Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka hur de nya regler om handläggning av ungdomsmål som trädde i kraft den 1 mars 1995 har tillämpats, om de syften som avsågs med de nya reglerna har uppnåtts och vilka effekter i övrigt de nya reglerna har haft på förfarandet hos polis, åklagare och domstol och inom socialtjänsten.

Utredaren skall samråda med Brottsförebyggande rådet, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren, Socialstyrelsen och Sveriges advokatsamfund.

Ungdomsmålsreformen

Den 1 mars 1995 trädde nya regler i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) i kraft (prop. 1994/95:12, bet. 1994/95:JuU1, rskr. 1994/95:39, bet. 1994/95:JuU5, rskr. 1994/95:165). De nya reglerna grundar sig på de förslag om handläggningen av ungdomsmål som Ungdomsbrottskommittén lade fram i sitt betänkande Reaktion mot ungdomsbrott (SOU 1993:35).

Nyheterna rörde i första hand arbetet hos polis, åklagare och i domstol men också hos socialtjänsten. Reformen syftade till att åstadkomma en snabbare och bättre handläggning av mål och ärenden där personer under arton år misstänks för brott. Reformen omfattade dock inte förfarandet vid utredning av brott som har begåtts av den som inte har fyllt femton år och som regleras i 31-37 §§ LUL.

De grundläggande avsikterna med de nya bestämmelser som infördes år 1995 är att förkorta tiden mellan brott och reaktion och att skapa förutsättningar för ett förbättrat samarbete mellan de myndigheter som berörs när ungdomar misstänks för brott. Ytterligare en viktig ambition är att skapa förutsättningar för bättre kontakter med den unge och dennes föräldrar eller andra fostrare. Det yttersta syftet är givetvis att den nya ordningen skall ha en viss brottsförebyggande effekt.

De angivna målen skall uppnås bl.a. genom att det hos polis, åklagare och i domstol, så långt det är möjligt, skall finnas personer som är speciellt avdelade för att handlägga ungdomsmål och därmed är eller så småningom blir särskilt erfarna och kunniga. Denna specialisering ansågs vara en förutsättning för en snabb handläggning och är vidare avsedd att underlätta kontakterna myndigheterna emellan, liksom kontakterna med den unge och dennes föräldrar. För att ytterligare se till att tiden mellan brottet och reaktionen är kort infördes en tidsfrist för förundersökningen i vissa fall.

De nya reglerna rör i huvudsak förundersökningen, personutredningen, handläggningen vid domstol och förfarandet vid beslut om åtalsunderlåtelse. Flera av de nya bestämmelserna bygger på en försöksverksamhet som under tiden 1988-1995 bedrevs i åtta åklagardistrikt (Handen, Norrköping, Värnamo, Malmö, Köping, Västerås, Borlänge och Luleå). Samtidigt som försöksverksamheten startade trädde vissa lagändringar om åtgärder mot unga lagöverträdare i kraft (se prop. 1987/88:135).

Förundersökningen

I 2 § första stycket LUL anges att förundersökningar där den som är under arton år misstänks för brott skall ledas av en åklagare eller polisman som med avseende på intresse och fallenhet för arbete med unga lagöverträdare är särskild lämpad att handlägga ungdomsmål. När det gäller polisen bör också övriga inblandade i en förundersökning vara personer som speciellt har avdelats för att handlägga ungdomsmål (se prop. 1994/95:12 s. 54). Hur detta närmare skall organiseras har lämnats till de enskilda polismyndigheterna. Om det möter hinder att de speciellt avdelade poliserna eller åklagarna handlägger ärendet, får det göras av annan.

För att kontinuitet i kontakterna skall upprätthållas i de fall en person under arton år återkommer som misstänkt för brott skall, om möjligt, samma åklagare och polismän anlitas för den nya förundersökningen (2 § andra stycket LUL).

Förundersökningar som rör personer under arton år och som avser brott för vilka det är föreskrivet fängelse i mer än sex månader skall alltid ledas av åklagaren (3 § LUL). Det s.k. fördelningscirkuläret (se Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet [FAP 403-5] och Riksåklagarens allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål [RÅFS 1997:12]), om när polismyndigheten respektive åklagare bör vara förundersökningsledare, gäller alltså inte i dessa fall. Skälet för den särskilda regeln i 3 § LUL är att den anses ge de bästa förutsättningarna att klara en snabb handläggning.

För förundersökningar i de allvarligare ungdomsmålen gäller en tidsfrist på fyra veckor (4 § LUL). Den börjar löpa när den formella delgivningen av brottsmisstanken enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken görs. Inom de fyra veckorna skall förundersökningen ha avslutats och ett beslut i åtalsfrågan ha fattats av åklagaren. Fristen kan överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Det kan t.ex. gälla fall där utredningen är mycket omfattande eller där misstankar om nya brott uppkommer (se prop. 1994/95:12 s. 96 f.). Mot bakgrund av de ändringar som har föreslagits när det gäller påföljder för unga lagöverträdare och innehållet i socialnämndens yttranden har regeringen nyligen föreslagit att fristen förlängs till sex veckor (prop. 1997/98:96).

Vid sidan av reglerna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns vissa bestämmelser i förundersökningskungörelsen (1947:948) som tar sikte på unga lagöverträdare. I 2 § finns bestämmelser om att förundersökningsledaren, när denne inte är en åklagare, skall hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång. I samma paragraf anges också att åklagaren och polisen skall samråda regelbundet för att motverka dröjsmål i förundersökningar mot dem som inte har fyllt 18 år. I 16 och 17 §§ finns vidare bestämmelser om förhör med dem som inte har fyllt 20 respektive 18 år.

Personutredningen

Med ungdomsmålsreformen infördes en befogenhet för åklagaren att - innan åtal har väckts - inhämta yttrande från socialtjänsten och, när det är aktuellt, yttrande från frivårdsmyndigheten (10 och 11 §§ LUL). Genom att sådan personutredning kan inhämtas redan på förundersökningsstadiet ansågs förfarandet kunna bli snabbare.

Åklagaren skall i sin begäran om yttrande ange inom vilken tid yttrandet skall lämnas och kan, om det är lämpligt, ge anvisningar om hur yttrandet kan begränsas. Yttrandet kan lämnas muntligt vid ett sammanträffande för underrättelse om ett beslut om åtalsunderlåtelse, om det är nödvändigt för att tidsfristen skall kunna hållas.

Handläggningen i domstol

För handläggningen i domstol av mål som rör personer som inte har fyllt arton år har det sedan länge funnits vissa särbestämmelser, bl.a. om en tidsfrist för huvudförhandlingen. Den nuvarande regeln finns i 29 § andra stycket LUL och innebär att huvudförhandling i mål med tilltalade under arton år skall hållas inom två veckor från det att åtal väcks, om åtalet avser ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i mer än sex månader.

Med 1995 års reform infördes ytterligare några särskilda regler i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare för domstolsförfarandet när det gäller mål mot unga. Enligt 25 § skall mål som avser dem som inte har fyllt 21 år handläggas av domare som med avseende på intresse och fallenhet för arbete med unga lagöverträdare är särskilt lämpade för uppgiften. Bestämmelsen gäller både lagfarna domare och nämndemän. Skälen för bestämmelsen finns redovisade i prop 1994/95:12 (s. 83 f.). Enligt 4 § förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall särskilda ungdomsrotlar inrättas för mål som skall handläggas enligt 25 § LUL. Det gäller dock inte för hovrätter eller mindre tingsrätter, om det där skulle vara olägenheter med att inrätta ungdomsrotlar.

Domar i mål mot dem som inte har fyllt tjugoett år skall enligt 30 § LUL avkunnas muntligen vid huvudförhandlingen. Om det möter synnerliga hinder får avkunnande ske senare. Skälet till bestämmelsen är att domen förväntas göra starkare intryck på den unge om han eller hon får del av den muntligt och när han eller hon har rättegången i färskt minne. Bestämmelsen tar sikte på fall där den unge döms för de brott han har åtalats för.

Åtalsunderlåtelse och strafföreläggande

Genom 1995 års reform gjordes också några förändringar som rör bestämmelserna om åtalsunderlåtelse. I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare infördes bestämmelser (18–20 §§) om att beslut om åtalsunderlåtelse skall meddelas den unge muntligen vid ett personligt sammanträffande med åklagaren inom två veckor efter det att beslutet har fattats.

Liknande bestämmelser gäller när strafföreläggande utfärdas för brott som har begåtts av den som inte har fyllt arton år, se 15 § LUL och 1 § första stycket förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Detsamma gäller enligt andra stycket i 1 § i förordningen för strafföreläggande som utfärdas för misstänkta som inte har fyllt 21 år enligt 48 kap. 4 § rättegångsbalken, och som avser villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter.

Några förändringar har gjordes också när det gäller prövningen av om åtalsunderlåtelse skall meddelas. Enligt 17 § andra stycket LUL skall åklagaren särskilt beakta den unges vilja att gottgöra målsäganden, t.ex. genom att delta i s.k. medling eller genom att utföra arbete åt målsäganden. Vid sidan av den förändringen infördes år 1995 en begränsning av möjligheten att meddela åtalsunderlåtelse vid återfall i brott (17 § tredje stycket LUL).

Medlingsverksamhet i form av möten mellan gärningsman och offer för brott pågår i dag på flera orter i landet. Verksamheten, som har vuxit fram spontant och utan styrning, drivs inom olika organisationer och med delvis olika mål. Regeringen har i dag dels uppdragit åt Brottsförebyggande rådet att tillsammans med Kommittén för brottsförebyggande arbete (Ju1997/1394 och dir. 1998:31) starta en försöksverksamhet med medling, dels uppdragit åt en särskild utredare att utreda och analysera medlingens roll i rättssystemet (dir. 1998:30).

Föräldrars medverkan

Ett ytterligare syfte med ungdomsmålsreformen var att få de ungas föräldrar eller andra personer som svarar för den unges vård och fostran att i ökad utsträckning medverka under lagföringen. Enligt 5 § LUL skall föräldrar eller andra fostrare omedelbart underrättas om och kallas till förhör som hålls med den unge. Undantag får göras om underrättelsen eller kallelsen skulle vara till men för utredningen eller om det annars skulle finnas särskilda skäl. Föräldrars eller andra fostrares medverkan avsågs öka också i förfarandet inför domstol. Enligt 26 § LUL skall tingsrätten underrätta vårdnadshavare eller annan som svarar för den unges vård eller fostran om åtal och tiden för huvudförhandling, när åtal väcks mot den som inte har fyllt arton år. Om åtalet avser ett brott på vilket kan följa fängelse skall föräldrarna eller andra fostrare höras i målet, om det kan ske och det inte finns särskilda skäl mot det.

Om det inte möter hinder eller annars finns särskilda skäl mot det skall föräldrar eller andra fostrare, liksom företrädare för socialtjänsten kallas till ett sammanträffande där en ung lagöverträdare skall meddelas ett beslut om åtalsunderlåtelse (18 § LUL). Vårdnadshavaren skall om möjligt vara närvarande också vid ett sammanträffande för meddelande av ett beslut om strafföreläggande enligt 1 § första stycket förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.

Socialtjänstens medverkan

Även socialtjänstens medverkan ökades genom 1995 års reform. Socialnämnden skall enligt 6 § LUL alltid underrättas när ungdomar misstänks för brott på vilket fängelse kan följa. Underrättelsen skall ske genast, dvs. så snart misstanken har uppkommit. När förhör hålls med personer som inte har fyllt arton år skall vidare företrädare för socialtjänsten närvara, om det är möjligt och kan ske utan men för utredningen (7 § LUL). Bestämmelsen är begränsad till brott på vilka fängelse kan följa.

Sekretessfrågor

I samband med genomförandet av 1995 års ungdomsmålsreform diskuterades frågan om reglerna i sekretesslagen (1980:100), särskilt den sekretess som gäller inom socialtjänsten, kunde försvåra ett sådant samarbete mellan aktuella myndigheter som eftersträvades (se SOU 1993:35 s. 258 f.). Mot denna bakgrund utarbetades promemorian Sekretess vid samarbetet mot ungdomsbrott och ekobrott (Ju 1994:E). I promemorian föreslogs bl.a. att, när det finns en påtaglig risk för att en ung person under 18 år kommer att begå brott, uppgifter om den unge eller närstående till denne skall få lämnas från socialtjänsten till polismyndighet, om uppgiftslämnandet kan antas bidra till att förhindra brott. Förslaget har remissbehandlats men har inte lett till lagstiftning. En remissammanställning finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju 94/4575).

Frågan har nu åter aktualiserats i direktiven (dir. 1998:32) till den kommitté som bl.a. skall göra en allmän översyn av sekretesslagen. Kommittén skall i denna del ta reda på vilka uppgifter polisen behöver från socialtjänsten och andra myndigheter för att kunna förebygga ungdomsbrott och vilka uppgifter polisen kan få del av inom ramen för nuvarande bestämmelser. Kommittén skall redovisa vilka effekter återstående uppgifter kan få för polisens brottsförebyggande arbete, i vilken utsträckning nyttan av en begränsning av sekretessen uppväger den skada det kan innebära, t.ex. i socialtjänstens allmänna klientsamarbete. Kommittén skall ta ställning till om någon lättnad i socialtjänstsekretessen bör göras och, om det förordas, föreslå de ändringar som behövs. Kommittén skall redovisa sitt arbete i denna del den 1 maj 2001.

Tidigare utvärderingar - erfarenheter av den nya lagstiftningen

Brottsförebyggande rådet har utvärderat de lagändringar som gjordes år 1988 och den försöksverksamhet som startade samma år. Utvärderingen, som redovisades den 2 juli 1990, visade bland annat att försöksverksamheten i sig innebar att handläggningstiderna för ärenden hos polis och åklagarmyndigheterna förkortades väsentligt. Handläggningstiderna hos socialtjänsten och i domstolarna påverkades dock inte. Utvärderingen visade också att samarbetet mellan de myndigheter som är involverade i handläggningen av ungdomsmål inte alltid fungerar.

Ungdomsbrottskommittén gjorde ett par enkätundersökningar om socialtjänstens inställning till arbetet med unga lagöverträdare och om polisens inställning till samarbetet med socialtjänsten. Resultatet finns redovisat i betänkandet (s. 244 f.).

Domstolsverket har gjort en första uppföljning av de ändringar som trädde i kraft den 1 mars 1995. Uppföljningen redovisas i Domstolsverket informerar 3/1996 och tar sikte på domstolarnas handläggning av ungdomsmål. Resultatet visar på vissa svårigheter i tillämpningen av de nya reglerna och på viss kritik av reglerna, särskilt när det gäller lottningen av ungdomsmål och inrättandet av ungdomsrotlar.

Justitieombudsmannen (JO) har vid en inspektion av Göteborgs tingsrätt bl.a. granskat handläggningstiderna i ungdomsmål. JO beslöt att i ett särskilt ärende (dnr 1877-1996) utreda orsakerna till de dröjsmål som observerades. Vid en genomgång av fem ärenden vid Åklagarmyndigheten i Göteborg framkom att handläggningstiden från delgivning av misstanke om brott enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken till dess att beslut fattades i åtalsfrågan var mellan 8 och 15 veckor. Enligt JO:s mening var ärendena inte av den karaktären att det hade funnits en sådan undantagssituation som åsyftas i 4 § LUL.

JO gjorde bedömningen att det för att fyraveckorsfristen skall kunna hållas är nödvändigt att samarbetet fungerar tillfredsställande mellan de två organ - åklagaren och polisen - som har ansvaret för förundersökningen. Vidare krävs att socialnämnden avger ett yttrande enligt 11 § LUL i sådan tid att beslutet i åtalsfrågan inte fördröjs. JO pekade på att åklagaren inte råder över alla moment i det förfarande som i tiden ligger mellan misstankedelgivningen och beslutet i åtalsfrågan och att det är naturligt att en åklagarmyndighet, även utan en uttrycklig regel i ämnet, samråder med socialnämnden på det sätt och i den utsträckning som behövs för att lagstiftningen skall fungera på det sätt lagstiftaren har tänkt sig.

JO gjorde vidare bedömningen att samrådet mellan åklagare och polisen, för att det skall få önskad effekt, i första hand bör äga rum mellan personer i chefsställning som kan besluta om hur respektive myndighet skall använda sina resurser och ge de direktiv till sina anställda som behövs.

Tidsfristen i 4 § LUL och inhämtande av yttrande från socialnämnden var aktuella i ett annat beslut av JO (Dnr 4755-1995). JO uttalade i ärendet förståelse för åklagarens beslut att väcka åtal mot en femtonåring trots att det yttrande från socialnämnden han hade begärt, inte hade lämnats. Beslutet fattades mot bakgrund av en uppgift från socialnämnden att dess utredning skulle slutföras inom tre månader.

Behovet av en utvärdering

Avsikten med 1995 års reform var främst att förkorta tiden mellan brottet och reaktionen på detta för unga lagöverträdare och att förbättra kvaliteten på utredning och lagföring när ungdomar misstänks för brott.

Mot bakgrund av reformens väl definierade syften, men också med hänsyn till den kritik som har riktats mot vissa delar av reformen, är det viktigt att ta reda på hur den nya ordningen har fungerat och om de mål som eftersträvats har uppnåtts. Reformen bör därför utvärderas och tillämpningen av de nya reglerna undersökas.

Uppdraget

Utredaren skall utvärdera förfarandereglerna vid handläggningen av ungdomsmål hos polis och åklagare, vid domstol samt inom socialtjänsten. Utvärderingen skall ta sikte på vilken betydelse reformen har haft för arbetet med unga lagöverträdare vid dessa myndigheter. Utredaren skall undersöka och analysera om de åsyftade resultaten har uppnåtts när det gäller handläggningstid och kvalitet på arbetet, hur de nya reglerna har tillämpats och vilka svårigheter som finns vid tillämpningen. Utvärderingen skall också innefatta en undersökning och analys av hur reformen har påverkat de berörda myndigheternas arbete i övrigt. Uppdraget bör genomföras i huvudsak genom enkätundersökningar hos polis, åklagare, socialtjänst och vid domstol. Undersökningarna kan, om det bedöms lämpligt, kompletteras med uppföljande besök på myndigheterna. Enkätundersökningarna bör också omfatta advokater som har erfarenhet som offentlig försvarare av unga.

Utredaren skall särskilt undersöka hur långa handläggningstiderna av ungdomsmål regelmässigt är, om tidsfristen i 4 § LUL överskrids och i så fall hur ofta och varför. Undersökningen bör omfatta frågan om handläggningen av ungdomsmål är snabbare än tidigare. Utredaren bör också analysera vad som kan anses vara en tillräckligt snabb handläggning utifrån synpunkten att tiden mellan brott och reaktion inte bör vara alltför lång (se prop. 1994/95:12 s. 46).

Undersökningen skall vidare omfatta frågan om kvaliteten på handläggningen av ungdomsmål är tillräckligt hög och om den har förändrats sedan reformen trädde i kraft. Undersökningen bör visa hur bestämmelserna om specialiserade handläggare, åklagare och domare enligt 2 och 25 §§ LUL tillämpas, och i vilken omfattning en sådan specialisering förekommer. Tillämpningen av bestämmelsen om ungdomsrotlar i 4 § förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare skall också undersökas. Undersökningen bör vidare belysa tillämpningen av bestämmelsen i 2 § andra stycket LUL, som föreskriver att samma polis eller åklagare bör anlitas när den unge har varit föremål för förundersökning eller utredning tidigare. Det bör analyseras hur de nu angivna bestämmelserna och deras tillämpning påverkar kontakterna mellan de aktuella myndigheterna å ena sidan och de unga och deras föräldrar eller andra fostrare å andra sidan, liksom förhållandet mellan de inblandade myndigheterna.

Utredaren skall undersöka i vilken utsträckning personliga sammanträffanden för att meddela beslut om åtalsunderlåtelse och strafföreläggande förekommer, tidpunkten för sådana sammanträffanden och i vilka situationer möjligheten att meddela sådana beslut utan ett sammanträffande används.

Omfattningen av avkunnande av domar och tillämpningen av bestämmelsen i 30 § LUL i övrigt skall undersökas. Utredaren bör, i den utsträckning det är möjligt, t.ex. genom uppgifter från advokater och företrädare för socialtjänsten, undersöka om avkunnandet av fällande domar har betydelse för de ungas insikter om sina brott. På samma sätt bör utredaren, om det är möjligt, undersöka om det personliga sammanträffandet vid meddelande av beslut om åtalsunderlåtelse och strafföreläggande innebär något för de ungas insikter om sina brott. Det bör också undersökas i vilken utsträckning den unges vilja att gottgöra målsäganden har beaktats vid beslut om åtalsunderlåtelse.

Utredaren bör i den omfattning han finner lämplig och möjlig undersöka hur antalet beslut om åtalsunderlåtelse förhåller sig till antalet beslut att väcka åtal. Det bör särskilt undersökas hur den nya bestämmelsen i 17 § LUL om begränsningen av möjligheten att besluta om åtalsunderlåtelse vid återfall i brott har tillämpats och om den har påverkat andelen beslut om åtalsunderlåtelse. I det sammanhanget bör också - i den utsträckning som är möjlig - undersökas hur förekomsten av medling har påverkat beslut om åtalsunderlåtelse.

Utredaren skall undersöka i vilken utsträckning socialtjänsten medverkar under lagföringen liksom omfattningen av föräldrars eller andra fostrares medverkan, och göra en bedömning av om den kan anses tillräcklig.

Utredaren skall dessutom undersöka vilka effekter i övrigt de nya reglerna har haft på förfarandet vid polis- och åklagarmyndigheterna, vid domstolarna och inom socialtjänsten, vilka andra problem som har förekommit och vad som kan förbättras eller ändras. En särskild fråga som bör belysas är vilken betydelse lagreglernas innehåll har i förhållande till myndigheternas organisation och arbetssätt, t.ex. i fråga om närpolisorganisationen, liksom till åklagarnas och domstolarnas rotelindelning. Det bör också belysas vad de nya reglerna har inneburit resursmässigt för dessa myndigheter.

Utredaren bör i den omfattning han finner befogad undersöka och analysera hur reglerna för utredning av brott begångna av den som inte har fyllt femton år (31-37 §§ LUL) förhåller sig till de regler som gäller för straffmyndiga ungdomar. Utredaren kan även i övrigt ta upp frågor som han bedömer har ett samband med handläggningen av ungdomsmål.

Vid enkäternas utformning och utvärderingens uppläggning i övrigt samt under det fortlöpande arbetet skall utredaren samråda med Brottsförebyggande rådet, Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen, Riksåklagaren, Socialstyrelsen och Sveriges advokatsamfund. Utredaren skall beakta det arbete som utförs av kommittén med uppdrag att bl.a. göra en översyn av sekretesslagen (1980:100), i den del som rör frågor om sekretess vid samarbete mot ungdomsbrott (dir. 1998:32). Utredaren skall också beakta utredningen om medling m.m. (dir. 1998:31).

Utredaren skall analysera resultatet av undersökningen och redovisa sina slutsatser. Han skall föreslå de författningsändringar och ändringar av de berörda myndigheternas arbetssätt som analysen ger anledning till.

Utredaren skall avsluta sitt arbete före den 1 oktober 1999.

Övrigt

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).