Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall lämna förslag till

• myndighetsorganisation för det fredstida arbetet med elberedskapen,
• ansvarig myndighet för den centrala ledningen av elförsörjningen i krig och vid höjd beredskap,
• fördelning av ansvar och arbetsuppgifter inom elberedskapen mellan myndigheter och näringsidkare inom elförsörjningen,
• den lagstiftning som kan behövas, och
• system för avgiftsfinansiering av elberedskapen.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 maj 1996.

Ellagstiftningsutredningen

Nuvarande organisation och ansvarsfördelning inom beredskapen på elförsörjningens område

Enligt beredskapsförordningen (1993:242) är Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) ansvarig myndighet för funktionen Energiförsörjning inom totalförsvarets civila del. Funktionen omfattar försörjning med bränslen, drivmedel och elkraft. Inom NUTEK finns en särskild beslutande nämnd, Krigsskyddsnämnden (KSN), som prövar ärenden enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m.m. (krigsskyddslagen). NUTEK har i krig eller vid höjd beredskap samordningsansvaret för landets energiförsörjning, och ett direkt ansvar för försörjningen med bränslen och drivmedel. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Statens kärnkraftinspektion (SKI), Statens strålskyddsinstitut (SSI), Statens oljelager (SOL) och Elförsörjningsnämnden (EFN). Av dessa myndigheter träder EFN i verksamhet endast i krig eller när regeringen annars bestämmer det för att planera, leda och samordna elförsörjningen. Nämnden övertar då NUTEK:s totalförsvarsuppgifter inom elförsörjningsområdet.

Svenska kraftnät har till uppgift att utöva systemansvaret för elektrisk ström enligt 15 a § lagen (1902:71 s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Svenska kraftnät har därmed det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el.

NUTEK ansvarar för de fredstida beredskapsuppgifterna inom elförsörjningen. Huvuddelen av beredskapsarbetet utförs av bolaget Svensk Elberedskap AB i enlighet med ett avtal med NUTEK. Svensk Elberedskap AB ägs och finansieras av Svenska Kraftverksföreningen. Bolaget är fredskansli åt EFN. På regional nivå svarar sju s.k. elområdeskanslier för beredskapsförberedelserna i enlighet med avtal med Svensk Elberedskap AB. Kanslierna är knutna till enskilda företag inom elförsörjningen och finansieras delvis av dessa.

Ellagstiftningsutredningens förslag

Ellagstiftningsutredningen (ELU) redovisade i delbetänkandet Elförsörjning i ofred (SOU 1995:51) förslag till ändringar av bl.a. beredskapsorganisationen på elförsörjningens område.

Enligt förslaget delas funktionen Energiförsörjning i två nya funktioner, nämligen Bränsle- och drivmedelsförsörjning samt Elförsörjning. NUTEK föreslås behålla funktionsansvaret för Bränsle- och drivmedelsförsörjning samt ansvaret för övergripande frågor vid energiransoneringar.

Vidare föreslås, med hänvisning till den s.k. ansvarsprincipen, att EFN inrättas som en myndighet i fredstid med ansvar för den nya funktionen Elförsörjning. EFN:s huvudsakliga arbetsuppgifter i fredstid skall enligt förslaget vara planläggning, utbildning och övning. EFN:s uppgifter i krig föreslås vara oförändrade. Svenska kraftnät skall i krig eller vid höjd beredskap utöva sina operativa uppgifter som systemansvarig myndighet under EFN:s ledning. Därutöver skall SKI ingå i funktionen.

Elbranschens medverkan i beredskapsarbetet i såväl fred som krig bör enligt ELU i första hand säkerställas genom avtal. EFN förutsätts bedriva sin verksamhet i nära samarbete med elkraftbranschen. I EFN skall enligt förslaget ingå företrädare för såväl allmänna som branschanknutna intressen.

ELU föreslår att elberedskapen skall finansieras med medel över statsbudgeten i ungefär nuvarande omfattning. Det förutsätts att elbranschen liksom hittills skall finansiera huvuddelen av sina beredskapskostnader.

ELU förslår vidare en ny lag om beredskapsåtgärder vid vissa elektriska anläggningar m.m. som skall ersätta krigsskyddslagen. Enligt förslaget skall KSN avvecklas och att dess uppgifter övertas av EFN.

Remissinstanserna

Delbetänkandet har remissbehandlats. Beträffande förslaget att dela upp funktionen Energiförsörjning i två nya funktioner är remissopinionen delad. Flera remissinstanser förordar att funktionen hålls samman. Förslaget att inrätta EFN i fredstid tillstyrks av flera remissinstanser, däribland Försvarsmakten, Riksrevisionsverket, Svenska Elverksföreningen och Svenska Kraftverksföreningen. Andra instanser, bl.a. Överstyrelsen för civil beredskap och NUTEK, anför att nuvarande ordning bör behållas. Några remissinstanser framhåller att den verksamhet som EFN enligt förslaget skall bedriva i fred skiljer sig väsentligt från EFN:s centrala ledningsuppgifter i krig.

Några remissinstanser ifrågasätter EFN:s möjligheter att hävda sin myndighetsställning mot bakgrund av bl.a. nämndens sammansättning, frånvaron av lagstadgade krav på elföretagens medverkan i beredskapsarbetet och de föreslagna samverkansformerna mellan nämnden och elbranschen.

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget att avveckla KSN och förslaget till ny lag om beredskapsåtgärder vid vissa elektriska anläggningar.

Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker ELU:s förslag till finansiering. Flera remissinstanser anser dock att den föreslagna anslagsnivån är för låg.

Utgångspunkter för uppdraget

Funktionsindelningen inom energiförsörjningsområdet

Det finns en viss utbytbarhet mellan energislagen i energisystemet. Denna flexibilitet bör tillvaratas i samband med långvariga försörjningsproblem inom energiområdet i fred och krig. Det förutsätter en viss samordning av försörjningen med å ena sidan bränsle- och drivmedel och å andra sidan elkraft. Även i det fredstida beredskapsarbetet inom energiområdet finns det behov av samordning. Det övergripande ansvaret för beredskapsuppgifterna inom energiområdet bör därför även i fortsättningen hållas samman inom en funktion (Energiförsörjning).

Genom en uppdelning av funktionen Energiförsörjning i två delfunktioner, Bränsle- och drivmedelsförsörjning samt Elförsörjning, skapas förutsättningar för en tydligare ansvarsfördelning. Samtidigt tillgodoses behovet av samordning. Som central förvaltningsmyndighet inom energiområdet bör NUTEK ha ansvaret för funktionen Energiförsörjning. En utgångspunkt för utredaren bör vara att NUTEK ansvarar för delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning.

Det fredstida ansvaret för delfunktionen Elförsörjning

Arbetet med de fredstida beredskapsuppgifterna inom elförsörjningsområdet förutsätter ett nära samarbete med företagen inom elbranschen. Svenska kraftnät har genom systemansvaret operativa uppgifter inom elförsörjningen och samarbetar med företagen inom elbranschen i systemanknutna frågor. Av detta följer att Svenska kraftnät har viktiga uppgifter i det fredstida beredskapsarbetet inom elförsörjningen.

Det bör råda en klar boskillnad mellan den ansvariga myndigheten och de företag som bedriver kommersiell verksamhet inom elförsörjningen. Myndighetsarbetet inom elberedskapsområdet bör organiseras så att det kan bedrivas oberoende av andra intressen. Det motiverar att ansvaret för det fredstida elberedskapsarbetet läggs på en särskild myndighet. Myndigheten bör dock organiseras så det skapas förutsättningar för att kompetensen inom Svenska kraftnät och det redan etablerade samarbetet med företagen inom elbranschen tas till vara.

ELU bedömer att den centrala fredstida organisationen för elberedskapen behöver ha en personalstyrka på ca 10 personer. Remissinstanserna instämmer i huvudsak i denna bedömning. Utredningens bedömning bör kunna ligga till grund för ett mer detaljerat förslag till organisation för den centrala myndighet som skall arbeta med elberedskapsfrågor i fredstid.

Den centrala ledningen av elförsörjningen i krig och höjd beredskap

I krig och vid höjd beredskap finns ett mer omfattande och långtgående behov av central ledning och samordning av elförsörjningen än under normala förhållanden. Enligt nuvarande ordning skall EFN inrättas i krig eller då regeringen så bestämmer för att utöva den centrala ledning som behövs.

Ett alternativ är att den myndighet som skall ansvara för elberedskapen i fred också är central ledningsmyndighet för elförsörjningen i krig och vid höjd beredskap.

Svenska kraftnäts uppgift att utöva systemansvaret för elekrisk ström har likheter med de uppgifter en central ledningsmyndighet skall fullgöra i krig och vid höjd beredskap. Det kan motivera att Svenska kraftnät skall vara central ledningsmyndighet i dessa situationer. ELU föreslår i slutbetänkandet (SOU 1995:108) Ny ellag att det i lagen ges uttryckliga möjligheter för den systemansvariga myndigheten att beordra innehavare av nätkoncession att avbryta eller begränsa leveransen av el till en elkonsument.

Det bör övervägas om det kan finnas behov av att i samband med svåra påfrestningar inom elförsörjningen i fredstid införa en central ledning motsvarande den i krig eller vid höjd beredskap.

Behov av lagstöd inom elberedskapsområdet

ELU:s förslag innebär inga förändringar av EFN:s uppgifter i krig. EFN:s befogenheter är inte reglerade i ellagen till skillnad från exempelvis Svenska kraftnäts befogenheter när det gäller systemansvaret. ELU lämnar inget förslag till reglering. Det bör övervägas om det finns behov av att i lag föreskriva om lednings- och befogenhetsförhållandena i krig och andra situationer som kräver central ledning av elförsörjningen.

Bestämmelser om medverkan i totalförsvarsplaneringen finns i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (näringsidkarlagen). Det bör övervägas om det finns behov av kompletteringar till näringsidkarlagen för att säkerställa elföretagens medverkan i elberedskapsarbetet.

I Norge regleras ledningsförhållanden inom elförsörjningen i krigsituationer i lagstiftningen. Lagstiftningen ställer bl.a. krav på att kraftföretagen i krig skall ingå i en gemensam beredskapsorganisation.

Finansiering av elberedskapen

Enligt krigsskyddslagen kan ägaren till en anläggning över en viss storlek åläggas att ge anläggningen ett utförande som är lämpligt från skyddssynpunkt. Likaså kan ägare till vissa större elproducerande anläggningar åläggas att hålla vissa oljelager med stöd av lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. För vissa andra slag av beredskapsåtgärder lämnas statsbidrag sedan år 1987. Företag inom elbranschen svarar därutöver för vissa kostnader för elberedskapen.

Inom oljeförsörjningsområdet kommer de lagringsskyldiga från den 1 juli 1996 med stöd av lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol att åläggas ansvaret för lagringen av olja för det civila försvarets behov i krigssituationer (prop. 1994/95:176, bet. 1994/95:NU25, rskr. 1994/95:393). De lagringsskyldiga skall därmed också svara för finansieringen av lagringen i likhet med vad som gäller för lagringen för fredstida oljekriser.

En utgångspunkt bör vara att även elförsörjningsområdet bör svara för sina beredskapskostnader. Ett avgiftssystem för att finansiera elberedskapens kostnader bör övervägas. Avgiftssystemet bör vara konkurrensneutralt.

För närvarande avgiftsfinansieras statens verksamhet med elsäkerhet och nättillsyn. Avgifterna regleras i förordningen (1995:1296) om elsäkerhetsavgift och nätövervakningsavgift. Uppbördssystemet administreras av Elsäkerhetsverket.

Efter bemyndigande av regeringen tillkallade chefen för Försvarsdepartementet nyligen en särskild utredare med uppdrag att se över principerna för finansiering av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret (dir. 1995:152).

Utredningsuppdraget

Allmänt

En särskild utredare tillkallas för att lämna förslag till fördelning av ansvar och arbetsuppgifter inom elberedskapen mellan myndigheter och näringsidkare inom elförsörjningen. Utredaren skall lämna förslag till den lagstiftning som kan behövas. Utredaren skall vidare föreslå organisation för den myndighet som skall ha ansvaret för elberedskapen i fredstid. Utredaren skall överväga var myndighetsansvaret för den centrala ledningen av elförsörjningen i krig och vid höjd beredskap bör läggas. Utredaren skall även lämna förslag till ett konkurrensneutralt system för avgiftsfinansiering av elberedskapen.

Organisation av en myndighet för elberedskap

Ansvaret för uppgifterna inom elberedskapen i fred bör samlas på en myndighet. En utgångspunkt skall vara att myndigheten knyts till Svenska kraftnät. Utredaren bör pröva lämpligheten av att lägga verksamheten inom eller utanför Svenska kraftnäts organisation. En uppgift för utredaren är att lämna förslag till organisation, ledningsform och beslutsordning för verksamheten.

Vidare skall utredaren överväga var myndighetsansvaret för den centrala ledningen av elförsörjningen i krig och vid höjd beredskap bör läggas. Utredaren skall i detta sammanhang överväga och beakta det eventuella behovet av central ledning i samband med omfattande påfrestningar inom elförsörjningen i fredstid. Utredaren bör i första hand pröva tre alternativ. Det första alternativet är att dagens ordning med EFN som centralt ledningsorgan behålls. Det andra är att den myndighet som skall ha ansvaret för det fredstida arbetet med elberedskap också ges ansvaret för den centrala ledningen av elförsörjningen i krig eller andra extraordinära situationer. Det tredje är att ansvaret läggs helt på Svenska kraftnät. Utredaren bör överväga vilket alternativ som är mest ändamålsenligt. Utredaren skall därvid lämna förslag till de ändringar i ledningsform och beslutsordning vid berörda myndigheter som följer av utredarens överväganden. Därvid bör även behovet av ändringar i de berörda myndigheternas instruktioner beaktas.

Utredarens förslag till organisation för elberedskapen skall även omfatta den regionala nivån.

Ansvarsfördelning inom området för elberedskap

Utredaren skall ange hur ansvars- och arbetsfördelningen för uppgifter inom elberedskapen bör fördelas mellan å ena sidan den myndighet som skall ha ansvar för elberedskapen i fredstid och å andra sidan övriga myndigheter och näringsidkare inom elförsörjningen, såsom NUTEK, Svenska kraftnät, Elsäkerhetsverket, elproducenter och nätföretag. Motsvarande förslag skall lämnas för ansvars- och arbetsfördelning i krig, höjd beredskap eller andra situationer som kräver en central ledning av elförsörjningen.

I uppdraget ingår att föreslå ansvars- och befogenhetsförhållanden som bör gälla för elberedskapens regionala organisation.

Utredaren skall beskriva de uppgifter som ligger i samordningsansvaret inom funktionen Energiförsörjning. I uppdraget ingår också att lämna förslag till ansvarsfördelning i fråga om ransonering av elkraft.

Behov av lagstöd inom elberedskapsområdet

Utredaren skall överväga om det ansvar och de befogenheter som följer med det centrala ledningsansvaret för elförsörjningen i krig och vid höjd beredskap bör lagfästas. Utredaren skall göra motsvarande överväganden i fråga om det eventuella behovet av central ledning i samband med svåra påfrestningar inom elförsörjningen i fredstid. Utredaren skall lämna förslag till den reglering som bedöms nödvändig.

Utredaren skall även bedöma behovet av förändringar i näringsidkarlagen för att säkerställa elföretagens medverkan i beredskapsarbetet inom elförsörjningen. I uppdraget ingår att lämna förslag till den reglering som bedöms nödvändig. Utredaren bör härvid beakta erfarenheterna av hur dessa frågor hanteras i den norska ellagstiftningen. Även i övrigt bör utredaren uppmärksamma eventuella behov av ändringar i gällande författningar inom beredskapsområdet till följd av sina överväganden och förslag. Utredaren skall utgå från att krigsskyddslagen ersätts med ny lagstiftning i enlighet med ELU:s förslag.

Finansiering av elberedskapen

I uppdraget ingår att lämna förslag till ett konkurrensneutralt system för avgiftsfinansiering av elberedskapen. Även förslag till den lagreglering som behövs i sammanhanget skall redovisas. Utredaren bör i första hand överväga lösningar som innebär att befintliga uppbördssystem inom elområdet kan utnyttjas.

Tidsplan, arbetsformer m.m.

Utredaren bör vara fri att ta upp även andra frågor som utredningsarbetet kan föranleda.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt att beakta jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

I tillämpliga delar skall utredaren också beakta principerna i regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler. Särskilt skall beslutet beaktas vad gäller marknadseffektiviteten och de i beslutet nämnda checklistorna.

Utredaren skall i fråga om finansiering samråda med den särskilda utredare som nyligen tillkallats av chefen för Försvarsdepartementet för att se över principerna för finansiering av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret (dir. 1995:152).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 1996.