Prop. 1992/93:180

Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling

Regeringens proposition

ww 1 992/ 93 : 1 80 Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad PTOP- _ samhällsutveckling 1992/ 93. 180

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade ut- drag ur regeringsprotokollet den 18 februari 1993 för de åtgärder och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Olof Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhälls- utveckling. I syfte att åstadkomma en sådan utveckling presenteras också en rad förslag till åtgärder.

En utgångspunkt för propositionen är att miljöproblemen under det senaste decenniet har ändrat karaktär. De lokala miljöproblemen har minskat kraftigt men ersatts av regionala och globala. De tydliga punkt- utsläppen från industrier och energianläggningar överskuggas alltmer av diffusa utsläpp knutna till människors rörlighet, varors livscykel och de areella näringamas rationalisering och produktionslu'av. Elfektema uppträder ofta med lång fördröjning och sambanden mellan direkta och indirekta skador av olika verksamheter är komplexa. Likaså kan an- svaret för uppkomna miljöproblem ofta vara svårt att härleda.

Ett grundläggande problem är att samhällets materialhantering i dag är enkelriktad - från utvinning av råvara till deponering av avfall. Att i snabb takt förbruka icke förnybara resurser, att slösaktigt konsumera förnybara resurser och sedan slänga allt avfall är inte hållbart. FN- konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i Rio i juni 1992 lade fast målet om en hållbar utveckling. För en hållbar utveckling krävs en mera cyklisk materialhantering - ett kretsloppssamhälle.

Statens roll är att ange mål och riktlinjer samt att skapa det regelsys- tem inom vilket de olika aktörerna skall verka. Från statsmaktemas syn-

punkt är en sådan ordning att föredra som irmebär att marknaden själv- mant utformar och tillämpar system som leder till de uppsatta målen. Statlig detaljreglering skall helst inte behöva tillgripas.

I propositionen har föreslagits riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling på en rad olika områden. Generellt skall för miljö- politiken gälla att alla beslut skall vara inriktade mot ett kretsloppssam- hälle. Besluten skall skapa förutsättningar för en mer effektiv resurs- hushållning inom alla samhällsområden. Detta kan ske genom övergång till förnybara resurser och användning av energisnåla processer samt återanvändning och återvinning. Detta är särskilt viktigt inom den in- dustriella sektorn.

Olika åtgärder inom jord- och skogsbruket, i transportsektorn, inom energiförsörjningen och i industrin skall vara inriktade mot ett krets— loppssamhälle. Kretsloppsprincipen bör även få genomslag i kommuner- nas arbete för att bl.a. omsätta och konlq'etisera Riokonferensens hand- lingsprogram Agenda 21 i lokala program. Vidare skall som riktlinjer gälla att ekonomiska styrmedel i ökad omfattning utvecklas och används i miljöpolitiken och miljökrav skall i ökad utsträckning kunna ställas vid offentlig upphandling.

Som riktlinjer skall också gälla att arbetet med nya standarder skall bedrivas med inriktningen att standarderna skall vara analyserade med avseende på sina miljökonsekvenser. Principen för en hetsloppsanpas- sad samhällsutveckling bör även gälla för kemikaliekontrollen. Ytterli- gare planer för riskbegränsning av hälso- och miljöskadliga ämnen bör tas fram. För det fortsatta arbetet för en kretsloppsanpassad samhälls- utveckling skall gälla att nya produktgrupper och varuområden succes— sivt anges för producentansvar. För plaster bör bättre hushållning ske med sådant plastmaterial som framställs ur ändliga naturresurser genom ökad återanvändning och återvinning. Särsldlt miljöbelastade plastmate- rial bör undvikas helt.

Det gäller nu att gå vidare med att ange strategi, konkreta mål och tidtabell för tillämpningen av producentansvar på nya vanrområden.0m- råden som bör bli aktuella inom kort är byggnadsmaterial, bilar, skrot- däck, elektroniska och elektriska produkter. Arbetet bör inledningsvis drivas på och samordnas av en särskild kretsloppsdelegation som knyts till regeringen.

I propositionen föreslås ändringar i renhållningslagen (l979:596). Enligt förslaget får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om skyldighet för den som yrkesmässigt tillver- kar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning eller den som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avhll att se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering.

I lagen (1970:244) om allmärma vatten— och avloppsanläggningar före- slås krav på att en allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att också miljöskyddsintresset tillgodoses. Dessutom införs ett förbud mot att anläggningen brukas på ett sätt som försvårar tillgodoseendet av miljö- och hälsoskyddsintressena i var-verksamheten.

Lagen (1991:336) om vissa dryckesförpaclmingar föreslås ändras så Prop. 1992/93:180 ett retursystem för PET-fiaskor får omfatta både återanvändning och ' återvinning.

Plan* och bygglagen (1987:10) ändras så att det klart framgår att dess bestämmelser syftar till att främja en god och långsiktigt hållbar livs- miljö.

Berörda branschorganisationer har gjort ett åtagande om särskilda insatser för att uppnå insamlingsmålet 90 % för förbrukade nickel- kadmiumbatterier.

Propositionens lagförslag

1. Förslag till Lag om ändring i renhållningslagen (l979:596)

Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (l979:596) dels att 4, 5 , 7 och 24 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och 17 a åå, samt närmast före 6 a och 7 95 två nya rubriker av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

451

Varje kommun slmll svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen.

Varje kommun skall, om inte annat föreskrivs med stöd av 6b &, svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen.

När kommunen planlägger och beslutar hur skyldigheten enligt första stycket skall fullgöras, skall hänsyn tas till f'astighetsinnehavamas möjligheter att själva ta hand om avfallet på ett från hälsoskydds— och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. Kommunen skall vidare beakta att bortforslingen anpassas till behovet för olika slag av bebyggelse.

552

Kommunen är skyldig att se till Kommunen är, om inte annat att hushållsavfall från kommunen föreskrivs med stöd av 6 b &, skyl-

slutligt omhändertas.

* Senaste lydelse 1983z301. 2 Senaste lydelse l990:235.

dig att se till att hushållsavfall från kommunen slutligt omhändertas.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Producentansvar

6 a 9

Med producent avses i denna lag den som yrkesmässigt till- verkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning. Med producent avses även den som i sin yrkesmässiga verksamhet fram- bringar alfall som fordrar särskil- da åtgärder från renhållnings- eller miliövårdssynpunkt.

6 b &

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att av- fallet av de varor eller av de för- packningar som de tillverkar, im- porterar eller säljer eller utfallet från sådan verksamhet som de be- driver barforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljö- mässigt godtagbar atfallshan- tering.

Föreskrifterna får även avse skyldighet att

I. märka en vara eller en för- packning.

2. lämna uppgifter om insam-

ling, återanvändningsgrad, åter- vinningsgrad eller andra för- hållanden.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelsen

Aifallshantering

75

När avfall skall forslas bort ge- nom kommunens försorg, får av- fallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinne- havaren.

Skall avfall forslas bort genom kommunens försorg får inte någon annan än den som kommunen anli- tar för ändamålet ta befattning med bortforslingen.

När avfall skall forslas bort ge- nom kommunens eller en produ- cents försorg, får avfallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinnehavaren.

Skall avfall forslas bort genom kommunens eller en producents försorg får inte någon annan än den som kommunen eller produ— centen anlitar för ändamålet ta befattning med bortforslingen.

l7aä

Regeringen eller, efter rege- ringens bernyndigande, kommuner eller en myndighet för meddela föresknj/ier om att avgifi för bort— forsling och slutligt omhänderta— gande genom kommunens försorg av avfall som avses i 6 b & får tas ut av producenten. Avgijien skall betalas till kommuner eller till den myndighet som regeringen be- stämmer.

24 53

Till böter eller fängelse i högst sex månader skall den dömas som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot 7 5 första stycket,

2. bryter mot 7 5 andra stycket genom att yrkesmässigt eller

3 Senaste lydelse 1990:235.

Till böter eller fängelse i högst sex månader skall den dömas som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot 7 5 första stycket,

2. bryter mot 7 5 andra stycket genom att yrkesmässigt eller

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1992/93:180

annars i större omfattning samla in annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall, och forsla bort avfall,

3. inte fullgör vad som åligger 3. inte fullgör vad som åligger honom enligt föreskrift som med- honom enligt föreskrift som med- delats med stöd av 9 a &. delats med stöd av 9 a 5,

4. bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 6 b &. I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar för gärningen döms inte om ansvar kan ådömas enligt brottsbalken.

Den som överträtt vitesf'oreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. '

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.

2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och

avloppsanläggningar

Härigenom föreskrivs att 12 och 21 55 lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 å'

Allmän va-anläggning skall utfö- ras så att hälsoskyddets intresse tillgodoses. Den skall vara försedd med de anordningar som kräves för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Behövs för viss bebyggelse anordningar endast för vattenförsörjning eller endast för avlopp, skall anläggningen avpassas efter detta.

En allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att den upp- fyller de krav som från miljö— och hälsoskyddssynpunkt skall tillgodo- ses. Den skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Om för viss bebyggelse anordningar behövs endast för vattenförsörjning eller för avlopp, skall anläggningen avpassas efter detta

En allmän va-anläggning får inte inrättas i strid mot detaljplan, om- rådesbestänunelser eller andra bestämmelser för markens bebyggande eller så att ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning försvåras. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelse göras.

Så länge allmän va-anläggning behövs skall huvudmannen under- hålla anläggningen och i övrigt sörja för att den på tillfredsställ- ande sätt fyller sitt ändamål.

* Senaste lydelse 19:37:134.

Så länge en allmän va-anlägg- ning behövs skall huvudmannen underhålla anläggningen och i övrigt se till att den på tillfreds- ställande sätt fyller sitt ändamål.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 52

Allmän va-anlåggning skall En allmän va-anläggning skall brukas så att olägenhet för brukas så att det inte uppkommer huvudmannen och annan såvitt olägenhet för huvudmannen eller möjligt undvikes. annan samt så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla kraven från mil/'ö- och hälsoskyddssynpunkt eller att i övrigt 14,0pr sina åligganden enligt lag eller annan författning eller enligt avtal.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

2 Senaste lydelse l976:842.

3. Förslag till Lag om ändring i lagen (l99l:336) om vissa dryckesför—

packningar

Härigenom föreskrivs att 2, 3 och 5 55 lagen (l99lz336) om vissa dryckesförpackningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2?)

För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska krävs ett särslcilt han- teringstillstånd för den som tappar drycken på flaska.

För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska krävs ett särskilt han- teringstillstånd för den som tappar eller importerar drycken på flaska.

Frågor om hanteringstillstånd prövas av regeringen eller den myndig- het Som regeringen bestämmer.

3.31

För hanteringstillstånd krävs att PET-flaskan ingår i ett retursys- tem.

För hanteringstillstånd krävs att PET-flaskan ingår i ett retursys- tem för återanvändning eller återvinning.

5 5 Ett beslut om hanteringstillstånd skall förenas med de villkor som behövs med hänsyn till miljön och resurshushållningen.

Som ett villkor skall gälla att konsumenten när en PET—flaska återlämnas får ersättning med ett

pantbelopp.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

4. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987110)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. l & plan- och bygglagen (l987:lO)l Skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

lkap. 15

Denna lag innehåller bestämmel- ser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestäm- melserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållan— den för människoma i dagens samhälle och för kommande gene- rationer.

Denna lag innehåller bestämmel- ser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestäm- melserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållan- den och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för komman- de generationer.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

* Lagen omtryckt 1992:1769.

Miljö- och naturresursdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1993

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester- berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Könberg, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Johansson

Proposition om riktlinjer för en kretsloppsanpassad

samhällsutveckling

1. Inledning

Miljöproblemen har under det senaste decenniet ändrat karaktär. Ett grundläggande problem är att samhällets materialhantering i dag oftast är enkelriktad - från utvinning av råvara till slutligt omhändertagande av avfall. FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro i juni 1992 slog bl.a. fast att det inte längre är hållbart att i snabb takt förbruka icke förnybara resurser, att slösaktigt konsumera förnybara resurser och sedan slänga allt avfall. För att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling fordras en effektivare resurshushållning, bl.a. genom en övergång till cyklisk materialhantering. Kretslopps- samhället syftar till ökad resurssnålhet, minskad miljöbelastning och bevarande av den biologiska mångålden.

Statsmaktemas roll är att ange mål och riktlinjer samt att skapa det regelsystem inom vilket de olika aktörerna skall verka. Detta är en ordning som innebär att marknaden självmant utformar och tillämpar system som leder till de uppsatta målen. Statlig detaljreglering skall helst inte behöva tillgripas.

Riksdagen har i olika propositioner lagt fast principer för producenter- nas ansvar beträffande avfall (prop. 1975z32, bet. 1975:10U10, rskr. 1975:161, prop. l989/90:100 bil. 16, bet. l989/90zloU16, rskr. l989/90:24l).

Huvuddelen av de produkter och förpackningar som blir avfall om- händertas av kommunerna. I vissa fall som för bl.a. aluminiumburkar och blybatterier finns system som administreras och finansieras av

marknadens aktörer. Myndigheterna anger där målen och övervakar att dessa nås.

Redan i riksdagens beslut är 1975 om återvinning och omhändertagan- de av avfall slogs fast bl.a. att ansvaret för att avfall kan tas omhand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt i första hand åvilar produ— centen.

Industrin och distributörerna har dock endast i undantagsfall arbetat efter den princip som angavs i 1975 års rikdagsbeslut. Kraven på kom- munerna och avfallsproducentema har skärpts successivt de senaste åren, bl.a. genom nya krav på sortering av avfall från år 1994.

Sverige har ansökt om medlemskap i den Europeiska Gemenskapen. EG-kommissionen har i juni 1992 presenterat ett förslag till direktiv om förpackningar och förpackningsavfall i syfte att harmonisera nationella åtgärder för att undvika störningar av den inre marknaden, handelshin- der och konkurrensbegränsningar. Även inom OECD och GA'IT pågår arbete i syfte att anpassa det internationella handelsregelverket till de växande miljökraven.

Förpackningsutredningen (Dir. l990:39) hade i uppdrag att utreda och lämna förslag till sådana åtgärder inom förpackningsområdet som syftar till att främja retursystem. Utredningen fick genom tilläggsdirektiv (Dir. l99lzl7) i uppdrag att utarbeta ett förslag om s.k. producentansvar. Förpackningsutredningens slutbetänkande (SOU 1991:76 och SOU 1991:77) Miljön och förpackningarna överlämnades till regeringen den 27 september 1991. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstansema bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I . En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M91/2100/6).

I juni 1992 upprättades inom Miljö- och naturresursdepartementet pro- memorian (Ds l992:59) Producentansvar för avfall. I promemorian föreslås bl.a. att regeringen ges möjlighet att föreskriva om producen- tens återtagnings- och hanteringsansvar för det avfall som uppstår ge- nom uttjänta varor m.m. Promemorian har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstansema bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M92/2173/6).

I juni 1992 presenterade en arbetsgrupp inom regeringskansliet ett betänkande (Ds l992:58) Varor som faror med förslag till en strategi för att lösa problemen med miljöpåverkan från varor. En offentlig "hearing" med anledning av betänkandet hölls den 22 september 1992. En sammanställning från "hearingen" samt dokumentation i övrigt finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M92/2174/6).

Statens naturvårdsverk har i en rapport den 30 juni 1992 Vägen till ett renare slam lämnat förslag till ändringar i lagen (1970:244) om all— männa vatten- och avloppsanläggningar i syfte att bl.a. Stärka huvud- mannens möjligheter att uppfylla de miljö- och hälsoskyddsintressen som skall tillgodoses. Vidare föreslås åtgärder för att nå bl.a. minskat metallinnehåll i slam. Rapporten belyser också vilka slamkvaliteter som är möjliga att uppnå i olika tidsperspektiv. Rapporten har remissbehand- lats. En förteckning över remissinstansema bör fogas till protokollet i

detta ärende som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresursdepartementet (dnr M92/2378/6).

Ett Stort antal skrivelser från enskilda personer, företag och organisa- tioner har kommit in till Miljö- och naturresursdepartementet rörande de olika frågor som behandlas i propositionen. Uppvaktningar har också ägt rum.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 17 december 1992 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till vissa ändringar i renhållningslagen (l979:596), lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier, lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar.

De till lagrådet remitterade lagförslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.

Lagrådet har den 15 januari 1993 yttrat sig över förslagen. Yttrandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.

Lagrådets yttrande behandlas i samband med de enskilda lagförslagen. Jag kan emellertid redan nu säga att jag med ett tillägg godtar Lagrådets förslag till ändringar. lagrådets granskning har också lett till vissa redaktionella ändringar.

2. Kretslopp för en hållbar utveckling

Jag lämnar i det följande en rad förslag med utgångspunkt i principen om slutna materialflöden - kretsloppsprincipen. Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, åter- vinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Ett samhälle som tillämpar kretsloppsprin- cipen kan kallas ett kretsloppssamhälle.

2.1. Att göra rätt från början

Mitt förslag: Som riktlinjer för miljöpolitiken skall gälla att alla

beslut skall vara inriktade mot att effektivisera resurshushållningen och främja kretsloppssamhället.

Skälen för mitt förslag: För att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling behöver samhället förändras från ett förbrukande och belastande sam- hälle till ett kretsloppssamhälle. Omställningen kommer att ta tid och måste därför börja nu. Alla samhällssektorer berörs. Miljöpolitiken måste utgå från vad naturen långsiktigt tål. Att skydda och förbättra miljön är en framtidsutmaning i allas intresse.

En huvuduppgift för regeringen är att skapa förutsättningar för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling mot ett samhälle med frisk luft och rent vatten, levande hav, Sjöar och skogar. Markens produk—

tionsförmåga måste bevaras. För att klara denna uppgift måste förbruk- ningen av ändliga naturresurser och anrikningen av i många fall miljö- farliga restprodukter och kemiska substanser i naturen kraftigt begrän- sas. Vägen till detta går via ett mer effektivt och återhållsamt resursutnyttjande, återanvändning och återvinning. Jag förslår i det följande en rad konkreta åtgärder för att inleda en sådan utveckling.

Ett effektivt resursutnyttjande, återanvändning och återvinning är nyckel till en hållbar utveckling. Det avfall som trots allt uppkommer skall behandlas så att råvaror återanvänds, återvinns eller omhändertas på det sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshante- ring, exempelvis energiutvinning ur sorterade avfallsfraktioner. Fortsatt utveckling av förnybara energikällor och ökad användning av detta är nödvändigt. Detta synsätt måste bli förebilden för samhällsbyggandet. Skall vi kunna åstadkomma en långsiktigt uthållig utveckling krävs att produktionen inte tär på naturen.

Den ekonomiska och tekniska utvecklingen skapar goda möjligheter för omställning till mindre resurskrävande och miljöbelastande produk- tions-, energi- och transportsystem. Ett miljöanpassat jord- och skogs— bruk har en nyckelroll som producent av biologiska råvaror och bio- energi.

Vi kan konstatera en ökad miljömedvetenhet hos allmänhet och näringsliv. Få ifrågasätter i dag nödvändigheten av att ta hänsyn till miljön. Kunskapen om miljöproblemen ökar ständigt. Människans sätt att utnyttja naturresurserna är avgörande för utvecklingen av tillståndet i miljön.

Dessa frågor togs upp redan av den år 1979 tillsatta Naturresurs- och miljökommittén i betänkandet (SOU l983z56) Naturresursers nyttjande och hävd. Kommittén anförde bl.a.: "Vi måste därför sträva efter att förvalta de förnybara och flödande naturresurserna så att deras lång- siktiga produktionsförmåga bibehålls eller förstärks. Målet för utnyttjan- de av de icke förnybara resurserna måste vara att varje uttag används så effektivt som möjligt för att uppnå samhällets Skilda mål. - - — -Dess- utom bör produktion av hållbara och återvinningsbara produkter åtmins- tone inte förhindras av olika samhälleliga ingrepp utan snarare främjas i den mån detta faktiskt innebär en minskad användning av naturre— surser. "

Miljöfrågoma sattes i centrum för världens uppmärksamhet vid FN- konferensen om miljö och utveckling (UNCED) i juni 1992. En utarm— ning av naturresurserna äger rum i olika delar av världen. De globala miljöproblemen såsom uttunningen av ozonskiktet och risken för kli- rnatförändringar orsakas framför allt av de rika länderna. Dessa bär därmed också huvudansvaret för att vidta åtgärder på dessa områden.

Svenskt bistånd till fattigare länder har flera mål och ett är att stimu- lera en långsiktigt hållbar utveckling. För att vi från svensk sida med trovärdighet skall kunna hävda detta krävs att vi har en egen ambitiös miljöpolitik.

Sverige och alla andra länder har en miljöskuld. Den kan definieras som kostnaden för att återställa skadad miljö och storleken av det kapi— tal som erfordras för att betala återkommande "reparationsinsatser".

Miljöskulden är resultatet av den konsumtion som sker på kommande generationers bekostnad. Om samhället inte förändrar inriktning kommer miljöskulden att fortsätta öka. Miljöpolitiken bör därför inriktas mot att minska miljöskulden.

Kretsloppssamhället är ett långsiktigt mer hålle samhälle än dagens. Naturvetenskapliga lagar anger förutsättningar för allt liv, även mänsk- ligt liv. Materien är oförstörbar och kretsloppen i naturen drivs av energi från solen. På samma sätt som det inom samhällsekonomin krävs en balans mellan konsumtion och produktion, krävs det en långsiktig balans mellan nedbrytande och uppbyggande processer för att inte skapa en utarmning av resurser och ett överflöd av oanvändbart material, avfall. Att nå en total balans är en utopi, men vi kan göra mycket för att effektivisera och minska resursutnyttjandet så att världens samlade naturtillgångar räcker längre. Genom forskning och utveckling kan ändliga naturresurser efter hand ersättas med material baserade på förnybara resurser. Detta räcker dock inte. Också användningen av skadliga eller farliga ämnen måste minskas. Det krävs alltså både av- giftning av kretsloppen och recirkulation. I detta sammanhang är det viktigt att understryka att en väl fungerande marknadsekonomi inom ekologiska och sociala ramar är av stor betydelse då det gäller att främja en god resurshushållning. Prissättningsmekanismen innebär att en bristsituation automatiskt leder till ökade priser, vilket stimulerar utveckling av substitut.

Naturen har en avsevärd självläkande förmåga, men föroreningar till följd av mänsklig verksamhet har i många fall överskridit gränserna för vad naturen tål. I detta sammanhang kan tre slag av föroreningar sär- skiljas.

Svårnedbrytbara naturfrämmande ämnen riskerar att spridas över stora områden och finnas kvar i miljön över lång tid. Ingen kan förut- säga exakt vilka effekter som kan uppstå, endast att negativa effekter är mycket sannolika. Exempel på kända sådana ämnen är PCB, DDT och CFC. Jag anser att den enda acceptabla halten av långlivade naturfräm- mande ämnen i miljön är noll. Detta mål bör gälla inte endast för ut- släpp i konventionell mening, dvs. utsläpp av föroreningar med avlopps- vatten och rökgaser från fabriker o.d. Målet innebär även att använd- ningen av sådana ämnen måste upphöra, eftersom all materialhantering oundvikligen medför att det hanterade materialet förr eller senare ham- nar i avfallet eller sprids direkt till miljön. Här förestår en sanering av samhällets kemikalieanvändning som kommer att beröra alla tillverkare, importörer och användare av svåmedbrytbara naturfrämmande ämnen i Sverige. Jag är medveten om att denna sanering kommer att kräva lösningar av såväl teknisk, ekonomisk som handelspolitisk art. Intema- tionellt samarbete är en av förutsättningama för detta arbete. Ett fortsatt utspridande av sådana ämnen i den miljö där vi och våra efterkomman- de skall leva är oförsvarligt.

Tungmetaller t.ex. kadmium och kvicksilver samt vissa andra grundämnen kan, i olika koncentrationer, vara mer eller mindre farli- ga för miljön. Det faktum att de är beständiga innebär dessutom att miljöstömingar från dem kan bestå under mycket långa tider. Det är

samtidigt viktigt att inse att dessa ämnen är naturliga; de har alltid Prop. 1992/93:180 funnits i biosfären och det levande har därför anpassat sig till den natur- liga förekomsten av dem. Jag vill ändå betona att risken för långvariga effekter manar till särskild försiktighet när det gäller tungmetaller och vissa särskilt sällsynta grundämnen.

Övriga miljöskadliga ämnen förekommer naturligt i miljön och ingår i naturens kretslopp. De kan vara mer eller mindre giftiga i hög kon- centration, men ingår i de naturliga biologiska processerna och bryts relativt snabbt ned eller assimileras i miljön om inte halterna blir alltför höga. Tillförseln från mänskliga aktiviteter måste minska så att det finns förutsättningar för miljön att sanera sig själv. Hit hör koldioxid och andra naturliga växthusgaser, svavel- och kväveföreningar och andra ämnen som bidrar till försurning och övergödning.

Jag har i budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil.15) givit en samlad redovisning av de miljömål, relaterade till de områden jag nu har nämnt, som riksdagen tidigare har beslutat om och läget när det gäller att uppfylla målen.

För att lösa de uppgifter som nu ligger framför oss behöver vi ut- veckla ett nytt förhållningssätt. Tekniska problem återstår fortfarande att lösa och omställningen kan på kort sikt uppfattas som kostsam men är på lite längre sikt en ekonomisk nödvändighet.

Kretsloppssamhället måste baseras på vetenskap och teknik. Det blir ett i ordets bästa mening högteknologiskt samhälle där man i mycket större utsträckning än i dag använder förnybara råvaror och energikällor och där man har lärt sig att med lämplig teknik minska förbrukningen av ändliga råvaror till en bråkdel av vad den är i dag.

I dagens samhälle fattas många beslut utifrån ett relativt kortsiktigt perspektiv. Detta måste ändras så att ett mer långsiktigt tänkande blir vägledande för näringsliv, individer och myndigheter. För detta krävs att staten undviker detaljreglering och ger individer och företag långsiktiga spelregler.

Sverige har särskilt goda förutsättningar för en kretsloppsanpassad utveckling. En sådan måste bygga på en utbredd insikt om behovet av en ändrad samhällsutveckling liksom en grundläggande förmåga att genomföra nödvändiga förändringar. Sverige har en framstående industri och kompetenta forskare. Utbildningsnivån är hög. I Sverige finns också stora arealer skogs- och jordbruksmark som kan utnyttjas för produktion av biologiska råvaror och biobränslen. Dessa faktorer är gynnsamma för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling.

Det tar tid att få genomslag för kretsloppsprincipen; det kräver kun- skap och engagemang inom alla sektorer och på alla nivåer i samhället.

Genom forskning, teknisk utveckling och effektiva styrmedel skall förnybara resurser gradvis ersätta de icke förnybara.

Jag kommer i det följande att redovisa riktlinjer för den fortsatta utvecklingen mot ett kretsloppssamhälle och även lägga fram förslag som syftar till att främja denna utveckling.

Hänvisningar till S2-1

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

2.2. En ny industriell utveckling

Mitt förslag: Miljöpolitiken skall underlätta industrins anpassning till kretsloppssamhället, bl.a. genom att skapa goda förutsättningar för användning av förnybara resurser, energisnåla processer, åter- användning och återvinning.

Skälen för mitt förslag: Det finns en ökande medvetenhet om de pro- blem som följer av resursfiödet i länder med en stor industriproduktion. Omsättningen leder till synliga problem genom de varor som hamnar som skräp i naturen eller på soptipp sedan de har tjänat ut. Varorna har också mindre tydliga men långsiktiga miljöstörande effekter genom att de, eller ämnen som de har innehållit, hamnar som diffusa källor till föroreningar i miljön. Om de innehåller miljöfarliga metaller eller långlivade naturfrämmande ämnen kommer detta på sikt att ge upphov till en ökad föroreningshalt vars varaktighet står i direkt proportion till de ingående ämnenas livslängd i miljön.

Många framtida störningar kan alltså komma att härröra från tillverk- ningsindustrin, men inte längre i så stor utsträckning från utsläpp genom skorstenar och avloppsrör utan i högre grad från produkterna. Dessa utsläpp har inte minskat - varuproduktionen i de industrialiserade länderna är tvärt om större nu än någonsin tidigare och den fortsätter att växa samtidigt som dess sammansättning ändras, bl.a. genom att många nya ämnen tas i bruk.

Det finns därför ett behov av att dels begränsa och i vissa fall helt av- veckla användningen av hälso- och miljöfarliga kemikalier, dels åstad- komma en bättre hushållning med knappa och ändliga råvaror. De poli— tiska besluten skall vara inriktade mot ett resurssnålt kretsloppssam- hälle. Besluten bör skapa förutsättningar för en mer effektiv resurs- hushållning. Detta måste ske genom att en övergång snabbt sker till förnybara resurser och användning av energisnåla processer samt åter- användning och återvinning.

Återanvändning och återvinning av en vara kan vara motiverad av flera skäl. Varan i sig kan exempelvis utgöra en miljöfara. Den kan innehålla miljöfarliga ämnen som riskerar att läcka ut i miljön när varan blir avfall. För sådana varor gäller i första hand att försöka begränsa eller helt avveckla användningen av det miljöfarliga ämnet, bl.a. genom att hävda producentens skyldighet att byta ut skadliga ämnen mot mindre skadliga (substitutionsprincipen - utbytesregeln). I andra hand måste man eftersträva återanvändning och återvinning, så att nya mängder av det skadliga ämnet som senare tillförs miljön inte behöver användas. Ett annat exempel är när varan i sig är ofarlig men har inne- burit uttag av knappa resurser eller förorsakat miljöskadliga utsläpp då den tillverkades. Här är återanvändning och återvinning motiverat om resultatet blir lägre utsläpp och/eller lägre resursförbrukning än vid framställning ur jungfruliga råvaror.

Återvinning kan också vara framdriven av att materialen i sig har ett kommersiellt värde och det återvunna materialet därmed efterfrågas på marknaden. Detta är drivkraften i skrotbranschens återvinning av stål-, järn- och metallskrot. Materialets värde motiverar också industrins interna återvinning i produktionen av material. Skrotbranschens åter- vinning är etablerad sedan lång tid och betydande mängder återvinns årligen.

Den kasserade varan kan också utgöra ett volymproblem. Exempel på detta är rivningsmassor, schaktmassor, skrotsten m.m. som förekommer i sådana mängder att det uppstår problem att finna plats för dem på deponier eller motsvarande omhändertagande. Plats för deponering av avfall är en knapp resurs och den kommer att bli knappare.

Återanvändning och återvinning, dvs. kretsloppshantering, syftar alltså till att skydda vår miljö och hushålla med knappa resurser.

I princip bör återanvändning prioriteras före materialåtervinning, energiutvinning och i sista hand deponering. I valet mellan återanvänd- ning, återvinning, energiutvinning och deponering bör den metod som bäst hushållar med resurser prioriteras. Med materialåtervinning avser jag också kompostering, förutsatt att materialet sedan går att använda för exempelvis jordförbättring. Detta torde i de allra flesta fall innebära att återanvändning väljs före materialåtervinning, energiutvinning och deponering.

Möjligheterna att sluta kretsloppen är starkt beroende av varornas utformning. Flöden kan minskas genom att varor utformas så att de håller längre och är resurssnåla. Hållbarare material i byggnader och inredning skulle innebära längre livstid och minska mängderna bygg- nads-och rivningsavfall. Val av material bör också utformas så att de passar in i de naturliga kretsloppen även i sådana fall då de behöver bytas ut. Materialflöden kan slutas om varor utformas så att de är oskadliga och går att återvinna, likaså om varor utformas så att de lätt kan tas isär i delar som kan återvinnas.

Vissa varor passerar genom samhället utan att var och en för sig ge miljöproblem förrän i avfallsledet, det gäller t.ex. många kapitalvaror. Hälso- och miljöskadliga ämnen skall visserligen begränsas eller av- vecklas, men vissa varor kan möjligen tillåtas innehålla farligare och knappare ämnen under fönrtsättning att avfallet tas om hand på ett miljöriktigt sätt.

Andra varor sprids i miljön när de används vilket gör att återanvänd- ning och återvinning inte är möjligt. Spridningen är dessutom direkt proportionell mot hur stor mängd av produkter som används. Självklara exempel är bekämpningsmedel och tvätt- och rengöringsmedel. Det är således inte bara produkterna som behöver miljöanpassas utan även våra vanor. För att lösa de miljö— och resursproblem som är förbundna med bruket av varor som helt eller delvis sprids till miljön medan de an- vänds måste de göras mindre miljöskadliga och mer resurssnåla.

Hänvisningar till S2-2

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

2.3. Åtgärder inom olika sektorer

Mitt förslag: Åtgärder inom jord- och skogsbruket, i transportsek- torn, irrom energiförsörjningen och i industrin skall inriktas mot ett resurssnålt kretsloppssamhälle.

Skälen för mitt förslag: På basis av ökade kunskaper, resultat av forskning och utveckling samt ny teknik kommer utvecklingen mot ett kretsloppssamhälle att beröra alla delar av samhället. Inom några sekto- rer blir kraven på en kretsloppsanpassning särskilt stora.

Hänvisningar till S2-3

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

Basen för produktionen inom jord- och skogsbruket är den biologiska process - fotosyntesen i de gröna växterna - som med solljuset som energikälla omvandlar koldioxid och vatten till enkla sockerarter. De enkla sockerarterna är utgångsmaterial för den vidare uppbyggnaden av biomassa i växterna och näringskedjoma. Biomassan levereras till olika delar av samhället i form av livsmedel, bränsle eller råvara för industri- produkter (pappersmassa, konstruktionsmaterial, oljor m.m.).

Dagens jordbruk kan endast delvis anses vara kretsloppsanpassat. Odlingen sker ofta med betydande insatser av drivmedel, bekämp- ningsmedel och konstgödsel.

Riksdagen beslutade våren 1990 om en ny livsmedelspolitik. Ett av syftena med reformen är att få en bättre miljö. Det är angeläget att slå vakt om miljömålet i den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat jordbrukslandskap och att bevara den biologiska mång- falden. Värdefulla natur- och kulturmiljövärden skall bevaras. Belast- ningen på miljön av bl.a. närsalter skall begränsas. Användningen av bekämpningsmedel skall halveras.

För skogsbrukets del är problemen främst av en annan art. Bruknings- metoderna påverkar förutsättningama att bevara den biologiska mång- falden negativt. Enligt Skogsstyrelsen har hittills naturvårdshänsynen i skogsbruket inte varit tillräcklig. I den proposition om ny skogspolitik som regeringen avser lägga fram under våren skärps kraven på hänsyn till miljövårdens intressen.

Samhället behöver energi, som produktionsmedel i industriell eller annan produktion (t.ex. lantbruk) men också för uppvärmning, transpor- ter osv. Biobränslen från jord- och skogsbruket kan ersätta fossila bränslen. Det är i dag tekniskt möjligt att i vissa tillämpningar ersätta även drivmedel med biologiskt baserade produkter, t.ex. rapsolja eller etanol. Ytterligare utvecklingsarbete återstår dock innan biologiskt baserade drivmedel kan användas i stor skala. Överskottet på jordbruks— mark kan i själva verket vara en värdefull tillgång. På denna areal kan sådana produkter odlas som kan ersätta fossil energi och ändliga råvar- or. Detta förutsätter dock att odling och produktförädling sker med långsiktigt hållbara metoder och resursinsatser. Hänsyn måste också tas till landskapsbilds- och naturvårdsaspekter. Biogas från avfall och väx-

ter kan bli en viktig energikälla där restprodukter kan återföras till Prop. 1992/93:180 marken.

För närvarande pågår en övergång till främst träbränslen från kol och olja i värmeverk och kraftvärmeverk. En huvudsaklig drivkraft för detta är miljöavgifter och beskattningen av fossila bränslen.

Vegetabiliska oljor har fått ny aktualitet som ersättning för fossila smörj- och drivmedel. Utvecklandet av vegetabiliska hydrauloljor och oljor för motorsågar har främst skett för att minimera utsläppen av mineraloljor i skogen men även av arbetsmiljöskäl. Det senare gäller även vegetabilisk tryckfärg och rengöringsvätskor i den graäska indu— strin. På äbersidan änns t.ex. lin, som naturligtvis mest används inom textilindustrin, men också som armering av plaster och änpapper. Många nya tillämpningar är under utveckling, t.ex. som material i fordonsbromsar.

Även i andra delar av Europa och i USA görs insatser för att utveckla industriråvaror med biologiskt ursprung. På vissa håll är icke-nedbryt- bara produkter förbjudna om miljövänliga alternativ änns.

Stärkelse och socker från potatis, sockerbetor och spannmål bedöms ha många användningsområden. Som exempel kan nämnas ytlimning och bestrykning inom massa- och pappersindustrin samt tillverkning av förpackningar och som ersättning för plastmaterial.

Växtnäringsfrågoma i jordbruket har uppmärksammats i allt högre grad. Det pågående åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsför- lusterna är ett gott exempel på kretsloppstanken. Ambitionen är att så lite växtnäring som möjligt skall lämna cirkeln jordbruk - livsmedel samt att i möjligaste mån näringsämnen skall återföras från tätorter till jordbruk. Stallgödsel används i stor utsträckning som gödningsmedel i jordbruket och härigenom återförs en stor del av näringsämnena till åkermarken. I det åtgärdsprogram som nu genomförs betonas bl.a. en effektivare användning av näringsämnena i stallgödseln.

Med ett kretsloppsanpassat transportsystem avser jag ett system som möjliggör en god transportförsörjning för personer och varor samtidigt som dess miljöpåverkan, från produktion och användning till skrotning, hålls inom ramen för god mänsklig hälsa och vad naturen tål.

Transporterna svarar för en mycket stor del av den totala miljöbelast- ningen och transportsektoms relativa bidrag till miljöstömingarna kan förväntas öka. När åtgärder skall övervägas är det viktigt att beakta alla de nyss nämnda leden produktion, drift och skrotning. Det är först på senare tid som detta synsätt har fått genomslag. Även om den dornine- rande delen av miljöstömingarna härrör från driftsledet kan, särskilt när det gäller val av bränslen, miljöstömingarna i produktionsledet ha stor betydelse.

En av de effektivaste åtgärderna för att minska transportemas miljöstömingar är att minska de enskilda fordonens utsläpp av avgaser och buller. För att påskynda introduktionen av fordon som uppfyller 21 mer långtgående miljökrav än de obligatoriska, har ett system med

miljöklassning och ekonomiska styrmedel introducerats i Sverige från Prop. 1992/93:180 och med 1993 års modeller.

Till återvinning av fordon återkommer jag i det följande i samband med frågor om återvinningssystem för bilar.

När det gäller transportsektoms bidrag till växthuseffekten avser jag att återkomma till regeringen med förslag till åtgärder att föreläggas riksdagen i en planerad proposition om klimatfrågor våren 1993. Jag kan dock redan nu konstatera att det kommer att krävas mycket långt- gående åtgärder inom denna sektor om utsläppen av klimatförändrade gaser skall kunna minska framöver. Bl.a. kommer det att krävas ett stort inslag av biobränslen i traäksystemet.

För energisystemets del innebär en kretsloppsanpassning att bl.a. netto- tillskottet i atmosfären måste minska. Detta kräver att användningen av fossila bränslen begränsas genom effektiv energianvändning och genom ökad introduktion av energiproduktion baserat på förnybara energi- källor.

En alltmer effektiv energianvändning och en ökad energihushållning är en förutsättning för att viktiga energi- och miljöpolitiska mål skall kunna nås. En effektiv energianvändning bör prägla samtliga verksam- hetsområden i samhället. Det är väsentligt att förutsättningama på ener- gimarknaden är sådana att de stimulerar till energihushållning. Detta sker bl.a. genom väl fungerande marknader med effektiv prisbildning på energi. Statsmaktema beslutar bl.a. om energi, beskattning och miljö- politiska styrmedel, t.ex. miljöavgifter och utsläppsnormer.

Viktiga inslag i energipolitiken är att stimulera utvecklingen av miljöanpassad energi från biobränslen, solenergi och vindkraft. Mot denna bakgrund beslutade riksdagen våren 1991 som ett led i energiupp- görelsen att under en femårsperiod satsa nära 2,5 miljarder kronor på förnybara energikällor (prop. 1990/91:88, bet. 1990/91:NU40, bet. l990/9l :SkU26, rskr. l990/9l:373,374).

Riksdagen beslutade våren 1992 i enlighet med förslag från Bio- bränslekommissionen att satsa ytterligare 625 miljoner kronor på främjande'av ökad användning av biobränslen (prop. 1991/92:97, bet. l99l/92:NU25, rskr. 1991/921271).

Våren 1992 beslutade riksdagen även om vissa ändringar i energi— beskattningen (prop. 1991/92:150 del 1, bet. 1991/92:FiU30, rskr. 1991/922350). Genom förändringarna togs ett första steg mot en an- passning av industrins energiskatter till de nivåer som tillämpas inom EG. Anpassningen genomfördes utan att äventyra de miljöpolitiska målen genom att bl.a. koldioxidskatten höjdes för övriga användare. I samband med denna energiskatteomläggning aviserades en avsättning av 500 miljoner kronor för ytterligare satsningar på förnybar energi och hushållning m.m.

Regeringen avser som jag nyss nämnde att inom kort förelägga riks- dagen en proposition i klimatfrågan med bl.a. förslag om ratiäkation av 22 den konvention som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling

år 1992 och om riktlinjer för det fortsatta klimatarbetet nationellt. Arbe- tet bör bedrivas utan att avvakta konventionens formella ikraftträdande.

Statens naturvårdsverk har redovisat en fördjupad analys av åtgärder mot klimatförändringar. Verket har bl.a. redovisat vilka åtgärder som behövs för att stabilisera de svenska koldioxidutsläppen år 2000 på 1990 års nivå. Naturvårdsverkets förslag avses behandlas i den kommande propositionen.

Biobränslekommissionen lämnade i sitt slutbetänkande (SOU l992:90) Biobränslen för framtiden, förslag som har nära anknytning till angeläg- na grundläggande frågor som rör klirnatförändringar och hur de påver- kas. Även dessa förslag avses behandlas i den kommande propositionen.

Industrins intresseorganisationer har antagit principer för hur närings- livet bör agera för att bidra till en god miljö.

I samband med förberedelsearbetet för FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 utarbetade företrädare för näringslivet genom Business Council for Sustainable Development samt Internationella Handelskammaren (ICC) riktlinjer för industrins miljöåtaganden.

I Sverige har Industriförbundet fört vidare de internationella principer som ICC har antagit. Dessa slår fast att företagen bör upphöja miljö- skydd till en strategisk fråga och att arbetet skall präglas av framför— hållning och förebyggande miljöskydd.

Principen "ansvar och omsorg", som Sveriges Kemiska Industrikontor har antagit innebär ett sätt att tänka och arbeta som omfattar frågor om hälsa, säkerhet och miljö. Hit hör bl.a. att maximera nyttiggörandet av råvaror och energi som delmål i produktionen och att eliminera sådana inslag och företeelser som kan innebära risker för människa, miljö eller egendom.

Ett steg i riktning mot en kretsloppsanpassad produktutveckling är antagandet av en praktiskt orienterad miljöpolicy och ett förebyggande synsätt där hänsyn tas till hela livscykeln hos en produkt. Det änns flera företag som på ett systematiskt sätt arbetar med en kretsloppsanpassning i val av råvaror, genom ett effektivt resursutnyttjande samt återanvänd- ning och återvinning.

Vikten av att materialflöden slutes och att råvaruutnyttjandet krets- loppsanpassas kan belysas med exempel från gruvindustrin. Ett exempel på detta är de gruvupplag som änns i Falun och Garpenberg. Dessa har föranlett speciella insatser från regeringens sida.

Dåvarande regeringen tillkallade i november 1987 en delegation för att utarbeta ett åtgärdSprogram för att rena Dalälven inom 10 år. Av direktiven (Dir l987z57) framgår bl.a. att den huvudsakliga anledningen är att läckaget av metaller från äldre gruvupplag måste minskas.

Riksdagen anvisade för genomförande av delegationens förslag till åtgärder budgetåret 1988/89, 100 miljoner kronor under fjortonde huvudtitelns anslag B 21, Åtgärder för att rena Dalälven (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. l987/88:373). Tillsammans med tillsynsmyndighetema och berörda företag/fastighetsägare har regering-

ens förhandlare arbetat för att träffa överenskommelser om genomföran- de av erforderliga åtgärder för att sanera gruvavfall inom Dalälvens avrinningsområde.

Den 24 september 1992 ingicks avtal mellan Stora Kopparbergs Berg- slag AB och berörda tillsynsmyndigheter, dvs. Statens naturvårdsverk, Länsstyrelsen i Kopparbergs län och miljönämnden i Falu kommun, om åtgärder för att minska metalläckaget från visst gruvavfall i Falun.

Kostnaderna för åtgärderna har enligt avtalet bedömts uppgå till ca 100 miljoner kronor.

I avtalet tas bl.a. upp frågan om regeringens garanti av de ekonomis- ka åtaganden som åvilar staten. Stora har påtagit sig ett kostnadsansvar som inte får överstiga 60 miljoner kronor, indexerat på ett i avtalet angivet sätt. Regeringen har fattat beslut den 17 december 1992 nr 39a med anledning av avtalet.

Regeringen bedömer att de av riksdagen år 1988 anvisade medlen bör vara tillräckliga för erforderliga åtgärder för rening av Dalälven. Regeringen avser återkomma till riksdagen om behov av ytterligare medel skulle uppstå.

Flera större företag, myndigheter och organisationer har också på senare år antagit en miljöpolicy som innebär att den enskilda organisa- tionen forrnulerar mål för det interna miljöarbetet och konkret beskriver hur den skall arbeta praktiskt för att förverkliga dem.

I många företag och i offentliga verksamheter sker numera miljörevi- sion internt för att utvärdera den egna verksamheten ur miljösynpunkt och korrigera den för att uppnå satta miljömål. Miljörevision tillämpas i allt större utsträckning åtminstone i de större företagen. Jag anser att miljörevision kan vara ett kraftfullt medel för att underlätta en anpass- ning av företaget ur kretsloppssynpunkt t.ex. genom att minska process- utsläppen och genom att produkterna medvetet utformas för återanvänd- ning eller återvinning.

Företagsintema materialbalanser och miljövarudeklarationer för pro- dukterna kan också bidra till kretsloppsanpassningen. Jag har erfarit att ett arbete att utforma miljövarudeklarationer har startats på uppdrag av de nordiska industriförbunden.

Metoder för att analysera varors totala miljöpåverkan, s.k. livscykel- analyser, är under utveckling. Både inom näringslivet och på olika forskningsinstitutioner pågår projekt för att utveckla denna analysmetod praktiskt. Livscykelanalyser kan omfatta den miljöpåverkan som pro- dukten ger upphov till, allt ifrån utvinning av råvaror till hantering efter det att konsumenten kasserat varan. Jag anser att livscykelanalyser har förutsättningar att utvecklas till användbara instrument för industrin som kan underlätta både en kretsloppsanpassning och ett kretsloppstänkande inom samhällets olika sektorer.

Trots det positiva arbete som pågår är min slutsats att det återstår mycket innan kretsloppstänkandet till fullo genomsyrat näringslivets handlande. Det förebyggande och strategiska miljöarbetet inom svensk industri är i dag koncentrerat till några få företag. Den stora majoriteten av tillverkande företag - ca två tredjedelar - behöver enligt min bedöm- ning stimuleras för att sätta i gång ett framåtsyftande miljöarbete.

Även med en betydligt ökad insats från näringslivet för att anpassa olika verksamheter till en kretsloppsutveckling änns det ett antal hinder och svårigheter som hämmar en ökad resurshushållning i form av ökad återanvändning och återvinning.

De hinder som föreligger är till stor del av ekonomisk natur. De ekonomiska problem som ofta är förknippade med materialåtervinning beror i huvudsak på kostnader för insamling, sortering och rengöring av materialet. Detta i kombination med att marlmadspriset för den jung- fruliga råvaran kan vara lågt, bidrar till att återvunnet material kan ha svårt att konkurrera på den öppna marknaden. Varierande råvarupriser kan också utgöra en hämsko för att uppnå en stabil återvirrningsverk- samhet. En kraftig utveckling behövs också av produkter som innehåller återvunnet material liksom av marknader för sådana produkter.

Ytterligare en hämsko för materialåtervinningsbranschens lönsamhet kan vara fastställda tekniska normer i samband med standardisering eller upphandling som försvårar användandet av återvunnet material i vissa produkter. Sådana faktorer minskar också avsättningsmarknaden.

Trots de problem som dagens återvinningsbransch brottas med, be- dömer jag att det änns betydande möjligheter för en ökad återvinning och återanvändning och för återföring till naturens kretslopp.

Internationellt pågår en snabb utveckling mot ökad återvinning och återanvändning genom såväl tvingande myndighetsåtgärder som tekniska framsteg och innovationer.

En av de allra viktigaste förutsättningama för att förstå och änna lös- ningar på dagens och framtidens miljöproblem kommer att vara tillgång till kompetenta forskare och goda forskningsmiljöer.

Industrinationema har ett särskilt ansvar för dagens miljöproblem och har därmed ett stort ansvar för en intensiäerad miljöforskning. Metoder och processer som inte skadar miljön måste utvecklas. Kunskapsnivån måste höjas, så att även framtida, i dag okända, miljöproblem kan upptäckas och motverkas i tid.

Inom miljövårdsarbetet och miljövårdsforskningen har man skaffat sig omfattande kunskaper om företeelser och mekanismer i naturen. Det är nu viktigt att också satsa på bl.a. samhällsvetenskaplig forskning så att man bättre kan precisera vilka gränser vårt behov av en god livsmiljö sätter för olika typer av resursutnyttjande och änna kostnadseffektiva lösningar.

Från forskningssynpunkt har alltså miljöproblemen en disciplinöver- skridande karaktär. Forskningsbehovet avser bl.a. fysik, kemi, biologi, geologi och hydrologi, men också t.ex. studier av psykologi, pedagogik, juridik och ekonomi. Det är angeläget att åstadkomma förutsättningar för systemforskning. Med en sådan samlad inriktning ges förutsättningar att erhålla erforderligt kunskapsunderlag för beslut som både möjliggör ett kretsloppssamhälle och bevarande av biologisk mångfald. Dessa frågor behandlas i samband med den forskningspolitiska propositionen.

För att klara välstånd och en tillväxt i balans med naturen behövs inte bara en allmän kunskap om vad som är fel i dagens system, utan också kunskaper som gör det möjligt att lösa problemen. Miljöforskning är som tidigare nämnts en av de viktigaste åtgärderna för att bygga upp dessa kunskaper. Den måste dock kombineras med en bred miljöut- bildning för att sprida kunskapen. Världens lärare utpekas i Brundt— landrapporten som den yrkesgrupp som har en nyckelroll i arbetet med att förebygga och motverka miljöstömingarna. Ett ekologiskt perspektiv och ett kretsloppstänkande behöver byggas in på olika nivåer i hela utbildningssystemet.

I skollagen (1985:1100) står inskrivet att "var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö".

Läroplanskommittén har i september 1992 presenterat sitt betänkande (SOU 1992:94) Skola för bildning, med bl.a. förslag som innebär att en del av miljökunskapen i grundskolan skall knytas till ett nytt ämne "Teknik och miljö". Förslaget innebär att miljökunskap skall ges inte bara i det nya ämnet, utan i många skolämnen. Detta framgår i de kursplaner som har arbetats fram under hösten 1992. Samverkan över ämnesgränser för att få en bra miljöundervisning framhålls av kom- mittén som nödvändig och självklar.

För den högre utbildningen har regeringen nyligen i propositionen 1992/93zl Universitet och högskolor - frihet för kvalitet lagt förslag till riksdagen att väsentligt öka friheten för universitet och högskolor. I propositionen förordas bl.a. att den större friheten skall omfatta såväl studieorganisation som utbildningsutbud och fördelning av resurser till grundutbildning och forskning. Ansvaret för att miljöperspektivet blir en självklar del i utbildningen vilar sålunda numera på de enskilda hög- skolorna.

3. Internationell utveckling

Hänvisningar till S3

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13
  • SOU 1994:36: Avsnitt 4.1

3.1. FN:s konferens om miljö och utveckling

Regeringen har i skrivelse till riksdagen i oktober 1992 (1992/93:13) redovisat bakgrunden till och resultaten av FN:s konferens i Rio de Janeiro om miljö och utveckling (UNCED) samt vissa inledande åt- gärder för att i Sverige förverkliga UNCED-besluten. Jag skall här närmare redovisa vissa åtgärder som är påkallade till följd av resultaten från UNCED och som är av betydelse för en kretsloppsanpassad hus- hållning.

Vid Riokonferensen antogs bl.a. Riodeklarationen med principer som staterna uppmanas följa i det långsiktiga miljö- och utvecklingsarbetet och Agenda 21 som anger riktlinjerna för internationellt och nationth handlande för att uppnå en hållbar utveckling.

Både Riodeklarationen och Agenda 21 framhåller vikten av resurshus- hållning speciellt i den industrialiserade delen av världen och därmed behovet av ändrade produktions- och konsumtionsmönster samt föränd-

ringar i livsstilar. Arbetet för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling förutsätts i Agenda 21 genomsyras av ett förebyggande synsätt och be- drivas på olika nivåer, inom alla samhällssektorer och med ett brett deltagande. Det lokala ansvaret betonas.

Agenda 21 framhåller att det är genom ekonomiska incitament, eller genom andra åtgärder från regeringarna i internationell samverkan, som industrin bör stimuleras att investera i förebyggande tekniker och satsa på återanvändning och återvinning. Industrin bör vidare uppmuntras att i sin planering och sitt praktiska arbete tillämpa principen om ansvar och omsorg och ett synsätt som präglas av förebyggande strategier, renare produktionsteknik och miljöhänsyn under produkternas hela livscykel. Ekonomiska styrmedel bör utvecklas och marknadens meka- nismer användas på ett effektivt sätt för att stimulera en hållbar utveck- ling, bl.a. inom avfallsområdet. Avfallsavgifter bör enligt Agenda 21 sättas enligt principen att det är förorenaren som skall betala och på en sådan nivå att detta återspeglar de kostnader som är förknippade med en ur miljösynpunkt god avfallshantering.

Agenda 21. s rekommendationer och åtgärdsförslag i fråga om avfall syftar till att minimera avfallsmängdema genom förebyggande åtgärder, minska avfallets innehåll av hälso- och miljöfarliga änmen, maximera miljöanpassad återanvändning och återvinning samt förbättra hantering- en av det avfall som ändå uppstår.

Särskilda nationella åtgärdsprogram för effektiv återanvändning och återvinning skall upprättas i de industrialiserade länderna senast år 2000. De enskilda länderna skall till denna tidpunkt också verka för att tillräcklig änansiell och teknisk kapacitet står till förfogande på regio- nal, nationell och lokal nivå för att förverkliga målsättningar och åt- gärder avseende återanvändning och återvinning. I de nationella pro- gram som Agenda 21 förutsätter skall återanvändning och återvinning prioriteras inom alla samhällssektorer och stimulanser ges för att öka återanvändning och återvinning. Lokala organ, i Sverige kommunerna, uppmanas snarast inleda en bred samverkan med medborgarna i syfte att senast år 1996 uppnå enighet om lokala handlingsprogram för en hållbar utveckling.

Till de detaljerade förslagen till hur ökad återanvändning och återvinning skall kunna uppnås hör att införa panter och avgifter, stimu- lera marknaderna för återvunna produkter, stimulera källsortering och utnyttja återanvändnings- eller återvinningsbart material, specith i förpackningar.

Agenda 21 slår också fast att offentlig upphandling och standardise- ring skall ändras, så att återvunnet material som är bra ur miljösynpunkt inte diskrimineras. Vid bedömningen skall hänsyn tas till resurshushåll- ning i fonn av sparad energi och råvara.

Information och utbildning i syfte att stimulera en ökad återanvänd- ning och återvinning skall ges både i skolan och genom andra organisa— tioners verksamhet i samarbete med lokala organ.

Som framgår av skrivelsen till riksdagen har regeringen bedömt att Agenda 21 ger en betydelsefull bakgrund och en ram för industriländer- nas arbete i syfte att åstadkomma en hållbar utveckling. Med de förslag

till inledande åtgärder som jag i det följande återkonrrner till tar vi ett steg närmare en hållbar utveckling med fungerande kretslopp och re- surshushållning inom alla samhällssektorer.

3.2. Andra länder

Under senare tid har diskussionen om hur en hållbar utveckling skall åstadkommas i allt större utsträckning tagit sin utgångspunkt i frågor om avfallssamhället och möjligheterna att utnyttja material och restpro- dukter för skapa ett uthålligt samhälle. De växande avfallsmängdema i Europa och problemen att änna plats för nya deponier är pådrivande tillsammans med insikten om att avfallet kan innehålla skadliga ämnen som på sikt läcker ut i naturen.

Inom flera enskilda EG-länder och på gemenskapsnivå änns en uttalad målsättning att avfallet måste minska, i första hand genom att mindre mängd avfall över huvud taget genereras och i andra hand genom åter- användning av produkter och materialåtervinning. Tillvägagångssättet för att förverkliga målen varierar.

I Tyskland har avfallspolitiken numera en tyng inriktning mot ökad återanvändning och materialåtervinning som medel för att minska av- fallsmängdema. Lagstiftningen öppnar en möjlighet att vända på an- svaret för avfallshanteringen: den som producerar det som förr eller senare blir avfall måste återta produkten - eller se till att någon annan gör det.

Enligt den tyska avfallslagen har regeringen sedan år 1986 rätt att ut- färda förordningar om bl.a. återtagandeplikt och pantsystem. Lagen ger också regeringen möjlighet att sätta upp mål för olika områden, t.ex. återvinningsmål. Dessa är inte tvingande utan skall göra klart för rele- vanta delar av näringslivet vilka krav som frivilliga överenskommelser lämpligen bör uppfylla. Efter en tidsfrist avgör regeringen om mer tvingande regler är nödvändiga och vilka de i så fall bör vara. Den tyska regleringen inom avfallsområdet återkommer jag till mer i detalj i avsnittet om förpackningar (7.3). Det mest kända fallet - förpackningar - regleras, vilket jag också närmare beskriver i ett senare avsnitt, av förpackningsförordningen. Förpackrringsförordningen är den första i en serie förordningar som nu utarbetas i enlighet med den tyska avfalls- lagstiftningen. Nya förordningar förbereds för returpapper, skrotbilar och s.k. elektronikskrot, dvs. kasserad elektrisk utrustning alltifrån TV- apparater och kylskåp till datorer. Byggnadsmaterial, möbler och kläder hör till de områden som står i tur.

Först under de senaste åren har lagen börjat tillämpas. En förklaring till fördröjningen är att lagen har en sådan utformning att den ger de be- rörda delarna av det tyska näringslivet en möjlighet att införa frivilliga lösningar och att regeringen velat ge näringslivet tid att utveckla sådana. Det tyska näringslivet har dock inte utnyttjat denna tidsfrist. Att nå- ringslivet nu börjat utveckla lösningar, samtidigt som lagen börjat till- lämpas, beror också på att den tyska avfallsbranschen fått allt svårare att få tillstånd till nya deponier eller sopförbränningsanläggningar, på

grund av allt starkare lokala motstånd. Samtidigt har det politiska trycket att kraftigt minska avfallsmängdema ökat.

Vissa inslag i den tyska avfallspolitken och de tyska lagförslagen har föranlett debatt. Kritik har riktats mot sorteringssystemen, och frågan har ställts huruvida andra länder kan komma att bli mottagare av avfall som man inte lyckats återvinna inom Tyskland.

Nya inslag i den tyska avfallspolitiken förbereds. Avfallsavgifter, kraftigt skärpta tekniska miljökrav och normer för deponier och förbränningsanläggningar planeras liksom en allt mer begränsad och preciserad renhållningsplikt för den offentliga sektorn. Renhållnings- plikten skall kunna upphävas för produkter och material där återtag- ningsplikt gäller.

Arbete pågår vidare på att lägga fram en helt ny avfallslag. Viktiga inslag är tydlig prioritering, krav på förbränningsanläggningar, möjlig- het för avfallsansvariga att vägra ta emot avfall som inte uppfyller vissa krav och en översyn av möjligheten att fastställa mål för återvinning o.dyl. En ny avfallslag kan komma att omfatta både produktions- processer och produktutforrnning.

De föreslagna nya förordningarna i enlighet med den tyska avfalls- lagen har lett till betydande aktiviteter inom tysk industri. Teknik- utveckling är på väg som förbättrar möjligheterna till sortering och återvinning. Bl.a. elektronikföretag och bilindustri har under senare år börjat utveckla återvinningsbara produkter. Ett återtagningssystem för kasserad elektronikutrustrring har utvecklats.

Även annan europeisk industri har liksom den japanska börjat förbe- reda sig för att klara de nya tyska lagkraven. Svensk industri blir givet— vis berörd eftersom den tyska marknaden är betydelsefull. Större svenska företag är väl medvetna om utvecklingen och söker på olika sätt att anpassa sig.

De tyska åtgärderna driver fram åtgärdsförslag såväl inom andra enskilda länder som inom EG-kollektivet.

I Frankrike har en ny, långtgående lagstiftning inom avfallshantering- en antagits år 1992 av parlamentet. Ett inslag är att återvinningskrav för förpackningar speciäceras. Medel från den nya avfallsavgiften för hushållsavfall fonderas och fördelas till lokala myndigheter för åtgärder inom avfallshanteringen såsom återvinningsprojekt och subventionering av materialåtervinning. Någon typ av producentansvar för att stimulera återvinning diskuteras i Schweiz, Storbritannien och Österrike.

Nederländerna valde först en strategi för att öka återanvändning och återvinning av avfall som betonar samarbete och gemensamma lösningar snarare än lagstadgade krav. Inom hela miljöområdet har förhandlingar och överenskommelser med industrin ansetts vara vägen för att förverk- liga målen. Målen änns fastställda i de nationella miljöpolitiska planer— na. För industriprodukter är målen att icke förnybara råmaterial skall användas selektivt och optimerande, att energianvändningen skall mini- meras, att varaktighet och reparerbarhet skall utvecklas och att utsläpp och avfallsäöden skall minska över hela produktcykeln. Inom avfalls- området prioriteras ett 30-tal avfallsströmmar för vilka kvantitativa mål föreslagits i syfte att förebygga uppkomsten av avfall och minska av-

fallsmängdema. Tanken är att dessa mål skall ligga till grund för en i princip förutsättrringslös diskussion med berörda delar av näringslivet och samhället i övrigt, syftande till att fastställa speciäka planer. Såda- na planer har fastställts för elektronikprodukter, möbler, golvmattor och kylskåp.

Enligt en samstämmig uppfattning från olika bedömare har emellertid miljöförhandlingarna mellan regeringen och näringslivet hittills gått långsamt frånsett inom förpackningsområdet, och lagstiftning anses alltmer nödvändig för att uppnå önskade resultat. Den nederländska regeringen förbereder förslag om åtgärder för miljöanpassning av pro- dukter. Olika typer av åtgärder kan bli aktuella. Ett exempel är miljö- värdering av produkter, vilket innebär att företag skall vara tvungna att lämna miljöinformation om sin produkt till nästa led, så att det köpande företaget eller slutkonsumenten kan bedöma produkten ur miljösyn- punkt.

Inom EG pågår arbete med s.k. prioriterade avfallsströmmar. Om- kring 20-30 av dessa avfallsströmmar omfattar tillsammans 80-90 % av avfallsmängden inom EG. Arbete bör kunna komma i gång för de äesta av dessa prioriterade avfallsströmmar före år 1995. För att identiäera dessa avfallsströmmar har medlemsländerna uppmanats ange vilka typer av varor och materialslag som de anser att kommissionen bör studera med avseende på behov av regler för att öka och förbättra avfallshante- ringen. Under år 1993 beräknas planer ännas framtagna för bl.a. kasse- rade bildäck, klorerade lösningsmedel, rivnings- och sjukhusavfall samt skrotade bilar. Ett skäl för att rivnings- och sjukhusavfall samt skrotade bilar prioriterats är att de i kombination med området som täcks in av förslaget till förpackningsdirektiv omfattar 80-90 % av plastavfallet. För de prioriterade avfallsströmmama avser EG-kommissionen att inleda diskussioner med berörda intressenter för att nå strategiska överens- kommelser. Även lagstiftningsåtgärder på nationell nivå och EG-nivå samt ekonomiska styrmedel i form av avgifter, skatter och bidrag lik- som miljömärkning förutsätts nödvändiga. Arbetet avses bedrivas i fem steg med programförberedelser, analys, strategiutveckling med angivan— de av olika alternativ, val av strategi samt slutligen genomförande.

Även i andra länder har krav börjat ställas på återvinning. De tycks dock hittills mindre långtgående än de europeiska.

I USA utgör resurshushållnings- och återvinningslagen (Resource Conservation and Recovery Act) från år 1976 gnrnden för avfallshante— ringen. Den amerikanska miljömyndigheten Environment Protection Agency (EPA) skall enligt denna lag identiäera vad som produceras och vad som i framtiden kan produceras med återvunnet material. Dessutom skall EPA upprätta riktlinjer som upphandlande myndigheter kan an- vända sig av vid uppköp av sådana produkter. Riktlinjer änns framtagna för bl.a. papper och pappersprodukter innehållande returmaterial, smö- rjoljor innehållande återraäinerad olja samt återanvända bildäck. Rikt- linjerna har stort inflytande på delstatliga och lokala myndigheters upphandling. Sedan år 1991 pågår i USA ett federalt program för att öka återvinning och återanvändning genom att stimulera marknadens efterfrågan på produkter av återvunnet material.

Delstatema har i allmänhet med egna program och egen lagstiftning kommit längre än de federala myndigheterna avseende återanvändning och återvinning. I stort sett samtliga delstater har infört någon typ av åtgärd för att stimulera återvinning och återanvändning samt beslutat om mål avseende minskade avfallsmängder.

4. Samhällsplanering för en kretsloppsanpassad

utveckling

4.1 Utgångspunkter

Mitt förslag: Som riktlinjer för beslut avseende sarnhällsplane-

ringen skall gälla att de skall vara inriktade mot att effektivisera och främja kretsloppssamhället.

Skälen för mitt förslag: Samhällsplanering är ett viktigt hjälpmedel för att förebygga miljöproblem och åstadkomma ett eäektivt resursutnytt- jande. En förutseende planering ta fram ett kan lägga grunden för ett kretsloppssamhälle. Omställningen mot ett kretsloppsanpassat samhälle förutsätter därvid att statliga myndigheter, kommuner och andra organ på olika nivåer samverkar för att ge förutsättningar för utvecklingen, driva utvecklingsarbetet och stimulera nytänkande.

Den ansvarsfördelning i fråga om samhällsplaneringen som successivt har genomförts i Sverige innebär en stark betoning av det kommunala ansvaret. Kommunerna kommer därmed att spela en nyckelroll i övergången till ett mer kretsloppsanpassat samhälle.

Kommunerna har huvudansvaret för hanteringen av hushållsavfallet och är skyldiga att upprätta heltäckande avfallsplaner för alla avfalls— slag. Inom miljöområdet har kommunernas ansvar för tillsyn, kontroll och förebyggande miljövård successivt förstärkts. Nära kopplad till denna funktion är också kommunens uppgift att svara för den fysiska planeringen. Kommunens ansvar för de tekniska försörjningssystemen - vatten, avlopp, el och värme, etc. - ger förutsättningar att successivt förbättra och anpassa systemen och verka för kretsloppslösningar. I egenskap av beställare av varor och tjänster har kommunen möjlighet att ställa krav på miljöanpassade produkter. Genom skyldigheten att tillgodose barnomsorg och skolundervisning har kommunen ett stort ansvar att se till att utbildningen ger en god kunskap om de ekologiska sambanden och människors ansvar gentemot naturen. I detta samman- hang vill jag betona vikten av att forskning och utveckling av ett mer energisnålt och resursbevarande avloppssystem fortskrider.

Även om den enskilda kommunen har en nyckelärnktion i arbetet för en kretsloppsanpassning av samhällsutvecklingen behöver problem och åtgärder ofta analyseras också utifrån ett regionalt perspektiv. Avfallshantering, hushållning med naturresurser, uttag av ämnen och

material samt vattenförsörjning är exempel på frågor där regionala analyser och samverkanslösningar ofta är nödvändiga.

På den regionala nivån har länsstyrelsen en central roll genom an- svaret att samordna statliga och kommunala myndigheters verksamheter i arbetet med att uppfylla nationella mål och samtidigt främja länets utveckling. länsstyrelsen skall verka för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med kravet på en god livsmiljö och en långsiktigt god hushållning med naturresursema.

De centrala sektorsmyndigheterna - Jordbruksverket, traäkverken, m.fl. - har under senare år getts ett ökat miljöansvar för sina verksam- heter.

De centrala miljömyndigheternas roll blir i allt högre grad att stimule- ra och samordna utrednings- och utvecklingsarbete på lokal, regional och central nivå samt att följa upp resultatet av åtgärderna.

Jag utvecklar i det följande min syn på hur myndigheter på central, regional och lokal nivå bör samverka i planeringen för ett kretslopps— samhälle.

4.2 Lokala handlingsprogram för en hållbar utveckling

Mitt förslag: Eftersom kommunerna spelar en avgörande roll i arbetet för att ställa om till ett kretsloppsanpassat samhälle bör kretsloppsprincipen få stort genomslag i kommunernas arbete för att omsätta och konkretisera Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 i lokala program för en hållbar lokal utveckling. Cen— trala miljömyndigheter och länsstyrelser bör stödja kommunernas arbete.

Skälen för mitt förslag: Jag har i föregående avsnitt redogjort för resultatet av FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED). Som framgår därav innehåller den s.k. Agenda 21 ett stort antal rekommen- dationer för ett mer kretsloppsanpassat samhälle, bl.a. ifråga om återan- vändning och återvinning.

I regeringens skrivelse behandlas bl.a. uppföljningen av Agenda 21 i kommunerna. Regeringen bedömer det som en viktig politisk uppgift och en utmaning för kommunerna att i samverkan med lokala organisa- tioner och i samråd med medborgarna omvandla det globala program- met till lokala handlingsprogram för en hållbar utveckling. I skrivelsen redovisas bl.a. avsikten att remittera Agenda 21 samt att inbjuda före- trädare för kommunerna till överläggningar om kommunernas roll och ansvar i genomförandet på det lokala planet.

Enligt min bedömning är de svenska kommunerna väl rustade för att ta ett mer samlat och strategiskt grepp i miljöarbetet och i arbetet för en hållbar utveckling. Som en följd av det ökade kommunala ansvaret har kommunernas ambitioner och kompetens på miljöområdet successivt stärkts. Intressanta försök har gjorts i syfte att förebygga miljöproblem, erhålla ökad miljöhänsyn och tillämpa ett ekologiskt synsätt i den kom-

munala verksamheten. Kommunema förfogar över metoder och instru- ment som enligt min mening är väl ägnade att ligga till grund för arbe- tet med lokala handlingsprogram, t.ex. avfallsplaner och fysiska över- sikts planer.

Jag vill i detta sammanhang särskilt framhålla det pågående utveck— lingsarbetet i de s.k. eko-kommunema, för närvarande 17 till antalet. Erfarenheterna från dessa kommuner visar bl.a. att miljöfrågorna kan bli en samlande kraft i arbetet med att formulera mål och inriktning för kommunens utveckling. Regeringen har anslagit 4,4 miljoner kronor för en utbildnings- och informationskampanj för kretsloppstänkande i kom- munalt utvecklingsarbete inom ramen för det s.k. eko-kommunprojektet. Boverket och Glesbygdsmyndigheten, som fått i uppdrag att samordna kommunernas arbete, skall lämna en lägesrapport den 30 juni 1993 och en slutrapport två år senare. Erfarenheterna från detta projekt bör successivt kunna tas till vara i kommunernas arbete.

Jag vill också erinra om att Utredningen (M 1991:01) om kommuner- nas arbete för en god livsmiljö bl.a. kommer att beröra hur kommer- nas arbete för en hållbar utveckling kan utformas med utgångspunkt från Riodeklarationen. Resultatet av utredningens arbete skall redovisas inom kort.

När det gäller handlingsprograrnmens innehåll vill jag betona att de bör ges en betydligt vidare inriktning än enbart på miljövård och miljö- skydd. Syftet skall vara att utveckla en helhetssyn där miljöfrågor på ett tydligare sätt integreras i olika verksamheter och sektorer. Detta förut- sätter ett sektorsövergripande arbetssätt, där olika sektorsprogram och planer, såsom energi- och avfallsplaner samt fysiska planer, knyts till en gemensam strategi för utvecklingen. Det bör noteras att Agenda 21 även betonar de sociala aspekterna och människors levnadsvillkor. Program- men bör därför utformas med hänsyn framför allt till lokala problem och förutsättningar. Det är naturligt att hänsyn till naturens kretslopp, resurshushållningsaspekter och ett ekologiskt synsätt genomsyrar arbe- tet.

Ett viktigt syfte är att handlingsprogrammen skall kunna ge underlag för miljöarbetet i företag, hos organisationer och i hushållen. Ett öppet arbetssätt och samarbete mellan de olika aktörerna är därför en grund- läggande utgångspunkt. Ett aktivt deltagande från berörda medborgare - inte minst i fråga om kvinnor och ungdomar - är en annan förutsättning för ett mer miljövänligt agerande.

Den fortgående decentraliseringen innebär att länsstyrelsens samlade kompetens bör utnyttjas för överblick och analys av sådana frågor som har betydelse för en kretsloppsanpassad utveckling från ett regionalt perspektiv. Det är vidare naturligt att länsstyrelsen med stöd av sitt sarnordningsansvar i vissa fall tar initiativ till gemensamma utredningar eller regionala samverkanslösningar. Enligt rrrin mening har länsstyrel- sen en god grund för att utveckla en samlad regional syn till stöd för kommunerna, bl.a. med utgångspunkt från de s.k. regionala miljöana- lysema.

De centrala miljömyndighetemas kunskapsuppbyggande verksamhet spelar en avgörande roll för kommunernas arbete med lokala handlings-

program. Det ankommer på berörda myndigheter att med utgångspunkt från bl.a. pågående forsknings- och utvecklingsarbete utarbeta råd, riktlinjer och annat underlag som stöd för det lokala och regionala arbetet.

Sammanfattningsvis anser jag att de kunskaper och erfarenheter som änns i kommunerna, hos myndigheter och forskningsorgan ger en god grund för det kommande arbetet med lokala handlingsprogram för hållbar utveckling.

4.3. Fysisk planering

Mitt förslag: Plan- och bygglagen (1987110), PBL, ändras så att det klart framgår att PBL:s bestämmelser syftar till att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö.

Skälen för mitt förslag: Förutsättningama för att kunna utveckla ett kretsloppssamhälle bestäms i hög grad av hur planeringen av den bygg- da miljön - bebyggelse, traäkanläggningar och teknisk infrastruktur - genomförs. De tekniska försörjningssystemen behöver lokaliseras och utformas så att återanvändning och recirkulering av avloppsvatten, ämnen och material blir möjliga. Lokalisering av bebyggelse, anlägg- ningar och infrastruktur behöver ske med hänsyn till naturens förut- sättningar. I den långsiktiga utvecklingen av de större tätorterna måste ändamålsenliga transportlösningar kombineras med en god planering av områden för bl.a bostäder och arbetsplatser. En långsiktigt god hushå- llning med naturresurserna måste främjas, bl.a. genom att i ökad utsträckning använda förnybara resurser. Grönområdenas betydelse för lokala kretslopp, för närmiljön, den biologiska mångfalden och för stadsklimatet behöver tas till vara. Det är vidare angeläget att utfomr- ning, drift och förvaltning av bostads- och arbetsområden anpassas så att kretsloppslösningar i fråga om t.ex. avfall och dagvatten kan åstad- kommas.

Kommunerna har enligt plan- och bygglagen (1987210) ansvaret för planeringen av bebyggelseutvecklingen och för närrniljöns utformning. PBL:s grundläggande bestämmelser betonar att planläggning och byggande skall främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö. Bestämmelsema innebär vidare krav på att vatten- och luftföroreningar skall förebyggas, hushållning ske med energi och vatten samt hänsyn tas till hygien, inomhusklimat och människors hälsa. Genom kopplingen till lagen (l987:12) om hushållning med naturresur— ser m.m. klargörs att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och sarnhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. Det saknas emellertid en övergripande bestämmelse i PBL som betonar att förändringar i mar- kens och vattnets användning skall främja utvecklingen av en långsiktigt god livsmiljö.

För att kommunerna i sin planering i ökad utsträckning skall kunna förebygga miljöproblem och ta hänsyn till naturens kretslopp behöver nya synsätt och metoder utvecklas så att miljöfrågorna kan integreras i en sektorsövergripande planering. Detta förutsätter ett betydande forsk- nings- och utvecklingsarbete.

Regeringen har tillkallat en utredare med uppgiften att se över PBL (Dir. 19922104). Utredningen kommer bl.a. att överväga behovet av närmare bestämmelser för ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen att övervägas. I det sammanhanget kommer tillämpningen av kretslopps- principen att särskilt uppmärksammas. Utredningen skall vidare belysa hur det mellankommunala och regionala perspektivet kan förstärkas, mot bakgrund av de begränsade möjligheterna för den enskilda kommu- nen att i sin planering åstadkomma fullständiga kretsloppslösningar. Vidare skall möjligheterna till förenkling av lagstiftningen tas tillvara. Resultatet av utredningen skall redovisas i etapper med slutredovisning den 30 april 1994.

Jag anser emellertid att det änns skäl att redan nu tydliggöra kraven på att planläggning skall främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta bör komma till uttryck i PBL:s inledande paragraf. Jag föreslår därför att 1 kap. l & förtydligas så att detta klart framgår. I denna fråga har jag samrått med statsrådet Thurdin.

Hänvisningar till S4-3

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 12.3

5. Olika styrmedel och åtgärder för en

kretsloppsanpassnin g av varuproduktionen

5.1 Utgångspunkter

En rad olika styrmedel och åtgärder riktade mot olika aktörer är nöd- vändiga för omställningen till ett mer resurshushållande samhälle med miljöanpassade varor. Kombinationer av styrmedel kan behöva variera för skilda produktgrupper och materialslag. Viktiga åtgärder är intensi- äerad kemikaliekontroll, ekonomiska styrmedel, återtagningsplikt för utpekade varugrupper, information till konsumenten, miljöanpassad upphandling och miljöhänsyn i standardiseringsarbetet. Behovet av sådana åtgärder utvecklas i detta och i följande avsnitt.

Lagstiftning och olika typer av ekonomiska styrmedel är de kraft- fullaste statliga åtgärderna för att nå ett mer kretsloppsanpassat sam- hälle. Genom att miljöproblemen på senare tid har ändrat karaktär be- höver de styrmedel som hittills använts ses över och anpassas så att de är effektiva även i den nya situationen. Mot bl.a. denna bakgrund har en kommitté med parlamentarisk sammansättning tillsatts, miljöskydds- komrnittén (Dir. 1989232, l99l:54) som skall se över miljölagstiftning- en och lämna ett förslag till en miljöbalk. Kommittén skall redovisa sina förslag till regeringen senast den 1 april 1993. Direktiven anger bl.a. att tillåtlighetsprövningen avseende miljöfarlig verksamhet bör vidgas till att också omfatta bedömningar av hela den kedja som en vara går

igenom under sin livslängd. Syftet är att begränsa påverkan på männi- skors hälsa och skador på miljön, främja en långsiktigt god hushållning med energi och andra naturresurser samt minska mängden av avfall.

Redan nu kan emellertid ett antal styrmedel identiäeras som kommer att behöva utnyttjas för att möta de problem som följer av att varornas miljöpåverkan numera är minst lika stor som produktionsprocessemas, eller större.

Om de miljöpolitiska målen skall nås är det nödvändigt att i olika led av produktionen medvetet arbeta för att varorna miljöanpassas. De viktigaste aktörerna är de som änns på marknaden, dvs. producenterna och konsumenterna. Producenten är den som bäst kan förändra sin vara. Eftersom producenten är beroende av sin marknad kan konsumenterna emellertid genom medvetna varuval tillsammans utöva stort inflytande.

Jag återkommer i senare avsnitt med förslag om att lägga ett utvidgat ansvar på producenten. Ett lagstadgat sådant ansvar bör kunna verka som ett kraftfullt styrmedel och komplettera marknadsmekanismema så att externa miljöeffekter i högre grad än nu beaktas i företags- och privatekonomiska överväganden. Genom producentansvar i form av skyl- dighet att återta uttjänta varor och övrigt avfall tvingas producenten att själv hantera eller sörja för hanteringen av de uttjänta varorna eller avfallet. Erfarenheterna från sådana branscher där företag har tvingats att själva ombesörja och betala en miljöriktig avfallshantering visar bl.a. att antalet miljöfarliga komponenter i deras produkter minskar.

Enligt min bedömning änns det en betydande potential för ökad resurshushållning, återanvändning och återvinning av material och varor. Genom sortering av avfall kan också renare fraktioner för t.ex. energiutvinning erhållas.

Vidare är kemikaliekontrollen en viktig förutsättning för ett krets- loppssamhälle. Även när ämnena ingår i slutna kretslopp måste de vara så lite miljöskadliga som möjligt, och vissa ämnen bör undvikas helt. Regeln i lagen (1985:426) om kemiska produkter att skadliga ämnen skall bytas mot mindre skadliga måste tillämpas i större utsträckning än hittills. Som jag redovisar närmare i ett senare avsnitt pågår en rad verksamheter inom kemikaliekontrollen som under de närmaste åren kommer att leda till minskad användning av miljöskadliga ämnen.

5.2. Ekonomiska styrmedel

Mitt förslag: Som riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhälls- utveckling skall gälla att ekonomiska styrmedel i ökad omfattning skall utvecklas och användas inom miljöpolitiken.

Skälen för mitt förslag: Kostnadema för miljöeffekter änns sällan med i priset på en vara och fångas därför inte upp av marknadsmekanismer— na. Det änns därmed inte tillräckliga ekonomiska drivkrafter för produ- centen att ta miljöhänsyn. Det är heller inte säkert att den producent

som miljöanpassar sin produkt blir framgångsrik på marknaden eftersom priset på varan kan bli för högt.

Utvecklingen såväl i Sverige som i andra industriländer går för närva- rande mot en ökad användning av avgifter och andra ekonomiska styr- medel i miljöpolitiken. Också internationella organisationer som FN och OECD har uttalat sig i denna riktning. Senast vid Riokonferensen om miljö och utveckling framhölls vikten av att ekonomiska styrmedel ut- vecklas och att marknadens mekanismer används på ett effektivt sätt för att stimulera en hållbar utveckling.

Ett exempel är att EG-ländemas miljöministrar vid ett rådsmöte år 1990 konstaterade att ekonomiska stymredel borde övervägas som ett medel att främja en hållbar utveckling. Kommissionen äck i uppdrag att föreslå riktlinjer och konkreta tillämpningar. Klimatpåverkan, vatten- föroreningar, avfall och jordbrukets miljöeffekter utpekades som priori- terade områden för tillämpningen av ekonomiska styrmedel.

Frågan om användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har i Sverige behandlats av flera statliga utredningar, senast i Miljöavgifts- utredningens slutbetänkande (SOU 199059) Sätt värde på miljön!. Utredningen lämnade bl.a. en rad förslag till utsläpps- och produktav- gifter samt avgifter och ändrade skatte- och bidragsregler inom energi- och traäkområdet. På grundval bl.a. av förslag från Miljöavgiftsutred- ningen har riksdagen fattat beslut om att införa ett antal miljöav- gifter/skatter inom framför allt energiområdet.

Jag anser att vi nu bör gå vidare på detta område. De ekonomiska styrmedel som närmast bör övervägas är bl.a. olika skatter/avgifter på varor för att minska förbrukningen och stimulera en övergång till alter- nativ som är skonsammare mot miljö och hälsa och/eller innebär bättre hushållning med knappa resurser. I budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 15) och i kompletteringspropositionen år 1992 (prop. 1991/92:150 bil. 1:12) redovisar regeringen en samlad strategi för ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Ett styrmedel som diskuteras i propositionen är skatt på avfall. Konstruktionen bör vara sådan att den stimulerar till sortering och därmed ger möjlighet till ökad återanvändning och återvinning. Ett annat viktigt syfte kan vara att styra sådant avfall som ändå uppkommer till "rätt" slutstation. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2.

Användningen av ekonomiska styrmedel på produkter påverkas i viss mån av ett eventuellt framtida medlemskap i EG. Redan i samband med förverkligandet av EG:s inre marknad skall gränskontrollen mellan länderna avskaffas. De enskilda medlemsländerna skall emellertid ha rätt att behålla eller införa punktskatter på varor, under förutsättning att skatterna inte ger upphov till gränskontroll.

Jag vill i sammanhanget betona att internationellt överenskomna eko- nomiska styrmedel är nödvändiga för att förverkliga besluten från Rio- konferensen.

Hänvisningar till S5-2

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

5.3. Information till konsumenter

Min bedömning: Konsumenterna kan genom sina produktval göra en stor insats för att få till stånd en utveckling mot miljöanpassade produkter. Detta förutsätter bl.a. klar och entydig information, baserad på väl genomarbetade kriterier.

Skälen för min bedömning: En allmänt ökande insikt om miljöpro- blemen gör att många människor i dag är beredda att aktivt bidra till en bättre miljö genom att förändra sitt levnadssätt i större eller mindre utsträckning. Konsumenternas miljömedvetna val är avgörande för att producenterna skall miljöanpassa sina produkter.

En förutsättning för sådana val är att konsumenten har tillgång till och kan ta till sig information om varornas egenskaper med avseende på miljöeffekt. Många initiativ har tagits på senare år för att ställa sådan information till förfogande. Ett exempel är Naturskyddsföreningens bok Handla miljövänligt, som med jämna mellanrum revideras för att ge aktuell information. Vidare kan nämnas lokala initiativ, där kommuner och landsting har gått samman med handeln och informerat om produk- ter, vilkas användning man har velat begränsa på grund av de problem som produkterna eller deras rester orsakar i kommunens avfalls— och avloppssystem. I Göteborg och Stockholm har miljökataloger utarbetats i kommunal regi. Syftet med katalogerna är att ge konsumenterna vägledning till bra miljöval. Ett annat exempel är Nacka kommun som sedan våren 1992 bedriver projektet Nacka Miljöteam i syfte att ta vara på, stödja och utveckla allmänhetens engagemang i miljöfrågor. Detta sker genom att särskilda miljöteam bildas som enas om att arbeta inom fyra angivna områden: källsortering och kompostering, energihushåll— ning, handla miljövänligt samt kommunikation och transporter. Kommu- nen ger stöd till teamen genom utbildning, information m.m. Ca 150 familjer har engagerats sedan starten.

Utvecklingen på området avspeglar sig också i Konsumentverkets arbete. Verkets provning av hushållsapparater handlar numera inte enbart om funktion; man mäter också el-, vatten- och tvättmedelsför- brukning och kräver uppgifter om dessa faktorer vid marknadsföringen av sådana apparater. Verket har också tagit fram en bränsledeklaration för bilar som har gjort det möjligt för konsumenterna att välja energi— snålare alternativ och samtidigt gett tillverkarna motiv att tillhandahålla bränslesnålare modeller. Verket medverkar också i projekt som gäller källsortering och kompostering och arbetar aktivt med frågor kring bostäders utformning med sikte på en framtida utökad avfallssortering.

Som redan har framgått kan informationen till konsumenterna avse såväl negativa som positiva miljöegenskaper hos varor. Båda typerna av information är angelägna, men tillverkarnas och handelns intresse att på egen bekostnad sprida informationen är självfallet större när det gäller de positiva egenskaperna.

Lagen (1985 :426) om kemiska produkter innehåller regler om märk- ning i syfte att varna eller informera producenter, arbetstagare och konsumenter för de hälsorisker som användningen av en viss vara kan innebära, främst risk för cancer, allergier eller frätskador, men också för brand och explosion. Denna märkning kallas ibland den negativa miljömärkningen. Kriterier för ämnens miljöfarlighet har under det senaste året beslutats inom EG och i Sverige. Fortfarande återstår arbete med att fastställa regler för klassificering och märkning av kemiska produkter efter miljöfarlighet. [ Sverige är företagen skyldiga att på eget initiativ märka de produkter som kan vara skadliga. Kemikalieinspektionen beslutar om föreskrifter samt ger information och vägledning.

Den positiva miljömärkningens idé är att peka ut varor som är mindre miljöbelastande än andra och på så sätt styra konsumenternas val och få företagen att miljöanpassa sina produkter för att inte tappa marknadsandelar. För att märkningen skall ge korrekt information måste kriterier utformas som talar om vilka krav en vara skall uppfylla. Eftersom märkningens idé är att driva marknaden mot en ökad miljöanpassning kan kriterierna skärpas efterhand som äera produkter klarar dem. Åtgärder kan vidtas med stöd av marknadsföringslagen (1975:1418) vid otillbörlig miljömärkning.

År 1989 beslutade Nordiska ministerrådet om en gemensam nordisk miljömärkning. Genom regeringens och riksdagens beslut samma år (prop. 1989/90:25, bet. 1989/90:LU13, rskr. 1989/90:81) inrättades den svenska Miljömärkningsstyrelsen och miljömärkning infördes. l Miljömärkningsstyrelsen änns en bred representation av miljöorganisationer, handel, näringsliv och myndigheter, De nordiska konsumentrninistrarna har enats om att kriterierna för märkningen skall vara lika i de nordiska länderna och att systemet skall kunna fungera som ett samnordiskt miljömärkningssystem.

Enligt de riktlinjer som fastställts ställs höga miljökrav efter en bedömning av produkternas livscykel. Det ställs också stränga krav på produktens kvalitet och funktion. Som märkningssymbol har man valt en stiliserad svan. Systemet är frivilligt. Miljömärkningslicens beviljas efter oberoende testning och certiäering. Producenter och importörer ansöker om att få använda svanmärket på sina produkter och får mot ersättning produkterna granskade och licensierade för märkning.

Hittills har arbetet resulterat i att kriterier har fastställts för 11 pro- duktgnrpper, bl.a. diskmaskiner, änpapper, mjukpapper, byggplattor, tvättmedel, oljepannor och brännare samt båtmotorer. Kriteriedokument har upprättats för bl.a. kuvert, ljuskällor, bilvårdsmedel, kopie- ringsmaskiner och tvättmaskiner. För kuvert beräknas kriterier fast— ställas inom kort. Nordiska expertgrupper arbetar för närvarande med kriterieutveckling för 18 ytterligare produktgrupper.

Ca 150 produkter med licens att använda den samnordiska miljömärk- ningens symbol änns nu på den svenska marknaden. Finansieringen av det svenska miljömärkningsarbetet är, efter inledande statligt stöd, tänkt att ske med de pengar som företagen måste betala för sin ansökan.

Svenska Naturskyddsföreningens Bra Miljöval-märkning är ett system som drivs genom ett samarbetsavtal mellan Naturskyddsföreningen och ICA, KF och Dagab. Avtalet omfattar kriterieframtagning, marknads- översikter och hyllkantsmärkning. Syftet är att stimulera en produktut- veckling i miljövänligare riktning. Naturskyddsföreningen fastställer kriterierna. För närvarande änns kriterier för åtta produktgrupper, bl.a. papper, batterier, disk- och tvättmedel och schampo. Det änns också produktmärkning, som regleras genom särskilt avtal. Totalt änns i Bra Miljöval-systemet ca 300 miljömärkta produkter.

Som exempel på den påverkan som köparna kan utöva vill jag i sammanhanget nämna det arbete som inleddes av Miljöförbundet år 1985 med att få till stånd en användning av papper som inte är blekt med klor samt Svenska Kommunförbundets rekommendation år 1986 till kommunerna att börja använda klorsnålt kopieringspapper. Det inledda arbetet fördes vidare av Naturskyddsföreningen som genom bl.a. publi- kationen Papperet och miljön fått till stånd kraftigt ökat utbud och efterfrågan på icke klorblekt papper.

Det förekommer också en ganska stor äora av företagsmärkningar. De har hittills mest förekommit på pappersprodukter, men blir allt vanligare även inom andra produktområden, t.ex. tvättmedel och batterier.

Regeringen har tillsatt en kommitté (Dir. l992:04) med uppgift att göra en konsumentpolitisk översyn. I direktiven konstateras bl.a. att miljöhänsyn fått en allt större betydelse för många konsumenter. Att denna utveckling främjas av initiativ från statligt och kommunalt håll, från frivilliga organisationer och från näringslivet betonas, liksom att miljömedvetna och välinformerade konsumenter är en strategisk förut- sättning för att bl.a. åstadkomma miljöanpassade varor. Kommittén har därför också fått i uppdrag att undersöka om några ytterligare åtgärder på det konsumentpolitiska området bör vidtas för att stimulera den ut— veckling sorn pågår.

Som jag nyss nämnde bedriver många kommuner arbete med miljö- kataloger och information om produkter som är bra från miljösynpunkt. Detta är enligt min mening också ett viktigt bidrag till informationen till konsumenterna om konsekvenserna av deras produktval.

Sammanfattningsvis konstaterar jag att det på många håll och inom olika organisationer pågår verksamhet som avser att ge konsumenterna underlag för deras val mellan mer eller mindre miljöanpassade varor. De miljörnärkningssystem som nu änns i Sverige för olika konsument- produkter ger viktiga signaler till köparna om produkternas risker eller fördelar. Emellertid måste enligt min mening informationen vara klar och entydig när det gäller produkternas miljöegenskaper för att konsu- menterna skall kunna rikta efterfrågan mot mer miljöanpassade altema- tiv. Det är särskilt viktigt att konsumenterna inte får motstridig informa- tion. Därför är det angeläget att Miljömärkningsstyrelsen söker få ett samarbete till stånd mellan systemen för positiv miljömärkning. I denna fråga har jag samrått med chefen för Civildepartementet.

Hänvisningar till S5-3

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

5.4. Upphandling

Mitt förslag och min bedömning: Som riktlinje för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla att stimulera till miljöanpassad produktutveckling genom att miljökrav i ökad utsträckning ställs vid offentlig upphandling. Det är angeläget att samarbete i detta syfte etableras mellan centrala myndigheter med särskild kompetens inom miljöområdet, t.ex. Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen, och den nya Nämnden för offentlig upphandling.

Skälen för mitt förslag och min bedömning: De offentliga upphand- larna är stora kunder och gör inköp för ca 200 miljarder kronor varje år. Stat, kommuner m.fl. inom offentlig förvaltning har nått olika långt vad gäller miljöhänsyn i samband med upphandling. Statliga myndig- heter har med vissa undantag hittills visat svalt intresse för miljöhänsyn vid upphandling medan kommuner och landsting varit mer aktiva. Jag vill nämna några exempel. Göteborgs stad ställer sedan år 1991 krav på miljövarudeklarationer vid all kommunal upphandling. Kommunför- bundet och Landstingsförbundet har i samarbete utarbetat en handbok för inköp av kemisk-tekniska produkter för tvätt, disk och rengöring. Svenska Kommunförbundet har också tagit fram riktlinjer för miljö- hänsyn vid upphandling av livsmedel.

Det änns goda möjligheter att stimulera till miljöanpassad produkt- utveckling genom att i ökad utsträckning ställa miljökrav vid den offent— liga upphandlingen. Jag är övertygad om att, ifall myndigheter och för- valtningar föregår med gott exempel och tar hänsyn till miljön i sin egen upphandling, ger det upphov till ett ökat miljömedvetande i hela samhället. En uttalat miljömedveten offentlig upphandling kommer att leda till att tillverkarna tar ytterligare steg mot miljöanpassad produk— tron.

Upphandlingsförordningen (1986:366) medger att en varas miljöpå- verkan vägs in vid upphandlingen. Riksdagens beslut med anledning av propositionen om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88, bet. 1992/93zFiU5 , rskr. 1992/93: 120) innebär i huvudsak en anpassning av det svenska regelsystemet till det system som kommer att gälla till följd av Sveriges åtagande enligt EES-avtalet. I den nyligen utfärdade lagen (1992:1528) om offentlig upphandling anges att vid prövning av anbud skall, under förutsättning att detta angetts i anbudsunderlaget, antas antingen det lägsta anbudet eller ett dyrare, förutsatt att detta kan anses vara det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till pris, driftkost— nader, funktion, miljöpåverkan, m.m.

Vid tillämpningen av den nya lagen om offentlig upphandling blir det enligt min mening angeläget att etablera samarbete mellan centrala myn- digheter med särskild kompetens inom miljöområdet, t.ex. Statens natur- vårdsverk och Kemikalieinspektionen, och den nya Nämnden för offent- lig upphandling. Samarbetet bör syfta till att bl.a. sprida information

och erfarenheter till upphandlande organ och uppmärksamma fram- gångsrika exempel på miljöhänsyn vid upphandling i samverkan mellan statliga myndigheter och andra berörda instanser.

En upphandlande enhet bör också kunna ställa särskilda miljökrav inte bara för varor utan också för byggentreprenader och tjänster, t.ex. inom transportsektorn. Hittillsvarande erfarenheter från bl.a. det kommunala upphandlingsområdet bör kunna utnyttjas.

Jag vill också peka på möjligheterna att via teknikupphandling stödja utvecklingen av miljöanpassade produkter. I teknikupphandling, dvs. be- ställning av en vara eller tjänst som ännu inte änns på marknaden och som kräver utvecklingsarbete, har miljöhänsyn visat sig kunna ge billi- gare och eäektivare lösningar. Jag kan i sammanhanget nämna att Närings- och teknikutvecklingsverket bedriver ett flerårigt program för effektivare energianvändning. Teknikupphandling är det dominerande inslaget i programmet. Ett exempel från programmet, den s.k. kyl- och frysupphandlingen, visar att energianvändningen har kunnat minskas med 30 % av energiförbrukningen jämfört med det bästa på marknaden. Samtidigt minskade freonhalten i isoleringen.

Hänvisningar till S5-4

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

5.5. Standardisering

Mitt förslag och min bedömning: Som riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla att arbetet med nya standarder skall bedrivas med inriktningen att standarderna skall vara analyserade med avseende på sina miljökonsekvenser. Miljö- och hälsoaspekter bör integreras i företagens arbete med kvalitetssäkring och i standarder för detta.

Skälen för mitt förslag och min bedömning: Det har ibland visat sig svårt att miljöanpassa varor eller avveckla användningen av skadliga ämnen av den anledningen att det änns nationth eller internationellt överenskomna tekniska standarder som kräver en viss sammansättning, behandling eller konstruktion av varorna.

Exempel på detta är de standarder baserade på kvicksilver, som änns för bl.a. vissa termometrar, apparater och instrument. Till följd av dessa standarder har i en undersökning av Kemikalieinspektionen påvi— sats ett avsevärt behov av dispenser från det förbud för kvicksilver i termometrar och vissa apparater och instrument som regeringen be- slutade hösten 1991. Ett annat exempel på att standarder kan komma i konäikt med uppsatta mål för hälso-och miljöskyddet är att det för vissa byggmaterial av trä krävs en sådan skyddsbehandling att det blir nöd- vändigt att använda krom— och arsenikbaserade medel för att impregnera träet.

Standarder har sedan länge utarbetats på frivillig grund efter initiativ från framför allt industrin. För detta arbete änns såväl nationella som internationella organ. ISO (International Organization for Standardiza- tion) och IEC (International Electrotechnical Commission) är de globala standardiseringsorganen. Dessa utarbetar global standard för tillverkning och provning/certiäering av industriprodukter. Samordning av arbetet sker med de europeiska standardiseringsorganen CEN (Committé Euro- péen de Normalisation), CENELEC (Committé Européen de Norrnalisa- tion Electrotechnique) och ETSI (European Telecommunications Stan- dards Institute). Medlemmar i de internationella standardiseringsorganen är nationella standardiseringsorgan.

Standardiseringen har en ny roll dels genom att arbetet bedrivs inten- sivare och har utvidgats till nya områden, dels genom att EG använder Standardiseringen som ett verktyg i genomförandet av den Inre Markna- den. EG utfonnar allt. oftare sina harmoniserade direktiv enligt den s.k. "new approach". Denna innebär att EG:s direktiv innehåller grundläg- gande produktkrav, vilka sedan preciseras i form av Europastandarder. EG och Ef—TA har gemensamt givit de europeiska standardiseringsorga- nen i uppdrag att utarbeta de erforderliga standardema. Standardisering- en får på detta sätt ökad betydelse för svenska myndigheter och myndighetsregler.

Europastandarder kommer att få en omfattande tillämpning vid oä'ent- lig upphandling inom EG och inom de områden som täcks av EES-avta- let. Uppfyllande av Europastandarder, i de fall sådana finns, blir en förutsättning för att få vara med och lämna anbud.

Inom såväl ISO som CEN har en diskussion inletts kring miljöfrågor i Standardiseringen. ISO bildade i augusti 1991 en särskild grupp för miljöfrågor med uppdrag att utvärdera behovet av standardisering för att nå en hållbar industriell utveckling. Områden som nämns särskilt är t.ex. miljöeffekter under produktion, distribution, användning, kvitt- blivning och återvinning av varor samt konsumentinforrnation. Gruppen har tagit fram en strategi och tidplan för arbetet. _

EG:s nya arbetssätt gör det nödvändigt att bredda standardiseringsarbetet inom miljöområdet. För att utröna konsekvenserna av detta och ta fram ett program för arbetet bildades inom CEN en tillfällig arbetsgrupp. I sin slutrapport föreslår gruppen en rad aktiviteter. Nya tekniska kommittéer bör skapas inom miljöområdet; förutom för mät- och kontrollfrågor också för miljörevision och miljö- management liksom för metoder att utvärdera varors miljöeffekter. Vidare föreslås att rekommendationer och riktlinjer skall tas fram för hur miljöaspekter skall beaktas inom icke-miljörelaterat standardise- ringsarbete. Beäntliga standarder inom alla områden föreslås granskas för att värdera om de överensstämmer med allmänt accepterade miljökrav. Rapporten är f.n. föremål för remissbehandling.

Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS) svarar tillsammans med nio fackorgan för olika delar av det nationella standardiseringsarbetet. Standardiseringsorganisationema, som år 1991 omsatte ca 200 miljoner kronor änansierar sin verksamhet genom försäljning av standarder och handböcker, genom bidrag från näringslivet och vissa myndigheter samt

genom ett statligt bidrag, som utgör 50 % av vad näringslivet, kommu- ner, landsting, affärsverk samt myndigheter med uppdragsänansierad verksamhet betalar i direkta bidrag till standardiseringsorganisationema.

Inom SIS har inrättats ett konsumentråd och ett arbetsmiljöråd för att stärka de nya intressentemas medverkan i Standardiseringen. Däremot änns inget särskilt råd för yttre miljö och heller inga av SIS styrelse prioriterade medel för arbete inom området yttre miljö.

Mot denna bakgrund vill jag betona det väsentliga i att utvecklingen mot miljöanpassade produkter inte hämmas eller förhindras därför att hänsyn inte har tagits till miljöfrågor i standardiseringsarbetet. Enligt min mening skall miljökonsekvenser vara utredda och hänsyn till dem skall tas, särskilt vid utarbetande av produkt- och processtandarder. Detta ligger också i linje med de förslag som presenterats inom ISO och av CEN:s arbetsgrupp miljö. Sverige bör kraftfullt verka för en sådan internationell utveckling. Statens bidrag till standardiseringsarbetet ges bl.a. mot bakgrund av statens speciäka ansvar när det gäller medbor- garnas skydd för liv, hälsa, miljö och egendom. Därför bör enligt min mening som villkor för statligt stöd till standardiseringsarbete i Sverige i framtiden gälla att miljöhänsyn skall tas.

Jag har noterat att SIS tillsammas med intressenter, näringslivet, myn- digheter och organisationer beslutat bilda en referensgrupp för policy- frågor inom miljöområdet. Detta bör vara en god bas för möjligheterna till förstärkning av miljöfrågomas betydelse inom Standardiseringen.

Den ökade omfattningen av standardisering inom miljöområdet i kom- bination med standardiseringens nya roll i Europa ger upphov till en rad frågor om möjligheterna att garantera miljöhänsyn i standarder som blir bindande, om miljömyndighetemas roll, om arbetets organisation och finansiering m.m.. Det ligger i statens intresse att det änns ett penna- nent organ inom detta område. Ett särskilt råd för standardiseringsfrå- gor om yttre miljön bör därför övervägas. Jag avser mot denna bak- grund att inom kort återkomma till regeringen med förslag om ett upp- drag till berörda myndigheter för att få dessa frågor närmare belysta.

Hänvisningar till S5-5

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

6. Kemikaliekontroll 6.1 Utgångspunkter

Mitt förslag: De principer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling som föreslås i denna proposition bör även gälla för kemikaliekontrollen.

Skälen för mitt förslag: Omkring 100 000 kemiska ämnen används i dag kommersiellt. Av dessa står 1 400 för drygt 95 % av den totala kemikalieanvändningen. I Sverige uppskattas antalet ämnen i kommer- siellt bruk till cirka 20 000.

En utgångspunkt för kemikaliekontrollen i Sverige är att tillverkare och importörer har huvudansvaret för de kemiska ämnen och produkter som de levererar. Det innebär att de bl.a. är skyldiga att utreda kemika- liemas egenskaper och informera om skaderisker och om förebyggande åtgärder av betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Även an- vändarna av kemiska produkter, dvs. både företag, offentliga organ och enskilda konsumenter, har dock en viktig roll i kemikaliehanteringen.

Kemikaliekontrollens syfte är att minska riskerna för skador på män- niskor och miljö av kemiska ämnen och produkter. För arbetet med kemikaliekontrollen änns tre övergripande mål.

Krmskapsmåler innebär att kemiska ämnen och produkter skall vara väl utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. Ansvaret för detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören.

Produktmålet innebär att så ofarliga produkter som möjligt skall an- vändas. Skadliga ämnen och produkter skall så långt det är möjligt ersättas med mindre skadliga och helst helt ofarliga sådana (substitu- tionsprincipen). Den som tillverkar eller importerar produkter skall välja en ur hälso- och miljösynpunkt så bra produktsammansättning som möjligt. Hälso- och miljöaspekterna måste beaktas vid såväl utveckling som inköp av kemiska produkter. Även användarna har ett ansvar för att tillämpa substitutionsprincipen och för att ordna med en säker hante- ring.

Hanteringsmålet innebär att potentiella risker skall undanröjas genom säker hantering av kemiska produkter. En förutsättning för detta är att både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information från leverantören om hanteringen av kemikalier.

Den omfattande internationella handeln med kemiska produkter gör att kemikaliekontrollen inte kan bedrivas effektivt på enbart nationell nivå. Det internationella samarbetet är av avgörande betydelse för en effektiv kernikaliekontroll. Sverige har i olika internationella sammanhang drivit krav på och fått gehör för mer tillförlitliga analyser av och bättre kunskaper och dokumentation om kemikalier. Sverige driver också frågan om begränsningar av användningen av särskilt skadliga ämnen.

Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket redovisade år 1990 ett regeringsuppdrag där förslag lämnades till avvecklings- eller begräns- ningsplaner för användningen av tretton ämnen/ämnesgruppen Avveck- lingsplaner för dessa ämnen presenterades i den miljöpolitiska proposi- tionen år 1991 (prop. 1990/91:90). De tretton ämnena är metylenklorid, perkloretylen, trikloretylen, bly, kvicksilver, kadmium, tennorganiska föreningar, klorparafliner, ftalater, nonylfenoletoxylater, bromerade flamskyddsmedel, arsenik och krom. För dessa ämnen finns planer för avveckling eller riskbegränsning. I vissa fall kommer resultat att nås genom överenskommelser med industrin om avveckling, i andra fall har numera förbud införts för import, tillverkning, försäljning och använd- ning. I samtliga fall betonas vikten av ett parallth aktivt arbete för internationell samverkan och internationella överenskommelser. Kemi- kalieinspektionen och Naturvårdsverket arbetar vidare med hur begräns- ningarna skall genomföras sarnt följer upp hur avvecklingen fortlöper.

I detta sammanhang vill jag nämna att det enligt min mening änns anledning att överväga även andra sätt än de nuvarande att få företagen att inkludera hälso— och miljörisker i produktens pris. Regeringen har tillsatt en utredare för att se över miljöskadeförsäkringen (Dir. 1992:13). I uppdraget ingår att utreda hur tillverkare, importörer och andra som hanterar kemikalier kan åläggas att vara ansvarsförsäkrade för sin produkt i de fall de inte redan har en ansvarsförsäkring. Det ingår också att utreda om försäkringsbolagen fastställer premierna på ett sätt som beaktar den aktuella kemikaliens risk och om det änns behov av att komplettera det nuvarande försäkringssystemet med en obliga- torisk ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag om hur en sådan försäkring bör konstrueras. Utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 augusti 1993.

6.2. Kemikaliekontroll för ett kretsloppssamhälle

Mitt förslag: Som närmare riktlinjer för kemikaliekontrollen inom ramen för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla

- att flödena och användningen av hälso- och miljöskadliga kemikalier bör minska. De flöden som ändock innehåller skadliga kemikalier bör i möjligaste mån slutas. Systematisk riskhantering av kemikalier behöver utvecklas ytterligare. Användningen av de mest skadliga ämnena bör avvecklas. Planer för riskbegränsning bör tas fram för ett antal ämnen inom en femårsperiod.

— att substitutionsprincipen bör hävdas internationellt och till- lämpningen i Sverige utvecklas.

- att arbetet med att öka kunskaperna om och begränsa riskerna med hälso- och miljöskadliga kemikalier bör intensifieras. Detta arbete bör i princip bekostas och bedrivas av industrin enligt prin- cipen om att förorenaren skall betala.

- att kemikaliekontrollen så långt möjligt bör genomföras i in- ternationellt samarbete och Sverige bör där vara aktivt pådrivande.

Skälen för mitt förslag: Ett av de viktigaste skälen för att skapa krets- lopp är att minska den diffusa spridningen av skadliga ämnen till natu- ren. Det gäller därför att dels minska flödena av skadliga kemiska ämnen, dels att i möjligaste mån sluta dessa flöden. Att återvinna är inte tillräckligt eftersom helt slutna materialflöden inte kan åstadkom- mas. Återvinning kan aldrig bli fullständig utan skadliga kemikalier kommer till viss del att hamna i avfallet eller i naturen. Själva åter- vinningsprocessen ger upphov till förluster i form av utsläpp och avfall. Vissa produkter är i stort sett omöjliga att återvinna.

En väl fungerande kemikaliekontroll är en förutsättning för att uppnå ett kretsloppssamhälle. För att rätt prioritera insatser vid utveckling av kretslopp behövs bl.a. en allmän kunskap om kemiska ämnens egenska- per och om deras förekomst i produkter och varor. De insatser som för

närvarande görs, i första hand av Kemikalieinspektionen i internationellt samarbete, för att öka kunskaperna om existerande kemikalier är därför viktiga och ger tillsammans med införande av förhandsanmälan av nya kemiska ämnen ett väsentligt underlag för att identiäera skadliga kemi- kalier. Lika angeläget är det att förbättra kunskapen om flödena av kemiska ämnen via produkter och varor ute på marknaden. Då ges möjlighet att bedöma vilka risker som flödena kan orsaka, att prioritera bland riskabla produkter och varor samt att välja lämpliga åtgärder för riskbegränsning. För att kunna utveckla säkra återvinningssystem för angelägna materialslag kan tillsatser av skadliga ämnen i olika material behöva avvecklas, t.ex. kadmium, klorparafäner och bly i plast.

Den kunskap om kemikalier som tas fram måste spridas vidare med produkter och varor så att man i varje hanteringsled blir uppmärksam på riskerna och kan tillgodose behov av återvinning och återanvändning eller avveckling av skadliga ämnen. Det är i detta sammanhang angelä- get att t.ex. fortsätta att utveckla de regler om märkning av miljöfarliga kemiska produkter som Kemikalieinspektionen utfärdat och som gäller från den 1 januari 1993. Inforrnationssystem behöver utvecklas också för varor som på grund av sitt innehåll av skadliga ämnen kan skada miljön. I dessa frågor krävs internationellt samarbete och harmonisering för att få genomslag för regelsystemen.

Vissa särskilt riskabla kemiska ämnen eller vissa användningar av dem måste förbjudas eller starkt begränsas om det inte kan säkras att de inte när miljön i skadlig mängd. Exempel på sådana ämnen, där restrik- tioner redan änns är CFC, klorerade lösningsmedel, kvicksilver, kad- mium, bly och vissa ämnen i bl.a. båtbottenfårger och träskyddsmedel. I detta sammanhang är det även angeläget att ta fram underlag avseende förekomst av särskilt giftiga ämnen (dioxin, PCB etc.) i kemiska pro- dukter och varor samt föreslå eventuella restriktioner. Jag återkommer i nästa avsnitt särskilt till frågan om användning av vissa kemikalier som innehåller klor.

Jag har redan berört den pågående avvecklingen av vår användning av kvicksilver, kadmium och bly. Jag kommer strax att föreslå hur vi skall stimulera återlärnningen och förbättra omhändertagandet av uttjänta nickel/kadmiumbatterier. Bakgrunden är att dessa metaller är särskilt farliga för miljö och hälsa.

Metaller är grundämnen och förekommer naturligt i miljön. Genom den industriella, storskaliga användningen av metaller kan metallemas förekomst i miljön öka avsevärt över den naturliga bakgrundsnivån, och de naturliga processerna störs. Det är därför viktigt att minska de nuva- rande och framtida äödena av metaller.

Kemikalieinspektionen har meddelat föreskrifter (KIFS 1990:10) om träskyddsbehandlat virke som bl.a. innebär begränsningar i använd- ningen av PCB, arsenik- och kromföreningar. Föreskrifterna trädde i kraft den 1 januari 1992. Genom omfattande insatser från Kemikaliein- spektionen och branschorganisationer har information spritts om dessa nya bestämmelser. Kemikalieinspektionen har vidare genomfört till- synsprojekt riktat mot impregneringsanläggningar och återförsäljare för träskyddsbehandlat virke. Av en nyligen upprättad rapport från Kemi-

kalieinspektionen framgår att dessa informationsinsatser förväntas ge påtagligt resultat under första halvåret 1993. Kemikalieinspektionen kommer senast den 1 juni 1993 att lämna en slutlig rapport till regering- en om effekterna av inspektionens föreskrifter.

Systematisk riskhantering behöver utvecklas ytterligare särskilt i fråga om sådana kemikalier vars hantering innebär stora risker. Efter vad jag har erfarit har Kemikalieinspektionen för sitt fortsatta arbete i detta sammanhang delat in de kemiska riskerna i tre grupper enligt följande:

- Oacceptabel risk redan på kort sikt. - Risk som måste reduceras men där en långsammare takt kan accep- teras.

- Negligerbar risk.

På vilken risknivå ett ämne hamnar avgörs av ämnets egenskaper och i vilken grad människor och miljö exponeras. Särskilt giftiga tungmetal- ler och mycket långlivade och giftiga organiska föreningar kan exempel- vis inte ens på kort sikt accepteras annat än i ytterst begränsad och välkontrollerad användning som kan ske utan att människor eller miljö exponeras. På sikt måste industriell användning av sådana ämnen i princip avvecklas.

Vilka styrmedel som behöver sättas in för att på ett effektivt sätt minska riskerna med de skadliga kemikaliema måste bedömas efter arten och graden av risken. Det kan bli fråga om t.ex. förbud, ekono- miska styrmedel, krav på eller stimulans till återvinning eller återan- vändning, frivilliga begränsnings- eller avvecklingsåtgärder inom nä- ringslivet, opinionsbildning för en restriktiv kemikalieanvändning osv.

Jag räknar med att det systematiska riskhanteringsarbete som Kernika- lieinspektionen har inlett kommer att leda till bättre underlag för att identifiera och begränsa förekomsten av särskilt riskabla kemikalier och införa återvinning eller återanvändning av varor när förbud för tillfället inte är möjligt eller lämpligt. I detta sammanhang behöver konkreta pla- ner för riskbegränsning tas fram för ämnen som innebär stora hälso- eller miljörisker och som har en sådan spridning i samhället att centrala begränsningsätgärder blir nödvändiga för att nå resultat I de flesta fall måste av resurs— och kompetensskäl dock riskbegränsning uppnås ge- nom fortlöpande åtgärder från dem som hanterar kemikalier utan sådan central styrning som särskilda begränsningsplaner innebär. För att öka företagens insatser behöver generella riktlinjer t.ex. för tillämpningen av substitutionsprincipen tas fram av Kemikalieinspektionen samt tillsyn och rådgivning utvecklas ytterligare av Kemikalieinspektionen och andra tillsynsmyndigheter. Kunskapsspridning och opinionsbildning har stor betydelse för att driva på utvecklingen mot mindre farliga kemikalier och säkrare hantering. Enligt min bedömning bör det vara möjligt att ta fram konkreta riksbegränsningsplaner för uppskattningsvis 25-50 ämnen inom en femårsperiod. Den omfattande gränsöverskridande varuhandeln gör vidare att det krävs internationellt samarbete för att begränsnings- och avvecklingsåtgärder skall få full eäekt. Sverige bör fortsätta att spela en aktivt pådrivande roll i dessa frågor.

Teknik för återvinning av kemikalier behöver utvecklas inom olika verksamheter såsom processindustiier, verkstäder osv. Där är också

angeläget att vid utveckling av produkter, material och varor ta hänsyn till behov av återvinning, så att inte denna försvåras. Genom rätt avväg- da krav kan teknisk utveckling och forskning stimuleras. Möjligheterna att ersätta svåmedbrytbara och giftiga kemikalier med mindre farliga bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Hänvisningar till S6-2

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

6.3. Klor

Min bedömning: Kemikalieinspektionen bör ges i uppdrag att i samråd med Statens naturvårdsverk identifiera sådan användning av klor och klorerade organiska ämnen i Sverige som bör begrän- sas samt ge förslag till avveckling eller andra riskbegränsade åt- gärder.

Skälen för min bedömning: Många klorerade organiska föreningar ut- gör genom sin stabilitet och giftighet ett miljöproblem som har varit känt under många år. -Många klorerade organiska föreningar lagras i sediment och ackumuleras i levande organismer. Det änns således an— ledning att se med särskilt allvar på klorerade ämnen, särskilt de natur- främmande klorföreningama. Riksdagen har tidigare beslutat om av- vecklingsplaner för flertalet klorerade organiska lösningsmedel och sådana klorerade organiska ämnen som skadar ozonskiktet. Riksdagen har vidare tagit ställning till riktlinjer för utsläpp från pappersmassatill- verkning som innebär långt gående begränsning av utsläpp av klorerade organiska ämnen. Jag kommer i senare avsnitt att beröra hur miljöpå- verkan från användningen av PVC och andra klorerade plaster skall be- gränsas.

Naturvårdsverket har nyligen på uppdrag av regeringen utrett om en avgift/skatt på utsläpp av klorerade organiska ämnen från tillverkning av klorblekt pappersmassa. Naturvårdsverket konstaterar i sin redovis— ning till regeringen (dnr M92/2140/5) att utsläppen av dessa ämnen i Sverige redan har begränsats kraftigt. I avsikt att begränsa eä'ektema av samtliga utsläpp bör åtgärder nu vidtas för att begränsa även andra ut- släpp från skogsindustrin. Naturvårdsverket anser dock att en skatt/av- gift eller andra åtgärder kan vara av betydelse för att i internationella förhandlingar kunna påverka andra länder. Sverige kommer att ta upp frågan om bl.a. införandet av miljöavgifter/skatter inom ramen för arbetet inom Helsingforskommissionen (HELCOM).

Klor är ett allmänt förekommande grundämne. Det änns en naturlig cirkulation av klorföreningar. Huvuddelen av dessa utgörs av oorga- niska klorider, men naturliga organiska klorföreningar förekommer också. Klor och klorföreningar utnyttjas som baskemikalier i industrin. Klor används bl.a. för blekning av pappersmassa och för tillverkning av PVC. Ett annat viktigt användningsområde är för klorering av dricks- vatten, badvatten och kylvatten för att hämma bl.a. bakterietillväxt.

I olika processer där klor ingår änns en risk för bildning av stabila organiska klorföreningar med miljöskadliga effekter. Det är därför angeläget att begränsa användningen av klor till sådana områden där det inte änns mindre miljöskadliga ämnen att tillgå, och där nyttan av användningen väger tyngre än miljö- och hälsorisken. Kunskapen om naturliga bildnings- och spridningsvägar för organiska klorföreningar i miljön behöver samtidigt öka. Kemikalieinspektionen bör därför få i uppdrag att i samråd med Statens naturvårdsverk identiäera sådan användning av klor och klorerade organiska föreningar som bör be- gränsas samt ge förslag till avveckling eller andra riskbegränsande åt- gärder. Jag avser därför att inom kort återkomma till regeringen med förslag om ett sådant uppdrag.

Hänvisningar till S6-3

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

6.4. Tvätt-, disk- och rengöringsmedel

Min bedömning: Kemikalieinpektionen bör få i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket göra en analys av vilka hälso- och miljörisker som användning av tvätt-, disk— och rengöringsmedel orsakar, redovisa vilken produktutveckling mot mindre skadliga produkter som är på gång samt ge förslag till de åtgärder som behövs för att påskynda utvecklingen.

Skälen för min bedömning: Vissa tvätt—, disk- och rengöringsmedel innehåller ämnen med skadlig påverkan på hälsa och/eller miljö. De används dessutom i stora volymer och har en spridd användning. De kan inte heller fångas in i direkta kretslopp utan sprids diffust med avloppsvattnet till den yttre miljön. Det är enligt min mening angeläget att minska riskerna med användningen av vissa ämnen som änns i tvätt- och rengöringsmedel och att påskynda en utveckling mot mindre skad- liga ämnen. __

Fosfor är en begränsad resurs. Fosfor används bl.a. i gödselmedel där det inte kan ersättas med något annat ämne. Ett annat viktigt skäl till att användningen av fosfor måste minska är att små avloppsanläggningar som regel inte har någon fosforrening. Användning av fosforhaltiga tvättmedel bidrar till övergödning av sjöar och hav. Användningen av fosfortillsatser i tvättmedel har emellertid minskat samtidigt som många reningsverk numera har hög reningsgrad med avseende på fosfor. Ut- släppsvillkoren för de svenska avloppsreningsverken är internationellt sett stränga. Trots detta bör användningen av fosforhaltiga tvätt- och rengöringsmedel fortsätta att minska.

Kunskaper om hälso- och miljöeffekter hos alternativen till fosfor i tvättmedel är dock ofta bristfälliga. För tre vanligen använda grupper av alternativa ämnen har dock Naturvårdsverket sammanställt kunskaper; LAS, Zeolit A och polymera komplexbildare. Naturvårdsverkets be-

dömning är att dessa komponenter inte utgör det hot mot miljön som tidigare befarats.

Nonylfenoletoxylater är en annan komponent som bl.a. används i tvättmedel. Nonylfenoletoxylater och dess nedbrytningsprodukter har dokumenterat negativa egenskaper för miljön. I samband med proposi- tionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) fastställdes en avvecklingsplan för nonylfenoletoxylater som innebär att minst 90 % av användningen i Sverige bör ha upphört till år 2000. Det ankommer på Naturvårdsverket och Kemikalieinspek- tionen att fortlöpande följa och redovisa användningen av nonylfenol- etoxylater i Sverige och vid behov föreslå ytterligare åtgärder för att användningen skall kunna minskas med 90 % till år 2000.

I olika sammanhang har vissa tvätt- och rengöringsmedel samt in- gående komponenter studerats utifrån hälso- och miljösynpunkt. Jag kan t.ex. nämna en rapport från Kemikalieinspektionen med en granskning av bilvårdsprodukter och förslag till förändringar i miljövänlig riktning av sådana produkter (KemI Nr 1/90, Bilvårdsprodukter). Kemikaliein- spektionen har bl.a. genom sin tillsynsverksamhet verkat för en över- gång till mindre farliga alternativ. En annan rapport som bör nämnas är en rapport om tvätt— och rengöringsmedel för hushållsbruk (KemI Nr 7/90, Tvätt- och rengöringsmedel för hushållsbruk).

Inom Naturvårdsverket pågår arbete med att kartlägga kemikaliean- vändningen inom industri, bilvårdsanläggningar och hushållssektom. Arbetet syftar till att ge underlag för att upprätta förslag till program för en stegvis avveckling av innehållet av vissa miljöfarliga organiska ämnen i slam från kommunala avloppsverk. Vidare pågår arbete med att identiäera särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen i slammet. Resultatet skall redovisas senast den 1 juli 1993.

Även arbete för att underlätta konsumenternas produktval pågår. Som jag tidigare nämnt, har den Nordiska miljömärkningen tagit fram krite- rier för tvättmedel och Svenska Naturskyddsföreningens Bra Miljöval för tvätt- och rengöringsmedel. Detta arbete har varit starkt pådrivande för utvecklingen mot mindre skadliga produkter.

Det är enligt min bedömning angeläget att påskynda utvecklingen mot mindre hälso- och miljöskadliga tvätt- och rengöringsmedel. Särskilt angeläget är att identiäera och föreslå begränsning eller avveckling av användningen av sådana komponenter som är olämpliga eller skadliga med hänsyn dels till risk för störningar i vattenreningsprocesser, dels till miljöeffektema på recipienterna. Dessutom bör, som jag tidigare anfört, användningen av fosfor i tvättmedel minska. Jag avser därför att i annat sammanhang föreslå regeringen att ge Kemikalieinspektionen i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket kartlägga användningen av kemiska ämnen i tvätt-, disk- och rengöringsmedel. Med utgångspunkt i denna kartläggning bör inspektionen göra en analys av vilka hälso- och miljörisker som användning av tvätt-, disk- och rengöringsmedel orsakar, redovisa vilken produktutveckling mot mindre skadliga produkter som är på gång samt ge förslag till åtgärder inklusive be- gränsningar som behÖVS för att påskynda utvecklingen.

Hänvisningar till S6-4

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

7. Producentansvar

7.1. Bakgrund

En långsiktigt hållbar tillväxt och samhällsutveckling kräver ett mer resurshushållande samhälle och en miljöanpassad varuproduktion. Detta innebär bl.a. att återanvändning, återvinning eller återföring till natu- rens kretslopp underlättas och att avfallet minimeras.

Återvinningen kan dock aldrig bli fullständig och kan inte eliminera behovet av andra miljöåtgärder. För att motverka risken för att utsläpp till mark, luft och vatten i samband med tillverkning, användning och avfallshantering skall leda till skada för hälsa och miljö krävs att an- vändningen av miljöskadliga änmen i varuproduktion minimeras eller i vissa fall tas bort helt.

Miljöskyddslagen (1969z387) har till syfte att bl.a. minska utsläppen från produktionsprocesser. Däremot har, med något undantag, särskilda regler inte införts som syftar till att göra en vara som sådan åter- vinningsbar eller mindre skadlig för miljön. Det är nödvändigt att också påverka varornas utformning genom att beakta deras miljöpåverkan redan från början. Erfarenheter visar att ett sådant tillvägagångssätt effektivt kan stimulera till ökad återvinning och slutna kretslopp och därmed förebygga uppkomsten av avfall. Producentema har en betydel- sefull roll när det gäller att minska avfallet från produkter och att öka återvinningen av produkter och avfall. Ekonomiska motiv för dem att ägna intresse och avdela resurser för arbete med denna inriktning er- bjuds inom ett marknadsekonomiskt system, men incitarnenten är i dag svaga. För att tillverkare och importörer skall påverkas att ta större miljöhänsyn behöver marknadens signaler förstärkas. Ett sätt är att utkräva producentansvar. .

Producentansvar kan förekomma i flera former och i flera steg. Den allmänna ramen för producentansvaret fastställs genom de ambitioner och mål som gäller för miljöpolitiken. Det kan gälla att inom ramen för en avfallssnål resurshantering inom viss tid uppfylla en viss åter- vinningsnivå. Huvudansvaret för att målen uppnås ligger inom ett sys- tem med producentansvar på den som tillverkar, importerar eller säljer varor till konsumenterna. lagstiftning med förbud och regleringar är ett medel och inte ett mål för att åstadkomma producentansvaret. I den mån de miljöpolitiska målen kan uppnås utan tvångsåtgärder bör frivilliga lösningar eftersträvas. Det första steget kan innebära att producenterna tar ansvaret genom frivilliga åtgärder för att miljömålen uppnås. Detta förutsätter dock att producenterna har kunskap om miljöproblemen. Enligt lagen om kemiska produkter åligger det den som tillverkar eller importerar en kemisk produkt att bl.a. genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det änns tillfredsställande utredningar för be— dömning av vilka hälso- och miljöskador som produkten kan orsaka. Det är emellertid även viktigt att de myndigheter som har ansvar inom miljöområdet informerar producenterna och för en dialog med dessa för att snabbt och smidigt försöka lösa uppkommande problem. Ett sätt kan också vara allmänt upplagda informationskampanjer riktade till allmän—

heten. På många områden förekommer också att berörda företag genom överenskommelser sinsemellan får till stånd ett fruktgivande samarbete. Sådana samarbetsformer har enligt min mening förekommit i alltför liten utsträckning på det miljöpolitiska området. Särskilt inom avfalls- hanteringsområdet änns det goda förutsättningar för företagen att genom samarbete på frivillig väg uppfylla producentansvaret.

När tillräckliga förutsättningar inte änns för att åstadkomma resultat på frivillig väg är ekonomiska styrmedel ett sätt att stimulera företagen att uppfylla sitt ansvar. På miljöområdet har sådana styrmedel främst använts inom traäksektom men måste i framtiden få ett ökat utrymme. Principen om förorenarens kostnadsansvar, Polluter Pays Principle (PPP), som samtliga OECD-länder i princip ansluter sig till genom bl.a. ett flertal överenskommelser, är ett exempel på ekonomiskt producent- ansvar. I denna princip slås fast att förorenaren är skyldig att svara för kostnaderna för att begränsa föroreningen. Givetvis änns det ändå situa- tioner när det krävs ingripande i form av tvingande lagstiftning för att åstadkomma ett önskat resultat. En lagstiftning behöver dock inte under alla omständigheter vara till nackdel för företagen. För att åstadkomma konkurrensneutralitet kan det ha ett värde i sig att genom lagstiftning slå fast vad man i praktiken är överens om och därigenom bekräfta ett rådande förhållande.

Som exempel på viktiga regler om producentansvar som redan gäller kan jag nämna tillverkarens skyldighet enligt lagen om kemiska produk- ter att så långt som möjligt ersätta skadliga ämnen med mindre skadliga, den s.k. substitutionsprincipen. Denna princip är ett exempel på att lagstiftningen på vissa områden måste vara pådrivande för att uppsatta mål skall nås.

Begreppet "producent" kan i dessa sammanhang användas för såväl råvaruleverantören och tillverkaren av en vara som för den som hante— rar varan i senare led. Ibland används producentbegreppet som en sam- lande beteckning för äera olika typer av aktörer. Det är därför viktigt att i varje diskussion om producentansvar vara klar över vilka aktörer och vilket slags ansvar som avses.

Flera länder i Europa har under senare år vidtagit åtgärder eller planerar att vidta åtgärder som syftar till att införa olika typer av produ- centansvar. I Sverige har en arbetsgrupp inom regeringskansliet utrett frågor i anknytning härtill. Rapporten (Ds l992:58) Varor som faror har lagts fram våren 1992. Till bakgrunden för mina förslag hör också den inom Miljö- och naturresursdepartementet upprättade promemorian (Ds l992:59) Producentansvar för avfall, Förpackningsutvecklingens slutbetänkande (SOU 1991:76 och SOU 1991:77), Miljön och förpack- ningarna samt riksdagens beslut från år 1990 (prop. 1989/90:100 bil.16, bet. 1989/90:J0U16, rskr. 1989/901241) om målet att från år 1994 sortera allt avfall. Kommunema har också getts möjlighet att differentie- ra avfallstaxor för att styra mot detta mål samt att ta ut avgifter för långsiktiga investeringar. Ett särskilt forskningsanslag änns även för avfall och återvinning sedan år 1990. Ytterligare utgångspunkter för mina överväganden har varit att åstadkomma en ökad flexibilitet i av- fallshanteringen och ett ökat kostnadsmedvetande. Detta bör åstadkom-

mas genom att producenterna ges incitament att påverka det avfall som Prop. 1992/931180 de själva genererar, samtidigt som de måste ta ett större ansvar för kosmadema och väga dessa mot kostnadema för andra åtgärder. Kost- naderna kommer därigenom att föras till den verksamhet som orsakar dem. Jag förutsätter att detta leder till att kostnader för avfall i fram- tiden i högre grad beräknas och planeras i anslutning till produktens

utformning, produktion och distribution.

Hänvisningar till S7-1

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 10.2.2

7.2. Producentansvar

Mitt förslag: Lagstadgat producentansvar införs.

Promemorians förslag: Överensstämmer med mitt.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av dem som har tagit ställning i fråga om producentansvar är positiv till förslaget. Några remissinstanser anser att förslaget innebär ett alltför generellt bemyndi- gande för regeringen.

Skälen för mitt förslag: Den tekniska och kommersiella utvecklingen har inneburit en ökad användning av miljöskadliga ämnen i varor. Detta leder till att sådana ämnen ökar i avlopp och avfall. Varje år tillkommer dessutom ett betydande antal nya varor på marknaden. Många av dessa varor kan komma att vålla bekymmer i avfallsledet. Det är uppenbart att det behövs ytterligare incitament så att varuproduktionen och avfalls- hanteringen blir bättre ägnad än för närvarande att passa in i ett krets—

lopp. I riksdagens beslut år 1975 om återvinning och omhändertagande av avfall (prop. 1975232, bet. l975:JoUlO, rskr. 1975:161) lades principen om producentens ansvar för avfallshanteringen fast. I propositionen an- gavs således bl.a. att ansvaret för att avfall kan tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt i första hand måste åvila produ- centen. Innan produktionen av en vara påbörjas bör det vara känt hur det avfall som är en följd av själva produktionsprocessen skall behand- las och hur den färdiga varan skall omhändertas sedan den har använts. Någon lag med direkt funktion som styrmedel för att förverkliga produ- centansvaret i denna bemärkelse infördes dock inte i samband med 1975 års avfallspolitiska beslut.

Våren 1990 antog riksdagen regeringens förslag (prop. 1989/90:100 bil. 16, bet. l989/90zJoU16, rskr. 1989/90:241) till ett delvis nytt avfallsprogram. Till de frågor som behandlades särskilt i propositionen hörde producentansvaret och nödvändigheten av att detta kommer till uttryck i betydligt större utsträckning än i dag. Någon skärpt lagstift- ning för näringslivet infördes dock inte heller denna gång. I stället konstaterades att ekonomiska styrmedel skall utvecklas inom avfalls- området och att en systematisk avveckling av användningen av olika miljöstörande ämnen skall komma till stånd. Dessutom ändrades lagen om kemiska produkter i syfte att tydliggöra kravet på bl.a. industrin att 54

byta ut miljöskadliga ämnen i varor. I syfte att utkräva producentens informationsansvar infördes en skyldighet för företag m.fl. att lämna löpande uppgifter till kommunerna om sina materialflöden samt om vilken typ och vilka mängder avfall som uppkommer.

Enligt min mening har industrin hittills endast i begränsad omfattning arbetat efter den princip om producentansvar som riksdagen beslutade om år 1975 . Inte heller producentens skyldighet att byta ut skadliga ämnen mot mindre skadliga har i tillräcklig utsträckning iakttagits när det gäller sammansättningen av de producerade varorna.

Ansvaret för att utveckla miljöanpassade varor - varor som också kan fungera i ett kretslopp - bör som jag redan har framhållit ligga på pro— ducenterna av varorna. Det är i första hand producenterna som har den reella möjligheten att känna till sammansättningen av olika produkter och bedöma deras miljöeffekter i avfallsledet. De praktiska möjligheter- na är små för myndigheter, kommuner eller andra offentliga instanser att ha lika ingående kunskaper eller att genomföra detaljerade grans- kningar av enskilda varor. Producentema kan emellertid inte i tillräcklig utsträckning förväntas självmant satsa på miljöanpassad produktutveck— ling, om inte förutsättningar föreligger för att en sådan satsning skall kunna bli företagsekonomiskt fördelaktig. Vikten av informationsin— satser för att få konsumenterna att efterfråga miljövänliga produkter bör därför betonas. Miljömärkning är ett exempel på en viktig beteendepå- verkande åtgärd. Om tillgång och efterfrågan på miljöanpassade varor trots detta inte ökar i tillräcklig omfattning kan särskild styrning behövas.

Hittills har vi i Sverige främst tillämpat administrativa regler och för- bud. Denna typ av styrning kommer att behövas även framgent, framför allt när det gäller att begränsa eller avveckla användningen av hälso- och miljöskadliga kemikalier m.m. Det är också viktigt med en utbredd tillämpning av reglerna om substitution av hälso- och miljöskadliga ämnen.

Jag har funnit att det finns starka skäl att i lagstiftningen införa en möjlighet att föreskriva om. fysiskt och ekonomiskt producentansvar för förbrukade varor och avfall.

Med fysiskt producentansvar avses att den som yrkesmässigt tillver- kar, importerar eller försäljer en vara eller bedriver verksamhet som ger upphov till avfall skall se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering. På motsvarande sätt avses i det följande med ekonomiskt producentansvar skyldighet att helt eller delvis täcka kosmadema för bortforsling, återanvändning, återvinning eller slutligt omhändertagande på annat miljömässigt godtagbart sätt.

Detta synsätt är också i linje med de principer som tillämpas inom EG. I rådets direktiv 75/442/EEG, ändrat 91/156/EEG om avfall före- skrivs i artikel 15 att i enlighet med principen "förorenaren betalar" skall kostnaden för bortskaffande av avfall belasta

- den innehavare som låter en insamlare eller ett företag som avses i direktivets artikel 9 hantera avfallet, och/eller

- de tidigare innehavama eller tillverkaren av den produkt från vilken avfallet härrör.

Flera remissinstanser, däribland Statens naturvårdsverk, Koncessions- nämnden för miljöskydd, Svenska kommunförbundet och Svenska Ren- hållningsverks-Föreningen, anser att det i departementspromemorian presenterade förslaget om lagstadgat producentansvar kan vara ett bra medel för att minska avfallets miljöpåverkan. Bl.a. Sveriges Industnför— bund och Svenska Arbetsgivardöreningen, har uttalat att även om man är positiv till principen om producentansvar, är det framförda lagför- slaget alltför generellt utformat. Industn'förbundet förordar bl.a. ett stegvis införande av producentansvar där man för varje område precise- rar de mål man vill uppnå. Grossiszförbundet Svensk Handel är i sitt remissutlåtande genomgående negativt till förslaget och hävdar bl.a. att införande av producentansvar måste föregås av noggrann analys av för- och nackdelar.

Att nu utvidga producentansvaret genom att lägga insamlings— och hanteringsskyldighet på producenten skapar incitament för minskade avfallsmängder, renare produktion, ökad återvinning och slutna krets- lopp. På detta sätt blir skyldigheten att omhänderta uttjänta varor ett effektivt instrument för att stimulera en miljöanpassad produktutveck- ling. Skyldigheten skall vara förenad med krav på ett miljöriktigt om- händertagande och, i relevanta fall, krav på återanvändning eller mate- rialåtervinning.

Erfarenheten från sådana branscher där företag har tvingats att själva ombesörja och betala en miljöriktig avfalls- resp. restprodukthantering visar att antalet miljö- och hälsofarliga komponenter och materialslag i deras produkter minskar. Detta gäller bl.a. för förpacknings- och bilin- dustrin i Tyskland. Jag bedömer också att detta producentansvar på sikt kommer att leda till att produktema konstrueras på ett sådant sätt att de blir lättare att demontera och återvinna. I detta sammanhang är det, som Arbetarskyddsstyrelsen anfört, viktigt att även arbetsmiljöaspektema och arbetarskyddsfrågoma beaktas trär det gäller utveckling av system för återvinning m.m. av olika avfallsslag.

Beträffande aluminiumburkar, finns det redan ett lagstadgat fysiskt och ekonomiskt producentansvar. Detta system, som grundar sig på lagen (19821349) om återvinning av dryckesförpackningar av alumi- nium, administreras av marknadens parter när det gäller både återtag- ning och återvinning. Myndigheternas roll är begränsad till att ange målen för verksamheten och att övervaka att dessa nås.

Ett annat exempel på lagstadgat producentansvar är retursystemet för blybatterier. Även i detta system administreras och finansieras återtag- ning och återvinning av marknadens parter.

Särskilt beträffande kapitalvaror kan ett återtagnings— och hanterings- ansvar för den slutlige producenten vara ett effektivt sätt att styra mot bl.a. miljöanpassade produkter. Den slutlige producenten kan i sin tur ställa krav på underleverantörer av olika slag. I andra fall kan den som yrkesmässigt saluför en produkt vara den mest lämpade aktören för att återta den uttjänta varan. Här får den som säljer varan i sin tur ställa krav på grossister, tillverkare eller importörer. I vissa fall kan det visa

sig motiverat att kombinera återtagningsansvaret med ett pantsystem, i syfte att uppnå en så hög insamlingsgrad som möjligt.

Innan producentansvar för ett varu— eller avfallsområde föreskrivs är det, enligt min mening, viktigt att konsekvenserna för såväl näringsliv som kommuner och berörda miljömyndigheter liksom för konsumenter- na analyseras. Även de miljömässiga effektema av producentansvaret måste analyseras på förhand. Jag delar Industn'förbundets bedömning att producentansvaret bör införas stegvis där man för varje område anger de mål som eftersträvas. Ett stegvis införande är också enligt min me- ning nödvändigt, eftersom olika varuområden kommer att ha olika förutsättningar att snabbt bli föremål för lagstadgat producentansvar. Däremot är jag tveksam till generella avtal mellan myndigheter och branschorganisationer. Jag välkonmar dock frivilliga utfästelser som t.ex. införande av särskilda återvinningssystem m.m.

Jag är medveten om att olika varuområden eller avfallsslag lämpar sig mer eller mindre väl för producentansvaret. Detta kan också skifta över tiden, så att ett varuområde eller avfallsslag inledningsvis omfattas av endast ekonomiskt ansvar eller fysiskt ansvar för delar av hanteringen men på längre sikt ställs under fullständigt fysiskt och ekonomiskt producentansvar. Viktiga argument mot ett återtagnings- och hanterings- ansvar för producenten är t.ex. svårigheterna att utöva tillräcklig kon- troll, eller risker att oseriösa entreprenörer kommer att utnyttjas och genomföra en från miljösynpunkt felaktig hantering. Denna risk är natur- ligtvis särskilt allvarlig när det handlar om miljöfarligt avfall. Införande av producentansvar måste därför, som jag nyss nämnde, alltid föregås av noggranna lämplighets- och konsekvensanalyser.

Det är också viktigt att den kommunala avfallsplaneringen och till- synen av efterlevnaden av miljövillkoren är effektiv. Producentansvar i form av återtagnings- och hanteringsansvar kan således, enligt min mening, inte ersätta det kommunala ansvaret för avfallshanteringen. Däremot kan ett ekonomiskt producentansvar för vissa varor m.m. vara ett bra komplement till det kommunala hanteringsansvaret. Ett sådant ekonomiskt producentansvar innebär att producenten av en vara eller ett avfall är skyldig att helt eller delvis stå för kosmadema för varans eller avfallets insamling och återvinning. Jag vill erinra om att det redan i dag finns några avgiftssystem i tillämpning som motsvarar definitionen i detta förslag om ekonomiskt producentansvar, exempelvis den s.k. batteriavgiften. Enligt lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter som behövs för att täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller inte längre används. Avgiften får tas ut av den som yrkesmässigt hanterar eller importerar batterier. Huvudprincipen bör dock vara att om ett producentansvar skall utkrävas så bör det i största möjliga ut- sträckning vara förbundet med en möjlighet att påverka kosmadema för avfallshanteringen. Producenten bör därför endast i undantagsfall åläggas endast ett ekonomiskt producentansvar.

7.3. Producentansvar enligt renhållningslagen

Mitt förslag: I renhållningslagen (l979:596) anges i en ny para- graf, 6 a 5, att med producent avses i lagen den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning. Med producent avses även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller rniljövårdssynpunkt. I en annan ny paragraf, 6 b &, bemyndi- gas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet som de bedriver bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshante- ring.

Promemorians förslag: Överensstämmer i stort i sak med mitt förslag. Förpackningsutredningen har ett motsvarande lagförslag för förpack- ningar.

Remissinstanserna: De flesta remissinstansema tillstyrker förslaget. Några remissinstanser anser att bemyndigandet är för vidsträckt och avstyrker.

Skälen för mitt förslag: Avfallsfrågor i allmänhet behandlas i vår lagstiftning framför allt i renhållningslagen (l979:596). Enligt den lagen skall varje kommun svara för att hushållsavfall bortforslas och omhän- dertas. Regeringen får även i fråga om annat avfall än hushållsavfall inom en kommun föreskriva att avfallet skall forslas bort genom kom- munens försorg och att kommunen skall se till att avfallet slutligt om- händertas.

I ett samhälle med en hög konsumtion av varor kan avfallsmängden i sig vara ett miljöproblem. För att komma till rätta med detta bör, som jag redan uttalat, ett större ansvar läggas på producenterna att miljöan— passa varoma. Målsättningen måste vara att öka återvinningen och åter- användningen av samhällets samlade resurser och därmed förebygga uppkomsten av avfall. Ett effektivt sätt att uppnå detta bör vara att ålägga den som producerar en vara att ta hand om m.m när den är ut- nån!—Detta kommer att bidra till att produkterna konstrueras så att de blir lättare att demontera och återvinna och så att mängden miljöskad— liga ämnen i varor minimeras. Därför bör nu möjlighet skapas att suc- cessivt införa producentansvar, såväl fysiskt som ekonomiskt, för olika varu- och avfallsslag. Denna möjlighet bör införas genom en ändring i renhållningslagen. Regeringen föreslås därför få föreskriva om produ- centansvar för olika typer av varor eller avfall. Då detta införs skall, beträffande hushållsavfall, undantag från den kommunala skyldigheten att omhänderta avfallet gälla. Producentansvaret innebär alltså att en producent av en vara eller en förpackning är skyldig att se till att av- fallet av varan eller förpackningen bortforslas eller slutligt omhändertas.

Detta skulle lagtekniskt kunna utformas enligt två alternativa lösning- ar. Det ena alternativet är att ge regeringen ett bemyndigande att före- skriva om producentansvar. Det andra alternativet är att spm Uppsala universitet, juridiska fakulteten och Naturskyddg'öreningen föreslår redan nu införa ett krav på detta direkt i lagen. Enligt universitetet skulle en på sikt mera uthållig lagstiftningsteknik ha inkluderat en mate— riell bestämmelse som kunde återännas i antingen renhållningslagen eller i en utvidgad lag om kemiska produkter.

Avsikten med lagförslaget är att ett producentansvar skall kunna införas successivt på områden där detta är från miljö- eller resurshus- Woäwmt, ekonomiskt rimligt och tekniskt möjligt. Jag anser därför att det är för tidigt att nu införa ett generellt krav på producentansvar direkt i lag. I stället föreslår jag att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bemyndigande att före- sggva' _om detta producentansvar för särskilda fall. Med den lagtekniska lösning jag har valt kan man uppnå samma resultat som med ett direkt lagstadgande men stegvis när förutsättningar änns. Det är viktigt att arbetet sker i samråd med berörda branscher. Avsikten med förslaget är att i de fall ett producentansvar införs detta skall preciseras av rege- ringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Föreskrifterna bör utfomras så att de passar just det område som avses.

I det till lagrådet remitterade förslaget föreslogs att med producent skulle avses den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller innehar en vara eller en förpackning eller någon annan egendom. Lagrådet (vars yttrande änns in extenso i bilaga 5) menar att definitionen av en "pro— ducent" efter remissbehandlingen av departementspromemorian fått en utformning som blivit så vid att den närmast måste betraktas som inne- hållslös. Lagrådet påpekar att beskrivningen omfattar inte bara den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en vara eller en förpackning utan också den som yrkesmässigt innehar någon annan egendom. Med sismämnda bestämning kommer enligt Lagrådets mening i praktiken var och en som är yrkesmässigt verksam att betraktas som producent i för- hållande till all egendom, av vilket slag det än är, som ingår i hans näringsverksamhet. Som Lagrådet framhåller_ha_r_ifrågavarande utvidg- ning i förhållarld_e__till_,departementspr_o_me&rian av beskrivningen i 6 a & skett Eed tanke pisådanLavfalLsomäÄLdjrekt relltgrat, till vafofälef förpackningar, t.ex. processavfall och bygg-_ och— rivningsav- fall. Begreppet producent har m omfatta även hela försäljningskedjan från grossist till detaljhandel. En- ligt Lagrådet måste bedömningen i vad mån en så bestämd krets av tänkbara förpliktade kan godtas i en reglering av förevarande slag ske med utgångspunkt i vilka andra begränsningar som regleringen innehål- ler. Av intresse blir enligt Lagrådet då i detta fall den i 6 b & angivna förutsättningen, att den aktuella föreskriften i varje särskilt fall måste tillgodose att med varan, förpackningen eller avfallet skall förfaras på sådant sätt "som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshante- ring". Detta uttryckssätt får enligt Lagrådet anses ge uttryck för ett så pass tydligt bestämt och därmed kontrollerbart villkor att den tänkta, mycket omfattande avgränsningen av producentkretsen till nöds ändå

bör kunna accepteras. Vad särskilt gäller 6 b & i lagrådsremissen påpe- Prop. 1992/93:180 kar Lagrådet vidare att den föreslagna lagtexten inte innehåller några krav på en anknytning mellan den producent det å ena sidan är fråga om och det avfall som föreskrifterna, å andra sidan, avses gälla. Lagrådet har föreslagit följande utformning av 6 a och 6 b 55:

6 a 5 "Med producent avses i denna lag den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning. Vad nu sagts gäller även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt.

6 b 5 första stycket "Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med— dela föreskrifter om skyldighet för en producent att se till att avfallet från sådan verksamhet som han bedriver bortforslas, återanvänds, åter- vinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt god- tagbar avfallshantering."

Vad som skiljer Lagrådets förslag i fråga om 6 a & från det remitte- rade förslaget är till att börja med att "innehar" föreslås bli utbytt mot "försäljer". De innehavssituationer som i första hand avsågs i det renrit- terade förslaget var innehav för försäljning. Lagrådets förslag i denna del kan därför följas utan att det innebär någon inskränkning av betydel- se. Vidare har lagrådet föreslagit att "någon annan egendom" skall er- sättas rned en ny andra mening enligt vilken också den som i sin yrkes- mässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings— eller rniljövårdssynpunkt skall omfattas av producent— begreppet. Som även lagrådet anger avsågs med annan egendom i det re- " mitterade förslaget i första hand "exempelvis processavfall och bygg- &

och rivningsavfall". Lagrådet,har____ inte i_nvärr1_m_ot_att_ desggxässlag omfattas. Även med Lagrådets förslag kommer det i viss mån att vara # W' är. Likväl är jag- med hän- W syn till att den producentkrets som avs gs med det remitterade förslaget även kan nås med den utformning lagtexten har fått i Lagrådets förslag - beredd att följa Lagrådets förslag med en redaktionell ändring. I fråga om det föreslagna bemyndigandet i 6 b & att meddela före- skrifter om producentansvar för olika avfallstyper har Lagrådet före- slagit att bestämmelsen skall avse föreskrifter om skyldighet för en producent att se till att avfallet från sådan verksamhet som han bedriver bortforslas. Lagrådet har inte anfört annat än att bemyndigandet även bör omfatta de varor eller förpackningar som producenten yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer. Som Lagrådet anför framstår det som nödvändigt att de aktuella bestämmelsema blir så tydligt avgrän- sade och preciserade som möjligt. För att det inte skall råda någon tveksamhet om omfattningen av bemyndigandet bör därför Lagrådets förslag korrrpletteras så att det av lagtexten direkt framgår att föreskrift- erna får avse avfallet av de varor eller av de förpackningar som produ- 60 centen tillverkar, importerar eller säljer. När det gäller Lagrådets ut-

talande att det remitterade förslaget inte innehåller några krav på en an- knytning mellan den producent det å ena sidan är fråga om och det av- fall som föreskrifterna, å andra sidan, avses gälla, klargörs med mitt förslag att bemyndigandet att föreskriva om producentansvar endast får tillämpas på den typ av varor och förpackningar eller avfall som produ- centens yrkesmässiga verksamhet omfattar. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen.

Begreppet producent bör omfatta såväl den som tillverkar eller pro- ducerar en vara eller förpackning eller importerar den som hela försälj- ningskedjan från grossist till detaljhandel. Bemyndigandet bör omfatta avfall från alla typer av varor eller förpackningar. Avsikten är att det föreslagna bemyndigandet till att börja med skall tillämpas beträffande förpackningar och returpapper. Dessa områden behandlas närmare i av- snitt 7.3.6-7.3.9. Begreppet producent bör som jag nyss anfört även omfatta den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings— eller miljövårdssynpunkt. IW-

Min förhoppning är att bransch efter bransch på frivillig väg skall åta sig ett producentansvar genom att utveckla effektiva och miljöriktiga återtagnings- och hanteringssystem. Jag är dock beredd att föreslå rege- ringen införa föreskrifter om ett producentansvar för ett stort antal områden om det inte fungerar på frivillig väg. Mitt förslag innebär att kommunerna även i fortsättningen, i samarbete med producenterna, skall kunna bortforsla och slutbehandla avfall.

Som framgått tidigare är skälet till att jag föreslår att möjlighet skall införas att föreskriva om producentansvar att minska belastningen på miljön och bidra till en förbättrad hushållning med naturresurser eller i övrigt leda till effektivare avfallshantering. Detta är i linje med de prin- ciper och regler som börjar tillämpas i andra länder och inom EG.

Hänvisningar till S7-3

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 12.1

Mitt förslag: I renhållningslagen bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för en producent att se till att avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet som de bedriver återanvänds, åter—

vinns eller omhändertas på annat sätt som kan krävas för en miljö- mässigt godtagbar avfallshantering, t.ex. energiutvinning eller kompostering. Om sådana föreskrifter meddelas får en producent även åläggas skyldighet att lämna uppgifter om insamling, återan- vändningsgrad, återvirrningsgrad eller andra förhållanden som gäller hans verksamhet enligt lagen.

Promemorians förslag: Den innehöll inte något lagförslag om detta. Förpackningsutredningen föreslog dock ett liknande bemyndigande be- träffande förpackningsavfall i en särskild lag om återtagning av för- packningar.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrade sig över förpackningsutredningens förslag var positiva till ett producentansvar för förpackningar men flera var kritiska mot utformningen av lagför- slaget.

Skälen för mitt förslag: Avsikten med förslagen om producentansvar är att minska mängden avfall och att effektivare utnyttja naturresurser- na. För att uppnå detta är det inte tillräckligt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva om skyldighet för en producent att se till att avfallet bortforslas eller slutligt omhändertas. Bemyndigandet bör också omfatta föreskrifter att en pro- ducent skall se till att avfallet återanvänds, återvinns eller omhändertas på annat sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshan- tering.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan ge- nom detta bemyndigande föreskriva hur stor del av det insamlade och bortforslade avfallet som skall återanvändas, återvinnas eller omhän- dertas på annat lämpligt sätt, t.ex. genom kompostering eller energi— utvinning, som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshante- ring.

För att få en kretsloppsanpassad avfallshantering är återanvändning och återvinning av material oftast att föredra. I vissa fall kommer dock förutsättningar att saknas för rationell återanvändning och återvinning. Energiutvinning ur sorterade avfallsfraktioner kan då vara ett bättre alternativ för att utnyttja materialet, även ur resursumyttjandesynpunkt.

För att kontrollera föreskriftemas efterlevnad bör producenten även kunna åläggas skyldighet att lämna uppgifter om insamling, återanvänd- ningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden som gäller hans verksamhet i dessa avseenden.

Min bedömning: Regeringen skall föreskriva att avfall som om- fattas av föreskrift som har meddelats med stöd av 6 b & renhåll— ningslagen skall förvaras skilt från hushållsavfall eller annat avfall i avvaktan på bortforsling. Detta kan göras med stöd av 8 & ren- hållningslagerr.

Mitt förslag: Bestämmelsen i 7 & renhållningslagen att en fastig- hetsinnehavare inte får gräva ner, kompostera eller på annat sätt slutligt omhänderta avfall som skall forslas bort genom kommu- nens försorg utökas till att omfatta även sådant avfall som skall forslas bort genom producentens försorg.

Promemorians förslag: Den innehåller inget förslag om detta men för- slaget överensstämmer i huvudsak med 5 & förpackrringsutredningens förslag.

Remissinstanserna: De har inte haft någonting att erinra mot för- packningsutredningens förslag.

Skälen för mitt förslag och min bedömning: För att möjliggöra en effektiv insamling av det avfall som omfattas av föreskrift enligt 6 b & bör föreskrivas att sådant avfall inte får blandas samman med hushålls- avfall eller annat avfall. Denna föreskrift skall gälla för samtliga, såväl privatpersoner som näringsidkare.

Det är dock viktigt att möjligheterna för enskilda hushåll att kom- postera avfall underlättas och jag avser att snarast återkomma med förslag till regeringen om en översyn i detta syfte.

Hänvisningar till S7-3-2

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

Mitt förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får föreskriva om skyldighet för en producent att märka

en vara eller en förpackning som omfattas av föreskrift om produ- centansvar.

Promemorians förslag: Innehåller inget förslag om märkning men för- slaget överensstämmer med 10 å i förpackningsutredningens lagförslag. Remissinstanserna: De har inte haft något att erinra mot förslaget.

Skälen för mitt förslag: För att ett system med återtagning av varor eller förpackningar skall fungera torde det i många fall krävas en sär- skild nrärkning av varan eller förpackningen. Sådana märkningssystem används även i andra länder, exempelvis i Tyskland, och det änns förslag till märkning av förpackningar i förslag till EG-direktiv om förpackningsavfall. Sverige bör enligt niin mening delta i arbetet med en europeisk harmonisering på området. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer bör därför få rätt att föreskriva om

märkning i samband med en föreskrift om producentansvar när behov föreligger.

Mitt förslag: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommuner eller en myndighet får meddela föreskrifter om att avgift för bortforsling och slutligt omhändertagande genom kom- munens försorg av avfall som avses i 6 b & får tas ut av producen- ten.

Promemorians förslag: Överensstämmer i stort sett med mitt förslag men i promemorian föreslogs bestämmelsen i en ny 14 a & där även kommunala avgifter reglerades.

Remissinstanserna: De flesta renrissinstansema har inte haft någonting att erinra mot förslaget. Göta hovrätt konstaterar att det änns möjligheter att lagtekniskt ge förslaget en bättre utformning.

Skälen för mitt förslag: Som angetts tidigare kan det för vissa typer av varor och avfall av olika skäl vara mindre lämpligt att ålägga produ- centen återtagnings- och hanteringsansvar. Det kan ännas risk för att oseriösa entreprenörer kommer att utnyttjas och genomför en från nril- jösynpunkt felaktig hantering och det kan vara svårigheter att utöva till- räcklig kontroll. Bl.a. av dessa skäl kan det vara lämpligt att kommunen alltjämt har det fysiska ansvaret för hantering och ibland även för det slutliga omhändertagandet medan producenten har det ekonomiska an- svaret. Enligt det tidigare nämnda EG-direktivet om avfall som omfattas av EES-avtalet förutsätts producenten få ett direkt ekonomiskt ansvar för avfallet. När ett principith producentansvar införs kan det framstå som mindre rättvist om avgifter för den kommunala avfallshanteringen debiteras enbart konsumenterna i kommunerna och inte företagen. För att säkerställa detta ekonomiska ansvar kan det ibland vara nödvändigt att ta ut en särskild avgift. Avgiften bör därför kunna tas ut av produ- centen för bortforsling och slutligt omhändertagande genom kommunens försorg av avfall. Avgift skall kunna tas ut antingen för att täcka både bortforsling och slutligt omhändertagande men kan även tas ut enbart för att täcka det ena, exempelvis bortforslingen, om både det fysiska och ekonomiska ansvaret för det slutliga omhändertagandet ligger kvar hos producenten.

De avgifter det här kan bli fråga om bör i många fall baseras på gene- rellt beräknade kostnader för omhändertagandet av respektive avfalls- slag. Då blir avgiftens storlek normalt inte differentierad efter lokala förhållanden och i de fallen bör det därför bli en uppgift för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter. Avgifterna bör då tas ut centralt av företagen och fördelas till kommunerna. Systemet med producentav— gifter är oprövat och jag har erfarit att Kommunförbundet önskar att det är mer flexibelt än enligt lagrådsremissens förslag. Även kommunema bör därför, efter regeringens bemyndigande, få möjlighet att kunna ta ut

en producentavgift differentierad efter lokala förhållanden i de fall det är lämpligt.

Eftersom detta blir ett nytt system måste man noga följa tillämpningen och konsekvenserna av de producentavgifter som införs och vid behov även se över den nu föreslagna regleringen.

7.3.5 Bestämmelser om straffansvar

Mitt förslag: Straffstadgandet i 24 & renhållningslagen utökas till

att omfatta även överträdelse av föreskrifter om producentansvar, märkning och uppgiftsskyldighet.

Promemorians förslag: Överensstämmer till viss del med mitt förslag.-

Remissinstanserna: Har inte haft något att erinra.

Skälen för mitt förslag: För att lagstiftningen skall bli effektiv bör den vara straffsanktionerad. Stralfskalan enligt renhållningslagen om- fattar för närvarande böter och fängelse i högst sex månader. Det änns inte skäl att föreslå någon skärpning av straffskalan.

Skyldighet att återta förpackningar

Min bedömning: I tidigare avsnitt föreslår jag att regeringen skall få meddela föreskrifter om producentansvar. Ett sådant ansvar bör gälla för förpackningar. Det bör gälla både kostrradsansvaret (det ekonomiska ansvaret) för insamling, bortforsling och slutligt om- händertagande av de utsorterade förpackningarna och hanteringen (det fysiska ansvaret) av avfallet. En förordning om producentan svar för förpackningar bör träda i kraft den 1 januari 1994.

Förpackningsutredningens förslag: Utredningen föreslår att en sär- skild lag om återtagning av förpackningar införs som bemyndigar rege- ringen att föreskriva om skyldighet för en producent att samla in, forsla bort och slutligt omhänderta använda förpackningar. Producentansvaret skall vara möjligt att avgränsa geograäskt. Den praktiska utformningen av återtagningssystemet regleras genom avtal mellan det offentliga och de företag som tillverkar eller importerar förpackningar av ett visst materialslag.

Remissinstanserna: Renrissinstansema har till övervägande del varit positiva till principen om producentansvar för förpackningar. Intressen- ter från industrin och handeln har förordat att producenterna ges endast ett fysiskt ansvar medan i stort sett samtliga övriga remissinstanser har delat utredningens slutsats att producenterna bör ges både ett ekono- miskt och ett fysiskt ansvar.

Bakgrunden till min bedömning: Under de senaste decennierna har mängden förpackningar, särskilt engångsförpackningar, ökat markant. Utvecklingen av förpackningarna har inneburit en mer rationell och effektiv varuhantering. En ändamålsenlig förpackning kan spara resurser genom minskat spill och reducerad energiåtgång i distributionen. Sarnti— digt åtgår det energi och råvaror vid tillverkning av förpackningar. Det är angeläget att den totala resursåtgången minimeras. Genom livscykel- analyser kan man kartlägga för- och nackdelar med olika typer av för- packningar. En förpackning som är energikrävande att tillverka kan spara energi genom att förpackrringsmaterialets vikt är relativt sett låg i förhållande till andra förpackningsmaterial, vilket innebär lägre energi- åtgång i distributionsledet.

Förpackningarna har kommit att upplevas som ett växande problem inom avfallshanteringen. Förpackningarnas andel av hushållsavfallet uppgår numera till uppskattningsvis 25 % räknat i vikt och ca 50 % räknat i volym.

Alla förpackningar medför en miljöbelastning, om än på olika sätt och i olika stor utsträckning. Fyra faktorer har stor betydelse för vilken miljöbelastning en förpackning har. För det första har avfallshantering- en betydelse, d.v.s. om de använda förpackningarna återanvänds, om materialet återvinns för att användas som nytt material eller förbränns i kombination med, eller utan, energiutvinning eller slutligen om för- packningarna kasseras och deponeras på tippen. För det andra har den totala mängden förpackningar betydelse för miljöbelastnirrgen. En tredje faktor är mängden förpackningsmaterial och vilken typ av förpacknings- material som går åt för att producera varje enskild förpackning. Slut- ligen har förekomsten av nriljöskadliga beståndsdelar i förpackningarna betydelse för förpackningamas påverkan på miljön.

Det är främst dessa fyra faktorer som måste beaktas vid utformning av styrmedel för en mer miljöanpassad produktion och konsumtion av förpackningar.

De förpackningar som framställs i dag har i allmänhet goda egen- skaper för att förvara och bevara de produkter som de är avsedda att omsluta. Många förpackningar är dock inte utformade med tanke på vilken miljöbelastning de medför. Det beror på att de ekonomiska in- citamenten inte är tillräckligt starka för förpacknirrgstillverkarna att ta miljöhänsyn vid utformningen av förpackningarna. Tillverkaren har företagsekononriska motiv att minska råvaru- och energianvändningen vid tillverkningen av förpackningarna men saknar företagsekonomiska motiv för att ta hänsyn till förpackningamas miljöbelastning i avfallsle- det. Eftersom det företagsekonomiska motivet är svagt måste markna- dens signaler förstärkas med ett producentansvar så att det änns starka företagsekonomiska skäl att beakta miljöaspekten vid utformningen av förpackningarna.

Förpackningstillverkamas ansvar för miljökonsekvensema av en för- packning upphör för närvarande när förpackningen/varan är såld. När förpackningarna slutligen hamnar i avfallsledet är det konsumenten och avfallshanteraren som får kostnader och eventuellt andra problem för att bli av med förpackningarna. Jag anser att förpackningsindustrin bör

åläggas ett större ansvar för förpackningamas miljöbelastning. Det bör Prop. 1992/93:180 ske genom att producentansvar för förpackningar införs.

Utvecklingen utomlands

I flera länder har åtgärder vidtagits eller diskussioner påbörjats i rikt- ning mot ett införande av producentansvar för förpackningar. Produ- centansvaret är i vissa fall fullständigt och i andra fall begränsat och bygger på lagliga eller frivilliga regleringar. Det gemensamma syftet är att minska den totala mängden förpackningar och att öka återanvänd- ningen och materialåtervinningen av förpackningarna. Inom EG behand- las för närvarande ett förslag till förpackningsdirektiv som beskrivs i det följande. Därefter följer en beskrivning av den tyska lagstiftningen och det s.k. DSD-systemet (das Duale System Deutschlands) i Tyskland samt mycket kort vad andra länder åstadkommit för att minska förpack- ningamas miljöbelastning.

EG:s förslag till direktiv om förpackningar och förpackningsarfall

EG-kommissionen presenterade i juli 1992 ett förslag till direktiv om förpackningar och förpackningsavfall. Bakgrunden är att fiera medlems- länder har börjat införa olika typer av miljökrav på förpackningar base- rade på någon form av producentansvar.

Direktivets syfte är att harmonisera nationella åtgärder som vidtas för att minska miljöpåverkan från förpackningar och förpackningsavfall för att undvika störningar av den inre marknaden, handelshinder och kon- kurrensbegränsning.

Direktivförslaget ställer krav på att medlemsländerna skall införa system för återtagning, återanvändning och materialåtervinning av an- vända förpackningar. Senast tio år från direktivets ikraftträdande skall 90 % av alla använda förpackningar (i vikt räknat) återtas i resp. med- lemsland. Det insamlade förpackningsavfallet skall därefter gå till ma- terialåtervinning, förbränning med energiutvinning eller kompostering. Av det totala förpackningsavfallet skall minst 60 % av respektive för- packningsmaterial gå till materialåtervinning. Högst 10 % av allt förpackningsavfall får deponeras. Använda förpackningar som ingår i ett system med återanvändning deänieras inte som avfall och omfattas därför inte av ovanstående krav.

Det änns enligt direktivförslaget en möjlighet att modiäera de angivna målen för materialåtervinning om vetenskapliga studier, livscykelana- lyser eller liknande visar att andra återtagningssätt är fördelaktigare från miljösynpunkt. Målen skall vidare ses över sex år efter det att direktivet trätt i kraft. Direktivförslaget blir nu föremål för förhandlingar i nrini- sterrådet. Det innebär att väsentliga förändringar kan ske innan ett slut- ligt beslut tas. Direktivet kan tidigast träda i kraft år 1995.

Tysk lagstiftning och DSB-systemet

Tyskland har som tidigare nämnts sedan år 1986 en avfallslag som bemyndigar förbundsregeringen att utfärda förordningar om bl.a. åter- tagningsplikt och pantsystem. Distributörer kan också åläggas skyldighet att återta avfallet eller ta ut en pant. Ett äertal förordningar har utfär- dats eller är under utarbetande med stöd av denna lag.

Lagen behandlar också avfallsmängden. Enligt lagtean får förbunds- regeringen bestämma mål för återanvändning, återvinning och begräns- ning av avfallsmängdema. Vidare får regeringen, i syfte att minska av— fallsmängdema och avfallets miljöbelastning, utfärda förordningar om att vissa produkter, framför allt förpackningar, 1) skall vara märkta på ett särskilt sätt, 2) skall gå att återanvända eller återvinna, 3) skall återtas av producenten för återanvändning eller återvinning, 4) skall in- samlas på ett särskilt sätt separerat från annat avfall för att underlätta återanvändning eller återvinning och 5) får marknadsföras endast för särskilda ändamål.

Med stöd av lagen beslöt förbundsregeringen i juni 1991 en förord- ning om förpackningar. Enligt förordningen är producenter och dis- tributörer skyldiga att ta tillbaka transportförpackningar som konsu- menten eller industrin har lämnat tillbaka. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 december 1991. Vidare är, sedan den 1 april 1992, den som säljer en vara skyldig att låta köparen lämna sekundär- eller omförpack- ningar i försäljningslokalen. När det gäller försäljnings- eller konsu- mentförpackrringar är producenter och distributörer från den 1 januari 1993 skyldiga att ta tillbaka sådana förpackningar om de lämnas till- baka. Denna skyldighet gäller dock inte de producenter och distributö- rer som organiserar ett system som garanterar en regelbunden hämtning av använda förpackningar. Som en direkt följd av detta har näringslivet upprättat det s.k. BSD-systemet som organiserar insamlingen för han- deln och tillverkarna.

De förpackrringstillverkare som är anslutna till DSD-systemet måste garantera att de eller någon annan kontinuerligt tar emot och återvinner material från sorteringsanläggningama. De skall märka sina förpack- ningar med en grön punkt så att konsumenten vet att förpackningen återvinns genom DSD-systemet. Systemet änansieras genom att en av- gift (för närvarande 0,01 till 0,2 DM) tas ut för varje förpackning. Avgiften täcker kosmadema för insamling och sortering.

Enligt förordningen skall 64-72 % av förpackningsavfallet från år 1995 gå till materialåtervinning; kraven varierar mellan olika förpack- ningsmaterial. För transportförpackningar och kringförpackrringar gäller i princip krav på en total återanvändning eller återvinning av det avfall som industrin eller konsumenten lämnar tillbaka.

I Danmark måste dryckesförpackningar för öl, läsk och mineralvatten ingå i ett godkänt retursystem. För övriga förpackningar planerar man nationell lagstiftning i anslutning till EG-direktivet.

I Norge utarbetar en arbetsgrupp med representanter från näringslivet och myndigheterna ett förslag till producentansvar för förpackningar med krav på materialåtervinning på en viss procentuell nivå.

I Finland är en ny avfallslag under utformning. Riksdagen skall ta Prop. 1992/93:180 ställning till förslaget våren 1993 och enligt regeringens förslag skall lagen träda i kraft den 1 juli 1993. Enligt lagförslaget bemyndigas rege- ringen att föreskriva att producenterna skall ansvara för de egna produkternas avfall och ha återtagningsplikt. När EG-direktivet om för- packningar har antagits kommer den finska regeringen att följa upp lagen med förordningar som speciäcerar vilka produkter och producen- ter som omfattas och vilka krav på återanvändning och materialåter- vinning som skall gälla.

Sommaren 1992 antogs i Frankrike en lag om avfallshantering som innebär att producenterna har ansvar för förpackningsavfallets omhän- dertagande. Målet är att 75 % av alla förpackningar skall återvinnas år 2002. I begreppet återvinning innefattas även förbränning med energiut- vinning. Alla förpackningar i Frankrike beläggs fr.o.m. år 1992 med en avgift som samlas in av den statliga fonden Eco-emballage. Medlen som fonden får in går till att bekosta insamling och omhändertagande av för- packningsavfallet.

En överenskommelse har slutits mellan Frankrike och Tyskland om ett gemensamt återvinningssystem för förpackningar. Överenskommel- sen innebär en samordning mellan det tyska DSD- -systemet och det franska Eco-emballage med den gröna punkten som gemensam symbol.

I Nederländerna har regeringen och företrädare för näringslivet ge- nom avtal enats om att förpackningsproducentema ansvarar för sina produkter även i avfallsledet och skall se till att retursystem införs. Överenskommelsen omfattar alla förpackningar som förs ut på den in- hemska marknaden. Avtalet preciserar de kvantitativa och kvalitativa mål som gäller för att minska mängden avfall. Bl.a. har man kommit överens om att till år 2000 helt upphöra med förbränning av förpack- ningar utan energiutvinning. Industrin har också förbundit sig att byta engångsförpackningar mot retumerbara i de fall det innebär en mindre miljöbelastning. Någon förordning kommer inte att utfärdas så länge avtalet hålls.

I USA änns på federal nivå ett förslag till lagstiftning med bl.a. åter- vinningskrav på förpackningar. Industrin har haft stora invändningar emot förslaget och det ansvar som lagen skulle lägga på industrin. Enligt uppgift är ett första delmål för materialåtervinning av förpack- ningar att 25 % av alla förpackningar återvirms efter år 1995, undanta- get förpackningar som är av papp/pappersmaterial vilka skall ha en åter- vinningsnivå på 40 % efter 1995. År 1998 höjs återvinningsmålet till 40 % och efter år 2000 skall 50 % av alla förpackningar återvinnas. På delstatsnivå har de flesta staterna lagar som begränsar mängden för- packningar och stimulerar återanvändning och materialåtervinning. För att stimulera återanvändning och materialåtervinning har äera delstater skattelättnader för bl.a. företagsinvesteringar.

Skälen för min bedömning: Jag anser att nya styrmedel måste in- föras så att producenterna kan åläggas ett producentansvar för sina produkter i avfallsledet. Principen att den som förorenar skall betala kosmadema för att undanröja eller motverka föroreningen - Polluter 69 Pays Principle - skall gälla för förpackningsavfallet. Det innebär i detta

fall att kostnaden för att omhänderta förpackningsavfallet skall ingå i priset på förpackningen/varan.

För att undvika betungande administration och kontroll bör ett system, som skapas för att förmå producenterna att ta miljöhänsyn i sin tillverk- ning, vara självreglerande och utnyttja marknadsekonomiska mekanis- mer. Det system med producentansvar och återtagandeplikt för förpack- ningar som jag förordar uppfyller dessa krav. Systemet har hög flexibi- litet genom att det ger förpackningamas ekonomiska intressenter frihet att själva utforma retumerbara förpackningar och återvinningssystem på marknadens villkor. Någon detaljreglering från statens sida blir inte aktuell så länge detta system fungerar på ändamålsenligt sätt.

Jag anser att ett system med producentansvar för förpackningar erbju- der en värdefull möjlighet att uppfylla riksdagens mål om att minska av- fallets volym och miljöbelastning.

Den erfarenhet av producentansvar på förpackningar vi har i vårt land är positiv. Producentema har på frivillig grund fullt ekonomiskt och fysiskt ansvar för omhändertagandet av returflaskor av glas för vin, sprit, öl och läsk. Det innebär att producenterna organiserar och be- kostar insamling och återanvändning resp. materialåtervinning av för- packningarna liksom information till allmänheten. Detsamma gäller för aluminiumburkar men för sådana gäller även krav på tillstånd enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av alumi- nium. Fullständigt producentansvar finns också för materialåtervinning av wellpapp och ett visst producentansvar för återvinning av glasför— packningar. På senare tid har även ett retursystem för läskedrycksflas- kor av PET—plast byggts upp av producenterna.

Det är min uppfattning att de system med retumerbara förpackningar som vi har i Sverige för närvarande behöver kompletteras för att produ- centemas ansvar för förpackningsavfallet. så som producentansvaret sla- gits fast av riksdagen år 1975, skall gälla i realiteten. Dessutom är det nödvändigt att utveckla nya retursystem för att möta de krav som följer av EG:s förslag till förpackningsdirektiv. Mitt förslag om producent- ansvar med återtagningsplikt för förpackningsavfall är ett första steg i den riktningen.

Förpackningsutredningen förordade att producentemas återtagnings- plikt för förpackningar skall omfatta både ett ekonomiskt och ett fysiskt ansvar. Det ekonomiska ansvaret innebär att producenten är skyldig att stå för kostnaden för insamling, bortforsling och återvinning av för- packningsavfallet. Det fysiska ansvaret innebär att producenten är skyl- dig att återta använda förpackningar som konsumenten (hushållet, före- taget, m.fl.) har lämnat tillbaka. Att producentema bör åläggas både ekonomiskt och fysiskt ansvar har fått ett brett stöd av remissinstansema. Även jag delar utredarens uppfattning i denna fråga; producenterna bör överta kommunens ekonomiska och fysiska ansvar för det utsorterade förpackningsavfallet. Så länge det saknas möjligheter att maskinth sortera ut förpackningar från hushållsavfall bör däremot, enligt min mening, använda förpackningar, som av den enskilde läggs tillsammans med annat hushållsavfall, samlas in och transporteras bort av kommunen enligt gällande ordning.

Eftersom Sverige är ett glest befolkat land kan stora kosmader uppstå Prop. 1992/931180 för insamling och transport till returanläggningama. De miljömässiga nackdelarna med stora transportavstånd kan i vissa fall överväga de miljömässiga fördelarna med att återanvända eller materialåtervinna förpackningarna. Jag avser därför att i ett annat sammanhang återkom- ma till regeringen med förslag att ge Statens naturvårdsverk i uppdrag att följa upp dessa aspekter av producentansvaret och, om så behövs, föreslå åtgärder.

Konsumenternas aktiva medverkan är av vital betydelse för att ett återtagningssystem av förpackningar skall vara framgångsrikt. Åter-tag- ningssystemet måste därför vara enkelt och konsumentvänligt för både företag och enskilda. Dessutom krävs tydlig information och märkning av förpackningarna. Detta ställer också krav på praktiska arrangemang i bostadsområden för att möjliggöra omfattande returer av förpackning— ar. För att ett system med återtagning skall fungera och ge underlag för återanvändning och materialåtervinning i kommersiell skala krävs att de uttjänta förpackningarna sorteras ut från övrigt avfall redan vid källan. Det innebär ett ansvarstagande från den enskildes sida. Det stora in- tresse för miljöfrågorna som människor har i dag, och deras genuina vilja att aktivt bidra till en bättre miljö borgar för att de enligt min bedömning också kommer att ta detta ansvar. Det är min uppfattning att de svenska konsumenterna i stor utsträckning skulle uppfatta en ökad källsortering i hushållen positivt, även om det medför en viss ökad arbetsbörda för varje individ.

Den enskildes medverkan är således en förutsättning för att system med återtagningsplikt skall fungera. Det är av stor vikt att hushållen, företagen och andra berörda informeras om hur källsorteringen i prakti- ken skall fungera. Information behövs också om de miljömässiga för- delar som är förknippade med att använda förpackningar separeras från övrigt avfall och återvinns. Det ankommer på de berörda företagen att se till att erforderlig information ges. För egen del anser jag det önsk- värt att förpackningar som återanvänds eller materialåtervinns märks med en symbol.

Hänvisningar till S7-3-6

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13, 7.3.8

Min bedömning: I fråga om förpackningsavfall bör med producent avses den som tillverkar förpackningar eller förpackningsmaterial eller importerar förpackningar, förpackningsmaterial eller för packade varor eller för vidare försäljning förpackar och innehar varor.

Förpackningsutredningens förslag: Bedömningen överensstämmer med 3 & i förpackningsutredningens lagförslag.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig med anled— ning av förpackningsutredningens förslag har i allmänhet inte haft något att invända.

Skälen för min bedömning: En viktig del av regleringen av produ- centansvaret, inte minst med hänsyn till lagens effekter på marknaden, är att producenten kan identifieras. I EG-kommissionens förslag till förpackningsdirektiv har beteckningen producent givits en vid defini- tion. Som producent till en viss förpackning anges tillverkare, material- leverantör, distributör, importör och handeln. I Tyskland ligger produ- centansvaret för säljförpackningar på handeln. Det är handeln som har fått ansvar för att ta tillbaka förpackningarna och som i sin tur får ställa krav på leverantörerna, dvs. de som tillverkar eller importerar förpack- ningarna, att medverka vid återtagningen. Det tyska näringslivets svar på lagen om återtagandeplikt är det i ett tidigare avsnitt beskrivna DSD- systemet, där producentansvaret fördelats mellan förpackningamas ekonomiska intressenter.

Med hänsyn till att en vara kan förses med en förpackning i många olika led bör definitionen av producent när det gäller förpackningar avse förpackningamas samtliga ekonomiska intressenter. Dessa bör ges ett ansvar för förpackningsavfallet genom att en vid definition av begreppet producent används i det sammanhanget. Det är också i linje med vad företrädare för svenskt näringsliv har framfört i sina kontakter med förpackningsutredningen. Alla ekonomiska intressenter måste ges möj— lighet att själva uppfylla producentansvaret; inhemska producenter såväl som importörer. I annat fall kan producentansvaret uppfattas som han- delshinder.

Min slutsats är att genom att producentansvaret ligger hos en vid krets ökar förutsättningama för att återtagningsplikten inte skall leda till försämrad konkurrens på marknaden. Jag anser mot den bakgrunden att i begreppet producent i detta sammanhang bör innefattas den som till- verkar förpackningar eller förpackningsmaterial, importerar förpack- ningar, förpackningsmaterial eller förpackade varor eller för vidare för- säljning förpackar eller innehar varor, dvs. hela distributions- och försäljningskedjan.

Hänvisningar till S7-3-7

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

Min bedömning: En förordning om krav på återanvändning och materialåtervinning av förpackningar bör träda i kraft den 1 januari 1994 i den mån frivilliga, bindande avtal mellan berörda parter inte har slutits. För olika materialslag anges vilka nivåer som skall vara uppnådda efter den 1 januari 1997. En förordning bör också omfatta skyldighet för en producent att lämna uppgifter om insamling, återan- vändningsgrad, materialåtervinningsgrad och andra förhållanden som gäller dennes verksamhet enligt renhållningslagen.

Mot bakgrund av att återanvändnings- och återvinningsgraden för vissa förpackningar i dag är mycket låg och underlaget inte är till- räckligt för att fastställa kravnivåer bör Naturvårdsverket få i uppdrag att analysera konsekvenserna av återanvändnings— och återvinnings- nivåer för dessa förpackningsslag. I Naturvårdsverkets uppdrag skall ingå att definiera vilka förpackningar som skall omfattas av kraven.

Förpackningsutredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringens bemyndigande skall tas in i en särskild lag om återtagning av förpackning- ar i vilken producenterna ges ansvar för att använda förpackningar insam- las, bortforslas och återanvänds, materialåtervinns eller förbränns med energiutvinning. Den miljömässiga prioriteringsordningen skall vara åter- användning, materialåtervinning, energiutvinning och deponering. Priori- tetsordningen föreslås gälla för varje enskilt materialslag (glas, papper, aluminium, stålplåt och plast) och inte när olika materialslag jämförs. Regeringen skall fastställa mål för materialåtervinningen från år 2000. De mål som föreslås av utredningen är satta efter en sammanvägning av miljö- fördelar, teknisk möjlighet och ekonomisk rimlighet.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har haft invändningar mot utredningens miljömässiga prioritetsordning för återanvändning, material- återvinning, förbränning i kombination med energiutvinning och depone— ring.

Skälen för min bedömning: Med den i avsnitt 7.3.6 föreslagna åter- tagandeplikten på förpackningar ges producenterna incitament för att ut- forma förpackningar som kan återanvändas eller vilkas material kan åter- vinnas. Jag anser att producenterna bör ges frihet att i varje given situa- tion, inom ramen för angivna mål, bedöma vilket av alternativen återan- vändning och materialåtervinning som är mest fördelaktigt. I det system med producentansvar inom ramen för ett återvinningsmål som jag här före- slår, ges företagen dessutom stor frihet att praktiskt utforma systemet.

I sitt remissvar till förpackningsutredningen betonar NUTEK nödvändig- heten av att utvecklingen på förpackningsområdet sker i samklang med utvecklingen i övriga Europa och EG. Motsvarande synpunkter har även bl.a. Statens naturvårdsverk, Kommerskollegium och Sveriges industri- förbund framfört. Det är enligt min mening självklart att vi med den nära relation vi har med EG i möjligaste mån harmoniserar våra miljöansträng-

ningar med EG. Samtidigt anser jag att det är viktigt att vi utformar våra system utifrån vårt lands speciäka förutsättningar.

Med utgångspunkt i förpackningsutredningens analys av de svenska för- hållandena på respektive marknad och den tyska förpackningsförordningens krav på återvinningsnivåer från den 1 januari 1995 förordar jag i det följande skilda krav på återanvändnings- och återvinningsnivåer för olika material— och förpackningsslag (aluminium, wellpapp/ papp/ papper, plast, stålplåt och glas), att gälla fr.o.m. den 1 januari 1997. I förslaget har hänsyn tagits, i enlighet med Naturvårdsverkets synpunkt, till redan exi- sterande retursystem. För de förpackningar som inte redan har nationellt uppställda mål anser jag att de nivåer som gäller i Tyskland från den 1 januari 1995 beträffande materialåtervinning bör gälla fr.o.m. den 1 janua- ri 1997. Alla procenttal anger förpackningsavfallet i viktprocent.

Glasförpackningar

Det änns i dag väl utvecklade system för insamling, återanvändning och materialåtervinning av glasförpackningar i vårt land. Branschen har återan- vändningssystem för flaskor för öl, läsk, vin och sprit. 95-98 % av alla öl- och läskedrycksäaskor återanvänds och motsvarande siffra för vin- och Spritflaskor är 65 %. I 1990 års avfallsproposition (prop. 1989/90: 100 bil. 16, bet. 1989/90:10U16, rskr. 1989/901241) fastslogs att återtagningsmålet för dryckesförpackningar skall vara minst 90 %.

År 1991 materialåtervanns ca 44 % av alla glasförpackningar av Svensk Glasåtervinning AB (SGA) som har det fysiska och delvis det ekonomiska ansvaret för materialåtervinningen av glas. Det är kommunerna som sam- lar in glaset och säljer det till SGA för återvinning. Företaget tar ut en avgift på de förpackningar som är anslutna, för närvarande är avgiften 2-6 öre per förpackning beroende på volymen. Avgiften används för att be- kosta insamling, återvinning m.m. SGA:s återvinningsmål för år 1995 är att 70 % av alla glasförpackningar skall återvinnas.

Wellpapp

Det änns redan fiera väl fungerande system med materialåtervinning av wellpapp i vårt land. Främst är det förpackningar från grossister, distri- butionsföretag och detaljhandel som återvinns. För närvarande återvinns ca 65 % av all wellpapp i vårt land. Denna nivå måste vara ett minimum för materialåtervinningen av wellpapp efter den 1 januari 1997.

Övriga förpackningar

För övriga förpackningar (förpackningar i stålplåt, övriga aluminiumför- packningar, övriga förpackningar av papp, papper och kartong samt övriga plastförpackningar) är nuvarande återanvändnings- och återvinningsnivåer mycket låga. För dessa förpackningar är dessutom underlaget inte tillräck- ligt för att redan i dag formulera krav. Enligt min bedömning är dock de återanvändnings- och återvinningsnivåer som anges i det följande rimliga

målsättningar för återanvändning och materialåtervinning. Innan krav kan Prop. 1992/93:180 ställas bör dock konsekvensanalyser genomföras för de i det följande angivna nivåerna. Jag avser därför att inom kort återkomma till regeringen med ett förslag om ett uppdrag till Naturvårdsverket att göra en konsek— vensanalys av dessa nivåer innan de förs in som krav i förordningen. I Naturvårdsverkets uppdrag skall ingå att deäniera vilka förpackningsslag som skall ingå i respektive krav.

I dag förekommer ingen återanvändning eller materialåtervinning av hus- hållsförpackningar i stålplåt men viss återanvändning och materialåtervinn- ing av förpackningar för industriellt bruk förekommer. Ett problem vid materialåtervinning av hushållens förpackningar i stålplåt är att de oftast är förtennade vilket kraftigt fördyrar återvinningen. På sikt måste stålplåtsför- packningama för hushållen utvecklas så att det går att materialåtervinna dem till en rimlig kostnad. Jag anser att vi bör kunna ställa motsvarande krav som den tyska förpackningsförordningen gör på producenterna att återanvända eller materialåtervinna minst 70 % av alla förpackningar i stålplåt från den 1 januari 1997.

Endast ca 1 % av hushållssopoma är aluminiumskrot (exklusive retur- burken). En stor del av aluminiumförpackningama insamlas och material- återvinns redan, eftersom returburken insamlas och materialåtervinns till närmare 85 %. Aluminium är intressant att återvinna eftersom det om- smälta materialet har samma egenskaper som nytt material. Det änns därför goda möjligheter att öka materialåtervinningen av aluminiumför- packningar och jag änner det rimligt att minst 70% av alla övriga alumi- niumförpackningar återanvänds eller materialåtervinns från den 1 januari 1997.

Jag anser att materialåtervinningen av förpackningar av papp, papper och kartong, utom förpackningar i wellpapp, bör öka så att minst 65 % materialåtervinns fr.o.m. den 1 januari 1997. Detta innebär att insamling och materialåtervinning av både företagens och hushållens papp, papper och kartong måste öka kraftigt.

40 % av alla konsumentförpackningar i papper och kartong (exklusive wellpapp) är mjölkförpackningar och andra vätskekartonger av papper och plast. Som vätskeförpackningarna ser ut i dag är det tveksamt om mate- rialåtervinning ger någon miljövinst i förhållande till förbränning med energiutvinning. Min bedömning är att en utveckling av dessa förpack- ningar måste till, så att det blir möjligt att möta EG:s krav på material- återvinning även för dessa förpackningar.

Ateranvändning av plastförpackningar är ur miljöhänseende oftast att föredra framför materialåtervinning. Det änns emellertid en del problem med materialåtervinning och återanvändning, bl.a. är den återvunna plasten många gånger av sämre kvalitet än ny plast.

I dag materialåtervinns ca 5 % av alla plastförpackningar. Jag änner det rimligt att minst 65 % av alla plastförpackningar, exklusive PET-äaskan, fr.o.m. den 1 januari 1997 återanvänds eller materialåtervinns.

Enligt en frivillig överenskommelse från juli 1990 skall alla svenska förpackningar i PVC bytas ut mot annat material.

lagen om PET-flaskor

Mitt förslag: Lagen ( l99lz336) om vissa dryckesförpackningar utvid- gas till att också omfatta PET-flaskor i retursystem med material- återvinning. För hanteringstillstånd skall gälla att flaskorna ingår i ett retursystem med pant. Hanteringstillstånd hävs även för import av PET—flaskor.

Skälen för mitt förslag: I lagen (19911336) om vissa dryckesförpack- ningar föreskrivs att hanteringstillstånd krävs för yrkesmässig överlåtel- se av flaskor som är tillverkade av PET (polyetylentereftalat). För ett hanteringstillstånd krävs att äaskan ingår i ett retursystem. Av lagens förarbeten framgår att med retursystem avses ett system med återfyllnad av PET-flaskor. För att bryggerinäringen skall få tid att anpassa pro— duktionen till ett system med återfyllnad har regeringen gett dispenser till utgången av år l992 till de företag som uppgett att de avser att ansluta sig till ett godkänt retursystem.

Flera problem har uppstått kring systemet med återfyllnad, både vad gäller praktiska frågor och konkurrensfrågor. De små bryggerierna har inte ansett sig kunna få ekonomisk bärkraft för ett system med åter- fyllnad på grund av de höga kostnader som är förknippade med disk- ning och transport. Det har också visat sig tekniskt svårt att använda retur-PET-äaskor för cider och mineralvatten, produkter som utgör en stor del av den försålda volymen i PET-flaskor. Förpackningsutred- ningen gör bedömningen att också ett retursystem med höga krav på materialåtervinning kan accepteras. Mot denna bakgrund änns det fog för att ändra lagen så att retursystem med engångs-PET-flaskor som tas tillbaka och materialåtervinns blir tillåtna parallellt med det redan fun- gerande systemet med återfyllnad.

Den ändring i lagen (l99lz336) om vissa dryckesförpackningar som jag här föreslår skall gälla från den 1 juli 1993. Under tiden fram till dess att lagens nya lydelse trätt i kraft, bör undantag från tillståndsplik— ten kunna medges.

Enligt förslaget skall motsvarande villkor som tillämpas för de företag som får hanteringstillstånd för PET-flaskor för återfyllnad gälla för de företag som väljer att ingå i ett system med retur-PET som återvinns. För sådant hanteringstillstånd skall således gälla att minst 90 % räknat på årsbasis av de försålda engångsäaskoma från den 1 januari 1994 tas tillbaka och materialåtervinns. Vidare skall pant betalas vid återlämning av PET-flaskor, vilket redan tillämpas för retur-PET som återfylles. Detta är för närvarande det enda sättet att uppnå en insarnlingsnivå på 90% av försåld kvantitet. Av den nya lagtexten skall framgå att pant gäller som villkor för hanteringstillstånd.

För att hanteringstillstånd skall kunna beviljas måste sökanden kunna visa att återvinningskravet kan uppnås, vilket torde förutsätta att föran- staltningar om återtagning inleds omedelbart så att tillstånd kan beviljas

när lagändringen träder i kraft. Proceduren kring hanteringstillståndet bör utformas så att särskilda svårigheter för importföretag inte uppstår.

Framtida EG-regler, m.m.

Det nu beskrivna systemet med producentansvar för förpackningar ligger enligt min bedömning inom ramen för vad som är och kan för- väntas komma att vara tillåtet inom EG.

Skatten på dryckesförpackningar tillkom för att styra konsumtionen mot miljövänligare förpackningar. Med nuvarande utformning fyller inte skatten den funktion som miljöpolitiskt styrmedel som var dess syfte och förpackningsutredningen föreslog därför i sitt slutbetänkande (SOU 1991:76) Förpackningar och miljön, att förpackningsskatten skall tas bort. Mot bakgrund av detta har regeringen nyligen i proposition 1992/93: 166 föreslagit riksdagen att skatten avskaffas.

Sammanställning av åreranvändnings- och materialåtervinningsnivåer på

förpackningar

En förordning om producentansvar för förpackningar träder i kraft den 1 jan 1994. I förordningen skall för följande förpackningsslag anges återanvändnings- eller materialåtervinningskrav som skall vara uppfyllda efter den ljan 1997.

Glasförpackningar för öl/läsk:l

Glasförpackningar för vin/sprit:2

Övriga glasför- packningar?1

Aluminiumburkar:

Förpackningar av wellpapp:

PET-flaskan:

För nedanstående förpackningsslag gäller att innan återanvändnings- och materialåtervinningskrav beslutas genom förordning skall konsek- vensanalyser ha gjorts för de angivna återanvändnings- och åter- vinningsnivåema. Uppdrag om detta skall ges till Naturvårdsverket. I Naturvårdsverkets uppdrag ingår också att definiera vilka förpackningar som ingår i respektive kategori. Om Naturvårdsverket änner anledning

Återanvändning:

Återanvändning:

Material- återvinning:

Material- återvinning: Material-

återvinning:

Material- återvinning:

Uppnådd nivå 1992 95 %

65%

45% 85% 65%

Ingen uppgift

Krav 1997

95%

90%

70%

90%

65%

90%

att justera målen bör förslag till nya kravnivåer presenteras.

' Avser redan fungerande retursystem för glasflaskor för öl/läsk.

2 Avser redan fungerande retursystem för inhemskt tappade vin- och

Spritflaskor.

3 Avser bl.a. importerade vin— och Spritflaskor.

Uppnå d d Mål 1997 Prop. 1992/93:180 nivå l992

Övriga aluminium- Materialåter- förpackningar: vinning: 5 % 70 % Övriga förpackningar Ateranvändning/ av papp, papper och materialåter- kartong:4 vinning: 5 % 65 % Övriga plastför- Återanvändning/ packningar? materialåter-

vinning: 5 % 65 % Förpackningar av Återanvändning/ stålplåt: materialåter-

vinning: 5 % 70 %

Hänvisningar till S7-3-8

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

Min bedömning: Jag avser att, efter överläggningar med berörda intressenter, återkomma till regeringen med förslag om den närrna- re utformningen av ett system med producentansvar för återvinning av papper. Ett producentansvar bör fr.o.m. den 1 juli 1994 gälla för producenter av tidnings- och joumalpapper. För annat papper bör sådant ansvar införas den 1 juli 1996. Insamlingsmålet sätts till 75 % för tidnings— och joumalpapper år 2000.

Promemorians förslag: Pappersproducentema ges dels ett ekonomiskt ansvar för insamling och slutligt omhändertagande, dels ett fysiskt ansvar för slutligt omhändertagande av returpapper. Kommunerna svarar som hittills för insamling av papper. En återvinningsavgift läggs på produktion och import av tidnings- och joumalpapper avsett för svensk konsumtion med stöd av den lagstiftning om producentansvar som föreslås i promemorian. Avgiften förs till en returpappersfond som disponeras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer. Medel från fonden används för att vid behov täcka underskott i kommunemas returpappershantering samt för att ge stöd till projekt som syftar till en ökad återvinning av returpapper.

* Häri ingår ej förpackningar i wellpapp. 79 5 Häri ingår ej den s.k. PET-flaskan.

Remissinstanserna: De fiesta remissinstansema är positiva till för— slaget om producentansvar för returpapper. Flera remissinstanser, bl.a. Statens naturvårdsverk, anser att fysiskt producentansvar dessutom bör införas för insamlingen. Ett flertal avstyrker inrättandet av en fond. Flera instanser avstyrker införandet av en avgift eller känner tvekan till en avgift med hänvisning till bl.a. att avgiften och fonden kan minska kommunemas incitament att effektivisera insamlingen. Ett antal remiss- instanser anser att nuvarande återvinningssystem fungerar väl och därför bör bibehållas.

Skälen för min bedömning: Bestämmelser om pappersåtervinning in- fördes i Sverige år 1975. Tidningar och tidskrifter, förpackningar av papper eller papp samt andra pappersprodukter som hushållen regel- mässigt har behov av att göra sig kvitt räknas till hushållsavfall enligt 4 5 första stycket renhållningslagen (l979:596) och omfattas av det obli- gatoriSlca kommunala renhållningsansvaret. Enligt 8 & renhållningsför- ordningen (19901984) skall, inom de kommuner som åtagit sig särskild insamlingsskyldighet, pappersavfall som utgörs av tidningar, tidskrifter och emballage samt av utgallrade arkivhandlingar eller liknande avfall från kontorsverksamhet forslas bort separat genom kommunens försorg. Separat insamling av returpapper från hushållen sker emellertid i dag i de fiesta kommuner, trots att endast ett fåtal kommuner har åtagit sig detta formellt. Kommunerna ansvarar som regel inte för insamling av kontorspapper. Sådan insamling sker vanligen i privat regi genom retur- pappersföretagen.

Returpapper har de senaste 15-20 åren blivit en alltmer betydelsefull råvara för de svenska pappersbruken. Den årliga förbrukningen av returpapper har sedan början av 1970-talet ökat från ca 300 000 ton till drygt en miljon ton år 1990. Industrins behov av returpapper kommer enligt branschens prognoser att stiga till 1,45 miljoner ton per år till år 1995.

Av de svenska hushållens konsumtion av tidnings- och joumalpapper, 575 000 ton år 1991, insamlades och återvanns 355 000 ton, dvs. nära 62 %. Allt insamlat tidnings- och joumalpapper från hushållen kan, enligt vad jag har erfarit, kapacitetsmässigt tas emot vid de svenska pappersbruken inom överskådlig tid.

Insamling och återvinning av övrigt returpapper från tryckerier, kon- tor och liknande verksamheter uppgick till 140 000 ton eller ca 15 % år 1991. Det är inte möjligt att säkert bedöma kontorens andel av detta, men enligt min mening torde det finnas en potential för betydligt ökad återvinning.

Under de senaste åren har priset på returpapper periodvis sänkts samtidigt som insamlingskostnadema har ökat. Enligt vad jag har erfarit täcker inköpsföretagens ersättning i dag inte längre den genomsnittliga hanteringskostnaden i landet för returpappret. Detta beror på att det tidvis finns betydande överskott på returpapper på den internationella marknaden vilket lett till prissänkningar. Detta hänger samman med att intresset i många länder under senare år har ökat markant för insamling och återvinning av bl.a. tidnings- och joumalpapper vilket ibland lett till

mycket låga priser på den internationella marknaden. Kommunens för- luster på verksamheten i sådana fall täcks via renhållningstaxan.

Situationen med stora överskott internationellt på returpapper till låga priser kan enligt vad skogsindustrin uppger komma att bestå under över- skådlig tid. T.ex i Tyskland förbereds lagstiftning med krav på återtag- ning av tidningar, tidskrifter och annat tryckpapper för den som till- verkar och säljer sådana produkter. Detta kan medföra kraftigt ökad tillgång till returpapper på marknaden med ytterligare sänkta returpap- perspriser som följd.

För att returpapperssystemet i Sverige skall fortsätta att fungera bra behöver kommunernas problem att få kostnadstäckning lösas. Annars finns inte förutsättningar för systemet att kunna fungera långsiktigt. Enligt min mening måste avsättningen för svenskt returpapper säkras och pappersbrukens tillgång till returiiberråvara tryggas.

Återvinningsverksamhet lider ofta av att det ur ett företagsekonomiskt perspektiv inte är lönsamt att använda återvunnen råvara jämfört med primär. Det kan vara fråga om extra kostnader för transporter eller i hanteringsleden, särskilda lagringskostnader eller svårigheter att upp- rätthålla och garantera jämn kvalitet och mängd. Samhällsekonomiskt kan det emellertid vara en fördel att återanvända varor och återvinna material som råvara för nya produkter eller för energiutvinning i och med de lägre anspråk som ställs på energi- och naturresurser. Avfalls- mängderna minskas och därmed de behandlingskostnader och risker för läckage som avfallet medför.

Flera kommunala remissinstanser framhåller att det inte är möjligt att få sälja returpapper direkt till pappersbruken. Man tvingas gå genom mellanhänder, t.ex. pappersbrukens inköpsbolag, vilket medför att kommunernas ersättning för det arbete som utförs vid insamlingen reduceras. Kommunförbundet pekar på att den kommunala pappersin- samlingen för närvarande är olönsam på grund av att priserna på den internationella marknaden är hårt pressade. Ekonomisk kompensation via en fond är därför en bra lösning för att täcka kommunernas under- skott under perioder då insamlingen är olönsam. Skogsindustrin menar å sin sida att returpappersprisema i Sverige inte har varit utsatta för samma hårda press som i andra länder i Europa och att returpapperspri— serna i Sverige ligger högre än i utlandet. Den kostnad för insamlingen som kommunerna måste ta ut via renhållningstaxan är förhållandevis måttlig. Skogsindustrin hävdar vidare att det system som finns i Sverige torde vara billigast för konsumenten.

I ett läge då priser inte kan uppnås som år ömsesidigt acceptabla för parterna på returpappersmarknaden kan enligt min mening andra lös— ningar behöva övervägas. Jag anser inte att renhållningstaxan är rätt sätt att finansiera kosmadema för returpappersinsarnlingen. Förslaget i departementspromemorian att införa en återvinningsavgift för att täcka kosmadema för returpappershanteringen skall ses mot bakgnind av detta. Emellertid har flera remissinstanser framfört invändningar mot det avgiftssystem som föreslås i promemorian. Man har menat att syste- met skulle minska incitamentet för kommunerna att få en kostnadseffek- tiv insamling. Dessutom skulle det vara administrativt betungande.

Samtidigt har de skäl emot ett ändrat insamlingssystem som låg bakom förslaget avvisats av Hera remissinstanser.

Nuvarande insamling och återvinning av returpapper i Sverige funge- rar bra med en internationellt sett hög återvinningsgrad. Jag anser att det inte finns något som talar emot en fortsatt positiv utveckling om producenten ges det fulla ansvaret. Ett fiertal pappersbruk samverkar för övrigt redan i dag via gemensamma bolag i en verksamhet med återvinning av papper från hushåll, industri och handel. Ett producent- ansvar behöver inte innebära att kommunernas och returpappersföre- tågens engagemang i returpappersinsarnlingen upphör. Returpappers- företagen hanterar i det närmaste allt insamlat papper från de svenska hushållen och samlar dessutom in sådant papper i stor utsträckning. Många kommuner är, enligt vad jag erfarit, positiva till att fortsätta med insamlandet av returpapper. Kommunerna kan då göra detta som entreprenörer åt industrin.

Industrins ökande investeringar för att utnyttja returpapper medför att industrin har behov av att långsiktigt tillförsäkra sig tillgång till retur- papper. Jag anser att returpapper utgör en viktig råvaruresurs vid till- verkning av pappersmassa och därför bör utnyttjas främst i detta sam— manhang.

Jag har mot denna bakgrund kommit fram till att det är mest lämpligt att pappersproducenten nu åläggs det fulla ansvaret för både insamling och slutlig hantering. Härmed skapas förutsättningar för att verksam- heten skall kunna ske rationellt och med incitament för branschen att bedriva insamling och hantering effektivt i takt med pappersproduktio- nen. -

Jag har tidigare pekat på den inte särskilt väl utvecklade insamlingen och återvinningen av kontorspapper. Jag anser i likhet med Naturvårds- verket att ett producentansvar bör gälla också för sådant. Jag bedömer som jag tidigare nämnt, att potentialen för ökad återvinning är stor, särskilt som kvaliteten på vitt kontorspapper som regel är god. Jag räknar med att branschen har goda möjligheter att utveckla insamling och återvinning inom detta område.

Kuvert och andra pappersprodukter bör tas till vara i större ut- sträckning. Ett av hindren i sammanhanget är användningen av kuvert med sådana material t.ex. plastfönster samt latexbaserade självhäftande klister, som gör att kuverten inte kan återvinnas och som riskerar att försvåra återvinningen av annat papper om de samlas in tillsammans.

Som jag senare återkommer till finns nu ett förslag till kriterier för miljömärkning av kuvert avseende bl.a. återvinningsbarhet. Eftersom det finns återvinningsbara alternativ och utbudet kommer att öka när kriterier fastställts är det viktigt att offentlig och annan förvaltning väljer sådana vid sina inköp. För konverterade pappersprodukter, t.ex. block, finns redan miljömärkningskriterier.

Ett särskilt problem gäller insamling och transport av returpapper inom norrlandskommunema. Långa transportavstånd både för insamling och för leverans till pappersbruk ger höga transportkostnader för hela återvirmingsledet. Jag har erfarit att en utbyggnad pågår av Obbola pappersbruk utanför Umeå, vilket kommer att möjliggöra användning av

ytterligare returpapper vid produktionen där. Detta kommer att avsevärt förbättra situationen i nämnda avseende för norrlandskommunema. Man måste emellertid räkna med att de ekonomiska förutsättningama för insamlingsverksamheten även i framtiden kommer att vara sämre i gles- bebyggda trakter och att långa transportavstånd kan göra återvinning mindre lönsam och därmed mindre lämplig från miljösynpunkt än t.ex. förbränning.

Jag avser att, efter överläggningar med berörda intressenter, åter- komma till regeringen med förslag om den närmare utformningen av ett system med producentansvar för återvinning av papper och de författ- ningsförslag som detta föranleder. För tillverkare och importörer av tidnings- och joumalpapper bör det nya systemet träda i kraft den 1 juli 1994. För annat papper bör det, med hänsyn till att det på dessa om- råden krävs längre tid för att utveckla insamlingsverksamheten, kunna införas den 1 juli 1996.

Som många remissinstanser framhållit har Sverige en betydande åter- vinning av returpapper från svensk konsumtion. Det är väsentligt att denna höga nivå upprätthålls och att återvinningen också kan öka. Jag anser att det bör vara möjligt att till år 2000 utöka insamlingen av tidnings- och joumalpapper till 75 % jämfört med dagens ca 63 %.

När det gäller kontorspapper är det svårare att ange insamlingsmål. Det får ankomma på Naturvårdsverket att följa att en ökad insamling sker och att återkomma till regeringen om åtgärder bedöms nödvändiga för att nå en ökning.

Jag vill också slå fast att det papper som samlas in i huvudsak bör återvinnas som råvara för pappersproduktion. Det bör självfallet även vara möjligt att utnyttja returpapper som råvara till andra industripro— dukter, t.ex. isoleringsmaterial till bostäder. Jag är emellertid medveten om att det av olika skäl och vid olika tidpunkter kan vara svårt att utnyttja allt tillgängligt returpapper som råvara. I sådana fall är det naturligtvis bättre att papperet förbränns och utnyttjas för energiproduk- tion — förutsatt att miljöriktig förbränning sker - än att det deponeras på en soptipp.

Hänvisningar till S7-3-9

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 12.1, 13

Min bedömning: Statens naturvårdsverk får ansvaret för att följa hur det producentansvar som regeringen föreskriver uppfylls.

Förpackningsutredningens förslag: En särskild förpackningsdelegation bör knytas till Statens naturvårdsverk med uppgift att företräda rege- ringen i förhandlingar med näringslivet, tillse att uppställda mål efter- levs, initiera forskning på förpackningområdet, följa den internationella utvecklingen samt bidra med viss information till allmänheten. Promemorian innehåller inga förslag i fråga om uppföljning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har haft invändningar mot förslaget att inrätta en förpackningsdelegation. Statskontoret avstyrker att en förpackningsdelegation med den sammansättning och de ansvars- områden utredningen föreslår inrättas. Även Statens naturvårdsverk av— styrker att en förpackningsdelegation inrättas eftersom den blir resurs— krävande och kan befaras medföra onödigt administrativt krångel.

Skälen för min bedömning: Statens naturvårdsverk har i dag det övergripande myndighetsansvaret för miljöfrågorna och ett sektorsan- svar för avfall. Verket är central tillsynsmyndighet enligt renhållnings— lagen. Inom rarnen för detta har Naturvårdsverket organiserat ett krets— loppssekretariat som börjat ta sig an frågor av nu aktuellt slag. Jag finner det därför lämpligt att Naturvårdsverkets ansvar vidgas till att gälla uppföljning av de krav på återanvändning och materialåtervinning som regeringen föreskriver vid beslut om producentansvar. Det ankom- mer på regeringen att meddela närmare föreskrifter om detta.

Hänvisningar till S7-3-10

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

7.4. Återtagningssystem för uttjänta nickel-kadmiumbatterier

Min bedömning: Det är viktigt att insamlingsmålet för nickel- kadmiumbatterier uppnås. Det åtagande branschen nu gjort är ägnat att uppnå detta mål.

Promemorians förslag: Föreskrifter om återlämningspremie skulle in- föras i lagen om avgifter för miljöfarliga batterier.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av dem som tagit ställ— ning i frågan är positiv till förslaget. Några remissinstanser anser att bl.a. identifiering av NiCd—batterier kan komma att ställa till problem. Andra ifrågasätter om detaljhandeln är tillräckligt förberedd. Grossist- förbundet Svensk Handel avvisar förslaget och hänvisar bl.a. till att tillförseln av NiCd—batterier kommer att minska inom några år, för att i stort upphöra senast under 1990-talet. Vidare anser förbundet att NiCd— batterier inte är lättidentifierade eftersom batterier och kassetter inte alltid är märkta samt att administrationen av premien kommer att med- föra en inte oansean byråkrati och kostnader. Förbundet förespråkar istället ökad information till konsumenterna.

Skälen för min bedömning: Hanteringen av förbrukade miljöfarliga batterier regleras genom förordningen (1989:974) om miljöfarliga batte- rier. Med miljöfarliga batterier avses slutna torrbatterier med mer än sammanlagt 0,025 viktprocent kvicksilver och kadmium samt blybatte- rier (startbatterier) med en vikt av mer än tre kilo per styck. Förbruka- de miljöfarliga batterier klassas som miljöfarligt avåll och får inte ingå i hushållsavfallet utan skall samlas in för särskilt omhändertagande.

I förordningen föreskrivs att de vanligaste sorterna av alkaliska batte- rier inte får säljas om angivna viktprocent överskrids. Övriga miljöfarli- ga batterier, utom blybatterier, skall vara märkta för att yrkesmässigt få

överlåtas. Märkningsföreskriftema gäller även varor med fast montera— de batterier. Den som yrkesmässigt överlåter miljöfarliga batterier är skyldig att ta emot förbrukade sådana batterier. Vidare gäller enligt förordningen en skyldighet för tillverkare och importörer att till Statens naturvårdsverk deklarera försålda mängder av slutna NiCd- batterier. Fr.o.m den 1 april 1992 gäller såväl mottagningsskyldigheten som skyldigheten att deklarera till Naturvårdsverket även varor som inneslu- ter fast monterade NiCd-batterier.

På basis av deklarerade uppgifter debiteras tillverkare och importörer en miljöavgift. Avgiften kan enligt lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier tas ut för att täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller som inte längre används. Avgiften uppgår för närvarande till 2,5 öre per gram för NiCdbatterier, inkl. fast monterade batterier. Intäkterna från av- giften är placerade hOs riksgäldskontoret i den s.k. batterifonden. Batte- rifonden disponeras av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Batterier med kadmium utgör ett allvarligt hot mot miljön. Om inga ytterligare åtgärder vidtas i syfte att öka insamlingen av förbrukade NiCdbatterier kommer med tiden stora mängder kadmium att tillföras miljön genom avfallet.

Förbrukningsmönstret för kadmium har ändrats kraftigt under senare år. Användningen av kadmium för ytbehandling, legeringar, pigment och stabilisatorer har minskat. Användningen av kadmium i batterier har däremot ökat kraftigt och svarar numera för över hälften av kad- miumanvändningen i världen. Det finns en stor mängd s.k. uppladd— ningsbara produkter med fast monterade NiCd-batterier i omlopp. Ock- så denna marknad ökar kraftigt. Många av dessa produkter är inte avsedda att överleva mer än en omgång batterier och normalkonsumen- ten kan inte utan vidare förväntas ha kunskaper för att montera ur batte- rierna och lämna dem till omhändertagande när produkten kasseras. Batterierna beräknas ha en livslängd på 5-10 år. Huvuddelen av de batterier. både fast monterade och lösa, som har sålts under 1980—talet torde därför finnas kvar hos konsumenterna.

De som saluför NiCd—batterier och uppladdningsbara apparater är redan i dag skyldiga att återta förbrukade NiCd-batterier och apparater. Den som yrkesmässigt återtar en uppladdningsbar apparat är också skyldig att montera ur NiCd-batteriet om kommunen så kräver. Vidare genomförs vid återkommande tillfällen sedan år 1986 riksomfattande informations- och insamlingskampanjer av miljöfarliga batterier. Enligt min mening är emellertid resultatet av insamlingsprograrnmet vad gäller NiCd-barterier inte tillfredsställande. Insamlingsresultatet för år 1991 uppskattas till ungefär 20 % av antalet försålda lösa och fast monterade NiCd-batterier. Det av Statsmaktema angivna insamlingsmålet är 90 % (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:10U30, rskr. 1990/91:73).

I lagrådsremissen fanns ett förslag till lagstiftning om återlämnings- premier m.m. avseende nickel-kadmiumbatterier. Under beredningen av propositionen har berörda branschorganisationer gjort följande åtagande:

"ÄYAGANDE AVSEENDE INSAMLING AV MDDNINGSBARA BATTERIER Sveriges Köpmannaförbund, Grossisr'förbundet Svensk Handel, Sveri- ges Livsmedelshandlareförbund, ICA Handlarna AB, Dagab AB, Kooperativa Detaljhandelsgruppen AB företräder 23 000 parti- och deraf/"handelsföretag på den svenska marknaden.

Dessa företag svarar för den helt dominerande delen av marknaden i Sverige med nickel-kadmiumbatterier (NiCd-batterier).

I regeringens lagrådsremiss om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling etableras producentansvar som en generell princip i arbetet för en bättre miljö och en uthållig utveckling. Producentansvarsprincipen innebär många fördelar jämfört med tradi- tionella system för atfallshamering som varit beroende av alltmer detaljerad och svåröverblickbar lagstijfning och växande krav på om— fattande administration och myndighetskontroll i takt med produktut- budensföröndring och marknadernas internationalisering. Producent— ansvarsprincipen innebär att den som producerar, imponerar eller saluför en produkt som ger upphov till utfall, också tar sin del av ansvaret för produktens hela kretslopp.

Producenternas marknadskännedom, tekniska kunnande och flexi- bilitet ger möjligheter att välja de optimala metoderna att minska av- fallets mängd och miljöpåverkan i varje läge. Metoderna kan vara av skifiande karaktär; alltifrån att lägga upp riktade infomationskam- panjer och rabatter som stimulerar återlämning och återvinning till fysisk insamling. Nyckelord för producentansvarsprincipen är kost- nadsefektivitet, kommersiella lösningar, optimal kunskap om markna- den och produkterna samt minimal administration.

Den som yrkesmässigt överlåter miljöfarliga batterier, t.ex. NiCd- batterier, är enligt gällande rätt skyldig att ta emot förbrukade batte- rier. Vidare tas en miljöavgiji ut på batterierna för att täcka kost- naderna för insamling och oskadliggörande av batterierna. Intäkterna från avgifterna är placerade i Balren'fonden.

När det gäller förbrukade nickel-kadmiumbatterier av alla slag och utföranden är samhällets mål att 90 % av dessa skall återtas beräknat på årsbasis. Insamlingsresultatet är för närvarande ca 20 % baserat på genomsnittliga försäljningsvolymer för 1986-87 och insamling för 1991 på ca 45 ton.

Diskussioner har förts mellan represemanter för svensk handel, såväl partihandel som detaljhandel, vad gäller åtagande att uppnå lagrådsremissens angivna insamlingsmål för laddningsbara batterier utan att behöva utnyttja ett av samhället administrera! och kostsamt premiesystem. Undenecknade åtar sig följande som alternativ till lagstiftning:

I ) att samla in minst 90 % av samtliga i landet förbrukade nickel- kadmiumbatterier beräknat på årsbasis, utifi'ån årsmedelsförbrukning- en och med hänsyn tagen till dessa barreriers tekniska livslängd.

2) att upprätta en gemensam organisation med syfte att uppfylla insamlingsmålet under ett andra verksamhetsår (juli 94 - juni 95) samt att samla in minst 60 % under första verksamhetsåret. Organisationen

skall aktivt samverka med Naturvårdsverket, Svenska Kommunförbundet m.fl. intressenter på avfallsområdet. 3) att välja de mest effektiva vägarna att påverka samtliga berörda mål- och produktgrupper i den omfattning som erfordras för att uppfylla insamlingsmålet. Miljöavgifter på kadmium i batterier administreras idag av Naturvårdsverket via Battertfonden, vilket även fortsättningsvis kan ske. En förutsättning för att insamlingsmålet ska nås är dock att den nybildade organisationen kan utnyttja medlen avseende NiCd—batterier från Battertfonden.

4) att tillställa Naturvårdsverket - som oberoende granskare - de resurser som behövs för att säkerställa en tillförlitlig förbruknings- och insamlingsstatistik för NiCd—batterier i Sverige med syfte att bättre kvantifiera insamlingsmålet 90 % (dock högst 1,5 Mkr/år).

Naturvårdsverket får därmed också möjlighet att inför regeringen löpan- de verijåera insamlingsresultatet.

5) att kostnaderna för återtagningssystemet enligt ovanstående, täcks fullt ut enligt producentansvarsnwdellen. dvs. genom att kostnaden för insamling, destruktion m.m. intemaliseras i batteriets/produktens pris.

6) att om insamlingsmålet inte uppnås, skall intressenterna vara behjälpliga nted vunna erfarenheter, kompetens etc. vid etablerandet av annat system för insamling av batterier.

Undertecknade är införstådda med att lagstiftning blir "aktuell om insamlingsmålet mot förmodan inte uppnås.

Under överskådlig tid kommer att finnas behov av fortsatt insamling av miljöfarliga batterier. Insamling och materialåtervinning av samtliga miljöskadliga ämnen i batterier är regeringens och handelns gemensamma mål. Undertecknade avser att i positiv anda verka för detta liksom för en övergång till mer miljöanpassade batterier. Den nya organisationen skall därför samverka med Naturvårdsverket, kommuner och andra organ som ansvarar för insamling och återvinning av andra batterityper, så att arbetet sker på ett samordnat och effekti vt sätt.

kknik för återvinning av samtliga batterityper - inklusive NiCd - är under snabb utveckling. Den nya organisationen kontmer noga att bevaka denna utveckling och verka för att insamlings— och återvinningslösningar uppkommer i samverkan med andra länder. Detta innebär att den felande länken i kretsloppet skapas och uttjänta batterier blir intressanta som råvarukälla. "

Stockholm 1993-02-22

Dagab AB Roland Matz Lars Otterbeck Ordförande VD

Grossistförbundet Svensk Handel

Olof Ohlsson Sture Lindmark Ordförande VD

I CA Handlarnas AB

Rolf—Erik Hjertberg- Roland Fahlin Ordförande VD

Kooperativa Detaljhandelsgruppen AB (KDAB)

Roland Svensson Lars Hjorth Ordförande VD

Mobil Tele Leverantörerna (MTL)

Bengt-Åke Gyllenberg Arvid Brandberg Ordförande VD

Sveriges Köpmannaförbund

Rolf H. Gard E.O. Holm Ordförande VD

Sveriges Li vsmedelshandlarq'örbund (SSLF )

Jan Olsson Mikael Ankers Ordförande VD

Som angetts tidigare är lagstiftning med förbud och regleringar ett medel och inte ett mål för att åstadkomma producentansvaret. I den mån de miljöpolitiska målet kan uppnås utan tvångsmedel bör frivilliga åt- gärder eftersträvas. Jag anser att detta frivilliga åtagande från branschen är i enlighet med denna princip och att åtagandet är ägnat att uppfylla insamlingsmålet för nickel-kadmiumbatterier. Tills vidare bör därför enligt min mening något lagförslag om återlämningspremier för nickel— kadmiumbatten'er inte läggas fram för riksdagen. Regeringen avser dock att följa utvecklingen och kontrollera att insamlingsmålet uppnås.

Hänvisningar till S7-4

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

8. Avfallshanteringen och kommunerna

8.1. Bakgrund

Kommunerna har fått ett allt större tillsynsansvar lokalt i frågor om människors hälsa och miljön. Den kommunala nämnd som har ansvar för miljöskydd m. m. har lokalt tillsynsansvar i frågor om bl. a. hälso- skydd, livsmedelshantering, kemikaliekontroll och miljöskydd.

Även frågor om avfallshantering har länge varit en kommunal ange— lägenhet, särskilt vad avser avfall från enskilda hushåll. Genom sitt breda avfallskunnande och den infrastruktur som byggts upp har kom- munerna här en viktigt uppgift. Kommunerna har också stora möjlig- heter att påverka avfallshanteringen för såväl hushållen som industrin, framför allt genom ett bemyndigande att föreskriva om källsortering. I arbetet med att minska avfallsmängdema, förbättra avfallshanteringen och främja återvinningen intar kommunerna därför en nyckelposition.

Renhållningslagen (l979:596) reglerar främst hanteringen av hushållsavfall. Med hantering avses uppsamling, förvaring, bortforsling och slutligt omhändertagande. Med slutligt omhändertagande avses bl.a. förbränning, deponering och återvinning. Lagen stadgar att avfallshante— ringen skall ske på ett sådant sätt att åtgärder som underlättar återan- vändning och återvinning främjas. Det är kommunerna som i de fiesta fall svarar för hanteringen. Utgångspunkten enligt lagen är att avfallet skall hanteras på ett sådant sätt att det inte uppkommer olägenhet från hälsoskydds- eller miljövårdssynpunkt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före- skriva att visst slag av avfall i avvaktan på bortforsling skall sorteras och förvaras skilt från annat avfall. Regeringen får även delegera till kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Sådan delegering har också skett men har hittills inte i någon större utsträckning utnyttjats av kommunerna. Det finns dock undantag. Ett exempel är Skara kommun som infört källsortering i "Vått och torrt" för kommunens samtliga hushåll. I andra kommuner, såsom Uppsala och Borås, pågår källsorte- ringsprojekt för delar av hushållen och industrin. Kommunerna i syd- västra Skåne samarbetar i ett regionalt bolag för avfallshanteringen, Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag (SYSAV). Redan i slutet av 1970- talet förstärkte detta bolag kontakten med framför allt avfallsproducenter och entreprenörer och har genom bl.a. information och rådgivning påverkat företagens beteende mot en ökad sortering av avfallet. Motsva- rande aktiviteter äger rum på Hera andra orter i Sverige, framför allt i storstadsområdena.

Det är kommunen som ansvarar för bortforslingen av hushållsavfallet och som också har ansvar för att avfallet förs du en behandlingsanlägg- ning. Regeringen får föreskriva att annat avfall inom kommunen än hushållsavfall skall forslas bort och slutligt omhändertas genom kommu- nens försorg. Regeringen får Överlåta åt en myndighet eller åt kommu- nerna att meddela föreskrifter om detta. I renhållningsförordningen (l990:984) har kommunerna getts sådan föreskriftsrätt.

Kommunerna har enligt reglerna i renhållningsförordningen - med vissa undantag - också ansvaret för att forsla bort miljöfarligt avfall. För annat avfall än hushållsavfall har kommunen dock inte något ytterli— gare ansvar, t.ex. att se till att det finns en adekvat behandlingsanlägg- ning. Komrnunens möjligheter att åstadkomma ökad återvinning för annat avfall än hushållsavfall begränsas därmed.

Kommunema skall genom en renhållningsordning utfärda lokala föreskrifter om avfallshanteringen. För bortforsling och slutligt omhändertagande av avfall som sker genom kommunens försorg får kommunen ta ut en avgift enligt en taxa, som antas av kommunfullmäktige. Avgiften skall bestämmas till högst självkostnaden dvs. det belopp som behövs för att täcka nödvändiga kapital- och drift- kostnader för renhållningen. Kommunerna får diHerentiera avfallstaxor- na för att stimulera till källsortering av avfall. Självkosmadsprincipen gäller dock för den samlade avfallshanteringen.

Det av riksdagen beslutade avfallsprogrammet från våren 1990 (prop. 1989/90:100 bil. 16, bet. 1989/90:10U16, rskr. 1989/90:241) innebär bl.a. att kommunerna har fått ökade befogenheter beträffande möjlig- heten att föreskriva om källsortering och utvidga ansvaret för avfalls— hanteringen. Vidare anges att kommunen skall ansvara för en heltäckan- de avfallsplanering. Genom ändring i renhållningslagen har kommunen fått möjlighet att ta in de uppgifter från bl.a. industrin som behövs för sådan planering. Beslutet innebär vidare att riksdagen har satt som mål att sortering av såväl hushållsavfall som industriavfall skall ske fr.o.m. år 1994. Syftet med sorteringen är att möjliggöra ett från miljö- och resurshushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande av avfallet. Detta i sin tur innebär bl.a. att återanvändning och återvinning måste öka i omfattning samt att förbränning och deponering av osorterat avfall i allt väsentligt skall ha upphört vid slutet av år 1993.

8.2. Avfallsskatt och källsortering

Min bedömning: Källsortering av avfall är av central betydelse i arbetet med att kretsloppsanpassa avfallshanteringen. I syfte att påskynda utvecklingen dithän bör en avfallsbeskattning övervägas. Jag avser att inom kort begära regeringens bemyndigande att till- sätta en särskild utredare för att belysa lämpligheten av olika beskattningsaltemativ och att lämna förslag till den lagstiftning som erfordras.

Skälen för min bedömning: En övergripande målsättning är att av- fallets volym och farlighet skall begränsas och att behandlingen av det avfall som ändå uppkommer skall förbättras. Ett viktigt medel för att åstadkomma detta är källsortering av avfallet. Källsortering kan leda till att avfallsmängdema reduceras genom att återanvändning och återvin-

ning underlättas. Källsortering kan även möjliggöra en mer miljöanpas- sad behandling av det avfall som ändå uppkommer, t.ex. genom att sorterat avfall utnyttjas som biobränsle för energiutvinning.

Skadligt avfall skall undvikas genom att innehållet av miljöskadliga ämnen i produkter och varor minskas. Detta förutsätter ett ökat ansvar hos producenter och konsumenter både när det gäller produktion och användning av riskfyllda ämnen. Producenten bör i framtiden själv ta hand om en ökad del av sitt avfall genom återtagning av såväl avfall från processerna som avfall i form av uttjänta varor och produkter.

Som jag nyss nämnde har riksdagen angett som mål för arbetet på avfallsområdet bl.a. att källsortering bör utvecklas med sikte på att allt avfall som går till slutbehandling sorteras i kategorier som möjliggör ett från resurshushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande fr.o.m. år 1994. En ökad satsning på källsortering bör enligt riksdagsbeslutet leda till att förbränning och deponering av osorterat hushålls— och industriav- fall i allt väsentligt skall ha upphört vid slutet av år 1993. Även om osorterat hushållsavfall har visat sig kunna förbrännas på ett acceptabelt sätt i stora anläggningar med avancerad reningsutrustning, ger källsorte- ring möjlighet till ökad återanvändning och återvinning samt en mera differentierad och kretsloppsanpassad avfallsbehandling som både miljö- mässigt och ekonomiskt bör vara att föredra.

Det kan emellertid konstateras att den rådande situationen inom avfallsområdet inte står i överenstämmelse med vad som borde gälla utifrån riksdagens beslut om övergipande målsättning och ambitions- nivå. Fortfarande förbränns drygt hälften av hushållsavfallet medan i stort sett resten deponeras. Av industriavfallet deponeras nästan allt. Såväl hushålls- som industriavfall förbränns och deponeras i osorterat skick. Någon väsentligt ökad återanvändning eller återvinning av mate- rial kan inte iakttas.

Detta är enligt min mening inte tillfredsställande. Det är angeläget att snarast vidta åtgärder för att förbättra situationen. Mycket tyder på att det finns en relativt stor potential för källsortering som skulle kunna leda till ökad återvinning och förbättrade behandlingsmetoder. Genom sortering av industriavfallet kan t.ex. brännbart material av typ byggav- fall o.d. separeras, förbrännas i lämpliga anläggningar och bli ett till- skott till landets energiförsörjning. Vid en sådan sortering kan en fraktion erhållas med högt energivärde som närmast kan karakteriseras som biobränsle. Även vid källsortering i hushållen kan en fraktion av material tas fram som kan förbrännas utan problem i lämpliga anlägg- ningar. En fraktion som i huvudsak består av köksavfall kan användas för kompostering - företrädesvis lokalt - eller för utvinning av biogas genom rötning.

I princip står två möjligheter öppna; att införa eller skärpa regler för kommunema, eller att hitta ett generellt styrmedel som stimulerar till ökad källsortering. Riksdagsbeslutet om avfallsprogrammet från våren 1990 innebär som jag nämnt bl.a. att regeringen får föreskriva att visst avfall i avvaktan på bortforsling skall sorteras och förvaras skilt från annat avfall. För närvarande är denna föreskriftsmöjlighet delegerad till kommunerna. Det ankommer på Statens naturvårdsverk att utfärda råd

och vägledning om källsortering. Enligt vad jag erfarit konuner Naturvårdsverket inom kort att ge ut sådana. I detta sammanhang har jag övervägt möjligheten att låta omarbeta råden och vägledningen till bindande föreskrifter. I praktiken skulle detta innebära att kommunema inte längre själva skulle ha möjlighet att föreskriva om källsortering. I stället skulle det överlåtas till Naturvårdsverket att centralt föreskriva om obligatorisk källsortering av avfall för landets samtliga kommuner. Genom ett sådant tillvägagångssätt skulle, teoretiskt sett, den av riks- dagen angivna målsättningen och ambitionsnivån troligen kunna uppnås inom relativt kort tidsrymd.

Enligt min mening är emellertid inte centralt fattade beslut om obli- gatorisk källsortering av avfall det mest ändamålsenliga tillvägagångs- sättet. Starka skäl talar för närvarande mot sådana centrala föreskrifter om källsortering. Huvudskälet är att Sveriges kommuner är alldeles för olika, bl.a. med avseende på mängder och typer av avfall inom kommunen och på hur bebyggelsen är ordnad. Vidare varierar möjlig- heterna till behandling och återvinning av avfallet mellan olika områden i landet. Exempelvis skiljer sig möjligheten till hemkompostering av avfall mellan landsbygd och storstad. I renhållningslagen anges att när kommunen planlägger och beslutar hur den kommunala bortforslingsskyldigheten för hushållsavfall skall fullgöras, måste hänsyn tas till den enskildes möjligheter att själv ta hand om avfallet på ett från hälso— och miljöskyddssynpunkt godtagbart sätt. Enligt min mening kan hemkompostering av t.ex. köks- och trädgårdsavfall i många fall vara en bra metod för att minimera avfallsmängdema och samtidigt återföra avfallet till naturens kretslopp. För att hanteringen skall bli effektiv och miljöriktig måste regler om källsortering anpassas efter de lokala förutsättningama. I dagsläget finns inte möjlighet att genom centrala föreskrifter bibehålla tillräcklig flexibilitet. Min slutsats är att det även i fortsättningen bör ankomma på kommunen själv att utfärda föreskrifter om källsortering. Naturvårdsverkets vägledning om källsortering bör emellertid kunna vara ett stöd för kommunernas arbete och leda till att det påskyndas.

En rationell metod för att uppnå målen inom avfallsområdet skulle enligt min mening kunna vara att använda ekonomiska styrmedel. I samband med 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150 bil. 1:12, bet. 1991/92zJoU24, rskr. 1991/921355) behandlades bl.a. frågan om ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet. I propositionen angavs att en särskild arbetsgrupp har fått i uppgift att klarlägga effek- terna av en avfallsskatt och pröva dess lämplighet som kostnadseffektivt styrmedel. Arbetsgruppen har efter en sammanvägning av miljömässiga och fiskala hänsyn kommit till följande slutsatser. Vid valet av ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet bör olika typer av avfallsbe- skattning övervägas. Förutom en skatt på osorterat avfall, enligt de principer som beskrivs i Milöjavgiftsutredningens betänkande (SOU 1990:59) Sätt värde på miljön, har en avfallsskatt av dansk modell samt en renodlad deponeringsskatt utgjort underlag för arbetsgruppens dis- kussioner.

För att kunna bedöma styreffekt, kostnadseffektivitet och lämplighet av en beskattning som syftar till ökad källsortering krävs en kartlägg- ning av förutsättningama för detta och hur man på ett ändamålsenligt sätt kan nyttiggöra sig de källsorterade avfallsfraktionema, t.ex. genom återanvändning, återvinning eller energiutvinning. En avfallsbeskattrting måste även bedömas utifrån andra ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet. En utvärdering behöver också ske av hur kommunernas hittillsvarande tillämpning av differentierade avfallstaxor har påverkat källsorteringen. Vidare krävs en analys av effektema för svenskt vidkommande av EG:s arbete inom detta område.

Jag kommer inom kort att begära regeringens bemyndigande att till- sätta en särskild utredare för att analysera effektema av olika beskatt- ningsaltemativ mot bakgrund av vad avfallsskattegruppen redovisat. I uppdraget skall också ingå att lämna förslag till den lagstiftning som erfordras.

I prop. 1989/90:100 bil. 16 förordas att kommunernas ansvar för avfall bör utvidgas till att omfatta annat avfall än enbart hushållsavfall. En sådan utvidgning skall, enligt propositionen, syfta till att åstadkom- ma en bättre överblick och kontroll över bl.a. industriavfallet. Detta i sin tur bör förbättra förutsättningama för att styra avfallströmmarna och öka källsorteringen så att ett bättre umyttjande av avfallet kommer till stånd. Riksdagen instämde i detta men angav att det finns skäl att av- vakta tills den kommunala avfallsplaneringen är slutförd innan en tid- punkt för en sådan utvidgning fastställs (bet. l989/90:JoU16, rskr. 1989/90:241). Med den inriktning på arbetet som jag nu har presenterat anser jag inte att en utvidgning av det kommunala hanteringsansvaret behöver genomföras i detta skede. Om det skulle visa sig att nu angivna åtgärder inte leder till önskat resultat beträffande de av riksdagen an- tagna riktlinjerna för avfallshanteringen samt en kretsloppsanpassning av densamma bör emellertid en utvidgning av det kommunala hanterings- ansvaret övervägas på nytt.

Jag vill slutligen anknyta till vad jag har framfört i ett tidigare avsnitt, nämligen vikten av att frågor om återanvändning och återvinning och om avfallshantering kommer in i de lokala handlingsprogram för hållbar utveckling som kommunerna skall utveckla de närmaste åren.

Hänvisningar till S8-2

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13, 5.2

9. Renare slam

Mitt förslag: 12 5 lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen) ändras så att krav införs på att allmän va-anläggning skall utföras så att både miljö- och hälso- skyddets intressen tillgodoses. Vidare införs en föreskrift i 21 & va-lagen om att allmän va-anläggning skall brukas så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla de miljö- och hälsoskyddsintressen som skall tillgodoses eller att i övrigt uppfylla sina åligganden enligt lag eller annan författning eller enligt avtal.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Naturvårdsverket föreslog dessutom att ytterligare ändringar skulle göras i va-lagen bl.a. så att den skulle omfatta även vattenförsörjning och avlopp för annan verksamhet än för bostadshus eller annan bebyggelse och att ändamålet med lagen utökas genom att begränsningen till hälsoskyddet tas bort. Vidare skulle den som utan att vara ägare till en fastighet driver miljöfarlig verksamhet på fastigheten jämställas med ägaren vid tillämpningen av lagen.

Remissinstanserna: Man ser positivt på syftet med förslagen att stärka huvudmännens möjlighet att ställa krav på avloppsvattnet så att avloppsslammet från de allmänna avloppsverken skall gå att använda även i ett långsiktigt perspektiv. Flera remissinstanbser är dock kritiska till de föreslagna lagändringarna. Svea hovrätt, Vattenöverdomstolen ifrågasätter om inte va—lagen i gällande lydelse medger att va- anläggningens huvudman ställer villkor för eller - ytterst - vägrar vissa industrier anSlutning till anläggningen. Statens va-nämnd har ingen erinran mot strävan att avloppsslammet skall hålla en från hälso- och miljöskyddssynpunkt godtagbar beskaffenhet. De föreslagna ändringarna i va—lagen avstyrks emellertid. Om det alls behövs några ändringar i denna lag för det angivna ändamålet, förordar Va-nämnden att 12 & ändras i enlighet med Naturvårdsverkets förslag och att 21 & kompletteras med bestämmelsen att den allmänna anläggningen inte får brukas på sätt som försvårar tillgodoseendet av hälso- och miljöskydds- intressena i va-verksamheten. Mer kan inte behövas. Men det är enligt nämnden viktigt att lagändringsmotiven i görligaste mån preciserar det nyinförda miljöskyddskravet. Standarden måste kunna bestämmas efter objektiva kriterier.

Skälen för mitt förslag: De näringsämnen som finns i slam från de kommunala avloppsverken bör nyttiggöras i så hög grad som möjligt. Användning av slam t.ex. i jordbruket är därför ett viktigt steg mot en miljöanpassad avloppsvattenrening. En förutsättning för sådan användning är emellertid att slammet inte innehåller skadliga halter av oönskade ämnen.

Återanvändning, återcirkulation av restprodukter och hög ambition när det gäller skyddet av miljön kan medföra vissa konflikter. Förutom de nyttiga beståndsdelarna, främst fosfor och organiskt material,

innehåller slammet också tungmetaller från olika källor i samhället. I slammet förekommer också organiska miljöfarliga ämnen härrörande från industriell verksamhet, förbränningsanläggningar, trafiken, hushållens avlopp m.m. För att skydda marken i ett långsiktigt perspektiv mot upplagring av metaller kan slamgivan inte bestämmas enbart utifrån näringsämnesinnehållet. Hänsyn måste också tas till den mängd metaller som tillförs marken och upplagras där.

Användning av slam och andra restprodukter skall självfallet inte ske om det medför en negativ miljöpåverkan. Om marginalen till en kritisk nivå är stor, 100-tals år, och det änns förutsättningar för att inom väsentligt kortare tid vidta åtgärder som minskar innehållet av föroreningar till nivåer som är långsiktigt acceptabla, bör dock en återanvändning kunna ske.

För närvarande pågår ett arbete hos de närmast berörda myndigheterna, Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen, med att utforma handlingsprogram som skall leda till en begränsad användning av bl.a. bly, kvicksilver och kadmium. Av betydelse för möjligheten att få ett renare slam är också införandet 'av märkningssystem som ger upplysning om miljöfarliga egenskaper. Dessa bör göra det lättare för användarna att tillämpa utbytesregeln i lagen om kemiska produkter och välja mindre miljöstörande ämnen eller varor. Avloppsverken bör också själva se över den egna användningen av kemikalier och ämnen vid avloppsreningsprocessen.

Det omfattande miljöskyddsarbete som har bedrivits i Sverige har resulterat i förhållandevis låga metallhalter i slam. För vissa avloppsverk är t.ex. kadmiumhalten i slammet så låg att det teoretiskt motsvarar bidraget från livsmedel och dricksvatten. Jag vill ändå betona att jag delar Naturvårdsverkets uppfattning att åtgärder måste prioriteras för att ytterligare minska kadmium-, kvicksilver- och i viss utsträckning också kopparinnehållet i slam. Förekomsten av silver och arsenik i slam bör också närmare undersökas. Om kadmiumhalten i jordbruksmark inte skall fortsätta att öka erfordras emellertid samtidigt att tillförseln via atmosfäriskt nedfall och handelsgödsel minskas. Om halterna kvicksilver och bly inte skall fortsätta att öka i jordbruksmarken gäller också att det Atmosfäriska nedfallet av dessa metaller måste minska.

Jag vill nämna några av de åtgärder som Naturvårdsverket enligt vad jag erfarit avser att föra ut till kommuner m.fl. En sådan åtgärd är att införa ett nytt system för att bedöma och reglera slamtillförseln till jordbruksmark varvid givan bestäms dels utifrån en maximalt tillåten rnetalltillförsel dels utifrån vad som är erforderligt ur näringssynpunkt för marken. Jag vill här, i likhet med Jordbruksverket, betona att överdosering av fosfor skall undvikas. En annan åtgärd är den policy som Naturvårdsverket utarbetat för anslutning av industrier m.m. till de kommunala avloppsreningsverken. Det är självfallet så att utsläpp från industrier m.m. till en avloppsanläggning så långt möjligt måste befrias från tungmetaller och organiska miljöfarliga ämnen innan vattnet leds till anläggningen.

Riksdagen har nyligen beslutat om lagändringar i anledning av EES- avtalet (prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:10U10, rskr. 1992/93:139). Då

behandlades frågan om reglering av tungmetallhalt i avloppsslam i anledning av EG:s direktiv 86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. För att uppfylla Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet anges att föreskrifter om högsta tillåtna tungmetallhalt i avloppsslam som används för jordbruksändarnål bör meddelas med stöd av 5 & lagen (1985:426) om kemiska produkter. Det bör föreskrivas att slam inte får saluföras eller överlåtas för jordbruks- ändamål om innehållet av tungmetaller överskrider ett visst angivet gränsvärde. Sådana regler kommer att beslutas när EES-avtalet har trätt i kraft. Vidare anges att övriga bestämmelser i det aktuella EG- direktivet som avser själva markanvändningen kan genomföras med stöd av ett bemyndigande i miljöskyddslagen som också beslutades om.

Av Naturvårdsverkets rapport framgår att det är viktigt att huvudmannen för va-anläggningen kan ställa krav på det avloppsvatten som passerar anläggningen för att underlätta reningen av slammet vid avloppsreningsverken. Rapporten och remissutfallet visar att det hittills rått oklarhet om vilka möjligheter huvudmannen har att göra detta. Enligt propositionen till'va-lagen (prop. 1970:118 5. 95 f.) torde förhållandet mellan huvudmannen och brukaren i normalfallet helt komma att regleras genom de allmänna regler som änns i lagen och i huvudmannens taxa och allmänna bestämmelser. Departementschefen framhöll emellertid att privaträttsliga avtal ibland kan behövas för att komplettera de regler som annars gäller. Detta kan t.ex. bli aktuellt i fråga om industrier, sjukhus och andra liknande brukare. Något hinder mot att i sådana avtal ställa sådana högre krav på avloppsvatten torde inte finnas.

Oavsett vilka villkor eller föreskrifter som har meddelats vid prövningen enligt miljöskyddslagen (19691387), har huvudmannen för den allmänna va—anläggningen rätt att ställa upp sina på va-lagen grundade krav på det avledda vattnets föroreningsinnehåll'. Sådana krav kan man också ställa upp i fråga om avloppsvatten från de många verksamheter som inte har prövats enligt miljöskyddslagen. Om föroreningsinnehållet inte mer än undantagsvis avviker från vad som förekommer i ett normalt hushållsspillvatten, blir de allmänna bestämmelser som har meddelats med stöd av 22 & va-lagen tillämpliga. I övriga fall måste huvudmannen med stöd av 21 & va-lagen - som föreskriver att en allmän va—anläggning skall brukas så att olägenhet för huvudmannen och annan såvitt möjligt undviks - kunna enligt 28 få samma lag i särskilda avtal med den som avleder det industriella avloppsvattnet reglera frågan om tillåtet föroreningsinnehåll.

Jag kan för min del inte se att gällande va-lag hindrar att det i sådana avtal också regleras frågan om föroreningar som påverkar slamkvaliteten eller stör reningsprocessen. Som rapporten visar kan ju slamkvaliteten medföra olägenheter för huvudmannen. Jag delar därför den uppfattning som framförs av Svea hovrätt, Koncessionsnämnden och Va-närnnden att huvudmannen redan nu kan i avtal med brukaren ställa krav på avloppsvattnet. Dessutom bör, i fråga om avloppsvatten som i väsentlig mån avviker från vanligt hushållsspillvatten, huvudmannen i allmänna bestämmelser för va-anläggningens brukande

kunna föreskriva erforderliga villkor och begränsningar i rätten till Prop. 1992/932180 utsläpp i det allmänna avloppsnätet.

Det kan dock ifrågasättas om det är förenligt med gällande lagstiftning att sådana bestämmelser utfärdas i syfte att säkerställa en från miljö- och hälsoskyddssynpunkt godtagbar slamkvalitet. Varken lagförarbetena eller rättspraxis lämnar klart besked på denna punkt. Jag anser därför att oklarheten bör undanröjas genom vissa av de lagändringar Naturvårdsverket föreslår.

I 12 & va-lagen föreskrivs för närvarande att en allmän va-anläggning skall utföras så att hälsoskyddets intresse tillgodoses och att den skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. En anläggning skall dock givetvis vara konstruerad och drivas så att den skyddar miljön från både miljö- och hälsostörande ämnen. Bestämmelsen bör därför som Naturvårdsverket föreslagit kompletteras så att det framgår att en allmän vat-anläggning skall utföras och drivas så att också miljöskyddsintresset tillgodoses.

En ytterligare lagändring som bör göras är att införa ett uttryckligt förbud mot att den allmänna anläggningen brukas på sätt som försvårar tillgodoseendet av miljö- och hälsoskyddsintressena i va-verksamheten. Ett sådant förbud, som lämpligen bör komplettera bestämmelsen i 21 & va-lagen, kommer på brukarsidan att naturligt svara mot huvudmannens ansvar enligt 12 & va—lagen i den av Naturvårdsverket föreslagna lydelsen. Ett sådant brukningsförbud bör konkretiseras i de av huvudmannen utfärdade allmänna bestämmelserna. Förbudet sanktioneras genom reglerna om skadeståndsskyldighet i 29 & va-lagen. Det behövs ingen ytterligare ändring i va-lagen utöver de nu berörda kompletteringama av 12 och 21 55 för att stärka huvudmannens möjligheter att uppfylla miljökraven.

Genom de ändringar som nu föreslås i va-lagen blir det klarlagt att huvudmannen kan, i de allmänna bestämmelser som han får meddela med stöd av 22 & va-lagen, föreskriva erforderliga villkor och begränsningar i rätten till utsläpp i det allmänna avloppsnätet för att säkerställa en från miljöskyddssynpunkt godtagbar slamkvalitet. Dessutom kvarstår också möjligheten att sluta privaträttsliga avtal enligt 28 & va-lagen med den som avleder avloppsvatten som är förorenat. De ändringar som föreslås här ändrar inte tillstånd enligt miljöskyddslagen att få släppa ut avloppsvatten utan sådana tillstånd omprövas enligt den lagen.

Tilläggas kan att riksdagen i enlighet med förslag i den tidigare nämnda propositionen (1992/93:60) i anledning av EES-avtalet beslutat om en ny 12 a 5 i va-lagen som innebär att när en allmän va-anläggning planeras som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas. Den ändringen krävdes för att Sverige skall uppfylla kraven i EG:s direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

I denna fråga har jag samrått med statsrådet Thurdin. 97

10. Det fortsatta arbetet

10.1. Allmänt

Mitt förslag och min bedömning: Som riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall gälla att nya produktgrupper och varuområden successivt anges för producentansvar. Många aktörer måste involveras aktivt i denna process. Inom flera områden pågår redan arbete i denna riktning, t.ex. när det gäller skrotdäck och bilar. Andra områden som bör bli aktuella inom kort är plaster, byggnadsmaterial, elektroniska och elektriska produkter.

Skälen för mitt förslag och min bedömning: Omställningen till ett kretsloppssamhälle kommer att ställa stora krav på förändringar av olika delar av samhället. Den tillverkande industrin måste ställa om sin pro- duktion till miljöanpassade produkter som klarar att ingå i kretslopp. Avfallsströmmama skall vändas så att materialet i sorterat och använd- bart skick kan flöda tillbaka till produktionen som insatsvaror för ny produktion eller återgå till naturens kretslopp. Här änns möjligheter för nya affärsidéer, teknikutveckling och ny verksamhet och därmed också nya arbetstillfällen. En sådan omställning sker redan nu hos stora och förutseende företag, särskilt exportföretag med en väsentlig del av marknaden i Tyskland eller i övriga Europa.

Kraven på omställning sprids också till andra delar av näringslivet. Det hävdas ibland att vår situation inte är lika akut som den är i mer tätbefolkade länder. Jag menar att ett sådant resonemang är vanskligt, dels därför att de långsiktiga effektema av storskalig spridning av pro- dukter som innehåller skadliga ämnen kommer att drabba även oss och måste hejdas, dels därför att det är angeläget att tidigt ställa krav på den svenska industrin.

Många aktörer måste involveras aktivt i den process som skall leda till en uthållig samhällsutveckling. Jag har redan berört hur olika sekto- rer och hur kemikaliekontrollen kommer in i detta arbete. Jag avser som en del av det fortsatta arbetet för en kretsloppsanpassad samhälls— utveckling att återkomma till regeringen med förslag om hur förutsätt- ningama för ökad användning av bioråvaror kan förbättras.

Som framgått av vad jag tidigare har redovisat har arbetet med att vända avfallsströmmama kommit längst i Tyskland. Även i övriga Europa pågår en utveckling i samma riktning. Detta innebär att nya marknader och nya infrastrukturella lösningar växer fram. Det är nöd- vändigt för Sverige som en industrination med stort utlandsberoende och liten egen marknad att noga följa den internationella utvecklingen. Samtidigt måste vi analysera det samhälle vi själva lever i och fråga oss om det änns anledning att prioritera annorlunda eller att formulera

kraven på andra sätt med hänsyn till våra speciäka behov miljömässigt och våra förutsättningar för övrigt.

En analys av behovet av kretslopp bör ske med utgångspunkt i olika materialslag. Livscykelanalyser bör utgöra en grund för att identiäera olika varors miljöpåverkan från råvaruuttag till avfallsledet.

Varor har vitt skilda egenskaper i fråga om omloppstid i samhället, fysisk storlek, materialsammansätmin g, ekonomiskt värde m.m. De praktiska lösningarna, och styrrnedlen för att åstadkomma dessa lös- ningar, behöver därför utformas olika för olika varugrupper. För vissa varugrupper änns redan erfarenheter och kunskap som kan ligga till grund för att bedöma vilka lösningar som är miljöriktiga och praktiskt lämpliga och vilka styrmedel som krävs. För andra varugrupper saknas detta underlag.

Ett viktigt analyssteg som varje företag måste genomgå i processen mot mer miljöanpassade produkter är att bedöma produkternas egenska- per ur avfalls- och miljösynpunkt. Avfalls- eller miljövarudeklarationer bör införas stegvis med början för vissa utvalda produktgrupper. Deklarationema bör innehålla en bedömning av vilka miljökonsekvenser varan kan få under användningen och i avfallsledet, anvisningar för hur den bör hanteras samt deklaration av återvinningsmöjlighetema. Grova, men heltäckande analyser av materialflöden bör utarbetas. Jag kommer

vid ett senare tillfälle att föreslå. regeringen att ge Naturvårdsverket i .

uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och industrin utarbeta förslag med denna inriktning.

Arbetet för att åstadkomma varor som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste mån kan ingå i ett kretslopp måste, som jag redan har betonat i samband med mitt förslag om lagstadgat producentansvar, bedrivas av de företag som producerar varorna. Det är företagen som måste utveckla system för återanvändning och återvinning och se till att skadliga ämnen i varorna byts ut. Även inköpare- såväl stora privata och offentliga som småföretag och privatkonsumenter - kan driva på denna utveckling.

Erfarenheterna i både Sverige och utlandet visar dock att det behövs krav också från aktörer utanför marknaden för att den skall förmås att ta hänsyn till de kostnader som inte från början änns inbyggda i kalky- lerna; nämligen kostnader i form av hälso- och miljöförluster. I detta syfte kommer lagar och andra styrmedel att behöva utnyttjas.

På den statliga sidan är de närmast ansvariga myndigheterna Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen, men också många andra myndigheter t.ex. NUTEK, Boverket m.fl. Även andra offentliga or- gan, inte minst på de kommunala och landstingskommunala områdena, kan spela viktiga roller. Det är vidare angeläget att den internationella utvecklingen följs så att vår strategi kan anpassas och vi kan dra lärdom av praktiska lösningar, framgångar och misstag. Ett aktivt deltagande krävs i det internationella arbetet, dels i olika internationella organisa- tioner som FN och OECD, dels i de expertgrupper som nu bildas inom EG. Produkter och materialslag bör bedömas utfrån mängd och farlighet som underlag för en prioritering av arbetet i Sverige. Mycket sådant

underlag änns och kommer att ännas att hämta i det arbete som gjorts i andra länder.

Lämpliga styrmedel för att åstadkomma miljöanpassade och återvinningsbara produkter behöver anges. Insarnlings- och återvinnings- mål för olika produkter och materialslag behöver preciseras. Behovet att avveckla skadliga komponenter i produkter och materialslag bör särskilt beaktas. En uppföljning bör ske av att fastställda mål nås. Den inhemska utvecklingen inom industrin och inom avfallshanteringen måste därför följas och övervakas.

Även forskarsamhället måste bidra med underlag som kan underlätta valet av lösningar i omställningen mot kretsloppssamhället. Det är således angeläget att forskningsinsatser inom dessa områden, som ofta är av tvärvetenskaplig karaktär, ges prioritet på universitet och hög- skolor. Särskilt ansvar har Avfallsforskningsrådet och Forskningsråds- nämnden.

Mot bakgrund av gjorda erfarenheter och utländsk verksamhet kan redan nu ett antal varuområden anges för vilka det ligger nära i tiden att tillämpa producentansvar. Närmast ligger enligt min mening plaster, skrotdäck och bilar. Vidare vill jag nämna elektroniska och elektriska utrustningar, byggnadsmaterial, lysrör samt möbler och textilier som andra produktgrupper för vilka återtagningsplikt eller andra styrmedel som kan förverkliga producentansvaret relativt snart bör övervägas.

Hänvisningar till S10-1

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

10.2. Plaster

Mitt förslag: Inom ramen för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling skall följande riktlinjer gälla för all plasthantering:

För plaster bör bättre hushållning ske med sådant plastmaterial som framställs ur ändliga naturresurser genom ökad återanvänd- ning och materialåtervinning.

Särskilt miljöbelastande plastmaterial bör undvikas helt. Utveckling av alternativa plastmaterial, som kan tillverkas av förnybara råvaror, bör stödjas.

Skälen för mitt förslag: Av den totala mängden olja som förbrukas i världen går för närvarande 4 % till tillverkning av plaster. Över 85 % av den plast som tillverkas i Europa är polyeten, polyvinylklorid (PVC) och polypropen. De är termoplaster, vilket in- nebär att de är möjliga att stöpa om och därmed materialåtervinna. Utveckling sker i dag av alternativa plastmaterial som inte tillverkas ur olja, utan av förnybara resurser, såsom stärkelse. Sådana material är att föredra ur miljö- och hushållningssynpunkt. De har den fördelen att de inte tillför miljön något extra tillskott av koldioxid, som annars

-100

ytterligare skulle späda på växthuseffekten. För att möjliggöra en vida- reutveckling och användning av alternativa plastmaterial baserade på förnybara råvaror krävs fortsatt forskning och utveckling.

Konsumtionen av plaster har ökat under de senaste 20 åren och fort- sätter att öka, delvis på bekostnad av andra material som papper och trä. Jämfört med vissa västeuropeiska länder ligger den svenska kon- sumtionen relativt högt. Konsumtionen uppgår totalt till 850 000 ton årligen. Av detta används grovt räknat en tredjedel till förpackningar och något mindre än en tredjedel till byggnads- och anläggningsindu- strin. Resten används till hushålls- och kontorsmaskiner, bilar, husge- råd, leksaker, inom sjukhussektom och dylikt.

Plastavfallet återfinns framför allt i det icke-branschspecifika industriavfallet och i hushållens avfall. I hushållsavfallet ingår plast äll 8 — 10 viktsprocent, vilket motsvarar ca 250 000 ton årligen. Den stör- sta andelen plast i hushållsavfallet härrör från förpackningar. Jag har redan i avsnittet om förpackningar (7.3.8) redogjort för de mål som jag anser bör gälla för återanvändning och återvinning av uttjänta plastförpackningar från hushållen.

Det icke-branschspeciäka avfallets sammansättning är inte lika väldokumenterat som hushållsavfallet. Detta plastavfall är dock i all- mänhet renare och uppkommer i större och mer koncentrerade mängder än hushållens plastavfall. Mängden plast i detta avfall varierar i olika regioner. I kommunal regi omhändertas årligen uppskattningsvis 150 000-170 000 ton icke-branschspeciäkt plastavfall. Det mesta av detta avfall deponeras. Kunskapen är ofullständig beträffande vad som händer med deponerad plast på längre sikt. En risk änns att innehållet av miljöfarliga additiver sprids i miljön när plasten bryts ned.

För närvarande sker ingen nämnvärd återanvändning eller återvinning av plaster i Sverige. Enligt plastbranschen återvinns ca 8% av all plast i Sverige.

Det änns flera orsaker till att andelen återanvändning och återvinning av plastmaterial är så låg.

Producenten ansvarar inte för uttjänta plastprodukter. De ekonomiska incitamenten saknas, bl.a. eftersom priset på den jungfruliga råvaran ligger alltför nära eller under kostnaden för det återvunna plastrnateria— let. Till faktorer som försvårar plaståtervinning hör en varierad mark- nad för återvunnen plast och separerings- och reningskostnader. Efter- frågan påverkas också av att kvaliteten på den återvunna plasten i vissa fall varierar. Större mängder rent plastavfall av en enhetlig och känd plasttyp underlättar återvinning.

Återanvändning och återvinning av plaster är emellertid ett område som är under snabb vidareutveckling. Forsknings- och utvecklingspro- jekt pågår såväl i de västeuropeiska länderna och inom Norden som i Sverige. En stor andel rör återvinning av plast ur hushållens avfall.

Materialåtervinningen i Västeuropa förväntas nu öka i takt med att producenterna åläggs allt större ansvar för sina produkter 1 avfallsledet, samtidigt som deponikostnadema stiger. Även i andra delar av världen änns ett ökande intresse för plaståtervinning. I USA satsar näringslivet i allt högre utsträckning på återvinning och återanvändning av plaster. I

många delstater har lagar antagits som stimulerar återvinning och sepa- rering av plastavfallet.

Jag bedömer mot denna bakgrund att det änns en stor potential för ökad återanvändning och materialåtervinning av plaster i Sverige.

Hänvisningar till S10-2-1

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

Min bedömning: Ett uppdrag bör ges till den kretsloppsdelegation som jag kommer att föreslå i ett senare avsnitt att i samverkan med berörda myndigheter, branscher m.fl. upprätta en plan för att undvika miljöpåverkan från polyvinylklorid och andra klorerade plaster genom substitution eller återvinning. En avveckling sker av användning av klorerade plaster i kortlivade produkter genom att substitutionsprincipen i lagen (1985:426) om kemiska produkter tillämpas. Ett avvecklingsbeslut bör föregås av en miljökon- sekvensbeskrivning.

Skälen för min bedömning: Produktion och konsumtion av PVC-plast i Sverige har sedan mitten av 1960-talet ökat kraftigt på bekostnad av andra material, från omkring 40 000 ton PVC per år till nuvarande nivå om 100 000 - 120 000 ton per år. PVC-plast har ökat i användning beroende på egenskaper som lång livslängd, låg vikt, låga krav på underhåll och en god skyddande förmåga. Dessutom är PVC-plast ett förhållandevis billigt material. Den största mängden PVC går till bygg- och anläggningssektom, där PVC-plasten används i rör och rördelar, lister, proäler, golv, elkablar, m.m. PVC-plast har ersatt andra material såsom trä, metaller och linoleum. Den större delen, uppskattningsvis 65 % av den totala PVC-volymen återänns i långlivade produkter inom konstruktionsområdet med en brukstid från 15 år och uppåt. En fjärde- del ingår i produkter som bilar och möbler som används i 2-15'år före kassering. Resten utgörs av mer kortlivade produkter.

Förpackningar var tidigare ett relativt vanligt användningsområde för PVC—plast. Genom ett frivilligt åtagande från förpackningsindustrin har alla svensktillverkade förpackningar, enligt uppgifter från branschen, från juli 1990 bytts ut mot andra material. Därmed uppskattas närmare 70 % av PVC-plastförpackningama vara utbytta mot förpackningar i andra material. Resterande del utgörs av importerade PVC- plastförpackningar. För att även här Övergå till andra material krävs internationella överenskommelser. Det nordiska samarbetet kan spela en viktig roll.

Polyvinylklorid (PVC) och andra klorerade plaster diskuteras ur miljösynpunkt främst på grund av sitt höga klorinnehåll och de miljöfar- liga tillsatserna, som medför problem vid avfallshanteringen. PVC- plastens andel av det totala klorinnehållet uppskattas till mellan en femtedel och hälften i hushållsavfallet och en tredjedel i industriavfallet. Förbränning medför förutom bildning av saltsyra ökad bildning av olika

metallklorider och en ökad risk för bildning av dioxiner och andra klorerade organiska föreningar.

Om bränslefraktionen innehåller klorhaltiga plaster som PVC försvåras och fördyras energiutvinning. Användningen av klorerade plaster i kortlivade produkter, som lätt hamnar i hushållsavfallet, bör därför upphöra.

PVC-plast är för sina olika funktioner beroende av tillsatser i form av stabilisatorer och mjukgörare. Samtliga plasttillsatser som på grund av sin miljöfarlighet ingår i Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets arbete med att begränsa användningen av miljöfarliga ämnen och äm- nesgrupper, ingår också som tillsatser i PVC-plast. Större delen av de ftalater och klorparaäiner som används i Sverige ingår i PVC-plast. Tennorganiska föreningar används vid PVC-tillverkning parallellt med andra tungmetallföreningar. Oorganiska blystabilisatorer tillsätts PVC- plast i rör, byggproäler och kablar. De miljöfarliga tillsatserna bidrar till bildning av miljöfarliga restprodukter vid förbränning och kan lakas ut när PVC—plasten deponerats. För närvarande är kunskapen ofullstän- dig om hur lång tid det tar för olika typer av PVC att brytas ned och vilka nedbrytningsprodukter som bildas.

Även om avfall innehållande PVC i framtiden inte skall deponeras, är det angeläget att det arbete som pågår med utbyte av miljöfarliga till- satser fortsätter. Ett avlägsnande av sådana tillsatser bör underlätta återvinning.

Utvecklingen i Europa visar på en ökad ambiäonsnivå för att byta ut PVC mot andra material, framför allt på det lokala planet. Jag har erfarit att sådant arbete pågår i Nederländerna, Tyskland och Österrike. I Nederländerna krävs t.ex. en hög återvinningsgrad av PVC. I Öster- rike föreligger ett lagförslag avseende användning av PVC-plast som förbjuder saluförandet av bl.a. engångsartiklar och förpackningar samt leksaker av PVC. Återvinning av PVC-plast och försök med att åter- vinna PVC-plast sker också i de västeuropeiska länderna. Även i Sverige pågår vissa försök att återvinna PVC-plast ur kasserade produk- ter.

I Danmark och Norge pågår ett arbete för att undvika att PVC-plast påverkar miljön. I Danmark ingicks år 1991 ett skriftligt avtal rörande användning av PVC-plast mellan det danska miljöministeriet och repre- sentanter för branschen, detaljhandeln och kommunerna. Avtalet slår fast en handlingsplan för att användningen av PVC skall ske på ett miljömässigt riktigt sätt. PVC-plast bör enligt detta avtal inte förbrännas eller deponeras. Dessutom skall miljöfarliga tillsatser avvecklas. Bl.a. omfattas byggprodukter av PVC i detta avtal av speciäka mål för in- samling, sortering och återvinning.

I Norge skall näringslivet efter initiativ från det norska miljödepartementet våren 1992 utforma en strategi för hur avveckling av engångsförpackningar av PVC och tillsatsmedel till PVC skall ske. De norska miljömyndighetema skall utreda miljömässiga för- och nack- delar för PVC—produkter med lång livslängd och för alternativa mate- rial.

Jag avser att i annat sammanhang föreslå regeringen att uppdra åt kretsloppsdelegationen, till vilken jag strax återkommer, att i samverkan med berörda myndigheter, branscher m.fl. utarbeta en plan för att undvika miljöpåverkan från PVC och andra klorerade plaster främst genom substitution eller återvinning. I uppdraget bör ingå att speciäera återvinningsmål för olika produktgrupper. Därvid skall producentens ansvar hävdas i enlighet med det stegvisa förfarande jag tidigare redovi- sat i avsnitt 7.1. Ett avvecklingsbeslut bör föregås av en miljökon- sekvensbeskrivning.

Hänvisningar till S10-2-2

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

10.3. Skrotdäck

Min bedömningz- Inom ramen för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling bör återvinning och återtagning av uttjänta gummidäck öka. I första hand bör detta ske genom att ett återtagnings- och återvinningssystem för uttjänta gummidäck byggs upp på frivillig väg av berörda branscher och handhas av dem.

Skälen för min bedömning: Betydande mängder däck ligger lagrade på avfallsplatser runt om i landet. Gummidäck är skrymmande och omöjliga att komprimera och upptar därför stort utrymme i en deponi. Däck har en benägenhet att röra sig i deponin och ger därigenom upp- hov äll hålrum. Sådana hålrum gör deponin instabil och kan begränsa användningen av marken sedan deponin avslutats. Detta är inte ett problem enbart på kort sikt eftersom gummidäck bryts ner mycket långsamt i en deponi. Risken för att brand skall uppstå bland depone- rade däck är också mycket stor. En sådan brand kan orsaka stora miljö- problem med intensiv rökutveckling och omfattande stofternission och är oftast mycket svårsläckt. Ökade avfallsmängder och miljörisker med lagrade, uttjänta bildäck gör det angeläget att få till stånd återtagning av däck. Årligen kasseras ca 68 000 ton eller 6 miljoner däck i Sverige varav ca 35 000 ton personbilsdäck och ca 33 000 ton däck för tyngre fordon. En del däck återtas för regummering eller blir föremål för materialåtervinning. Mer än 90 % av alla uttjänta däck läggs emellertid förr eller senare upp på avfallsdeponi.

Den största svårigheten vad gäller uttjänta däck har hittills varit att förutom regununering av däck änna en avsättningsmarknad som är tillräckligt stor och uthållig för att däckavfallet skall kunna tas om hand.

I Sverige regummeras 1 miljon däck fördelat på ca 200 000 lastbils- och 800 000 personbilsdäck. Regummering av däck är ur flertalet syn- vinklar betydelsefullt. Genom regumrnering minskas behovet av nya däck, vilket innebär resurshushållning. Mängden däck till avfallsledet minskas, även om ett regumrnerat däck så småningom också tjänat ut. Regummering innebär att däckstommen kan återanvändas i vart fall minst en gång för samma ändamål. Enligt min mening änns det en

potential för en ökad andel regummerade däck på marknaden, särskilt inom personbilssektom. En större marknad skulle kunna skapas genom statlig och kommunal upphandling av sådana däck.

En mindre del, ca 4 500 ton om året, uttjänta däck används för tillverkning av diverse gummiprodukter. I Sverige änns ett fåtal företag som arbetar med återvinning av gummi från uttjänta däck. Regeringen har gett stöd till materialåtervinningsprojekt. Jag kan också nämna att bidrag från bilskrotningsfonden getts till ett projekt för undersökning av förutsättningama för energiutvinning genom att bränna upp insamlade skrotdäck.

Internationellt pågår arbeten för att lösa avfallsproblem på grund av skrotdäck. I Danmark och i Norge har beslutats om regler som innebär bl.a. återtagnings- resp. återvinningsplikt för uttjänta däck. Inom EG prioriteras arbetet på att få till stånd system för hantering av uttjänta däck.

Jag har erfarit att det sedan flera år inom däckbranschen pågår förberedelser för att branschen på frivillig grund skall ta sitt miljömässiga producentansvar för återtagning av uttjänta gummidäck. Branschen har, delvis tillsammans med NUTEK bedrivit arbete i detta syfte. Även Statens naturvårdsverk har, inom sitt nyinrättade kretslopps- sekretariat, påbörjat ett arbete på att utreda hur ett återvinningssystem för skrotdäck kan se ut. Jag ser det som mycket positivt att dessa ini— tiativ har tagits och utgår från att Naturvårdsverket, NUTEK, däck- producenter och däckimportörer nu korruner att samverka i arbetet på att utveckla ett återvinningssystem som innebär att återanvändning och materialåtervinning främjas. Jag utgår från att branschen särskilt ser över möjligheten att ytterligare öka användningen av regummerade däck.

Jag är medveten om svårigheten att etablera en kommersiell efterfrågan på återvunnet material ur skrotdäck. Flera lösningar kan vara nödvändiga för att få avsättning för skrotdäcken, t.ex. användning i vägbeläggningar. Energiutvinning genom förbränning - med stränga miljökrav - får ses som en lösning tillsvidare på avsättningsproblemet.

Jag vill betona att det är angeläget att branschen nu tar sitt ansvar för att få till stånd ett återtagningssystem som är rikstäckande. Enligt min mening bör det vara möjligt att uppnå detta till år 1995 . Till år 1996 bör 60 % återtagning av alla årligen uppkomna skrotdäck ha nåtts. Jag anser likaledes att det bör vara möjligt att till år 1998 nå minst 80 % återtagning. Jag utgår från att Naturvårdsverket kommer att följa hur branschens arbete med att utveckla återtagningssystem för skrotdäck fortgår och hålla regeringen underrättad med lämpliga mellanrum.

Om branschen inte fått till stånd ett rikstäckande återtagningssystem till år 1995 avser jag att återkomma till regeringen med förslag att bemyndigandet i renhållningslagen utnyttjas att föreskriva om obligato- riskt producentansvar för återtagning och omhändertagande av uttjänta däck.

Hänvisningar till S10-3

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

10.4. Återvinningssystem för bilar

Mitt förslag: Inom ramen för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling bör som riktlinje gälla att nuvarande bilskrotningssystem skall utformas till ett återvinningssystem där tillverkare och importörer har fysiskt och ekonomiskt ansvar att ta tillbaka uttjänta bilar och återvinna material från dem.

Skälen för mitt förslag: Inom bilindustrin både i Sverige och interna- tionellt pågår arbete med att utveckla system och metoder för att åter- vinna material och olika komponenter i bilarna när dessa tjänat ut. Det änns redan exempel på områden där produktutvecklingen leder till ökade möjligheter för materialåtervinning. Ett sådant exempel är plast. En modem bil består till ca 10 viktprocent av plast. Plaster märks i ökad utsträckning av bilproducentema med avseende på plasttyp för att underlätta senare återvinning. '

Återtagning och återvinning när bilen tjänat ut har blivit viktiga argu- ment i marknadsföringen från bilproducentemas sida. Två av de största biltillverkarna i Tyskland har deklarerat att de förbereder återvinning av uttjänta bilar i Tyskland. BMW avser att senast till år 1995 ha infört ett heltäckande nät för återvinning av gamla BMW-bilar. Volkswagen kan redan nu återta vissa biltyper av årsmodell 92 och 93. Bakom detta åtagande ligger ett betydande arbete med att utveckla lösningar för demontering och återvinning som också påverkat utformningen av de nya bilarna. Den tyska bilindustriföreningen har tillsammans med bilim- portörföreningen och andra organisationer lagt fram ett förslag till återtagningssystem som i princip innebär att ett täckande system av bilåtervinningsföretag byggs upp. Bilproducenter och bilirnportörer åtar sig enligt förslaget att ge ut riktlinjer för demonteringen. I Frankrike pågår också arbete inom bilindustrin att utveckla återtagnings- och materialåtervinningssystem för gamla bilar. Inom EG är, som jag tidiga- re nämnt, bilåtervinning en av de prioriterade avfallsströmmama.

Inom svensk bilindustri bedrivs projekt som syftar till förbättrad skrotning och ökad materialåtervinning. Volvo Personvagnar bedriver ett sådant projekt, som har som ett första mål att halvera den mängd avfall som i dag deponeras.

Sedan år 1975 änns ett särskilt system i Sverige för bilskrotning i syfte att förhindra olägenheter främst från naturvårdssynpunkt. Bilskrot— ningssystemet ger emellertid inte någon drivkraft för producenten till miljöanpassad produktutveckling som syftar till återanvändning och återvinning av material eftersom producenten inte har det fysiska an- svaret för skrotning och materialåtervinning.

Detta system fungerar enligt min mening väl utifrån de syften och mål som har angetts. Jag anser emellertid att det på sikt måste omformas till ett återvinningssystem för uttjänta bilar som, förutom naturvårds- och miljöhänsyn, tar hänsyn till hushållning med material och energi. I ett

nytt system bör biltillverkare och bilimportörer i Sverige ha det direkta Prop. 1992/93:180 ansvaret för återvinningen, dvs. fysiskt och ekonomiskt ansvar för att ta tillbaka uttjänta bilar och återvinna material från dem. Särskilt angeläget är det att återanvändning resp. återvinning av plaster och elektronik utvecklas samt att mängden material som inte kan återanvändas eller återvinnas blir så liten som möjligt. Jag har erfarit att det från bilin- dustrihåll anges att målet är att 100 % av materialet i fordonet skall hanteras på ett miljöriktigt sätt genom återvinning när fordonet tjänat ut. Jag anser i likhet med bilindustrin att i det närmaste fullständig mate- rialåtervinning bör uppnås på sikt.

Jag utgår från att Naturvårdsverket, andra berörda myndigheter, bilindustrin och bilskrotningsbranschen kommer att samverka i arbetet på att utveckla ett sådant återvinningssystem.

Hänvisningar till S10-4

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

10.5. Arbetets organisation

Min bedömning: Inom ramen för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling gäller att nu gå vidare med att ange strategi, konkreta mål och tidtabell för tillämpningen av producentansvar på nya varuområden. Arbetet bör inledningsvis drivas på och samord- nas av en särskild kretsloppsdelegation som knyts till regeringen.

Skälen för min bedömning: Jag har i det föregående angett de allmän— na riktlinjerna för arbetet mot en kretsloppsanpassad samhällsutveck- ling. Jag har också föreslagit vissa lagändringar för att underlätta och påskynda arbetet och jag har redovisat några varuområden som kan tänkas utveckla frivilliga återtagningssystem eller som kan bli föremål för ett lagstadgat producentansvar. Närmast gäller nu att gå vidare med att ange strategi och konkreta mål för den fortsatta kretsloppsanpass- ningen samt att göra en tidtabell för när målen skall nås. Dessa upp— gifter ligger på statsmakterna medan uppgiften för näringslivet är att utifrån egna prioriteringar självt utarbeta och välja metod för att leva upp till de fastlagda målen.

För att få till stånd en kretsloppsanpassning i form av ökat hänsyns- tagande till miljön vid produktens utformning, ökad återvinning etc. krävs en långsiktig strategi och ett brett beslutsunderlag. Strategiskt viktiga arbetsuppgifter de närmaste åren är bedömningar och priorite- ringar för det fortsatta arbetet, val av styrmedel, utpekande av områden som bör omfattas av producentansvar, fastställande av återvinningsmål, främjande av källsortering m.m., deltagande i det internationella arbetet samt samordning av forsknings— och utvecklingsinsatser. En strategi för samhällets långsiktiga anpassning till ett kretsloppstänkande kommer att beröra i stort sett alla verksamheter i näringsliv och OHentlig sektor samt allmänheten.

Det kommer inte att vara ett okontroversith arbete att utforma strate- gin. Olika samhällsintressen kommer att behöva vägas mot varandra. 107

Jag bedömer mot den bakgrunden att det fortsatta arbetet mot ett krets- loppsanpassat samhälle baserat på producentansvar under några inledan- de år bör bedrivas nära regeringen. Jag förordar därför att en särskild delegation tillkallas för detta ändamål. Detta förslag knyter an till förpackningsutredningens förslag om en särskild förpackningsdelega- tion. Delegationen bör till sig kunna knyta expertgrupper och referens- grupper efter behov. Ett särskilt kansli knutet till Miljö— och naturre- sursdepartementet bör inrättas. Delegationen bör samarbeta med de när- mast ansvariga myndigheterna och forskarvärlden. Jag avser att åter- komma till regeringen med förslag om att inrätta en kretsloppsdelega- tion och om resurser för dess arbete liksom med förslag om den närma- re utformningen av beredningsarbetet i dessa frågor.

Flera myndigheter har viktiga uppgifter i arbetet för att åstadkomma ett kretsloppsanpassat samhälle. Naturvårdsverket har inrättat ett krets- loppssekretariat som enligt vad jag har erfarit skall ta fram underlag för verkets fortsatta arbete beträffande återvinning och producentansvar för avfall. Sekretariatet skall genom konkreta projekt verka för ökad åter- vinning, kretsloppstänkande och hushållning med naturresurser och miljöanpassning. Det skall även utveckla metodik för bedömning av sådana projekt samt styrmedel för att realisera praktisk verksamhet.

På de områden där mål sätts upp för återanvändning och återvinning behövs också en kontinuerlig uppföljning av hur utvecklingen fortskri- der. Detta är som jag redan tidigare framhållit en naturlig uppgift för Naturvårdsverket.

Jag är angelägen att i detta sammanhang betona den viktiga roll som Naturvårdsverket har att spela i omställningen till ett kretsloppsanpassat samhälle. Det är därför med stor tillfredsställelse jag noterar den priori- tet Som verket nu ger dessa frågor. Jag avser att återkomma till detta i samband med direktiv till Naturvårdsverkets fördjupade anslagsfram- ställning för budgetperioden 1994/95 — 1996/97.

Kemikalieinspektionen har som jag redan nämnt en viktig uppgift i att göra kretsloppen mindre skadliga. Kemikalieinspektionen arbetar bl.a. med bedömning, riskbegränsning och avveckling av skadliga ämnen. Ett nära samarbete mellan Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen på- går och är nödvändigt för att identifiera ämnen vars användning bör avvecklas för att produkter och materialslag skall kunna recirkulera på ett säkert sätt. Parallellt med arbetet med att åstadkomma kretslopp arbetar som jag tidigare redovisat Kemikalieinpektionen med att utveck- la en strategi för riskbegränsning. Ett internationellt samarbete sker också för att utveckla en sådan strategi. Kemikalieinspektionens arbete med att ta fram s.k. smpstockslu—iterier för bekämpningsmedel är ett gott exempel på ett mer systematiskt angreppssätt för riskbegränsning. Kemikalieinspektionens arbete att tillsammans med SCB ta fram flödes- studier över utvalda kemikalier kan bli ett värdefullt underlag till de prioriteringar som måste göras. En systematisk riskhantering av kemika- lier behöver utvecklas ytterligare. De mest skadliga ämnena bör av- vecklas. Jag avser att återkomma till dessa frågor i samband med direk- tiven till Kemikalieinspektionens fördjupade anslagsframställning för budgetperioden 1994/95 - 1996/97.

Avfallsforskningsrådet (AFR) inrättades hösten 1990 för att under åren 1990/91 - 1992/93 bygga upp ett forskningsprogram för ett av- fallssnålt samhälle. Inför framtiden har AFR tagit fram förslag till en strategi för denna forskning. Strategin har tre huvudmål: miljöanpassade produkter, miljöanpassad restproduktanvändning och miljöanpassad deponering. Jag räknar med att regeringen i den kommande propositio— nen om forskning under perioden 1993/94 - 1995/96 kommer att pre- sentera förslag om inriktning av och resurser för AFR:s fortsatta arbete. Det är naturligt med en samverkan mellan myndigheterna och AFR lik- som forskarvärlden i övrigt.

Med tanke på alla de olika aktörer som behöver engageras för att om- ställningen mot ett kretsloppssamhälle skall genomföras behöver en samordning ske. Kretsloppsdelegationen bör ha en pådrivande och sam- ordnande roll under inledningsskedet.

Hänvisningar till S10-5

  • Prop. 1992/93:180: Avsnitt 13

11. Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom Miljö- och naturresursdepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),

2. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och av- loppsanläggningar,

3. lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar,

4. lag om ändring i plan- och bygglagen (l987:10).

Lagrådets yttrande har inhämtats över förslagen 1-3. Förslag 4 är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande saknar betydelse.

12. Specialmotivering

12.1. Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen (1979:596)

4 och 5 55 I paragraferna har angetts att undantag kan föreskrivas med stöd av 6 b 5 från kommunens ansvar för bortforsling respektive slutligt omhänder- tagande av hushållsavfall.

Öaå

I denna nya paragraf anges vad som i lagen avses med producent. Paragrafen har utformats i enlighet med det av Lagrådet lämnade förslaget med en redaktionell ändring.

I paragrafen anges att med en producent avses den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning samt den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt.

För varor eller produkter som importeras till Sverige omfattar pro- ducentansvaret importören. I enlighet med vad som gäller enligt lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium kan därmed regle- ringen verka konkurrensneutralt i förhållande till importerade varor. En motsvarande bestämmelse änns i den tyska författningens 2 &.

Begreppet producent omfattar såväl den som tillverkar eller produ- cerar varan eller förpackningen eller irnporterar den som hela försälj- ningskedjan från grossist till detaljhandel. Den närmare fördelningen av ansvaret mellan olika producentled bestäms i föreskrifter som meddelas med stöd av 6 b &.

Med producent avses även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssynpunkt.

Beträffande förpackningar och förpackningsavfall avses med producent för i Sverige tillverkade förpackningar den som tillverkar förpacknings- material, förpackningstillverkaren eller den som för försäljning för- packar eller innehar en vara.

öbå

I denna nya paragraf bemyndigas enligt första stycket regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att se till att avfallet de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer eller avfallet från sådan verksamhet som de bedriver bortforslas, återanvänds, åter- vinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt god- tagbar avfallshantering.

Paragrafen har utformats i enlighet med det av Lagrådet lämnade för- slaget med tillägget att bemyndigandet även avser avfallet av de varor eller av de förpackningar som de tillverkar, importerar eller säljer. Genom tillägget har alltså, som angetts i den allmänna motiveringen, avsnitt 7.3, klargjorts att bemyndigandet omfattar även avfallet av de varor eller av de förpackningar som producenten tillverkar, importerar eller försäljer. Det innebär att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om producentansvar för det avfall som blir av en vara eller en förpackning sedan den förbrukats eller tjänat ut. Denna skyldighet kan alltså föreskrivas för den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en för- packning och som med en samlande benämning kallas producent. Producentansvaret kan endast föreskrivas för den typ av varor och för- packningar som producentens verksamhet omfattar. Bemyndigandet om- fattar även avfall som producenten frambringat i yrkesmässig verk- samhet och som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings— eller miljö-

vårdssynpunkt. Bemyndigandet kan alltså tillämpas på exempelvis pro- cessavfall och avfall som uppkommer vid byggarbetsplatser.

Det ansvar som kan föreskrivas är både det fysiska och det därmed sammanhängande ekonomiska ansvaret för insamling, bortforsling och slutligt omhändertagande. Ansvaret kan även inskränkas till att omfatta endast vissa av hanteringens olika led; insamling, bortforsling eller slutligt omhändertagande. Möjligheten att i stället genom avgifter ut- kräva det ekonomiska ansvaret för slutligt omhändertagande regleras i den nya 17 a &.

Genom detta bemyndigande kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer successivt införa ett producentansvar på områden där detta är lämpligt och praktiskt möjligt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan också föreskriva hur ett visst avfall som bortforslas skall omhändertas, exem- pelvis genom att en viss procentuell mängd skall återanvändas eller åter- vinnas eller på annat sätt omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt.

Enligt paragrafens andra stycke får en producent genom föreskrifter åläggas skyldighet att 1) märka en vara eller en förpackning som avses i paragrafens första stycke samt 2) lämna uppgifter om insamling, åter- användningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden som om— fattas av föreskrifter enligt paragrafens första stycke.

Syftet med uppgiftsskyldigheten är att kontrollera hur lagstiftningen efterlevs.

Enligt 6 & renhållningslagen får regeringen i fråga om annat avfall inom en kommun än hushållsavfall föreskriva att avfallet skall forslas bort genom kommunens försorg och att kommunen skall se till att av- fallet slutligt omhändertas. Sådana föreskrifter får enligt 5 & renhåll- ningsförordningen (1990:984) beslutas av kommunärllmäktige. Det nya bemyndigandet är inte avsett att tillämpas istället för sådana föreskrifter med undantag för de bestämmelser om returpapper som behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 7.3.9.

75

Paragrafen har kompletterats så att den omfattar även avfall som skall forslas bort genom producentens försorg.

17aå

I denna nya paragraf föreskrivs att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kommuner eller en myndighet får meddela föreskrifter om att avgift för bortforsling och slutligt omhändertagande genom kommunens försorg av avfall som avses i 6 b & får tas ut av producent som avses i 6 a &. Med den ändringen att även kommuner kan ges möjlighet att ta ut en producentavgift överensstämmer paragrafen med den utformning som Lagrådet har föreslagit.

Regeringen eller kommuner eller en myndighet som regeringen be- stämmer får alltså besluta att ta ut en avgift av producenten i det fall kommunen har kvar ansvaret för bortforsling eller slutligt onrhänder- tagande. Kommunens avgift skall dock i ett sådant fall reduceras i mot- svarande mån eftersom avgiftsuttaget inte får överstiga självkostnaden. Detta följer av 16 &.

Avgift kan tas ut antingen för att täcka både bortforsling och slutligt omhändertagande men kan även tas ut enbart för att täcka det ena, exem- pelvis bortforslingen, om ansvaret för det slutliga omhändertagandet ligger hos producenten. Avgiften skall betalas till den statliga myndighet som regeringen bestämmer eller till kommunerna om regeringen så bestänuner. I vanliga fall torde en avgift vara baserad på den typiska hanteringskostnaden för ett visst slags avfall. Avgiften bör i sådana fall bestämmas centralt, varvid det ankommer på regeringen att meddela verkställighetsföreskrifter om fördelningen mellan kommunerna av inbe- talda avgifter.

245

Straffstadgandet i denna paragraf utökas till att även omfatta den som bryter mot föreskrift som medddelats med stöd av 6 b 5.

Hänvisningar till S12-1

12.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar 12 5

I paragrafen har det tillägget gjorts att en allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att också miljöskyddets intressen tillgodoses. Tidigare har endast hälsoskyddets intresse angetts. Genom tillägget har huvudmannen fått ett ansvar att se till att va-anläggningen utförs och drivs så att den även uppfyller krav från miljöskyddssynpunkt. Huvud- mannen skall ha en helhetssyn när det gäller de miljöfrågor som rör var-anläggningen. Detta gäller även miljöskyddsfrågor som har samband med avloppsvatten som passerar anläggningen. Paragrafen har även ändrats redaktionellt.

21%

Paragrafen har kompletterats med ett uttryckligt förbud mot att en all- män va-anläggning brukas på sätt som försvårar för huvudmannen att uppfylla de miljö- och hälsoskyddsintressen som skall tillgodoses eller att i övrigt uppfylla sina åligganden enligt lag eller annan författning eller enligt avtal. Brukningsförbudet bör konkretiseras i de av huvud- mannen utfårdade allmänna bestämmelserna enligt 22 5. I dessa allmän- na bestämmelser kan huvudmannen föreskriva erforderliga villkor och begränsningar i rätten till utsläpp i det allmänna avloppsnätet för att

säkerställa att avloppsslammet har en godtagbar kvalitet. Paragrafen har Prop. 1992/93:180 även ändrats redaktionellt.

12.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (l99lz336) om vissa dryckesförpackningar

25

Paragrafen har kompletterats i fråga om vem som får söka hanterings- tillstånd för importerade konsumtionsfärdiga drycker på PET-äaska. Genom tillägget i första stycket slås alltså fast att importören för egen räkning får ansöka om tillstånd.

35

Paragrafen har ändrats. Lagen omfattar efter ändringen retursystem både för återanvändning och återvinning. Begreppen återanvändning och återvinning anknyter till renhållningslagen (l979:596). I samband med att begreppen infördes i den lagen (prop. 1989/90:100, bil. 16) för- klarades innebörden av dem närmare (3. prop. s. 80). Med återanvänd- ning avses således att en produkt, t.ex. en förpackning, utan någon särskild tillverkningsprocess eller annan liknande åtgärd, på nytt an- vänds på sarnma sätt som tidigare. Begreppet återvinning tar däremot sikte på materialet i produkten. Med återvinning menas sålunda att det är materialet i produkten som efter bearbetning helt eller delvis används på nytt.

55

Ett nytt andra stycke har tillkorrmrit. Genom tillägget slås fast att som villkor för hanteringstillstånd skall generellt gälla att PET-äaskan ingår i ett pantsystem motsvarande vad som i dag gäller för bl.a. aluminium- burkar och 33 cl. glasflaskor. Syftet med regleringen är att säkerställa att återlämningen stimuleras. Begreppet "pantbelopp" förekommer sedan tidigare i 7 5 lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar. Lagrådet har anfört: "Varken lagtexten eller remissen i övrigt ger besked om hur pantbeloppet enligt andra stycket skall fastställas. Åtminstone tre alternativ framstår som tänkbara. En första möjlighet är - att den myndighet som prövar frågor om hanteringstillstånd i tillstånds— beslutet anger vilken ersättning som skall betalas till konsument som återlämnar en PET-äaska. Pantbeloppet skulle för det andra kunna fast- ställas i föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, annan myndighet. Det tredje alternativet är att den myn- dighet som beviljar hanteringstillstånd överlåter åt sökanden - eller en organisation som denne tillhör - att bestämma beloppets storlek. Som 113

villkor för tillståndet anges i så fall bara att konsumenten skall få pant- ersätming men intet om ersättningsnivån.

Enligt lagrådets uppfattning kan invändningar riktas mot ettvart av de redovisade alternativen. Det förefaller till en början som mindre lämp- ligt att tillståndsmyndigheten, varje gång hanteringstillstånd beviljas, fritt prövar hur stort pantbeloppet skall vara. Det föreslagna pantsyste- met är av permanent natur och berör en stor och obestämd krets av per- soner. Det synes mot bl.a. den bakgrunden knappast förenligt med rege- ringsformens grundläggande principer att införa en ordning som innebär att pantbeloppets storlek fastställs genom enskilda förvaltningsbeslut. Övervägande skäl får i stället anses tala för att uppgift om hur stor ersättning som skall betalas till konsumenten för en återlämnad PET- äaska tas in i en författning.

Vad nu sagts kan tyckas tala för den andra av lagrådet skisserade lösningen, nämligen att pantbeloppet bestäms i föreskrifter som utfärdas av regeringen eller annan myndighet. Ersättningens storlek är emellertid något som gäller enskildas inbördes ekonomiska förhållanden. Före— skrifter i sådana ämnen måste enligt 8 kap. 2 & regeringsformen meddelas genom lag. Något utrymme för att delegera norrngivning rörande pantbeloppets storlek till regeringen eller annan myndighet torde alltså inte föreligga.

Det tredje redovisade alternativet - pantbeloppets storlek fastställs av berörd näringsidkare eller näringslivsorganisation - kan eventuth leda till att pantersättningen bestäms till så lågt belopp att retursystemet blir ineffektivt. Risken för omotiverade variationer av pantbeloppen synes också påtaglig om beloppens storlek fastställs på detta sätt.

Det anförda visar enligt lagrådets mening att ordningen för fastställan— de av pantbeloppets storlek bör övervägas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Den lösning som från konstitutionell synpunkt synes mest tilltalande är att komplettera lagen med uttryckliga regler om hur stor pantersättning som skall erläggas för olika slag av PET-flaskor. Lagrådet förordar att arbetet bedrivs med denna inriktning."

I propositionen till lagen (prop. 1990/91:71) angavs (s. 8): "I syste- met måste. ingå att konsumenten återfår ett belopp när han återlämnar en PET-flaska, på motsvarande sätt som för returglas och aluminium- burkar. Beloppet måste vara av den storleken att konsumenten uppmunt- ras att återlämna flaskan till detaljhandeln." Detta belopp har hittills bestämts genom överenskommelse inom branschen, alltså vad som Lag- rådet angett som alternativ tre. Avsikten är att pantbeloppet skall fastställas så även i fortsättningen. I förhållande till det remitterade lag- förslaget har därför den ändringen gjorts att ordet "visst" har strukits. När det gäller Lagrådets farhågor att beloppet då kan komma att bestämmas till ett alltför lågt belopp får jag hänvisa till det tidigare nämnda uttalandet att beloppet måste vara av den storleken att konsumenten uppmuntras att återlämna flaskan till detaljhandeln. Någon risk för att pantbeloppen skulle. börja variera omotiverat torde inte föreligga. Att bestämma detta pantbelopp i lagen, i motsats till vad som gäller beträffande övriga panter för aluminiumburkar och returglas, skulle inte vara lämpligt.

Prop. 1992/93:180 12.4 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen

(1987:10) 1 kap. l 5

I paragrafen har ett tillägg gjorts så att det framgår att lagen även har syftet att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människor- na i dagens samhälle och för kommande generationer. De närmare skälen för lagändringen framgår av avsnitt 4.3 i den allmänna motive- nngen.

Hänvisningar till S12-3

13. Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att

dels anta förslagen till 1. lag om ändring i renhållningslagen (l979:596), 2. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och av- loppsanläggningar, 3. lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar, 4. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),

5. dels godkänna de allmänna riktlinjer för miljöpolitiken som jag förordat (avsnitt 2.1),

dels godkänna vad jag har föreslagit som riktlinjer för

6. industrins anpassning till kretsloppssamhället (avsnitt 2.2), 7. utveckling mot ett kretsloppssamhälle (avsnitt 2.3),

8. samhällsplaneringen (avsnitt 4.1),

9. kommunernas roll (avsnitt 4.2),

10. ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken (avsnitt 5.2), 11. miljökrav vid offentlig upphandling (avsnitt 5.4), 12. miljökonsekvensanalyser vid standardisering (avsnitt 5.5), 13. kemikaliekontrollen (avsnitt 6.1 och 6.2), 14. en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (avsnitt 10.1), 15. plasthanteringen (avsnitt 10.2.1), 16. återvinningssystem för bilar (avsnitt 10.4).

Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag anfört om

17. internationell utveckling (avsnitt 3), 18. information till konsumenter (avsnitt 5.3), 19. samarbetet beträffande miljökrav vid offentlig upphandling (avsnitt 5.4), 115

20. att miljö- och hälsoaspekter bör integreras i företagens arbete med Prop. 1992/932180 kvalitetssäkring (avsnitt 5.5.),

21. åtgärder beträffande klor (avsnitt 6.3), 22. åtgärder beträffande tvätt-, disk— och rengöringsmedel (avsnitt 6.4), 23. skyldighet att separera avfall (avsnitt 7.3.2), 24. producentansvar för förpackningar (avsnitt 7.3.6), 25. producentbegreppet beträffande förpackningsavfall (avsnitt 7.3.7), 26. krav på återanvändning och återvinning av förpackningar (avsnitt 7.3.8),

27. producentansvar för returpapper (avsnitt 7.3.9), 28. tillsyn och uppföljning (avsnitt 7.3.10), 29. återtagningssystem för uttjänta nickel-kadnriumbatterier (avsnitt 7.4)

30. avfallsskatt och källsortering (avsnitt 8.2), 31. områden som bör- bli aktuella för producentansvar (avsnitt 10.1), 32. PVC-plast och andra klorerade plaster (avsnitt 10.2.2), 33. gummidäck (avsnitt 10.3), 34. att en särskild kretsloppsdelegation inrättas (avsnitt 10.5).

Hänvisningar till S13

14. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

Prop. 1992/93:180 Bilaga 1

Förteckning Över remissyttranden över förpackningsutredningens betänkande (SOU 1991:76) Miljön och förpackningarna

Efter remiss har yttranden avgetts av Kommerskollegium, Riksskatte- verket, Statens livsmedelsverk, Statens jordbmksverk, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statskontoret, Riksrevisionsverket, Näringsfrihetsombudsmannen, Statens pris- och konkurrensverk (SPK), Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Standardiseringskommissionen i Sverige (SIS), Stockholms stad, Norrköpings kommun, Burlövs kommun, Skinnskattebergs kom- mun, Bollnäs kommun, Söderhamns kommun, Vindelns kommun, Sven- ska Komrnunförbundet, Naturskyddsföreningen, Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, Centralorganisationen SACO/SR, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens Cent- ralorganisation (TCO), Svenska Arbe'tsgivareföreningen (SAF), AB Svenska Returpack, Byggentreprenörema, DAGAB, Dagligvaruhandelns Utvecklings- och Logistikgrupp (DULOG), Fastighetsägareförbundet, Graäska Industriförbundet, Gränges Aluminium, HSB Riksförbund, ICA Förbundet, Kartongfabriken/Wellpapp (Svenska Kartongförpack- ningsföreningen och Svenska Wellpappföreningen), Konsumentforum, Konsumentvägledamas förening, Kooperativa förbundet, Kemisk- Tekniska Leverantörsförbundet (KTF), PLM AB, Packforsk, Pappers- återvinnings AB (PÅAB), Plast- och kemikalieleverantörers förening (PKL), Plaståtervinning i Arvika AB, Ragn—Sells, Riksbyggen, Skogs- industriema, Stena Metall, Svensk Glasåtervinning AB, Svenska Bryg- gareföreningen, Svenska Renhållningsverksföreningen, Svenska Åkeri- förbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsförening (SABO), Sveriges Livsmedelshandlares Förbund (SSLF), Sveriges Livsmedelsindustriför- bund, Sveriges Plastförbund, Sveriges Villaägareförbund, Tetra Pak AB och Åkerlund & Rausing AB.

Vidare har Coca—Cola AB, Dagligvaruleverantörers Förbund (DLF), Hyresgästernas Riksförbund, Läkemedelsindustrins branschorganisatio- ner, läkemedelsverket, Nordvästra Skånes Renhållnings AB, San Sac AB, Skånes Naturvårdsförbund, Slakteriförbundet, Svensk Industriföre- ning, Svenska Kvamföreningen och Sveriges Köpmannaförbund yttrat sig över betänkandet. Industriförbundets referensgrupp för förpacknings- frågor har inkommit med en skrivelse.

Förteckning över remissyttranden över promemorian (Ds 1992:59) Producentansvar för avfall

Remissyttrande har avgetts av Kommerskollegium, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Statskontoret,Generaltullstyrelsen (GTS), Riks- revisionsverket (RRV), Riksskatteverket (RSV), Boverket, Statens jordbruksverk (SJV), Skogsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen (ASS), Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Statens institut för byggnadsforskning (SIB), Avfallsforskningsrådet (AFR), Konsument- verket (KOV), Statens pris- och konkurrensverk (SPK), Statens natur- vårdsverk (SNV), Koncessionsnämnden för miljöskydd, Kemikaliein- spektionen (KemI), Kammarrätten i Stockholm, Göta Hovrätt, Tekniska Högskolan i Stockholm (KTH), Universitetet i Uppsala, Universitetet i Lund, Chalmers Tekniska Högskola (CTH), Högskolan 1 Luleå, Sveri- ges lantbruksuniversitet (SLU), Länsstyrelsen i Östergötlands län, Läns- styrelsen i Göteborgs och Bohuslän, Länsstyrelsen 1 Örebro län, Läns- styrelsen i Norrbottens län, Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA), Stock- holms kommun, Älmhults kommun, Helsingborgs kommun, Borlänge kommun, Örnsköldsviks kommun, Mjölby kommun, Svenska kommun- förbundet, Landstingsförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Gros- sistförbundet Svensk Handel, Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Industriförbund, Lantbnikarnas Riksförbund (LRF), Vänneverksföre— ningen (VVF), Föreningen Skogsindustriema, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Föreningen Metallskrotgrossis- tema, Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD), Greenpeace, HSB Riksförbund, Hyresgästernas Riksförbund, IL Returpapper, Pappers- återvinnings AB, Stiftelsen Håll Sverige Rent, Svensk Avfallskonverte- ring AB (SAKAB), Svensk Returpappersförening, Svenska Renhåll- ningsverksföreningen, Svenska Tidningsutgivareföreningen, Svenska Åkeriförbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveri- ges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation, Sveriges Fastighetsäga- reförbund, Sveriges Villaägareförbund, SAFT NIFI' AB och Katalog- återvinningsgruppen.

Utöver detta har ett antal framställningar och förslag från enskilda, organisationer och företag rörande producentansvar och återvinning m.m. korrmrit in till Miljö- och naturresursdepartementet.

Miljöskyddskommittén ME l989:04, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Socialstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, '( Skogsstyrelsen, Fiskeriverket, Arbetarskyddsstyrelsen (ASS), Närings— och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Koncessionsnämnden för miljö- skydd, Kemikalieinspektionen (KemI), Statens VA-nämnd, Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (IVL), Svea hovrätt med Vattenöver— domstolen, Institutet för miljömedicin (IMM), Sveriges lantbruksuniver- sitet, Skogs och jordbrukets forskningsråd, Länsstyrelsen i Söderman- lands län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Göteborgs- och Bohus län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Eskilstuna kom— mun, Landskrona kommun, Sundsvalls komrnun, Svenska kommun- förbundet, Landstingsförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Gros- sistförbundet Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Lands- organisationen i Sverige (LO), Göteborgsregionens Ryaverks AB (GRYAAB), Käppalaförbundet, Stockholms Vatten AB, Svenska Vat- ten- och Avloppsverksföreningen, Sydvästra Skånes Avfalls AB (SYSAV), Sydvästra Stockholmregionens VA-verksaktiebolag (SYVAB), VA-verket i Malmö, VA-verket i Göteborg, Sveriges verk- stadsindustrier, Apoteksbolaget och Gunnar Lindgren.

naturvårdsverks rapport Vägen till ett renare slam —

redovisning av ett regeringsuppdrag

De remitterade lagförslagen

1 Förslag till

Lag om ändring i renhållningslagen (l979:596)

Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen (l979:596) dels att 4, 5, 7 och 24 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 6 a, 6 b och 17 a åå, samt närmast före 6 a och 7 55 två nya rubriker av följande lydelse.

Nu varande lydelse

Föreslagen lydelse

4å'

Varje kommun skall svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till behandlingsanläggning i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda intressen.

Varje kommun skall, om inte annat föreskrivs med stöd av 6 b 5, svara för att hushållsavfall inom kommunen forslas till be- handlingsanläggning i den ut- sträckning som behövs för att tillgodose såväl hälsoskydds- och miljövårdskrav som enskilda in- tressen.

När kommunen planlägger och beslutar hur skyldigheten enligt första stycket skall fullgöras, skall hänsyn tas till fastighetsinnehavarnas möjligheter att själva ta hand om avfallet på ett från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt. Kommunen skall vidare beakta att bortforslingen anpassas till behovet för olika slag av bebyggelse.

5 52 Kommunen är skyldig att se till Kommunen är, om inte annat att hushållsavfall från kommunen föreskrivs med stöd av 6 b 5, skyl- slutligt omhändertas. dig att se till att hushållsavfall från kommunen slutligt omhändertas.

l Senaste lydelse 1983:301. 2 Senaste lydelse 1990z235.

Bilaga 4

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Producentansvar

6aé

Med producent avses i denna lag den som yrkesmässigt tillver- kar, importerar eller innehar en vara eller en förpackning eller någon annan egendom.

6bå

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet för en producent att se till att utfallet av en vara eller en förpackning eller någon annan egendom bortforslas, återanvänds, återvinns eller om- händertas på sådant sätt som kan krävas för en miljömässigt godtag- bar atfallshantering.

Föresknfierna får även avse skyldighet att

]. lämna uppgifter om insam- ling, återanvdndningsgmd, åter- vinningsgrad eller andra för- hållanden,

2. märka en vara eller en för- packning.

Avfallshantering

75

När avfall skall forslas bort ge- nom kommunens försorg, får av- fallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhän- dertas av fastighetsirmehavaren.

Skall avfall forslas bort genom kommunens förSOrg får inte någon annan än den som kommunen

När avfall skall forslas bort ge— nom kommunens eller en produ- cents försorg, får avfallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinnehavaren. '

Skall avfall forslas bort genom kommunens eller en producents försorg får inte någon annan än

Bilaga 4

Nuvarande lydelse

anlitar för ändamålet ta befattning med bortforslingen.

Föreslagen lydelse

den som kommunen eller produ- centen anlitar för ändamålet la befattning med bortforslingen.

17aå

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att avgift för bortfors— ling och slutligt omhändertagande av aifall av en vara eller en för— packning eller ndgon annan egen- dom genom kommunens försorg får tas ut av producenten. Avgiften skall betalas till myndighet som regeringen bestämmer.

24 53

Till böter eller fängelse i högst sex månader skall den dömas som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. bryter mot 7 5 första stycket, 2. bryter mot 7 5 andra stycket genom att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall, .

3. inte fullgör vad som åligger honom enligt föreskrift som med- delats med stöd av 9 a &.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Till böter eller fängelse i högst sex månader skall den dömas som med uppsåt eller av. oaktsamhet

1. bryter mot-7 & första stycket, 2. bryter mot 7 5 andra stycket genom att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall,

3. inte fullgör vad som åligger honom enligt föreskrift som med- delats med _stöd av 9 a &,

4. bryter mot föreskrij? som med- delats med stöd av 6 b 5.

Till ansvar för gärningen döms inte om ansvar kan ådömas enligt brottsbalken.

Den som överträtt vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas. av föreläggandet eller förbudet.

Denna lag träder i kraft den 1 januan' 1994.

3 Senaste lydelse l990:235.

Bilaga 4

2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier

dels att 2 5 skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas fem nya paragrafer, 3-7 åå, samt närmast före 3, 6 och 7 åå nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om avgifter som behövs för att täcka samhällets kostnader för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller som inte längre används.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om avgifter som behövs för att täcka samhällets kostnader för att I. samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller som inte längre används,

2. betala återlämningspremie enligt 4 &.

Avgiften får tas ut endast av den som yrkesmässigt hanterar eller importerar batterier.

Återlämningspremie

35

' Den som yrkesmässigt överlåter nickel-kadmiumbatterier till en enskild konsument eller för annan förbrukning är skyldig att ta emot förbrukade batterier samt för varje mottaget batteri betala en återläm- ningspremie på 3 kronor. För en mottagen batterikassett eller en vara med fast monterat nickel—kad— miumbatteri skall en återlämnings- . premie på 25 kronor betalas.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1992/93:180 . Bilaga 4

Skyldigheten att betala återläm- ningspremie är begränsad till 200 kronor för lösa batterier och till 500 kmnor för batterikassetter och vamr med fast monterade nickel- kadmiumbatterier per inläm- ningstillfölle och inlämnare.

4 5 Den som har betalat återläm- ningspremie enligt 3 5 har, om han kan styrka kostnaden, rätt att få ut motsvarande belopp av staten.

5 &

Regeringen får föreskriva att en kommun skall överta ansvaret enligt 3 5 från den som yrkes— mässigt överlåter nickel-kadmium- batterier. Kommunen får då rätt till ersättning enligt 4 5. När kommunen skall ta emot nickel- kadmiumbatterier och betala återlämningspremier gäller inte skyldigheten för mottagaren enligt 3 &.

Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela före- skrifter enligt första stycket.

Tillsyn

6 &

Tillsynen över efterlevnaden av denna lag samt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall utövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsy- nen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1992/93:180 Bilaga 4

Ansvar

7 &

Till böter eller fängelse i högst sex månader skall den dömas som i inte obetydlig omfattning sålt nickel-kadmiumbatterier och som bryter mot 3 & genom att vägra att betala återlämningspremier till en inlämnare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

Bilaga 4

3- Förslag till Lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten— och avloppsan-

läggningar

Härigenom föreskrivs att 12 och 21 åå lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall ha firljande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 å'

Allmän va—anläggning skall utfö- ras så att hälsoskyddets intresse tillgodoses. Den skall vara försedd med de anordningar som kräves för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Behövs för viss be- byggelse anordningar endast för vattenförsörjning eller endast för avlopp, skall anläggningen av- passas efter detta.

En allmän va-anläggning skall utföras och drivas så att den upp— fyller de krav som från miljö- och hälsoskyddssynpunkt skall tillgodo- ses. Den skall vara försedd med de anordningar som krävs för att den skall fylla sitt ändamål och tillgodose skäliga anspråk på säkerhet. Om för viss bebyggelse anordningar endast behövs för vattenförsörjning eller för avlopp, skall anläggningen avpassas efter detta

En allmän va—anläggning får inte inrättas i strid mot detaljplan, om- rådesbestämmelser eller andra bestämmelser för markens bebyggande eller så att ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning för- svåras. Om syftet med planen eller bestänunelsema inte motverkas, får dock mindre avvikelse göras.

Sålänge allmän va-anläggning Så länge en allmän va- behövs skall huvudmannen under— hålla anläggningen och i övrigt sörja för att den på tillfreds-

anläggning behövs skall huvud- mannen underhålla anläggningen och i övrigt se till att den på

ställande sätt fyller sitt ändamål. tillfredsställande sätt fyller sitt

ändamål. 21 52 Allmän va-anläggning skall En allmän va-anläggning skall brukas så att olägenhet för brukas så att det inte uppkommer huvudmannen och annan såvitt olägenhet för huvudmannen eller möjligt undvikes. annan som brukar anläggningen

1 Senaste lydelse 19871134. 2 Senaste lydelse 1976:842.

Nuvarande" lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1992/93:180 . . Bilaga 4 samt så att det inte uppstår svårig- heter för huvudmannen att upp- fylla kraven ji'ån miljö- och hälsoskyddssynpunkt eller att i övrigt uppfylla sina åligganden enligt lag eller annan författning eller enligt avtal. '

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

Bilaga 4

4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa

dryckesförpackningar

Härigenom föreskrivs att 2, 3 och 5 55 lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

25

För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-flaska krävs ett särskilt han- teringstillstånd för den som tappar drycken på flaska.

För yrkesmässig överlåtelse av en konsumtionsfärdig dryck på PET-Haska krävs ett särskilt han- teringstillstånd för den som tappar eller importerar drycken på flaska.

Frågor om hanteringstillstånd prövas av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer.

3å

För hanteringstillstånd krävs att PET-flaskan ingår i ett retursys- tem.

För hanteringstillstånd krävs att PET-flaskan ingår i ett retursys- tem för återanvändning eller återvinning.

5 5 Ett beslut om hanteringstillstånd skall förenas med de villkor som behövs med hänsyn till miljön och resurshushållningen.

Som ett villkor skall gälla att konsumenten när en PET-flaska återlämnas får ersättning med ett visst pantbelopp.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

Prop..1992/93:180

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993-01-15

Närvarande: justitierådet Per Jermsten, regeringsrådet Stig von Bahr, justitierådet Inger Nyström.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 1992 har regeringen på hemställan. av statsrådet Johansson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring irenhållningslagen (1979:596),

2. lag om ändring i lagen (1990:1332) om avgifter på miljöfarliga batterier,

3. lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar,

4. lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar. Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessom Roger Wikström.

Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:

Förslag till lag om ändring i renhållningslagen (l979:596) 6 a och 6 b 55

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om det föreslagna nya producentansvaret. ] 6 a & anges den krets som kan omfattas av de skyldigheter vilka regeringen, eller den myndighet regeringen bestäm- mer, enligt 6 b ?) bemyndigas att meddela särskilda föreskrifter om. Det gäller därvid skyldigheter som, i varje fall ibland, kan bli tämligen betungande för dem som omfattas av föreskrifterna. Inte minst mot bak- grund härav framstår det som nödvändigt att de aktuella bestämmelserna blir så tydligt avgränsade och preciserade som möjligt.

Den i 6 a & intagna definitionen av en "producent" har efter remiss- behandlingen av departementspromemorian fått en utformning som bli- vit så vid att den närmast måste betraktas som innehållslös. Beskriv- ningen omfattar således inte bara den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar "en vara eller en förpackning" utan också den som yrkes- mässigt "innehar någon annan egendom". Med sistnämnda bestämning kommer ju i praktiken var och en som är yrkesmässigt verksam att be- traktas som "producent" i förhållande till all egendom, av vilket slag det än är, som ingår i hans näringsverksamhet.

Av remissprotokollet framgår att ifrågavarande långtgående utvidg- 129 ning av beskrivningen i 6 a & skett med tanke på visst speciellt avfall,

Bilaga 5

nämligen "exempelvis processavfall och bygg- och rivningsavfall". Det kan vidare utläsas av protokollet att begreppet producent, förutom till- verkare och importör, avsetts omfatta även "hela försäljningskedjan från grossist till detaljhandel".

Bedömningen i vad mån en så vid och tämligen lösligt bestämd krets av tänkbara förpliktade, som här således angetts vara eftersträvad, kan godtagas i en reglering av förevarande slag måste ske med utgångspunkt i vilka andra begränsningar som regleringen innehåller. Av intresse blir då i detta fall den i 6 b & angivna förutsättningen, att den aktuella föreskriften i varje särskilt fall måste tillgodose att med varan, förpackningen eller avfallet skall-förfaras på sådant sätt "som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering". Även detta uttryckssätt framstår i sig som förhållandevis vagt men får likväl anses ge uttryck för ett så pass tydligt bestämt och därmed kontrollerbart villkor att den tänkta, mycket omfattande avgränsningen av "producent- kretsen" till nöds ändå bör kunna accepteras. Till vad nu sagts kommer emellertid även de invändningar av rent språklig natur som på goda grunder kan anföras mot att åtskilliga andra än den som verkligen till- verkar någonting betecknas som "producent".

Vad särskilt gäller 6 b & bör vidare påpekas att den föreslagna lag- texten inte innehåller några krav på en anknytning mellan den producent det å ena sidan är fråga om och det avfall som föreskrifterna, å andra sidan, avses gälla.

Om nu redovisade reservationer inte anses böra föranleda några än- drade ställningstaganden i det fortsatta lagstiftningsarbetet av mer långt- gående natur skulle lagtexten i de berörda paragraferna, enligt lagrådets mening, i allt fall få en mer tillfredsställande avfattning i följande lydelser:

öaå

"Med producent avses i denna lag den som yrkesmässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller en förpackning. Vad nu sagts gäller även den som i sin yrkesmässiga verksamhet frambringar avfall som fordrar särskilda åtgärder från renhållnings- eller miljövårdssyn- punkt."

6 b 5 första stycket

"Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om skyldighet för en producent att se till att avfallet från sådan verksamhet som han bedriver bortforslas, återanvänds, åter- vinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt godtagbar avfallshantering."

17 a & ' Prop. 1992/931180 Bilaga 5

Den föreslagna ändringen i 6 b & bör medföra en följdändring i före- varande paragraf. Bemyndigandet kan därvid lämpligen gälla "avfall

som avses i 6 b 5". '

Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier

35

Paragrafen innehåller bestämmelser om skyldighet för vissa företagare att ta emot och utge en återlämningspremie för ett förbrukat nickel- kadmiumbatteri eller en kassett eller annan vara i vilken ett sådant batteri är fast monterat.

Regeln sägs inte bara gälla den som yrkesmässigt överlåter sådana batterier "till enskild konsument" utan också den som under samma förhållanden överlåter ifrågavarande slag av batterier eller varor "för annan förbrukning". Sistnämnda beskrivning kan enligt lagrådets me- ning ge anledning till vissa tolkningsproblem. Gäller bestämmelsen endast fall då vederbörande yrkesutövare, t.ex. en hantverkare - eller annan som inte kan betecknas som konsument, exempelvis en fabrikant - själv använder batteriet fullt ut men inte när han utnyttjar batteriet som antingen en smärre komponent eller en viktig beståndsdel i sin pro— duktion eller verksamhet?

Lagrådet vill slutligen starkt understryka att den i andra stycket an- givna begränsningsregeln om högsta utbetalning "per inlämningstillfälle och inlämnare" synes inbjuda till åtskilliga praktiska och sannolikt svårbemästrade tillämpningsproblem. Hur lång tid skall t.ex. föräyta för att det skall vara fråga om ett nytt "inlämningstillfälle"? Lagrådet återkommer strax till vissa andra tänkbara svårigheter med det före- slagna återbetalningssystemet.

45

Enligt paragrafen har den som har betalat återlämningspremie enligt 3 &, om han kan styrka kostnaden, rätt att få ut motsvarande belopp av staten. I specialmotiveringen till bestämmelsen anges, att som bevis för den ersättningsgilla kostnaden lämpligen kan inges ett intyg av utbe- talarens revisor på grundval av de kvitton som premiemottagarna skrivit under

Det föreslagna systemet synes kunna ge upphov till betydande kon- trollproblem. En första invändning är att långt ifrån alla som blir skyldi- ga att ta emot förbrukade batterier anlitar en revisor. Systemet som sådant lämnar även ett avsevärt utrymme för oegentligheter. Det synes inte vara förutsatt att den som kvitterat en återlämningspremie skall kunna identifieras. Någon möjlighet att kontrollera att kvittona motsva- 131 ras av inlämnade batterier och utbetalade medel torde därför inte finnas.

Ett något säkrare system skulle vara att den som betalat återlämnings— Prop. 1992/931180 premier styrkte sin kostnad med ett intyg om hur många batterier eller Bilaga 5 annan mängd därav han levererat till destruktion. En sådan ordning skulle emellertid kräva betydande arbetsinsatser. Ett alternativ skulle kunna vara att komplettera det tänkta systemet med stickprovskontroller hos näringsidkaren eller destruktören.

Så

Bestämmelsen ger regeringen möjlighet att, med befriande verkan för personkretsen i 3 &, föreskriva att en kommun skall vara skyldig att ta emot förbrukade batterier och betala återlämningspremiema. Detta har i den föreslagna lagtexten uttryckts så, att kommunen skall "överta ansvaret enligt 3 5" från den i denna paragraf angivne mottagaren. Den sista meningen i första stycket blir därigenom onödig och bör kunna utgå.

Vad som är syftet med bestämmelsens andra stycke är oklart. I den mån tanken är att en kommun, som omfattats av en föreskrift enligt första stycket, skall ges rätt att meddela närmare bestämmelser rörande hanteringen av batterier, såsom om inlämningsplatser, tider eller liknande, Synes stycket vara onödigt.

Förslag till lag om ändring i lagen (1991.-336) om vissa dryckesförpackningar

Sä

I första stycket föreskrivs att ett beslut om hanteringstillstånd skall förenas med de villkor som behövs med hänsyn till miljön och resurs- hushållningen. Enligt andra stycket skall som ett villkor gälla att konsu— menten, när en PET-fiaska återlämnas, får ersättning med ett visst pant- belopp.

Varken lagtexten eller remissen i övrigt ger besked om hur pantbe- loppet enligt andra stycket skall fastställas. Åtminstone tre alternativ framstår som tänkbara. En första möjlighet är att den myndighet som prövar frågor om hanteringstillstånd i tillståndsbeslutet anger vilken ersättning som skall betalas till konsument som återlämnat en PET- flaska. Pantbeloppet skulle för det andra kunna fastställas i föreskrifter som meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, annan myndighet. Det tredje alternativet är att den myndighet som be— viljar hanteringstillstånd överlåter åt sökanden - eller en organisation som denne tillhör - att bestämma beloppets storlek. Som villkor för till- ståndet anges i så fall bara att konsumenten skall få pantersättning men intet om ersättningsnivån.

Enligt lagrådets uppfattning kan invändningar riktas mot ettvart av de redovisade alternativen. Det förefaller till enbörjan som mindre lämp- ligt att tillståndsmyndigheten, varje gång hanteringstillstånd beviljas, 132 fritt prövar hur stort pantbeloppet skall vara. Det föreslagna pantsyste-

met är av permanent natur och berör en stor och obestämd krets av per- Prop. 1992/932180 soner. Det synes mot bl.a. den bakgrunden knappast förenligt med rege- Bilaga 5 ringsforrnens grundläggande principer att införa en ordning som innebär att pantbeloppets storlek fastställs genom enskilda förvaltningsbeslut. Övervägande skäl får i stället anses tala för att uppgift om hur stor ersättning som skall betalas till konsumenten för en återlämnad PET- iiaska tas in i en författning.

Vad nu sagts kan tyckas tala för den andra av lagrådet skisserade lösningen, nämligen att pantbeloppet bestäms i föreskrifter som utfärdas av regeringen eller annan myndighet. Ersättningens storlek är emellertid något som gäller enskildas inbördes ekonomiska förhållanden. Före- skrifter i sådana ämnen måste enligt 8 kap. 2 & regeringsformen med- delas genom lag. Något utrymme för att delegera normgivning rörande pantbeloppets storlek till regeringen eller annan myndighet torde alltså inte föreligga.

Det tredje redovisade alternativet - pantbeloppets storlek fastställs av berörd näringsidkare eller näringslivsorganisation — kan eventuth leda till att pantersättningen bestäms till så lågt belopp att retursystemet blir ineffektivt. Risken för omotiverade variationer av pantbeloppen synes också påtaglig om beloppens storlek fastställs på detta sätt.

Det anförda visar enligt lagrådets mening att ordningen för fastställan- de av pantbeloppets storlek bör övervägas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Den lösning som från konstitutionell synpunkt synes mest tilltalande är att komplettera lagen med uttryckliga regler om hur stor pantersättning som skall erläggas för olika slag av PET-flaskor. lagrådet förordar att arbetet bedrivs med denna inriktning.

Förslag till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar

lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Propositionens huvudsakliga innehåll I Propositionens lagförslag 4

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 februari 1993 12

1. INLEDNING 12 2. KRETSLOPP FÖR HÅLLBAR UTVECKLING 14 2.1 Att göra rätt från början . 14 2.2 Ett nytt industrisamhälle ' 18 2.3 Åtgärder inom olika sektorer 20 2.3.1 Jord- och skogsbruk - 20 2.3.2 Transporter 21 2.3.3 Energi - 22 2.3.4 Industrin 23 2.3.5 Forskning, utveckling och utbildning 25

3. INTERNATIONELL UTVECKLING . 26 3.1 FN:s konferens om miljö och utveckling 26 3.2 Andra länder 28

4. SAMHÄLLSPLANERING FÖR EN KRETSLOPPSANPASSAD 31 UTVECKLING 4.1 Utgångspunkter 31 4.2 Lokala handlingsprogram för hållbar utveckling 32 4.3 Fysisk planering 34

5. OLIKA STYRMEDEL OCH ÅTGÄRDER FÖR EN KRETSLOPPSANPASSNING AV VARUPRODUKTIONEN 35 5.1 Utgångspunkter . 35 5.2 Ekonomiska styrmedel 36 5.3 Information till konsumenter 38 5.4 Upphandling 41 5.5 Standardisering 42 6. KEMIKALIEKONTROLL 44 6.1 Utgångspunkter 44 6.2 Kemikaliekontroll för ett kretsloppssamhälle 46 6.3 Klor 49 6.4 Tvätt-, disk- och rengöringsmedel 50 7. PRODUCENTANSVAR 52 7.1 Bakgrund 52 7.2 Producentansvar 54 7.3 Producentansvar enligt renhållningslagen 58 7.3.1 Återanvändning, återvinning m.m. 62 134 7.3.2 Separationsskyldighet 63

7.3.3 Märkning 63 Prop. 1992/93:180 7.3.4 Producentavgift 64 7.3.5 Bestämmelser om straffansvar 65 7.3.6 Producentansvar för förpackningar 65 7.3.7 Producentbegreppet beträffande förpackningsavfall 71 7.3.8 Återanvändning, materialåtervinning m.m. 73 7.3.9 Producentansvar för returpapper 79 7.3. 10 Tillsyn och uppföljning 83 7.4 Återtagning av uttjänta nickel-kadmiumbatterier 84 8. AVFALLSHANTERINGEN OCH KOMMUNERNA 89 8.1 Bakgrund 89 8.2 Avfallsskatt och källsortering 90 9. RENARE SLAM 94 10. DET FORTSATTA ARBETET 98 10.1 Allmänt 98 10.2 Plaster 100 10.2.1 Allmänt 100 10.2.2 PVC och andra klorerade plaster 102 10.3 Skrotdäck 104 10.4 Återvinningssystem för bilar 106 10.5 Arbetets organisation 107 11. UPPRÄTTADE LAGFÖRSLAG 109 12. SPECIALMOIIVERING 109 12.1 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen (l979:596) 109 12.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar 1 12 12.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar 113 12.4 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (l987:10) 115 13. I-IEMSTÄLLAN 115 14. BESLUT 116

Bilaga 1 Förteckning över remissyttranden över förpackningsutredningens betänkande (SOU 1991:76) Miljön och förpackningarna 117 Bilaga 2 Förteckning över remissyttranden över promemorian (Ds 1992:59) Producentansvar för avfall 118 . 135.

Bilaga 3 Förteckning över remissyttranden över Statens Prop. 1992/93:180 naturvårdsverks rapport Vägen till ett renare slam

- redovisning av ett regeringsuppdrag 119 Bilaga 4 De remitterade lagförslagen 120 Bilaga 5 Lagrådet ' 129

gotab 43228. Stockholm 1993 136