Beslut vid regeringssammanträde den 7 maj 1997

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall utreda

• vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha,
• vad som bör gälla för utseende och arvodering av konkursförvaltare och
• om konkurskostnaderna totalt sett kan minskas och i så fall hur det kan ske.

Utgångspunkten skall därvid vara att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna, att Riksskatteverkets centrala funktion skall behållas samt att konkursförvaltningen skall vara privat

Utredaren skall redovisa de förslag till förändringar av lagstiftningen och de andra åtgärder som kan vara befogade.

Bakgrund

Antalet konkurser ökade på några få år under slutet av 1980-talet från cirka 6 000 per år till runt 20 000 år 1993. Utvecklingen vände dock i slutet av 1993, och 1994 kom 15 924 nya konkurser in till tingsrätterna. Motsvarande siffra för år 1995 var 12 745. Siffror för 1996 tyder på en stabilisering kring 12 000-13 000 konkurser per år, vilket alltså är en beaktansvärd ökning jämfört med nivån under 1980-talet. Naturligtvis har den exceptionellt stora mängden konkurser utsatt det konkursrättsliga systemet för stora påfrestningar. I det stora hela har det visat sig vara rustat att ta emot anstormningen. Det finns dock vissa brister, dels i det grundläggande regelverket, konkurslagen, dels organisatoriska och andra brister hos de instanser som har uppgifter att fullgöra inom konkurshanteringen.

Gällande ordning

Regeringen utser vissa kronofogdemyndigheter att vara tillsynsmyndigheter i konkurs. Vid varje sådan myndighet finns en särskild enhet som utövar tillsynen. Riksskatteverket är chefsmyndighet inom exekutionsväsendet och central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om tillsyn i konkurs. Tillsynsmyndigheterna inrättades i samband med att konkursförvaltningen och tillsynen däröver reformerades 1980. De ändringar som då gjordes i den gamla konkurslagen (1921:225) kom med några smärre undantag att flyta in i den nuvarande konkurslagen (1987:672).

Konkurstillsynen regleras övergripande i 7 kap.25-29 §§konkurslagen. Den formella kontrollen inskränker sig till bevakning av att förvaltaren avger föreskrivna redovisningar och en granskning av dessa. Den materiella kontrollen framgår huvudsakligen av 7 kap. 27 § konkurslagen där det sägs att tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med konkurslagen och andra författningar (jfr prop. 1978/79:105 s. 184 f. och SOU 1977:29 s. 125 f.)

Konkursförvaltare utses av rätten efter hörande av tillsynsmyndigheten (7 kap.2-3 §§konkurslagen). En ordning har utvecklats enligt vilken rätten inte behöver höra tillsynsmyndigheten i ett enskilt fall om den som förordnas till konkursförvaltare finns upptagen på en lista över personer som tillsynsmyndigheten generellt har godtagit som förvaltare. Givetvis är dock rätten inte formellt bunden av listan och inte heller av tillsynsmyndighetens åsikt i en fråga om tillsättande av förvaltare. I praktiken har emellertid en ordning etablerats där landets domstolar i stor utsträckning följer listorna, dvs. endast utser sådana personer till konkursförvaltare som finns upptagna på listorna.

Bestämmelser om konkursförvaltarens arvode finns i 14 kap.4-12 §§konkurslagen. I huvudsak innebär dessa bestämmelser att förvaltaren skall lämna in en arvodesframställning upprättad enligt föreskrifterna i 14 kap. 6 § konkurslagen. Förvaltarens arvode bestäms sedan av rätten efter det att rätten inhämtat yttrande från tillsynsmyndigheten. Arvodeskostnaden skall tas ur konkursboet, om det finns medel tillgängliga i det. Annars står det allmänna för kostnaden. I vissa fall kan konkurssökande borgenär står för viss del av kostnaden. I vissa konkurser arvoderas förvaltaren enligt taxa (se 14 kap. 4 § tredje stycket konkurslagen).

Genomförda utredningar m.m.

Domstolsutredningen har i betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet föreslagit en viss omfördelning av arbetsuppgifter mellan domstol, tillsynsmyndighet och förvaltare (se SOU 1991:106 del A s. 120 f., del B s. 348 f. och remissammanställningen Ds 1993:5 s. 345 f.). Förslagen bereds inom Justitiedepartementet.

Riksrevisionsverket har granskat konkurstillsynen, vilket redovisas i granskningsrapporten Tillsyn vid konkurs (RRV1994:13).

Domstolsverket har också i sin rapport Översyn av vissa konkursrättsliga frågor (DV-rapport 1992:2) behandlat konkurshanteringsfrågor. Förslagen har remissbehandlats och bereds inom Justitiedepartementet.

Riksdagen har uttalat sig i ett stort antal konkursrättsliga frågor, bl.a. rörande tillsynen (bet. 1993/94:LU20). Av intresse är också Justitiekanslerns beslut den 8 oktober 1993 (dnr 91-93-21 och hos Justitiedepartementet dnr 93-4106) och Näringsfrihetsombudsmannens beslut 1992:303 som båda rör frågan om utseende av konkursförvaltare. Vidare har JO i beslut den 30 december 1983 (dnr. 3686-1983; jfr JO:s ämbetsberättelse 1984/85 s. 325 f.) uttalat sig i frågor som rör konkurstillsynen. I en bilaga till Riksskatteverkets fördjupade anslagsframställning för åren 1997-1999 tas även frågor om den framtida konkurshanteringen upp till behandling. Skrivelser har också kommit in till regeringen från Riksskatteverket (dnr Ju 93-2580), Kronofogdemyndigheten i Jönköpings län (dnr Ju 93-3905) och Konkursförvaltarkollegiernas förening (dnr Ju 94-3928) rörande frågor om konkursförvaltning och konkurstillsyn. Riksskatteverket har också nyligen till departementet inkommit med en hemställan om ändring i konkurslagen (dnr 96-4112). Förslaget rör frågan om arvodering av konkursförvaltare.

Av betydelse i sammanhanget är också den reformering (regionalisering) av exekutionsväsendet som nyligen har genomförts (se prop. 1996/97:1 utg. omr. 4, bet. 1996/97:JuU1, rskr. 1996/97:98).

Behovet av en särskild utredning

Konkurstillsynen

Enligt regeringens mening finns det ett antal övergripande problem med konkurstillsynen. Dessa kan i enlighet med Riksrevisionsverkets granskningsrapport sammanfattas enligt följande.

* Oklarhet råder om konkurstillsynens mål och närmare inriktning. Lagstiftningens riktlinjer för tillsynen är komplexa och delvis allmänt hållna, vilket ger utrymme för olika tolkningar.

* Tillsynsfunktionen har en delvis oklar roll i förhållande till domstolarna och konkursförvaltarna.

* Tillsynens inriktning på granskning av enskilda konkursärenden begränsar möjligheterna att beakta centrala och generella problem i konkursförvaltningen. Tillsynsverksamheten styrs i alltför hög grad av de kvantitativa kraven och av formaliakontrollen som hindrar att tillräcklig uppmärksamhet ägnas åt de kvalitativa och långsiktiga aspekterna i konkursförvaltningen.

* Tillsynens inriktning på ärendegranskning medför betydande krav på flexibilitet i tillsynssystemet. Tillsynsverksamheten har begränsad förmåga att hantera och anpassa verksamhetens resurser till förändringar i ärendevolymerna och andra yttre omständigheter.

* Tillsynsverksamhetens organisation och administrativa stöd är inte ändamålsenliga för en enhetlig och effektiv tillsyn. Den splittrade tillsynsorganisationen har bl.a. försvårat ledning och en samordnad utveckling av tillsynsverksamheten.

JO har i ett beslut (dnr 3686-1983) riktat allvarliga anmärkningar mot utformningen av tillsynen. JO anger att begreppet "konkurstillsyn till sitt innehåll inte är enhetligt eller entydigt. Uppfattningen om vad tillsyn betyder och hur den skall utövas varierar från en tillsynsmyndighet till en annan - verksamheten är i hög grad personanknuten: den blir vad den enskilde tillsynsfogden gör den till. Att det är så får i första hand tillskrivas det förhållandet att förarbetena till lagstiftningen i åtskilliga hänseenden lämnar föga eller ingen vägledning om hur tillsynen i praktiken skall utövas". JO förespråkar att tillsynsmyndigheten genomgående blir mer aktiv/offensiv i sin verksamhet för att kunna fullgöra vad den rimligen bör vara; enligt JO "en funktion vid förvaltarens sida för att se till att samtliga berörda intressen tas till vara på bästa sätt." JO föreslår bl.a. att tillsynen koncentreras till färre myndigheter och att uppgiften att vara tillsynsfogde anförtros en specialist.

De nu angivna problemen och reformönskemålen bör enligt regeringens mening övervägas i ett större konkursrättsligt perspektiv.

Utseende av förvaltare

Domstolsutredningen föreslår att utseende av förvaltare och andra inititiala beslut (se 2 kap. 24 § konkurslagen) alltjämt skall handhas av rätten. En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning i denna del. Frågan om utseende av förvaltare har också uppmärksammats i flera andra sammanhang, bl.a. av Näringsfrihetsombudsmannen (numera Konkurrensverket), Justitiekanslern och Insolvensutredningen. Det som främst har stått i blickpunkten är de s.k. förvaltarlistorna.

Näringsfrihetsombudsmannen har granskat om listorna utgör en form av etableringshinder. Näringsfrihetsombudsmannen uttalar som sin principiella inställning följande. "NO:s principiella inställning är att ett system av detta slag inte bör normera antalet konkurrerande aktörer efter en administrativ bedömning av vad marknaden anses behöva. En sådan bedömning bör generellt göras av marknaden själv. Ett sådant synsätt leder till att listan i princip bör uppta alla dem som i sig är kvalificerade att ingå i systemet."

Justitiekanslern har också haft anledning att granska förvaltarlistorna. Justitiekanslern påpekar att listorna inte har någon annan rättslig innebörd än att tingsrätten i ett enskilt fall inte behöver inhämta yttrande från tillsynsmyndigheten. Justitiekanslern ser listorna närmast som ett förenklande hjälpmedel i domstolarnas och tillsynsmyndigheternas arbete. Justitiekanslern anser emellertid sammanfattningsvis att det kan finnas anledning att överväga formerna för samarbetet mellan konkursdomarna och tillsynsmyndigheterna.

Insolvensutredningen gjorde en enkät där bl.a. landets tillsynsmyndigheter fick lämna synpunkter på frågor som rör utseende av konkursförvaltare. Av svaren framgick att "listsystemet" tillämpas olika på olika håll i landet (SOU 1992:113 s. 135 f.).

I enlighet med vad som kommit fram i de sammanhang som redovisats här och även i övrigt anser regeringen att det finns ett klart behov av att överväga ordningen för utseende av konkursförvaltare. En påtaglig nackdel med den gällande ordningen är det mellan domstolen och tillsynsmyndigheten delade ansvaret för utseende av förvaltare.

Förvaltarens arvode

Domstolsutredningen föreslår att kontroversiella arvodesfrågor alltjämt skall hanteras av domstol och att okontroversiella sådana frågor i framtiden skall prövas av tillsynsmyndigheten. Rent konkret innebär förslaget att tillsynsmyndigheten tillerkänner förvaltaren yrkat arvode i de fall tillsynsmyndigheten inte har något att invända mot yrkandet. Om tillsynsmyndigheten däremot har invändningar mot det begärda arvodet skall tillsynsmyndigheten tillsammans med ett eget yttrande lämna över frågan för prövning av tingsrätten.

Riksskatteverket föreslår i en särskild skrivelse till Justitiedepartementet att konkurslagen ändras så att det där tas in bestämmelser om att det i en arvodesframställan skall lämnas uppgifter om tidsåtgång dels på olika förvaltningsåtgärder, dels på den personal som utfört arbetet. Vidare föreslår verket att det införs bestämmelser som möjliggör att det utfärdas närmare föreskrifter om hur en arvodesframställan skall vara utformad.

Enligt regeringen finns det ett behov av att överväga vad som närmare bör gälla för arvodering av konkursförvaltare. Frågan har samband med hur konkurstillsynen anordnas och förvaltare utses. Den bör lämpligen behandlas i samband med att dessa frågor övervägs.

Utredningsuppdraget

Konkurstillsynen

En utgångspunkt är att en statlig konkurstillsyn skall behållas, liksom en privat konkursförvaltning. Förvaltningen skall i huvudsak vara anordnad på det sätt den är i dag.

En annan utgångspunkt är att konkurstillsynen alltjämt skall vara knuten till kronofogdemyndigheterna i organisatoriskt hänseende och att Riksskatteverket även i fortsättningen skall ha den centrala funktionen. Utredaren skall bl.a. redovisa en bedömning av hur förutsättningarna för en väl fungerande tillsyn påverkats av den regionalisering av exekutionsväsendet som nyligen har genomförts och om det finns behov av ytterligare anpassning av organisationen. Utredaren skall i sammanhanget beakta de förslag Domstolsutredningen har lämnat som syftar till att renodla domstolarnas roll.

Målet för konkurstillsynen kan allmänt sägas vara att sörja för en god kvalitet på konkursförvaltningen. Inriktningen bör alltjämt vara att tillsynen skall övervaka att förvaltningen bedrivs ändamålsenligt och i överensstämmelse med konkurslagen och andra författningar. Utredaren bör söka precisera vilket innehåll tillsynen skall ha och hur tillsynen skall kunna fungera på ett effektivt sätt. Lösningar bör eftersträvas som innebär att snabbhet i ärendehanteringen och likformighet i tillämpningen befrämjas. Det är också av stor vikt att tillsynsfunktionen på ett ändamålsenligt sätt utformas så att bekämpandet av ekonomisk brottslighet underlättas.

Utredaren skall inrikta sitt arbete på att tillsynsfunktionen bör vara uppbyggd efter mönster av vad Riksrevisionsverket i sin granskningsrapport benämner "Främjande insatser och systemtillsyn". Det innebär att tillsynen mindre skall gälla granskning av enskilda konkursärenden än kvalitativa och långsiktiga bedömningar av hur konkursförvaltningen bedrivs. En sådan ökad betoning på främjande insatser och systemtillsyn innebär att tillsynsorganet får två skilda funktioner, dels en administrativ funktion vad gäller den löpande ärendehanteringen, dels en inspektionsliknande funktion vad gäller själva tillsynen.

Tillsynens tyngdpunkt skall alltså bestå av insatser som på längre sikt främjar en effektiv konkursförvaltning och förebygger fördröjningar och andra problem inom förvaltningen. Tillsynen bör alltså i ökad utsträckning vara uppföljande och överblickande till sin karaktär. Det kan konkret innebära att tillsynsorganet utfärdar allmänna råd för konkursförvaltningen och sörjer för utbildningsinsatser m.m. kring insolvensrättsliga frågor. Tillsynens servicefunktion i förhållande till förvaltarna skall lyftas fram.

Tillsynsorganet skall också ges möjligheter att genomföra inspektioner i olika former hos konkursförvaltare i syfte att granska hur förvaltaruppdragen har skötts. Inspektioner kan ske t.ex. i form av stickprovskontroller och fördjupade granskningar av ett mindre antal omfattande konkurser.

Borgenärerna är konkurshanteringens viktigaste grupp. Det är deras rättigheter som berörs, vanligen på ett mycket ingripande sätt. En ny annorlunda inriktning av konkurstillsynen bör därför utformas så att borgenärskollektivets ställning inte försvagas och helst förstärks. I uppdraget ingår därför att ta ställning till borgenärskollektivets roll i förhållande till tillsynsfunktionen liksom även till förvaltaren. Utredaren bör dessutom utreda om de enskilda borgenärernas ställning på något sätt kan stärkas.

Utseende av konkursförvaltare

Utredaren bör göra en kartläggning av hur det gällande regelsystemet för utseende av konkursförvaltare och hur det fungerar. Utredaren bör i sammanhanget överväga om den nuvarande regleringen är ändamålsenlig och lägga fram de förslag han finner nödvändiga. Det är därvid särskilt viktigt att beakta intresset av såväl en hög kompetensnivå bland dem som utses till förvaltare som en fri konkurrens bland dem som uppfyller kompetenskraven.

Konkursförvaltarens arvode

Utredaren bör vidare kartlägga den nuvarande ordningen för bestämmande av förvaltararvode i konkurs, bl.a. principerna för hur konkursförvaltarna debiterar, tillsynsmyndigheternas inflytande och hur myndigheterna praktiskt arbetar med granskningen av konkursarvoden samt tingsrätternas handläggning av frågan.

Mot bakgrund av vad som kommer fram vid kartläggningen, bör utredaren överväga vilken roll tingsrätten respektive tillsynsorganet skall spela när förvaltarens arvode skall bestämmas. En modell som bör övervägas är om tvistiga arvodesräkningar skall prövas av en särskild arvodesnämnd, vars beslut kan överklagas till domstol. En sådan nämnd skulle kunna bestå t.ex. av erfarna konkursförvaltare och företrädare för konkurstillsynen.

Vidare bör utredaren överväga vilka normer som skall vara bestämmande för arvodet samt vilka uppgifter som förvaltaren skall lämna i samband med sitt arvodesanspråk.

Övrigt

Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar och ändringar i andra avseenden som följer av uppdraget.

Utredaren är oförhindrad att föreslå andra ändringar beträffande konkurstillsynen och konkursförvaltningen än de som har redovisats i det föregående. Utredaren har också beträffande konkurshanteringen i övrigt fria händer att föreslå de ändringar som kan göra det konkursrättsliga systemet effektivare.

Förslagens kostnadskonsekvenser skall belysas. Det saknas utrymme att genomföra förändringar som innebär ökade kostnader för det allmänna. I stället skall utredningsarbetet inriktas på att om möjligt lämna förslag till åtgärder som kan innebära effektiviseringar och besparingar för såväl staten som enskilda som berörs av konkurshanteringen.

Uppdragets genomförande

Uppdraget skall redovisas senast den 30 december 1998.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

I den del av uppdraget som gäller utseende och arvodering av konkursförvaltare skall utredaren också beakta regeringens beslut den 1 september 1994 (N94/1214) En ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler.