Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av de jordbruksstöd som berör såväl Statens jordbruksverk som länsstyrelserna. Utredaren skall analysera behovet av sådana förändringar i myndighetsorganisation och i ansvars- och arbetsfördelningen som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt, samt som kan medverka till att ekonomiska sanktioner undviks. Utredaren skall även med utgångspunkt i den föreslagna ansvars- och arbetsfördelningen bedöma resursbehovet och föreslå en ändamålsenlig fördelning av resurser mellan myndigheterna.

Bakgrund

Riksdagen beslutade under hösten 1994 (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:UU5, rskr. 1994/95:63 och prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126) om den svenska tillämpningen av EG:s jordbrukspolitik vid ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen samt hur administrationen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall organiseras. I prop. 1994/95:75 angavs som en viktig utgångspunkt för de administrativa lösningar som utformas vid ett medlemskap att de skall utgå från den traditionella svenska förvaltningsstrukturen. Vidare ansåg riksdagen det vara av central betydelse att handläggningen av olika bidrag läggs så nära bidragstagarna som möjligt. Samtidigt uttalade riksdagen det vara angeläget att åstadkomma en så enhetlig regeltillämpning som möjligt. Länsstyrelserna kom därmed att få ansvaret för den största delen av stödhandläggningen och den fysiska kontrollen, medan Statens jordbruksverk som central sektorsmyndighet främst fick en samordnande, stödjande och rådgivande roll. Jordbruksverket fick rollen som stödutbetalande myndighet (prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67).

För att finansiera det ökade resursbehov som förväntades uppstå till följd av verksamheten med den gemensamma jordbrukspolitiken beslutade riksdagen (prop. 1994/95:100 bil. 14, bet. 1994/95:BoU12, rskr. 1994/95:213) att öka länsstyrelsernas förvaltningsanslag med 120 miljoner kronor (beräknat på 18 månader). Av samma skäl beslöts att Jordbruksverkets förvaltningsanslag skulle öka med 67 miljoner kronor. Detta skedde bl.a. genom att medel som var avsedda för administrationen av det svenska omställningsprogrammet frigjordes och fördes över till verkets förvaltningsanslag (prop. 1994/95:100 bil. 10, bet. 1994/95:JoU13, rskr. 1994/95:291).

Tidigare utredningsuppdrag

Med stöd av regeringens bemyndigande den 20 april 1995 (dir. 1995:83) tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en uppföljning av den gemensamma jordbrukspolitikens administrativa konsekvenser för länsstyrelserna, Jordbruksverket och andra berörda myndigheter, i första hand Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Utredningen föreslog i sitt betänkande Administrationen av EU:s jordbruks- politik i Sverige (SOU 1996:65) bl.a. en fortsatt regionalisering av beslutskompetensen. Utredaren påpekade också att det från rättssäkerhets- och kontrollsynpunkt är viktigt att klargöra hur befogenheten att fatta beslut är fördelad. Bakgrunden var enligt utredaren att Jordbruksverket, trots att en länsstyrelse fattat ett positivt förvaltningsbeslut, ansåg sig ha rätt att vägra att betala ut stödet om de fann att stödbeslutet strider mot EG-rätten. Utredaren påpekade vidare, i fråga om de nu gällande bestämmelserna för överklagande, att det visserligen kan vara ändamålsenligt med ett förfarande där den centrala förvaltningsmyndigheten fungerar som första besvärsinstans men att principiella skäl talar för att beslut i stödärenden bör kunna överprövas av förvaltningsdomstol.

Det första beslutet om resurstilldelning för administration på jordbrukets område fattades våren 1995 (prop. 1994/95:100 bil. 10, bet. 1994/95:JoU13, rskr. 1994/95:291). Sedan dess har ett stort antal förändringar inträffat som påverkar resursbehovet. Riksdagen har bl.a. beslutat om ytterligare utbyggnad av det svenska miljöersättningsprogrammet för jordbruket med sammanlagt 1 300 miljoner kronor (prop. 1996/97:1 utg.omr. 23, bet. 1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113 och prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Även andra ändringar i tillämpningen av regelverken har beslutats. Det är därför oklart om de resurser som i dag läggs på förvaltning av jordbrukspolitiken och fördelningen av dessa resurser mellan myndigheterna fortfarande motsvarar behovet och delas ut på ett effektivt sätt.

Den nyss nämnda utredaren kunde av naturliga skäl inte basera sina analyser på erfarenheter av de förändringar som skedde under utredningens gång och som skett därefter. Framför allt saknades vid detta tillfälle erfarenheter från tillämpningen av hela miljöersättningsprogrammet. Utredaren påpekade dock vissa brister i ansvars- och arbetsfördelningen mellan myndigheterna, främst mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket.

Riksrevisionsverket kommer inom kort att redovisa en studie över administration och regelsystem avseende EG:s arealersättningar. Syftet är att granska om myndigheterna administrerar arealersättningarna på ett kostnadseffektivt sätt samt att fastställa vilka hinder som finns för att förbättra administrationen. Härutöver finns bl.a. några studier om utveckling av det ADB-baserade handläggningsstödet.

Den nu aktuelle särskilde utredaren skall göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet. Utredaren skall lämna förslag till sådana förändringar i myndighetsorganisation, ansvars- och arbetsfördelning som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt. Målet för arbetet skall vara att skapa en organisationsmodell som är så kostnadseffektiv, ändamålsenlig och säker som möjligt, både när det gäller handläggning och betalningssystem. Härvid skall särskilt EG:s regelverk på jordbruksområdet tas i beaktande. Utredaren skall samtidigt lämna förslag till hur principerna för ett framtida ADB-baserat handläggningsstöd bör utformas.

När det gäller tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall utredaren vid behov lämna förslag till förändringar i ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna så att inga oklarheter uppstår. Därvid bör utredaren särskilt beakta ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som fattar beslut om stöd och de myndigheter som fattar beslut om utbetalning av stöd, i första hand gäller detta ansvarsfördelningen mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna. Dessutom skall utredaren överväga om instansordningen vid överklaganden bör förändras.

Utredaren skall bedöma behovet av resurser för den föreslagna ansvars- och arbetsfördelningen och föreslå en ändamålsenlig resursfördelning mellan myndigheterna samt en finansieringsprincip för de fall Sverige nationellt inte kan påverka ambitionsnivån inom olika stödsystem. Även möjligheten till avgiftsfinansiering skall prövas.

Utredaren skall som underlag för sitt arbete ta del av, och i tillämpliga delar beakta, de utredningar som gjorts om arealersättningar och ADB-baserat handläggningsstöd.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Berörda myndigheter skall bistå utredaren. Arbetet skall vidare bedrivas i samverkan med representanter för berörda myndigheter. Utredaren bör också under arbetets gång informera berörda fackliga huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal med om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 1998.