SOU 1999:1
Nya förmånsrättsregler
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Genom beslut den 21 december 1995 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för företagshypotek (Dir. 1995:163).
Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Laila Freivalds, förordnade den 1 april 1996 numera justitierådet Torgny Håstad som ordförande i kommittén samt den 14 juni 1996 som övriga ledamöter riksdagsledamöterna Rune Berglund, Laila Bäck, Lars U Granberg, Stig Rindborg, Per Rosengren och Kristina Zakrisson, kammarrättsrådet Margareta Börjesson, dåvarande riksdagsledamoten Bengt Harding Olson, numera landshövdingen Karin Starrin samt ekonomichefen Leif Stenberg. Den 13 mars 1997 entledigades Karin Starrin och förordnades riksdagsledamoten Eskil Erlandsson som ledamot.
Att som sakkunniga delta i kommitténs arbete förordnades den 18 juni 1996 professorn Clas Bergström, numera hovrättsrådet Mats Dahl, hovrättsassessorn Tuula T Kihlgren, advokaten Stefan Lindskog, numera kanslirådet Magnus Petrelius och numera industriattachéen Mathias Ternell. Den 23 april 1998 entledigades Mathias Ternell. Mats Dahl entledigades den 1 maj 1998. Samma dag förordnades numera kanslirådet Mikael Mellqvist som sakkunnig.
Som experter förordnades den 18 juni 1996 direktören Lars-Olof Eklöf, direktören Gösta Fischer, advokaten Elisabet Fura-Sandström, chefsjuristen Ingemar Hamskär, ombudsmannen Roger Sjöstrand, numera kanslirådet Frank Walterson, förbundsjuristen Anne Wigart samt numera regionchefen Christer Östlund. Den 15 augusti 1997 entledigades Anne Wigart och förordnades förbundsjuristen Margit Knutsson som expert. Den 25 september 1997 entledigades Roger Sjöstrand. Förbundsjuristen Erik Danhard förordnades som expert samma dag. Som experter förordnades dessutom den 26 augusti 1997 kronofogden Bertil Andersson och den 23 april 1998 departementssekreteraren Mats Fagerlund.
Kommitténs sekreterare har varit numera rådmannen Ylva Norling Jönsson.
Kommittén har antagit namnet Förmånsrättskommittén. Förmånsrättskommittén fick tilläggsdirektiv den 13 februari 1997 angående huruvida gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal i förtid (Dir. 1997:26). Samtidigt återkallades kommitténs uppdrag såvitt avser de frågor om löneförmånsrätt och lönegaranti som omfattas av förslagen i regeringens proposition om löneskyddet vid konkurs (prop. 1996/97:102). Den 3 juli 1997 fick kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera alternativa möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med 300 miljoner kronor och att lägga fram förslag om en sådan besparing (Dir. 1997:82).
Vi får härmed överlämna vårt huvudbetänkande Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1).
Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Vi fortsätter vårt arbete med frågan om gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal i förtid och beräknar att avge ett slutbetänkande vid utgången av år 1999.
Stockholm i januari 1999.
Torgny Håstad
Rune Berglund Laila Bäck Margareta Börjesson Eskil Erlandsson Lars U Granberg
Bengt Harding Olson Stig Rindborg Per Rosengren Leif Stenberg Kristina Zakrisson
/Ylva Norling Jönsson
Innehåll 5
Innehåll
I Överväganden och förslag
Förkortningar .........................................................................................11
Sammanfattning ......................................................................................13
Summary.................................................................................................29
Författningsförslag .................................................................................47 1
Förslag till Lag om ändring i konkurslagen (1987:672)...................47
2 Förslag till Lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)............50 3 Förslag till Lag om företagsinteckning............................................56 4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva ...............63 5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion ...................................................................64 6 Förslag till Lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) ..............68 7 Förslag till Lag om ändring i utsökningsbalken...............................73 8 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m..............................................................74 9 Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter .........................................................................................75 10 Förslag till Lag om ändring i jordabalken .......................................78
1
Inledning.......................................................................................79
1.1 Direktiven m.m..............................................................................79 1.2 Arbetets bedrivande .......................................................................80
2
Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse...........................83
2.1 Förmånsrättsordningen ..................................................................83 2.2 Principen om lika rätt.....................................................................86
6 Innehåll SOU 1999:1
2.3 Förmånsrätternas ändamål .............................................................86 2.4 Förmånsrätt vid företagsrekonstruktion ..........................................90
3
Utländsk rätt och internationella normer ......................................93
3.1 Inledning .......................................................................................93 3.2 Allmänt om utvecklingstendenser inom konkurs- och ackordsrätten .................................................................................93 3.3 Något om förhållandena i olika länder ............................................94 3.3.1 Finland..............................................................................94 3.3.2 Norge................................................................................97 3.3.3 Danmark .........................................................................102 3.3.4 England...........................................................................107 3.3.5 USA................................................................................109 3.3.6 Tyskland .........................................................................110 3.3.7 Österrike .........................................................................111 3.3.8 Frankrike ........................................................................113 3.4 EU ..............................................................................................114 3.4.1 Lönegarantidirektivet.......................................................114 3.4.2 Utvärdering av lönegarantidirektivet ................................115 3.4.3 Övriga EU-normer på insolvensrättens område.................116 3.5 ILO-konventionen........................................................................117
4
Statistik och ekonomiska analyser ............................................... 123
4.1 Allmänt om företagande, företagskonkurser och företagsrekonstruktioner ..............................................................123 4.2 Insolvensutredningens konkursundersökning.................................127 4.3 Förmånsrättskommitténs konkursundersökning.............................130 4.4 Ekonomiska analyser ...................................................................142 4.4.1 Karin Thorburns analays .................................................142 4.4.2 Stefan Sundgren och Clas Bergströms analys...................145 4.4.3 Theodore Eisenbergs analys.............................................150 4.5 Underlag för beräkningar av förslagets statsfinansiella effekter .......................................................................................153 4.5.1 Berörda myndigheters statistik .........................................155 4.5.2 Särskilda undersökningar.................................................157
5
Förmånsrätten för skatter och avgifter ........................................161
5.1 Gällande rätt................................................................................161 5.1.1 Allmänt om skatteprivilegiet ............................................161 5.1.2 Särskilt angående källskatt i konkurs ...............................164 5.1.3 Särskilt angående arbetsgivaravgift i konkurs...................165 5.2 Utländsk rätt................................................................................169
Innehåll 7
5.3 Tidigare reformförslag .................................................................169 5.3.1 Lagberedningen ...............................................................169 5.3.2 Riksdagen .......................................................................173 5.3.3 Insolvensutredningen .......................................................174 5.4 Statsfinansiella effekter av ett avskaffande av förmånsrätten........182 5.5 Kommitténs överväganden och förslag .........................................183 5.5.1 Direktiven .......................................................................183 5.5.2 Inledning .........................................................................184 5.5.3 Förmånsrättens statsfinansiella effekter............................185 5.5.4 Förmånsrättens betydelse vid rekonstruktion ....................187 5.5.5 Bör förmånsrätten bibehållas partiellt?.............................189 5.5.6 Förmånsrättens betydelse för kreditförsörjningen.............190 5.5.7 EU-arbetets betydelse ......................................................191 5.5.8 Kommitténs förslag .........................................................192
6
Löneprivilegiet och lönegarantin.................................................199
6.1 Gällande rätt................................................................................199 6.1.1 Allmänt om löneprivilegiet och lönegarantin.....................199 6.1.2 Garantins maximibelopp och förmånsrättens placering i förmånsrättsordningen ....................................200 6.1.3 Begränsningar av löneskyddet..........................................201 6.2 Utländsk rätt................................................................................204 6.3 Tidigare reformförslag .................................................................205 6.3.1 Lönegarantiutredningen ...................................................205 6.3.2 Insolvensutredningen .......................................................213 6.3.3 Riksdagen .......................................................................216 6.3.4 Andra förslag ..................................................................220 6.4 Kostnaderna för lönegarantin .......................................................221 6.5 Kommitténs överväganden och förslag .........................................225 6.5.1 Direktiven .......................................................................225 6.5.2 Inledning .........................................................................226 6.5.3 Alternativa möjligheter att minska statens kostnader för lönegarantiersättningarna.................................................228 6.5.4 Utgångspunkter för förslagen...........................................234 6.5.5 Lön för utfört arbete belöpande på tiden före konkursansökan...............................................................235 6.5.6 Lön för tiden mellan konkursansökan och konkursbeslut ..................................................................238 6.5.7 Uppsägningslön och lön för arbete efter konkursbeslutet ...............................................................239 6.5.8 Löneskyddet vid företagsrekonstruktion ...........................243 6.5.9 Maximibelopp och maximitid ..........................................245
8 Innehåll SOU 1999:1
6.5.10 Tröskelbelopp för lönegarantin ........................................246 6.5.11 Pensionsfordringar ..........................................................246 6.5.12 Avgångsvederlag .............................................................247 6.5.13 Vissa arbetsrättsliga frågor..............................................247 6.5.14 Produktiv lön...................................................................249
7
Företagshypoteket.......................................................................251
7.1 Gällande rätt................................................................................251 7.1.1 Allmänt om företagshypotek ............................................251 7.1.2 Säkerhetsrättens omfattning.............................................251 7.1.3 Förmånsrättens placering.................................................254 7.1.4 Egendomsförändringar vid betalningsinställelse................255 7.1.5 Egendomsförändringar under konkurs ..............................257 7.2 Utländsk rätt................................................................................259 7.3 Tidigare reformförslag .................................................................260 7.3.1 Förbättrad förmånsrätt för lönefordringar ........................260 7.3.2 Begränsningar av förmånsrätten till följd av företagshypotek ...............................................................260 7.3.3 Förändringar av underlaget för företagshypotek ...............261 7.3.4 Företagshypotek skall omfatta den intecknade egendomen sådan den var när företagsrekonstruktion inleddes...........................................................................264 7.4 Kreditmarknaden .........................................................................269 7.4.1 Allmänt om kreditmarknaden ...........................................269 7.4.2 Särskilt om företagsinteckning .........................................270 7.5 Kommitténs överväganden och förslag .........................................276 7.5.1 Direktiven .......................................................................276 7.5.2 Inledning .........................................................................278 7.5.3 Fördelar med företagshypoteket .......................................278 7.5.4 Nackdelar med företagshypoteket.....................................287 7.5.5 Sammanvägningar och förslag .........................................291
8
Reformens genomförande............................................................313
8.1 Ikraftträdande m.m. .....................................................................313 8.2 Statsfinansiella effekter................................................................313 8.3 Andra effekter .............................................................................316
9
Övriga frågor..............................................................................319
9.1 Generella kommittédirektiv ..........................................................319 9.1.1 Inledning .........................................................................319 9.1.2 Offentliga åtaganden .......................................................320 9.1.3 Regionalpolitiska konsekvenser........................................320
Innehåll 9
9.1.4 Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet...............................................321
9.2 Frågor för fortsatt utredning.........................................................321
10
Författningskommentar ...............................................................325
10.1 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen .................................325 10.2 Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen ..........................330 10.3 Förslaget till lag om företagsinteckning ........................................338 10.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva .....................................................................................348 10.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om företagsrekonstruktion..............................................................................348 10.6 Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen.............................353 10.7 Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken ...........................360 10.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m......................................361 10.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter .........................................................................361 10.10 Förslaget till lag om ändring i jordabalken....................................363
Särskilda yttranden.................................................................... ...........365
Särskilt yttrande av ledamöterna Rune Berglund, Laila Bäck,
Lars U Granberg och Kristina Zakrisson................365
Särskilt yttrande av ledamoten Leif Stenberg och experten
Mats Fagerlund .....................................................367
Särskilt yttrande av experterna Lars-Olof Eklöf, Gösta Fischer,
Margit Knutsson och Christer Östlund ...................370
Särskilt yttrande av experterna Erik Danhard och Ingemar Hamskär .....372 Särskilt yttrande av experten Elisabet Fura-Sandström och
sakkunnige Stefan Lindskog...................................378
Särskilt yttrande av sakkunnige Clas Bergström....................................379
II Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 1995:163 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 1997:26 Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 1997:82 Bilaga 4 Sammanställning av anteckningar från . Förmånsrättskommitténs intervjuer hösten 1996
− våren 1997
10 Innehåll SOU 1999:1
Bilaga 5 En empirisk analys av utdelning i svenska konkurser av Karin S. Thorburn Bilaga 6 Förmånsrättens teori och empiri av Clas Bergström och Stefan Sundgren Bilaga 7 A Review of the Law and Economics Literature on Creditor Priority in Bankruptcy av Theodore Eisenberg
Förkortningar 11
Förkortningar
AD Arbetsdomstolens domar DKL danska konkursloven Dkr danska kronor Ds departementsserierna EG Europeiska Gemenskapen EU Europeiska Unionen FHL lagen (1984:649) om företagshypotek Fi Finansdepartementet FRekL lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion FRL förmånsrättslagen (1970:979) HB handelsbalken HD Högsta domstolen ILO Internationella arbetsorganisationen JB jordabalken Ju Justitiedepartementet JT Juridisk tidsskrift KL konkurslagen (1987:672) LAS lagen (1974:12) om anställningsskydd respektive lagen (1982:80) om anställningsskydd, LU Lagutskottets betänkande LGL lönegarantilagen (1992:497) NJA Nytt juridiskt arkiv, avd I NJA II Nytt juridiskt arkiv, avd II Nkr norska kronor NOU Norges offentlige utredninger mdkr miljarder kronor mkr miljoner kronor Ot.prp. Odelstinget, proposisjon prop. proposition RÅ Regeringsrättens årsbok SAL lagen (1981:691) om socialavgifter SOU Statens offentliga utredningar
12 Förkortningar SOU 1999:1
SkFRL lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. SkU Skatteutskottets betänkande SvJT Svensk Juristtidning TfR Tidsskrift for rettsvitenskap UB utsökningsbalken tkr tusen kronor
Sammanfattning 13
Sammanfattning
Nuvarande förmånsrättsordning
Den nuvarande förmånsrättsordningen innebär i huvudsak att
− sedan annans (t. ex. kommittenters, avbetalningssäljares och leasegivares) egendom separerats och panthavare fått betalt ur pantsatt egendom (4 § förmånsrättslagen (1970:979, FRL)) samt konkursboets egna kostnader och skulder betalats (11 kap. 1 § och 14 kap. 18 §konkurslagen (1987:672, KL))
− tillgångarna i första hand går till betalning av borgenärs kostnad för gäldenärens försättande i konkurs och av kredit som givits under försök till företagsrekonstruktion (rekonstruktörens arvode och eventuella driftskrediter med rekonstruktörens samtycke), 10 § FRL, och till revisors-arvoden, 10 a § FRL. Därefter går resterande tillgångar till hyresfordringar för högst tre månader och till fordringar säkrade genom företagshypotek (5 § FRL). Dessa förmånsrätter gäller dock inte i all egendom; undantagna är bl a bankoch kassamedel, löpande skuldebrev, aktier och obligationer samt egendom som kan pantsättas genom registrering, som fastigheter och skepp (se 2 kap. 1 § lagen (1984:649) om företagshypotek (FHL)). Därefter går resterande tillgångar till statens fordringar på skatt och avgifter (11 § FRL). Sedan går resterande tillgångar till fordringar på lön som förfallit högst tre månader före konkursbeslutet eller som avser uppsägningslön motsvarande uppsägningslön enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) liksom till fordringar på semesterersättning för det löpande och föregående året, vare sig fordringen innehas av den anställde eller staten övertagit fordringen genom att utge lönegaranti (12 § FRL). Slutligen fördelas återstående tillgångar mellan övriga (s.k. oprioriterade) borgenärer i proportion till deras fordringar (18 § FRL). Vissa borgenärer kan dock vara efterställda enligt avtal med gäldenären, och sådana borgenärer får betalt endast om alla andra borgenärer fått full gottgörelse.
14 Sammanfattning SOU 1999:1
Vårt uppdrag
Vår huvuduppgift har varit att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypoteket bör ges en annan ställning än det har i dag och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. Vidare har vi haft till uppgift att analysera alternativa möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med 300 miljoner kronor och att lägga fram ett förslag om en sådan besparing. Dessutom har kommittén fått i uppdrag att överväga om gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal i förtid.
Syftet med reformen
Vi har strävat efter att lämna förslag som skall leda till
− större tonvikt på företagens återbetalningsförmåga vid kreditgivning,
− bättre kredituppföljning,
− fortsatt effektiv kreditgivning till företagen i allmänhet,
− snabbare insolvensbehandling,
− ökad intressegemenskap mellan borgenärerna vid insolvens,
− upphörandet av planerade seriekonkurser,
− lika konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag,
− jämförbara villkor vid rekonstruktion utom och inom konkurs,
− förstärkt löneskydd vid konkurs och rekonstruktion,
− ökad likabehandling av olika borgenärer i konkurs och ökad utdelning till oprioriterade samt
− ett bättre netto för staten vid insolvens.
Våra huvudförslag
Kommitténs huvudförslag omfattar nya regler beträffande företagshypoteket, skatteförmånsrätten och löneskyddet i konkurs och kan sammanfattas på följande sätt.
ù Förmånsrätten för hyror avskaffas. ù Företagshypoteket omvandlas till en allmän förmånsrätt, som gäller i hälften
av all gäldenärens egendom sedan fordringar med bättre förmånsrätt fått fullt
Sammanfattning 15
betalt (framför allt fordringar med panträtt och fordringar för lån under rekonstruktionsförsök). Företagshypotekslagen ersätts av en ny lag om företagsinteckning med betydligt enklare regler än den gamla lagen. ù Den del av en pant- eller företagsinteckningssäkrad fordran som inte skulle
ha täckts av säkerheten vid en försäljning vid inledandet av en ackordsförhandling sätts efter värdering ned vid ackordsbeslutet, även om säkerheten inte sålts. Säkerhetshavaren kan således inte ställa sig utanför ett ackord med hela sin fordran och räkna med att den osäkrade delen blir amorterad innan säkerheten behöver realiseras. ù Vid konkurs finns förmånsrätt för lönefordringar som belöper på tiden före
konkursbeslutet, dock högst tre månader före konkursansökan, och t.o.m. en vecka efter konkursbeslutet. Fristen kan förlängas om arbetsgivaren ej kunnat nås med en betalningsanmaning eller om tvist rått om lönen eller om fordringen beräknas på särskilt sätt. Förmånsrätten begränsas till tio basbelopp. ù Fordran på uppsägningslön saknar förmånsrätt. Utförs arbete åt konkursbo-
et, får arbetstagaren en fordran hos konkursboet (massafordran) från och med den åttonde dagen efter konkursbeslutet. ù Den statliga lönegarantin skall omfatta inte bara fordringar med förmånsrätt
utan också fordringar på uppsägningslön motsvarande uppsägningslön enligt LAS när den anställde inte arbetat åt konkursboet. Taket för lönegarantin höjs till fyra basbelopp (f.n. 145 600 kr), och maximitiden förlängs från sex till åtta månader. ù Lönegarantin utsträcks till att gälla också vid företagsrekonstruktion enligt
lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (FrekL) i den mån lönegaranti hade utgått vid en konkurs. Det betyder att rekonstruktionsgäldenären efter beslut av rekonstruktören kan låna medel ur lönegarantin till löner som intjänats högst tre månader före ansökan om företagsrekonstruktion t.o.m. en vecka efter beslutet om företagsrekonstruktion. Lönegaranti skall vidare utgå för uppsägningslöner åt anställda som inte arbetar under uppsägningstiden. Lånet med ränta skall återbetalas eller betryggande säkerhet för återbetalningen ställas innan förfarandet får avslutas. Annars skall företaget sättas i konkurs. Vid återbetalningen kan uppsägningslönen, som är oprioriterad, ha satts ned genom ett ackord. Detta påverkar självfallet inte arbetstagarens rätt till lönegaranti, vars syfte är att skydda arbetstagaren vid arbetsgivarens insolvens. ù Om en företagsrekonstruktion enligt FRekL övergår i konkurs skall lönega-
ranti som utbetalats under rekonstruktionen avräknas på lönegaranti i konkursen, vilket innebär att utfallet blir detsamma som om företaget gått i konkurs när ansökan gjordes om företagsrekonstruktion. ù Konkursboet och rekonstruktionsgäldenären skall således betala full lön för
arbete som utförs under konkurs respektive företagsrekonstruktion enligt
16 Sammanfattning SOU 1999:1
FRekL. Sådan lön kan inte finansieras genom lönegaranti, men arbetstagarens fordran skyddas av lönegaranti om konkursboet eller rekonstruktionsgäldenären senare går i konkurs. ù Förmånsrätten för skattefordringar och allmänna avgifter avskaffas. I sam-
band därmed upphävs förbudet mot återvinning av sådana betalningar. ù Konkursbo skall vara skyldigt att betala arbetsgivaravgift endast när kon-
kursboet utger ersättning för arbete som utförs åt konkursboet, således inte vid utdelning på lönefordran för tid under vilken arbetstagaren utfört arbete åt konkursgäldenären eller för uppsägningstid under vilken arbetstagaren inte utfört arbete åt boet. Utbetalning från lönegarantin skall inte heller medföra skyldighet att betala arbetsgivaravgift.
Reformvägarna
I föregående avsnitt har vi redogjort för vilka syften vi velat uppnå med en reform. I det följande beskriver vi kortfattat hur förslagen relateras till olika syften.
Större tonvikt på företagets återbetalningsförmåga vid kreditgivning och bättre kredituppföljning åstadkommes genom att företagshypoteket ersätts av företagsinteckning, som gäller i hälften av gäldenärens egendom, och avskaffande av skatteförmånsrätten. Samtidigt blir företagsinteckningens värde säkrare och lättare att förutse genom att förmånsrätten för hyra avskaffas och genom att hälften av all gäldenärens egendom, oavsett egendomsslag, omfattas.
Snabbare insolvensbehandling åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket och borttagande av skatteförmånsrätten samt genom att förmånsrätten för tre månaders intjänad lön anknyter till belöpandetid i stället för förfallotid.
Upphörande av planerade seriekonkurser åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket, vilket leder till att ägaren av ett bolag i konkurs får svårt att övertyga banken om att låna ut medel till köp av inkråmet från konkursboet, eftersom banken inte längre får tillbaka hela lånet genom utdelning i konkursen.
Ökad intressegemenskap mellan borgenärerna vid insolvens åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket och borttagande av skatteförmånsrätten.
Lika konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag åstadkommes genom att fortsatt drift i konkurs inte kan finansieras genom lönegaranti utan måste betalas av konkursboet som en massaskuld.
Jämförbara villkor vid rekonstruktion utom och inom konkurs åstadkommes genom att lönegaranti står till förfogande som finansieringskälla i samma utsträckning för gamla löner och uppsägningslöner, genom att också konkursbon måste utan lönegarantifinansiering betala för utfört arbete som en massaskuld
Sammanfattning 17
och genom att uppsägningslöner blir oprioriterade och därmed nedsätts genom ackord. Den som finansierar ett ackord behöver därmed bara betala en del av uppsägningslönerna (medan den som köper inkråmet från ett konkursbo slipper betala alla löneskulder).
Förstärkt löneskydd vid konkurs och rekonstruktion åstadkommes främst genom höjningen av lönegarantins maximibelopp från 100 000 kr till fyra basbelopp (f.n. 145 600 kr) och genom förlängningen av maximitiden från sex till åtta månader. Fordringar som belöper på äldre tid än tre månader före konkursen kommer dock i de flesta fall att sakna förmånsrätt och lönegaranti. Dessutom införs ett tak för förmånsrätt vid tio basbelopp.
Ökad likabehandling av olika borgenärer vid konkurs och ökad utdelning till oprioriterade åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket samt borttagande av hyresförmånsrätten och skatteförmånsrätten.
Ett bättre netto för staten vid insolvens åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket, trots avskaffande av skatteförmånsrätten och förändringarna i löneskyddet.
Närmare om de olika huvudpunkterna
Förslagets huvudpunkter gäller således företagshypoteket, skatteförmånsrätten och löneskyddet vid arbetsgivarens insolvens. Även om förslagen bör ses sammantagna och reformens syften kan uppnås endast om alla förslag genomförs, har kommittén naturligtvis övervägt företagshypotekets ställning, skatteförmånsrättens avskaffande och löneskyddets utformning var för sig. I det följande presenteras dessa överväganden.
Skatteförmånsrätten
Skatteförmånsrätten har under de senaste decennierna blivit avskaffad i många länder utomlands. I Sverige lades ett sådant förslag för första gången fram av Lagberedningen i SOU 1970:75. Regeringen har dock hittills alltid motsatt sig avskaffandet. De åberopade skälen har varit att staten inte kan avstå från att ge kredit eller fritt välja sina gäldenärer, att statens finanser skulle försämras, att indrivningsklimatet skulle bli hårdare, att skattefordringarna i vissa fall avser medel som innehas för statens räkning och att skattemoralen skulle försämras. Vid behandlingen av Insolvensutredningens förslag nöjde sig regeringen emellertid med att åberopa det ansträngda budgetläget som skäl för att inte då avskaffa skatteförmånsrätten.
Kommittén konstaterar att staten inte är ensam om att ofrivilligt ge kredit. Detsamma gäller skadeståndsborgenärer, särskilt sådana som inte alls
18 Sammanfattning SOU 1999:1
haft något avtalsförhållande med gäldenären, men här finns ingen förmånsrätt. Skadeståndsborgenärer har inte heller statens möjlighet att göra företrädare för juridiska personer personligen betalningsansvariga.
Indrivningsklimatet kan enligt uppgifter som kommittén inhämtat inte bli nämnvärt hårdare. Säkerheter tas redan i dag vid anstånd, om säkerheter finns att tillgå.
Ca 2/3 av statens fordringar avser källskatter och moms. Ändock kan den skattskyldige i fråga om källskatt inte sägas inneha medel för statens räkning i högre grad än vad som gäller i andra skuldförhållanden, eftersom betalning sker med medel som den skattskyldige förvärvat utan någon koppling till källskatteskulden. Momsmedel mottas dock från början just för betalning av moms, men härvidlag märks att andra redovisningsborgenärer (t. ex. myndlingar i förhållande till förmyndare) inte har någon förmånsrätt.
Antagandet, att skattemoralen skulle främjas genom en förmånsrätt för skatter, torde bygga på att skatteförmånsrätten grundar en allmän uppfattning om att staten i första hand skall bli tillgodosedd. Häremot kan invändas att staten tack vare förmånsrätten kan få betalt utan att den skattskyldige behöver betala in skatten. Skattemoralen främjas främst genom att ställföreträdaren kan drabbas av personligt betalningsansvar om staten inte får fullt betalt.
I ett remissyttrande från en skattemyndighet över tidigare förslag att avskaffa skatteförmånsrätten har vidare framhållits att ackord skulle försvåras om skatteförmånsrätten avskaffades. Synpunkten bygger antagligen på att man vid en ackordsförhandling, om skatteförmånsrätten försvann, dessutom måste övertyga staten om att avstå från en del av sin fordran. Emellertid blir ett ackord meningslöst, om endast en mindre del av fordringarna kan sättas ned; erforderlig finansiell lättnad uppnås inte. I praktiken brukar ett framgångsrikt ackord förutsätta att staten frivilligt deltar, fastän staten inte behöver det eftersom staten har förmånsrätt (jfr 3 kap. 3 och 8 §§ FRekL). Statens intresse av att hindra oseriös företagsamhet kan tillgodoses med andra medel, t. ex. genom röstningen om ackordet och genom näringsförbud. I Danmark, där skatteförmånsrätten varit avskaffad sedan 1960-talet, uppgav den högsta skattemyndigheten för kommittén att det endast i ett par fall förekommit att ackord fastställts mot statens bestridande.
Den återstående nöten att knäcka är således statens intresse av att konkursutdelningen förstärker statskassan. Kommittén anser argumentet vara utan tyngd, eftersom alla borgenärer kan åberopa samma skäl och konkursborgenärer inte bör ha något större ansvar än andra för statens finanser. Dessutom rör det sig om ganska lite pengar, relativt sett. Om vi bortser från
Sammanfattning 19
konkurser beslutade i början av 1990-talet, då statens utdelning som mest kom upp i 685 mkr (1996), märker vi att skatteutdelningen i konkurser normalt ligger på ca 200 mkr per år. Statens skatteintäkter uppgick 1997 till 945 mdkr. En normalutdelning uppgår således till 0,02 % av skatteinkomsterna.
Kommittén föreslår att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter avskaffas. Staten kommer att fullt ut kompenseras genom att utdelningen på lönegarantiregressen och till oprioriterade ökar till följd av övriga förslag.
Eftersom likvida medel i dag är undantagna från företagshypotek och i allmänhet går till skattefordringar, infördes 1975 en regel om att betalning av förfallen skatt aldrig kan återvinnas till ett konkursbo (4 kap 1 § KL). Som en följd av förmånsrättens avskaffande föreslås undantaget avskaffat. Punktlig betalning av skatt kommer emellertid normalt att betraktas som en ordinär betalning och därför ändå vara omöjlig att återvinna utom när staten varit i ond tro om att betalaren var insolvent (4 kap. 5 och 10 §§ KL).
Kommittén diskuterar även i vad mån källskatt och arbetsgivaravgifter, som belöper på lön som utdelas i konkurs, skall vara en skuld för konkursboet (massaskuld). Kommitténs slutsats blir att konkursboet
− liksom i dag
(se RÅ 1958:58)
− skall dra källskatt på den lön som utdelas, eftersom arbetstagaren är skyldig att betala skatt på den lön han mottar. Däremot bör konkursboet inte svara för arbetsgivaravgift belöpande på lön som betalats före konkursen eller belöpande på lön som är en konkursfordran och utdelas i konkursen. Fordran på arbetsgivaravgift bör i dessa fall anses ha villkorligt uppkommit samtidigt som lönefordringen, utan att vara en integrerad del av denna, och således utgöra en oprioriterad konkursfordran. Kommittén föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen om sociala avgifter om att fordran på arbetsgivaravgifter i dessa fall är en konkursfordran (jfr däremot NJA 1997 s. 787 angående återföringsmoms). I konsekvens härmed bör länsstyrelserna inte längre vara skyldiga att erlägga arbetsgivaravgift på lönegaranti (vilket kan föranleda vissa omfördelningar av statsanslag).
Löneförmånsrätten och lönegarantin
Kommittén har varit bunden av att om möjligt förbättra löneskyddet vid konkurs men samtidigt spara 300 mkr på lönegarantin per år. Detta motsvarar ungefär 50 % av vad som årligen utbetalades under 1980-talet. År 1992 nåddes maxbeloppet 5 mdkr, varefter utbetalningarna har sjunkit till drygt 1 mdkr per år. Inkomsterna uppgår samtidigt till ca 1,5 mdkr per år i arbetsgivaravgifter och konkursutdelning, varav merparten (1,2
− 1,5 mdkr) belö-
per på arbetsgivaravgifter.
20 Sammanfattning SOU 1999:1
Vidare har kommittén va