Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att utreda hur frågan om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter m.m. skall lösas om Riksskatteverket och de nuvarande tio skattemyndigheterna bildar en myndighet. Utredarens uppdrag skall vara att förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas.

En huvudfråga att besvara är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de bör utgöra en eller möjligen, såsom i dag, flera fristående myndigheter. Konsekvenserna av olika lösningar i fråga om samordningen av statens agerande i skatteindrivningen, borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar, kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt administrativa stödfunktioner skall särskilt belysas samt de resursmässiga konsekvenserna av olika lösningar beräknas och redovisas.

Om utredaren finner att kronofogdemyndigheterna bör inordnas i den nya skatteförvaltningen och detta fordrar en särskild organisatorisk lösning inom skatteförvaltningen för att allmänheten skall ha tilltro till att uppgifterna utförs opartiskt, skall förslag lämnas till en sådan. Utredaren skall också redovisa en bedömning av om det finns verksamheter som i dag bedrivs av kronofogdemyndigheterna som inte bör omfattas av en sådan lösning.

Om utredaren finner att det finns skäl för att kronofogdemyndigheternas verksamhet skall vara organisatoriskt och budgetmässigt fristående från skatteförvaltningen, skall utredaren utgå från att verksamheten bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet. I övervägandena ingår att ta ställning till myndighetens arbetsuppgifter.

Bakgrund

Efter förstatligandet av exekutionsväsendet den 1 januari 1965 var landet till en början indelat i 81 kronofogdedistrikt. En indelning med 24 kronofogdemyndigheter, en för varje län, infördes fr.o.m. 1 juli 1988. Ytterligare en sammanslagning, till 10 regionala myndigheter, genomfördes den 1 januari 1997.

Den 1 juli 1973 fick Riksskatteverket rollen som centralmyndighet. I det utredningsarbete som föregick detta hade valet stått mellan Riksskatteverket och Domstolsverket, som vid den tiden var under uppbyggnad. Vid behandlingen av förslaget fann riksdagen att önskad samverkan mellan taxerings- och indrivningsmyndigheterna i viss mån kunde tala för ett samordnat centralorgan, även om betydelsen av detta inte borde överdrivas. Sett ur skatteuppbördssynpunkt var en samordning önskvärd också då det gällde prioritering och planering. För en samordning talade vidare bl.a. önskvärdheten av samverkan i fråga om ADB samt viss utbildning. Det förhållandet att kronofogdemyndigheternas arbete hade en speciell och för allmänna och enskilda fordringar gemensam reglering borde dock beaktas. Utskottet uttalade vidare att om exekutionsväsendet i framtiden tillfördes uppgifter i fråga om betalningsförelägganden, konkurser m.m. kunde en sådan möjlig utveckling, ytterligare tänkbara reformer och Länsberedningens arbete leda till ställningstaganden som inte fick bindas av den valda organisationsformen. Detta talade enligt utskottet för att centralmyndighetsuppgifterna även inom Riksskatteverket borde anförtros en särskild avdelning eller dylikt.

Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter

Kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet enligt utsökningsbalken av dels privaträttsliga anspråk (enskilda mål), dels offentligrättsliga anspråk (allmänna mål). Bland de senare överväger skattefordringarna beloppsmässigt, medan vissa andra slag av fordringar (t.ex. felparkeringsavgifter och TV-avgifter) svarar för en mycket stor del av antalet mål. Vid indrivningen i allmänna mål företräder kronofogdemyndigheten också i vissa avseenden det allmänna som borgenär. Borgenärsuppgiften består i första hand i att göra en utredning av gäldenärens ekonomiska förhållanden utöver den utredning som krävs för att fullgöra den verkställande uppgiften, samt att pröva frågor om uppskov eller avbetalningsplan, ansöka om försättande i konkurs och på olika sätt bevaka det allmännas fordringar i konkursen. Kronofogdemyndigheterna har också vid sidan av skattemyndigheterna bemyndigats att föra processer om företrädaransvar. Kronofogdemyndigheterna kan av skattemyndigheten i ett enskilt fall bemyndigas att pröva ackordsfrågor.

Kronofogdemyndigheterna handlägger också mål om betalningsföreläggande och handräckning (summarisk process). Huvuddelen av målen rör betalningsföreläggande, dvs. att i obestridda fall utfärda ett verkställbart avgörande. Vidare utövar kronofogdemyndigheterna tillsyn över förvaltningen i konkurser och handlägger skuldsaneringsärenden där myndigheten kan besluta om skuldsanering om alla berörda borgenärer ställer sig bakom förslaget. Vid skuldsanering företräder kronofogdemyndigheterna det allmänna i fråga om fordringar i allmänna mål.

Konkurstillsynsutredningen

Frågan om vilket ändamål och vilken inriktning tillsynen över konkursförvaltningen skall ha har utretts av Konkurstillsynsutredningen. Under arbetets gång uttalade Lagutskottet att konkurstillsynen borde utformas så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda (bet. 1998/99:LU11). Lagutskottet framhöll också att den i olika sammanhang kritiserade dubbelrollen för kronofogdemyndigheten, att både vara tillsynsmyndighet och borgenärsföreträdare för staten, blir både från principiella och praktiska utgångspunkter mer påtaglig än vad som gällt hittills när Förmånsrättskommitténs förslag genomförs. Efter ett tillkännagivande från riksdagen med önskemål om tilläggsdirektiv till utredningen (rskr. 1998/99:158) gav regeringen utredaren i uppdrag att förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation (dir. 1999:20).

Konkurstillsynsutredningen föreslog i sitt betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) att tillsynen skulle utövas av en självständig, rikstäckande myndighet som varken skulle vara inordnad under kronofogdemyndighetens budgetansvar eller lyda under Riksskatteverket. Det huvudsakliga skäl som anfördes för förslaget var att det - oavsett om det fanns fog för det - från en del håll hävdades i den allmänna debatten att kronofogdemyndigheten ikläder sig "dubbla roller" genom att dels företräda staten i dess egenskap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Enligt utredningen sattes önskemålet om att tillsynsmyndigheten i allas ögon framstår som opartisk än mer i centrum än tidigare genom utredningens förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn.

Förmånsrättskommitténs förslag

Förmånsrättskommittén har i betänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1) föreslagit omfattande ändringar i förmånsrättsordningen. Enligt riksdagen bör förslagen i stort sett genomföras (se bet. 2001/02:LU26 och rskr. 2001/02:203). Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Ett genomförande av reformen kommer att innebära att vissa av de nu prioriterade borgenärerna, som staten, får ett starkare intresse än för närvarande av att engagera sig i och påverka insolvenshanteringen. Ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter kan antas leda till att den eller de myndigheter som företräder staten som borgenär måste ingripa tidigare än i dag och utöva en mer aktiv borgenärsroll än för närvarande.

Stämningsmannadelgivning

I delbetänkandet av Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) föreslår Polisverksamhetsutredningen bl.a. att arbetet med stämningsmannadelgivning skall flyttas från polisen till kronofogdemyndigheterna. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Utredaren skall hålla sig informerad om den fortsatta beredningen av förslaget när det gäller delgivningsverksamheten.

Kronofogdemyndigheterna och det nya Riksskatteverket

I promemorian Det nya Riksskatteverket (Ds 2002:15) föreslås att en ny myndighet skall bildas genom att det nuvarande Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna slås samman. Den nya myndigheten, som föreslås heta Riksskatteverket, skall bli central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om skatter, socialavgifter, fastighetstaxering, folkbokföring och registrering av bouppteckningar. En förutsättning för att låta den nya skatteförvaltningen omfatta även det nuvarande Riksskatteverket är att frågan om kronofogdemyndigheternas ställning i förhållande till den nya myndigheten kan lösas på ett tillfredsställande sätt.

I promemorian berörs kortfattat för- och nackdelar med att infoga kronofogdemyndigheterna i det nya Riksskatteverket, liksom motsvarande i fråga om en lösning där kronofogdemyndigheterna är fristående. Där sägs att en fördel med att infoga kronofogdemyndigheterna i det nya Riksskatteverket skulle vara att verkets resurser kan utnyttjas på ett effektivt sätt utan att det behövs några särskilda arrangemang för att åstadkomma detta. Vidare anges att borgenärsfrågorna i skatteindrivningen därigenom sannolikt skulle lösas bättre än i dag.

Samtidigt framhålls att det finns starka invändningar mot ett inordnande. Det anges att lösningen berör principiella och grundläggande frågor om exekutionsväsendets uppgifter och ställning i rättssystemet. Om kronofogdemyndigheterna infogas i skatteförvaltningen kommer exekutiv verksamhet i enskilda mål att hanteras av en myndighet som samtidigt är beskattningsmyndighet. I promemorian pekas på ett antal frågor som uppkommer vid en sådan lösning (s. 259-261). Vidare framhålls i promemorian att kronofogdemyndigheternas andra borgenärsneutrala uppgifter, som konkurstillsynen, kan vara känsliga. Som ytterligare ett skäl som kan tala för en organisatoriskt och budgetmässigt fristående kronofogdeorganisation anförs i promemorian att det nya Riksskatteverket riskerar att bli för stort om det omfattar även kronofogdemyndigheternas uppgifter (dvs. få alltför många skilda verksamhetsområden).

I promemorian diskuteras var olika arbetsuppgifter skulle kunna placeras om kronofogdemyndigheterna är fristående i förhållande till skatteförvaltningen. En tänkbar lösning som förs fram är att skattemyndigheten verkställer allmänna mål och kronofogdemyndigheterna enskilda mål. En annan lösning, med den nuvarande kronofogdeorganisationen som utgångspunkt, är att borgenärsuppgifterna förs över till skatteförvaltningen. Det framhålls beträffande båda lösningarna att administrativa stödfunktioner kan behöva dubbleras och att verksamheten totalt sett kan bli dyrare i förhållande till lösningen att kronofogdemyndigheterna inordnas i skatteförvaltningen.

Övervägandena i promemorian utmynnar i att kronofogdemyndigheternas framtida ställning skall utredas.

Promemorian har remissbehandlats. De remissinstanser som uttalar sig om kronofogdemyndigheternas förhållande till det nya Riksskatteverket tillstyrker att kronofogdemyndigheternas ställning utreds. Flera av remissinstanserna understryker vikten av att kronofogdemyndigheterna i sin verkställande funktion uppfattas som opartiska och några av dem anser att utgångspunkten för det aviserade utredningsarbetet skall vara att kronofogdemyndigheterna skall vara fristående från skatteförvaltningen. Ett par remissinstanser anför att utredningen bör innefatta inte bara rent organisatoriska frågor utan även kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter. Frågan om skatteförvaltningens framtida organisation bereds nu vidare inom Regeringskansliet. Arbetet är inriktat på en proposition till riksdagen under första kvartalet 2003 och att en ny organisation skall gälla fr.o.m. den 1 januari 2004.

Uppdraget

Utredaren skall förutsättningslöst ta fram och presentera underlag för hur kronofogdemyndigheternas verksamhet lämpligen bör organiseras när det nuvarande Riksskatteverket och de tio skattemyndigheterna förs samman till en myndighet.

Bör verksamheten inordnas i den nya skatteförvaltningen eller utgöra en eller flera fristående myndigheter?

En huvudfråga att besvara i utredningsarbetet är om kronofogdemyndigheterna kan och bör inordnas i den nya skatteförvaltningen eller om de även fortsättningsvis bör utgöra en eller flera fristående myndigheter. Utredaren skall särskilt belysa konsekvenserna av olika lösningar i fråga om

• samordningen av statens agerande i skatteindrivningen,
• borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar,
• kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter utanför utsöknings- och indrivningsområdet samt
• administrativa stödfunktioner .

En förutsättning för att kronofogdemyndigheternas verksamhet eller delar av den skall inordnas i den nya skatteförvaltningen är att det verkställande arbetet och de andra borgenärsneutrala uppgifterna kan utföras opartiskt men också att medborgarna har tilltro till att handläggningen är opartisk. Utredaren skall lämna förslag till den organisation som krävs för att tilltron till detta skall kunna upprätthållas.

I övervägandet av om kronofogdemyndigheterna bör vara fristående från skatteförvaltningen ingår att besvara frågan om det är lämpligare att ändra kronofogdeorganisationen i något avseende och i så fall lämna förslag till sådana ändringar. I sammanhanget skall vikten av en tidig och noggrann uppföljning av fordringar beaktas. En utgångspunkt skall därför vara att borgenärsarbetet skall kunna bedrivas på ett sådant sätt att betalningssvårigheter hos en gäldenär uppmärksammas tidigt.

De resursmässiga konsekvenserna och konsekvenserna för effektiviteten i verksamheten samt servicen till medborgarna och andra intressenter av olika lösningar skall utgöra en del i utredarens bedömning av lämpliga lösningar och redovisas genomgående.

Vidare skall utredaren belysa konsekvenserna för personalen av olika lösningar, i form av kompetensbehov, krav på förändringar i arbetsorganisationen m.m.

Utredaren skall utgå från att verksamheten i en fristående kronofogdeorganisation, om en sådan förespråkas, bör bedrivas inom en enda, rikstäckande myndighet.

Oberoende av vilken lösning som förespråkas skall en utgångspunkt vid fullgörandet av uppdraget vara att den framtida verksamheten inom skatteförvaltningens och exekutionsväsendets ansvarsområden skall rymmas inom den totala resursram som i dag gäller för Riksskatteverket, skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. En utgångspunkt skall vidare vara att effektiviteten i verksamheten skall förbättras och att servicen till medborgarna och andra intressenter skall upprätthållas och om möjligt förbättras.

Utredaren skall samråda med den utredning som tillsätts om översyn av skuldsaneringslagen.

Samordningen av statens agerande i skatteindrivningen

Den ordningen att kronofogdemyndigheterna vid sidan av sina verkställande uppgifter även svarar för vissa borgenärsuppgifter vid indrivningen av skatt och andra offentligrättsliga fordringar har den fördelen att information som kommer fram i det verkställande arbetet kan utnyttjas i borgenärsarbetet. Genom att båda uppgifterna utförs av en och samma myndighet undviks i väsentlig mån onödigt dubbelarbete. Detta har varit det starkaste skälet för att ge kronofogdemyndigheterna vissa borgenärsuppgifter och efter hand även utöka dessa. Samtidigt som principiella invändningar kan riktas mot en sådan kombination av roller har det i flera sammanhang konstaterats att denna kombination i praktiken har kunnat hanteras väl av kronofogdemyndigheternas personal och inte har lett till några rättsförluster för enskilda eller till något starkare ifrågasättande av kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande arbetet.

Det står emellertid klart att kronofogdemyndigheterna, för att kunna fullgöra borgenärsfunktionen, i stor utsträckning också behöver ha tillgång till sådan information som skatteförvaltningen förfogar över. Med nuvarande organisation har det visat sig finnas ett behov av särskilda åtgärder för att all tillgänglig information skall bli utnyttjad på bästa sätt. De samordningsåtgärder som har vidtagits torde åtminstone i vissa delar ha varit framgångsrika såtillvida att de faktiskt har förbättrat effektiviteten i skatteindrivningen. Samtidigt kan inte helt bortses från att de skulle kunna öka risken för att kronofogdemyndigheternas opartiskhet ifrågasätts.

Utredaren skall mot bakgrund av vad som nu har sagts särskilt analysera konsekvenserna, vid en lösning där kronofogdemyndigheterna förblir fristående i förhållande till skatteförvaltningen, av att i större eller mindre utsträckning behålla borgenärsuppgifterna hos kronofogdemyndigheterna respektive att flytta över dessa uppgifter till den nya skatteförvaltningen. Det skall också närmare belysas vilka uppgifter som bör ses som ett utflöde av den verkställande funktionen och vilka som bör ses som borgenärsuppgifter. Ett alternativ som utredaren skall pröva är att flytta över de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna, t.ex. talan om solidarisk betalningsskyldighet, till skatteförvaltningen eller annan myndighet men även fortsättningsvis låta kronofogdemyndigheterna besluta om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot.

En fråga som skall beaktas av utredaren är förutsättningarna för ett smidigt och effektivt informationsutbyte mellan skatteförvaltningen och kronofogdemyndigheterna, om borgenärsuppgifterna behålls hos de senare.

Borgenärsrollen i fråga om andra offentligrättsliga fordringar m.m.

I övervägandet av om de borgenärsuppgifter på skatteområdet som kronofogdemyndigheterna i dag svarar för bör flyttas över till skatteförvaltningen ingår att besvara frågan vilken myndighet som skall ha hand om dessa uppgifter när det gäller andra offentligrättsliga fordringar. Många av de myndigheter som debiterar sådana fordringar saknar i allt väsentligt resurser för och erfarenhet av fordringsbevakning och såväl belopps- som antalsmässigt är de utestående fordringarna inom vissa områden blygsamma. Om varje sådan myndighet skall svara för bevakningen av sina fordringar blir arbetet splittrat på många händer och det finns en risk för att effektiviteten i fordringsbevakningen totalt sett blir lidande. Detta bör särskilt uppmärksammas av utredaren, som i det sammanhanget bl.a. skall belysa konsekvenserna av alternativen att låta borgenärsuppgifterna i fråga om dessa fordringar ligga kvar hos kronofogdemyndigheten eller att lägga borgenärsuppgifterna även för dessa fordringar på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myndighet. Ett alternativ skulle kunna vara att de inledande borgenärsuppgifterna utförs av den myndighet som i grunden har fordringen mot gäldenären medan senare åtgärder vidtas av någon annan myndighet, exempelvis skatteförvaltningen.

Uppföljningen av statens samtliga fordringar och bedömningen av vilken åtgärd staten bör vidta gentemot gäldenären skall, så långt det bedöms lämpligt och möjligt, ske samlat.

Om den lösning som väljs blir att de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna vid indrivning av skatt och andra offentligrättsliga fordringar skall skötas av någon annan myndighet, medan en fristående kronofogdemyndighet fortfarande skall kunna besluta om exempelvis uppskov och avbetalning, kan det senare finnas skäl att överväga om den ordningen lämpligen kan omfatta även privaträttsliga fordringar. Regeringen avser att i så fall återkomma till den saken.

Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter vid sidan om utsökning och indrivning

Utsökning och indrivning utgör den helt övervägande delen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och kan ses som deras kärnuppgifter. Som redan har framgått svarar emellertid kronofogdemyndigheterna även för flera andra arbetsuppgifter. I fråga om arbetsvolymer och resursåtgång är den summariska processen den största av dessa. Arbetet med konkurstillsyn och handläggning av ärenden om frivillig skuldsanering är av betydligt mindre omfattning.

Att frågan om konkurstillsynens organisatoriska inplacering kan uppfattas som känslig har framgått av redogörelsen i det föregående för Konkurstillsynsutredningens förslag. Även handläggningen av skuldsaneringsärenden skulle kunna ses på ett liknande sätt, eftersom den innebär att kronofogdemyndigheten skall bedöma förutsättningarna för en lösning som omfattar alla borgenärers fordringar, samtidigt som myndigheten företräder staten som borgenär i fråga om skatter och avgifter m.m. Den summariska processen kan ses som en förberedande åtgärd för verkställighet och den innefattar, om man bortser från mål och särskild handräckning, inte något moment av tvistlösning. Det är sålunda i det stora flertalet fall bara i fråga om obestridda anspråk som en exekutionstitel kan tillskapas inom ramen för den summariska processen. Såtillvida skulle den summariska processen kunna ses som mindre känslig i fråga om organisatorisk inplacering. Detta har emellertid visat sig inte gälla i internationella sammanhang. Det har krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få kronofogdemyndigheternas utslag accepterade som exekutionstitlar som kan verkställas i utlandet med stöd av konventioner eller EG-rättsakter. Skälet till detta är att de inte har utfärdats av en domare eller någon annan befattningshavare vid en domstol.

I övervägandet av om kronofogdemyndigheternas verksamhet bör inordnas i den nya skatteförvaltningen skall det mot den nu angivna bakgrunden särskilt belysas i vad mån detta kan gälla även de nu diskuterade arbetsuppgifterna, som ligger vid sidan om kronofogdemyndigheternas kärnuppgifter. Finner utredaren att så inte är fallet beträffande någon av de diskuterade arbetsuppgifterna, skall förslag lämnas till hur denna eller dessa arbetsuppgifter i stället skall skötas.

De administrativa stödfunktionerna

I övervägandena av olika organisatoriska lösningar ingår att beräkna och redovisa de resursmässiga konsekvenserna och andra konsekvenser för de administrativa stödfunktionerna. Till dessa får i sammanhanget räknas inte bara löpande ekonomi- och personaladministration utan även t.ex. kompetensutveckling samt, inte minst, drift, underhåll och utveckling av IT-stödet för verksamheten. Uppdraget innefattar att analysera förutsättningarna för att i en fristående organisation sköta dessa uppgifter i egen regi.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av september 2003. (Finansdepartementet)