ett område där markstrider pågår. Normalt torde man kunna räkna med att civil- befolkningen till allra största delen hunnit lämna området eller sökt skydd vilket skulle möjliggöra områdesbombning utan brott mot de humanitära reglerna.

Om städer eller särskilt tättbefolkade områden kommer att ligga i stridsområdet, kan det dock hända att civilbefolkningen inte har kunnat evakueras. I sådant fall måste den anfallande, innan områdesbomb- ning tillgripes, iaktta särskilda försiktighetsåtgärder exempelvis genom att utfärda varning före anfallet. Möjligheterna att få skydd beror då främst på antalet kvarvarande civila samt tillgången på skyddsrum. Hänsyn måste också tas till att civil egendom i målområdet bör skyddas, men dessa hänsyn får inte drivas så långt att de militära operationerna allvarligt försvåras. Under pågående markstrider torde det dessutom vara svårt att avgöra huruvida egendom inom stridsområdet skall bedö- mas som militära mål eller som civila objekt. Regelns tillämpning beror givetvis också i hög grad på motpartens åtgärder.

Samma hänsyn bör tas till civilbefolkningen om anfall skall insättas mot mål inom fiendens territorium eller av fienden ockuperat område. När det gäller skyddet av civil egendom torde det vara möjligt att begränsa skadeverkan genom lämpligt val av stridsmedel. Så snart det gäller områdesbombning måste den planläggande chefen också beakta att brott mot förbudet i artikel 51 :5 a anses som en svår överträdelse av folkrätten (TP I art. 85).

Folkrättskommittén anser att förbudet mot områdesbombning i arti- kel 51 måste tillmätas stort värde eftersom det kan medföra avsevärt bättre skydd för civilbefolkningen mot urskillningslösa anfall. Kommit- tén har särskilt studerat hur regeln skulle kunna tillämpas i försvaret av olika delar av Sverige. Om svenska militära befälhavare härvid beaktar de synpunkter som ovan anförts, bedömer kommittén att tillämpningen inte bör medföra några problem från svensk försvarssynpunkt.

Sekundäreffekt vid anfall mot militära mål

Artikel 5115 b behandlar en annan viktig aspekt på anfallsverksamhet nämligen den oavsiktliga sekundärverkan som uppstår på civila och civil egendom vid anfall mot militära mål. Sådana sidoeffekter kan bero på vapenspridning, osäker information om det militära målet, motverkan från andra sidans stridskrafter med flera för den anfallande störande faktorer. I de flesta fall är det sålunda oundvikligt att sidoeffekter kan medföra skador och förluster bland civilpersoner och civila objekt. Eftersom det inte går att förbjuda vapenverkan vid sidan om målet måste

ansträngningarna inriktas på att skador och förluster blir så små som möjligt. Det har emellertid visat sig omöjligt att skapa en regel som exakt anger hur stor del av vapenverkan, som kan tillåtas komma vid sidan av eller utanför målet. Den folkrättsliga regeln har i stället utgått från förbudet mot urskillningslösa anfall. Ett anfall får denna karaktär, då förluster av människoliv, skador på civila personer eller på civil egen- dom eller en kombination av dessa kan anses överdrivna ijämförelse med den påtagliga och direkta militära fördel, som kan förväntas av anfallet. Regeln om överdrivna skador och förluster utgör egentligen ingenting nytt — detär enbart en omskrivning av den tidigare nämnda proportio— nalitetsregeln (jfr sid 159).

Om folkrättsregler — som i detta fall — utvecklas till skydd för särskilda enheter eller områden, finns möjligheten att ena parten kan missbruka regeln och använda den för att dra undan egna stridskrafter från motpartens anfall. Vid diskussionerna om förbudet mot områdes- bombning framfördes från olika håll den risk, som förelåg genom att en part kunde använda städer och byar för att gruppera sina stridskrafter för att på detta sätt undvika att de kunde slås ut genom områdesbomb- ning.

Denna möjlighet till missbruk beaktades i utformningen av artikel 51, där det i mom. 7 har stadgats ett uttryckligt förbud mot att använda civilbefolkningens eller civilas närvaro för att bl.a. skydda militära mål från anfall eller för att skydda, främja eller hindra militära operationer.

Här måste samtidigt påpekas att regeln i artikel 51 :7 riktar sig mot ett medvetet utnyttjande av civila och civil egendom i sådant olovligt syfte. Från svensk utgångspunkt finns anledning studera, om nämnda regel kan inverka negativt på våra stridskrafters användning vid försvar inom eller i anslutning till städer, byar eller områden med liknande befolk- ningskoncentration. Under förutsättning att försvaret inte medvetet ut- formas så att de civila blir utnyttjade som skydd för militära enheter, kan regeln enligt kommitténs uppfattning inte medföra något hinder vid denna typ av försvar.

Det bör också framhållas av risken för misstolkning av regeln angå- ende områdesbombning ökar, om denna regel studeras separat från andra artiklar av liknande art. Reglerna i artikel 51 mom. 4, 5 och 7 måste därför studeras i kombination med artikel 52 om skydd av civil egendom och artikel 57 om försiktighetsåtgärder vid anfall.

Artikel 51 mom. 6 innehåller vidare en regel som förbjuder repressa- lieanfall mot civilbefolkning och enskilda civila. Det kan synas anmärk- ningsvärt att man först i och med tilläggsprotokollets tillkomst kunnat få fram ett allmänt skydd för civila mot repressalieanfall. De civilas skydd i detta avseende är dock bristfälligt så länge majoriteten av staterna inte har ratificerat protokollet.

Användning av respektive förbud mot repressalier diskuteras närmare i avsnitt 5.6

Sammanfattning:

Folkrättskommittén anser att artikel 51 kan få stor betydelse för att förbättra skyddet av civilbefolkningen och civila objekt. Det är av största

vikt att artikeln tillämpas på ett sådant sätt att det avsedda humanitära syftet så långt möjligt uppnås.

Vid tillämpningen av regeln om områdesbombning enligt 51 :5 a är det nödvändigt att också ta hänsyn till de militära kraven, vilka torde bli olika vid anfall inom stridsområde respektive utanför sådant område.

a. Inom ett stridsområde bör följande gälla. Områdesbombning får tillgripas mot ett område, där det inte förekommer någon befolknings- koncentration eller koncentration av civila objekt. Skulle det bli aktuellt att använda metoden mot en stad, by eller annat område med kvarvaran- de civilbefolkning i betydande antal, måste särskilda försiktighetsåtgär- der iakttas för att så långt möjligt undvika urskillningslösa effekter på civila. I ett sådant läge får däremot hänsyn till civila objekt inte medföra att de militära operationerna påtagligt försvåras. Detta får dock aldrig leda till meningslös förstöring av civil egendom.

b. Inom ett av fienden behärskat eller ockuperat område bör följande gälla. För ett område, där det inte förekommer någon befolkningskon- centration eller koncentration av civila objekt, bör gälla samma som under a. Vid områdesbombning mot en stad, by eller område med liknande befolkningskoncentration bör försiktighetsåtgärder iakttas så- som angivits under a. Dessutom bör det vara möjligt att begränsa ska- deverkan på civila objekt genom lämpligt val av stridsmedel.

Såväl vid områdesbombning som vid anfall mot enstaka militära mål måste insatsen enligt regeln i art 5115 b avvägas så, att skador och förluster på civila och civila objekt inte kan anses överdrivna i förhållan- de till den påtagliga och direkta militära fördel som anfallet kan beräk- nas medföra.

Allmänt skydd av civil egendom

Enligt de äldre folkrättsreglerna skall krigföringen inriktas mot militära mål, men däremot skall civila objekt av skilda slag så långt möjligt skyddas. Detta framgår av olika artiklar i IV. Haagkonventionen, som främst behandlar förhållanden i landkriget. Enligt nämnda konvention är det förbjudet att förstöra eller beslagta fiendens tillhörigheter såvida inte detta till följd av krigets krav är oundgängligen nödvändigt. Sist- nämnda undantag för militär nödvändighet inskränker i betydande grad regelns värde (LKR art. 23 g). Beträffande militär nödvändighet hänvi- sas till avsnitt 5.7.

Vid sidan om denna allmänna bestämmelse finns i samma konvention andra regler, som stadgar skydd av civil egendom under belägring och bombardemang av städer (LKR art. 27). I samband härmed bör alla nödvändiga åtgärder vidtas för att skydda byggnader avsedda för guds- tjänst, konst, vetenskap och välgörenhet, historiska monument samt sjukhus och uppsamlingsplatser för sjuka och sårade. Som villkor gäller att byggnaderna inte får användas för militära ändamål. Använder sig ena parten av belägring, skall den försvarande parten utmärka de skyd- dade byggnaderna med särskilda tecken. Motparten skall i förväg med- delas härom. Ytterligare stadgas att plundring i samband med erövring av stad eller ort är förbjuden (LKR art. 28).

Reglerna i IV. Haagkonventionen är utformade mot bakgrund av dåtida stridsmetoder och ger endast en mycket begränsad vägledning i modern krigföring. De nya artiklarna 52-56 i I. tilläggsprotokollet inne- bär att folkrätten i vad gäller landkriget i avsevärd grad moderniserats och byggts ut. Nämnda artiklar kan anses komplettera IV. Haagkonven- tionen i väsentliga avseenden.

För att kunna tillämpa folkrätten bör först en precisering göras av begreppet'”civila objekt”, men hittills gjorda försök har inte lämnat några godtagbara resultat. Frågan aktualiserades under diplomatkonfe- rensen 1974- 77, men någon direkt definition av begreppet kunde man inte heller då komma fram till. I stället valde man att ge en allmän definition på militära mål. Objekt, som inte föll inom denna definition, skulle betraktas som civila. Denna indirekta metod att definiera civila objekt är knappast någon idealisk lösning men f.n. den enda framkom- liga vägen.

Grundregeln enligt artikel 52 är att civila objekt och civil egendom inte får utgöra mål för anfall eller utsättas för repressalieaktioner. Artikeln innebär emellertid inte något nytänkande utan snarast en precisering av i äldre konventioner fastlagda humanitära principer. Sett mot bakgrund av den enorma förstörelsen av civil egendom i samband med andra världskriget och alla senare konflikter skulle artikelns tillämpning kun- na medföra en avsevärd humanisering av krigföringen — människorna skulle i framtiden slippa uppleva katastrofen med sönderbombade hem och förstörda städer. Så stora förändringar i krigföringen kan dock artikel 52 inte väntas medföra. En anledning härtill är att denna artikel inte av stormakterna anses gälla användning av kärnvapen (jfr sid 142). En annan viktig orsak är frånvaron av definition på civila objekt.

I artikel 52 stadgas vidare att anfall skall vara strängt begränsade till militära mål, vilket dock inte får tolkas så snävt att oavsiktliga sekundär- verkningar vid sidan om det militära målet skulle vara förbjudna. Sist- nämnda förhållande belyses mera detaljerat i artikel 57.

De militära målen som sålunda är tillåtna att anfalla skall enligt artikel 52 anses ”uteslutande omfatta egendom, som på grund av art, läge ändamål eller användning effektivt bidrar till de militära operationernas genomförande och vars totala eller delvisa förstöring, beslagtagande eller neutralisering under de vid tidpunten gällande förhållandena med- för en avgjord militär fördel”. Definitionen är endast avsedd att tilläm— pas på egendom eller objekt. Sålunda kan exempelvis inte landområden falla under denna definition. Detta hindrar emellertid inte att ett land- område som har stor militär betydelse kan anses som militärt mål om det gäller att genom artillerield eller mineringar hindra en fientlig framryck- ning. Anfall mot ett område är tillåtet såvida anfallet inte kan klassifi- ceras som urskillningslöst enligt artikel 51.

Enligt definitionen är det den anfallande som har att avgöra huvud- vida egendoms art, läge, ändamål eller användning kan medföra att egendomen klassificeras som militärt mål och därigenom blir tillåtet att anfalla. Denna formulering ger onekligen den militära befälhavaren stor frihet att besluta, men han måste också ta hänsyn till de oavsiktliga skador som kan inträffa. Proportionalitetsregeln måste alltid vara med

i bedömningen även om detta inte direkt framgår av texten i artikel 52.

Liksom i andra liknande situationer måste befälhavaren ta hänsyn till flera regler — i detta fall måste artiklarna 51,52 och 57 ses i kombination.

Hur och i vilken mån ett visst objekt kan effektivt bidra till motpartens militära operationer får avgöras av befälhavaren. Detta behöver inte innebära att egendomen ifråga används av motparten för en viss opera— tion exempelvis när civila lastbilar utnyttjas för ammunitionstransport. Det kan även gälla kommunikationsmedel, energiresurser eller indu- strier som indirekt bidrar till motpartens militära operationer. Även civilbefolkningen, bostäder och livsmedelstillgångar kan i viss mån bi- dra till de militära operationerna, men här sätts en bestämd gräns för anfall, genom att dessa objekt har särskilt skydd genom andra artiklar i protokollet.

I de flesta fall kan egendom, som har betydelse för motpartens militära operationer, slås ut genom förstöring eller beslagtagande (= erövring). Även ”neutralisering” anges som en metod i detta sammanhang. Vanli- gaste sättet att neutralisera ett område är att lägga ut minor inom områ- det, varigenom motparten får svårt att utnyttja detta. Men insatsen kan också medföra att civila, som passerar genom eller uppehåller sig inom området, blir utsatta för skador och förluster. Det kan då bli fråga om urskillningslös verkan i den mening som avses i artikel 51 :4.

Motivet för anfall skall enligt regeln vara att objektets förstöring, beslagtagande eller neutralisering medför en avgjord (eng. = definite) militär fördel under de vid tidpunkten gällande förhållandena. Det räcker sålunda inte som motiv att hänvisa till en eventuell fördel i en framtida situation. Regeln äger tillämpning även då ett tidigare militärt mål ändrat karaktär och övergått till civilt objekt. Befälhavaren måste därför ha tillgång till aktuell information beträffande möjliga mål inom strids- området.

Under militära operationer kan det ofta vara svårt att inom ett kort tidsmoment fastställa huruvida egendom skall klassificeras som civilt objekt eller militärt mål. För att så långt det är möjligt undvika menings- lös förstöring har i artikel 52 införts en s.k. in dubioregel. Denna anger att om tveksamhet råder, huruvida normalt civila objekt kan utnyttjas i motpartens militära verksamhet, skall det förutsättas att så inte blir fallet. Bland dylika normalt civila objekt nämns särskilt platser för religiösa ändamål, hus och bostäder samt skolor.

Har ett objekts karaktär av militärt mål kunnat fastställas enligt de i artikel 52 angivna kriterierna, innebär detta dock inte att anfall får inledas utan några som helst begränsningar. Befälhavaren vid den anfal- lande enheten har nämligen fortfarande att ta hänsyn till proportionali- tetsregelns inskränkningar. I detta sammanhang måste återigen f ramhål- las, att tillämpningen av artikel 52 inte bör ske separat utan i nära samband med reglerna i artiklarna 51:5 och 57.

Sammanfattning

Artikel 52 kan enligt folkrättskommitténs bedömning medföra en för- stärkning av skyddet för civila objekt. Det är dock en brist att det inte

ingår en definition på civila objekt. Till en del har detta avhjälpts genom definitionen på militära mål. Sistnämnda definition är dock så allmän att mycket lämnats till den militäre befälhavarens avgörande. Svårighe- ten är framträdande då det gäller att avgöra karaktären hos objekt, som normalt har civil användning men tillfälligt kan disponeras för militärt bruk.

Särskilt skydd av vissa civila objekt

Redan i de äldre folkrättsreglerna stadgas ett skydd för vissa särskilt viktiga, civila objekt. Sålunda anges i IV. Haagkonventionen (LKR art. 27) att alla nödvändiga åtgärder skall vidtas för att skydda byggnader avsedda för gudstjänst, konst, vetenskap, välgörenhet, historiska monu- ment samt sjukhus och uppsamlingsplatser för sjuka och sårade. Denna regel är avsedd att ge skydd vid belägring och bombardemang, varmed avses beskjutning med artilleri, men behandlar inte olika typer av anfall från luften. Nämnda Haagregel får numera anses ha mycket begränsat värde.

Efter andra världskriget har stort intresse ägnats åt att skapa folkrätts- ligt skydd för kulturvärden. Enligt 1954 års Haagkonvention om skydd av kulturvärden skall parterna respektera kulturföremål av olika slag, så att dessa så långt möjligt kan erhålla skydd — undantag görs dock om militär nödvändighet kan åberopas (jfr avsnitt 5.7). Med kulturvärden förstås enligt konventionen såväl fast som flyttbar egendom av stor betydelse för ett folks kulturella och andliga arv. Hit räknas såväl bygg- nadsverk av historisk eller religiös betydelse, samlingar av historiskt betydelsefulla byggnader, muséer och bibliotek som konstverk, böcker och vetenskapliga samlingar. Konventionen innehåller också noggranna regler om utmärkning av byggnadsverk, historiska monument m.m. samt föreskrifter om flyttbara kulturföremåls förvaring i särskilda skyddsrum. Transporter av kulturföremål samt skyddsrum för dessa skall också utmärkas med kännetecken enligt konventionen.

Som förutsättning gäller dock att inga av de angivna kulturvärdena får användas för militära ändamål. Skulle detta inträffa är motparten inte längre skyldig att respektera skyddet för de angivna objekten. Sverige har inte ratificerat 1954 års konvention men förutsätts ändock följa konventionens bestämmelser i vad gäller skydd av kulturföremål tillhö- rande en motpart, som har biträtt konventionen. Inom kort beräknas dock som förut nämnts en svensk ratifikation komma till stånd.

Skydd av kulturell egendom och platser för religionsutövning

Under diplomatkonferensen 1974-77 framkom ånyo önskemål att införa regler om skydd för kulturföremål. Det var dock inledningsvis oklart huruvida skyddet skulle omfatta alla eller endast vissa kulturföremål inom ett krigförande land. En del stater önskade att bestämmelserna i kulturkonventionen skulle kompletteras så att alla objekt av denna ka- raktär skulle erhålla specifikt skydd. Andra stater reagerade emellertid starkt emot att inkludera alla kyrkor och historiska byggnader m.m. i den

skyddade kategorin. En sådan regel skulle ha varit mycket svår att följa i praktiken, vilket sannolikt skulle medföra att skyddet urholkades. Den slutliga lösningen blev att endast de kulturvärden som ansågs tillhöra 'folkens kulturella och andliga arv" skulle omfattas av detta särskilda skydd.

Den nya bestämmelsen i tilläggsprotokoll I (TP I art. 53) skulle kunna uppfattas som en ersättning för 1954 års kulturkonvention, vilket emel- lertid inte alls är avsikten. Artikeln i tilläggsprotokollet är endast avsedd att utgöra en bekräftelse på de regler, som redan finns i mycket mer preciserad form i 1954 år konvention. Ett ytterligare skäl för att införa artikel 53 var att många stater inte ratificerat 1954 års konvention.

Inledningsvis innehöll texten i artikel 53 endast ett skydd för historis- ka minnesmärken och konstverk. Kyrkor och övriga platser för religiösa ändamål angavs sålunda inte, eftersom dessa objekt ansågs innefattade i det allmänna skyddet enligt IV. Haagkonventionen (LKR art. 27) samt artikel 52 om skydd för civila objekt. På begäran av islamiska stater infördes emellertid i slutskedet av förhandlingarna nuvarande formule- ring om ”platser avsedda för religiösa ändamål”. Följden har blivit att dessa är de enda objekt, som har vad som kallas ett ”dubbelt skydd” genom att de omnämnes både i artikel 523 och i artikel 53.

Samtliga de civila objekt, vilka har särskilt skydd enligt artiklarna 53- 56, har också ett allmänt skydd enligt artikel 52, men det är endast beträffande platser för religiösa ändamål som detta klart framgår av texten i protokollet.

En fråga av stor praktisk betydelse är huruvida tilläggsprotokollets formulering ger någon möjlighet att använda de i artikel 53 angivna objekten för militära ändamål. Det behöver inte vara fråga om så pass uppseendeväckande avsteg som att upprätta högkvarter eller anordna ammunitionslager i muséer eller kyrkor —- oftast torde det gälla att utnyttja objekten för att där placera observationsposter. Eftersom artikel 53 syftar till att ge de angivna objekten ett skydd likvärdigt med vad som gäller för sjukhus, har avsikten uppenbarligen varit att inget av objekten skall användas för militära ändamål av något slag. Skulle så ändock bli fallet, finns inte längre något krav på motparten att respektera skyddet.

Detta är dock inte liktydigt med att anfall utan vidare får insättas mot exempelvis en domkyrka eller ett nationalmuseum. Den part som över- väger anfall mot objekten måste först bedöma om dessa enligt kriterierna i artikel 52:2 kan effektivt bidra till motpartens militära operationer och framför allt att deras totala eller delvisa förstöring skulle medföra en avgjord militär fördel. Befälhavaren som skall göra dessa bedömanden bör också ta hänsyn till att ett uppsåtligt anfall mot ifrågavarande objekt kan komma att bedömas som svår överträdelse av folkrätten (TP ] art. 8524).

Enligt artikel 53 är det förbjudet inte bara att anfalla de skyddade objekten utan att över huvud taget begå en ”fientlig handling” mot dessa, vilket är ett mera långtgående åtagande. Detta kan nämligen också anses innebära ett förbud mot avsiktlig förstöring utlöst av egna myndigheter. Brända jordens taktik, som är en tillåten stridsmetod, får sålunda inte innefatta förstöring av egna kulturföremål, vilka har skydd enligt artikel

53. Det är viktigt att militära chefer känner till denna inskränkning i vad gäller förstöring inom eget område. Både av texten i artikel 53 och av vissa väststaters tolkningar framgår att endast de mest betydelsefulla objekten av historisk, kulturell eller religiös art kan erhålla skydd enligt artikeln. I praktiken måste därför varje stat, som är part till I. tilläggsprotokollet, välja ut vilka objekt, som enligt dess mening skall erhålla detta kvalificerade skydd. Av I. tilläggs- protokollet framgår dock inte hur ett sådant urval skall göras. En lämplig utväg kan vara att göra urvalet av objekt efter de kriterier, som har angivits i 1954 års kulturkonvention.

Sammanfattning

Från folkrättskommitténs synpunkt innebär det en stor fördel om Sve- rige ratificerar 1954 års konvention om skydd av kulturvärden.

Folkrättskommittén bedömer att de nya reglerna i artikel 53 kan medföra bättre skydd av vissa viktiga objekt av historisk eller kulturell art samt av platser för religionsutövning. Eftersom endast ett begränsat antal objekt kan få detta kvalificerade skydd, bedömer kommittén att reglerna endast i ringa grad kan påverka de militära operationerna.

Kommittén har inte ansett det ingå i uppgiften att föreslå urval av skyddade objekt enligt artikel 53. Denna fråga bör lösas antingen genom att ansvariga myndigheter upprättar förteckningar eller genom uppdrag till en särskild utredning.

Skydd av egendom som är nödvändig för civilbefolkningens överlevnad

Att avgöra en väpnad konflikt genom utsvältning av motpartens civil- befolkning än en mycket gammal stridsmetod, som oftast har haft utom- ordentligt allvarliga konsekvenser för civilbefolkningen i det berörda området men vars militära värde numera anses mycket diskutabelt.

Äldre folkrättsliga verk och militära handböcker, exempelvis den amerikanska Lieber Code, ger en krigförande part uttryckligen rätt att tillgripa utsvältning för att därigenom snabbare nå ett avgörande i kon- flikten. Attityden har emellertid i nyare folkrätt successivt ändrats i mera humanitär riktning. Dock kan påpekas, att Niirnbergdomstolen ansåg det förenligt med folkrätten, om en ockupationsmakt, förebärande mi- litär nödvändighet, under återtåg från ockuperade områden tillgrep om- fattande förstöring bl.a. av livsmedelstillgångar. Domstolen behandlade också en anklagelse mot den tyska befälhavaren under Leningrads be- lägring för att denne hade beordrat eldgivning mot utsvultna flyende Leningradsbor. Domstolen ansåg inte detta som stridande mot folkrät- ten, eftersom åtgärden var motiverad med hänsyn till belägringens syfte som var stadens kapitulation.

Det kan sålunda konstateras att folkrätten intill 1977 inte innehållit något uttryckligt förbud mot utsvältning. Mot denna bakgrund måste den nya artikel 54 i I. tilläggsprotokollet ses som en viktig milstolpe i den humanitära rättens utveckling. I nämnda artikel stadgas uttryckligt för-

bud mot att använda utsvältning av civilbefolkningen som stridsmetod. Denna inriktning för att lindra civilbefolkningens umbäranden avspe- glas också i den nya artiklarna 69-70 i I. tillägssprotokollet, vilka be- handlar hjälpaktioner till civila.

Vissa stater har hävdat att förbudet mot utsvältning skall gälla undan- tagslöst, vilket skulle innebära att det även riktas mot blockad i sjökriget. Andra stater har emellertid framhållit, att denna stridsmetod tillhör folkrätten i sjökriget, som enligt artikel 493 inte skall påverkas genom tillkomsten av de nya reglerna i I. tilläggsprotokollet. Det finns sålunda ingen enighet om att förbudet mot utsvältning även skall anses omfatta marin blockad.

Artikel 54:2 stadgar också förbud emot att anfalla sådan egendom som är nödvändig för civilbefolkningens överlevnad, om syftet är att beröva civilbefolkningen eller motparten livsuppehålle, för att därigenom sväl- ta ut befolkningen eller framtvinga flyttning från ett område eller något annat skäl. Likaså är det förbjudet att bortföra nämnda egendom eller göra den obrukbar. Den egendom, som främst skall erhålla skydd, är livsmedel och jordbruksområden, gröda, boskap, anläggningar och re- servoarer för dricksvatten samt bevattningsanläggningar. Listan på objekt är emellertid inte fullständig, varför ytterligare objekt skulle kunna anges. Närmast kan det vara aktuellt att även nämna bostäder för civilbefolkningen i kalla områden, varigenom artikelns tillämpningsom- råde skulle komma att utökas avsevärt. Det är dock mindre troligt, att en sådan utvidgning skulle vinna allmänt godkännande. Dessutom har bostäder för civila skydd genom artikel 52, även om detta långt ifrån är tillräckligt.

Förbudet i artikel 54:2 gäller endast anfall, bortförande och urstånd- sättande som genomförs i det angivna syftet — artikeln utgör sålunda inte skydd mot oavsiktliga skador och förluster vid anfall i annat syfte. Anfall mot en fientlig styrka grupperad intill ett samhälle kan sålunda leda till skador på en intilliggande spannmålssilo, utan att dessa sekun- däreffekter innebär brott mot regeln i artikel 54. Egendom, som avses i artikeln, får enligt 54:4 inte heller utsättas för repressalieanfall.

Eftersom ett fullständigt förbud mot varje anfall, bortförande och urståndsåttande lätt skulle kunna medföra påtagliga militära fördelar för motparten, skall regeln tillämpas med följande i artikeln 54:3 angiv- na inskränkningar.

a. Det är tillåtet att anfalla livsmedelstillgångar och vattenreservoarer m.m. i händerna på motpartens väpnade styrkor. I praktiken torde det emellertid bli mycket svårt att avgöra om en livsmedelstransport eller ett lager är avsett endast för de väpnade styrkorna eller om de också är avsedda för civilbefolkningen. Dessutom kan militära livsmedels- transporter i vissa fall vara avsedda för skyddade grupper exempelvis krigsfångar eller civila i händerna på en stridande part. b. Anfall får också riktas mot objekt vilka motparten använder som direkt stöd för sina militära aktioner. Detta undantag kan främst gälla då motpartens förband använder exempelvis ett vetefält för framryck- ning eller något annat objekt för att dölja militära enheter.

I texten användes utrycket ”militära aktioner” till skillnad från det ofta använda ”militära operationer”, vilket är ett vidare begrepp. Undantagen gäller sålunda endast om anfallet medför en direkt för- del i en viss taktisk situation. Det är däremot inte tillåtet att anfalla exempelvis en bevattningsanläggning med motivering att detta kan vara till fördel i kommande operationer dvs. en indirekt fördel.

För båda undantagen enligt a. och b. gäller dock villkoret att anfall inte får förväntas medföra att civilbefolkningens livsmedel- och vattentill- gångar blir så otillräckliga, att civilbefolkningen utsätts för svält eller tvingas flytta bort.

Kommittén har särskilt diskuterat vad de angivna undantagen enligt a. och b. kan tänkas få för konsekvenser för vårt ekonomiska försvar. Härvid har ett antal fall undersökts och de folkrättsliga synpunkterna klarlagts. Dessa anges kortfattat under "slutsats” i redovisningen. De undersökta fallen är följande.

aa.Gruppering av militära underhållsförband i anslutning till civil an- läggning av motsvarande slag (exempelvis bageri, slakteri). Eftersom militära förband är tillåtna anfallsmål kan grupperingen medföra ökade risker för den civila anläggningen. Slutsats: Förhållandet mås- te — tillsammans med andra relevanta faktorer — vägas in när den militäre chefen fattar beslut om gruppering. ab.Riskerna för civil distributionsanläggning om även militär personal tjänstgör vid anläggningen. Slutsats: Enbart närvaron av viss militär personal innebär inte att anläggningen får ändrad folkrättslig status. Skulle det gälla en mar- kant militär närvaro, kan detta dock leda till att motparten bedömer, att det civila objektet övergått till militärt mål. ac. Riskerna om ett militärt förråd betjänar civila kunder. Slutsats: Kan motparten urskilja att förrådet är militärt är det tillåtet anfallsmål. Detta kan leda till oavsiktliga civila förluster. Skulle dessa bli mycket omfattande kan misstanke uppstå om brott mot proportio- nalitetsregeln. ad.Vad innebär det om militära förband avhämtar livsmedel vid civila förråd? Slutsats: I den mån motparten observerar att det gäller livsmedel- transporter till militära förband, är transporterna tillåtna mål. Anfall kan också insättas under lastning vid det civila förrådet, varvid risken för oavsiktliga civila skador och förluster blir påtaglig.

Anförda exempel visar, att riskerna för oavsiktliga skador och förluster på civil personal och civil materiel ökar i takt med den ökade integratio- nen inom totalförsvaret. Eftersom ökad integration från andra synpunk- ter ger stora fördelar, kan de folkrättsliga aspekterna inte tillmätas någon avgörande betydelse. De måste dock vägas in i sammanhanget. En fråga som också berörs i artikel 54 är möjligheten för en part att inför ett annalkande fientligt anfall tillgripa omfattande förstöringsåt- gärder inom eget område — den metod, som brukar benämnas ”brända

jordens taktik”. Sådana åtgärder är enligt 5425 tillåtna, då de påfordras av tvingande militär nödvändighet och endast avser en parts nationella territorium. Sistnämnda tillägg innebär emellertid viktiga inskränknin- gar. Det är sålunda inte tillåtet att anfalla exvis genom flygbombning mot ett av motparten ockuperat område, om syftet är att hindra civilbe- folkningens försörjning med oundgängligen erforderliga förnödenheter. Därjämte innebär artikel 545 att en ockupationsmakt, som drar sig tillbaka från ockuperat område, inte längre har rätt att i samband här- med tillgripa brända jordens taktik, så som det förekom under andra världskriget.

Sammanfattning

Kommittén anser att artikel 54 kan vara av stor betydelse för att skydda civilbefolkningen mot utsvältning och framtvingad bortflyttning.

Regeln om utsvältning anses på många håll inte gälla den marina blockaden, vilken fortfarande betraktas som en tillåten stridsmetod i sjökriget.

De två undantag från huvudregeln, vilka upptagits i 54:3 a och b., är väl motiverade från militär synpunkt. Uppenbara svårigheter föreligger emellertid, då det gäller att skilja militära underhållsresurser och — transporter från motsvarande civila resurser och transporter. Detta kan skapa problem med hänsyn till den ökande integrationen i vårt totalför- svar. I detta sammanhang måste de folkrättsliga aspekterna vägas in, även om de inte kan tillmätas avgörande betydelse.

Den nya regeln angående förstöring på eget område innebär ingen väsentlig förändring för vår del men måste uppmärksammas i vad gäller motpartens tillämpning.

Skydd av den naturliga miljön

Modern krigföring kan ofta medföra stora skador på den naturliga miljön och därigenom allvarligt inverka på befolkningens hälsa eller möjligheter att överleva. Enligt artikel 55 skall parterna iaktta försiktig- het så att omfattande, långvariga och svåra skador kan undvikas. Artikel 55 i I. tilläggsprotokollet har samma syfte som 1977 års konvention om förbud mot miljökrig, även om det finns vissa skiljaktigheter i utform- ningen.

De tre i texten angivna begreppen ”omfattande, långvariga och svåra” har inte närmare definierats. Under förhandlingarna framkom dock, att termen ”långvariga” av de flesta tolkades så, att skadorna skulle bestå under flera decennier. Det fanns vidare enighet om att texten inte skulle avse effekterna av konventionell artilleribeskjutning, trots att denna kunnde medföra långvariga skador. Vad man främst åsyftade med den nya regeln, var att åstadkomma ett förbud mot krigföring med växtför- störingsmedel — s.k. herbicider — och andra typer av kemiska substan- ser.

I texten talas också om användning av stridsmetoder och stridsmedel ”som syftar till eller kan förväntas förorsaka sådan skada på den natur-

liga miljön....” Av texten kan framgå att en stridsmetod, som avsiktligt används för att förstöra den naturliga miljön, skulle anses förbjuden.

Detta skulle exempelvis kunna gälla den metod, som brukar kallas interdiction och består i omfattande bombfällning och artilleribeskjut- ning mot ett vidsträckt område. En sådan tolkning av artikel 55 har dock inte gått att nå internationell enighet om.

Sammanfattning

Artikel 55 kan enligt kommitténs åsikt medföra ett väsentligt bättre skydd mot användning av växtbekämpningsmedel och liknande medel, som kan innebära extrem, långvarig miljöförstöring. Regeln bör utan svårighet kunna tillämpas av svenska stridskrafter.

Skydd av anläggningar och installationer som innehåller farliga krafter

Enligt grundregeln i artikel 52 skall alla civila objekt skyddas mot anfall. Det finns emellertid vissa objekt, som är särskilt känsliga för anfall, eftersom skador på dessa kan få mycket omfattande verkningar inom stora områden med ödesdigra konsekvenser för ett betydande antal civila. Ifall stora dammbyggnader utsätts för omfattande skador blir sålunda risken för översvämningskatastrofer oftast överhängande och detsamma kan sägas ifall skador uppstår på ett system av vallar av den typ, som förekommer i Nederländerna. Särskilt allvarliga effekter kan förväntas ifall kärnkraftverk utsätts för anfall, eftersom detta kan med- föra radioaktivt nedfall över stora områden. Mot denna bakgrund har det funnits ett starkt intresse för att skapa folkrättsliga regler till skydd för de nämnda objekten.

Enligt artikel 56 i I. tilläggsprotokollet får dammar, vallar och kärn— kraftsverk inte utsättas för anfall, även om de skulle anses som militära mål, om anfallet kan medföra att s.k. farliga krafter utlöses. Vidare är det förbjudet att anfalla andra militära mål i närheten av anläggningarna, om anfallet kan förorsaka att farliga krafter utlöses från nämnda anlägg- ningar.

Regeln i artikel 56 är specifik såtillvida att den kan ge skydd åt objekt även om dessa klassificeras som militära mål. Texten går därigenom längre än vad som avses i artikel 52 om skydd av civila objekt. Genom att skyddet anknutits till utlösandet av farliga krafter har proportionali- tetsregeln dessutom fått mindre betydelse.

Flera stater hävdade att det specifika skyddet inte bara skulle gälla de tre uppräknade objekten dammar, vallar och kärnkraftverk. Om vissa kemiska industrier exempelvis klorfabriker skulle utsättas för anfall kan lika omfattande skadeverkningar förväntas, varför även sådana anlägg- ningar borde tillkomma i artikel 56. De i texten uppräknade objekten borde enligt denna åsikt endast utgöra exempel i en lista, till vilken även andra objekt skulle kunna fogas. Förslaget — ehuru välmotiverat — kunde inte antas, eftersom det skulle ha lett till att förhandlingarna komplicerats avsevärt.

Det bör noteras att artikeln inte ger skydd åt alla dammar och vallar. Sådana mindre dammar och vallar, vars förstöring inte kan ge upphov till några farliga följder som resulterar i svåra civila förluster, kan knap- past komma i åtnjutande av skydd enligt artikel 56. Dessa objekt skall dock erhålla skydd som civila objekt, förutsatt att de inte används för militära ändamål.

Förbudet mot anfall enligt artikel 56:l gäller inte uttryckligen om anfallet genomförs med vapen, som har så begränsad verkan att de inte kan utlösa några farliga krafter. Detta kan exempelvis vara fallet, om endast handeldvapen kommer till användning.

Artikeln gäller för kärnkraftverk men inte uttryckligen för andra anläggningar av likartad karaktär såsom hetvattenreaktorer, anrik- nings- och upparbetningsanläggningar eller forskningsreaktorer. Detta måste anses som en allvarlig nackdel med hänsyn till att anfall mot nämnda anläggningar kan medföra omfattande, radioaktiva utsläpp. Skall det avsedda humanitära syftet med artikel 56 uppnås, bör artikeln ges en sådan tolkning att anriknings- och upparbetningsanläggningar samt forskningsreaktorer erhåller samma skydd som kärnkraftverk. Även hetvattenreaktorer bör ha detta skydd.

Artikel 56 innebär inte någon inskränkning i en parts rätt att förstöra dammar eller vallar inom sitt eget territorium för att hindra fientlig framryckning.

Här bör samtidigt observeras att denna rätt till förstöring inom eget territorium inte anses gälla för kärnkraftverk om förstöringen kan leda till svåra förluster bland civilbefolkningen.

Från vissa håll har hävdats att rätten till förstöring också skulle kunna tillämpas av en ockupationsmakt beträffande dammar och vallar inom det ockuperade området. Som stöd för denna uppfattning anförs be- stämmelserna i IV. Genévekonventionen (GK IV art. 53) som innebär förbud mot förstöring av fast och lös egendom ”utom i de fall då dylik förstörelse är absolut nödvändig med hänsyn till de militära operatio- nerna”.

Denna uppfattning grundas på en långtgående och för ockupanten alltför gynnsam tolkning av artikel 53 i IV. Genévekonventionen. En sådan tolkning skulle kunna legalisera omfattande förstöringsåtgärder inom ett område som ockupanten folkrättsstridigt fått kontroll över. Det finns ingenting som anger att detta varit avsikten vid artikelns tillkomst.

Från svensk sida är det helt omöjligt att acceptera en tolkning som skulle ge ockupationsmakten denna vidsträckta befogenhet

Eftersom såväl dammar som vallar och kärnkraftverk kan på olika sätt användas för militära ändamål, har det inte varit möjligt att nå fram till ett totalt anfallsförbud i vad gäller nämnda objekt. Regeln i artikel 56 innehåller därför viktiga undantag, då anfall mot objekten är tillåtna.

Skulle anfall anses tillåtet, måste dock den anfallande enligt 56:3 vidta särskilda försiktighetsåtgärder för att undvika att farliga krafter kan utlösas. Dessutom skall civilbefolkningen ha skydd enligt artikel 57.

De olika reglerna om undantag enligt artikel 56:2 behandlas i det följande separat för de tre aktuella typerna av objekt.

a. För dammar och vallar kan skyddet upphöra endast under förutsätt- ning att objekten används för andra ändamål än den normala funktionen, att detta innebär reguljärt, betydelsefullt och direkt stöd åt de militära operationerna samt att ifrågavarande militära bistånd endast kan bringas att upphöra genom anfall mot objektet.

Innan anfall beslutas, måste den anfallande undersöka i vad mån dam- men (vallen) används för någonting vid sidan om den normala funktio- nen. Det kan i främsta rummet gälla att dammen (vallen) används som transportled för militära förbands förflyttning. Vidare måste det framgå att detta militära utnyttjande sker reguljärt och har stor betydelse för motparten. Ett tillfälligt utnyttjande av en damm för militära förbands förflyttning utgör sålunda inte tillräckligt skäl för att insätta anfall mot objektet. Slutligen måste motparten överväga huruvida anfall är det enda sättet att få det militära utnyttjandet att upphöra eller om andra metoder kan användas.

b. För kärnkraftverk kan skyddet upphöra endast under förutsättning att kärnkraftverk levererar elektrisk ström för reguljärt, omfattande och direkt stöd åt de militära operationerna samt att anfall utgör den enda praktiska möjligheten att få stödet att upphöra.

För att konstatera huruvida kärnkraftverk levererar elektrisk ström som stöd åt motpartens militära operationer måste den anfallande i förväg skaffa sig en överblick över strömleveranserna från ett kärnkraftverk, som behärskas av andra parten. När det gäller stora, civila kärnkraftverk av exempelvis svensk typ, torde detta vara en närmast omöjlig uppgift, särskilt som strömleveranserna sker till ett integrerat elnät. Skulle det däremot förekomma kärnkraftverk, som tillkommit huvudsakligen för militärt bruk, kan frågan om strömleveranser måhända lösas lättare.

Kan den anfallande på något sätt lyckas fastställa att strömleveranser- na till mer än 50 % går till de militära operationerna, blir nästa fråga hur anfallet skall utföras. Syftet skall vara att åstadkomma ett allvarligt avbrott i strömleveranserna och samtidigt ta hänsyn till att farliga krafter inte utlösas. Genom att insätta anfall mot ställverk, transformatorer eller distributionsnät uppnår man det angivna syftet. Anfall mot nämnda objekt skall kunna utföras utan att reaktorbyggnaden utsätts för någon skadeverkan.

Eftersom det sålunda finns möjlighet att avbryta strömleveranserna på detta sätt, måste ett anfall som i stället insätts mot reaktorbyggnaden bedömas som ett klart brott mot artikel 56. På grund av de stora riskerna för omfattande radioaktivt nedfall och den urskillningslösa verkan på civilbefolkningen, civila objekt och den naturliga miljön måste anfall eller hot om anfall mot reaktorbyggnaden bedömas som avsiktligt terror- anfall, vilket är förbjudet enligt artikel 5122.

I en konflikt på konventionell nivå kan ett avsiktligt anfall mot en reaktorbyggnad i syfte att sprida radioaktivitet (”radiologisk terror”)

dessutom riskera att av motparten uppfatttas som övergång till kärnva- penkrig.

Skulle syftet med anfallet vara att hindra motparten från att tillverka kärnvapen, kan detta knappast uppnås genom anfall mot ett kärnkraft- verks reaktorbyggnad. Däremot kunde det vara motiv för att rikta anfall mot anriknings- eller upparbetningsanläggningar och eventuellt också mot forskningsreaktorer, eftersom dessa kan användas för att producera höganrikat uran respektive vapenplutonium. Detta förhållande under- stryker återigen nödvändigheten av att inkludera nämnda anläggningar bland de i artikel 56 skyddade objekten. Det här angivna syftet — att hindra en motparts tillverkning av kärnvapen — ingår emellertid inte bland undantagen i artikel 5612.

Ett fall, som inte behandlas i artikel 56, är den situation som uppstår när en part har besatt ett kärnkraftverk med marktrupp. Det måste då vara möjligt för andra parten att insätta motanfall, varvid hänsyn måste tas till att farliga krafter inte får utlösas.

c. För andra militära mål belägna intill eller på dammar, vallar eller kärnkraftverk upphör skyddet endast under förutsättning att de används för reguljärt, omfattande och direkt stöd åt militära operationer samt att anfall utgör enda möjligheten till att få stödet att upphöra.

De militära mål, som i första hand avses i artikeln, är olika slag av defensiva försvarsanstalter exempelvis luftvärnsbatterier, vilka har som primäruppgift att försvara det skyddade objektet — antingen detta är en damm, en vall eller ett kärnkraftverk. Dessa anläggningar får emellertid enligt artikel 5615 inte utsättas för anfall, förutsatt att de endast används för sin defensiva uppgift och att vapnen begränsas med hänsyn till denna uppgift. Anfall mot nämnda objekt blir sålunda tillåtet enbart, om an- läggningarna används för annat ändamål — exempelvis om ett luft- värnsbatteri utnyttjas i försvaret av ett närbeläget markstridsförband. Här tillkommer dessutom villkoret att det skall röra sig om ett reguljärt, omfattande och direkt stöd åt markstridsförbandet. En tillfällig använd- ning av luftvärnsbatteriet för detta sekundära ändamål skall sålunda inte medföra att skyddet förloras.

Möjligheterna att erhålla folkrättsligt skydd för denna typ av defen- siva anläggningar beror också i viss män på vilket vapensystem det gäller samt på valet av grupperingsplats. Allmänt kan konstateras, att möjlig- heterna till skydd torde reduceras i samma mån som de defensiva syste- mens räckvidd ökar. Samma blir förhållandet ifall avståndet mellan det skyddade objektet och vapnens grupperingsplats ökar. I båda fallen kan motparten misstänka att de defensiva försvarsanläggningarna används för annat än det deklarerade ändamålet.

De militära målen som avses under c. kan också utgöras av olika typer av underhållsanstalter och det är naturligtvis även tänkbart, att en part avsiktligt grupperar stridsförband, som inte har defensiv karaktär, i närheten av en damm, en vall eller ett kärnkraftverk. Främsta anledning- en härtill skulle då vara, att man vill dra nytta av de skyddade objekten för att undgå anfall mot andra militära mål. I sådant fall är det fråga om

missbruk av skyddet, eftersom artikel 56:5 föreskriver, att parterna skall sträva efter att inte lokalisera militära mål i närheten av de skyddade objekten.

Även om texten i artikel 56 är utförlig har det inte varit möjligt att i detalj reglera alla förhållanden, som kan påverka skyddet av dammar, vallar och kärnkraftverk. Därför anmodas parterna i artikel 56:6 att ingå ytterligare överenskommelser för att förbättra skyddet.

I samma syfte anger artikel 56:7 att part i konflikten kan förse dam- mar, vallar och kärnkraftverk med särskilt kännetecken, tre orangefär- gade cirklar, för att därigenom underlätta identifieringen. Samtidigt anges, att frånvaron av sådan utmärkning inte på något sätt befriar en motpart från skyldigheten att respektera de skyddade objekten.

Kommittén har diskuterat i vad mån utmärkning enligt 1. tilläggspro- tokollet (TP I art. 5627 och annex l art. 16 är nödvändig eller önskvärd för att skydda svenska dammar och kärnkraftverk. I båda fallen rör det sig om mycket stora anläggningar, som under nästan alla förhållanden bör vara relativt lätta att lokalisera och identifiera för en anfallande styrka.

Dammbyggnader förekommer i ett stort antal i mellersta och norra Sverige, och en utmärkning skulle medföra relativt höga kostnader. Man kan inte heller bortse ifrån att anfallande flygförband under vissa för- hållanden kan ha fördel av utmärkningen för sin navigering. Med hän- syn härtill kan det vara olämpligt att utmärka dammar. Dessutom är det osäkert om utmärkning medför så stor ökning av skyddet att kostnader- na kan anses motiverade.

När det gäller utmärkning av kärnkraftverk blir situationen något annnorlunda, eftersom åtgärden endast skulle vara aktuell på fyra plat- ser (Barsebäck, Ringhals, Oskarshamn och Forsmark) med inalles 12 reaktorer. Här bedöms därför inte kostnadsaspekten ha någon avgöran— de inverkan. Möjligheten för en anfallande att använda utmärkning som navigeringshjälpmedel kan knappast ha annat än marginell betydelse. Å andra sidan kan utmärkning medföra att motparten får betydligt svårare att undgå sitt ansvar genom att hänvisa till misstag i målvalet. Mot denna bakgrund anser kommittén att säkerheten för kärnkraftverken torde kunna i någon mån ökas genom utmärkning på reaktorbyggnaderna.

Sammanfattning

Kommittén anser, att artikel 56 kan får mycket stor betydelse för att åstadkomma sådant skydd för dammar, vallar och kärnkraftverk, att de farliga krafterna inte utlöses.

Skall skyddet få avsett värde, måste en noggrann tolkning göras av de undantag som anger, då anfall är tillåtna. Kommittén tolkar undantagen enligt följande:

Om en damm, en vall eller ett kärnkraftverk endast tillfälligt utnyttjas för militärt ändamål, är anfall inte tillåtet. Det måste kunna framgå att det är fråga om ett reguljärt, betydelsefullt/ omfattande och direkt stöd åt de militära operationerna.

När det gäller kärnkraftverk är undantagsregeln endast knuten till i vad mån anläggningen levererar ström till de militära operationerna.

Gäller det stora, civila kärnkraftverk, som arbetar på ett integrerat elnät och befinner sig under motpartens kontroll, torde det bli utomordentligt svårt att fastställa i vad mån ström levereras till militära ändamål i sådan omfattning, att man kan tala om reguljärt, omfattande och direkt stöd.

Skulle en anfallande kunna konstatera, att villkoret om strömleverans till militära operationer uppfylls, innebär detta inte tillstånd att anfalla reaktorbyggnaden. Det innebär endast möjlighet att anfalla för att av- bryta strömleverans från kärnkraftverket. Sådana anfall kan utföras mot kraftdistributionen utan att reaktorbyggnaden utsätts för allvarliga ska- dor. Skulle anfall ändock riktas mot reaktorbyggnaden, måste detta bedömas som terroranfall dvs. ett avsiktligt brott mot folkrätten.

Mot denna bakgrund måste kommittén konstatera att artikel 56 kan anses ge ett närmast heltäckande skydd åt stora, civila kärnkraftverk av den typ som förekommer i vårt land.

En nackdel är dock att skyddet i vad gäller nukleära anläggningar inte omfattar anriknings- och upparbetningsanläggningar eller forsknings- och hetvattenreaktorer. Sverige bör fortsätta ansträngningarna att på olika sätt åstadkomma ett förbud mot att anfalla samtliga här nämnda anläggningar.

I vad gäller utmärkningen av dammbyggnader i Sverige anser kom- mittén att denna åtgärd skulle kunna medföra nackdelar från militär synpunkt. Dessutom torde utmärkningen knappast medföra sådan ök- ning av skyddet att kostnaderna för utmärkning kan anses motiverade.

Utmärkning av svenska kärnkraftverk har i jämförelse med dammar högre prioritet och skulle maximalt gälla fyra kärnkraftverk med sam- manlagt 12 reaktorer. Åtgärden kan i viss mån medverka till att anlägg- ningens skydd förbättras, varför kommittén föreslår att frågan prövas av ansvariga myndigheter.

Försiktighetsåtgärder vid anfall. Det försvarande partens försiktighetsmått

Vissa försiktighetsåtgärder i samband med anfall framgår av IV. Haag- konventionen (LKR art. 26-28), men dessa regler är allmänt hållna och gäller främst anfall mot städer, byar, bostäder och byggnader där civila uppehåller sig. Haagreglerna ger knappast tillräcklig ledning i modern krigföring. Under 1900-talet har ytterligare en norm tillkommit genom proportionalitetsregeln (jfr sid 159), vars giltighet dock inte varit allmänt erkänd. Under diplomatkonferensen 1974-77 fanns det därför starka skäl för att komma fram till mera utarbetade försiktighetsregler, vilket resulterade i två nya artiklar i I. tilläggsprotokollet (TP I art. 57 o. 58). Den förra artikeln behandlar försiktighetsåtgärder, som skall iakttas av den anfallande, medan den senare upptar försvararens åtgärder för att undvika eller mildra följderna av anfall.

De försiktighetsåtgärder som föreskrivs i artikel 57 har tillkommit enbart för att skydda civilbefolkning, enstaka civila samt civil egendom i samband med militära operationer och särskilt vid planläggning, beslut och genomförande av anfall. Några försiktighetsåtgärder avseende mot- partens kombattanter är det däremot inte alls fråga om.

Regeln om försiktighetsåtgärder är främst utformad med hänsyn till anfall mot mål på marken. Enligt artikel 57:4 skall emellertid parterna också under operationer till sjöss och i luften vidta alla rimliga försiktig- hetsmått för att skydda civilpersoner och civil egendom. Detta innebär en allmän förpliktelse att iaktta försiktighet men är långt ifrån tillräckligt för att täcka de speciella förhållanden, som råder i sjö- resp. luftkrig.

Så snart det gäller stridsverksamhet i närheten av befolkade och be- byggda områden finns en stor risk för förluster bland civila och skador på civil egenom. Idealet skulle naturligtvis vara att dessa sekundärverk- ningar kunde helt undvikas, men detta är ett fullständigt orealistiskt önskemål. Man får i stället söka att genom folkrättsliga begränsningar så långt det är möjligt reducera dessa oavsiktliga effekter. Det är mot denna bakgrund man bör se artikel 57, som utgör en påbyggnad till artiklarna 51-56 och som dessutom innehåller proportionalitetsregelns grundprin- cip och kravet på diskrimination (jfr avsnitt 5.4.1.6).

Regeln i artikel 572 riktar sig både till högre chefer, som planerar och beslutar om anfall, och till lägre chefer och enskilda flygförare, som genomför anfall. I sistnämnda skede kan emellertid också högre chefer ha ansvar, exempelvis om ett anfall måste inställas eller riktas mot annat mål.

Artikeln anger emellertid inte till vilken chefsnivå ansvaret för plane- ring och beslut skall anknytas. Det visar sig ganska snart att bestämmel- serna i 57:2 a fordrar relativt långtgående överväganden, som knappast kan göras i pressade stridssituationer. Det är därför naturligt att tillämp- ning av artikeln anknyts till nivån brigadchef (fobef, örlogsbaschef, sektorchef) med hänsyn till att dessa normalt förfogar över sådana stabsresurser att en bedömning kan göras av anfallsmålets militära ka- raktär enligt artikel 57. Risken för misstag i målvalet torde i detta fall bli liten så länge resurserna för informationsinsamling och bearbetning är

. intakta.

Emellertid insätts också militära enheter under brigadnivån (motsv.) för att självständigt lösa stridsuppgifter, som kan innebära anfall mot militära objekt. I sådant fall bör givetvis chefer för sådana enheter också iaktta försiktighetsåtgärder före anfall. På den lägre nivån är emellertid möjligheterna att insamla och sammanställa information om situationen inom målområdet begränsade. Åliggandet enligt artikel 57 måste därför, enligt kommitténs uppfattning, anses gälla endast så långt tillgängliga resurser för informationsinsamling och bearbetning medger.

Med hänsyn till att vederbörande chefvid felaktigt målval kan komma att ställas till ansvar för folkrättsbrott är det enligt kommitténs mening nödvändigt att dessa ansvarsfrågor klarläggs.

Första momentet i planläggningen är att den ansvarige chefen kon- trollerar att anfall verkligen riktas mot ett militärt mål och inte mot civilbefolkning eller civila objekt. Flera stater önskade i stället en skriv- ning, varigenom den planläggande skulle ”säkerställa” att inte anfallet riktades mot skyddade personer eller objekt. Att uppställa så hårda krav på planläggningen uppfattades emellertid av majoriteten stater som orealistiskt och skulle ha medfört ökad risk för brott mot regeln. Resul- tatet blev att texten ändrades så att den planläggande skall ”göra allt som

är praktiskt möjligt” för att kontrollera målets karaktär av militärt objekt.

En planläggande chef måste sålunda för att kunna fatta beslut om anfall ha tillgång till bästa möjliga information om målet. Beslutet bör grundas på den information som chefen har tillgång till vid beslutstill- fället. En annan möjlighet, som också diskuterats, är att chefens beslut i efterhand granskas mot bakgrund av senare inhämtad information om målet. I sistnämnda fall kan motparten med hjälp av efteråt insamlade bevis påstå att anfall utförts mot mål som ej haft karaktären av militärt objekt. Detta kan leda till att chefen för anfallsförbandet utsätts för oberättigade anklagelser om brott mot artikel 57.

Även om det första alternativet innebär vissa risker för avsiktlig fel- tolkning från den anfallandes sida, är denna metod att föredra.

Nästa steg är att den anfallande skall välja stridsmedel och anfalls- metoder så att oavsiktliga civila förluster och skador på civil egendom i möjligaste mån kan undvikas.

Kan det förväntas att anfallet kan medföra så stora oavsiktliga förlus- ter i människoliv, skador på civila eller civil egendom eller en kombina- tion av dessa, att de kan bedömas som överdrivna i jämförelse med den avsedda konkreta och direkta militära fördelen med anfallet skall chefen avstå från anfallet. Anfall, vilka leder till här angivna, överdrivna förlus— ter och skador skall enligt artikel 51:5 anses som urskillningslösa, vilket har betydelse, ifall ansvarsfrågan kommer upp till prövning. Enligt artikel 57:2 skall sålunda chefen göra ett bedömande mot bakgrund av proportionalitetsregeln. Någon mera exakt grund för denna vägning finns inte, men två förhållanden förtjänar att särskilt påpekas:

Man får endast räkna med den konkreta och direkta militära fördelen vid beslutstillfället. Det går därför inte att hänvisa till en militär fördel vid senare tillfälle eller under andra förhållanden.

Skulle det visa sig att anfallet har medfört överdrivna civila förluster och skador kan detta medföra att chefen ställs till ansvar för folkrätts- brott.

Även efter det att beslut om anfall fattats av högre chef kan enligt artikel 57:2 b anfallet inställas eller avbrytasi följande fall:

a. Om det visar sig att målet inte är ett militärt mål eller att det är berättigat till speciellt skydd. Ett exempel härpå är då militära fordon har övergått till att bli sjuktransportfordon.

b. Om det kan förväntas att anfallet medför så stora oavsiktliga civila förluster och skador att dessa skulle vara överdrivna vid jämförelse med den avsedda konkreta och direkta militära fördelen. I detta fall skall således proportionalitetsregeln ånyo tillämpas i ett senare skede. Möjlig- heterna att göra detta i praktiken beror i väsentlig grad på vilken typ av anfall det gäller. Att exempelvis begära en bedömning enligt proportio- nalitetsregeln av en enskild flygförare under anflygning mot målet torde inte vara realistiskt.

Skulle anfallet inte kunna avbrytas eller inställas kan överdrivna förluster på civilbefolkningen möjligen undvikas genom att befolknin- gen enligt artikel 57 :2 c erhåller förhandsvarning. Att införa en tvingande regel om förhandsvarning skulle emellertid kunna få avsevärda negativa

effekter för den anfallande. Därför har regeln om förhandsvarning för- setts med reservationen ”om icke omständigheterna utgör hinder här- för”. Detta får sålunda avgöras av den militäre chefen från fall till fall,

Under vissa omständigheter finns möjlighet att minska risken för civilbefolkning och civil egendom genom att den militäre chefen väljer ett annat mål, varigenom han kan uppnå ungefär samma militära fördel som vid anfall mot förstahandsmålet. I många situationer är det emeller- tid inte möjligt att ange ett alternativt mål, varför regeln om andrahands- mål försetts med den inledningsvis angivna reservationen ”finnes val- möjlighet.”.

Sammanfattning

Kommittén anser att artikel 57 kan vara av stor betydelse, då det gäller att stärka skyddet av civilbefolkning, enskilda civila samt civila objekt. Artikelns humanitära värde kan dock komma att reduceras genom att begreppet ”överdrivna förluster och skador” inte närmare preciserats. Detta kan också verka försvårande, då ansvarsfrågan skall prövas i samband med anklagelse för folkrättsbrott.

När det gäller tillämpningen inom svenska försvaret har kommittén kommit fram till följande.

Tillämpning av artikel 57 i vad gäller planläggning och beslut om anfall fordrar relativt ingående överväganden grundade på insamling och be- arbetning av information om det avsedda målet. Åligganden enligt arti- kel 57 bör därför enligt kommitténs uppfattning främst ligga på nivån brigadchef (motsvarande) .

Chefer för lägre förband med sjävständiga uppgifter bör tillämpa försiktighetsåtgärder enligt artikel 57 så långt tillgängliga resurser för informationsinsamling och bearbetning medger.

Då det gäller genomförandet av anfall kan tillämpningen av artikel 57:2 b ligga såväl på högre planläggande chef som på den enskilde chefen vid lägre förband. I sistnämnda fallet måste hänsyn tas till svå- righeterna att inhämta information om målet särskilt vid snabbt insatta anfall.

Beslut om utfärdande av förhandsvarning och metoden för denna bör som regel ligga på den högre chefsnivån.

Försvararens försiktighetsåtgärder

För att så långt möjligt undvika att det uppstår överdrivna förluster och skador vid anfall måste också motparten iaktta vissa försiktighetsmått. Motparten är i detta fall den part, som får utstå anfall och som vanligen också är ansvarig för skyddet av civilbefolkningen och civila objekt inom och nära målområdet.

I artikel 58 anges de försiktighetsmått, som skall iakttas inom ett bebyggt och/eller befolkat område, vilket kan komma att bli målområde vid andra partens anfall. Artikel 58 bör ses i kombination med artikel 57.

Under förhandlingarna om denna artikel hävdade vissa stater att angivna försiktighetsmått skulle iakttas under alla förhållanden. Majo-

riteten ansåg dock, att detta skulle ha medfört alltför långtgående krav, som knappast skulle kunna iakttas exempelvis inom tättbefolkade om- råden. Om reglerna hade gjorts bindande, skulle detta framförallt ha medfört stora svårigheter i försvaret av städer. Resultatet blev att texten försågs med det inskränkande tillägget ”skall i möjligaste mån” (to the maximum extent feasible). Detta får anses vara något mera kvalificerat än det vanliga undantaget för militär nödvändighet.

Parterna i konflikten skall sträva efter att förflytta civilbefolkning, civilpersoner och civila objekt från närheten av militära mål. Möjlighe- terna att följa denna regel i praktiken ter sig dock högst olika i olika länder. Schweiz har beträffande artikel 58 anfört särskilda svårigheter, eftersom det inte finns några områden inom landet, till vilka evakuerade civilpersoner från de stora tätorterna skulle kunna överföras. Motsva- rande förhållande kan komma att gälla beträffande vissa delar av vårt land, främst i Sydsverige. Artikel 58 utgör emellertid inte någon bindan- de regel, vilket klart anges genom att staterna skall ”sträva efter” att förflytta befolkning m.m. Mot denna bakgrund finns det enligt kommit- téns bedömande inte någon anledning att från svensk sida framföra tveksamhet beträffande tillämpningen av artikeln.

Vidare skall parterna enligt artikel 58 b undvika att förlägga militära mål till platser belägna inom eller i närheten av befolkade områden. Här bör märkas att i detta sammanhang användes inte uttrycket ”sträva efter”, vilket gör regeln något mer tvingande än den förut nämnda i artikel 58 a. Å andra sidan kan texten enligt kommitténs uppfattning inte tolkas så långtgående, att den exempelvis skulle innebära något hinder mot gruppering av svenska stridskrafter för försvar av våra tätorter. En förutsättning är dock att svenska stridskrafter inte avsiktligt använder civilbefolkningen för att skydda militära enheter, vilket är förbjudet enligt artikel 51:7. Några sådana åtgärder ingår inte heller i den svenska planläggningen.

I artikel 58 c anges att parterna också skall vidta övriga försiktighet- smått för att skydda civilbefolkningen, civilpersoner och civil egendom. Här kan ingå ett antal olika åtgärder såsom inrättande av skyddsrum, utsändande av orienteringar och varningar, trafikdirigering, bevakning av civil egendom m.m. När det gäller upprättandet av skyddade platser för civilbefolkningen fordras att överenskommelse kan träffas med and- ra parten.

Regeln om försiktighetsmått i artikel 58 skall också tillämpas inom ockuperat område. Härvid är det av särskild vikt, att ockupationsmakten tillämpar regeln i syfte att bereda civilbefolkningen skydd och inte använder regeln för att godtyckligt förflytta civilbefolkningen, ifall detta enbart främjar ockupantens syften. Dessa förhållanden bör uppmärk- sammas av en eventuell skyddsmakt samt av internationella hjälporga- nisationer.

Sammanfattning

Kommittén anser att artikel 58 kan vara värdefull för att bereda civilbe- folkningen, enskilda civila samt civila objekt bättre skydd under väpna- de konflikter.

De åtgärder som anges i artikeln bedöms inte medföra någon in- skränkning när det gäller svenska stridskrafters användning för försvar av städer eller andra tättbefolkade områden.

Regeln om försiktighetsmått kan medföra bättre skydd av civilbefolk- ningen i ockuperat område. Möjligheten att en ockupationsmakt kan missbruka artikeln för egna syften måste särskilt uppmärksammas.

5.3.2 Särskilda regler i sjökriget

5.3.2.I Inledning

Sjökriget är till sin natur annorlunda än landkriget, genom att de mili- tära operationerna nästan alltid äger rum inom områden, där det inte finns någon bofast civilbefolkning -— sjökrig inom skärgårdsområden utgör dock ett särfall. Till sjöss förekommer visserligen civila objekt i form av handelsfartyg, men de kan antalsmässigt inte jämföras med den koncentration av civila objekt, som är vanligen förekommande vid operationer till lands . inom befolkade och bebyggda områden Sjökriget är inte som landkriget primärt inriktat på erövring av territorium utan på att uppnå kontroll över havsområden inklusive luftrummet ovanför i syfte att utnyttja dessa för eget bruk och samtidigt beröva motparten möjlighet att använda områdena. Överhöghet/kontroll över havsområ- den är en förutsättning bl.a. för att kunna genomföra överskeppning inom ramen för så kallade kombinerade operationer.

De marina operationerna kan inriktas mot fiendens sjöstridskrafter och överskeppningstonnage, mot mål vid kusten eller mot sjötransporter till eller från fiendens område. Sistnämnda verksamhet, som benämnes sjöhandelskrig, har sedan länge utgjort ett dominerande element i sjökri- get.

En vanlig metod i sjökriget är att utlägga mineringar inom stora områden som därigenom blir svåra att utnyttja för motparten.

5.3.2.2 Sjökrigsregler i äldre konventioner

Under 1907 års Haagkonferens var sjökriget föremål för stort intresse, vilket manifesterades genom tillkomsten av icke mindre än sju konven- tioner berörande sjökrig eller neutralitet i sjökrig (HK VI, VII, VIII, IX, XI, XII (ej ratificerad) samt XIII). Av dessa behandlar tre stycken sjöhandelskriget (jfr sid 187— 188). Störst intresse tilldrar sig VIII. Haagkon- ventionen om mineringars utläggande, IX. Haagkonventionen om sjö- stridskrafters beskjutning av mål i land samt XIII. Haagkonventionen om neutrala makters rättigheter och skyldigheter i sjökriget.

VIII. Haagkonventionen är den enda som innehåller restriktioner i användning av stridsmedel. Här finns bestämmelser om utläggning och bekantgörande av sjömineringar samt starkt begränsande regler vid användning av drivminor, varmed avses oförankrade automatiska Ikon- taktminor. Torpeder får inte heller konstrueras så, att de efter utgången distans kan verka som drivminor.

Frånsett regeln om drivminor behandlar konventionen endast de i början av 1900-talet gängse förekommande förankrade, automatiska kontaktminorna. Används denna mintyp skall utläggande stat utfärda varning för det minerade området så snart de militära förhållandena medger detta. Här bör tilläggas att även en neutral stat, som utlägger mineringar, skall utfärda varning (HK VIII art. 4).

Eftersom Haagkonventionen inte alls behandlar de avståndsverkande minor, som numera är allmänt förekommande, uppstår osäkerhet huru- vida mineringar med sistnämnda typ av minor behöver bekantgöras. Under andra världskriget följde parterna ofta — men inte alltid —- regeln om bekantgörande även då moderna avståndsminor användes.

Haagregeln om utfärdande av varning måste ha tillkommit med avsikt att regeln skulle äga generell tillämpning. Regeln om varning bör därför enligt kommitténs åsikt gälla generellt - oavsett vilken mintyp som ingår i mineringen.

I seklets början var det inte ovanligt att sjöstridskrafter användes för att beskjuta mål iland, varvid urskillningslös verkan var svår att undvika. IX. Haagkonventionen innehåller därför regler för att i samband med beskjutning så långt möjligt undvika skador och förluster bland civilbe- folkning och civila objekt iland. Dessa regler har sin motsvarighet i IV. Haagkonventionen (LKR art. 25), när det gäller markstridskrafternas insats. En jämförelse mellan reglerna visar dock att en befälhavare för en sjöstyrka medges något större frihet vid anfall mot en ort som inte försvaras. Denna skillnad har tillkommit med avsikt. Befälhavaren för markstyrkor har nämligen två möjligheter — antingen kan han beskjuta orten eller också erövra/ ockupera densamma. Eftersom sistnämnda alternativ inte ansågs vara aktuellt för sjöstridskrafterna, medger regler- na i IX. Haagkonventionen något större frihet då det gäller bombarde- mang från sjön.

Reglerna om sjöstridskrafters bombardemang mot mål iland har ofta varit utgångspunkt vid diskussion om motsvarande regler i luftkriget (jfr avsnitt 5.3.3.)

I sjökriget gäller, liksom i all krigföring, att endast militära mål får utsättas för anfall. Civilpersoner och civila objekt får inte utgöra anfalls- mål. Förhållandena i sjökriget är emellertid specifika. Svårigheter av skilda slag kan sålunda uppstå, då en stridande enhet skall konstatera, huruvida ett upptäckt fartyg kan anses som militärt mål eller skall beredas skydd som civilt objekt. Några regler härom ingår dock inte i Haagkonventionerna.

Sedan lång tid tillbaka har särskilt intresse ägnats sjöstridskrafters insats mot fiendens handelsfartyg samt mot fientligt gods ombord på neutrala handelsfartyg. Här finns åter en viktig skillnad mellan reglerna avseende land- respektive sjökrig. För markstridskrafterna gäller regeln om förbud mot att förstöra eller beslagta fiendens tillhörigheter, såvida detta inte kan motiveras av militär nödvändighet (LKR art. 23:3 g). Sjöstridskrafterna kan i detta sammanhang hänvisa till den mycket gamla krigsbytesrätten, enligt vilken krigförande örlogsfartyg har rätt att bemäktiga sig fientlig privategendom till sjöss.

Den första konvention som behandlar sjöhandelskriget är 1856 års

Parisdeklaration. Denna innehåller regler om fientligt gods — s.k. krigs- kontraband — på neutrala handelsfartyg samt om blockad, vilka senare regler har ersatts av nyare bestämmelser. I Parisdeklarationen stadgas också förbud mot kaperi —— en regel som genom utvecklingen i vissa utomeuropeiska farvatten på sistone fått förnyad aktualitet.

VI. Haagkonventionen innehåller regler för behandling av fientliga handelsfartyg vid krigsutbrott och i XI. Haagkonventionen stadgas vissa inskränkningari rätten att uppbringa handelsfartyg.

Sjöhandelskriget behandlas emellertid främsti 1909 års Londondekla- ration samt i XII. Haagkonventionen om upprättande av internationell prisdomstol. Den förra konventionen har aldrig ratificerats och skulle därigenom knappast ha något värde. Utvecklingen under de båda världskrigen har dock visat att bestämmelserna i Londondeklarationen i allt väsentligt tillämpats av parterna, varför deklarationen numera får anses tillhöra sedvanerätten. De i XII. Haagkonventionen angivna reg- lerna har däremot aldrig tillämpats, varför denna konvention har myc- ket begränsat värde.

Londondeklarationen innehåller regler för örlogsfartygs ingripande mot fientliga handelsfartyg eller neutrala handelsfartyg, vilka misstänks för att transportera fientligt gods. Örlogsfartyg har rätt att tillgripa prejning, dvs att beordra ett misstänkt fartyg att stoppa samt att visitera fartyget. Framgår det att fartyget transporterar fientligt gods kan örlogs- fartyget beordra fartyget till viss hamn för vidare undersökning. Meto- den kallas vanligen uppbringning. Neutralt fartyg har rätt att försöka undgå prejning och visitering, men blir därvid samtidigt tillåtet mål för vapeninsats från örlogsfartyget.

Neutralt handelsfartyg, som ingår i konvoj under skydd av ena sidans örlogsfartyg, får av motparten behandlas som fientligt fartyg.

Neutrala fartyg kan understödja ena krigförande parten även på an- nat sätt än genom transport av varor. Man talar då om neutralitetsvidrigt understöd. Handelsfartyg som deltar i sådan verksamhet blir samtidigt legitima mål för motsidans vapeninsats.

5 3.2.3 1936 års Londonprotokoll om ubåtars uppträdande mot handelsfartyg

Alltsedan Tyskland under första världskriget insatte det s.k. oinskränkta ubåtskriget mot fientliga och neutrala handelsfartyg, som uppträdde i Nordsjön och östra Atlanten, har förfarandet vid ubåtsanfall mot han- delsfartyg varit föremål för debatt. Metoden att anfalla handelsfartyg utan någon som helst förvarning verkade urskillningslöst. Offren för denna typ av ubåtsanfall var dessutom sällan någon militär personal utan civila fartygsbesättningar och passagerare, som vid torpedträff hade mycket små möjligheter till räddning. Mot denna bakgrund fanns det starka skäl för att bedöma metoden som extremt inhuman.

Under mellankrigstiden diskuterades nya regler för ubåtars uppträ- dande och som resultat härav framlades 1936 års Londonprotokoll, som innehåller en kortfattad text. Enligt denna skall ubåtar vid uppträdande mot handelsfartyg följa samma regler om prejning m.m. som gäller för övervattensfartyg.

Vidare föreskrivs i protokollet, att handelsfartyg inte fick sänkas eller göras navigeringsodugligt utan att passagerare, besättning och skepps- handlingar först hade bringats i säkerhet. Detta kunde ske genom att passagerare och besättning jämte skeppshandlingar överfördes till liv- båtar, om deras säkerhet kunde tryggas genom närheten till land eller närvaron av annat fartyg, som kunde ta dem ombord. Vid sänkning på öppna havet måste sålunda ubåtschefen förvissa sig om att de skepps- brutna kunde tas ombord av annat fartyg -— ubåten kunde inte fylla den funktionen.

Ubåtschefen skulle sålunda före varje anfall mot ett handelsfartyg utfärda varning, vilket förutsatte att ubåten intog övervattensläge. Skulle handelsfartyget vägra att stanna eller bjuda motstånd mot visitering hade ubåten rätt att anfalla omedelbart.

Londonprotokollets regler innebar att ubåten måste utsätta sig för risken att upptäckas under hela den tid som åtgick för att utfärda varning, avvakta handelsfartygets åtgärder samt invänta att passagerar- na och besättning kommit i säkerhet. ] Londonprotokollet togs inte någon hänsyn till att handelsfartyget kunde vara beväpnat för självför- svar. I sådant fall kunde en ubåt i övervattensläge komma i en närmast hopplös situation.

Trots sina mycket allvarliga brister blev Londonprotokollet före andra världskrigets utbrott ratificerat av alla ledande stater, däribland Tysk- land, Storbritannien, Sovjetunionen och USA. Även Sverige har ratifi- cerat protokollet.

Att Londonprotokollets bestämmelser inte tillkommit mot en realis- tisk bakgrund visade sig mycket snart under andra världskriget. Tysk- land frångick i ett relativt tidigt skede de restriktioner som protokollet föreskrev och de allierade gjorde detsamma. De tyska avstegen togs upp under Niirnbergrättegången, då amiralerna Raeder och Dönitz ankla- gades för att ha givit sina ubåtar order, som innebar brott mot London- protokollet. Avstegen kunde dock klart motiveras under hänvisning till militär nödvändighet. Den militära expertisen vid domstolen konstate- rade nämligen, att om de tyska ubåtarna hade följt Londonprotokollet, skulle detta ha medfört oacceptabla risker för ubåtarna. För övrigt hade allierade ubåtar i Stilla havet uppträtt på samma sätt som de tyska, varför något straff inte kunde yrkas.

Niirnbergdomstolen tog även upp sådana fall, då tyska ubåtar anfallit neutrala handelsfartyg som gick i de allierades konvojer. Enligt domsto- lens utslag kunde handelsfartyg i konvoj inte påräkna något skydd genom Londonprotokollet.

Kommittén konstaterar att Sverige fortfarande är bundet av London- protokollets regler. Med hänsyn till vad som förekommit efter ratifice- ringen, framför allt under Niirnbergrättegången, är det nödvändigt att tolka protokollet med beaktande av vad som är möjligt att fordra i samband med ubåtsoperationer i modern stridsmiljö.

Mot denna bakgrund har kommittén kommit fram till att Londonpro- tokollet bör ges följande tolkning i vad gäller svenska ubåtars operatio- ner. Vid ubåtsanfall mot handelsfartyg i krigstid skall Londonprotokollets

regler följas så långt detta är möjligt. Föreligger stor risk för tidig upp- täckt av och motverkan mot ubåten får militärt nödvändiga avsteg från Londonprotokollet göras enligt bestämmelser, som den för ubåtsopera- tioner ansvarige militäre chefen utfärdar.

Anfall får endast utföras mot fientliga handelsfartyg vilka kan klassi- ficeras som militära mål genom att de bidrar till de militära operationer- nas genomförande samt under förutsättning att fartygets sänkning eller förstöring medför en avgjord militär fördel (TP I art. 52).

Handelsfartyg tillhörande neutral stat eller icke krigförande stat får endast anfallas om fartyget går i fientlig konvoj eller tar direkt del i fientligheterna.

Som framgår av ovanstående text har kommittén inte sett det som sin uppgift att gå in i detaljer när det gäller bestämmelser av operativ eller taktisk natur. Detta ligger helt inom den operative chefens ansvarsom— råde.

5.3.2.4 II. Genévekonventionens och I. tilläggsprotokollets tillämpning i sjökriget

Regler för skydd av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande strids- krafterna till sjöss ingår i 11. Genévekonventionen, som utgör ersättning för och komplettering till den tidigare gällande X. Haagkonventionen från 1907. Enligt II. Genévekonventionen skall de som befinner sig till sjöss och är sårade, sjuka eller skeppsbrutna alltid respekteras och skyd- das. Detta gäller inte enbart marin personal utan alla medlemmar av väpnade styrkor som befinner sig till sjöss. Samma skydd tillkommer också personal ombord på flygplan, som nödlandar på vattnet eller befinner sig i nöd över havet. Även sjukvårdspersonal och militärpräster ombord har särskilt skydd.

Konventionen innehåller noggranna regler för skyddet av sjukvårds- fartyg och sjukvårdsfarkoster samt den utmärkning som skall göras för att underlätta enheternas identifiering.

Sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande ena partens väpnade styr- kor kan komma att räddas av enheter tillhörande motparten. Sistnämn- da part får då avgöra, vid vilken tidpunkt de skeppsbrutna skall övergå till att i stället anses som krigsfångar.

I. tilläggsprotokollet är endast i mycket begränsad omfattning tillämp- ligt på sjökriget. Det anges att bestämmelserna om allmänt skydd för civilbefolkningen är tillämpliga på varje operation på land, till sjöss eller i luften som kan beröra civilbefolkningen, civila personer och civil egendom på land. Vidare innefattas anfall från sjön eller luften mot mål på land. Däremot berörs inte de folkrättsliga regler, som i övrigt är tillämpliga i väpnade konflikter till sjöss (TP I art. 49z3).

FN:s vapenkonvention avseende förbud mot eller restriktioner i an- vändning av vissa konventionella vapen upptar inte några vapentyper som för närvarande används i sjökriget.

5 .3.2.5 Sjökrigsreglernas tillämplighet i modernt sjökrig

Vid den modernisering av folkrättens regler som genomfördes 1974-77

ägnades intresset främst åt att utveckla nya regler i markstriden samt för luftstridskrafters insats mot mål på marken. Följden blev att reglerna i I. tilläggsprotokollet har mycket begränsad betydelse för sjökrigföring- en. Man kan därför konstatera betydande skillnader i folkrättsreglerna för sjökriget ijämförelse med reglerna för land- och luftkriget, vilket kan skapa svårigheter främst för de militära befälhavarna. Detta har i flera viktiga avseenden belysts under senare tids konflikter, då främst under Falklandskonflikten.

De ålderdomliga, ännu gällande Haagreglerna om sjökriget ger i dagens situation knappast de militära cheferna någon nämnvärd vägled- ning. Vid en eventuell modernisering av dessa regler bör följande prin- ciper ligga till grund.

Urskillningslösa effekter på civila, som befinner sig till sjöss eller nära kusten, måste undvikas.

Skador måste undvikas på civila objekt och installationer till sjöss — särskilt sådana som är av stor betydelse för civilbefolkningen (jämför nedanstående exempel).

Den marina miljön måste skyddas mot omfattande, långvariga och' svåra skador.

Mot denna bakgrund finns det anledning att något närmare beröra vissa typer av marin verksamhet.

Anfall till sjöss med moderna fartygsburna vapen samt flyganfall mot sjömål kan mycket ofta leda till omfattande skador mom stora områden. Övergången till vapen med extremt långa räckvidder och förbättrad träffsannolikhet ställer krav på god information om målet 1 ett tidigt skede. Felaktig målinformation kan medföra ökade risker för vådaan- fall. De allmänna reglerna i folkrätten om att anfall endast får riktas mot militära mål bör därför kompletteras med regler som är särskillt avsedda för sjökriget. Framför allt är det nödvändigt att komma fram till medel och metoder som gör det möjligt att identifiera upptäckta mål på avstånd överstigande de aktuella vapenräckvidderna.

Särskilt framstår behovet av bättre system för identifiering av fartyg som skall ha folkrättsligt skydd såsom sjuktransportfartyg och fartyg deltagande i räddningsaktioner till sjöss. Det har också visat sig att fartyg som används för transport av krigsfångar har ett mycket bristfälligt skydd och samma är förhållandet beträffande fartyg utnyttjade för eva- kueringstransporter av civila. Skyddet skulle kunna förstärkas genom införande av moderna identifieringssystem' — förutsatt att parterna kun— de träffa överenskommelse om detta. I detta sammanhang måste särskil- da åtgärder vidtas för att hindra att en motparts stridsfartyg kan avsikt- ligt missbruka de nya systemen.

De ålderdomliga Haagreglerna om kustbeskjutning är knappast av något värde vid insats med moderna vapen mot mål på land eller nära kusten. Det är därför önskvärt att få fram nya regler som klart anger hur urskillningslösa effekter skall kunna undvikas vid denna typ av anfall. Härvid måste man ta hänsyn till att hamnar, varv och vissa övriga

industrier alltid torde tillmätas stort militärt värde och följaktligen blir av särskilt intresse vid motpartens vapeninsats.

Civilbefolkningen i en kuststat kan påverkas indirekt av krigföringen till sjöss. Särskilt gäller detta om motparten tillgriper marin blockad, varigenom befolkningens försörjning via sjötransporter omöjliggöres. Enligt 1. tilläggsprotokollet (TP I art. 54) är det förbjudet att använda utsvältning som stridsmetod, men denna regels tillämplighet vad beträf- far sjökriget har inte uttryckligen bekräftats i protokollet (jfr dock art. 493). Från humanitär synpunkt framstår det som angeläget att reglerna om marin blockad i sjökriget kan göras så nära överensstämmande som möjligt med de nya reglerna i landkriget (TP I art. 54).

Under senare år har stormakterna i samband med en konflikt ofta använt sig av särskilda zoner, inom vilka vissa restriktioner har tilläm- pats. Begreppen krigszon (maritime exclusion zone), blockadzon och säkerhetszon har använts trots att dessa inte förekommeri folkrätten. I många fall har oklarhet uppstått om vilka bestämmelser som skall gälla inom en viss typ av zon. Mot bakgrund av stormakternas starka intresse för dessa nya begrepp är det knappast troligt att de kan avskaffas. De mindre staterna bör emellertid kunna ställa anspråk på ytterligare pre- ciseringar av begreppen.

Den ökade användningen av sjöminor har medfört att riskerna för urskillningslösa skador och förluster bland civila fartyg har ökat starkt. Denna utveckling har inte kunnat påverkas genom de föråldrade regler- na i VIII. Haagkonventionen, som endast behandlar förankrade kon- taktminor och drivminor. Här finns uppenbara behov av att inom en snar framtid nå överenskommelse om nya regler för användning av automatiska, oförankrade avståndsminor.

Ett sätt att minska risken för urskillningslösa effekter kan också vara att föreskriva införande av neutraliseringsmekanism i sjöminor på sam- ma sätt som för f_järrutlagda landminor. Reglerna om utfärdande av varning för minerat område borde likaså revideras, så att de ger mera skydd åt den civila sjöfarten. Krigförande stats nästan obegränsade möjligheter att förklara stora havsområden som minfarliga kan starkt ifrågasättas. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt bekantgörande av mineringar, i vilka kärnladdade minor ingår. Nya regler som underlättar röjning av sjömineringar i anslutning till konfliktens upphörande ter sig vidare angelägna.

De regler som ingår i 1909 års Londondeklaration om skydd av civil sjöfart i krigstid har visat sig otillräckliga. Här fordras en grundlig komplettering som bl.a. tar hänsyn till den nya havsrättskonventionen samt till förekomsten av fartyg under ”bekvämlighetsflagg”. Under se- nare år har tillkommit ett stort antal installationer för utvinning av olja och andra tillgångar från havsbotten. I de flesta fall rör det sig om fasta anläggningar på havsbotten, men på större vattendjup används också flytande plattformar. Dessa installationer kan inte folkrättsligt betraktas som fartyg och tillerkänns sålunda inte heller ett analogt skydd.

Krigshandlingar riktade mot oljeplattformar kan emellertid få synner- ligen allvarliga konsekvenser framför allt för den marina miljön, vilket belysts genom händelserna i Persiska viken i samband med konflikten

mellan Iran och Irak. För att i framtiden undvika likartade skadeverk- ningar ter sig en komplettering av folkrättsreglerna nödvändig innebä- rande nya bestämmelser om skydd för sådana anläggningar av icke- militär art. Här kan givetvis uppstå en del svåra gränsfall, eftersom civila plattformar inom vissa områden även kan användas i den militära övervakningen.

Under senare tid har uppmärksamheten också riktats mot andra faror, som kan allvarligt hota den marina miljön. Debatten har särskilt gällt sjötransport av radioaktivt avfall. Både från folkrättslig synpunkt och miljöskyddssynpunkt talar starka skäl för att dessa känsliga sjötranspor- ter bör skyddas mot varje slag av militära anfall.

Ovanstående redovisning, som inte gör anspråk på att täcka alla former av marin verksamhet i krigstid, understryker enligt folkrättskom- mitténs mening behovet av nya eller kompletterande regler för folkrätten i sjökriget. De initiativ, som från folkrättsdelegationens sida har tagits beträffande översyn av folkrättsreglerna, bör därför fortsätta på det internationella planet.

5.3.3 Särskilda regler i luftkriget

Redan före sekelskiftet började vissa stater i Västeuropa att använda luftballonger för militära ändamål, vilket innebar att krigföringen utvid- gades att omfatta även luftrummet över staternas territorium och över det fria havet. På sina håll anade man att utvecklingen snart skulle göra det nödvändigt att införa folkrättsregler även för luftstridskrafternas operationer. Som ett bevis härpå tillkom 1899 års Haagkonvention, som förbjuder utkastande av sprängladdningar från ballonger. Detta förbud upprepades 1907 i XIV. Haagkonventionen, vilken dock aldrig ratifice- rades av staterna och inte heller erkänts som sedvanerätt. Främsta anled- ningen härtill var att de stora staterna var ovilliga att införa folkrättsreg- ler, vilka kunde inskränka luftstridskrafternas militära kapacitet — en synpunkt som har återkommit många gånger under 1900-talet.

Flera folkrättslärda har ansett att det i IV. Haagkonventionen (LKR art. 25) införda förbudet mot att ”anfalla eller bombardera städer, byar, bostäder eller byggnader, som icke försvaras” var avsett att gälla gene- rellt för alla typer av stridskrafter. Man hänvisar härvid till att andan i regeln har denna innebörd, vilket ytterligare framgår av att förbudet gäller anfall ”med vad medel det vara må”. Andra folkrättslärda motsät- ter sig dock en dylik tolkning av nämnda text, och det finns knappast några exempel på att Haagregeln i praktiken tillämpats vid anfall från luften.

Under första världskriget insattes luftstridskrafter för olika typer av anfallsverksamhet. Den brittiska civilbefolkningen fick framför allt upp- leva de tyska luftskeppens raider mot storstädernas bostadsbebyggelse och den ödeläggelse som blev följden härav. Dessa och andra liknande insatser av luftstridskrafter ledde till att man efter krigsslutet började diskutera möjligheterna att införa vissa folkrättsregler avseende luftkri- get. En internationell juristkommission tillsattes med uppdrag att utar- beta förslag till folkrättsregler i luftkriget.

I det förslag som kommissionen framlade 1923 hade man tagit starkt intryck av händelserna under kriget 1914-18. Förslaget innehåller sålun- da ett förbud mot att bombardera från luften i syfte att terrorisera civilbefolkningen eller att förstöra civil egendom. Dessutom skulle an- fall från luften mot städer, byar och byggnader endast vara tillåtna inom det område där markoperationer ägde rum. Av särskilt intresse är att kommissionen också gjorde upp en lista över militära mål —— en fråga som både förr och senare vållat nästan olösliga problem. Kommissio- nens välmotiverade förslag att bl.a. förbjuda anfall mot oljelagringsan- läggningar gick emellertid alltför långt och bortsåg från den militära nödvändigheten. Det var därför knappast förvånande att stormakterna ansåg sig inte kunna godkänna juristkommissionens förslag. Men allde- les utan värde var dock inte förslaget eftersom detta senare har använts som underlag bl. a. för Internationella rödakorskommitténs förslag i början av 1970- talet.

Även om ansträngningarna i början på 1920- talet inte ledde till något resultat, får detta inte uppfattas så att det helt saknas folkrättsregler för luftstridskrafterna. De grundläggande reglerna om diskrimination och proportionalitet (jfr aVSnitt 5.3.1.6) gäller sålunda i lika hög grad för luftstridskrafternas som för övriga stridskrafters operationer.

Reglerna i IV. Haagkonventionen har visserligen utarbetats mot bak- grund av förhållandena under markstrid, men vissa av reglerna är avsed- da att gälla generellt. Detta gäller exempelvis förbudet mot att använda gifter, att döda genom förräderi, att döda en fiende som nedlagt vapnen, att obehörigen använda parlamentärflagga samt att förstöra eller beslag- ta fiendens tillhörigheter (LKR art. 22-24).

I betänkandet har under avsnitt 5.3.1 behandlats allmängiltiga regler som främst upptar regler i landkriget. Artiklarna 35-47 i I. tilläggsproto- kollet är sålunda i allt väsentligt tillämpliga även på flygstridskrafternas personal. Det gäller exempelvis förbudet mot förrädiskt förfarande, skyddet av erkända emblem och nationalitetsbeteckningar, förbudet att vägra pardon, reglerna om styrkor och kombattanter, skydd av personer som deltagit i fientligheterna samt reglerna om spioner och legosoldater.

Vad som tidigare framför allt saknats har varit folkrättsregler för luftstridskrafters insats mot mål på marken. I detta avseende har dock en väsentlig förbättring inträtt i och'med tillkomsten av I. tilläggsprotokol- let. Artikel 51 om förbud mot urskillningslösa anfall gäller i särskild grad då flygstridskrafter används för områdesbombning. Det i samma artikel intagna förbudet mot att åstadkomma skador och förluster, som är överdrivna i förhållande till den militära fienden, är också tillämpligt vid flyganfall mot enstaka markmål.

Tilläggsprotokollets regler om skydd för civila objekt är av stor bety- delse i samband med flygstridskrafternas operationer. Här måste man särskilt beakta de svårigheter som kan föreligga när anfallande flygför- band skall identifiera mål på marken. Det kan framför allt vara svårt att från luften konstatera om ett tidigare militärt mål har övergått till att bli ett civilt objekt

Artikel 53 om skydd för kulturell egendom och platser för religions- utövning skall likaså iakttas vid flygstridskrafternas operationer. Även

om artikeln inte medger att dessa objekt används för militära ändamål, kan det dock inträffa att en motpart bryter mot regeln och besätter exempelvis ett museum eller en kyrka. I sådant fall torde det bli svårt att från luften konstatera objektens ändrade status.

Flygstridskrafterna har att i samma grad som markstridskrafter re- spektera förbudet mot utsvältning av civilbefolkningen. Påtagliga svå- righeter kan dock uppstå, då det gäller att från luften fastställa huruvida Iivsmedelstransporter är avsedda för civilbefolkningen eller för militära förband.

Regeln i artikel 55 om skydd för den naturliga miljön är av särskild betydelse vid operationer med flygstridskrafter, inte minst om dessa används för yttäckande anfall mot stora områden.

Artikel 56 om skydd för dammar, vallar och kärnkraftverk kan med- föra restriktioner i flygstridskrafternas anfallsverksamhet. Identifiering av stora stationära kärnkraftverk torde knappast innebära några pro- blem i samband med flygoperationer. Däremot kan identifieringen för- svåras ifall motparten använder små, mobila kärnkraftverk, särskilt om kärnkraftverken saknar de internationella kännetecknen för anlägg- ningar och installationer innehållande farliga krafter. Sistnämnda gäller också i viss grad för dammar.

De i I. tilläggsprotokollet artikel 57 angivna försiktighetsåtgärderna vid anfall skall iakttas vid flygstridskrafternas operationer. Som tidigare angivits måste dock ansvaret i vad gäller reglernas efterlevnad anses ligga på en tämligen hög nivå (jfr sid 182). Detta får dock inte tolkas så att den enskilde flygföraren helt kan bortse ifrån dessa regler. Tvärtom skall alla som deltar i planläggning och genomförande av ett anfall känna till reglerna, men den enskilde flygförarens möjligheter att i ett sent skede av anfallet konstatera ändrade förhållanden i målområdet är mycket begränsade.

I.-IV. Genévekonventionerna har i detta sammanhang mindre bety- delse, eftersom de inte innehåller några regler som behandlar stridsme— toder och stridsmedel. Konventionerna har emellertid en indirekt inver- kan på flygstridskrafternas operationer, genom att dessa måste anpassas med hänsyn till skyddet av sjukvårdsanstalter, sjuktransporter och sjuk- vårdsmateriel. Även hänsynen till de sjuka, sårade och skeppsbrutna samt till sjukvårdens personal och krigsfångar medför restriktioner i flygoperationerna.

De nya reglerna i I. tilläggsprotokollet om skydd av sjuktransporter kan inverka på flygoperationerna. Detta gäller särskilt skyddet av am- bulansluftfartyg.

På motsvarande sätt kan hänsynen till kulturegendomens skydd enligt 1954 års kulturkonvention medföra restriktioner i flygstridskrafternas insats.

För de stater som har biträtt FN:s vapenkonvention av år 1981 till- kommer att restriktionerna i nämnda konvention måste iakttas. Vid planläggning av flygstridskrafternas operationer gäller särskilt att iaktta förbudet mot att insätta anfall med brandvapen mot militära mål inom en befolkningskoncentration. Om flygstridskrafter används för fjärrut- läggning av landminor måste också de i konventionen angivna reglerna följas.

Vissa områden har genom särskilda avtal förklarats som neutralisera- de eller demilitariserade områden enligt vad som närmare framgår av avsnitt 5.5. Inom sådana områden kan gälla långtgående restriktioner eller totalt förbud mot alla operationer med luftstridskrafter. Speciella inskränkningar gäller också om en plats har förklarats som oförsvarad ort eller om ett område ingår i en demilitariserad zon.

Flygstridskrafterna kan också vara tvungna att iaktta vissa restriktio- ner i vad gäller uppträdande inom ett område, som har förklarats som krigszon, blockadzon, säkerhetszon eller annan typ av zon (jfr avsnitt 5.3.2).

I folkrätten ingår inga bestämmelser, som reglerar flygstridskrafters insats mot luftmål, vilka i egenskap av militära mål är tillåtna att anfalla. De svårigheter som kan uppstå i ren luftstrid sammanhänger främst med att anfall av misstag riktas mot ett flygplan eller en luftfarkost, som har folkrättsligt skydd. När det gäller ambulansluftfartyg har man sökt att minska risken för vådaanfall genom de nya reglerna om identifiering av skyddade luftfartyg i I. tilläggsprotokollet. Några motsvarande regler om skydd av civila passagerarflygplan finns inte och bedöms knappast heller möjliga att införa med hänsyn till den betydande risken för att igenkänningssignaler och motsvarande kan missbrukas av motpartens militära flygstyrkor. När det gäller lufttransport av förnödenheter i samband med internationella hjälpaktioner kan dock överenskommelse om särskilt skydd träffas med de krigförande.

Folkrättsreglerna avseende luftkriget har genom tillkomsten av I. tilläggsprotokollet enligt kommitténs uppfattning moderniserats i bety- dande grad när det gäller insats mot mål på marken. Det område, där det fortfarande föreligger vissa svårigheter, är identifieringen av luftfarkos- ter som skall tillerkännas folkrättsligt skydd. Frågor av denna och lik- nande art bör bli föremål för diskussion vid internationella överlägg- ningar.

5.4 Förbud mot eller restriktioner i användning av vissa vapen

5.4.1 Inledning

Det är en mycket gammal tanke att man skulle kunna lindra krigets verkningar genom att införa förbud mot användning av vissa vapen, vilka kunde anses som särskilt inhumana. Förslag till sådana vapenför- bud framfördes redan under medeltiden men det var först under 1800-talet, som staterna kunde enas om avtalsbundna begränsningar. Ansträngningarna inom detta område har sedan fortsatt sporadiskt un- der 1900-talet. Linder 1970- talet har försöken att åstadkomma vapenbe- gränsningar intensifierats och nått sin höjdpunkt genom den av FN anordnade vapenkonferensen 1979-80. De vid denna konferens uppnåd- da resultaten utgör dock ingen slutpunkt i arbetet utan de bör enligt svensk uppfattning inom en snar framtid följas av nya avtal om vapen- begränsningar.

Arbetet på detta område har inriktats på att få fram avtal, som innebär förbud mot eller restriktioner i användning av vissa vapen under krig, vilket är liktydigt med internationella konflikter. Detta får inte tolkas så att parterna i interna konflikter skulle ha fullständig handlingsfrihet i vad gäller val av vapen. Även under interna konflikter måste parterna respektera de humanitära grundreglerna. I detta sammanhang finns anledning att referera till FN:s konvention om medborgerliga och poli- tiska rättigheter, vilken bl.a. innehåller förbud mot grym och omänsklig behandling. Den nämnda begränsningen i vapenavtalens utformning måste från svensk utgångspunkt beklagas, men det har inte varit möjligt att under förhandlingarna nå fram till en text som klart uttrycker att användingsförbud skall gälla även i interna konflikter.

En svår fråga vid förhandlingar om vapenbegränsningar har varit att i den allt väldigare vapenfloran skilja ut de vapen som anses ha särskilt inhumana verkningar. Eftersom det gällt att minska effekterna på män- niskor har man kunnat lämna den stora gruppen av antimateriella vapen utanför vid bedömingen och koncentrera insatserna på de vapen som kan klassifieras såsom antipersonella. Vissa vapen ligger dock i gräns- skiktet mellan antimateriella och antipersonella, vilket kan vålla pro- blem.

Även om man kan koncentrera arbetet endast till de antipersonella vapnen, är det långt ifrån berättigat att klassificera samtliga vapen inom denna stora grupp som extremt inhumana. Det gäller därför att göra ett urval även inom den antipersonella gruppen. Härvid har man kunnat utgått ifrån de kriterier som har angivits i 1868 års Petersburgsdeklara- tion och i IV. Haagkonventionen. Enligt dessa skall vapen anses som särskilt inhumana om de l:] förorsakar onödiga lidanden eller överflödiga skador eller [I har urskillningslösa verkningar innebärande att vapeneffekten träf-

far militära mål och civilpersoner eller civila objekt utan någon åtskillnad.

Dessa kriterier har använts vid alla förhandlingar om vapenbegräns- ningar under senare år.

Stundom uppkommer frågan om inte folkrättsliga vapenbegränsning- ar är detsamma som nedrustning. Här föreligger emellertid en klar skillnad. Folkrättsavtalen innehåller endast förbud mot eller restriktio- ner i användning av vissa vapen men säger ingenting om tillverkning, lagring och prov med nämnda vapen. Skall även dessa led innefattas i förbudet måste man gå längre och träffa avtal om nedrustning. Det finns exempel på att staterna först har överenskommit om ett folkrättsligt förbud mot användning av vissa vapen för att vid en senare tidpunkt träffa avtal som innebär nedrustning av samma vapensystem. Tanken att det skulle föreligga något motsatsförhållande mellan folkrätten i krig och nedrustning är helt felaktig. I stället bör man se det så att folkrätts- avtal i detta hänseende kan utgöra ett komplement till nedrustningsåt- gärderna.

5.4.2 Äldre konventioner om vapenbegränsningar

1868 års Petersburgsdeklaration innehåller förutom de förut nämnda kriterierna också den första avtalsfästa folkrättsliga vapenbegränsning- en. Enligt deklarationen förpliktar sig de avtalsslutande parterna att i händelse av krig mellan dem ömsesidigt avstå från att låta deras styrkor till lands eller sjöss använda projektiler med mindre vikt än 400 gram, som är explosiva eller laddade med sprängämnen eller brännbara äm- nen.

Detta förbud var föranlett av att vissa stater i mitten på 1800-talet börjat använda explosivkulor mot fiendens soldater, vilket medförde mycket svåra skador. Här var det första exemplet på ”onödigt lidande”, eftersom soldaterna lika effektivt kunde försättas ur stridbart skick ge- nom träff av icke exploderande kulor.

Men 1868 kunde man inte förutse den utveckling som skulle komma beträffande luftstridskrafterna. Det visade sig nämligen snart, att just små explosivkulor var mycket effektiva vapen mot olika slags luftfarkos- ter. När staterna insåg detta gjorde man en ny tolkning av förbudet i Petersburgsdeklarationen. Detta ansågs ha tillkommit för att förhindra explosivkulors användning i antipersonellt bruk men utgjorde däremot inget hinder mot att dylika kulor användes för antimateriellt bruk. Denna tolkning har sedan blivit allmänt accepterad, varför användning av explosivkulor med en vikt understigande 400 gram mot olika typer av luftfarkoster inte har ansetts strida mot Petersburgsdeklarationen.

Några årtionden senare kom det återigen rapporter om kulor från handeldvapen, vilka orsakade mycket stora, svårläkta skador. Det var en effekt av de s.k. dumdum kulorna, vilka Storbritannien hade börjat införa vid sina förband i Indien.

Dumdum kulorna var konstruerade med en mantel, som endast delvis omslöt kulan. Detta medförde att kulan vid träff mot en människa ' tillplattades och fortsatte starkt deformerad in i kroppen, vilket ledde till mycket omfattande skottskador. Vid konferensen i Haag 1899 framförde många stater starka betänkligheter mot britternas nya kulor, vilka ansågs förorsaka onödiga lidanden.

Staterna lyckades nå enighet i sin uppfattning om dumdum kulorna och som resultat framlades 1899 års Haagdeklaration. Enligt denna förbinder sig de avtalsslutande parterna att inte för sina handeldvapen använda kulor, vilka lätt utvidgar sig eller tillplattas i kroppen beroende på att manteln inte helt omsluter kärnan eller är försedd med inskärning- ar.

Förbudet mot dumdum kulori 1899 års deklaration ratifierades av alla dåtidens ledande stater och har numera karaktär av sedvanerätt. Ankla- gelser för brott mot 1899 års deklartion har visserligen förekommit bl.a. under första världskriget, men det finns ytterst få fall av konstaterade överträdelser.

Under första världskriget introducerades en typ av massförstörelseva- pen genom gasanfallen på västfronten i krigets slutskede. Det militära motivet var att man, genom att sprida ut gas, ville tvinga upp fiendens soldater ur skyttegravarna. Inledningsvis användes tårgas, men mycket

snart övergick tyskarna till att använda lungskadande fosgéngas. Även hudskadande senapsgas användes. Effekterna av denna krigföring blev fruktansvärda och de gasskadade soldaternas lidanden kunde inte anses stå i någon som helst proportion till de militära fördelarna för andra parten.

Den starka avsky som gasanfallen uppväckte såväl hos politiker som allmänhet medförde att man efter krigsslutet ägnade stor uppmärksam- het åt möjligheterna att förbjuda användning av såväl gas (kemiska stridsmedel) som biologiska stridsmedel. Förhandlingar i frågan gav resultat i form av 1925 års Genéveprotokoll. Detta innehåller förbud mot användning i krig av kvävande, giftiga eller liknande gaser ävensom av alla likartade vätskor och ämnen samt av bakterologiska stridsmedel.

1925 års Genéveprotokoll har vunnit mycket vid anslutning och anses allmänt som ett av de viktigaste internationella avtalen inom detta om- råde. Särskilt gäller detta sedan vissa från början tveksamma stater — främst Japan och USA — numera har anslutit sig till protokollet.

Svårigheter har dock uppstått, då det gällt tolkningen av förbudets omfattning. Under Vietnamkriget hade USA ännu inte biträtt Genéve- protokollet, men amerikanska regeringen hävdade dock att man helt följde protokollets regler. Den användning av tårgas och herbicider (växtförstöringsmedel), vilken förekom i stor skala under Vietnamkri- get, ansågs av amerikanska regeringen inte förbjuden enligt Genévepro- tokollet. Flertalet stater var emellertid av en annan mening. Frågan togs upp i FN, där man 1969 lyckades få igenom en resolution, som behand- lar Genéveprotokollets tillämpning. Enligt denna skall förbudet omfatta användning av alla slags stridsvärdesnedsättande kemiska och biologis- ka vapen — således även tårgas och herbicider.

Under 1970-talet har Genéveprotokollets värde förstärkts genom till- komsten av ett nedrustningsavtal, som förbjuder även tillverkning, lag- ring och prov av biologiska vapen och s.k. toxiner. Sedan lång tid pågår förhandlingar om- att få ett motsvarande'avtal i vad gäller kemiska vapen, men här föreligger betydande svårigheter.

Vissa stater har, i samband med att de biträtt Geneveprotokollet, anfört att de vill behålla rätten att använda kemiska och biologiska vapen i repressaliesyfte. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.6.

5.4.3 Försök att införa nya begränsningar. 1981 års vapenkonvention

Under mellankrigsåren gjordes flera försök att skapa ytterligare förbud mot vissa antipersonella vapen. Intresset riktades främst mot använd- ning av brandvapen och under 1930-talet framkom förslag om totalför- bud mot alla dylika vapen. De allt starkare storpolitiska motsättningarna gjorde dock, att man aldrig kunde nå fram till ett färdigt avtal beträffan- de förbud av brandvapnen.

Efter andra världskriget har intresset i vad gäller vapenbegränsningar i hög grad kommit att riktas mot användning av kärnvapen. Anledning- en härtill är lätt förklarlig. Kärnvapnen är visserligen inte enbart anti- personella, men deras verkningar på människor är så fruktansvärda att

de vid en värdering av olika vapens effekter måste anses vara de värsta exponenterna för de extremt inhumana vapen. Här finns verkligen an- ledning tala om onödiga lidanden både bland civil och militär personal som blir utsatta för verkningarna. I de allra flesta fall är dessutom kärnvapnens urskillningslösa effekter utomordentligt allvarliga.

Mot denna bakgrund finns det starka humanitära skäl för att genom förbud eller restriktioner i användningen av kärnvapen söka undvika de värsta skadorna på levande varelser. I FN har också stora anstråningar nedlagts på att få enighet kring sådana förbud men med mycket begrän- sad framgång. Man kan visserligen peka på FN-resolutioner, som för- dömer användande av kärnvapen och de har sitt givna värde som ett första steg. Att genom folkrättsliga användningsförbud försöka minska riskerna för kärnvapenskador är dock inte tillräckligt. Här fordras främst att staterna kan nå fram till avtal om balanserade och verifierbara nedrustningsåtgärder.

De stora ansträngningar som under 1970-talet har gjorts för att åstad- komma nya regler om begränsningar av vapen har enbart gällt konven- tionella vapen, vilka ansetts särskilt skadeframkallande på människor eller haft påtagliga, urskillningslösa verkningar.

Den mycket snabba utvecklingen av konventionella vapen framförallt efter andra världskriget har medfört att det numera förekommer ett stort urval av nya, antipersonella vapensystem. Effekterna av dessa vapen har i stor utsträckning kunnat avläsas inom olika stridsområden bl.a. i Viet- nam, Mellersta Östern och Afganistan.

När staterna inledde förhandlingar om nya folkrättskonventioner i början av 1970-talet stod det klart, att folkrättsreglerna inte alls var anpassade till den snabba vapentekniska utvecklingen. Mot denna bak- grund började ett omfattande förhandlingsarbete för att modernisera folkrättsreglerna om stridsmedel. Förhandlingarna inleddes vid olika expertkonferenser och fortsatte sedan under diplomatkonferensen 1974-77. Det var dock inte möjligt att nå resultat under sistnämnda konferens, vilket ledde till att ärendet övertogs av FN. En FN:s vapen- konferens sammankallades till Geneve 1979-80 och här uppnåddes enig- het om en vapenkonvention innehållande nya förbud och begränsningar i vad gäller användningen i internationella konflikter av vissa särskilt inhumana, konventionella vapen.

FN:s vapenkonvention, framlagd 1981, är uppbyggd som en ramkon- vention med därtill fogade tre protokoll. I den förstnämnda anges bl.a. konventionens och protokollens tillämpningsområde, tid för ikraftträ- dande samt möjligheter till framtida översyn och ändringar. Konventio- nen träder i kraft sex månader efter det att den tjugonde parten har anslutit sig (ratificerat). Parterna skall ansluta sig till minst två av de tre protokollen. Efter det att konventionen trätt i kraft kan förslag om revidering av konventionen framläggas. Om en majoritet av parterna _ dock lägst 18 stater — biträder förslag om revidering — skall FN:s generalsekreterare inbjuda alla stater till en översynskonferens. Sist- nämnda bestämmelse är av särskild betydelse för de stater — däribland Sverige — som endast delvis kunnat få igenom sina under vapenkonfe- rensen framlagda förslag.

Protokoll I i vapenkonventionen behandlar splittervapen. Det är en- ligt protokollet förbjudet att använda sådana vapen, vars huvudsakliga effekt bygger på skador av fragment, som inte kan upptäckas genom röntgenfotografering av den skadade personen. Om sådana fragment stannar kvar i kroppen anses detta under vissa förhållanden kunna förvärra sårskadorna. Regeln har tillkommit som en följd av vissa obe- kräftade rapporter om att splittervapen innehållande plastkulor skulle ha använts i Vietnamkriget.

Här bör särskilt framhållas att Protokoll I innebär förbud endast mot användning av vapen, vars primära skadeverkan bygger på denna typ av fragment. Förbudet gäller sålunda inte vapen, vilka sekundärt kan skada genom fragment osynliga på röntgen. Detta förtjänar påpekas, eftersom det i modern vapenammunition är vanligt att använda plast som hölje för exempelvis stålkulor. Förbudet riktar sig sålunda inte mot denna typ av ammunition.

Protokoll II behandlar landminor, försåtvapen och liknande anord- ningar. I samtliga fall gäller det endast vapen, som användes i landkriget. Eftersom det tidigare inte funnits några folkrättsliga regler om landmi- nor m.m., kan det nu framlagda protokollet få stor betydelse för att i dessa hänseenden humanisera krigföringen till lands.

Ingen av de här nämnda vapentyperna får användas mot civilbefolk- ningen eller enskilda civila, vilket är helt i överensstämmelse med I. tilläggsprotokollet (TP I art. 51). Särskilt anges att urskillningslös an- vändning av minor m.m. är förbjuden. Detta har särskild betydelse med hänsyn till att de nya utläggningsmetoderna för minor gör det möjligt att sprida ut minor inom mycket stora områden. Skulle det bli nödvändigt att använda minor, försåtvapen eller liknande mot mål inom befolkade områden stadgas särskilda restriktioner vid utläggningen för att skydda civilbefolkningen.

Den nya metoden att genom fjärrutläggning dvs. utläggning av minor från luftfartyg eller utskjutning med robotvapen eller artilleri sprida minor inom stora områden, får endast användas mot ett område som i sig utgör ett militärt mål eller som innehåller militära mål. I första fallet kan det gälla ett område, som anses viktigt för förflyttning av motsidans stridskrafter. Protokollet anger de särskilda försiktighetsmått i form av protokollföring eller anordning för självdestruktion vilka skall iakttas.

Under senare års konflikter har kunnat avläsas en allt intensivare användning av försåtvapen. Det har blivit vanligt att försåtminera även sådana personer och objekt, vilka redan enligt tidigare konventioner skall ha skydd. Så har det exempelvis förekommit att sårades och dödas kroppar försåtminerats och även krucifix och Sjukvårdsmateriel har använts på samma sätt. Detta har lett till en ökad terroreffekt i krigfö- ringen men har däremot haft ringa eller ingen militär betydelse.

Protokollet anger en förteckning över personer och föremål, vilka inte får försåtmineras samt vissa principer för att undvika onödigt lidande vid användning av försåtvapen.

Efter en konflikts avslutande har den stora mängden kvarliggande landminor och försåtvapen blivit ett allt allvarligare problem, som bl.a. uppmärksammats av FN. Det har nämligen visat sig, att ett betydande

antal civilpersoner varje år skadas i samband med att de i terrängen kommit i kontakt med kvarliggande — fortfarande aktiv — minmateriel. Främsta anledningen härtill är att mineringarnas lägen inte varit kända för den part, som haft ansvaret för civilbefolkningens liv och säkerhet inom området. Enligt protokoll II skall parterna i en konflikt protokoll- föra läget på alla förplanerade minfält och områden med försåtvapen. ”Förplanerad” innebär i detta sammanhang att minfältet kunnat plan- läggas före utläggningen. Parterna skall behålla alla minprotokoll och efter fientligheternas upphörande överlämna protokollen till andra par- ten — bestämmelsen är dock ej obligatoriskt gällande ifall sistnämnda part har några stridskrafter kvar på fel sida om gränsen.

Tidigare har inte funnits några regler om hur FN-styrkor och -— observatörer skall kunna skyddas om parterna inom ett aktuellt område har utlagt mineringar och använt sig av försåt. Protokoll II inehåller bestämmelser, som gör det möjligt för en FN-styrkas befälhavare att få kännedom om de minfält och försåtvapen som har lagts ut inom kon- fliktområdet.

Protokoll III innehåller de restriktioner som skall gälla ifall brandva- pen kommer till användning. Detta protokoll innebär inte ett totalför- bud mot användning av brandvapen, vilket Sverige m.fl. stater hade föreslagit. Emellertid stadgar protokollet så starka restriktioner 1 an- vändningen, att det finns skäl att karaktärisera det som ett partiellt brandvapenförbud.

En av de stora stridsfrågorna har gällt hur brandvapen skall definie- ras. Enighet har nu nåtts om en definition enligt vilken brandvapen betecknar varje vapen eller ammunitionseffekt, som i första hand är avsedd att antända föremål eller förorsaka brännskador på människor genom inverkan av flammor, värme eller en kombination av dessa. Såsom brandvapen räknas däremot inte de vilka kan ha brandverkan ' som bieffekt exempelvis lys- eller spårljusammunition. Inte heller skall exempelvis pansarprojektiler och spränggranater, som verkar genom genomslags-, tryck- eller splittereffekt i kombination med brandverkan, anses såsom brandvapen.

Liksom vid alla typer av vapeninsats gäller att det är förbjudet att utsätta civilbefokning, enskilda civila eller civil egendom för anfall med brandvapen. Härjämte gäller förbud mot att anfalla något militärt mål beläget inom en koncentration av civila med luftburna brandvapen, varmed avses brandvapen insatta från någon typ av luftfartyg.

Anfall med icke luftburna brandvapen mot militära mål i en befolk- ningskoncentration är tillåtet endast under förutsättning att det militära målet är klart avskilt från befolkningskoncentrationen och att alla möj- liga försiktighetsåtgärder vidtas.

Genom denna nya regel kan de civila erhålla ett väsentligt bättre skydd mot brandvapen än hittills. Samtidigt måste konstateras att det inte har varit möjligt att nå enighet om någon regel, som skulle kunna innebära att även kombattanter kan erhålla skydd mot brandvapen.

Under hela 1970-talet har frågan om de allvarliga skadorna av vissa moderna, finkalibriga vapensystem varit föremål för intensiva förhand- lingar. Svenska experter har på detta område kunnat presentera ett efter

hand allt bättre underlag som bevis för att mycket allvarliga skador kan uppstå vid vissa finkalibriga projektilers passage genom människokrop- pen. De omfattande skottskadorna kan direkt relateras till den energi- mängd, som projektilen överlämnar vid sin passage. Om projektilen tumlar (välter) eller deformeras i sårkanalen medför detta att en mycket stor mängd energi avges, vilket leder till allvarliga skottskador.

Dessa starkt inhumana verkningar skulle kunna undvikas genom fast- ställande av en konstruktionsregel för finkalibriga vapensystem. Från svensk sida har framlagts ett förslag till en dylik regel, men detta förslag har ännu inte fått tillräckligt, internationellt stöd. Någon regel om fin- kalibriga vapensystem ingår därför inte i FN:s vapenkonvention. I en särskild resolution uppmanas emellertid staterna att vid utveckling av nya finkalibriga vapensystem kontrollera, att dessa inte ger värre sårskade- effekt än vad som erhålles med befintliga vapensystem.

Sverige ratificerade FN-konventionen våren 1982. Vid det remissför- farande, som föregick ratificeringen, uttalade ÖB sitt stöd för de fram- lagda protokollen, vilka inte ansågs medföra några negativa konsekven— ser för Sveriges försvar.

Med hänvisning till ÖB:s uttalande och efter egna överväganden kan kommittén konstatera att konventionen om särskilt inhumana, konven- tionella vapen inte torde medföra några nackdelar ur svensk försvars- synpunkt. Däremot kan konventionen innebära väsentliga förbättringar främst i vad gäller civilbefolkningens skydd mot brandvapen, landminor och försåtvapen.

Även om 1981 års vapenkonvention kan medföra vissa viktiga förbätt- ringar i vad gäller skyddet mot vapen, vilka kan bedömas som särskilt inhumana, är arbetet inom denna del av folkrätten långt ifrån avslutat. Detta sammanhänger med att flera av de förslag, som lades fram exem- pelvis beträffande finkalibriga vapensystem och extrema tryckvapen, inte resulterade i några nya avtal. Den snabba utvecklingen av konven- tionella vapen gör det dessutom nödvändigt att fortlöpande granska effekterna av nya vapensystem i vad gäller de medicinska verkningarna.

Från svensk utgångspunkt finns det ett antal frågor, som bör göras till föremål för nya förhandlingar, så snart sådana kan äga rum.

Det gäller sålunda att komplettera det nu framlagda protokollet 111 så att avtalet övergår till att innebära ett fullständigt förbud mot alla brand- vapen. Härigenom skulle skyddet av de civila kunna förbättras ytterliga- re och dessutom skulle detta utvidgas till att även gälla kombattanter. Även sistnämnda kategori upplever nämligen skador av brandvapen som onödigt lidande.

På svensk sida finns vidare ett mycket starkt intresse för att återigen ta upp förhandlingar om definkalibriga vapensystemen i syfte att få fram en konstruktionsregel varigenom överflödiga skottskador skulle kunna reduceras eller helt elimineras.

Hittills redovisade resultat av de extrema tryckvapnen av typ Fuel Air Explosives indikerar, att dessa har mycket allvarliga medicinska verk- ningar. Detta talar för att införa folkrättsliga restriktioner i användning av extrema tryckvapen för att i första hand kunna undvika de allvarliga personskadorna.

Det är ett starkt önskemål f rån svensk sida att dessa och andra förslag så snart som möjligt kan tas upp vid en översynskonferens om de konventionella vapnen, vilket kan ske sedan FN:s vapenkonvention under 1983 trätt i kraft.

Folkrättskommittén anser att frågan om förbud mot eller begräns- ningar av särskilt inhumana, konventionella vapen har mycket stor betydelse från humanitär synpunkt.

5.5 Områden och orter med särskilt folkrättsligt skydd 5.5.1 Inledning

Under väpnade konflikter har parterna rätt att använda vapenmakt mot militära mål inom motpartens land-, sjö- och luftterritorium. Beträffan- de luftterritoriets utsträckning se Handbok i Folkrätt sid 46—47. Dess- utom har de krigförande rätt att utnyttja vapenmakt mot andra partens militära mål, som uppträder på det fria havet eller i luftterritoriet över detsamma. De områden, där vapenmakt får användas, benämns i äldre folkrätt land-, sjö- respektiv luftkrigsskådeplats. Dessa begrepp har nu- mera begränsad användning.

Krigförande får inte använda vapenmakt mot objekt inom land-, sjö,- eller luftterritoriet tillhörande stater, som förklarat sig neutrala eller som valt status som icke krigförande.

Utöver dessa allmänna regler har det i folkrätten uppkommit behov av restriktioner när det gäller militära operationer inom områden, som av särskilda skäl ansetts behöva undandras från krigshandlingar.

Enligt särskilt avtal kan en viss del av en stats territorium i fredstid förklaras som neutraliserar område, vilket innebär, att inga som helst krigshandlingar får riktas mot eller äga rum inom området. Denna _ begränsning är avsedd att gälla under hela den tid en konflikt pågår.

Det är också möjligt för parterna att under pågående konflikt träffa överenskommelse om att alla stridshandlingar temporärt skall upphöra inom viss del av ett stridsområde. Sådana avtal ingås vanligen för att bereda skydd åt civilbefolkningen och särskilt åt utsatta grupper såsom barn, åldringar samt sjuka och sårade.

Det är också möjligt för staterna atti fredstid träffa överenskommelse om demilitarisering av ett område eller en del av en stats territorium. Inom demilitariserat område får inga befästningar eller andra fasta militära anläggningar förekomma. Demilitariseringen innebär däremot inte något förbud mot krigshandlingar under pågående konflikt. Sådana avtal kan ha olika utformning och ingås av skilda anledningar. Ett vanligt motiv är, att demilitarisering anses minska konfliktrisken inom en begränsad zon. Demilitarisering är närmast att betrakta som en ned- rustningsåtgärd i fred av samma art som kärnvapenfria zoner.

Avtal om såväl neutralisering som demilitarisering avses i princip vara i kraft under hela den tid, som konflikten pågår. Huruvida detta verkli- gen blir fallet beror ytterst på krigsläget och på parternas uppfattning av vad som kan anses såsom militärt nödvändiga avsteg från folkrätten.

5.5.2 Neutraliserade och demilitariserade områden. Temporära restriktioner

Genom särskilda avtal har ett fåtal områden förklarats som neutralise- rade och demilitariserade. Hit räknas Magellans sund, gränszonen mel- lan Sverige och Norge, Spetsbergsögruppen samt Ålandsöarna. De stora internationella farlederna Panamakanalen respektive Suezkanalen är neutraliserade men däremot ej demilitariserade. Antarktis och Helgo- land utgör exempel på områden, som är enbart demilitariserade.

Under senare år har månen och himlakropparna enligt 1967 års yttre rymdavtal förklarats som neutraliserade och demilitariserade områden.

I detta sammanhang finns endast anledning att lämna kommentarer till de tre avtal, som berör Sverige eller närliggande områden.

I samband med unionsupplösningen 1905 ingick Sverige och Norge ett avtal om en neutraliserad och demilitariserad gränszon på båda sidor om den sydligaste delen av den svensk-norska gränsen. Zonen sträcker sig från latitud 61” till riksgränsen i Svinesund och omfattar landområ- dena men inte någon del av sjöterritoriet.

Enligt avtalet får det inte finnas någon form av befästningar eller militära förråd inom zonen. Inga krigshandlingar får företas inom zo- . nen, som inte heller får utgöra bas för väpnade styrkor. Trots detta förekommer det vissa gränsbefästningar på svenska sidan, men de har tillkommit enligt avtalet. I detta görs nämligen undantag för det fall att Sverige och Norge skulle komma i konflikt med en gemensam fiende eller om endera staten befinner sig i konflikt med en annan makt. Denna bestämmelse gjorde det möjligt för Sverige att uppföra vissa befästning- ar under andra världskriget, då Norge var ockuperat av Tyskland. De svenska anläggningarna utgjorde sålunda inte något försvar mot Norge utan mot en tredje makt.

Ålandsöarna och omgivande farvatten skall vara neutraliserade och demilitariserade enligt 1921 års Ålandskonvention, vilken biträtts av Sverige, Finland och vissa andra stater. Däremot kunde Sovjetunionen inte biträda 1921 års konvention beroende på att nämnda stat vid denna tidpunkt saknade en av stormakterna erkänd regering. Sedan Sovjetre- geringen vunnit erkännande, hade frågan om ratificering inte längre samma aktualitet. I samband med fredsslutet mellan Finland och Sovjet- unionen 1947 berördes också Ålandsfrågan. Enligt fredsfördraget erkän- ner parterna att Ålandsöarna skall förbli demilitariserade. I fredsfördra- get nämns däremot ingenting om neutraliseringen av ögruppen.

Ålandsöarnas geografiska utsträckning samt de restriktioner, som skall gälla i fred respektive under väpnad konflikt framgår av konven- tionstexten, som är införd i (SOU 1979173 sid 423-427) Krigets lagar. Konventionen är inte tidsbegränsad utan skall ”förbliva i kraft, vilka förändringar än må kunna inträda uti det nuvarande status quo i Öster— sjön”. Konventionen är anknuten till en inte längre existerande deposi- tariemakt nämligen Nationernas förbund. Detta förhållande anses dock inte påverka konventionens giltighet.

Efter första världskriget ökade intresset för Spetsbergen både politiskt och militärt, men samtidigt vann den uppfattningen alltmer gehör, att

ögruppen borde fredas mot krigshandlingar. Den politiska situationen var dessutom säregen, eftersom Spetsbergen var ett primärt norskt in- tresseområde, vilket inte hindrade att andra stater — främst Sovjetuni- onen — erhållit tillstånd att bedriva exploatering av tillgångar inom ögruppen.

Genom den 1920 framlagda Spetsbergstraktaten fastställdes Norges överhöghet över Spetsbergsögruppen inklusive Björnön. Denna traktat har biträtts av ett stort antal stater, däribland Sverige. Både USA och Sovjetunionen har också anslutit sig —— för sistnämnda stat skedde detta dock först 1935. Traktaten stadgar förbud mot att anlägga marina baser eller fasta militära anläggningar på öarna, vilka skall anses som perma- nent neutraliserat område.

Spetsbergstraktaten är specifik i det avseendet, att den tillerkänner Norge full och oinskränkt suveränitet över ögruppen men också medger att övriga avtalsparters undersåtar har rätt till fritt tillträde samt rätt att driva varje slag av sjöfart-, industri-, gruvdrift- och handelsverksamhet inom öarnas landterritorium och territorialvatten. Traktaten innehåller däremot inte några regler om kontinentalsockeln utanför territorialhavs- gränsen.

Områdets omfattning samt de restriktioner, som skall iakttas, framgår närmare av traktatstexten, vilken är införd 1 (SOU l979:73 sid 415—422) Krigets lagar.

Under en väpnad konflikt kan situationer uppstå, då stridsverksam- heten måste begränsas med hänsyn till skyddet av civilbefolkningen och särskilt utsatta grupper inom stridsområdet. I Genévekonventionerna har därför införts vissa regler om temporära restriktioner.

För att bereda skydd mot krigets verkningar åt sårade, sjuka samt sjukvårdspersonal kan parterna redan i fredstid eller efter fientligheter- nas inledande avskilja sjukvårdszoner och sjukvårdsplatser, mot vilka inga anfall får förekomma (GK I art. 23). Upprättandet av dylika zoner måste grundas på ett avtal mellan de krigförande. Under vissa förhållan- den kan denna regel tillämpas även inom ockuperat område (GK IV art. 14). I sistnämnda fall används också benämningen sjukvårds- och säker- hetszon.

Inom eller i anslutning till ett stridsområde kan stridande part för att underlätta sjukvårdsenheternas verksamhet föreslå motparten, att en neutraliserad zon upprättas (GK IV art. 15). Inom zonen skall skydd beredas åt alla kombattanter och civila, som är sårade och sjuka, samt övriga civila inom området.

5.5.3 Oförsvarade orter och demilitariserade zoner

Redan i äldre konventioner ingår regler om skydd för befolkade sam- hällen, där det inte längre förekommer något militärt motstånd. Här finns både den gamla regeln i 1878 års Briisselkonvention om ”öppen stad” och den i IV. Haagkonventionen införda bestämmelsen som för- bjuder anfall mot städer, samhällen och byggnader, som inte försvaras (LKR art. 25). I anslutning till sistnämnda regel introducerades termen ”oförsvarad stad”.

Även om dessa äldre regler kommit till viss användning bl.a. under andra världskriget har de visat sig svåra att tillämpa. Den korta texten kan ge anledning till skilda tolkningar, vilket ofta leder till osäkerhet både hos den försvarande parten och hos hans motpart. När det gällt demilitariserade områden har det dessutom saknats någon konventions- text att anknyta till. Demilitarisering har sålunda grundats på för varje tillfälle upprättade avtal. Mot denna bakgrund kan därför de nya regler- na i I. tilläggsprotokollet ses som betydelsefulla framsteg inom den humanitära rättens område.

Den nya regeln om oförsvarade orter (TP I art. 59) har tillkommit för att i en stridssituation snabbt åstadkomma ett folkrättsligt skydd åt en befolkad ort, som står inför överhängande hot om anfall och eventuell erövring av motparten. Syftet är främst att ge civilbefolkningen samt sårade och sjuka ett skydd men härjämte skall regeln även ge skydd åt inom orten befintliga civila objekt.

Upprättande av en oförsvarad ort skall inte föregås av någon förhand- ling mellan parterna utan bygger enbart på en förklaring utfärdad av den försvarande parten. I förklaringen skall också gränserna för den oför- svarade orten anges. Andra parten får inte vägra att godta förklaringen utan har endast att erkänna mottagandet och behandla orten i enlighet . med art. 59. Skulle mottagaren anse att villkoren enligt artikel 592 inte är uppfyllda skall andra parten omedelbart underrättas härom.

Skydd som oförsvarad ort kan hävdas för varje bebodd ort inom eller i närheten av kontaktzonen, vilket är det område, där markstyrkorna är i kontakt med varandra. Var detta kan inträffa är svårt att förutse i fredstid. Artikeln är därför avsedd att tillämpas under pågående kon- flikt.

För att orten skall erhålla skydd, fordras att allt militärt motstånd omedelbart upphör. Samtliga kombattanter jämte rörliga vapen och flyttbar materiel måste dras bort. Fasta militära installationer och an- läggningar såsom befästningar får inte användas mot andra parten. Det finns däremot inga krav på förstöring eller urståndsåttande av vapen m.m. Fientliga handlingar får ej begås vare sig av myndigheter eller ortens befolkning. Ingen verksamhet får pågå till stöd för den retireran- de partens militära operationer.

Inom orten får civilbefolkningen kvarstanna likaså personer, vilka har skydd som sjuka eller sårade. Polisstyrkor som endast avses för upprätthållande av ordning och säkerhet har också rätt att kvarstanna. Även civilförsvarspersonal har rätt att stanna inom orten.

Ovanstående villkor innebär att orten lämnas öppen för motpartens ockupation. När motpartens styrkor inrycker och börjar upprätta för- svar av orten upphör samtidigt dess ställning som oförsvarad. Detta innebär frihet för den retirerande parten att insätta motanfall — i den mån detta är möjligt med hänsyn till kvarlämnad civilbefolkning.

Under förhandlingarna hävdade flera stater att en förklaring om oförsvarad ort borde kunna tillämpas även för orter, som ligger utanför kontaktzonen.

För att tillgodose detta önskemål anges i artikeln att parterna kan överenskomma om upprättande av oförsvarade orter även om orterna

inte uppfyller de angivna villkoren. När det gäller orter på större avstånd från stridsområdet räcker det sålunda inte med en ensidigt utfärdad förklaring — i sådant fall fordras förhandling mellan parterna.

Gränserna för det oförsvarade området skall utmärkas genom tecken, varom överenskommelse träffats med andra parten. Något särskilt tec- ken för detta ändamål har det inte ansetts lämpligt att fastställa. Utmärk- ningen åvilar den part som kontrollerar orten. Med hänsyn till skyddet av egen civilbefolkning torde det ligga i den försvarande maktens intres- se att ombesörja utmärkningen.

Skulle de angivna villkoren inte uppfyllas exempelvis genom att för- svararens styrkor håller sig dolda på platsen, upphör skyddet som oför- svarad ort. Andra relevanta artiklar i I. tilläggsprotokollet skall dock fortfarande gälla.

Artikel 59 har stort humanitärt värde genom de möjligheter som erbjuds att bereda skydd åt civilbefolkningen inför ett förestående anfall mot befolkade orter. En förklaring om att ett svenskt samhälle skall anses som oförsvarad ort får emellertid konsekvenser ur försvarssyn- punkt. Kommittén har därför särskilt studerat artikelns eventuella till- lämpning om vårt land skulle dras in i väpnad konflikt.

I en situation då evakuering av civilbefolkningen och övriga skyddade grupper inte kan genomföras kan möjligheten att förklara en svensk stad som oförsvarad ort övervägas, med hänsyn till de humanitära fördelar detta skulle kunna medföra.

Å andra sidan förutsätter detta att de svenska stridskrafter, som finns grupperade i eller runt omkring staden, måste dras bort. Det blir sålunda fråga om uppgivande av en försvarslinje och krav på snabb omgruppe- ring.

Alla rörliga enheter och all flyttbar militär materiel måste undanföras. Detta kräver tillgång på transportmedel och kan bli en tidsödande operation. Det finns inga garantier för att fiendens förband härunder förhåller sig passiva.

Olika civila anläggningar, vilka inte hinner förstöras, kan behöva lämnas helt intakta. Dessa kan bli en värdefull tillgång för fienden i hans fortsatta offensiv.

Tillgången till en större svensk stad kan för fienden medföra ökade möjligheter att tilltransportera förband samt gruppera dessa i stadsbe- byggelse.

Förklaring att en större svensk stad skall vara oförsvarad torde av svensk allmänhet uppfattas som en allvarlig reträtt och kunna få återver- kan på motståndsviljan.

Om en svensk stad skulle förklaras som oförsvarad blir den efter ett fientligt övertagande sannolikt viktig för fiendens fortsatta anfall. Detta kan medföra krav på svenska motanfall mot ett samhälle där svensk civilbefolkning uppehåller sig.

Detta är de viktigaste synpunkterna som framkommit vid kommitténs diskussioner. Kommittén har varken anledning eller kompetens att gå längre beträffande de rent militära aspekterna. Det framgår emellertid helt klart att vid varje övervägande om oförsvarad ort i en svensk försvarssituation måste de humanitära fördelarna noggrant vägas mot de militära nackdelar som kan förväntas uppstå.

Beslut om upprättande av oförsvarad ort inom svenskt område torde, enligt kommitténs uppfattning, kunna fattas av regeringen eller ÖB, dock med möjlighet att i brådskande läge delegera beslutsrätten till berörda MB i samverkan med CB.

Den nya artikeln om demilitariserade zoner (TP I art. 60) är av samma karaktär som föregående, men här finns väsentliga skillnader.

När det gäller demilitariserade zoner kan sådana inte upprättas endast genom en ensidig förklaring — i detta fall fordras att parterna träffar ett avtal om zonen. Överenskommelse om en demilitariserad zon kan sålun- da inte improviseras i en trängd situation utan behöver förberedas ingå- ende.

Enligt artikel 60 är demilitariseringen knuten till ett område och berör sålunda mera än enbart bebodda orter.

Avtal om demilitariserad zon kan ingås antingen före eller under pågående konflikt. Före en konflikt kan det dock vara svårt att utvälja avtalsparter, såvida inte universell tillämpning eftersträvas.

Artikel 60 innebär inte bara förbud mot uppställning av fasta försvars- anstalter inom ett område, vilket varit det vanliga i äldre avtal om demilitariserade områden. Enligt de nya bestämmelserna är det även förbjudet att bedriva militära operationer inom zonen — detta såvida ' parterna inte bestämmer annorlunda. En demilitariserad zon skall inte vara öppen för motpartens ockupation, såsom fallet är med oförsvarade orter.

De villkor, som skall uppfyllas för att ett område skall kunna anses som demilitariserad zon, är samma som gäller för oförsvarad ort enligt artikel 59. Dock har det fjärde villkoret om verksamhet som stöd åt militära operationer utvidgats att gälla varje verksamhet i samband med den militära aktiviteten. Villkoret i förstnämnda fall torde kunna uppfyl- las om exempelvis en krigsviktig industri avbryter sina leveranser till egna styrkor.

När det gäller en demilitariserad zon kan villkoret innebära att ifrå- gavarande krigsindustri även upphör med tillverkningen av för egna styrkor krigsviktig materiel. Enligt artikeln skall parterna enas om tolk- ningen av sistnämnda villkor.

Civilbefolkning och skyddade personer inklusive civilförsvarsperso- nal har rätt att uppehålla sig inom en demilitariserad zon. Likaså har polisstyrkor, enbart avsedda för att upprätthålla lag och ordning, rätt att kvarstanna.

Beträffande utmärkning av zonen gäller samma regler som för ut- märkning av oförsvarad ort.

Bryter någon av parterna mot väsentliga delar av bestämmelserna befrias andra parten från att följa överenskommelsen.

Folkrättskommittén anser att artikeln om demilitariserade zoner inom vissa områden och i vissa situationer kan vara av värde för att bereda civilbefolkningen och civila objekt bättre folkrättsligt skydd. Kommit- tén vill dock framhålla att artikeln kan tillämpas endast under förutsätt- ning att de humanitära fördelarna prövas noga mot de olägenheter som kan uppstå ur svensk försvarssynpunkt.

Beslut om upprättande av demilitariserad zon inom Sverige torde,

enligt kommitténs uppfattning, behöva fattas på regeringsnivå — efter ÖB hörande.

5.5.4 Särskilda zoner i sjökriget

Såsom framgår av avsnitt 5.3.2 Särskilda regler i sjökriget har zonbegrep- pet under senare år fått en allt vidare användning i sjökriget. Detta sammanhänger med att stormakterna visat växande intresse för att i samband med konflikter eller konfliktliknande situationer upprätta oli— ka typer av zoner. Syftet har som regel varit att försvåra motpartens operationer med sjö- och flygstridskrafter inom ett avgränsat havsområ- de och samtidigt underlätta egna stridskrafters operationsfrihet. [ många fall har önskemål om stöd åt sjöfarten på egna hamnar respektive hinder för motpartens sjötrafik varit starkt bidragande orsaker.

I folkrätten finns egentligen endast stöd för maritima zoner när det gäller den marina blockaden. I övrigt rör det sig sålunda om nya be- grepp, som ännu saknar överenskommen och fastställd definition. De mindre staterna har här ställts inför fait accompli. Genom stormakternas militära dispositioner inom särskilda zoner har de mindre staternas möjligheter att komma i åtnjutande av den allmänt erkända principen om havens frihet allt mer reducerats.

Genom att det inte finns några fastställda definitioner på de olika typer av zoner som förekommit, är det svårt att lämna en heltäckande redovisning. I det följande lämnas exempel på olika typer av zoner samt deras principiella innebörd.

Begreppet krigszon används vanligen för att i inledningen av en kon- flikt genomföra restriktioneri vad gäller främmande/ fientliga örlogsfar- tygs rätt att trafikera ett visst havsområde. Restriktionerna gäller som regel också samma stats flygstridskrafter vid trafik över havsområdet.

Begreppet kom till användning 1982 under Falklandskonfliktens in- ledningsskede. Härvid tillkännagav brittiska regeringen upprättandet av vad som kallades maritime exclusion zone runt Falklandsöarna, vilket skulle förhindra uppträdande med argentinska örlogsfartyg, flygstrids- krafter och handelsfartyg inom/över området. Denna zon utvidgades senare till en total exclusion zone, vilket innebar att även icke— argentins— ka örlogsfartyg, flygstridskrafter och handelsfartyg förbjöds att trafikera zonen.

Det har förekommit andra fall då upprättande av en krigszon främst riktar sig mot den civila sjöfarten inom ett visst område.

Säkerhetszon har ofta använts för att i ett skärpt politiskt läge kunna vidta åtgärder inom fritt hav till skydd för egen sjöfart eller för att under sådana förhållanden kunna förbereda defensiva försvarsåtgärder exem- pelvis genom utläggning av mineringar.

Under andra världskrigets inledningsskede proklamerade den inter- amerikanska organisationen OAS upprättande av en omfattande säker- hetszon i västra delen av Nordatlanten. Denna zon hade som främsta syfte att medge ingripande av icke krigförande staters fartyg och flyg- stridskrafter mot tyska ubåtar.

Blockadzon används vanligen för att avskära all fientlig sjöfart inom ett havsområde. Begreppet kan användas i samband med marin blockad, som riktar sig mot civilbefolkningens försörjning i fientligt land. Avsik- ten kan också vara att omöjliggöra sjötransport av krigsmateriel och förstärkningar till en fientlig stat.

De här relaterade formerna av marina zoner utgör inte någon fullstän- dig redovisning av hittills förekommande zoner.

För stater som inte är indragna i en konflikt kan upprättandet av marina zoner innebära allvarliga inskränkningar i rätten att trafikera delar av det fria havet. Nämnda stater ställs dessutom inför svåra avgö- randen eftersom det inte finns några fastställda regler för restriktioner- nas omfattning.

Folkrättskommittén anser att frågan om de marina zonbegreppen i lämpligt sammanhang bör tas upp vid internationella Överläggningar.

5.6 Repressalier

5.6.1 Allmänt

Allmän folkrätt har traditionellt tillåtit repressalier som svar på en annan stats folkrättsbrott. Frågan om repressaliers tillåtlighet är dock inte reglerad i någon konventionstext. En repressalieåtgärd består i en hand- ling som i princip är folkrättsligt förbjuden men som blir juridiskt berättigad när den syftar till att förmå en annan stat att återgå till ett rättsenligt beteende.

I frånvaro av ett överstatligt sanktionsmaskineri uppfattades rätten för enskilda stater att tillgripa repressalier som en nödvändig sanktions- form såväl i fred som i krig. Motåtgärderna, som alltså i normala fall skulle stå i strid mot folkrättens regler, blev rättsenliga repressalier när de utgjorde en balanserad reaktion på en annan stats folkrättsvidriga beteende. Repressalier får således inte syfta till hämnd eller vedergäll- ning. Enligt folkrättskommitténs bestämda uppfattning kan inte åtgär- der som enligt konventionerna eller tilläggsprotokoll I är att beteckna som svåra överträdelser (”grave breaches”) rättfärdigas som repressalier.

FN-stadgans tillkomst innebar att väpnade repressalier i fred förbjöds som en följd av stadgans allmänna våldsförbud. Krigets folkrätt har alltsedan 1929 genom traktater förbjudit speciella former av repressalier. Den sedvanerättsliga huvudregeln om repressaliers tillåtlighet i krig har dock förblivit intakt, även om åtgärdernas tillämplighetsområden och betydelse har minskat. Enligt denna regel är repressalier medgivna under förutsättning att de har föregåtts av ett folkrättsbrott, att de syftar till att förmå motparten att återgå till ett rättsenligt beteende, att de beslutas på regeringsnivå eller högsta militära nivå, att de kungöres offentligt, att åtgärderna ståri en rimlig proportion till de överträdelser som motiverat dem samt att de inte pågår längre än som behövs för att framtvinga en respekt för folkrättens regler.

5.6.2 Repressalier och BC-vapen

1925 års Genéveprotokoll förbjuder användningen av kvävande, giftiga eller andra likartade gaser eller vätskor (kemiska vapen). Protokollet förbjuder även användningen av bakteriologiska (biologiska) stridsme- del. Till överenskommelsen har dock knutits ett stort antal reservationer av innebörd att vederbörande stat förklarar sig bunden endast under förutsättning att motparten inte tillgriper BC-vapen. ”First use" är för- bjudet, men ”second use” skulle vara tillåtet.

1925 års reglering är emellertid absolut såtillvida att den konstituerar ett förbud mot BC- krigföring som repressalie när den ursprungliga kränkningen av krigets lagar inte består i användning av kemiska eller biologiska vapen. Dvs. repressalier av samma slag som den ursprungliga kränkningen (”reprisals in kind”) är förenliga med 1925 års system, medan däremot repressalier av annat slag än den ursprungliga kränknin- gen (”reprisals not in kind”) är förbjudna. Denna situation är emellertid unik för BC-vapenförbudet. Beträffande andra vapenkategorier som är föremål för användningsförbud (typ dumdum kulor), kan man tänka sig repressalier ”not in kind”, dvs. en användning av vapnet ifråga som svar på folkrättsbrott av helt annan typ.

5.6.3 Skyddade personer och objekt

Det har länge varit en utbredd uppfattning att repressalier som sank- tionsform i krig innebär risk för godtycke, grymheter och motrepressa- lier med en eskalering av terror och lidande som resultat. Strömningar för en begränsning av repressalierättens utövande existerade redan före första världskriget och ledde till ett första resultat 1929, då repressalier riktade mot krigsfångar förbjöds i en rödakorskonvention. Ytterligare inskränkningar i repressalierätten tillkom genom l949 års Genévekon- ventioner, som förbjuder repressalier mot personer eller egendom som skyddas av konventionerna. Den tredje konventionen upprepar således förbudet från 1929 om skydd för krigsfångar (GK III art. 133). I övrigt skyddas sårade och sjuka i landkriget (GK I art. 46), sårade och sjuka i sjökriget (GK II art. 47), civila i händerna på fienden under striderna eller under ockupation (GK IV art. 3313), samt sjukvårdspersonal och Sjukvårdsmateriel under de förutsättningar som anges i konventionerna.

Under diplomatkonferensen om tillägg till Genévekonventionerna l974-l977 var det en utbredd uppfattning att repressalier i krig medförde mer skada än nytta. Majoriteten ansåg att risken för en upptrappad laglöshet, som äventyrar det humanitära syfte man vill nå med krigets lagar, är större än vad behovet av repressalier kan motivera. Från svensk sida anfördes att repressalieinstitutet som sanktionsform inte har haft avsedd effekt i praxis och ofta missbrukats. Här refererades till under- sökningar som visat att repressalierätten utnyttjats som ett rättfärdigan- de av egna folkrättsbrott.

En minoritet i Geneve, främst bestående av NATO-stater, önskade uttryckligen reglera det legitima utövandet av repressalierätten genom en särskild artikel som skulle kodifiera och precisera allmän folkrätt.

Därmed skulle man åstadkomma en formell legalisering av repressalie- institutet i vid bemärkelse, även om den föreslagna artikeln skulle ange de inskränkningar och villkor som gäller enligt allmän folkrätt.

Konferensmajoriteten enade sig emellertid om en annan linje. Till- läggsprotokoll I till 1949 års Genévekonventioner innehåller i dag ingen allmän regel om repressaliers tillåtlighet under vissa förhållanden. Tvärtom innehåller protokollet artiklar som ytterligare begränsar repres— salierättens utövande och ger ett absolut skydd åt vissa persongrupper, viss egendom och den naturliga miljön.

Artikel 51 :6 i det första tilläggsprotokollet till Genévekonventionerna innehåller nu ett kategoriskt förbud mot repressalieanfall riktade mot civila. Artikel 5211 ger samma skydd åt civil egendom. Artikel 53 skyddar historiska minnesmärken m.m. vilka utgör folkens kulturella eller and- liga arv (delvis en upprepning av en regel i 1954 års konvention om skydd av kulturföremål). Artikel 5424 förbjuder repressalieanfall mot egendom som är nödvändig för civilbefolkningens överlevnad (livsme- del, boskap m.m.). Artikel 55 skyddar den naturliga miljön mot repres- salier. Artikel 5624 förbjuder repressalier mot dammar, vallar och kärn- kraftverk som kan utlösa farliga krafter. Tilläggsprotokollet upprepar dessutom Genévekonventionernas repressalieförbud till skydd för sjuk- vårdspersonal och Sjuktransportmedel i artikel 20.

5.6.4 Återstående möjligheter att tillgripa repressalier

De i Geneve 1977 antagna inskränkningarna innebär att repressalier numera blir lagliga endast när de riktas mot fiendens stridskrafter — och då endast om de uppfyller de krav som traditionell sedvanerätt ställer. Ett antal blockstater har emellertid gjort klart att tilläggsprotokoll I enligt deras uppfattning går för långt i begränsningar av repressalierät- ten. Man kan därför inte utesluta vissa reservationer i förevarande hänseende — exempelvis förbehåll som syftar till bevarande av möjlig- heten att rikta repressalier mot civila objekt. Från svensk sida uppfattas repressalieförbuden som absoluta och vi måste därför beklaga varje tolkning eller reservation som avviker från tilläggsprotokollets generella ordalydelse.

Även I. tilläggsprotokollet medger dock vissa former av repressalier. Det kan röra sig om frihet i valet av stridsmedel (BC-vapen brukas endast som repressalier ”in kind”), avsteg från proportionalitetsprinci- pen (TP I art. 51 :5 0.6), åsidosättande av kravet på försiktighetsåtgärder vid anfall eller upphävande av order eller instruktioner till skydd för fiendens civilförsvar. Bland de nya reglerna i I. tilläggsprotokollet märks just de rigorösa kraven på försiktighetsåtgärder, som bl.a. syftar till att undvika urskillningslösa anfall och uppfylla högt ställda anspråk på proportionalitet. Repressalieåtgärder, som medför åsidosättande av des- sa krav, innebär onekligen vissa möjligheter för den part som har utsatts för folkrättsbrott att effektivisera sin krigföring.

En speciell typ av reaktionsåtgärd kan tänkas i en situation där en stat tillämpar tilläggsprotokoll I gentemot en motpart som inte ratificerat protokollet och som bryter mot krigets lagar. Den av folkrättsbrott

drabbade staten bör alltid kunna underlåta att gentemot motparten tillämpa de regler i tilläggsprotokoll I som inte har karaktär av sedva- nerätt, om inte denna underlåtenhet i sin tur innebär ett folkrättsbrott. Den ”sanktionsmöjlighet” som det här är fråga om har emellertid inte karaktär av repressalier.

En av folkrättsbrott drabbad stat kan i ovan skisserade situation också falla tillbaka på de sanktionsmöjligheter som allmän folkrätt ger. All— män folkrätt tillåter som framgått repressalier i vidare utsträckning än vad tilläggsprotokoll I gör (allmän folkrätt torde här sammanfalla med inskränkningarna i 1949 års Genévekonventioner). Det betyder att gent- emot en motpart som inte ratificerat tilläggsprotokoll I kan en av folk- rättsbrott drabbad stat svara med sådana repressalier som är tillåtna enligt 1949 års Genévekonventioner. Teoretiskt möjliggörs härmed bl.a. frihet i valet av stridsmedel, internering av civila under framryckning på fientligt område samt anfall mot anläggningar som innehåller farliga krafter.

Det skulle också vara möjligt att tillgripa områdesbombning, en stridsmetod som skulle inkludera angrepp på civila, civil egendom och kulturminnesmärken. På samma sätt skulle det vara möjligt att i strid med 1981 års vapenprotokoll sätta in brandvapen mot en koncentration av civila. Den sedvanerättsliga repressalierätten torde även medge an- grepp direkt riktade mot civilförsvarsenheter. För svenskt vidkommande rekommenderar folkrättskommittéen att dessa återstående repressalie- möjligheter normalt icke utnyttjas. Faran för en eskalering av stridernas intensitet på ett sätt som medför ökad brutalitet och ökat lidande är alltför överhängande.

5.6.5 Sammanfattning

Det har visat sig att repressalier mycket sällan leder till det avsedda målet nämligen att återföra en felande part till folkrättsligt beteende. I de flesta fall har användning av repressalier i stället medfört en allvarlig ökning av lidande och förluster för de civila. Mot denna bakgrund har Sverige bl.a. under diplomatkonferensen 1974-77 verkat för en stark begräns- ning av repressalierätten och enligt I. tilläggsprotokollet är repressalier tillåtna enbart mot militär personal. En stat, som biträder I. tilläggspro- tokollet, ålägger sig därvid en inskränkning i möjligheten att utöva repressalier. Kommittén anser att detta innebär ett avsevärt humanitärt framsteg.

Den ovan relaterade möjligheten för en stat som biträtt I. tilläggspro- tokollet att -— vid folkrättsbrott — använda sig av repressalier är att anse som ett teoretiskt fall. Kommittén vill starkt avråda ifrån en sådan tillämpning med hänsyn till den påtagligt inhumana effekten.

5.7 Militär nödvändighet

5.7.1 Inledning

Frågan i vilken grad folkrättens regler i krig skall anses såsom tvingande under alla förhållanden har sedan lång tid tillbaka varit föremål för ingående diskussion. Redan under senare delen av 1800-ta1et kunde man i denna diskussion urskilja två skilda uppfattningar.

Enligt den ena uppfattningen skall regler med humanitär syftning alltid respekteras utan undantag. Den andra uppfattningen bygger på att humanitära regler måste ses i samband med det uppställda syftet med krigföringen. Krigsmålet skall enligt denna grupp ha högsta prioritet och de humanitära hänsynen får underordna sig det uppställda målet som oftast kan vara att på kortast möjliga tid besegra motparten. Detta har uttryckts i tesen ”Kriegsräson geht vor Kriegsmanier”.

Anhängare till den senare uppfattningen, däribland flera tyska folk- rättslärda i början av 1900—talet, har hävdat att ett snabbt krigsförlopp som leder till ett tidigt avgörande i kriget kan, förutom att det medför politiska fördelar för den ena parten, också förkorta lidandena för civilbefolkningen. Härigenom skulle denna princip i sin tillämpning också få ett humanitärt värde. Denna teori har dock inte visat sig hållbar i praktiken. Det har dessutom blivit allt svårare att hävda ett sådant synsätt mot bakgrund av den moderna vapenutvecklingen och då sär- skilt tillkomsten av kärnvapen och övriga massförstörelsevapen.

Det är inte svårt att inse att en konsekvent tillämpning av principen om högsta prioritet för krigsmålet skulle leda till en snabb urholkning av den humanitära rättens värde. Denna princip har inte heller blivit all- mänt, internationellt accepterad.

Sedan erfarenheter vunnits av Haagreglernas tillämpning bl.a. under de båda världskrigen, kunde det konstateras att inte heller den första av de förutnämnda principerna kunde reservationslöst godtas. Det fram- gick nämligen att en sådan strikt tillämpning av de humanitära reglerna under militära operationer kan få alltför negativa konsekvenser på den militära effekten. Mot denna bakgrund ansågs det motiverat att medge vissa undantag främst i sådana fall då en militär enhet befinner sig i ett trängt läge utan valmöjligheter. Under dessa förhållanden borde det inte anses stridande mot folkrättens grundprinciper om den svagare enheten tvingades göra avsteg från principerna exempelvis i fråga om behand- lingen av skyddade grupper eller inte i alla avseenden kunde följa reglerna om skydd av civil egendom.

Detta kom efterhand att leda till att undantag från humanitära prin- ciperna motiverade av militär nödvändighet på många håll accepterades som ett element i den levande folkrätten i krig. I stället för militär nödvän- dighet användes stundom benämningarna krigsnödvändighet eller militär nödrätt. En dylik undantagsregel för militär nödvändighet måste dock användas med starka restriktioner — i annat fall skulle regeln kunna leda till en försvagning av folkrätten i krig. För att undvika godtycklig tillämpning av regeln borde enligt mångas åsikt de undantag som kunde ifrågakomma föras in i konventionstexterna.

5.7.2 Militär nödvändighet i konventionerna

Undantag på grund av militär nödvändighet förekommer för första gången i 1907 års Haagkonventioner. I IV. Haagkonventionen (LKR art. 23 g) anges förbud mot att förstöra eller beslagta fiendens tillhörighet ”såvida icke sådant förstörande eller beslagtagande till följd av krigets krav är oundgängligen nödvändigt". Ett motsvarande undan- tag förekommer i IX. Haagkonventionen om bombardemang i krigstid med sjöstridskrafter. Befälhavaren skall före bombardemanget lämna skälig tidsfrist (HK IX art. 2) men någon frist behöver ej beviljas ”därest tvingande militära krav fordra omedelbar handling...”.

I ovanstående texter har undantagsregeln anknutits till ”krigets krav” eller ”tvingande militära krav”. Senare konventioner innehåller andra formuleringar såsom ”i den mån militära hänsyn det medgiva”, ”i den utsträckning som krigsoperationerna det medgiva” eller ”därest tving- ande militära hänsyn så fordrar”. Även om formuleringarna varierar är det i samtliga fall fråga om undantag under hänvisning till militär nödvändighet.

I 1949 års Genévekonventioner har regler om skydd för olika grupper försetts med en text som innebär en inskränkning av skyddet, motiverad av militär nödvändighet.

Detta gäller i I. Genevenkonventionen beträffande kvarlämnande av sjukvårdspersonal och -materiel i motpartens våld (GK I art. l2) samt anbringandet av kännetecken på formationer och anstalter tillhörande sjukvården (GK I art. 42).

I II. Genévekonventionen stadgas skydd för farkoster vilka används för räddningstjänst dock endast ”i den utsträckning som krigsoperatio- nerna det medgiva” (GK II art. 27). Regeln om skydd för sjukvårdsut- rymmen ombord på örlogsfartyg har försetts med inskränkningen att befälhavare, som har dem i sitt våld, äger förfoga över utrymmena ”därest trängande militära hänsyn så fordra” (GK II art. 28).

I III. Genévekonventionen stadgas att krigsfångeläger skall utmärkas för att tydligt kunna urskiljas från luften. Detta gäller dock endast ”då militära hänsyn det medgiva” (GK III art. 23). När det gäller besök i krigsfångeläger av skyddsmaktens representanter anges att dylika besök icke må förbjudas ”annat än av tvingande militär nödvändighet” (GK III art. 23).

IV. Genévekonventionen innehåller ett flertal inskränkningar av detta slag. När det gäller stridande parts åtgärder för att uppsöka döda och sårade samt bistå skeppsbrutna, skall dessa vidtagas ”i den mån militära hänsyn det medgiva” (GK IV art. 16). Samma inskränkning görs då det gäller de stridande parternas åtgärder för att utmärka civilt sjukhus (GK IV art. 18). Inom ockuperat område är det förbjudet för ockupationsmakt att förstöra fast eller lös egendom men undantag görs ”då dylik förstö- relse är absolut nödvändig med hänsyn till de militära operationerna” (GK IV art. 53). Skyddsmakt skall kunna kontrollera tillgången på livsmedel och läkemedel inom ockuperat område "utom då tvingande militära skäl nödvändiggör tillfälliga inskränkningar” (GK IV art. 55). Beträffande utmärkning av interneringsläger gäller liksom för krigsfånge-

läger att denna skall utföras ”då militära skäl det medgiva” (GK IV art. 83). Besök i interneringsläger av representanter för skyddsmakten får inte förbjudas ”annat än av tvingande militära hänsyn” (GK IV art. 143).

1954 års Konvention om skydd för kulturvärden innehåller också ett undantag under hänvisning till militär nödvändighet (art. 4).

Ett typiskt fall, då det ansetts motiverat att införa ett undantag för militär nödvändighet, framgår av texten i I. tilläggsprotokollet (TP I art. 41 :3) om skydd av fiende som försatts ur stridbart skick. Så- dana f.d. kombattanter är berättigade till skydd enligt krigsfångekonven- tionen (GK III). Skulle det emellertid gälla personer, som tagits till fånga av en enhet under ”ovanliga stridsförhållanden”, exempelvis av ett inneslutet förband, finns det knappast några möjligheter att tillämpa krigsfångekonventionens bestämmelser bl.a. i vad gäller transport till krigsfångeläger. Det torde dessutom vara mycket svårt att behålla krigs- fångarna vid den inneslutna enheten. Under dessa förhållanden medger tilläggsprotokollet, att krigsfångarna friges och lämpliga försiktighet- smått vidtas för att deras säkerhet skall tryggas. Denna bestämmelse medger sålunda avsteg från krigsfångekonventionen.

I I. tilläggsprotokollet finns hänvisning till militär nödvändighet även i andra artiklar. När det gäller förstöring av egendom inom parts eget nationella territorium medges detta ”där tvingande militär nödvändig- het så kräver” (TP I art. 54:5). Civilförsvarets organisationer och perso- nal skall fullgöra sina uppgifter ”utom i fall av tvingande militär nöd- vändighet” (TP I art. 62). Vid hjälpaktioner till förmån för civilbefolk- ningen får hjälppersonalens verksamhet begränsas ”endast då tvingande militär nödvändighet föreligger” (TP I art. 71).

En fråga av stor principiell betydelse är om undantag för militär nödvändighet kan anses omfatta även sådana åtgärder, vilka enligt konventionerna skall bedömas som svåra överträdelser av folkrätten. I detta avseende föreligger en viss skillnad mellan de olika konventioner- na.

I I. och II. Genévekonventionerna fastställs i en särskild artikel (GK I art. 50, GK 11 art. 51) de åtgärder vilka skall anses som svåra överträ- delser. Här anges bl.a. uppsåtligt dödande, tortyr eller omänsklig be- handling. Som sista åtgärd omnämns ”olaglig och godtycklig förstörelse eller tillägnelse av egendom i stor omfattning, som icke rättfärdigas av militär nödvändighet”. I IV. Genévekonventionen förekommer också en uppräkning av svåra överträdelser (GK IV art. 147) med samma undantag för militär nödvändighet som i I. och II. konventionerna. Den artikel i krigsfångekonventionen som behandlar svåra överträdelser (GK III art. 130) innehåller emellertid inte något undantag för militär nödvändighet.

Ytterligare ett antal åtgärder skall enligt de kompletterande reglerna i I. tilläggsprotokollet (TP I art. 85) anses som svåra överträdelser. I detta sammanhang bör observeras att nämnda artikel inte innehåller något enda undantag för militär nödvändighet. Kommittén finner det värt att särskilt notera den mera restriktiva inställning till militär nödvändighet, som kan utläsas av I. tilläggsprotokollet.

Som huvudregel gäller sålunda, att en åtgärd som innebär svår över-

trädelse av folkrätten inte får användas med hänvisning till militär nödvändighet. Ett undantag utgör dock vad som i I., II. och IV. Gene- vekonventionerna anges om olaglig och godtycklig förstöring eller till- gripande av civil egendom. Det sistnämnda har emellertid delvis upp- hävts genom I. tilläggsprotokollets stadgande (TP I art. 85:3 b) att urskillningslöst anfall mot civil egendom under vissa omständigheter skall anses som svår överträdelse.

5.7.3 Tolkning och tillämpning av regeln om ”militär nödvändighet”

Under andra världskriget fanns endast de konventionstadgade undantag för militär nödvändighet som framgår av IV. och IX. Haagkonventio- nerna (se ovan). Regeln ansågs dessutom tillämplig ifall en militär enhet befann sig i ett extremt läge och därigenom inte hade några praktiska möjligheter att i full omfattning tillämpa folkrättens regler, dvs. i stort sett det fall som numera täcks genom en artikel i I. tilläggsprotokollet (TP I art. 41 :3).

På vissa håll hävdades också den uppfattningen att undantag för militär nödvändighet skulle anses tillämpligt då en krigförande nation hotades av ”extremt nödläge”. Ett sådant undantag skulle emellertid vara oförenligt med motpartens legitima krigsmål att militärt betvinga och nedkämpa motståndaren. Dessutom fanns det knappast någon möj- lighet att fastställa efter vilka kriterier detta undantagsfall skulle kunna bedömas.

I detta sammanhang kan det vara av intresse att relatera två fall under andra världskriget då undantag på grund av militär nödvändighet har åberopats.

Vid andra världskrigets utbrott var Tysklad, liksom Storbritannien

. och USA, bundna av de regler som enligt 1936 års Londonprotokoll skall gälla vid ubåtsanfall mot handelsfartyg. I och med att den tyska ubåts- krigföringen under 1939-40 i växande grad inriktades mot handelsjöfar- ten till och från Storbritannien, aktualiserades tillämpningen av Lon- donprotokollets regler om förvarning m.m. före ubåtsanfall. Det visade sig mycket snart att de tyska ubåtarna hade mycket små möjligheter att anfalla om restriktionerna enligt Londonprotokollet skulle iakttagas. Den tyska krigsledningen ansåg sig då med hänsyn till den militära nödvändigheten tvingad att frångå Londonprotokollets regler om för- varning före ubåtsanfall.

När frågan om den tyska utbåtskrigföringen efteråt togs upp i Niirn- bergrättegången konstaterade den amerikanske befälhavaren i Stilla havet, att även de allierade hade sett sig nödsakade att vid ubåtsanfall mot japanska handelsfartyg i Stilla havsregionen frångå reglerna 1 Lon- donprotokollet.

Ett annat uppmärksammat fall inträffade i samband med de tyska styrkorna reträtt från Nordnorge vintern 1944-45. General Jodl i tyska högkvarteret bedömde att de sovjetiska stridskrafterna skulle rycka in i Nordnorge och uppta förföljande mot de tyska styrkorna. Jodl gav därför order om de tyska förbanden i samband med reträtten skulle

genomföra en fullständig förstöring av all civil egendom i området för att härigenom söka förhindra motsidans framryckning. Under Niirnberg- rättegången hävdade Jodl att åtgärden var direkt motiverad av militär nödvändighet. I verkligheten överskred emellertid aldrig Sovjetförban- den den nordnorska gränsen. Domstolen fann därför inte att det av Jodl anförda skälet var berättigat, utan bedömde istället åtgärden som en systematisk förstöring av civil egendom på ockuperat område.

De båda exemplen från andra världskriget har tagits med för att belysa hur frågan om militär nödvändighet bedömdes under den aktuella tids- perioden.Här måste samtidigt framhållas att frågan kommit i ett helt annat läge genom de nya konventioner som tillkommit efter 1945 — främst de fyra Genévekonventionerna och I. tilläggsprotokollet.

Efter andra världskriget har som framgår av avsnitt 5.7.2 ovan ett antal regler om undantag för militär nödvändighet tillkommit i konventioner- na. Frågan berörs också i Niirnbergprinciperna om krigsförbrytelser (Numb. princip VI). Som krigsförbrytelse skall bl.a. anses meningslös förstöring av städer eller byar eller förstöring som ej kan motiveras av militär nödvändighet. Denna regel kan direkt härledas ur bestämmelsen i IV. Haagkonventionen om förbud att förstöra fiendens tillhörigheter (LKR art. 23 g).

Åsikterna om hur militär nödvändighet skall tolkas går fortfarande starkt isär bland folkrättslärda. Inom de ledande väststaterna finns en allmän tendens att ge undantagsregeln om militär nödvändighet en vidare tillämpning än vad som kan utläsas av konventionstexterna. Detta framgår mycket klart av den omfattande kommentar till de båda tilläggsprotokollen med titeln ”New Rules for Victims of Armed Con- flicts”, som nyligen har publicerats. Som författare står de båda västtys- ka professorna M. Bothe och K.]. Partsch samt den amerikanskejuristen W. Solf. Enligt dessa kan principen om militär nödvändighet uttryckas på följande sätt:

”The principle of necessity justifies those measures of military violen- ce, and only those measures, not forbidden by international law which are relevant and proportinate') to securing the promt submission of the enemy with the least possible expenditure of economic or human resour- ces.

The principle of humanity complements the principle of necessity by forbidding those measures of violence which are not necessary (= rele- vant and proportionate) to the achievement ofa definite military advan- tage.” (New Rules for Victims of Armed Conflicts sid. 194) ”Anm: I flera andra definitioner används termen ”indispensible” i stället för ”relevant and proportionate”.

Genom denna text vill författarna således knyta militära nödvändig- heten till proportionalitetsregeln, vilken långt ifrån ger någon exakt grund för att bedöma huruvida olika slag av militärt våld kan anses förenliga med folkrättens principer. Med en definition av detta slag finns en allvarlig risk för att undantagsregeln om militär nödvändighet blir en övergripande princip med en allvarlig försvagning av folkrättsreglerna som följd.

Inom de nordiska staterna har man genomgående varit mycket åter-

hållsam då det gällt att utsträcka tillämpningen av militär nödvändighet. En av dem som behandlat frågan tämligen ingående är den finländske folkrättsprofessorn E. Castrén (The Present Law of War und Neutrality Helsingfors 1954 sid. 65-68).

I sin kommentar pekar Castrén bl.a. på risken med att införa någon slags ”elasticitetsprincip” i tolkningen av krigets lagar. Detta skulle inte kunna försvaras på juridisk grund, och de praktiska konsekvenserna av en sådan princip skulle bli synnerligen allvarliga. Castrén framhåller också att krigets lagar är resultatet av en kompromiss mellan militära och humanitära intressen och den militära nödvändigheten redan har blivit tillräckligt tillgodosedd vid utformningen av dessa regler.

5.7.4. Sammanfattning

Folkrättskommittén konstaterar att det inom folkrätten i krig sedan lång tid funnits en undantagsregel grundad på militär nödvändighet. De begränsningar, som staterna i detta sammanhang kunnat enas om, fram- går av texterna i berörda konventioner IV. och IX. Haagkonventioner- na, I - IV. Genévekonventionerna, 1954 års Haagkonvention om skydd för kulturvärden samt 1977 års I. tilläggsprotokoll.

Tolkningar har vid skilda tillfällen framförts i syfte att ge undantags- regeln vidgad tillämpning. Detta skulle kunna underlätta militära insat- ser i oklara lägen men samtidigt innebära reducerat folkrättsligt hän- synstagande. En sådan omtolkning av begreppet militär nödvändighet skulle ge en mycket osäker grund för den rättsliga prövningen av vissa militära insatser.

I den moderna folkrättens utveckling finns ingenting som klart pekar på att militär nödvändighet skulle existera som en generell och övergri- pande princip inom folkrätten i krig. . Mot denna bakgrund vill kommittén med kraft hävda att undantag för militär nödvändighet endast kan godtas om de har sin grund i konven- tionerna. Åtgärder som innebär svåra överträdelser av folkrätten får inte användas under hänvisning till militär nödvändighet — dock med den inskränkning som framgår av I., II. och IV. Genévekonventionerna.

6. Identifikationsfrågor, särskilt beträffande sjukvård och civilförsvar

6.1. Identifiering och utmärkning av sjukvårdspersonal, Sjukvårdsmateriel och Sjukvårdsenheter inom försvarsmakten

6.1.1. Inledning

1949 års Genévekonventioners (GK) regler för identifiering, utmärkning

m.m. av sjukvårdsorganisationen återfinns i I. Genévekonventionen art. 12- 44.

De inom svenska försvarsmakten gällande principerna för identifie- ring, utmärkning m.m. av sjukvårdsorganisationen utformades under 1950-talets senare del. Man övergick då från en permanent utmärkning till en mer situationsanpassad sådan. Ett exempel på de ändringar som då fastställdes var att sjuktransportfordonens permanenta utmärkning genom målning på tak och sidor ersattes med en flexibel utmärkning med rödakorsdukar av tyg. Ändringarna låg helt inom gränserna för då gällande konventioner.

Överbefälhavaren har i anslutning till det arbete som genomförts för att förnya försvarsmaktens sjukvårdsorganisation under 1970-talets se- nare del också tagit upp de folkrättsliga frågorna. Sålunda anger över- befälhavaren i sin grundsyn på sjukvården i krig (ÖB 1978-04-26 Kvm 081) att ”Sveriges åtaganden i enlighet med Genévekonventionerna rö- rande behandling av sårade, sjuka, skeppsbrutna och krigsfångar samt skydd av civilbefolkningen under krig skall i alla situationer följas av försvarsmakten. I planläggning och förberedelser för krig skall förutsät- tas att även angriparen respekterar Genévekonventionerna”.

Bland grunderna för det operativa och taktiska handlandet anger överbefälhavaren i samma skrivelse: ”På grund av risken för främst fiygbekämpning utmärks tydligt alla fasta kvalificerade sjukvårdsresur- ser med rödakorstecken. Rörliga (flyttbara) sjukvårdsresurser utmärks med rödakorstecken allt efter lägets krav. Även tillfälliga transportmedel skall kunna utmärkas med rödakorstecken.

Överbefälhavaren fastställde något senare de medicinska organisato- riska målsättningarna för försvarsmaktens sjukvårdsorganisation (ÖB 1978-08-16 KVM 081). I målsättningen avsnitt 2.1. femte stycket, gör överbefälhavaren ett principiellt betydelsefullt ställningstagande genom

att befattningen sjukvårdsman inte längre skall hänföras till kategorien sjukvårdspersonal. Kommittén återkommer till detta under aVSnittet 6.1.4.2.

Folkrättskommittén konstaterar att de båda angivna skrivelserna från överbefälhavaren utgivits vid sådan tidpunkt att erforderlig hänsyn bör ha kunna tas till bestämmelserna i 1977 års tilläggsprotokoll i vad gäller identifiering, utmärkning m.m. av sjukvårdsorganisationen.

Inom försvarsstaben har sedermera (ÖB 1981-06-24 Kvm 400) utfor- mats ett manuskript till Underhållstjänstreglemente för försvarsmakten (Manus UH RF) där ett utkast till överbefälhavarens bestämmelser för utmärkning av sjukvårdspersonal och Sjukvårdsenheter ingår som bila- ga. Manuskriptet torde ha grundats på en full utvärdering av tilläggspro- tokollens innebörd i detta hänseende.

I de av överbefälhavaren utgivna ”Soldatreglerna”, folkrättsliga reg- ler för kombattanter (TFG 2002810037), ges regler för hur svensk trupp skall förhålla sig till sårade, sjuka och skeppsbrutna samt föremål med rödakorsmärkning.

När det gäller 1949 års Genévekonventioners regler om identifiering, utmärkning, gruppering m.m. konstaterar kommittén att de i de flesta fall inte är absoluta eller tvingande. Stor frihet lämnas till nationella ansvariga myndigheter.

Mot denna bakgrund har folkrättskommittén sett som sin uppgift att studera 1949 års I. Genévekonvention och 1977 års tilläggsprotokolls regler i dessa avseenden och därefter lämna erforderliga tolkningar eller rekommendationer, som kan ligga till grund för den slutliga utformning- en av tillämpningsbestämmelser för identifiering, utmärkning och grup- pering m.m. inom den svenska krigssjukvårdsorganisationen.

6.1.2. Bestämmelseri 1949 års I. Genévekonvention. Vissa iakttagelser

6.1.2.I Sjukvårdspersonal

Sjukvårdspersonal, vilken uteslutande används för sjukvårdsuppgifter som anges i I. Genévekonventionen (GK I) art. 24, skall under alla omständigheter respekteras och skyddas. Bestämmelserna för persona- lens identifiering och utmärkning är tvingande och entydiga (GK I art. 40 och 41).

Sjukvårdspersonalen får inte heller under några omständigheter avsä- ga sig de rättigheter, vare sig helt eller delvis, som konventionen ger dem. Detta föreskrivs i GK I o. 11 art. 7. I GK I art. 40, fjärde stycket anges också att sjukvårdspersonal inte i något fall får berövas tjänstetecken, identitetskort eller rätten att bära armbindel. Det är kommitténs uppfatt- ning att båda dessa skrivningar främst gäller när sjukvårdspersonal har råkat i fiendens våld.

Kommittén bedömer att dessa bestämmelser inte hindrar militära myndigheter att förändra krigsuppgifterna för egen värnpliktig personal eller att göra erforderliga ändringar av krigsplaceringen för enskild sjukvårdspersonal. Sådana förändringar kan ske på initiativ av den

enskilde eller av militär chef eller myndigheter. Upprepade växlingar mellan status som sjukvårdspersonal och kombattant, särskilt vid sam- ma militära enhet och med korta tidsmellanrum, kan emellertid enligt kommitténs tolkning inte ske med bibehållen trovärdighet.

6.1.2.2 Sjukvårdsformationer och sjukvårdsanstalter

När det gäller gruppering av fasta sjukvårdsanstalter och rörliga sjuk- vårdsformationer skall vederbörande myndigheter tillse att de såvitt möjligt förläggs så att anfall mot militära mål icke sätter dem i fara. Bestämmelsen är sålunda inte ovillkorlig. Vederbörande myndigheter kan i sina bestämmelser beakta tvingande militär nödvändighet t.ex. taktiska krav.

För utmärkning av militära Sjukvårdsenheter stadgas i GK I art. 42 att de stridande parterna, i den mån militär hänsyn det medger, skall vidta erforderliga åtgärder för att göra rödakorsutmärkningen tydligt skönj- bar för land-, luft- och sjöstridskrafter i syfte att undandra de skyddade objekten från anfall.

Men även här anges i GK I art. 42, första stycket, att rödakorsflaggan må hissas "allenast med militär myndighets samtycke ". Det är sålunda att - märka att konventionsskrivningen inte heller här stadgar ett tvång för militära sjukvårdsformationer att under alla omständigheter utnyttja konventionens skydd. Detta skall ske enligt militär myndighets beslut. Det ger även, som ovan framhållits när det gäller gruppering, militär myndighet rätt att anpassa utmärkningen efter t.ex. taktiska krav.

Utöver rödakorsflaggan får även den stridande partens nationalflagga hissas vid sjukvårdsformationerna sålänge dessa är kvar under den egna stridande partens kontroll. Enligt nu gällande bestämmelser tillämpas inte detta förfaringssätt inom den svenska försvarsmakten

6.1.2.3 Sjuktransporter

Alla transporter av sjuka, sårade och Sjukvårdsmateriel skall enligt kon- ventionens bestämmelser skyddas och respekteras på samma sätt som rörliga sjukvårdsformationer (GK I art. 35).

Detta innebär alltså med hänvisning till vad ovan sagts att dessa stadganden inte är ovillkorliga i vad gäller landtransporter. Även när det gäller utmärkning av sjuktransportfordon kan militära myndigheter an- ses ha rätt att utfärda tillämpningsbestämmelser som är anpassade till t.ex. taktiska krav.

När det gäller utmärkning av sjukvårdsfartyg (GK II art. 43) och ambulansluftfartyg (GK I art. 36) är utmärkningsbestämmelserna tving- ande. Krav på permanent och mycket tydlig utmärkning föreligger.

6.1.2.4 Sjukvårdsmateriel

På all till sjukvårdstjänsten hörande materiel skall rödakorsemblemet vara anbragt enligt GK I art. 39. Bestämmelsen medger inget undantag men är av rent praktiska skäl mycket svår att följa. Sjukvårdsmaterielen

inom försvarsmakten har numera en mycket stor volym och variation. Tusentals olika typer av detaljer förekommer i utrustningen. Anskaff- ning och förvaltning av utrustningen genomförs av olika myndigheter. I praktiken sammanförs idag utrustningsdetaljerna utan märkning i större materielgrupper avsedda för olika funktioner inom en sjukvård- senhet. Varje materielgrupp förpackas i ett ellei flera storemballage, som erhåller tydlig rödakorsmärkning. Detta förfaringssätt bedömer folk- rättskommittén vara tillfredsställande och motsvara avsikten med skriv- ningen i GK I art. 39, där det anges att emblemet skall anbringas på all till sjukvårdstjänsten hörande materiel "under kontroll av vederbörande militär myndighet”.

6.1.2.5 Vissa slutsatser

Folkrättskommittén konstaterar att 1949 års Genévekonventioner när det gäller identifiering och utmärkning av militär sjukvårdspersonal samt all till den militära sjukvårdstjänsten hörande materiel innehåller bestämmelser, som måste följas om man vill ha det skydd som konven- tionerna medger. Detsamma gäller för sjuktransporter med fartyg och luftfarkoster. .

När det gäller regler för utmärkning av sjukvårdsanstalter och rörliga sjukvårdsformationer, inklusive landtransporter av sårade, sjuka och sjukvårdsmateriel, samt bestämmelser för gruppering av sjukvårdsan- stalter och sjukvårdsformationer är bestämmelserna i 1949 års Genéve- konventioner däremot villkorliga. Det lämnas till vederbörande militära chefer att utfärda bestämmelser eller riktlinjer för handlandet där hän- syn kan tas till t.ex. taktiska eller ekonomiska krav.

Sådana militära chefer är enligt folkrättskommitténs mening när det gäller ifred utfärdade bestämmelser dels överbefälhavaren beträffande policyfrågor och bestämmelser av principiell natur dels försvarsgrens- cheferna när det gäller praktiska och situationsanpassade frågor samt frågor som rör inom försvarsgrenen använd materiel. I vad gäller detalj- bestämmelser för sjukvårdsmaterielens utmärkning torde försvarets sjukvårdsstyrelse vara beslutande militär myndighet i I. Genévekonven- tionens mening.

När det gäller tillämpningen under krig torde besluten behöva fattas längre ned i organisationen med hänsyn till det taktiska lägets krav och den militära nödvändigheten i olika situationer. De militära chefsnivåer det här närmast gäller är fördelningschef, brigadchef eller bataljonchef.

Folkrättskommittén konstaterar vidare att parallellt med arbetet i kommittén har arbetet med anpassning av vederbörande militära chefers tillämpningsbestämmelser när det gäller identifiering, utmärkning, gruppering m.m. av sjukvårdsorganisationen redan bedrivits inom de olika militära staberna. De resultat som stabsarbetet redovisat i form av utkast och manuskript har folkrättskommittén fortlöpande haft tillgång till. De bedömningar som kommittén har funnit anledning att göra i dessa frågor redovisas i avsnitt 6.1.4.

6.1.3. Tilläggsprotokollens innebörd för identifiering, utmärkning och gruppering inom den militära sjukvårdsorganisationen

6.1.3.I Allmänt

1977 års tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna innehåller artiklar om identifiering, utmärkning m.m. inom den militära sjukvårdsorgani- sationen.

Tilläggsprotokoll II (TP II), som avser interna väpnade konflikter, som äger rum på en fördragslutande parts territorium, innehåller ett avsnitt (Del III), där frågor rörande sårade, sjuka och skeppsbrutna avhandlas. Artiklarna 10-12 behandlar identifiering, skydd och utmärk— ning inom sjukvårdsorganisationen. Artiklarna är i likhet med hela protokoll II mycket allmänt hållna och innebär enligt kommitténs upp- fattning inte några ändrade krav i här behandlade avseenden i förhållan- de till 1949 års Genévekonventioner.

Tilläggsprotokoll I (TP I), som rör internationella väpnade konflikter, innehåller ett mycket omfattande avsnitt (Del II) med tilläggsbestäm- melser angående sårade, sjuka och skeppsbrutna. I denna dels avdelning ' I behandlas allmänt skyddet för dessa kategorier och i avdelning 11 sjuktransporterna.

Folkrättskommittén har i det följande granskat i vilka avseenden tilläggsprotokoll 1 kan sägas innebära ändringar av bestämmelserna i 1949 års Genévekonvention (GK I) i fråga om sjukvårdsorganisationens identifiering, utmärkning och gruppering.

6.1.3.2 Sårade och sjuka

Genom bestämmelserna i tilläggsprotokoll I (TP I art. 8) har kategorien ”sårade och sjuka” utökats avsevärt och preciserats. Dels har civila personer som på grund av chocktillstånd, sjukdom eller annan fysisk eller mental ohälsa eller svaghet behöver medicinsk hjälp eller vård tillförts kategorin. Dels har genom ovan citerade kategoribeskrivning det medicinska tillståndet hos dem som skall inräknas i kategorin ”såra- de och sjuka” preciserats. En särskild tolkning har också lämnats genom att nyblivna mödrar, nyfödda barn samt klena eller blivande mödrar direkt angivits tillhöra kategorin ”sårade och sjuka”.

6.1.3.3 Sjukvårdspersonal

Även begreppet ”sjukvårdspersonal” har utökats och preciserats i till- läggsprotokoll I (TP I art. 8 c).

Begreppet omfattar nu både militära och civila personer — även personal inom civilförsvarsorganisationen — som av en part i konflikten utsetts uteslutande för sjukvårdsändamål. Sådan personal kan tjänstgöra vid Sjukvårdsenheter som är upprättade i medicinskt syfte för uppsökan- de, omhändertagande, transport, diagnos eller behandling — inbegripet första hjälpen -— av sårade, sjuka och skeppsbrutna eller för förebyggan-

de av sjukdom (TP I art. 8 c 0. e). Även personal för administration av sjukvårdsenheter eller för planläggning och genomförande av sjuktrans- porter tillhör kategorien sjukvårdspersonal.

Som exempel på tjänstgöringsställen som inbegrips i termen ”sjuk- vårdsenheter” anger protokollet: ”sjukhus och andra liknande enheter, blodtransfusionscentra, preventivmedicinska centra och institut, sjuk- vårdsdepåer samt sjukvårds- och läkemedelslager som tillhör sådana enheter”.

Begreppet ”sjukvårdspersonal” har sålunda både utökats och precise- rats genom tilläggsprotokollens tillkomst. Det har utökats dels genom att all civil motsvarande personal tillförts kategorin dels genom att personal på vissa typer av anläggningar, varom tvekan tidigare kan ha rätt om dessa skulle räknas som sjukvårdsenheter, nu fått sin kategoritillhörighet fastställd genom de exempel som anges i tilläggsprotokollet. Exemplen utgör en värdefull precisering.

När det gäller stödfunktionerna inom sjukvårdsenheterna innebär tilläggsprotokollets skrivning: ”personal för administration av sjuk- transporter”en breddning och precisering av den kategori som bör ges skydd i förhållande till I. Genévekonventionens lydelse: ”personal som uteslutande används för sjukvårdsformationers ochsjukvårdsanstalters förvaltning”.

Tilläggsprotokollets bestämmelser för sjukvårdspersonalens identifie- ring och bärande av kännetecken innebär också vissa förändringar. Ett identitetskort för civil sjukvårdspersonal införs. Det skiljer sig endast obetydligt i förhållande till det 1949 fastställda identitetskortet för mili- tär sjukvårdspersonal, vilket bibehålls oförändrat.

I. Genévekonventionen talar endast om rödakorsarmbindlar som kännetecken för sjukvårdspersonal. I tilläggsprotokollet (TP I, annex I, art. 4) anges: ”Med förbehåll för instruktioner givna av den behöriga myndigheten skall sjukvårdspersonal och själavårdspersonal som full- gör sina uppgifter i stridsområdet i möjligaste mån bära huvudbonader och kläder försedda med kännetecknet”. Detta torde väsentligt förbättra möjligheterna till identifiering av sjukvårdspersonalen och därmed ge de mest utsatta, de som är verksamma i stridsområdet, ett bättre skydd.

6. ] .3.4 Sjukvårdsenheter

Här kan först konstateras att begreppet ”sjukvårdsformationer och sjuk- vårdsanstalter” i 1949 års konventioner (GK I art. 19) i tilläggsprotokol- let ersatts av begreppet ”sjukvårdsenheter”(TP I art. 8 e).

Begreppet har givits en mycket klar definition och exemplifierats. Enheterna kan vara fasta eller rörliga, permanenta eller tillfälliga.

Kommittén konstaterar vidare att genom tilläggsprotokollen får mili- tära och civila sjukvårdsenheter uttryckligen samma skyddade ställning. Militära och civila sjukvårdsenheter innefattas i samma bestämmelser. I 1949 års konventioner behandlades de civila sjukvårdsenheterna i den IV. Genévekonventionen (GK IV art. 18 och 21).

När det gäller identifiering och utmärkning säger tilläggsprotokollen dels att sjukvårdsenheter ”med den behöriga myndighetens medgivan-

de” skall utmärkas med kännetecknet (TP I art. l8:4) dels att ”varje part i konflikten skall även eftersträva att antaga och tillämpa metoder och förfaranden som möjliggör identifiering av de sjukvårdsenheter, som använder kännetecknet”.

Den nya skrivningen innebär enligt kommitténs uppfattning knappast någon skärpning av kraven. Ansvarig myndighet har som tidigare att besluta men skall också ”eftersträva att antaga och tillämpa metoder och förfaranden som möjliggör identifiering av de sjukvårdsenheter, som använder kännetecknet”.

Enligt tilläggsprokollet (TP I, annex I, art. 7) kan i framtiden även sjukvårdsenheter använda radiosignaler för att underlätta sin identifie- ring.

När det gäller gruppering av sjukvårdsenheter stadgar tilläggsproto- kollet att ”under inga omständigheter skall sjukvårdsenheter användas vid försök att skydda militära mål från anfall. När så är möjligt. skall parterna i konflikten tillse att sjukvårdsenheterna är så belägna, att anfall mot militära mål icke äventyrar deras säkerhet” (TP I art. 1224).

Den första meningen i citatet är ny och ovillkorlig. Den är avsedd att förhindra ett direkt missbruk. Kvar står emellertid vederbörande myn- dighets ansvar att slutligt bestämma grupperingen mot bakgrund av. kraven på effektivitet i sjukvårdsorganisationen och skyddet för sjuk- vårdsenheten i den aktuella situationen.

För militära sjukvårdsenheter tar tilläggsprotokollet inte upp något angående förhållanden som inte skall medföra att sjukvårdsenheten mister det skydd den tillförsäkrats genom konventionen (GK I art. 22).

Däremot behandlas motsvarande förhållanden för civila sjukvårdsen- heter. Man kan lägga märke till att tilläggsprotokollet här anger ”lätt personlig beväpning” där I. Genévekonventionen för militära sjukvård- senheter talar om ”beväpning”. På samma sätt anges i I. Genévekonven- tionen att ”i saknad av beväpnad sjukvårdspersonal” kan militär sjuk- vårdsenhet bevakas av truppavdelning. I tilläggsprotokollet finns inte detta villkor för att bevakning skall få ske. Detta förefaller naturligt eftersom civila sjukvårdsanläggningar sällan torde innehålla beväpnad sjukvårdspersonal.

6.1.3.5 Sjuktransporter

Även när det gäller området sjuktransporter konstaterar kommittén att en precisering har skett genom definitionen i TP I art. 8 f. En sjuktrans- port är sålunda en ”sådan befordran som sker på land, till sjöss eller i luften av sårade sjuka, skeppsbrutna, sjukvårdsperonal, själavårdsper- sonal, sjukvårdsutrustning eller sjukvårdsförråd under beskydd av kon- ventionerna och detta protokoll”.

Av stort intresse är att i förhållande till tidigare bestämmelser (GK I art. 35) nu även transport av sjukvårdspersonal, själavårdspersonal och sjukvårdsförråd är att anse som sjuktransport. Detta förhållande möjlig- gör enligt kommitténs uppfattning ett förbättrat skydd av sjukvårdsper- sonalen vid omgruppering och förflyttning av sjukvårdsenheter.

I tilläggsprotokollet I definieras även begreppen ”Sjuktransportme-

del”, ”sjukvårdsfordon”, ”sjukvårdsfartyg och sjukvårdsfarkoster" samt ”ambulansluftfartyg”.

Sålunda betecknar ”sjukvårdsfordon” alla slags sjuktransporter på land. ] definitionen av samlingsbegreppet ”Sjuktransportmedel” (TP l art. 8 g) konstaterar kommittén att, precis som när det gäller sjukvård- senheter, görs inte längre någon skillnad mellan militära och civila sjuktransportmedel.

När det allmänt gäller respekt och skydd för sjuktransporter är skriv- ningarna 1949 och 1977 i det närmaste likalydande (GK I art. 35 resp. TP I art. 21). Tilläggsprotokollets bestämmelser angående utmärkning och åtgärder för att underlätta identifiering (TP I art. 1821, 2 och 4) av sjukvårdsfordon innebär enligt kommitténs uppfattning inte någon skärpning av kraven. Förhållandet är, när det gäller de allmänna be- stämmelserna, detsamma som för sjukvårdsenheter.

När det däremot gäller sjuktransporter till sjöss och särskilt i luften, med ”ambulansluftfartyg”, konstaterar kommittén att den tekniska ut- vecklingen och behovet att reglera signaltrafiken har nödvändiggjort omfattande bestämmelser i tilläggsprotokollet (TP I art. 24-31 samt annex I kap. III).

De i I. och II. Genévekonventionerna angivna ovillkorliga kraven på utmärkning av sjukvårdsfartyg och sjukvårdsfarkoster (GK 11 art. 43) samt ambulansluftfartyg (GK I art. 36) har bekräftats i tilläggsprotokoll I (TP I art. l8:4) när det gäller marina fartyg och farkoster. Så har visserligen inte skett när det gäller ambulansluftfartyg. Detta kan möjli- gen ställas i relation till att man har (TP I annex I, art. 512) bestämt att ”temporärt ambulansluftfartyg, som antingen på grund av tisbrist eller av sina speciella egenskaper ej kan förses med sitt kännetecken, kan använda de enligt detta kapitel godkända signalerna”. Exempel på så- dan temporära ambulansluftfartyg är polishelikoptrar eller andra civila eller militära helikoptrar, som måste ianspråktas vid brådskande rädd- ningsinsatser. Kommittén anser emellertid att 1949 års ovillkorliga krav på utmärkning av ambulansluftfartyg alltjämt bör tillgodoses i största möjliga utsträckning.

6.1.3.6 Sjukvårdsmateriel

Tilläggsprotokollen innehåller inte några bestämmelser angående ut- märkning eller identifiering av sjukvårdsmateriel. 1949 års bestämmelser är därför enligt kommitténs uppfattning fortfarande tillämpliga i alla avseenden.

6.1.3. 7 Vissa slutsatser

Kommittén kan först allmänt konstatera att tilläggsprotokoll I innehål- ler nya definitioner för enheter och verksamheter inom sjukvårdsområ- det. De nya definitionerna innebär både klarare preciseringar och utök- ningar av begreppen.

En genomgående förändring är att man när det gäller skydd, utmärk- ning och identifiering i tilläggsprotokollen inte längre skiljer på militära

och civila delar av sjukvårdsorganisationen, på civila eller militära så- rade och sjuka eller på civila och militära sjuktransportmedel.

Möjligheterna till identifiering av sjukvårdspersonal har förbättrats genom tillkomsten av identitetskort för civil sjukvårdspersonal och ge- nom tilläggsprotokollets rekommendation angående utökad utmärk- ning av sjukvårdspersonal som fullgör sina uppdrag i stridsområdet.

När det gäller det i detta sammanhang måhända mest betydelsefulla området -— utmärkning och gruppering av sjukvårdsenheter och sjuk- transportmedel — är det kommitténs uppfattning att tilläggsprotokollen inte innebär några skärpta krav. Bestämmelserna är i de flesta fall fortfarande villkorliga. Behöriga myndigheter äger fortfarande att — visserligen mot bakgrund av angivna eftersträvansvärda mål — utfärda tillämpningsbestämmelser som medger att utmärkning och gruppering anpassas till aktuella krav.

Kommittén har dock för sin del tagit fasta på att bestämmelserna i tilläggsprotokoll I, Del II ”är avsedda att förbättra de sårades, sjukas och skeppsbrutnas ställning” (TP I art. 9: I). I följande avsnitt kommer därför kommittén att överväga om några förändringar av gällande tillämp- ningsbestämmelser kan behöva rekommenderas från folkrättsliga ut- gångspunkter.

6.1.4. Folkrättskommitténs överväganden rörande identifiering, utmärkning, gruppering m.m. i framtiden inom den militära sjukvårdsorganisationen

6. 1.4.1 Vissa erfarenheter

De inom svenska försvarsmakten gällande bestämmelserna för utmärk- ning och gruppering av sjukvårdsorganisationen har tillämpats under omkring 25 är. Erfarenheterna är enligt vad kommittén erfarit i huvud- sak positiva. Eftersom vissa bestämmelser, t.ex. för utmärkning av för- bandsplatser på bataljonsnivån, är så utformade att beslut om utmärk- ning ibland skall fattas på platsen efter lägets krav kan de av vissa befattningshavare uppfattas som oklara och svåra att följa. Många in- divider önskar ovillkorliga och fasta regler för sitt handlande i varje situation. Varken Genévekonventionernas eller tilläggsprotokollens'be- stämmelser är emellertid ovillkorliga i detta avseende.

Kommittén ser därför även i framtiden små möjligheter att förändra bestämmelsernas karaktär. Vederbörande militära myndigheter måste i dessa avseenden även i framtiden behålla möjligheterna att anpassa utmärkningen till bl.a. taktiska krav.

Teknisk och taktisk utveckling har medfört organisatoriska föränd- ringar. Sådana förändringar kan ändra förutsättningarna för sjukvårds- organisationen att med bibehållen trovärdighet utnyttja konventionens skydd. Därför måste i samband med organisationsförändringar också övervägas om betingelserna för att utnyttja konventionens skydd har förändrats. Enligt kommitténs uppfattning är sådana förnyade övervä- ganden aktuella när det gäller tillfällig sjukvårdspersonal och tillfälliga sjuktransportmedel.

Den tekniska utvecklingen förändrar möjligheterna att upptäcka och bekämpa förband men även att dölja och snabbt omgruppera förband. Detta förhållande kan medföra behov av ändrade bestämmelser för utmärkning och gruppering och andra former och material för igenkän- ningstecken.

Kommittén utgår från att vederbörande militära myndigheter noga följer utvecklingen i dessa avseenden. Av bl.a. etiska skäl tar enskilda befattningshavare någon gång upp frågan om beväpningen av sjuk- vårdspersonalen samt sjukvårdspersonalens rätt och skyldighet att delta i annan verksamhet än den direkt medicinska. Kommittén har därför övervägt dessa frågor i särskild ordning (se avsnitt 4.3).

Kommittén har erfarit att de särskilda identitetskort som sjukvårds- personalen enligt bestämmelserna (GK I art. 40) skall vara försedd med inte alltid har funnits upprättade för de värnpliktiga eller inte iordning- ställts på föreskrivet sätt.

Den flexibla utmärkning med rödakorsdukar av tyg som infördes i slutet av 1950-talet i stället för permanent målad utmärkning på de permanenta sjukvårdsfordonen har medfört stora praktiska svårigheter. Rödakorsdukarna är svåra att anbringa, skadas lätt vid transporter i terräng och syns inte så bra från marken. Den snabba växling som erfordras i samband med lastning och lossning av sårade och sjuka är inte lätt att åstadkomma. Den stora på fordonet kvarliggande hoprullade rödakorsduken kräver särskild maskering.

6.1.4.2 Sjukvårdspersonal

Som tidigare framhållits har tillägsprotokoll ] medfört en breddning och precisering av begreppet sjukvårdspersonal. Det är kommitténs uppfatt- ning att numera all personal som ingår i militära sjukvårdsenheter skall hänföras till kategorin sjukvårdspersonal, således även t.ex. kockar, motorcykelordonnanser och bilförare, vilka är att betrakta som admi- nistrativ personal eller ledningspersonal inom sjukvårdstjänsten. Även personal i stabsbefattningar för planläggning och ledning av sjukvård eller sjuktransporter tillhör denna kategori.

Överbefälhavaren har redan 1978 fastställt att tillika-befattningen ”sjukvårdsman” i den militära organisationen inte skall hänföras till kategorin sjukvårdspersonal och därför inte utmärkas med armbindel och tilldelas särskilt identitetskort. Kommitténs uppfattning är, efter att ha studerat den arbetsmiljö i vilken sjukvårdsmannen arbetar, att sjuk- vårdsmännen inte heller i fortsättningen bör hänföras till kategorin sjukvårdspersonal. Motivet är att de organisatoriskt är så nära förbund- na med den verksamhet som har till huvuduppgift att tillfoga motstån- daren skada att man inte med trovärdighet kan hävda att de skall kunna erhålla folkrättens skydd som sjukvårdspersonal.

När det gäller utmärkning av sjukvårdspersonalen anser kommittén att det är starkt motiverat att den sjukvårdspersonal som organisatoriskt ingår i stridande bataljonsenheter samt de lätta underhållskompanier som är avsedda för understöd av dessa bataljoner skall anses fullgöra sina uppgifter i ett stridsområde och därför i möjligaste mån bör bära

huvudbonader och kläder försedda med rödakorstecknet. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att överbefälhavaren undersöker möjlig- heterna att förse sådan personal med denna förbättrade utmärkning.

Kommittén förutsätter att den militära sjukvårdspersonalen i framti- den förses med identitetskort enligt konventionens bestämmelser (GK I art. 40).

Kommittén har övervägt den militära sjukvårdspersonalens beväp- ning. Övervägandena redovisas i avsnitt 4.3.

Kommittén har också övervägt formerna för sjukvårdspersonalens deltagande i annan verksamhet än sådan som hänger direkt samman med sjukvårdsuppgiften. Vägledande har då varit främst bestämmelser- na i I. Genévekonventionen, art. 21 som säger att skyddet skall upphöra "endast i det fall, att de vid sidan av användningen för sina humanitära uppgifter begagnas för handlingar varigenom fienden tillfogas skada”.

Även om dessa bestämmelser avser sjukvårdsanstalter och rörliga sjukvårdsformationer är det kommitténs uppfattning att detta gäller även den sjukvårdspersonal som arbetar i enheterna samt sådan sjuk- vårdspersonal som tjänstgör utanför sjukvårdsenhet t.ex. i militär stab. Enligt kommitténs uppfattning bör även huvudregeln ”bruk av vapen endast till självförsvar och till försvar av skadade och sjuka” tillämpas strikt (GK I art. 2221, TP I art. l3:2 a). Detta skall gälla även annan för bevakning eller skydd av sjukvårdsorganisationen avdelad personal (truppavdelning, vakter, eskort; TP I art. 1312 b).

Enligt kommitténs uppfattning kan sjukvårdspersonal användas för olika militära uppgifter inom enhetens ordinarie verksamhet dvs. sådan verksamhet som möjliggör eller har samband med den humanitära verk- samheten; dock aldrig sådan verksamhet som innebär en ”handling som är skadlig för fienden”. Sjukvårdspersonal kan således tas i anspråk för t.ex. bevakningsuppgifter i anslutning till sjukvårdsenheter eller för skydds- och maskeringsarbeten. Den sjukvårdspersonal som ingår i sta- ber för administration och planläggning av sjukvårdsuppgifter kan lösa andra stabsuppgifter, t.ex. att vara vakthavande befäl men inte stridsled- ningsuppgifter eller uppgifter som innebär planläggning och genomfö- rande av stridsuppgifter utanför sjukvårdstjänsten.

6.1.4.3 Sjukvårdsenheter

Begreppet sjukvårdsenhet har tillkommit genom bestämmelserna i til- läggsprotokoll I (TP I art. 8 e) och omfattar nu även civila enheter. Sjukvårdsenheter skall vara ”upprättade i medicinskt syfte”. Styrande för begreppet ”sjukvårdsenhet” är således enhetens uppgift — en medi- cinsk uppgift — oavsett organisatorisk form eller tillhörighet i övrigt. Kommittén har trots detta diskuterat möjligheterna att av praktiska skäl göra skillnad mellan militära enheter som uteslutande används för sjuk- vårdsändamål (t.ex. brigadsjukvårdskompani) och sjukvårdsenheter som organisatoriskt ingår i förband med annan huvuduppgift (t.ex. förbandsplatsgrupp i lätt underhållskompani). Kommittén anser inte att man kan göra någon klar sådan gränsdragning som kan läggas till grund för olika principer för gruppering och skydd.

För de sistnämnda typerna av militära sjukvårdsenheter måste regler- na anpassas till de i konventionerna använda begreppen ”i den mån militära hänsyn det medgiver” (GK I art. 2)) och ”när så är möjligt” GK I art. 19; TP I art. 12:4). Detta ställer särskilda krav på utbildning i folkrätt för befäl på olika nivåer.

Kommittén anser att alla möjligheter till skydd, såväl aktiva som passiva, måste tillvaratas. Önskemålen om särgruppering som uttryckts i tilläggsprotokoll I (TP I art. 12:4) är lättast att tillgodose för militära sjukvårdsenheter som uteslutande används för sjukvårdsändamål. Mili- tära sjukvårdsenheter som organisatoriskt ingår i förband med annan huvuduppgift bedöms för sin funktion vara så beroende av den större enhetens verksamhet och det taktiska läget att en särgruppering enligt kommitténs bedömning sällan är möjlig.

Kommittén konstaterar att det inte finns någon ovillkorligt tvingande regel att sjukvårdsenheter ”med den behöriga myndighetens medgivan- de” skall ”utmärkas med kännetecknet” (TP I art. 18:4). Överbefälhava- ren har i sin 1978 angivna grundsyn på sjukvården i krig fastlagt att alla fasta kvalificerade sjukvårdsresurser tydligt skall utmärkas med röda- korstecken samt att rörliga sjukvårdsresurser skall utmärkas med ”röda- korstecken allt efter lägets krav”. Kommittén delar helt överbefälhava- rens grundsyn i denna fråga.

När det gäller de rörliga militära sjukvårdsenheterna skall de alltid utmärkas vid anfall eller risk för anfall mot enheten. I övriga fall bör enligt kommitténs uppfattning den taktiske chefen fatta beslut om ut- märkning så att man erhåller en till det taktiska läget anpassad teknik och taktik för utmärkningen.

Kommittén har funnit att det knappast är möjligt att ange exakta avstånd på vilka utmärkning skall vara synlig från marken eller luften. Dels är sådana avstånd svåra att fastställa beroende på terräng, väder- _ leks- och tidsförhållanden samt de många olika typer av vapensystem som kan tänkas sättas in mot militära mål, dels skulle sådana angivna avstånd i alltför hög grad påverka möjligheterna till ett lämpligt taktiskt uppträdande.

Den materiel för utmärkning (skyltar, dukar av olika storlekar) som de militära sjukvårdsenheterna idag medför i utrustningen har kommittén bedömt vara användbar även i fortsättningen. Därutöver kan ansvariga militära myndigheter efter försök behöva ta fram ny materiel för utmärk- ning i takt med den tekniska utvecklingen.

Som tidigare framhållits utgör numera även transport av sjukvårds- personal och sjukvårdsmateriel ”sjuktransporter”. Kommittén förordar därför ett bättre skydd av sjukvårdsenheter som är under marsch eller omgruppering. Dessa måste nu betraktas som sjuktransporter. Utmärk- ningen bör —- precis som för grupperade enheter — efter lägets krav beslutas av den taktiske chefen.

Kommitténs förslag till principer och materiel för utmärkning av sjukvårdsenheter framgår av bilagorna 3 o. 4.

Enligt TP I art. 12:1 skall sjukvårdsenheter alltid respekteras och skyddas. Kommittén har tidigare behandlat beväpningen, som är en viktig del för att möjliggöra skyddet. En annan viktig förutsättning för

att kunna förhindra anfall mot sjukvårdsenheten är möjligheter till för- varning. Mot denna bakgrund anser kommittén att en sjukvårdsenhet kan tilldelas områdesansvar och ges uppgifter i bevakningen av ytan. Syftet bedöms vara preventivt och något folkrättsligt hinder finns inte för detta så länge enhetens verksamhet inte ”begagnas för handlingar varigenom fienden tillfogas skada”.

6.144. Sjuktransporter

Kommittén har tagit del av de negativa erfarenheterna av att använda rödakorsdukar för att utmärka sjukvårdsfordon. De tekniska lösningar- na är inte bra. Kommittén förordar att de permanenta sjukvårdsfordo- nen får en fast märkning i form av målning direkt på fordonet eller en påmonterad skylt. Märkningen måste emellertid snabbt kunna döljas på order av bataljonschef med hänsyn till lägets krav. Utmärkning skall dock alltid visas vid lastning, lossning och transport av skadade och sjuka. Utmärkningen kan döljas t.ex. genom att skylten viks ihop eller avlägsnas eller att en maskeringsmålad platta kan dras framför eller vikas upp över den permanenta målningen. Kommittén anser att över- befälhavaren bör överväga en sådan förbättrad teknisk lösning som skulle stärka skyddet av sjuktransporterna.

De permanenta militära sjukvårdsfordon som svenska försvarsmak- ten nu anskaffar är av hög kvalitet och ofta försedda med fast special- utrustning för vård under transport. De bemannas och framförs av sjukvårdspersonal. I praktiken möter det därför ofta praktiska svårighe- ter att använda de organisatoriskt ingående permanenta sjukvårdsfor- donen för andra uppgifter än sjukvårdstjänst.

Det är också önskvärt att om möjligt ytterligare höja den totala hu- manitära nivån och undvika alla arrangemang som kan ifrågasätta tro- värdigheten i våra folkrättsliga åtgärder eller temporärt nedbringa vår sjuktransportberedskap. Mot denna bakgrund anser kommittén att det är angeläget att de permanenta sjukvårdsfordonen inte utnyttjas för sådan verksamhet som skulle kunna ha till syfte att tillfoga fienden skada eller medföra att de inte kan disponeras för sitt avsedda ändamål.

När det gäller tillfälliga sjukvårdsfordon måste utmärkningen ofta ske med improviserade medel. Detta är enligt kommitténs uppfattning inte tillfredsställande. I kompaniers och bataljoners (motsv.) utrustning bör därför i utökad utsträckning ingå särskild materiel som är avsedd för utmärkning av tillfälliga sjukvårdsfordon.

Kommittén har diskuterat de praktiska möjligheterna att utnyttja tillfälliga sjukvårdsfordon eftersom definitionen i tilläggsprotokoll I (TP I art. 8 k) har tolkats olika. Det ligger i sakens natur att tillfälliga sjukvårdsfordon behöver utnyttjas för sjuktransporter i bara en riktning.

Frågan har gällt om protokollets lydelse skulle omöjliggöra att fordo- net växlar status och används för andra ändamål vid återgången till förbandet. Enligt kommitténs uppfattning föreligger inget folkrättsligt hinder för sådana s.k. pendeltransporter. Det anges i tilläggsprotokollet ingen minsta tid under vilken tillfälliga sjukvårdsfordon kan avdelas. Samma regler som här omtalats för tillfälliga sjukvårdsfordon kan också

gälla för andra sjuktransportmedel t.ex. tillfälliga sjuktransportfartyg eller tillfälliga ambulansluftfartyg.

I anslutning till de nya bestämmelsernai tilläggsprotokoll I, artiklarna 21-31 samt annex I, kapitel III angående Särskilda signaler ”för använd- ning uteslutande av sjukvårds- och sjuktransportförband” vill kommit- tén understryka att det ofta är nödvändigt att även på avstånd kunna urskilja enheter som åtnjuter folkrättens skydd. Moderna robotsystem, som i kommande väpnade konflikter torde användas mot allt flera typer av mål, programmeras för insats mot avlägsna mål. Det är ett krav att man redan då kan ta hänsyn till folkrättsligt skyddade enheter, sjuk- transportmedel etc. Kommittén förutser därför att de signaler som om- talas i annex I, kapitel 111 kan komma att behöva användas även av t.ex. sjuktransportmedel till sjöss och vissa sjukvårdsenheter i land.

Identifiering på elektronisk väg av ambulansluftfartyg enligt annex I, art. 8, är en i krig inte prövad metod att identifiera luftfartyg. Den bygger på nuvarande, i fredstid allmänt vedertagna sätt för identifiering (och flygtrafikkontroll) av luftfartyg. Härigenom kan identifieringsmetoden begagnas även under övergång till krigsförhållanden samt därefter un- der en väpnad konflikt. Detta är givetvis en stor fördel.

Ett villkor är emellertid att de krigförande parterna respekterar de för ambulansluftfartyg reserverade ”moderna och koderna”, och att man kan vidta åtgärder för att minska systemets störkänslighet. Kommittén anser att dessa förhållanden bör undersökas närmare och föreslår att detta sker genom överbefälhavarens försorg i samarbete med berörda civila myndigheter. Vid undersökningen bör även möjligheterna prövas att införa motsvarande system för identifiering av sjukvårdsfartyg och sjukvårdsenheter i land.

Enligt 1. tilläggsprotokollet är den bästa metoden för att ”effektivt identifiera och igenkänna” ambulansluftfartyg att använda visuell sig- _ nal. Denna kan utgöras av kännetecknet eller blixtrande blått ljus eller båda dessa tecken samtidigt. Dessutom kan identifieringen förstärkas genom radiosignaler och radarövervakningssystem (SSR). Genom an- vändning av sistnämna system ökar möjligheterna att identifiera ambu- lansluftfartyg på större avstånd (TP I annex I art 5:2, 6, 7 o. 8).

Under vissa förhållanden kan det emellertid vara svårt att använda rödakorstecken på tillfälliga ambulansluftfartyg. Detta gäller främst om ett luftfartyg, exempelvis en helikopter på operativt uppdrag, hastigt måste avbryta uppdraget för att insättas för en brådskande räddnings- aktion eller en sjuktransport. Den operativa chefen, som beordrar upp- draget, får i varje särskilt fall besluta om det tillfälliga ambulansluftfar- tyget skall använda visuell signal (blåljus) samt radiosignal och elektro- nisk identifiering (SSR-mod och kod).

Detta beslut måste grundas både på operativa förhållanden och öns— kan om bästa möjliga skydd under räddningsaktionen eller sjuktrans- porten. Det är av vikt att uppträdandet inte kan uppfattas som missbruk av konventionsskyddet.

En sammanfattning av kommitténs förslag till principer och material för utmärkning av militära sjuktransportmedel framgår av bilaga 5.

6.1.5. Vissa ekonomiska konsekvenser

Vissa av kommitténs rekommendationer kommer att medföra kostnader för försvarsmakten. Det har emellertid inte varit möjligt för kommittén att beräkna kostnadernas storlek. Kostnaderna hänför sig till följande av

kommitténs framförda förslag, nämligen [] förbättrade möjligheter till identifiering av sjukvårdspersonal i strids- området genom att rödakorstecken anbringas på huvudbonad samt på bröst och rygg El permanent utmärkning av permanenta sjukvårdsfordon genom mål- ning eller andra anordningar som snabbt kan döljas

[] materiel att medföras vid förbanden för att kunna utmärka tillfälliga sjukvårdsfordon CJ tillförande av signalmateriel för identifiering av sjukvårdsenheter och ambulansluftfartyg.

Kommittén bedömer att vissa minskade kostnader uppstår dels genom att utmärkning av sjukvårdsmän upphör, dels genom att rödakorsdukar inte längre skall användas för att utmärka de permanenta sjukvårdsfor- donen.

6.2. Identifiering och utmärkning av skyddsrum samt materiel, anläggningar och personal inom civilförsvaret och den civila sjukvården

6.2.1. Civilförsvaret

6.2.1.1 Inledning

1978 års försvarskommitté har i sitt betänkande ”Säkerhetspolitiken och totalförsvaret” granskat begreppet civilförsvar. Försvarskommittén har därvid funnit att begreppet finns definierat i många olika sammanhang men slår samtidigt fast att 1977 års tilläggsprotokoll I (TP 1) utgör en viktig grund för tolkningen av detta begrepp. Kommittén anser att civilförsvar i fortsättningen skall beteckna en verksamhet och inte en organisation. I begreppet sammanfattas all civilförsvarsverksamhet oberoende av vem som utför den.

Ansvaret för civilförsvarsverksamhet vid beredskap och i krig åvilar enligt nu gällande regler civilförsvarsstyrelsen, civilbefälhavare, länssty- relser och civilförsvarschef. Riksdagen har i samband med 1982 års totalförsvarsbeslut tagit ställning till att kommunerna skall överta det lokala ledningsansvaret och att myndigheten civilförsvarschefen där- med skulle upphöra. Folkrättskommittén har emellertid utgått från nu- varande ordning. När kommunerna övertar det lokala ledningsansvaret för civilförsvaret måste således även folkrättsliga aspekter beaktas.

I tilläggsprotokoll I behandlas civilförsvar i artiklarna 61-67. I artikel 61 definieras begreppet civilförsvar. Kommittén konstaterar att det

svenska civilförsvarets organisation och uppgifter i alla avseenden faller inom ramen för vad som stadgas i artikeln. Någon förändring av civil- försvarets verksamhet eller organisation för att åtnjuta det folkrättsliga skydd som tilläggsprotokoll I erbjuder behövs således inte.

Artikel 62 behandlar det skydd som civilförsvarsorganisationen och dess personal har. Artikeln stadgar även att civila som inte tillhör civil- försvarsorganisationen men som till följd av myndigheters beslut fullgör civilförsvarsuppgifter åtnjuter samma skydd som personal i civilför- svarsorganisationen. Artikeln stadgar vidare att materiel och byggnader tillhörande civilförsvarsorganisation samt skyddsrum för befolkningen inte får förstöras.

Artikel 63 behandlar civilförsvar i ockuperade områden. Artikeln fastslår rätten för civilförsvarsorganisation att få fullgöra sina uppgifter även på ockuperat område. Dessa aspekter behandlas i annan ordning (se avsnitt 9.3.3.l).

Artikel 64 berör civilförsvarsorganisationer i stater som icke är part i en konflikt samt internationella samordningsorganisationer. Artikeln medger rätt att under bibehållande av folkrättsligt skydd kunna utföra civilförsvarsuppgifter på annan parts territorium. Artikeln torde ha mindre aktualitet för svenskt vidkommande.

Artikel 65 behandlar upphävande av det folkrättsliga skyddet. Arti- keln stadgar att skyddet för civilförsvarsorganisation och personal kan upphöra om de används för att utföra handlingar som är skadliga för fienden.

Artikel 66 behandlar identifiering. Frågor om identifiering av civilför- svarets personal redovisas i avsnitt 6.3.

Artikel 67 behandlar personal ur försvarsmakten som avdelas för civilförsvarsorganisationer. Personal ur försvarsmakten som fullgör ci- vilförsvarsuppgifter skall ha ett folkrättsligt skydd om den permanent är avdelad för dessa uppgifter och uteslutande ägnar sig åt de uppgifter som anges i artikel 61. Artikeln förbjuder militär civilförsvarspersonal att skifta mellan stridande uppgifter och civilförsvarsuppgifter under hela konflikten. Denna personal skall förutom militär ID-handling också bära civilförsvarets internationella kännetecken samt lD-handling för civilförsvarsorganisationen. Personalen får i likhet med övrig civilför- svarspersonal inte bära annat än lätt beväpning för självförsvar. Militär personal som tjänstgör i civilförsvarsorganisation skall emellertid ha krigsfångestatus om den faller i motparternas våld.

För svenskt vidkommande finns ingen planläggning som syftar till utnyttjande av militära enheter som en del av civilförsvarsorganisatio- nen.

I det följande redovisas vilka åtgärder som kan vidtagas för utmärk- ning av anläggningar, materiel och fordon tillhörande civilförsvaret samt skyddsrum för befolkningen.

Folkrättskommittén har därvid särskilt studerat följande objekt:

El Skyddsrum El Anläggningar för befolkningen

E! Anläggningar för civilförsvaret El Civilförsvarsbaser [ Materiel

E Fordon

6.2.1.2 Skyddsrum

Utmärkning av skyddsrum regleras fn i civilförsvarsstyrelsens ”Teknis- ka bestämmelser för skyddsrum” (TB 78). Här sägs att ”skyltning anord- nas på sådant sätt att tydlig information om skyddsrummets läge erhålls samt att skyddsrummets iordningsställande och drift underlättas”. An- visningen är tvingande för fastighetsägaren.

Utöver denna anvisning finns i TB 78 råd och rekommendationer hur skyltning av skyddsrum kan utformas. Bl.a. ges rekommendationer om skyltstorlekar, textutformning, färger etc.

Avsikten med att reglera bestämmelser om skyltning av skyddsrum är att säkerställa civilbefolkningens kunskaper om skyddsrummens belä- genhet.

Enligt TB 78 kan skyddsrum utmärkas med ett S i svart text på vit botten, eventuellt kompletterat med texten ”skyddsrum”.

Folkrättskommittén har funnit att, om man från folkrättsliga utgångs- punkter vill sträva efter att underlätta identifieringen av skyddsrum, är dagens bestämmelser otillräckliga.

Syftet med utmärkning skall, förutom hänvisning för de skyddssökan- de, vara att mana till varsamhet och försiktighet vid krigshandlingar i tätorter. Utmärkningen bör framför allt syfta till att skyddsrummet inte uppfattas som militärt mål. Kommittén har också diskuterat lämplighe- ten att utmärka skyddsrum och deras belägenhet även på större avstånd utanför själva skyddsrummet, men har funnit att sådana åtgärder kan leda till att det folkrättsliga skyddet urholkas.

Kommittén föreslår att civilförsvarets internationella symbol används för utmärkning av skyddsrum. Detta gäller såväl mindre skyddsrum i bostadskvarter som större skyddsrum i offentliga byggnader, sjukhus, fabriker etc.

Kommittén har också diskuterat frågan om vilken myndighet som bör ansvara för skyltning av skyddsrummen och vilka eventuella andra identifieringsmöjligheter som bör vidtagas. Kommittén har funnit att dessa frågor bör regleras av civilförsvarsstyrelsen i samband med att TB 78 revideras.

6.213. Anläggningar för befolkningen

Anläggningar av detta slag är befolkningsskyddsrum samt skol- och trafikantskyddsrum. Kommittén föreslår att denna kategori skyddsrum utmärks i likhet med andra skyddsrum.

Eftersom dessa objekt är stora till omfånget och således rymmer flera skyddssökande krävs att skyltar och annan utmärkning görs i större skala. Kommittén föreslår vidare att befolkningsskyddsrummen anges på karta.

6.2.1.4 Anläggningar för civilförsvaret

Civilförsvarets anläggningar utgörs av ledningscentraler, observations- platser, branddammar och skydd för framskjutna enheter.

Ledningscen traler

I enlighet med den svenska totalförsvarsprincipen, som bygger på s.am- ordning mellan olika funktioner i samhället, har sedan lång tid tillbaka ledningsorganisationer på olika nivåer samlokaliserats i gemensamma anläggningar.

Det finns sålunda ett antal ledningscentraler som civilförsvaret dispo— nerar tillsammans med försvarsmakten. Dessa anläggningar är i princip sekretessbelagda, eftersom de kan betraktas som militära mål, och kan — helt naturligt — av dessa skäl inte heller betraktas som skyddade objekt utan måste lämnas utanför diskussionen om identifiering som civilförsvarsanläggningar.

Kravet på att även civilförsvaret skall kunna samverka med militära enheter i gemensamma anläggningar kan från folkrättsliga synpunkter stundom te sig tveksamt.

Ett ställningstagande för att skilja av civilförsvaret från de anlägg- ningar som man disponerar tillsammans med försvarsmakten skulle emellertid få betydande konsekvenser, framförallt sett från ekonomiska synpunkter. Kommittén har förutsatt att totalförsvarstanken inte får eftersättas. Man bör dock pröva alla möjligheter för att undvika att trovärdigheten av civilförsvarsanläggningars folkrättsliga status sätts i fråga, även om givetvis stor hänsyn måste tas till operativ effektivitet, rationalitet och ekonomi. Rent praktiskt bör sådana överväganden vägas in vid modernisering och nybyggnad av gemensamma anläggningar och anläggningar med intressentandelar.

Det är kommitténs uppfattning att frågor av denna karaktär bör prövas av civilförsvarsstyrelsen och överbefälhavaren i samråd. Till- läggsprotokoll I ger civilförsvaret större förutsättningar för att det folk- rättsliga skyddet accepteras om civilförsvarets personal, materiel och anläggningar är utmärkta på det sätt som artiklarna föreskriver. Det är närmast en nationell fråga om och i vilken utsträckning som man vill utnyttja dessa möjligheter.

Ledningscentraler med enbart civilförsvarspersonal borde däremot enligt kommitténs uppfattning kunna utmärkas i syfte att kunna identi- fieras som civil och skyddad anläggning. Dessa anläggningar är f.n. nte utmärkta på något sätt. Bl.a. förbjuder kartsekretessförordningen (SFS l975z372) att vissa av civilförsvarets anläggningar anges i kart- JCh flygbildmateriel som upprättats av statens lantmäteriverk och sjöfarts- verket.

Civilförsvarets anläggningar har tidigare varit sekretessbelagda nen har genom beslut av civilförsvarsstyrelsen under 1970-talet kommit att bli öppna objekt. Eftersom dessa anläggningar lätt kan förväxlas ned militära anläggningar, är det kommitténs uppfattning att anläggningar- nas funktion skall framgå. Kommittén har diskuterat möjligheten att

dessa ”öppna” centraler skall utmärkas på karta men stannat vid att så inte bör ske. För identifiering i terrängen föreslås att dessa anläggningar utmärks med civilförsvarets internationella symbol.

Observationsplatser, branddammar och skydd för framskjutna enheter

Dessa anläggningar är helt öppna och kan utan vidare utmärkas. Kom- mittén föreslår att de i terrängen utmärks med civilförsvarets internatio- nella symbol. Det bör ankomma på civilförsvarsstyrelsen att i samråd med överbefälhavaren närmare utforma bestämmelser för denna iden- tifiering.

6.215. Civilförsvarsbaser

Med begreppet Civilförsvarsbaser förstås alla former av platser — utom fasta anläggningar — där civilförsvarsenheter och/eller materiel är pla- cerade såväl stationärt som tillfälligt. I nuläget finns inga åtgärder vid- . tagna för identifiering eller utmärkning av sådana baser.

Dessa baser och framförallt mobiliseringsförråd kan förväxlas med enheter ur militära förband. Det finns därför skäl för att civilförsvarets baser skall kunna identifieras. Kommittén föreslår också att så skall ske och att formerna för denna typ av identifiering regleras genom bestäm- melser som utfärdas av civilförsvarsstyrelsen.

6.2.1.6 Materiel

Civilförsvaret disponerar idag materiel till ett värde av ca 1,5 miljard kr. Till detta kommer ett mycket stort antal materielslag som anskaffas eller ianspråktas på annat sätt vid beredskap. En mycket stor del av materie- len är märkt med civilförsvarsstyrelsens emblem. Märkningen är endast avsedd för att i fred uthyrd materiel inte skall förväxlas med annan materiel som inte tillhör civilförsvaret. Kommittén har diskuterat de praktiska möjligheterna till märkning av civilförsvarsmateriel och har kommit till den slutsatsen att endast sådana materielslag som är av avgörande betydelse för fortsatt verksamhet eller av sådan karaktär att den kan användas för militärt ändamål bör utmärkas. Därvid bör civil- försvarets internationella symbol användas.

Sjukvårdsmateriel och fordon för sjuktransporter bör förses med rö— dakorssymbolen med hänsyn till att såväl materiel som fordon kom- mer att utnyttjas tillsammans med både den civila sjukvården och mili- tära sjukvårdsenheter.

Kommittén har också när det gäller utmärkningar av materiel förut- satt att närmare regler och bestämmelser utformas av civilförsvarsstyrel- sen, vad gäller sjukvårdsmateriel och sjuktransportfordon i samråd med socialstyrelsen.

6.2.2. Den civila hälso- och sjukvården

6221. Inledning

Hälso- och sjukvården skall i krig anpassas till inriktningen av de sam- lade försvarsansträngningarna. Detta innebär bl.a. att hälso- och sjuk- vården måste kunna anpassas till, följa och stödja de militära operatio- nerna i olika delar av landet. Civilbefolkningens behov av hälso- och sjukvård måste också tillgodoses. Hela befolkningen kan komma att utsättas för krigets följder. Det är därför nödvändigt att hälso- och sjukvården i hela landet så långt det är möjligt kan svara mot de krav som kommer att ställas på den i krig.

Detta innebär bl.a. att varje sjuk eller skadad — civil eller militär utan åtskillnad — i princip skall ha samma möjligheter till vård samt att sjukvårdens resurser skall kunna utnyttjas oavsett om de är civila eller militära. Det bör i detta sammanhang observeras att såväl civila som militära sjukvårdsenheter har samma folkrättsliga skydd.

De grundläggande folkrättsliga bestämmelserna finns i den fjärde av 1949 års Genévekonventioner (civilkonventionen, GK IV) samt 1977 års tilläggsprotokoll I till Genévekonventionerna (TP I).

I GK IV artikel 18 sägs att ”Civila sjukhus må under inga omstän- digheter anfallas utan skola städse respekteras och skyddas av de stri- dande parterna”. Enligt TP I artikel 8 betecknar ”sjukvårdsenheter” sådana anstalter eller andra enheter, militära eller civila, som är upprät- tade i medicinskt syfte, nämligen för uppsökande, omhändertagande, transport, diagnos eller behandling — inbegripet första hjälpen -— av sårade, sjuka och skeppsbrutna eller för förebyggande av sjukdom. Termen omfattar till exempel sjukhus och andra liknande enheter, blod- transfusionscentra, preventivmedicinska centra och institut, sjukvårds- depåer samt sjukvårds- och läkemedelslager som tillhör sådana enheter. Sjukvårdsenheter kan vara fasta eller rörliga, permanenta eller tillfälliga.

I TP I artikel 12 anges att sjukvårdsenheter alltid skall respekteras och skyddas och att de icke får utsättas för anfall. I artikeln uppmanas parterna vidare att underrätta varandra om platsen för stora fasta sjuk- vårdsenheter. Frånvaron av en sådan underrättelse befriar dock inte parterna från att iaktta bestämmelserna om sjukvårdsenheternas respek- terande och skydd.

Den grundläggande regeln för identifiering av skyddade objekt finns i TP I artikel 18, vars första punkt lyder: ”Varje part i konflikten skall sträva efter att tillse att sjukvårdspersonal samt sjukvårdsenheter och sjuktransportmedel kan identifieras”.

1978 års försvarskommitté behandlar i sitt slutbetänkande frågor rörande sjukvårdens skydd och anför att sjukvårdsinrättningarna även bör utnyttja Genévekonventionens skydd och utmärkas enligt dess be- stämmelser redan i fred. Kommittén anför vidare att socialstyrelsen ytterligare bör utveckla synen på dessa frågor. I totalförsvarspropositio- nen (prop. 1981/82:102 bil. 3) delar det föredragande statsrådet denna uppfattning och säger vidare att det bör ankomma på socialstyrelsen att i samråd med berörda myndigheter vidta förberedelser för detta.

Mot denna bakgrund har folkrättskommittén studerat följande objekt:

D Sjukvårdsanläggningar [] Sjukvårdsmateriel D Sjuktransportmedel

Objekten behandlas med hänsyn till tre omständigheter, nämligen luft- anfall, markstrid och ockupation.

6.2.2.2 Anläggningar m.m. som ingår i den civila sjukvårdens krigsorganisation

De sjukvårdsanläggningar som här berörs utgörs av de i fred befintliga sjukvårdsanläggningarna (sjukhus, vårdcentraler osv.) samt de vid krigs- organisering tillkommande annexlokalerna i bl.a. skolor. Hit hör även anläggningar av typen sjukvårdsmaterielförråd och lagercentraler för läkemedel. För det mesta torde det inte föreligga några svårigheter att avgöra vilken lokal det är fråga om. I vissa fall kan dock detta vara svårare, t.ex. om en vårdcentral är inrymd i en byggnad som delvis - används för andra ändamål. Detta kan komplicera utmärkningen.

Konventionstexternas avfattning gör det tveksamt om Apoteksbola- gets vanliga apotek kan betraktas som folkrättsligt skyddade objekt. Bl.a. med hänsyn till att apoteken i krig mer än i fred inrymmer lager av sjukvårdsmateriel och läkemedel anser dock folkrättskommittén att den svenska inställningen bör vara att apoteken har skyddad status. För detta talar också att apotekspersonalen åtnjuter sådant skydd. Att sjukhusa- potek samt lagercentraler för läkemedel är skyddade är ställt utom tvivel.

Däremot anser folkrättskommittén att lokaler för tandvård inte kan anses ha folkrättsligt skydd även om tandvårdspersonalen hänförs till kategorin sjukvårdspersonal.

Reglerna för utmärkning av sjukvårdsanläggningar finns såväl i civil- konventionen som tilläggsprotokollen.

När det gäller den tekniska utformningen av utmärkningen av sjuk- vårdsanläggningar kan man tänka sig flera olika lösningar. En sådan är att måla rödakorsmärket på byggnadernas tak. Ett alternativ till målning på hustaken är utmärkning på ett plant underlag på marken.

Utmärkning av sjukvårdsanläggningar för att kunna identifiera dessa vid stridshandlingar på marken kan ske i form av t.ex. flaggor och plakat etc. Ett speciellt problem uppstår när det gäller vårdcentraler och dylikt, vilka är inrymda i lokaler som också har andra användningsområden, utanför sjukvården. Man kan här överväga utmärkning med rödakors- skyltar i fönstren, eventuellt kompletterade med mindre rödakorsflag- gor.

Utmärkning av de i fredstid befintliga beredskapsförråden för sjuk- vårdsmateriel torde krävas endast i de fall, då förrådet inte töms vid en krigsorganisering.

En utmärkning av sjukvårdsenheter är sålunda tekniskt möjlig att genomföra. Vid en bedömning av lämpligheten och omfattningen att

vidta sådan utmärkning måste dock även andra faktorer vägas in i bilden.

Sålunda anges i GK IV artikel 18 den begränsningen att utmärkning skall ske ”i den mån militära hänyn det medgiva”. Enligt vår mening innebär detta att i många fall frågan om utmärkning av en sjukvårdsen- het måste bedömas och avgöras i samverkan mellan militära och civila berörda myndigheter. Folkrättskommittén är dock av den mening att de folkrättsliga aspekterna i princip bör vara vägledande. lnskränkning av en utmärkning bör förbehållas endast anläggningar, som är belägna i direkt anslutning till viktigare militära mål.

Folkrättskommittén finner att det bör ankomma på socialstyrelsen att som ansvarig myndighet närmare bestämma om och i vilken utsträck- ning utmärkning av sjukvårdsenheter skall ske. Detta förutsätts ske i samverkan med överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, försvarets sjukvårdsstyrelse och sjukvårdshuvudmännen.

I anslutning härtill vill dock folkrättskommittén lämna följande väg- ledande synpunkter.

Även om det från folkrättsliga synpunkter vore önskvärt med utmärk- ning redan i fredstid, talar praktiska och ekonomiska konsekvenser mot en sådan lösning. Kommittén förordar därför att utmärkning inte sker i fred men att förberedelser vidtas för att man skall kunna genomföra en snabb utmärkning vid en övergång till krigsorganisation.

Folkrättskommittén anser det vidare vara angeläget att åtgärder vidtas redan i fredstid så att underrättelse om sjukvårdsanläggningarnas belä- genhet kan lämnas enligt TP I artikel 12.

Vid en övergång till krigsorganisation bör i princip samtliga sjukvård- senheter snabbt kunna förses med rödakorsmärkta kännetecken så att byggnader och lokaler är väl identifierbara från marken (vid markstrid).

Utmärkning som är synlig från luften bör vidare kunna anordnas i första hand vid större sjukhusanläggningar och vårdcentraler. Kommit- tén vill betona vikten av att sådana anläggningar prioriteras som inte ingår i fredssjukvårdens organisation. Skälet till detta är att i motsats till fredsanläggningarna, vilka i princip måste anses vara kända till sin belägenhet, är dessa i krigsorganisationen tillkommande byggnader i fredstid utnyttjade för andra ändamål, varför kännedomen om deras förändrade status måste anses vara liten.

Kommittén föreslår slutligen att utmärkning, som skall vara synlig från luften, av praktiska skäl inte görs på tak utan på plana markytor i anslutning till byggnaderna. Härigenom kan man också lättare belysa tecknen, om det skulle behövas.

6.2.2.3 Sjukvårdsmateriel

Den sjukvårdsmateriel som används inom den civila sjukvårdens krigs- organisation förvaras till helt övervägande del inom anläggningar, som genom sin utmärkning klart framstår som folkrättsligt skyddade. En främmande makt kan därför knappast sväva i okunnighet om att mate- rielen användes inom sjukvårdsverksamhet. Märkning av materielen torde därför inte behövas (en sådan märkning är dessutom mycket svår

att genomföra i praktiken beroende på den stora mängden av materiel). Enda undantaget kan möjligen vara sådan materiel som inte är specifik för sjukvården och som dessutom genom sin uppställningsplats möjligen inte direkt uppfattas som hörande till sjukvårdsverksamheten.

6.2.2.4 Sjuktransportmedel

Vad gäller de i fredssjukvården använda ambulanserna torde någon ytterligare utmärkning normalt inte behövas för att de av markstrids- krafter skall igenkännas som folkrättsligt skyddade fordon. Däremot torde i många fall behövas en kompletterande utmärkning med ett rödakorsmärke på fordonets tak som är väl synligt för lågflygande plan. Tekniskt torde detta bäst ske genom målning eller genom anbringande av självhäftande dekaler.

De bårbilar, tillhörande enskilda taxiägare, som i vissa områden utför sjuktransporter, utgör ett speciellt problem. Av deras utseende framgår normalt inte att de är sjuktransportfordon och i ett stridsområde skulle sannolikt risken vara stor att de inte uppfattas som skyddade objekt. De bör därför utmärkas i samband med en krigsorganisering. Här torde utmärkning med mindre rödakorsflaggor och rödakors vara lämplig. I ' sammanhanget får man inte glömma bort de olika slag av fordon som inom den civila sjukvården transporterar sjukvårdsmateriel och läke- medel (inklusive blod). Dessa fordon bör lämpligen utmärkas på samma sätt som angivits för bårbilarna.

Det bör ankomma på socialstyrelsen att närmare ange vilka åtgärder som krävs för utmärkning av dessa olika typer av fordon. Härvid bör samråd ske med civilförsvarsstyrelsen.

6.2.3 Identifiering av civilförsvarspersonal och personal inom den civila sjukvårdens krigsorganisation

Enligt artikel 66 i tilläggsprotokoll I till 1949 års Genévekonventioner (TP 1) skall varje part i konflikten ”sträva efter att tillse att dess civilför- svarsorganisationer samt deras personal, byggnader och materiel kan identifieras, medan de uteslutande ägnar sig åt att utföra civilförsvars- uppgifter. Skyddsrum som ställts till civilbefolkningens förfogande skall på liknande sätt kunna identifieras”. Det sägs vidare att i ockuperade områden där strider troligen kan äga rum skall civil civilförsvarsperso- nal kunna igenkännas på civilförsvarets internationella kännetecken och med hjälp av ett identitetskort, som anger dess status.

Vad gäller den civila sjukvårdens personal finns regler om identifie- ring i TP I artikel 8, som säger att det folkrättsliga skyddet omfattar personal som utsetts uteslutande för ovan uppräknade sjukvårdsända- mål eller för administration av sjukvårdsenheter eller för planläggning och genomförande av sjuktransporter. Uppdragen kan vara antingen permanenta eller tillfälliga. I den IV. Genévekonventionen artikel 20 talas om personal, som är regelbundet och uteslutande sysselsatt med drift eller förvaltning av civila sjukhus, däri inbegripet den personal,

som har till uppgift att uppsöka, bortföra och transportera samt vårda sjuka och sårade civilpersoner, ofärdiga samt barnsängskvinnor.

Begreppet ”should be” har i TP I artikel 18 översatts med ”bör” och i TP I artikel 66 med ”skall”. Även om konventionstexten inte är entydig, bör den slutsatsen dras att varje stat som vill eftersträva folkrättsligt skydd av sjukvårdspersonalen bör vidtaga så långtgående åtgärder som detär möjligt och praktiskt genomförbart för att personalen skall kunna identifieras som sådan personal.

Kommittén föreslår därför att all personal inom civilförsvaret och den civila sjukvårdens krigsorganisation förses med personliga identifie- ringshandlingar.

Civilförsvarets krigsorganisation uppgår f.n. till ca 150 000 personer. Den genomsnittliga krigsplaceringstiden är 12 år, varför omsättningsbe- hovet eller genomströmningen är 13 000 personer per år.

Genom den från den ljuli 1981 gällande nya tjänstepliktslagstiftning- en avseende hälso- och sjukvårdspersonal m.fl. omfattar tjänsteplikten i krig numera all personal som är sysselsatt inom hälso- och sjukvården dvs. — förutom den medicinskt utbildade personalen — även den hos sjukvårdshuvudmännen vid krigsorganiseringstillfället anställda för- valtnings-, ekonomi- och tekniska personalen. Härjämte har icke yrkes- verksam medicinskt utbildad personal tjänsteplikt i krig (med vissa begränsningar). Detta medför att antalet personer som bör förses med identifieringshandling uppgår till mer än 400 000.

I tilläggsprotokollets annex I återfinns exempel på hur en identitets- handling kan utformas. Dessa exempel är inte tvingande utan lämnar utrymme för modifieringar av praktiska skäl. Eftersom skyddad perso- nal enligt kommitténs förslag skall förses med ID-handlingar, finns anledning främst av rationalitetsskäl att försöka utforma dessa så iden- tiska som möjligt för civilförsvarspersonal och civil sjukvårdspersonal. Det är egentligen bara symbolen för civilförsvars- eller för sjukvårdsper- sonal som tillsammans med texten ”Identitetskort för ..... ” behöver vara olika.

Kommittén har studerat olika alternativ för att framställa sådana identitetshandlingar och har funnit att det minst kostnadskrävande och mest lättadministrerade systemet är att producera identitetskorten i fredstid och lagra dem på mobiliseringsplatsen. I samband med instäl- lelse för beredskaps- eller krigstjänstgöring utfärdas korten och lämnas ut till den enskilde. Ansvariga myndigheter är sålunda civilförsvarssty- relsen och socialstyrelsen. Utfärdande myndighet blir lokal civilför- svarsmyndighet respektive sjukvårdshuvudman.

Kommittén föreslår att identitetskortet får i princip samma tekniska utförande som det nuvarande försäkringsbeskedet från försäkringskas- san. Detta har i vikt tillstånd samma format som förlagan till identitets- kort enligt 1. tilläggsprotokollet.

Blanketten bör tillverkas i ett original och en kopia. Kopian skulle då vara utfärdarens, i tilläggsprotokollen förutskickade dubblettexemplar.

Med tanke på den mängd personer som det rör sig om skulle det innebära en högst avsevärd förenkling om ID-kortet inte behövde förses med innehavarens fotografi. Kortet bör därför utformas så att det gäller

utan innehavarens fotografi under förutsättning av kortet är försett med innehavarens namnteckning och tumavtryck.

ID-kortets begränsade utrymme medger knappast tryckning av paral- lelltext på flera språk. På baksidan av kortet bör dock anges en förkla- ring på engelska och ryska, exempelvis följande text: ”The owner of this identification card shall be given protection as civil defence (or medical) personal in accordance with the Geneva conventions”. Förslag till ID- kortet redovisas i bilaga 6.

Konventionstexten ger även utrymme för ytterligare former för iden- tifiering av civilförsvars- och sjukvårdspersonal.

Större delen av civilförsvarspersonalen bär inte uniform. Kommittén föreslår att denna personal får bära en armbindel med civilförsvarets internationella symbol — en liksidig blå triangel på orange botten. På uniformerad personal bör tecknet sys fast på uniformen. Civilförsvarets sjukvårdspersonal bör även i fortsättningen bära rödakorssymbolen på tjänstedräkt eller på armbindel.

Civil sjukvårdspersonal föreslås utöver ID-handling bära armbindel med rödakorstecknet. Armbindel bör dock endast bäras under tjänste- utövning.

Enligt kommitténs mening bör civilförsvarsstyrelsen resp. socialsty- relsen ansvara för den slutgiltiga utformningen av personliga identitets- handlingar samt för dessa handlingars fredsanskaffning, förrådshåll- ning och utdelning.

6.2.4 Ekonomiska överväganden

De åtgärder som i det föregående har förordats medför kostnader av den karaktären att de enligt kommitténs mening bör bestridas av staten.

Folkrättskommittén har gjort vissa överslagsvisa beräkningar över de kostnader som föranleds av de föreslagna rekommendationerna. Kom- mittén har funnit att dessa kostnader kommer att variera inom förhållan- devis vida gränser beroende på valet av den ambitionsnivå som de ansvariga myndigheterna kan tänkas välja. Kommittén har vidare ansett att det inte ligger inom dess uppgift att närmare ange hur de ansvariga myndigheterna skall prioritera de kostnader som blir föranledda av respektive myndigheters planering i här berörda avseenden.

Kommittén föreslår därför att det bör ankomma på civilförsvarssty- relsen och socialstyrelsen att närmare studera och beräkna medelsbeho- ven för de identifieringsåtgärder, som myndigheterna finner vara lämp- liga och möjliga att genomföra, och att därefter planera in kostnaderna i sina årliga anslag.

Folkrättskommittén vill dock framhålla att den anser ett genomföran- de av de föreslagna åtgärderna vara av stor betydelse för att personalen skall kunna få det folkrättsliga skydd som folkrätten ger den.

7. Folkrättens efterlevnad

7.1. Inledning

Inom en krigförande stat ligger ansvaret för folkrättens efterlevnad på skilda plan. Ytterst är det regeringen som har ansvaret för att det folk- rättsliga regelsystemet, däribland konventionerna, efterlevs. Skulle det under särskilda förhållanden bli aktuellt att såsom repressalieåtgärd använda förbjudna stridsmedel eller stridsmetoder eller t.o.m. att göra viktiga undantag från folkrätten under hänvisning till militär nödvän- dighet, torde ansvaret för detta huvudsakligen falla på statsledningen. Denna har emellertid ingen möjlighet att i detalj övervaka folkrättsreg— lernas efterlevnad under de egna stridskrafternas operationer. Fortlö- pande kontroll beträffande egna stridskrafters uppträdande måste anses falla inom respektive militär chefs ansvarsområde.

Såväl Haag- som Genévekonventionerna innehåller särskilda artiklar om staternas ansvar för folkrättens efterlevnad. IV. Haagkonventionen (HK IV art. 1) stadgar sålunda att fördragsslutande makter skall ge sina stridskrafter till lands instruktioner som är i överensstämmelse med konventionen. De fyra Genévekonventionerna uppehåller sig ytterligare vid detta viktiga spörsmål. Här anges exempelvis i I. Genévekonventio- nen (GK I art. 47) att de fördragsslutande parterna skall förbinda sig att såväl i fred som i krig ge största möjliga spridning åt konventionstexten och att införa studier därav i planerna för den militära utbildningen samt såvitt möjligt också i den civila undervisningen. I 111. Genévekonventio- nen (GK III art. 127) anges att konventionens grundsatser skall bringas till krigsmaktens och hela befolkningens kännedom. På motsvarande sätt anges i IV. Genvévekonventionen (GK IV art. 144) att dess grund- satser om skydd av civila skall bringas till hela befolkningens kännedom.

Parternas åtagande beträffande information om och utbildning i folk- rätt understryks ytterligare av I. tilläggsprotokollet till 1949 års Genéve- konventioner (TP I art. 83), vilket emellertid går längre än de tidigare konventionerna. Enligt tilläggsprotokollet skall nämligen de militära och civila myndigheter som under en konflikt har ansvar för tillämp— ningen, äga full kännedom om texterna såväl i detta protokoll som i konventionerna. Här har sålunda införts en definitiv skärpning av kra- ven.

En metod att söka få till stånd efterlevnad och god tillämpning av krigets lagar är övervakning från en utomstående parts sida (”Third-

party supervision”). Övervakning som sker i tillräckligt stor skala, i enlighet med ett effektivt mandat och med tillgång till nödvändiga tekniska resurser måste antas ha en positiv effekt på efterlevnaden av krigets lagar. När det föreligger anklagelser om brott mot gällande regler kan en sådan övervakning och insyn undanröja mycket av den osäkerhet om de faktiska förhållanden som ofta råder i dylika fall.

Övervakningsuppdrag inriktade på att kontrollera militära befälhava- res avvägningar mellan humanitära krav och militär nödvändighet har emellertid hitintills knappast förekommit i statspraxis. Det har likväl inte varit ovanligt att parterna har kunnat ena sig om att utse en skydds- makt med mer begränsade övervakningsfunktioner eller att viss insyn och kontroll har kunnat ske genom humanitära organisationer (t.ex. den Internationella rödakorskommittén). Inspektion av krigsfångeläger en- ligt III. Genévekonventionen har blivit en av de viktigaste uppgifterna för en skyddsmakt och för Internationella rödakorskommittén, men en sådan inspektion är något annat än en övervakning av de militära operationerna som sådana, då hänsyn måste tas till förefintliga regler om stridsmedel och stridsmetoder m.m.

En ytterligare metod för att förbättra möjligheterna till efterlevnad av folkrättens regler i väpnade konflikter — och därmed också att stärka tilltron till dessa regler — är att tillsätta internationella undersöknings- kommissioner med uppgift att undersöka påstådda brott mot krigets lagar.

7.2. Ansvar för folkrättsbrott

Genom Genévekonventionerna har de fördragsslutande staterna för- bundit sig att beivra överträdelser av konventionens bestämmelser. Fö- _ reskrifter om detta finns i I. Genévekonventionen artiklarna 49-50, 11. Genévekonventionen artiklarna 50-52, 111. Genévekonventionen artik- larna 127-131 och i IV. Genévekonventionen artiklarna 146-148. Regle- ringen har i huvudsak följande innebörd.

Konventionerna skiljer mellan svåra överträdelser (”grave breaches”) och andra överträdelser. En svår överträdelse i konventionernas mening föreligger, om överträdelsen har riktat sig mot personer eller egendom som skyddas enligt konventionerna och dessutom har innefattat någon av vissa särskilt uppräknade handlingar. De handlingar som det här gäller är uppsåtligt dödande, tortyr eller omänsklig behandling (där- ibland biologiska experiment), uppsåtligt förorsakande av svårt lidande eller svår skada till kropp eller hälsa samt olaglig deportation eller förflyttning. Som sådana handlingar räknas vidare olaglig inspärrning av en skyddad person, tvingande av en skyddad person att tjänstgöra i den fientliga maktens stridskrafter eller vidtagande av en åtgärd varige- nom han berövas rätten att bli opartiskt och i laga ordning rannsakad och dömd, tagande av gisslan samt olaglig och godtycklig förstörelse och tillägnelse av egendom i stor omfattning som inte rättfärdigas av militär nödvändighet.

Det åligger de stater som har tillträtt Genévekonventionerna att vidta