Beslut vid regeringssammanträde den 27 februari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utvärdera och se över regelsystemet för fastighetstaxering. Uppdraget omfattar både förfaranderegler och de materiella regler som skall tillämpas vid allmän och särskild fastighetstaxering samt vid den årliga omräkningen. Utredaren skall undersöka om de nuvarande reglerna på ett tillfredsställande sätt leder fram till att taxeringsvärdena för enskilda fastigheter återspeglar marknadsvärdena. Utredaren skall föreslå de lagändringar som bedöms vara nödvändiga. Utredaren skall vidare ta upp frågan om hur fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar skall taxeras.

Uppdraget skall vara avslutat före utgången av år 1998. Om utredaren vid sin inledande analys finner att någon fråga är så angelägen att den bör och kan behandlas med förtur skall denna fråga dock om möjligt redovisas separat i ett delbetänkande redan vid halvårsskiftet 1997.

Bakgrund

Allmänt om fastighetstaxering

Taxering av fastigheter syftar till att fastställa egendomens marknadsvärde. Den enskilda fastighetens basvärde skall utgöra 75 % av detta värde. Taxeringsförfarandet kan jämföras med fastighetsvärdering av det slag som sker t.ex. i bank- och försäkringssammanhang. En avgörande skillnad är emellertid den praktiska hanteringen eftersom fastighetstaxeringen innebär att ett mycket stort antal fastigheter skall värderas inom en förhållandevis begränsad tid. Det är därför nödvändigt att förfarandet präglas av i vissa hänseenden långt driven schablonisering. Förfarandet bygger vidare på uppgifter om den aktuella fastigheten som lämnas av fastighetsägaren själv, men har i ökad utsträckning baserats på uppgifter i olika register.

En fastighets taxeringsvärde kommer till användning i olika sammanhang. Taxeringsvärdet ligger till grund för förmögenhetsskatt, fastighetsskatt samt arvs- och gåvoskatt. I vissa fall kan taxeringsvärdet också användas när det gäller att fastställa stämpelskatt. Taxeringsvärdet kan vidare få betydelse vid reavinstbeskattningen, t.ex. vid delavyttringar eller när det gäller att inför en vinstberäkning fördela köpeskillingen mellan olika ägoslag inom en och samma taxeringsenhet. I en den 6 februari 1997 beslutad lagrådsremiss (Ju91/3750) om tomträttsavgäld har vidare föreslagits att taxeringsvärdet på visst sätt skall ligga till grund för avgäldens beräkning när det gäller tomträtter upplåtna för småhusändamål.

I privaträttsliga sammanhang kan ett taxeringsvärde användas vid värderingen inför ett fastighetslån eller ett försäkringsavtal. Vid all fastighetsvärdering utnyttjas taxeringsvärden, inte minst för att avläsa pristrender. Ett taxeringsvärde kan också tillmätas betydelse vid bodelningar, arvsskiften och andra familjerättsliga situationer. Statskontoret har i en rapport (1993:26, Användningen av taxeringsvärden för fastigheter) pekat på den utbredda användningen av taxeringsuppgifter.

Reglerna om fastighetstaxering

Regler om fastighetstaxering - häri inbegripet bestämmelserna om den årliga omräkningen - finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Bestämmelserna innebär sammanfattningsvis följande.

Fastighetstaxering sker vid allmän fastighetstaxering, särskild fastighetstaxering och omräkning. Vid allmän och särskild fastighetstaxering skall beslut fattas om fastighetens skattepliktsförhållanden och indelning i taxeringsenheter. Vidare skall typ av taxeringsenhet och basvärde bestämmas för varje taxeringsenhet. Vid omräkning skall taxeringsvärde bestämmas för varje taxeringsenhet.

Allmän fastighetstaxering sker vartannat år enligt ett särskilt schema som innebär att olika fastighetskategorier taxeras med sex års mellanrum. Den senaste allmänna fastighetstaxeringen genomfördes år 1996 och avsåg småhus. År 1998 sker nästa allmänna fastighetstaxering och då skall lantbruken taxeras.

Vid en allmän fastighetstaxering bestäms en fastighets basvärde. Härvid beaktas såväl den enskilda fastighetens förhållanden såsom ålder, storlek, standard, läge m.m. som den allmänna prisutvecklingen inom ett begränsat geografiskt område, ett värdeområde. Målet är att fastställa ett värde som motsvarar 75 % av fastighetens marknadsvärde.

Särskild fastighetstaxering sker varje år, dock inte sådant år när allmän fastighetstaxering för den aktuella fastighetskategorin äger rum. Vid särskild fastighetstaxering fastställs närmast föregående års allmänna eller särskilda fastighetstaxering oförändrad om inte ny taxering skall ske. Det sistnämnda är fallet om särskilt angivna förändringar i fråga om fastigheten skett.

Från och med år 1996 sker en årlig omräkning av de vid den allmänna fastighetstaxeringen fastställda basvärdena. Det omräknade basvärdet utgör årets taxeringsvärde. Omräkningen omfattar alla fastighetstyper utom industrifastigheter. Omräkningen baseras endast på den allmänna prisutvecklingen inom ett prisutvecklingsområde och beaktar inte den enskilda fastighetens egenskaper. Omräkningstalen skall bestämmas så att taxeringsvärdena inom ett prisutvecklingsområde motsvarar 75 % av marknadsvärdena inom detta.

Kritik mot gällande rätt

Kritiken mot dagens regler kan sammanfattningsvis sägas innebära att det ifrågasätts om dessa leder fram till taxeringsvärden som återspeglar den enskilda fastighetens marknadsvärde. I många fall görs det gällande att taxeringsvärdena är för höga.

Innebörden i denna kritik är att de nuvarande reglerna om indelning i värdeområden och om värdefaktorer inte är så utformade att taxeringsresultatet stämmer överens med verkligheten. Vidare har det gjorts gällande att det lokala lekmannainflytandet vid taxeringsförfarandet är för litet. På motsvarande sätt skulle omräkningsreglerna vara för trubbigt utformade. För vissa fastighetstyper anses dessutom underlaget för köpeskillingsstatistiken vara alltför bristfälligt.

Kritiken mot de nuvarande reglerna torde delvis ha sitt ursprung i den ökade betydelse som taxeringsvärdena fått eftersom de ligger till grund för bl.a. uttag av fastighetsskatt. Frågan om fastighetsskatten och taxeringsvärdena berörs ytterligare i följande avsnitt.

Uppdraget

Allmänna utgångspunkter

Enligt gällande rätt skall taxeringsvärdet återspegla en fastighets marknadsvärde. Denna grundläggande princip har i skilda sammanhang ifrågasatts. Åtminstone när det gäller många småhusägare beror detta på det nära sambandet mellan taxeringsvärde och fastighetsskatt.

För en småhusenhet utgör fastighetsskatten 1,7 % av taxeringsvärdet. För många utgör denna skatt en betydande utgiftspost i den personliga ekonomin. I attraktiva områden driver fritidsboende upp priserna vilket betyder att taxeringsvärdena ökar. Detta leder i sin tur till att den ekonomiska belastningen ökar för de fastboende. I sammanhanget har det kommit fram särlösningar som tar sikte på taxeringsvärdena. Det har t.ex. föreslagits att man vid taxeringen skulle ta hänsyn till att fastigheten i fråga används för permanentboende. På motsvarande sätt har det gjorts gällande att miljöinvesteringar som leder till att marknadsvärdet stiger inte borde tillåtas slå igenom på taxeringsvärdet. Annars skulle i och för sig önskvärda åtgärder skulle motverkas av den högre fastighetsskatten.

Både när det gäller problemen för fastboende i attraktiva områden och när det gäller dem som gjort miljöinvesteringar innebär de nu nämnda förslagen att taxeringsvärdena skulle ges andra funktioner än att återspegla en fastighets marknadsvärde. Främst systematiska skäl talar emot en sådan utveckling. Skulle det bedömas lämpligt att mildra fastighetsskatten t.ex. för dem i skärgårdarna eller för dem som fått höga taxeringsvärden på grund av miljöinvesteringar bör detta ske på annat sätt.

En utgångspunkt för utredaren bör därför vara att taxeringsvärdena som hittills skall avspegla marknadsvärdena. Ett sådant samband är inte minst av betydelse när det gäller taxeringsvärdenas roll inom kapitalbeskattningen. Frågan om taxeringsvärdenas roll som underlag för olika skatter - i första hand fastighetsskatten - faller emellertid vid sidan av utredningsuppdraget. Inte heller i övrigt bör utredningen ta upp frågor med anknytning till de skatter som baseras på taxeringsvärdena.

Frågan om underlaget för fastighetsskatt utreds internt inom Finansdepartementet. Frågan har tidigare behandlats av Fastighetsskatteutredningen i betänkandet, SOU 1992:11, Fastighetsskatt, och det interna arbetet kommer att bygga vidare på det material som redovisas i betänkandet.

Utredarens uppdrag är således begränsat till att undersöka om dagens regler om fastighetstaxering på ett tillfredsställande sätt leder fram till det avsedda förhållandet, nämligen att taxeringsvärdet skall återspegla marknadsvärdet på den enskilda fastigheten. Mot bakgrund av den roll taxeringsvärdena spelar är det av avgörande betydelse - inte minst ur rättvisesynpunkt - att så sker. Utredaren skall föreslå de förändringar som visar sig vara nödvändiga.

Utredaren bör inledningsvis utvärdera om principerna för att fastställa basvärdet leder fram till ett önskvärt resultat, dvs. att detta värde motsvarar 75 % av fastighetens marknadsvärde. Av särskilt intresse i sammanhanget är förhållandet mellan tillgänglig prisstatistik och indelningen i värdeområden. I detta sammanhang bör utredaren också undersöka om det bland de överlåtelser som skett finns någon signifikativ skillnad mellan permanent- och fritidsbostäder i jämförbara lägen när det gäller överlåtelsepriser. En annan viktig fråga är vilken relevans som olika s.k. värdefaktorer skall tillmätas och om nuvarande uppsättning av värdefaktorer på ett tillfredsställande sätt fångar upp förhållanden av betydelse för fastighetens marknadsvärde. Som ett exempel kan nämnas följande. Det är inte ovanligt att i övrigt identiska rad- eller kedjehus får olika taxeringsvärden till följd av att det i ett av dem finns t.ex. en öppen spis eller en mer omfattande köksutrustning. Det har hävdats att den typen av utrustning inte alls påverkar priset på rad- eller kedjehus särskilt mycket. Det är inte uteslutet att denna tendens är mera påtaglig när det gäller fastigheter av detta slag. Det kan emellertid också vara på det sättet att motsvarande också gäller friliggande villor. Den synpunkten har framförts att sådana utrustningsdetaljer borde ges mindre tyngd vid sammanvägningen av de olika värdefaktorerna.

På motsvarande sätt kan det ifrågasättas om det vedertagna sambandet mellan en byggnads ålder och dess värde är riktigt samt hur stor betydelse belägenhetsfaktorn har.

Utredaren bör särskilt undersöka hur omräkningsreglerna har fungerat. Riksdagen beslöt under hösten 1996 att begränsa omräkningstalen för år 1997. För hyreshusens del var bakgrunden till detta följande. Vid omräkningen - som ju är ett mycket schabloniserat förfarande - beaktas inga värdefaktorer. Tillgänglig prisstatistik markerade en prisuppgång men den omständigheten att avyttrade fastigheter endast utgjordes av fastigheter med äldre byggnader kunde inte beaktas. Således föreslogs att alla hyreshus - oavsett ålder - skulle behandlas på samma sätt och det fanns inte lagliga förutsättningar att ta hänsyn till att prisuppgången inte alls gällde nyare hyreshus, där andra omständigheter verkat i prissänkande riktning.

Utredaren bör särskilt uppmärksamma frågan om omräkningsreglernas schablonartade utformning i sig kan leda till oönskade resultat. Om det visar sig att dagens omräkningsregler bör göras om - t.ex. på det sättet att vissa värdefaktorer skall kunna beaktas - kommer ytterligare en fråga att aktualiseras. Ju mindre schablonartat omräkningsförfarandet är ju mer likt en vanlig taxering blir det. Frågan måste då ställas om omräkningsreglerna skulle, bl.a. mot bakgrund av den ökade tillgången till registerdata samt ianspråktagandet av modern teknik, kunna ersättas med en mindre omfattande, men oftare genomförd, allmän fastighetstaxering. Även andra kombinationer kan tänkas.

Utredarens uppdrag omfattar reglerna för taxering av samtliga fastighetstyper. Som ett exempel kan nämnas att det framkommit synpunkter på den värderingsmetod som används vid taxeringen av vissa typer av industrifastigheter. Utredaren är oförhindrad att lämna förslag även i andra frågor som kan uppkomma i detta sammanhang.

Utredaren bör också undersöka om ett förstärkt lekmannainflytande kan leda till ett förbättrat taxeringsarbete samt lämna förslag till hur ett sådant inflytande kan utformas.

Det ankommer på utredaren att under arbetets gång genom hearingar eller på annat lämpligt sätt inhämta synpunkter från fastighetsägarorganisationer och andra berörda.

Hus som ägs av bostadsrättsföreningar

Bostadsrättsvärderingskommittén har i sitt betänkande, SOU 1992:8, Fastighetstaxering m.m. - Bostadsrätter, föreslagit nya regler om taxering av hyreshus som ägs av bostadsrättsföreningar. Ett motsvarande förslag finns i Fastighetsbeskattningsutredningens betänkande, SOU 1994:57, Beskattning av fastigheter II.

Förslagen innebär att taxeringsvärdet på ett hyreshus som ägs av en bostadsrättsförening skall bestämmas utifrån marknadsvärdet på de bostadsrättslägenheter som finns i huset. Gällande regler leder oftast till att taxeringsvärdet på ett hyreshus av här avsett slag blir lägre än 75 % av bostadsrättslägenheternas sammanlagda marknadsvärde. Förslagen är avsett att öka rättvisan mellan den som investerat i ett småhus och den som investerar samma belopp i en bostadsrättslägenhet.

Bostadspolitiska utredningen har i sitt betänkande, SOU 1996:156, Bostadspolitik 2000 - som ett led i en omläggning av statens stöd till boendet - bl.a. föreslagit att reglerna om taxering av hyreshus som ägs av bostadsrättsföreningar ses över i enlighet med de båda nämnda utredningarnas förslag. Bostadspolitiska utredningens förslag bereds för närvarande.

Utredaren bör på nytt pröva hur en på detta sätt ändrad taxering av hyreshus ägda av bostadsrättsföreningar kan genomföras och hur regler om

detta skall anpassas till de förslag utredaren i övrigt lägger fram. Utredaren bör också redovisa ett motsvarande förslag till regler när det gäller taxeringen av småhus som ägs av bostadsrättsföreningar.

Budgetaspekter, m.m.

De förslag som utredaren lägger fram skall sammantagna vara kostnadsmässigt neutrala för den offentliga sektorn. Innebär några förslag minskade inkomster skall utredaren också ange finansieringsförslag. Utredaren skall också redovisa de administrativa konsekvenserna av sitt förslag.

För utredaren skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa regionalpolitiska konsevenser (dir. 1992:50), redovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) och redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredningsuppdraget skall vara avslutat före utgången av år 1998.