Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.

Utredaren skall:

• genomföra en bred översyn av såväl de miljörelaterade som de samhällsekonomiska effekterna av det införda producentansvaret inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar, med fokus på förpackningsområdet,
• undersöka konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet,
• följa upp de frivilliga åtagandena för kontorspapper samt bygg- och rivningsavfall samt bedöma effekterna av dessa åtaganden,
• mot bakgrund av den breda översynen av producentansvaret undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag till varugrupper,
• utvärdera retur- och pantsystemen för aluminiumburkar, PET-flaskor samt returförpackningar av glas för öl och läsk.

Utredaren skall lämna förslag till hur systemen för uttjänta produkter framdeles bör utformas. Förslagen skall grundas både på slutsatserna från ovan presenterade deluppdrag och på en bedömning av alternativa lösningar för att uppnå samma mål.

Utredaren skall även utreda och lämna förslag till hur åtgärder och initiativ för att garantera producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.

Utredaren skall därvid:

• belysa problemet med och risken för avsaknad av ansvarstagare då producenter upphör med sin verksamhet,
• generellt analysera förutsättningar, möjligheter och hinder för ansvarig producents framtida omhändertagande av långlivade produkter som producentansvar gäller för samt uppskatta kostnader för omhändertagandet,
• belysa för- och nackdelar med olika former av ekonomiska garantier för framtida omhändertagande,
• föreslå åtgärder och initiativ för att garantera fullföljande av producentansvar.

Bakgrund

Kretsloppsanpassningen av samhället

Redan år 1975 formulerades principer och mål om avfall och avfallshantering (prop. 1975:32, bet. 1975:JoU10, rskr. 1975:161). Det främsta målet var att uppnå en förbättrad avfallshantering och en ökad återvinning. Ansvaret för att det avfall som uppkommer i produktionen kan tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt ansågs redan då åvila producenten.

År 1982 beslutade riksdagen om lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. Detta var ett led i att uppnå en miljöriktig hantering av uttjänta dryckesförpackningar (prop. 1981/82:131). Lagstiftningen föregicks av förhandlingar mellan dåvarande jordbruksministern och näringslivets parter. Näringslivsparterna förband sig att bygga upp ett pantsystem för aluminiumburkarna med beaktande av konsument- och arbetsmiljöaspekter för att främja utvecklingen av förpackningssystem som är resurs- och energisnåla och som medför minsta möjliga olägenheter från nedskräpnings- och andra miljösynpunkter. År 1991 utvidgades det lagreglerade pant- och retursystemet för dryckesförpackningar att omfatta även PET-flaskor i samband med att riksdagen beslutade om lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Sedan 1970-talet drevs dessutom på frivillig väg pant- och retursystem för glasflaskor för läsk och öl respektive vin och sprit av branschens parter.

I samband med att propositionen 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling beslutades, bemyndigades regeringen av riksdagen att införa producentansvar för olika produkter (prop. 1992/93:180, bet. 1993/94:JoU14, rskr.1993/94:344). Målet var att öka återvinningen och återanvändningen av samhällets resurser och att därigenom förebygga uppkomsten av avfall. Ansvaret för att utveckla miljöanpassade varor skulle åläggas producenterna eftersom det i första hand är de som har den reella möjligheten att känna till sammansättningen av olika produkter och bedöma deras miljöeffekter i avfallsledet. Producenterna fick ansvaret för insamling och hantering av de uttjänta produkterna i syfte att skapa ett incitament att minska avfallsmängderna, rena produktionen och miljöanpassa produktutvecklingen. I propositionen lades också fast att producentansvar successivt bör införas för nya produktgrupper och varuområden.

Producentansvarets införande

Sedan år 1994 finns ett författningsreglerat producentansvar för förpackningar (SFS 1997:185), returpapper (SFS 1994:1205) och däck (SFS 1994:1236). Från och med den 1 januari 1998 infördes också ett producentansvar för bilar (SFS 1997:788). Regeringen har dessutom beslutat om ett producentansvar för elektriska och elektroniska produkter som avses träda i kraft under år 2001.

Regeringen har övervägt att införa författningsreglerade producentansvar även för andra varugrupper. Ett resultat av dessa överväganden har varit att berörda branscher har åtagit sig att uppnå motsvarande mål och syften på frivillig väg. Frivilliga åtaganden om insamling och omhändertagande av uttjänta varor finns från branschorganisationerna för kontorspapper samt bygg- och rivningsavfall.

Producentansvaret syftar till att få till stånd en mer miljöanpassad produktutveckling genom att producenterna skall ta ansvar för de produkter som de sätter ut på marknaden. Syftet är dessutom att se till att de förpackningar, det returpapper och de däck som produceras tas om hand genom återanvändning, återvinning, material- eller energiutnyttjande eller på annat miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvaret innebär att det ansvar som tidigare låg hos kommunerna flyttades till producenterna, som fått ett fysiskt och ekonomiskt ansvar. Utformningen av förordningarna om producentansvar varierar dock för de olika varugrupperna.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag tidigare följt upp producentansvaret för förpackningar, returpapper, däck och bilar. Naturvårdsverket har dessutom i uppdrag att senast den 1 juni 2000 till regeringen redovisa de nivåer av återanvändning och återvinning som producenterna hade nått upp till den 31 december 1999 vad gäller förpackningar, däck, returpapper och bilar. Verket skall vid behov lämna förslag till nödvändiga förändringar i regelverket.

Riksdagens revisorer har granskat producentansvarets betydelse i avfallshanteringen. Revisorerna föreslår i sin skrivelse (1999/2000:RR4) att regeringen tar initiativ till en samhällsekonomisk analys av producentansvaret för förpackningar. Revisorerna anser dessutom att regeringen bör överväga att lagreglera samrådsförfarandet mellan producenterna och kommunerna samt att regeringen bör överväga möjligheten att bryta ner de nationella återvinningsmålen till regional eller lokal nivå. Revisorernas skrivelse behandlas i Miljö- och jordbruksutskottets betänkande (bet. 1999/2000:MJU7, rskr. 1999/2000:156) Producentansvarets betydelse i avfallshanteringen.

Flera andra kartläggningar och undersökningar av producentansvaret för förpackningar har gjorts, bland annat av Långtidsutredningen (Bilaga 4 till LU 99) och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ds 1999:66).

Miljöministern anförde i ett interpellationssvar den 23 november 1999 om det ekologiska samhället (interpellation 1999/2000:78) att vi nu närmar oss en tidpunkt då det är dags för en förutsättningslös översyn av hur producentansvaret har fungerat.

Regeringen bedömer det nu vara angeläget att göra en bred översyn av producentansvaret. Detta mot bakgrund av att förordningarna om producentansvar för förpackningar, returpapper och däck har varit i kraft i drygt fem år vilket gör det motiverat att utvärdera hur genomförandet har gått. Översynen är också motiverad mot bakgrund av att nya initiativ tas inom produkt- och avfallsområdet för att minska miljöpåverkan.

Kretsloppsdelegationens arbete

Kretsloppsdelegationen har i sin rapport 1997:19 Producentansvar för varor - förslag och idé - framfört att producenters ansvar för kretsloppsanpassning av varor bör gälla generellt. I ansvaret bör enligt Kretsloppsdelegationen ingå att producenterna har kunskap om varors effekter på hälsa och miljö under varans livscykel och att konsumenterna ges information om detta.

Delegationen framhöll att det kan innebära en risk för samhället att lägga över ansvaret på producenter för varor som sedan blir avfall, eftersom om producenten upphör med sin verksamhet, så finns det ingen att utkräva ansvar av. Problemet har hittills inte varit av betydelse då särskilt förpackningar och returpapper, men även däck, är varor med relativt kort livslängd. Problemet med avsaknad av ansvarstagare kan dock komma att få större betydelse då producentansvaret omfattar mer långlivade varor såsom bilar och elektriska och elektroniska produkter.

På ett antal områden finns dock redan ett ekonomiskt ansvarstagande för framtida omhändertagande av avfallet etablerat. Det gäller t.ex. uttjänta batterier för vilka avgift erlägges till batterifonden enligt förordningen (1997:645) om batterier samt bilar för vilka avgift erlägges till bilskrotningsfonden enligt bilskrotningsförordningen (1975:348).

För att begränsa risken för att samhället i form av stat eller kommun måste ta på sig det ansvar som ålagts producenten, i de fall producenten upphört med sin verksamhet eller inte anser sig klara eventuella höga framtida kostnader, ansåg Kretsloppsdelegationen det rimligt att avkräva producenten en ekonomisk garanti för att ansvaret fullföljs. Delegationen presenterade en idé om hur detta skulle kunna lösas. Det skulle kunna ske genom krav på att varje vara som säljs skall följas av en ekonomisk garanti, i form av en försäkring, och att försäkringen administreras av privata försäkringsgivare. Försäkringen skulle vara tecknad när varan överlåts med äganderätt till en konsument. För att garantera kvaliteten i systemet föreslog Kretsloppsdelegationen också att kommunerna får ansvaret för att informera om hur hushåll och andra kan bli av med uttjänta varor. Alla återlämningssystem skall dessutom vara registrerade och informationen bekostas av registreringsavgifter.

Ett antal försäkringsbolag har redan visat intresse för Kretsloppsdelegationens idé om en återvinningsförsäkring och har tagit egna initiativ och utvecklat system för att garantera omhändertagande av varor.

Kretsloppsdelegationens rapport har remissbehandlats. Delegationens förslag och idéer behöver dock utredas ytterligare innan regeringen kan ta ställning till dem.

Miljöorienterad produktpolitik

I propositionen Svenska Miljömål - Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/1998:145) bedömde regeringen att en miljöorienterad produktpolitik bör arbetas fram inom EU för att bland annat klargöra vilka miljökrav som skall gälla för produkter som släpps ut på marknaden.

Produktpolitiken kan beskrivas som ett ramverk för olika incitament som syftar till att förebygga och minska produkters miljöpåverkan under hela livscykeln. Såväl lagstiftning, ekonomiska och mjuka styrmedel, som producenternas egna initiativ ryms inom denna ram.

Regeringen uppdrog åt Naturvårdsverket att redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av att införa en generell princip om producenters ansvar för en produkts miljöpåverkan under hela livscykeln. Naturvårdsverket redovisade uppdraget till regeringen i december 1999. Regeringen har för avsikt att behandla rapporten i en skrivelse till riksdagen om en miljöorienterad produktpolitik under maj 2000.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av producentansvaret, samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas.

Översyn av producentansvaret

Utredaren skall analysera såväl de miljörelaterade som de samhällsekonomiska effekterna av de införda förordningarna om producentansvar inom produktområdena förpackningar, returpapper, däck och bilar, med fokus på förpackningsområdet. I en sådan analys skall ingå att kartlägga och bedöma insamlings-, återvinnings- och hanteringssystemens effektivitet avseende bland annat tillgänglighet och funktion, kostnader och miljönytta. Utredaren skall även undersöka konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet, samt undersöka om hushållen har haft den information som de behöver för att kunna delta i systemet. I samband med detta bör även kostnadsutvecklingen för konsumenter, producenter, kommuner, myndigheter och övriga analyseras.

Införandet av producentansvaret innebar en förändring av ansvarsfördelningen för hushållsavfallet mellan kommunerna och producenterna. Utredaren skall redogöra för den nu aktuella ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna på avfallsområdet samt bedöma de effekter förändringen av ansvarsförhållandena medförde. I detta sammanhang skall materialbolagens rättsliga ställning behandlas.

Utredaren skall vidare undersöka effektiviteten hos producentansvaret som styrmedel för att miljöanpassa produktutvecklingen samt för att minska avfallsmängderna och öka återanvändning och återvinning. I uppdraget ingår även att överväga behovet av ytterligare åtgärder för att öka producenternas incitament att miljöanpassa produktionen.

Utredaren skall också följa upp de frivilliga åtagandena för kontorspapper samt bygg- och rivningsavfall och bedöma de aktuella och framtida effekterna av dessa åtaganden.

Mot bakgrund av den breda översynen av producentansvaret skall utredaren också undersöka om ytterligare varugrupper skulle kunna omfattas av producentansvar samt lämna förslag på hur detta i sådant fall skall utformas. Dessa förslag skall beakta miljö- och konkurrensaspekter, styrmedlets effektivitet i förhållande till andra styrmedel samt kostnadsutvecklingen för producenter, hushåll, kommuner, myndigheter och övriga. Eventuella förslag skall beakta EG:s regelverk samt utvecklingen av detsamma.

I samband med att producentansvaret för förpackningar behandlas skall utredaren utvärdera retur- och pantsystemen för aluminiumburkar, PET-flaskor samt returförpackningar av glas för öl och läsk samt regelverken kring dessa produkter.

I uppdraget ingår att utredaren skall lämna förslag på hur systemen för uttjänta produkter framdeles bör utformas. Förslagen skall grundas både på slutsatserna från ovan presenterade deluppdrag och på en bedömning av alternativa lösningar för att uppnå samma mål.

Garantier för producentansvarets fullföljande och funktion

Utredaren skall utreda och föreslå åtgärder och initiativ för att garantera producentansvarets fullföljande och funktion. I uppdraget ingår att belysa problemet med risken av avsaknad av ansvarstagare då producenter upphör med sin verksamhet. Häri ingår att belysa de produktgrupper samt den typ av företag där dessa problem kan uppkomma.

I uppdraget ingår också att analysera förutsättningar, möjligheter och hinder för ansvarig producents framtida omhändertagande av långlivade produkter som producentansvar gäller för, samt att uppskatta kostnader för omhändertagandet.

Utredaren skall också belysa för- och nackdelar med olika former av ekonomiska garantier för framtida omhändertagande såsom obligatoriska respektive frivilliga försäkringar, privata eller statliga fonder etc. och därvid särskilt beakta Kretsloppsdelegationens idé om att varor skall åtföljas av en ekonomisk garanti från producenten i form av en obligatorisk försäkring. I uppdraget ingår att utredaren skall föreslå åtgärder och initiativ för att garantera fullföljandet av producentansvar.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Arbetet skall ske utifrån uppsatta mål och strategier i de förarbeten som ligger till grund för införandet av producentansvaret. Utredaren skall därvid beakta att producentansvaret infördes för att skapa en drivkraft för producenterna att minimera den negativa effekten på miljön från avfallet genom att utveckla mindre miljöbelastande produkter i syfte att förebygga uppkomsten av avfall, öka återvinning och återanvändning, minska mängden miljöskadliga ämnen i produkter och minska mängden avfall som deponeras. I översynen av effekten av producentansvaret skall utredaren även beakta andra åtgärder som har vidtagits inom avfallsområdet för att uppnå dessa syften. Utredaren skall i sin redovisning särskilt beakta konsumentaspekter, livscykelperspektivet samt betydelsen av regionala skillnader.

Utredaren skall under arbetets gång beakta effekter på handeln och konsekvenser för små och medelstora företag. Utredaren bör också undersöka och analysera hur utformningen av producentansvaret har påverkat konkurrenssituationen inom avfallshanteringen.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren bör i sitt arbete beakta relevanta rapporter som behandlar producentansvaret.

Bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) skall tillämpas på utredaren.

Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den 31 juli 2001.

(Miljödepartementet)