Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över arbetsskadeförsäkringen. Utredaren skall

• analysera de senaste årens förändringar i arbetsskadeförsäkringen i syfte att se över frågan om försäkringen ger en tillfredsställande trygghet för den som drabbas av en arbetsskada,
• se över grunderna för vad som skall betraktas som arbetsskada, i första hand inom ramen för en offentlig försäkring,
• pröva om det finns anledning att ompröva ersättningsreglerna utifrån principen att en skadad så långt som möjligt skall hållas ekonomiskt skadelös,
• belysa vilka effekter förslagen kan få för kvinnor respektive män,
• pröva ett alternativ till nuvarande arbetsskadeförsäkring innebärande att arbetsmarknadens parter tar över det organisatoriska och finansiella ansvaret för en obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada samt
• analysera de ekonomiska effekter för såväl försäkringen som administrationen som kan vara förenade med de olika alternativen. Utredaren skall lämna förslag på ett alternativ som ryms inom dagens utgiftsnivå för arbetsskadeförsäkringen samt ytterligare alternativ som utredaren finner motiverade. I de senare alternativen skall förslag till finansiering vara utarbetade.

I uppdraget ingår också att

• se över vissa frågor vad gäller rätten till livränta,
• utreda om det är lämpligt att anpassa lagstiftningen till vissa regelförändringar som skedde den 1 januari 1997 i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen,
• se över reglerna för samordning av arbetsskadelivränta och ersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,
• se över arbetsskadeskyddet för studenter samt
• se över personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga.

Vidare skall Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser på arbetsskadeområdet beaktas.

I sina överväganden kring ersättningssystemet bör utredaren beakta vilken betydelse de avtalsbundna försäkringarna har i sammanhanget. Konsekvenserna för dessa försäkringar av det system som väljs bör analyseras och bedömas.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 30 januari 1998.

Bakgrund

Utvecklingen

Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) trädde i kraft den 1 juli 1977 och ersatte då lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring. En av de viktigaste nyheterna med LAF var införandet av ett generellt arbetsskadebegrepp.

Den nya försäkringen och det utvidgade skadebegreppet ledde till att antalet arbetsskadeanmälningar ökade. En ökande ärendemängd och praxisutvecklingen ledde till att framför allt antalet godkända arbetssjukdomar men även godkända olycksfall ökade under i stort sett hela 1980-talet. Antalet arbetsskador som kom in för prövning ökade från knappt 65 000 år 1985 till 118 600 år 1989. Antalet arbetsskadelivräntor ökade närmast explosionsartat under slutet av 1980-talet. Antalet livräntetagare ökade från 18 500 år 1987 till 101 100 år 1994. Arbetsskadeförsäkringens utgifter steg följaktligen mycket kraftigt och Arbetsskadefonden uppvisar sedan år 1987 ett underskott.

Mot denna bakgrund infördes skärpta regler år 1993 i syfte att åstadkomma en tydligare gräns mellan arbetsrelaterade och icke arbetsrelaterade skador. Den 1 januari 1993 höjdes kravet på skadlighet hos en arbetsmiljöfaktor från sannolikhet till hög grad av sannolikhet. Samtidigt skärptes kravet på orsakssamband mellan skadlig inverkan i arbetet och den försäkrades skada på så sätt att det skall anses finnas ett samband om övervägande skäl talar för det. Före den 1 januari 1993 skulle samband anses föreligga om inte betydligt starkare skäl talade emot.

Genom en lagändring den 1 juli 1993 slopades den särskilda arbetsskadesjukpenningen för den som var sjukförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Numera finns i princip rätt till ersättning endast i form av livränta för den som ådrar sig en arbetsskada och får en bestående nedsättning av arbetsförmågan.

Det var nödvändigt mot bakgrund av kostnadsutvecklingen under 1980-talet att strama åt arbetsskadeförsäkringen. De senaste årens regelförändringar har kraftigt reducerat utgifterna och kostnadsutvecklingen är nu under kontroll. Arbetsskadesjukpenningen har i princip slopats. Antalet ärenden som kommer in för prövning har sjunkit. År 1989 var antalet som högst, 118 600. År 1995 hade antalet sjunkit till ca 19 200 och fortsatte att sjunka under år 1996. Ökningen av antalet livräntetagare har upphört, i december 1996 var antalet alltjämt 101 100. Andelen godkända skador har minskat kontinuerligt under 1990-talet. Godkännandefrekvensen är numera något lägre än under början av 1980-talet.

Det nya arbetsskadebegreppet och samordningen med sjukförsäkringen har lett till en stram arbetsskadeförsäkring. Det nya arbetsskadebegreppet innebär främst att antalet godkända arbetssjukdomar har minskat. Det har framförts kritik mot att detta bl.a. har inneburit att reglerna missgynnar kvinnor eftersom arbetsutlösta besvär i t.ex. rörelse- och stödjeorganen i högre utsträckning drabbar kvinnor, medan skador till följd av olycksfall oftare drabbar män.

Försäkringens kostnader för de skador som inträffar i dag är förhållandevis låga. Det löpande underskottet har finansierats över statsbudgeten. Sedan budgetåret 1994/95 är dock utgifterna lägre än inkomsterna. Det löpande överskottet uppgick till ca 3 400 miljoner kronor år 1996 och det ackumulerade underskottet till ca 15 900 miljoner kronor den 31 december 1996.

Sjuk- och arbetsskadekommittén

Sjuk- och arbetsskadekommittén hade i uppdrag att granska hur försäkringsskyddet vid arbetsskada borde utformas och hur en sådan försäkring skulle samordnas med ohälsoförsäkringen. Enligt direktiven (dir. 1995:54) skulle försäkringen utformas som en tilläggsförsäkring som finansieras och handhas av arbetsmarknadens parter. Skyldigheten att teckna en tilläggsförsäkring skulle vara lagstadgad.

Av kommitténs delbetänkande Försäkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149) framgick att direktivens förstahandsalternativ om en obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada där det organisatoriska och finansiella ansvaret låg på arbetsmarknadens parter inte var möjligt att genomföra på grund av att samsyn inte kunde uppnås mellan parterna. Kommitten prövade i stället i sitt slutbetänkande huruvida det särskilda skyddet vid arbetsskada borde bibehållas som en av staten organiserad försäkring, eller om en obligatorisk försäkring som tecknas av arbetsgivare hos konkurrerande försäkringsgivare vore att föredra.

I slutbetänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) framhöll kommittén att fördelarna med en offentlig försäkring var så stora att man valde att inte lägga fram något förslag om en obligatorisk försäkring som tecknas av arbetsgivare hos konkurrerande försäkringsgivare. Kommittén föreslog i stället att en arbetsskadesjukpenning som tillsammans med sjukpenningen motsvarar 98 procent av den förmånsgrundande inkomsten skulle införas vid skada till följd av olycksfall. En samordningstid med sjukförsäkringen om 90 dagar föreslogs.

Regeringen har emellertid inte varit beredd att följa Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om höjda ersättningsnivåer för arbetsolycksfall. Detta beror bl.a. på att majoriteten av de remissinstanser som yttrade sig över kommitténs förslag avstyrkte detta med den huvudsakliga motiveringen att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar borde behandlas lika samt att förslaget inte var könsneutralt. I regeringens proposition Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer, administration, m.m. (prop. 1996/97:63) aviserade regeringen därför en ny arbetsskadeutredning.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att analysera de senaste årens förändringar i arbetsskadeförsäkringen i syfte att se över frågan om försäkringen ger en tillfredsställande trygghet för den som drabbas av en arbetsskada.

En offentlig försäkring

Utredaren skall, i första hand inom ramen för en offentlig försäkring, se över grunderna för vad som skall betraktas som arbetsskada. Utredaren skall pröva om det finns anledning att ompröva ersättningsreglerna utifrån principen att en skadad så långt som möjligt skall hållas ekonomiskt skadeslös. En sådan ordning minskar också de skadeståndsrättsliga tvisterna. Vidare skall utredaren särskilt belysa vilka effekter förslagen kan få för kvinnor respektive män.

En utgångspunkt skall vara att försäkringen vid arbetsskada skall vara anpassad till såväl dagens som morgondagens arbetsmarknad. Reglerna skall vara långsiktigt stabila. En försäkrad skall kunna förutse vad som händer om han eller hon drabbas av en arbetsskada. Försäkringen måste också vara finansiellt stabil.

Det är också viktigt att en försäkring vid arbetsskada stimulerar till förebyggande arbete. Arbetsskadeförsäkringen och genom en till denna kopplad statistik har betydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet och för möjligheterna att upptäcka nya arbetsmiljörisker. Utredaren skall utreda på vilket sätt arbetsskadeförsäkringen kan stimulera till arbetsmiljöförbättringar.

Utredaren är fri att även pröva ersättningsnivåerna. Utredaren skall dock beakta att olycksfall och arbetssjukdomar bör behandlas lika. Likaså skall utredaren beakta det som motiverade samordningen med sjukförsäkringen, nämligen incitamenten för rehabilitering. Det är viktigt att försäkringens kostnader inte ökar på samma sätt som under 1980-talet. Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterade att ett generellt arbetsskadebegrepp i kombination med en arbetsskadesjukpenning kan leda till en kostnadsutveckling som blir svår att kontrollera.

En obligatorisk tilläggsförsäkring

Utredaren skall pröva ett alternativ till nuvarande arbetsskadeförsäkring innebärande att arbetsmarknadens parter tar över det organisatoriska och finansiella ansvaret för en obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada. Vad som sagts i det föregående beträffande en offentlig försäkring skall också iakttas i detta alternativ.

Om utredaren finner det motiverat bör effekterna av förslaget belysas utifrån olika branscher och olika storlek på företag.

Finansiering

Utredaren skall analysera de ekonomiska effekter för såväl försäkringen som administrationen som kan vara förenade med de olika alternativen. Utredaren skall lämna förslag på ett alternativ som ryms inom dagens utgiftsnivå för arbetsskadeförsäkringen samt ytterligare alternativ som utredaren finner motiverade. I de senare alternativen skall förslag till finansiering utarbetas.

Rätten till livränta

Sedan den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har det uppkommit vissa oklarheter i fråga om rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Dessa oklarheter gäller bl.a. när ersättning kan lämnas från arbetsskadeförsäkringen under såväl medicinsk som arbetslivsinriktad rehabilitering samt frågan om vid vilken tidpunkt rätt till livränta inträder. Genom att den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har livräntans betydelse som ersättningsform kommit att öka. Eftersom den tidigare LAF-sjukpenningen kompenserade inkomstbortfallet med 100 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst hade tidpunkten för övergång från LAF-sjukpenning till LAF-livränta i flertalet fall då inte någon större betydelse. Då den försäkrade numera uppbär ersättning enligt lagen om allmän försäkring i form av sjukpenning, rehabiliteringsersättning eller sjukbidrag under sjukdomstiden har tidpunkten för övergången blivit av stor betydelse.

Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslog vissa ändringar i lagtext för att komma tillrätta med problemen. Då förslagen inte ansågs tillräckligt klargörande var emellertid regeringen inte beredd att följa Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag (prop. 1996/97:63).

Riksförsäkringsverket har i skrivelse 1997-06-17 till regeringen redovisat konsekvenserna av en dom av Regeringsrätten angående rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen under rehabilitering.

Utredaren skall vid översynen av arbetsskadeförsäkringen analysera olika lösningar och redovisa eventuella kostnadskonsekvenser.

Anpassning av lagstiftningen

Under senare år har det skett en del regelförändringar i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen som skulle ha påverkat även arbetsskadeförsäkringen, men där denna har undantagits. Här avses den förändring som skedde den 1 januari 1997 av beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten vad gäller semesterlön och semesterersättning samt skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar. Vid förändringen anförde regeringen att förslaget inte skulle påverka storleken av livräntan i avvaktan på Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag. Sedan den 1 januari 1997 gäller vidare nya kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension. Utrymmet för att beakta andra faktorer än rent medicinska vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning har minskat. Syftet med denna förändring är att renodla försäkringssystemen. Inte heller denna förändring har påverkat rätten till livränta. Den särskilda utredaren skall vid översynen av arbetsskadeförsäkringen utreda om det är lämpligt att anpassa lagstiftningen till de förändringar som skett i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen samt beskriva konsekvenserna av en sådan anpassning.

Samordning av arbetsskadelivränta och ersättning enligt lagen om allmän försäkring

Riksförsäkringsverket har i skrivelse 1996-06-18 till Socialdepartementet föreslagit en komplettering av samordningsreglerna i lagen om arbetsskadeförsäkring och i lagen om allmän försäkring. Det gäller dels samordning mellan livränta och förtidspension/sjukbidrag, dels livränta och tidigare utbetald sjukpenning. Utredaren skall vid översynen av arbetsskadeförsäkringen se över reglerna för samordning av arbetsskadelivränta och ersättning enligt lagen om allmän försäkring.

Arbetsskadeskyddet för studenter

Kammarkollegiet har i skrivelse 1997-02-25 till Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och Socialdepartementet pekat på att skyddet för studenter allmänt sett är bristfälligt i förhållande till andra grupper i samhället. Utredaren skall därför också se över studenternas arbetsskadeskydd.

Ersättning enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd till totalförsvarspliktiga

De flesta totalförsvarpliktiga som rycker in till grundutbildning har ännu inte kommit in på arbetsmarknaden. Vid personskador som inträffar under grundutbildningen beräknas sjukpenningunderlaget enligt bestämmelserna i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. För de totalförsvarpliktiga som således saknar sjukpenninggrundande inkomst lämnas särskild sjukpenning, vilket medför att de endast får en lägre ersättning. Detta har uppmärksammats bl.a. i betänkandet Totalförsvarpliktiga m 95 (SOU 1996:18) och i Försvarmaktens skrivelse 1997-06-13 till regeringen samt i skrivelse 1997-06-12 till Försvarsdepartementet från Överstyrelsen för civilberedskap. Utredaren skall därför också närmare se över personskadeskyddet för de totalförsvarspliktiga.

Övrigt

Sveriges åtaganden enligt internationella överenskommelser på arbetsskadeområdet skall beaktas.

I sina överväganden kring ersättningssystemet bör utredaren beakta vilken betydelse de avtalsbundna försäkringarna har i sammanhanget. Konsekvenserna för dessa försäkringar av det system som väljs bör analyseras och bedömas.

I uppdraget ingår att föreslå nödvändiga ändringar i de lagar och förordningar som omfattas av uppgiften. Utredaren skall också pröva behovet av att anpassa lagstiftning som anknyter till lagen om arbetsskadeförsäkring, t.ex. lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd.

Utredaren skall också om detta är möjligt ange konsekvenserna för förvaltningsdomstolarna av förslagen.

Regeringen (Justitiedepartementet) avser att under hösten 1997 tillsätta en utredning som får i uppgift att utifrån principiella utgångspunkter överväga ersättningsansvaret vid personskador, särskilt den slutliga fördelningen av ansvaret mellan skadevållaren, privata försäkringsgivare och offentliga trygghetssystem.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Utredningen (S 1997:03) om ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, Utredningen (Dir. 1997:90) om arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering samt utformningen av försäkringen mot kostnader för sjuklön. Utredaren skall också samråda med Riksförsäkringsverket och Arbetarskyddsstyrelsen.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 januari 1998.