Sammanfattning av uppdraget

Regeringen tillkallar en kommission med anledning av det som inträffat som en följd av byggandet av en järnvägstunnel genom Hallandsåsen.

Kommissionen skall

• redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor inklusive hushållningsfrågor samt frågor om livsmedel och arbetsmiljö, som har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen,
• utvärdera orsaken till de skador på och olägenheter för miljön som har uppkommit och i det sammanhanget analysera besluten, inklusive beslutsprocessen, och dess bakgrund samt myndigheternas roll,
• utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits och hur samverkan har skett med arbetstagarna och deras representanter
• beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och informationshanteringen hos myndigheter och andra berörda,
• lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas i framtiden.

Kommissionen skall också undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild beredskapsplan för centrala myndigheter behöver utarbetas. En sådan plan skulle innehålla bl.a. krav på inbördes samråd mellan myndigheterna innan sådana beslut fattas som kan ha väsentlig betydelse för enskilda.

Det är vidare regeringens avsikt att bereda kommissionen tillfälle att yttra sig över ärenden som har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen.

Kommissionens arbete skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående förundersökning och annat parallellt utrednings- och tillsynsarbete inte försvåras. Kommissionen skall inte uttala sig i frågor om ansvar och ersättning som kan komma under domstols prövning.

Bakgrund

Frågan om en tunnel genom Hallandsåsen blev aktuell under senare delen av 1980-talet, när länsstyrelserna i Hallands, Kristianstads, och Malmöhus län tillsammans med Båstads kommun och Statens järnvägar utredde en lämplig sträckning för en tunnel genom Hallandsåsen. Banverkets södra region gav år 1989 Sydkraft i uppdrag att göra en förstudie av de tekniska förutsättningarna för en tunnel genom åsen. En banutredning färdigställdes 1990 och färdiga bygghandlingar fanns 1991.

Som en följd av regeringens proposition Näringspolitik för tillväxt (prop. 1990/91:87, TU24, rskr. 286) anvisade riksdagen 10 miljarder kronor för trafikens spårutbyggnad. Ett av projekten som angavs var en utbyggnad av Västkustbanan med dubbelspår. Genom ett regeringsbeslut den 27 juni 1991 anvisades totalt 900 miljoner kronor för en dubbelspårig järnväg mellan Hemmeslöv och Förslöv. Beslutet innefattar den aktuella tunneln. Genom regeringsbeslut den 24 mars 1994 faställdes en tioårig investeringsplan för järnvägsnätet där Västkustbanan med den tidigare fastställda sträckningen ingick som en del av beslutet.

Banverket har i ett beslut av regeringen den 5 mars 1992 fått tillstånd till expropriation av mark för omläggning av Västkustbanan i tunnel genom Hallandsåsen. I beslutet föreskrev regeringen flera miljövillkor. Bl.a framgår av beslutet att Banverket skall iaktta allmän aktsamhet så att naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen så långt möjligt skyddas för påtaglig skada. Dessutom föreskrevs att arbetet med tunneln skall utföras så att påverkan på grund- och ytvatten minimeras samt att verket i samråd med länsstyrelsen skall upprätta och bekosta ett kontrollprogram för grundvatten, ytvatten och naturmiljö.

Banverket har fått tillstånd från Växjö tingsrätt, Vattendomstolen, genom två deldomar av den 24 november 1992 och den 23 maj 1995. I båda domarna anges villkor till skydd för miljön som Banverket skall iaktta. Den 18 juni 1997 överlämnade domstolen enligt 3 kap. 3 § andra stycket vattenlagen med eget yttrande till regeringen frågan om tillstånd till ytterligare grundvattenavledning från Hallandsåsen för järnvägstunneln genom åsen. Ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

I sammanhanget noteras att Banverket nu har begärt och även fått anstånd med att avge slutligt yttrande i fråga om tillåtlighet enligt 3 kap. vattenlagen med hänsyn till de händelser som har inträffat vid tunnelbygget genom Hallandsåsen. Enligt Banverket innebär det inträffade att förutsättningarna för det fortsatta arbetet har förändrats. Vidare har Banverket anfört att verket avser att i samråd med berörda myndigheter göra en miljörevision av projektet innan yttrandet avges. Banverket har vidare i sin ansökan om anstånd uppgivit att verket avser att i november 1997 ge in en ny ansökan enligt vattenlagen till vattendomstolen.

Vissa av arbetena har av länsstyrelsen prövats enligt naturvårdslagen (1964:822). Den 12 december 1995 meddelade Länsstyrelsen i Kristianstads län Banverket tillstånd till att utföra det s.k. mellanpåslaget till tunnlar, ta i anspråk visst arbetsområde samt utföra schaktning och fyllning för breddning av och utbyggnad av mötesplatser på tillfartsvägen till arbetsområdet. Beslutet överklagades till regeringen som den 11 juli 1996 avslog överklagandet i den del det prövades i sak.

Arbetet med tunneln försenades avsevärt. Skanska AB övertog 1995 totalentreprenaden för projektet. För att påskynda arbetet har förutom påslagen på den norra och södra sidan en arbetstunnel, mellanpåslaget, borrats från toppen av åsen ner till en plats där de båda tunnlarna är avsedda att löpa.

För att täta tunneln började Skanska våren 1997 använda kemiska tätningsmedel som enligt uppgift innehåller kemiska produkter som metylolakrylamid, akrylamid och formaldehyd.

Sedan den närliggande Vadbäcken i Båstads kommun uppvisat onormalt skum i september 1997 inträffade fiskdöd i bäcken. I oktober 1997 förlamades boskap som druckit vatten från bäcken.

Analyserade prover visar enligt uppgift från Båstads kommun att vattnet i bäcken innehöll höga halter av giftiga ämnen. Ett antal enskilda brunnar har också förorenats.

För närvarande pågår undersökningar av allmänna och enskilda vattentäkter inom kommunen. Vidare pågår omfattande geologiska och hydrologiska undersökningar runt Vadbäcken.

Miljölagstiftningen

Hallandsåsen med angränsande kustområden är med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena i sin helhet av riksintresse enligt 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.

Åsens naturskydd regleras närmare genom naturvårdslagen.

Kemikaliehanteringen regleras generellt genom lagen (1985:426) om kemiska produkter. Reglerna innebär i korthet en skyldighet att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människa eller i miljön. Vidare föreskriver lagen en skyldighet för den som hanterar kemikalier att ha tillgång till bl.a. toxikologisk kunskap. Bestämmelser om skyldigheter vid kemikaliehantering finns också i arbetsmiljölagen (1977:1160).

Arbetsmiljön och arbetsgivarens skyldigheter regleras generellt genom arbetsmiljölagstiftningen och föreskrifter som meddelats med stöd av den, t.ex. föreskrifterna (AFS 1996:6) om internkontroll av arbetsmiljön. I arbetsmiljölagen finns vidare bestämmelser som riktar sig till den som tillverkar, importerar eller överlåter ett ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall.

Miljöbrott är straffsanktionerade i flera lagar däribland brottsbalken, arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter.

I regeringens lagrådsremiss om miljöbalk föreslås att större trafikanläggningar, bl.a. en järnvägsanläggning av aktuellt slag, skall föregås av en tillåtlighetsprövning av regeringen. I en sådan prövning kan regeringen väga samman olika intressen och lämna straffsanktionerade villkor om t.ex. kemikaliehanteringen för att tillåta verksamheten.

Vidare kommer allmänhetens ställning att stärkas jämfört med i dag genom att reglerna om miljökonsekvensbeskrivning byggs ut i väsentliga avseenden. En proposition om miljöbalk i enlighet med lagrådsremissen i dessa delar planerar regeringen att överlämna till riksdagen runt årsskiftet 1997/98.

Till miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivningar kopplas också lagen (1995:1649) om byggande av järnväg enligt enligt förslag i Miljöbalksutredningens betänkande (SOU 1996:32) om följdlagstiftning till miljöbalken. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Uppdraget

Händelsernas art och omfattning är av den karaktären att det framstår som nödvändigt att göra en bred genomgång av det som inträffat vid tunnelbygget genom Hallandsåsen. En kommission bör därför tillkallas.

Kommissionen skall bedriva sitt arbete i tre steg.

Inledningsvis skall kommissionen redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor, inklusive hushållningsfrågor samt frågor om livsmedel och arbetsmiljö, som har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen. I redovisningen skall ingå bl.a en beskrivning av händelseförloppet och resultatet av de undersökningar som genomförs. Konsekvenser för såväl allmänheten som för dem som arbetar med tunnelbygget skall redovisas.

Därefter skall kommissionen utifrån de beslut som har fattats i fråga om järnvägstunneln utvärdera orsakerna till de skador på och olägenheter för miljön som uppkommit. Därvid skall kommissionen kartlägga och analysera hur miljöfrågorna har hanterats i det sammanhanget. Detta arbete, som rör hela beslutsprocessen, innefattar också en kartläggning av de bevekelsegrunder som kan ha lett fram till de skilda besluten och en bedömning av ansvarsförhållandet mellan myndigheterna och mellan tillsynsmyndigheterna på central, regional och lokal nivå. Kommissionen skall också bedöma myndigheternas agerande och om samråd har skett i tillräcklig utsträckning och om expertsakkunskap anlitats i tillräcklig omfattning.

En särskild fråga för kommissionen är att beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och informationshanteringen hos myndigheter och andra berörda. Kommissionen skall därvid bedöma också om beredskaps- organisationen har fungerat tillfredsställande. Detta inkluderar även hur informationen till allmänheten har fungerat. Frågan omfattar alltså såväl den inbördes hanteringen som förhållandet till allmänheten.

Kommissionen skall även utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits och hur samverkan i det sammanhanget skett med arbetstagarna och deras representanter.

Utifrån vad kommissionen sålunda funnit, skall kommissionen som ett tredje steg överväga och lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas i framtiden.

Kommissionen skall dessutom undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild beredskapsplan behöver utarbetas för centrala myndigheter. En sådan plan skulle innehålla krav på bl.a. samråd innan beslut fattas som kan vara av väsentlig betydelse för enskilda.

Kommissionen skall bestå av ordförande och ledamöter. Till kommissionen skall knytas sekreteriat, sakkunniga och experter i tillräcklig omfattning.

Kommissionen skall samråda med berörda statliga myndigheter och Båstad kommun. Kommissionen skall också på ett lämpligt sätt bereda allmänheten insyn i sitt arbete. Vidare skall kommissionen samråda med Miljöbalks- utredningen (M 1993:04) och beakta det arbete som pågår i Regeringskansliet med de skilda etapperna i miljöbalksprojektet.

Kommissionens arbete skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående förundersökning och annat parallellt utrednings- och tillsynsarbete inte försvåras. Kommissionen skall inte uttala sig i frågor om ansvar och ersättning som kan komma under domstols prövning.

Det är vidare regeringens avsikt att bereda kommissionen tillfälle att yttra sig över ärenden som har samband med tunnelbygget genom Hallandsåsen.

Kommissionen skall senast den 17 november 1998 till regeringen redovisa resultatet av sitt arbete. Kommissionen skall dock senast den 15 maj 1998 ge en lägesbeskrivning av sitt pågående arbete.

För kommissionens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) samt redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). De ekonomiska konsekvenserna av åtgärder och förslag skall redovisas. Förslag till finansiering skall lämnas.