Beslut vid regeringssammanträde den 18 januari 1996

Sammanfattning av uppdraget

Redovisningskommittén får i uppdrag att i det fortsatta arbetet utreda

* om företag bör åläggas att i sin årsredovisning lämna viss miljöanknuten information, såsom en redogörelse för de förpliktelser och de kostnader som uppkommit till följd av företagets påverkan på den yttre miljön och en beskrivning av de åtgärder som har vidtagits med anledning av företagets miljöpåverkan.

Redovisningskommittén

Genom beslut den 22 augusti 1991 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté för att se över redovisningslagstiftningen (dir. 1991:71). Kommittén, som antog namnet Redovisningskommittén, har senare fått tilläggsdirektiv (dir. 1992:19 och dir. 1995:121).

Under våren 1994 avgav kommittén delbetänkandet Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv (SOU 1994:17). Detta betänkande har legat till grund för den nyligen beslutade årsredovisningslagen (se prop. 1995/96:10, bet. 1995/96:LU4 och SFS 1995:1554). Under våren 1995 avgav kommittén delbetänkandet Sambandet Redovisning - Beskattning (SOU 1995:43), som senare har föranlett viss lagstiftning (se prop. 1995/96:104, bet. 1995/96:SkU19 och SFS 1995:1613).

Under arbetet i regeringskansliet har det framkommit att frågor om redovisning av viss miljöanknuten information bör belysas ytterligare.

Bakgrund

Gällande rätt

Starka skäl talar för att företagens påverkan på omgivningen och de konsekvenser som sådan miljöpåverkan får för företagen själva och för andra blir föremål för något slag av offentlig redovisning. Man kan tänka sig olika former för sådan redovisning, t.ex. fristående rapporter eller integrerade informationsavsnitt i företagens årsredovisningar. Information av detta slag kan, något förenklat, beskrivas som miljöredovisning.

Den hittills gällande redovisningslagstiftningen har inte innehållit några bestämmelser som direkt tar sikte på redovisning av de miljö- konsekvenser som företagets verksamhet har. Bland annat bestämmelsen i 2 kap. 8 § andra stycket lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag innebär visserligen att en del företag är skyldiga att redovisa även omständigheter av detta slag. Bestämmelsen anger att bl.a. större handelsbolag i förvaltningsberättelsen skall lämna upplysning om förhållanden som är viktiga för bedömningen av företagets resultat och ställning och som det inte lämnas uppgift om i resultat- eller balansräkningarna. Härtill kommer att bokföringslagens (1976:125) bestämmelser om redovisning av skulder och ansvarsförbindelser kan göra det nödvändigt att redovisa ekonomiska förpliktelser som har karaktären av "miljöskulder". Bestämmelserna ställer dock inte krav på någon särskild miljörapportering. Inte heller den nya årsredovisningslagen innehåller bestämmelser som direkt tar sikte på redovisning av miljöanknuten information.

Däremot finns det utanför redovisningslagstiftningens område uttryckliga bestämmelser om miljörapportering. Enligt 38 b § miljöskyddslagen är de företag som utövar tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet skyldiga att varje år avge en rapport till länsstyrelsen eller den eller de kommunala nämnder som utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Miljörapporten skall beskriva de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultatet av dessa åtgärder.

Inom EU har det utarbetats en förordning om frivilligt deltagande för industriföretag i gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (rådets förordning EEG nr 1836/93 av den 29 juni 1993 om en gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning). Det system som förordningen ligger till grund för kallas ofta EMAS (Eco- Management and Audit Scheme). Den svenska lagen (1994:1596) om frivillig miljö-styrning och miljörevision, som trädde i kraft den 1 januari 1995, kompletterar förordningen. Syftet med förordningen är att främja en fortsatt förbättring av industriella verksamheters miljöarbete genom formulering och genomförande av bl.a. miljöprogram och fortlöpande uppföljningar och kontroller. Enligt förordningen skall företag som ansluter sig till systemet bl.a. informera allmänheten om sitt miljöarbete. Detta skall ske i form av en miljöredovisning, som för varje berörd anläggning skall innehålla bl.a.

• en beskrivning av verksamheten och väsentliga miljöförhållanden som berörs av verksamheten,
• sammanfattande upplysningar om bl.a. utsläpp, avfall och buller från anläggningen och
• en presentation av hur företagets miljöpolicy, miljö-program och miljöstyrningssystem har genomförts.

Miljöredovisning i Sverige

De senaste årens växande intresse för miljöfrågor har gjort att allt flera företag frivilligt informerar allmänheten om verksamhetens miljöpåverkan och de egna insatserna för att minska denna. Till detta bidrar bankernas och försäkringsföretagens växande intresse för miljöaspekter på företagens verksamhet. Dokumentation om företagens miljöpåverkan kan också vara ett värdefullt hjälpmedel i företagens interna arbete. Genom att problem och ineffektiva processer synliggörs kan information av detta slag bidra till att produktionsmetoderna förbättras. Denna frivilliga miljörapportering kan ske i olika former, men hittills har den oftast tagits in i företagens årsredovisningar eller lämnats i fristående rapporter. Enligt en aktuell undersökning lämnar idag hälften av börsföretagen miljöinformation till sina aktieägare och andra intressenter.

En del företag väljer att skapa en fristående "miljöredovisning", men de flesta redovisar miljöinformationen i förvaltningsberättelsen i årsredovisningen. Den miljöanknutna information som tas in i förvaltningsberättelsen är oftast ganska kortfattad. Dessa slag av redovisning vinner terräng inom allt flera branscher men är vanligast inom kemi-, skogs-, transport- och verkstadsbranscherna.

Av gjorda undersökningar framgår vidare att miljöavsnitten i redovisningarna ofta innehåller få kvantitativa uppgifter. Den kvalitativa information som lämnas rör ofta företagets miljöpolicy eller frågor om organisationen av miljöarbetet. Miljöarbetet beskrivs ofta i positiva ordalag. Redovisning av sambandet mellan ekonomi och miljö sker endast sparsamt. Målen för miljöarbetet eller hur problemområdena behandlas anges endast sällan.

De miljöredovisningar som upprättas av svenska företag är inte utformade enligt några enhetliga principer. Utvecklingen går emellertid snabbt och utomlands har ett antal olika program och rapporteringsstandarder tagits fram. Förutom EMAS-programmet som har behandlats ovan kan särskilt ICC näringslivsprogram för miljömedvetet ledarskap, PERI:s riktlinjer och olika ISO-standarder nämnas.

ICC - den internationella handelskammaren - har lanserat ett program som syftar till att stärka företagens miljöansträngningar. I detta ingår även information till allmänheten. PERI - the Public Environmental Reporting Initiative - är en sammanslutning av nordamerikanska storföretag som har gått samman i ett program för att öka miljörapporteringen till allmänheten. Inom ISO - the International Standardisation Organisation - pågår ett världsomspännande standardiseringsarbete på miljöområdet (ISO 14000).

Lagstiftning och normgivning i andra länder

I Sverige saknas som ovan har framgått en lagstiftning som särskilt tar sikte på redovisning av miljöanknuten information. I andra nordiska länder finner man däremot exempel på sådan lagstiftning. Även annan kompletterande normgivning förekommer.

I den norska aksjeselskabsloven §§ 11-12 föreskrivs att vissa företag i årsredovisningen skall lämna information om föroreningar av den yttre miljön och om vilka åtgärder som vidtas eller planeras för att motverka dessa föroreningar. Vidare finns det i de norska börsföreskrifterna speciella bestämmelser om börsbolags miljöredovisning. Dessa bestämmelser säger bl.a. att företagets miljöprofil och kostnader för nuvarande och framtida miljöförpliktelser skall anges (Børsforeskrift av 17.01.1994).

I Danmark beslutade folketinget i juni 1995 att införa en obligatorisk miljöredovisning - "grønt regnskab". Det innebär att företag med betydande miljöpåverkan är skyldiga att ta fram och publicera rapporter om förbrukning av energi, vatten och råvaror. Dessutom skall utsläpp och avfallsmängder rapporteras. En liknande lagstiftning är nära förestående i Nederländerna.

I USA ställer tillsynsmyndigheten på det finansiella området, Security Exchange Commission, krav på redovisning avmiljökostnader, miljöproblem m.m.

Överväganden

Av den nu gjorda genomgången framgår att det finns en rad tecken på en ökad vilja hos företagen att rapportera om sin miljöpåverkan, sitt miljöarbete m.m. Regeringen finner det mycket angeläget att den utveckling som har påbörjats fortsätter och bedömer det också som värdefullt att redovisningen av miljöanknuten information får en fastare förankring i det regelverk som finns på redovisningsområdet. Detta skulle sannolikt leda till att miljömässiga aspekter får en ökad tyngd i redovisningen och underlätta utvecklandet av enhetliga redovisningsprinciper på miljörapporteringens område.

En utvidgad och förbättrad redovisning av detta slag kan åstadkommas genom lagstiftning, genom utökad normgivning av annat slag som förekommer på redovisningsområdet eller genom självreglering. Vilken väg som bör väljas är beroende av ett flertal omständigheter som det finns anledning att överväga närmare. Det är därför lämpligt att Redovisnings- kommittén i sitt fortsatta arbete undersöker även frågan huruvida ett krav på redovisning av miljöanknuten information bör införas i lag och, i så fall, vad denna redovisning minst bör innehålla. Regeringen anser att Redovisningskommittén vid sin genomgång särskilt bör beakta följande punkter:

Vilka uppgifter med miljöanknytning bör bli föremål för offentlig redovisning?

Uppenbarligen kan behovet av miljörapportering och de krav som bör ställas på rapporternas innehåll och utformning skilja sig påtagligt från företag till företag. Bland de uppgifter som kan förekomma i dagens miljöredovisningar kan nämnas uppgifter om miljöpolicy, tillverknings- processens eller produkternas miljöpåverkan, organisation av miljöarbetet, intern miljörevision, miljöincidenter, miljöskyddskostnader och miljöskulder. Även andra näraliggande uppgifter kan vara av intresse, såsom uppgifter om företagets kostnader för förebyggande av och beredskap för olyckshändelser kan vara av intresse. I detta sammanhang bör även den förväntade utvecklingen på miljöområdet beaktas. Energi- och materialbalanser och andra kretsloppsrelaterade uppgifter är exempel på frågor som kan bli mera aktuella i framtiden.

Det finns anledning att överväga vilka uppgifter av dessa slag som bör redovisas offentligt. Det bör därvid särskilt övervägas i vilken utsträckning uppgifterna bör redovisas tillsammans med företagsredovisning av sedvanligt slag.

Det pågår ett omfattande arbete i olika specialistorganisationer för att få fram standarder och mallar som anger hur redovisningen skall utformas och vad den skall innehålla. Ett problem är att få fram en rapporterings- modell som kan tillämpas i så många branscher som möjligt. Ett annat problem är att aktörerna på den finansiella marknaden ofta saknar specialkompetens på miljöområdet. Detta ger anledning att särskilt överväga formerna för presentationen av den miljöanknutna informationen.

Vilka företag bör omfattas av krav på miljöredovisning?

En annan fråga är om samma krav på miljöredovisning bör ställas på alla företag, oavsett storlek och inriktning. Här kan det finnas anledning att särskilt uppmärksamma vad en utvidgad rapporteringsskyldighet skulle innebära för små och medelstora företag. Bör mindre företag undantas från de rapporteringskrav som i övrigt bör gälla (t.ex. sådana mindre företag som avses i 3 kap. 6 § årsredovisningslagen och som är undantagna från viss informationsskyldighet)? En annan möjlighet är att ställa lägre krav på redovisning i fråga om vissa företagskategorier.

Redovisning av miljöförpliktelser i balansräkningen

Enligt den nya årsredovisningslagen skall ett företag i balansräkningen göra avsättning för vissa typer av förpliktelser. Dessa bestämmelser kommer att gälla även för ekonomiska förpliktelser som har sin grund i företagets miljöpåverkan. Det finns skäl att undersöka om dessa bestämmelser leder till att företagets samtliga miljöförpliktelser redovisas i tillräcklig omfattning.

Skall miljöredovisningen regleras i lag?

En särskild fråga är om bestämmelser om redovisning av miljöanknuten information skall tas in i lag eller om normgivningen på detta område bör ske i andra former, t.ex. genom rekommendationer från normgivande organ på redovisningsområdet som Bokföringsnämnden och Redovisningsrådet. Fördelen med lagstiftning torde framför allt vara att den har en betydligt större genomslagskraft. En nackdel med lagreglering kan dock vara att man på ett icke önskvärt sätt styr utvecklingen av redovisningspraxis. Det finns under alla förhållanden anledning att överväga hur en god redovisningspraxis på detta område kan främjas.

Skall miljöredovisningen ske i årsredovisningen eller i en separat rapport?

En annan fråga som det finns anledning att studera närmare är om miljöredovisning har sin naturliga plats i årsredovisningen eller om den bör tas in i en separat rapport.

Att ta in den miljöanknutna informationen i årsredovisningen kan antas underlätta informationens spridning och kontinuitet. Den relevanta informationen är dessutom ofta sådan som också är viktig för bedömningen av företaget och som därför enligt gällande redovisningslagstiftning ändå måste redovisas i förvaltningsberättelsen.

En separat rapport å andra sidan kan ofta antas ge utrymme för mer fördjupad information och en mer genomlysande presentation.

Skälen för att redovisa informationen i årsredovisningen i stället för i en separat miljörapport kan givetvis vara olika starka beroende på informationens art.

Revisionen av miljöredovisningen

En förutsättning för en trovärdig redovisning av miljöanknuten information är givetvis att den blir föremål för en extern revision. Det finns anledning att överväga formerna för och omfattningen av revisionen. En särskild fråga är härvid vilka krav som bör ställas på revisorernas sakkunskap och hur dagens revisorer kan tillgodose dessa krav.

Frågan om revisorernas kompetens bör även ses mot bakgrund av det system med miljökontrollanter som skall byggas upp inom EMAS-systemet.

Sanktioner

En särskild fråga är om det finns garantier för att framtida normer om redovisning av miljöanknuten information kommer att iakttas av dem som de riktar sig till. Det finns därför anledning att överväga vilka sanktioner som bör kunna komma i fråga för de företag som försummar att upprätta en sådan redovisning eller lämnar oriktiga uppgifter. De skadeståndssanktioner som den associationsrättsliga lagstiftningen innehåller torde ofta inte kunna tillämpas i dessa fall.

Utredningsuppdraget

Redovisningskommittén bör alltså ges i uppdrag att utreda hur en fastare reglering av redovisningen av miljöanknuten information kan åstadkommas och att därvid särskilt analysera de problemområden som har indikerats ovan. Det bör stå kommittén fritt att även ta upp andra frågor som har anknytning till dessa.

Vid sin genomgång bör kommittén särskilt beakta värdet av att miljörapporteringen får en så stark genomslagskraft som möjligt och att spridningen till intressenterna underlättas. Det bör självfallet finnas en rimlig relation mellan värdet av informationen och kostnaden för att få fram den. Regeringen ser ett särskilt värde i att mindre och medelstora företag inte utan starka skäl belastas av nya betungande informationskrav. Intresset av nordisk rättslikhet bör beaktas.

Redovisningslagstiftningens karaktär av ramreglering med kompletterande bestämmelser bör vara vägledande även på miljöredovisningsområdet.

Frågan om sanktioner vid bristande eller felaktig miljörapportering bör lämpligen behandlas i samband med kommitténs genomgång av sanktionssystemet på hela redovisningsområdet.

Om kommittén kommer till slutsatsen att bestämmelser av det aktuella slaget skall införas, skall den lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Utredningen skall beakta direktivet till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden.

Tiden för uppdraget

Dessa tilläggsdirektiv medför att tiden för kommitténs arbete behöver förlängas. Tiden för utredningsuppdraget förlängs därför till den 31 oktober 1996.