Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över regleringen på bilavgasområdet med anledning av de nya europeiska avgaskrav som införs inom EU från sekelskiftet. Utredningen skall framför allt avse frågor om tillverkaransvar, tillsyn och kontroll samt miljöklassystemet. Utredaren skall föreslå de ändringar som behövs i bilavgaslagstiftningen.

Bakgrund

Det gällande svenska regelsystemet om bilavgaser härrör från år 1986, då bilavgaslagen (1986:1386) tillkom. Lagen kompletteras av bilavgasförordningen (1991:1481) och av föreskrifter som meddelas av Statens naturvårdsverk.

Genom bilavgaslagen infördes ett nytt regelsystem för bilavgaskrav. Lagen innehåller inte bara de grundläggande kraven för bilars utsläpp utan bl.a. också regler om hållbarhetskrav och fördelningen mellan tillverkare och bilägare av ansvaret för att kraven skall vara uppfyllda hos bilar i bruk (det s.k. tillverkaransvaret). Bilavgaslagen har ändrats ett antal gånger sedan 1986. En viktig utveckling var införandet år 1991 av ett system för indelning av bilar i miljöklasser (prop. 1990/91:156, bet. 1990/91:SkU25, rskr. 1990/91:344). Vidare har bilavgaslagstiftningen i hög grad påverkats av det svenska EU-medlemskapet, eftersom EU tillämpar harmoniserade regler om kravnivåer och tidpunkter för införandet av nya avgaskrav. De gemensamma kraven som följer av EU-medlemskapet kommer till uttryck i bilavgasförordningen och i myndighetsföreskrifter, men även i bilavgaslagen har nyligen relativt omfattande ändringar gjorts som en anpassning till EU:s system för typgodkännande av bilar (prop. 1997/98:35, bet. 1997/98:JoU10, rskr. 1997/98:101). Ändringarna innebar bl.a. att det särskilda svenska avgasgodkännandet av nya modeller upphörde. Trots dessa ändringar kan det konstateras att bilavgaslagen i sina grunddrag förblivit oförändrad sedan 1986.

Även bilavgasförordningen har nyligen ändrats med hänsyn till två rättsfall från Regeringsrätten på så sätt att de särskilda avgaskraven har slopats för bilar av årsmodell 1988 och tidigare om bilarna registrerats och tagits i bruk i ett annat EU-land (RÅ 1997 ref 82, I och II).

Inom EU har nyligen en uppgörelse träffats om de europeiska bilavgaskrav som skall gälla från sekelskiftet. Uppgörelsen innebär att omfattande ändringar görs i de gemensamma reglerna. Utöver skärpningar i utsläppskrav införs flera principiella nyheter. Till de viktigaste hör att ett tillverkaransvar införs efter svensk modell.

EU:s nya avgaskrav medför att ändringar måste göras i de svenska reglerna. I samband med detta bör en översyn göras av hela bilavgaslagstiftningen, främst de grundläggande reglerna i bilavgaslagen.

EU:s nya avgas- och bränslekrav

EG-kommissionen överlämnade i juni 1996 ett förslag till skärpta avgaskrav för personbilar (ändring av direktiv 70/220/EEG) och ett förslag till skärpta krav på motorbränslen (ändring av direktiv 93/12/EEG), som skall gälla från år 2 000 (KOM (96)248 slutlig). Dessa har senare kompletterats med ett förslag om nya avgaskrav för lätta lastbilar och bussar (KOM (97)61 slutlig). Förslagen har tagits fram inom ramen för det s.k. Auto/Oil-programmet. Ministerrådet enades den 16 september 1997 om en gemensam ståndpunkt avseende förslagen om personbilar och bränslen samt i fråga om lätta lastbilar och bussar. Därefter har en uppgörelse nåtts mellan rådet och Europaparlamentet den 29 juni 1998 i en s.k. förlikningskommitté om innehållet i de framtida kraven. Efter slutligt godkännande av rådet och parlamentet kan de nya kraven väntas bli publicerade i slutet av år 1998.

Överenskommelsen innebär i huvudsak följande. Avgaskraven för nya fordon skärps från år 2000 och i ett andra steg från år 2005. Särskilda krav på utsläppen vid låg temperatur ("kallstartkrav") införs från år 2002. Krav införs på inbyggda diagnossystem (OBD-system). Slutligen införs för första gången i EG:s regelverk utvecklade krav på hållbarheten hos avgasreningen. Tillverkaren kan åläggas att rätta bilar i bruk av en viss modell, om det visar sig att hållbarhetskraven inte är uppfyllda. Kommissionen skall senast vid utgången av år 1999 föreslå kompletteringar i de nya kraven. Eventuella kompletteringar skall träda i kraft från år 2005.

Parallellt med de nya avgaskraven införs nya bränslekrav från år 2000 respektive år 2005. De nya kraven gäller svavelhalten i bränslet och innehållet av hälsofarliga ämnen (bensen och aromater). Vidare förbjuds bly i bensin i princip från år 2000. En låg svavelhalt i bränslen är bl.a. viktig för att ny teknik för motorer med låg bränsleförbrukning och ny avgasreningsteknik skall kunna introduceras.

Avgaskraven för lätta fordon kommer att kompletteras i fråga om tunga lastbilar och bussar. För dessa kategorier har kommissionen lagt fram förslag till nya krav (KOM (97)627 slutlig) men beslut har ännu inte fattats.

Tillverkaransvaret

Till skillnad från de flesta andra länder inom EU upprätthåller Sverige redan i dag ett tillverkaransvar för avgasreningens hållbarhet. Genom hållbarhetskontroller på bilar i bruk kontrolleras att de typgodkända bilmodellerna uppfyller uppställda krav på hållbarhet som meddelats med stöd av 3 § bilavgaslagen. Utförliga regler om hållbarhetskrav och om hur hållbarhetskontrollerna skall genomföras finns i bilavgasförordningen och i Naturvårdsverkets föreskrifter. Om kraven inte är uppfyllda kan tillverkaren ytterst föreläggas enligt 7 § bilavgaslagen att åtgärda samtliga bilar av samma typ. Dessutom har tillverkaren ett civilrättsligt ansvar enligt 6 och 6 a §§bilavgaslagen gentemot ägaren av en bil, om det t.ex. vid en kontrollbesiktning konstateras att bilen inte uppfyller uppställda krav. Tillverkaren skall i ett sådant fall ersätta kostnader för reparation m.m. av bilen. Tillverkarens ansvar är begränsat till bilar som är högst fem år gamla eller körts högst 8 000 mil och gäller inte fel som beror på bilägaren.

Det system för tillverkaransvar som skall införas inom EU har det svenska systemet som förebild och stämmer också i stora delar överens med de svenska regler som grundas på 3 och 7 §§bilavgaslagen. Regler finns om hållbarhetskontroller, som kan utföras av den medlemsstat som utfärdat EG-typgodkännandet eller av de andra medlemsstaterna. Liksom i Sverige kan tillverkaren åläggas att rätta samtliga bilar i bruk av en viss modell, om de visar sig felaktiga. Hållbarhetskraven gäller för fordon som är högst fem år gamla eller har körts högst 8 000 mil (10 000 mil från år 2005). En principiell skillnad mellan de nuvarande svenska reglerna och EG-reglerna hänger samman med att EU tillämpar ett enhetligt system för typgodkännande, så att ett typgodkännande av en bilmodell som meddelats i en medlemsstat skall gälla inom hela EU. Inom EU kommer därför typgodkännandemyndigheten i en medlemsstat att ha ansvaret för att besluta i frågan om tillverkaren är skyldig att vidta åtgärder beträffande en godkänd typ som visar sig felaktig och om vilka åtgärder som skall genomföras. Typgodkännandemyndighetens beslut gäller inom hela EU. Däremot är det varje medlemsstats sak att besluta om åtgärder skall krävas av tillverkaren när det gäller fordon som är registrerade i den staten. De nya reglerna utgår också som nämnts från att varje medlemsstat skall kunna utföra hållbarhetskontroller och reglerar hur samarbetet mellan den medlemsstat som gjort en sådan kontroll och typgodkännandemyndigheten skall gå till.

Det bör analyseras vilka konsekvenser de nya reglerna bör få för det system som finns i bilavgaslagen, särskilt med hänsyn till de olika roller typgodkännandemyndigheten och de nationella myndigheterna har i det gemensamma systemet.

Det finns också skäl att överväga utformningen av tillverkaransvaret gentemot bilägaren enligt 6 och 6 a §§bilavgaslagen. Dessa bestämmelser har ingen motsvarighet i EG-reglerna, men de är av stor betydelse för bilägaren och bör därför finnas i det svenska systemet även i framtiden. En bedömning behöver dock göras av om reglerna bör modifieras med hänsyn bl.a. till de nya EG-reglerna och gemenskapsrättsliga principer. Med anledning av den dom som nyligen meddelats av Högsta domstolen om vad tillverkarens ansvar skall anses omfatta (NJA 1998 s. 1) kan lagtexten behöva förtydligas.

I 8 § bilavgaslagen regleras frågan hur tillverkaransvaret skall utkrävas i fråga om tillverkare som inte finns i Sverige. Enligt bestämmelsen svarar den som yrkesmässigt för in fordon till Sverige för tillverkarens räkning solidariskt med tillverkaren för de förpliktelser som tillverkaren har enligt bilavgaslagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Tillverkaren är inte ansvarig för fordon som förts in i Sverige av någon annan än tillverkaren själv eller av den som annars för in fordon i Sverige för tillverkarens räkning.

När det nu införs ett gemensamt system för tillverkaransvar måste nya överväganden göras om behovet av regler om ställföreträdare för utländska tillverkare. Konsekvenserna av det gemensamma systemet måste beaktas, liksom behovet av att effektivt kunna verkställa de beslut som fattas på nationell nivå. Det bör även klargöras vad som skall gälla för tillverkaransvaret vid sidoimport av bilar. Det bör övervägas huruvida den som utan anknytning till tillverkaren för in fordon till Sverige skall ha ett ansvar gentemot bilägaren som motsvarar tillverkarens. Det bör även klarläggas vad som skall gälla för enskilda bilar som direktimporteras för privat bruk. Regeringen har tidigare i prop. 1996/96:6 Vidareutveckling av systemet med miljöklasser m.m., uttalat att privatimporterade bilar torde kunna omfattas av och ingå i en återkallelseprocedur men att kostnadsansvaret åvilar den enskilde bilägaren (s. 23).

De svenska reglerna om tillverkaransvar gäller såväl för personbilar och lätta lastbilar/bussar (under 3 500 kg) som för tunga fordon. Enligt kommissionens förslag till nya regler för tunga fordon skall tillverkaransvar övervägas först från år 2005. För två- och trehjuliga motorfordon - som också faller under bilavgaslagen - finns gemensamma regler som inte innefattar tillverkaransvar. En bedömning bör ske om olikheter i de gemensamma reglerna för olika fordonstyper i fråga om tillverkaransvar bör påverka de svenska reglerna.

De nya EG-reglerna om inbyggda diagnossystem (OBD-system) öppnar möjligheten för att tidigt och på ett enkelt sätt konstatera fel på det avgasrenande systemet. Det finns skäl att vid en översyn av tillverkaransvaret även beakta OBD-systemens betydelse.

En översyn bör även omfatta de krav som ställs på bilägaren enligt 6 § tredje stycket bilavgaslagen för att tillverkaransvaret skall gälla. Bestämmelsen i andra punkten om att bilägaren vid bensinmotordrift inte får använda bränsle som kan försämra funktionen hos bilens utsläppsbegränsande anordningar infördes ursprungligen i syfte att hindra att blyad bensin användes för bilar med katalytisk avgasrening, eftersom katalysatorn då förstördes. Det bör nu övervägas om bestämmelsen bör ändras och om den även bör omfatta andra bränslen än bensin.

Enligt 6 § tredje stycket 3 bilavgaslagen gäller tillverkarens ansvar endast om bilägaren vid utbyte av utsläppsbegränsade anordningar inte anskaffar nya delar som från miljösynpunkt är sämre än de delar som bilen var utrustad med när den var ny. Det finns för närvarande inte några EG-regler för avgasrelaterade komponenter och tillbehör. Med hänsyn till det nya systemet för tillverkaransvar som nu kommer att införas inom EU bör utredningen även omfatta frågan om vilka krav som kan ställas på tillverkaren av utbyteskatalysatorer och övriga reservdelar. Även frågan om fördelningen av ansvaret mellan tillverkaren av bilen och den som tillverkar utbyteskatalysatorer och övriga reservdelar bör analyseras.

Tillsyn och kontroll samt avgifter för myndigheternas verksamhet

De nya EG-reglerna får konsekvenser för de svenska myndigheternas verksamhet med tillsyn och kontroll i fråga om bilavgasreglerna. Det svenska systemet för tillsyn och kontroll har främst inriktats på genomförandet av hållbarhetskontroller på bilar i bruk. Detta har visat sig vara ett kostnadseffektivt sätt att säkerställa att fordonen allmänt sett uppfyller uppställda krav. Vidare kontrolleras de enskilda fordonen i samband med den periodiska kontrollbesiktningen.

I det europeiska systemet spelar typgodkännandemyndigheten en central roll. Denna myndighet meddelar typgodkännande och kontrollerar att serieproduktionen överensstämmer med den godkända typen (s.k. COP-kontroll eller nybilskontroll). De nya gemensamma reglerna innebär också som nämnts att typgodkännandemyndigheten får en central roll i kontrollen av att hållbarhetskraven är uppfyllda. Det finns dock inget krav på att typgodkännandemyndigheten skall genomföra hållbarhetskontroller. Systemet bygger på att alla medlemsstater frivilligt skall kunna genomföra sådana. Typgodkännandemyndigheten är skyldig att vidta åtgärder om ett fel upptäcks vid en hållbarhetskontroll som genomförs av en myndighet i en annan medlemsstat. I själva verket torde det vara nödvändigt att myndigheter i de andra medlemsstaterna genomför hållbarhetskontroller för att systemet skall fungera effektivt. Exempelvis kan klimatförhållandena i ett land som Sverige medföra att fel uppstår på bilars avgasrening som inte uppkommer i ett varmare klimat. I ett sådant fall är det givetvis mycket svårt för en typgodkännandemyndighet i ett sydeuropeiskt land att kontrollera om sådana fel uppstår utan att samarbeta med svenska myndigheter. Dessutom har Sverige unika erfarenheter av hållbarhetskontroller sedan många år, som måste tas till vara i det nya europeiska systemet. Sverige bör även i fortsättningen vara aktivt när det gäller kontrollen av fordon i bruk, även i fråga om typer som godkänts av en annan medlemsstat. Mot denna bakgrund bör övervägas hur den framtida svenska kontrollverksamheten bör bedrivas, bl.a. med hänsyn till vilket underlag som behöver tas fram enligt EG-reglerna i samband med hållbarhetskontroller.

Enligt 9 § bilavgaslagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreskriva om avgifter för tillsyn och kontroll. Enligt 15 § bilavgasförordningen tas avgift ut av tillverkaren med 75 kr för varje personbil och lastfordon som nyregistreras. Betalningen tas emot och redovisas av Naturvårdsverket. Före den 1 januari 1998 togs även en särskild avgift ut för avgasgodkännande av en bilmodell (motorfamilj). Systemet med avgifter bör ses över med utgångspunkten att myndigheternas kostnader för prövning och tillsyn skall avgiftsfinansieras när så är möjligt. Det bör övervägas om prövningen i samband med miljöklassindelning skall finansieras genom en särskild avgift.

Miljöklassindelningen

Ett system med miljöklassindelning av bilar tillämpas i Sverige från 1993 års modeller. Indelningen i miljöklasser regleras i 2 a § bilavgaslagen. Numera är lagens krav på miljöklassning tillämpliga på personbilar, inklusive el- och hybridbilar, samt bussar och lastbilar. Indelningen omfattar tre miljöklasser samt klasser för el- och hybridbilar (1 E och 1 H). Klassindelningen innebär att strängare avgaskrav tillämpas för klass 1 och 2 än för klass 3, som motsvarar uppställda grundkrav. För klasser som innebär strängare krav har lättnader i fordonsbeskattningen tillämpats. Kravnivåerna i miljöklasserna har definierats med utgångspunkt i EU:s normer när så varit möjligt.

Regeringen har i propositionen 1997/98:145, Svenska miljömål -miljöpolitik för ett hållbart Sverige, uttalat att miljöklassystemet även i framtiden bör utvecklas inom de ramar som ges av medlemskapet i EU. I ovan nämnda proposition har uttalats att regeringen avser att ändra reglerna för miljöklassning av nya bilmodeller i miljöklass 1 med målsättningen att den nuvarande amerikanska standarden skall ersättas med EU-krav (s. 289 f). Det finns anledning att med denna utgångspunkt och med hänsyn till de nya EG-reglerna på nytt se över indelningen i miljöklasser, särskilt vad avser beteckningssystemet, och överväga hur reglerna i bilavgaslagen bör utformas.

Enligt 9 § bilavgasförordningen fattas beslut om miljöklassning av Aktiebolaget Svensk Bilprovning på ansökan av tillverkaren eller dennes företrädare. Ett beslut gäller för en motorfamilj. Det kan finnas anledning att överväga om detta förfarande kan förenklas, exempelvis så att miljöklassningen ingår i registreringsproceduren.

Övriga frågor

Även i övrigt bör en lagteknisk översyn av bilavgaslagstiftningen göras. Särskilt bör övervägas hur lagstiftningen förhåller sig till de gemensamma reglerna inom EU. Denna översyn i förhållande till de gemensamma reglerna inom EU bör bl.a. innehålla en analys av det förhållandet att det inom EU har fastställts gränsvärden endast för diesel och bensin, medan det i svensk lagstiftning finns gränsvärden även för andra typer av bränslen.

Bilavgaslagen gäller för motordrivna fordon. Regeringen har nyligen till Lagrådet remitterat ett förslag till en särskild lag som gäller åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner. I samband med detta föreslås det att bilavgaslagens tillämpningsområde skall begränsas till motorfordon i fordonslagstiftningens mening, dvs. bilar, mopeder och motorcyklar. Eftersom den föreslagna nya lagen har stora likheter med bilavgaslagen bör det övervägas om de slutsatser som dras om bilavgaslagstiftningen även bör få konsekvenser för den planerade lagstiftningen om mobila maskiner. Det har tidigare diskuterats att införa en gemensam motoravgaslag som skulle täcka alla de fordon och maskiner som påverkar omgivningen genom avgasutsläpp och bränsleångor (prop. 1997/98:35 Vissa avgasfrågor s. 24). Mot bakgrund av den föreslagna lagstiftningen om mobila maskiner bör det på nytt övervägas om det nu är lämpligt att genomföra en sådan gemensam motoravgaslag.

Inom ramen för Auto/Oil-programmet pågår ett fortsatt arbete inom EU med att ta fram förslag till kommande avgaskrav och andra åtgärder för att begränsa hälso- och miljöpåverkan från trafiken. En översyn av de svenska reglerna kan leda till slutsatser som blir av värde som underlag för det fortsatta svenska förhandlingsarbetet inom EU.