SOU 1999:1

Nya förmånsrättsregler

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Genom beslut den 21 december 1995 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda frågor om förmånsrätt i konkurs, lönegaranti och underlaget för företagshypotek (Dir. 1995:163).

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Laila Freivalds, förordnade den 1 april 1996 numera justitierådet Torgny Håstad som ordförande i kommittén samt den 14 juni 1996 som övriga ledamöter riksdagsledamöterna Rune Berglund, Laila Bäck, Lars U Granberg, Stig Rindborg, Per Rosengren och Kristina Zakrisson, kammarrättsrådet Margareta Börjesson, dåvarande riksdagsledamoten Bengt Harding Olson, numera landshövdingen Karin Starrin samt ekonomichefen Leif Stenberg. Den 13 mars 1997 entledigades Karin Starrin och förordnades riksdagsledamoten Eskil Erlandsson som ledamot.

Att som sakkunniga delta i kommitténs arbete förordnades den 18 juni 1996 professorn Clas Bergström, numera hovrättsrådet Mats Dahl, hovrättsassessorn Tuula T Kihlgren, advokaten Stefan Lindskog, numera kanslirådet Magnus Petrelius och numera industriattachéen Mathias Ternell. Den 23 april 1998 entledigades Mathias Ternell. Mats Dahl entledigades den 1 maj 1998. Samma dag förordnades numera kanslirådet Mikael Mellqvist som sakkunnig.

Som experter förordnades den 18 juni 1996 direktören Lars-Olof Eklöf, direktören Gösta Fischer, advokaten Elisabet Fura-Sandström, chefsjuristen Ingemar Hamskär, ombudsmannen Roger Sjöstrand, numera kanslirådet Frank Walterson, förbundsjuristen Anne Wigart samt numera regionchefen Christer Östlund. Den 15 augusti 1997 entledigades Anne Wigart och förordnades förbundsjuristen Margit Knutsson som expert. Den 25 september 1997 entledigades Roger Sjöstrand. Förbundsjuristen Erik Danhard förordnades som expert samma dag. Som experter förordnades dessutom den 26 augusti 1997 kronofogden Bertil Andersson och den 23 april 1998 departementssekreteraren Mats Fagerlund.

Kommitténs sekreterare har varit numera rådmannen Ylva Norling Jönsson.

Kommittén har antagit namnet Förmånsrättskommittén. Förmånsrättskommittén fick tilläggsdirektiv den 13 februari 1997 angående huruvida gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal i förtid (Dir. 1997:26). Samtidigt återkallades kommitténs uppdrag såvitt avser de frågor om löneförmånsrätt och lönegaranti som omfattas av förslagen i regeringens proposition om löneskyddet vid konkurs (prop. 1996/97:102). Den 3 juli 1997 fick kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera alternativa möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med 300 miljoner kronor och att lägga fram förslag om en sådan besparing (Dir. 1997:82).

Vi får härmed överlämna vårt huvudbetänkande Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1).

Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Vi fortsätter vårt arbete med frågan om gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal i förtid och beräknar att avge ett slutbetänkande vid utgången av år 1999.

Stockholm i januari 1999.

Torgny Håstad

Rune Berglund Laila Bäck Margareta Börjesson Eskil Erlandsson Lars U Granberg

Bengt Harding Olson Stig Rindborg Per Rosengren Leif Stenberg Kristina Zakrisson

/Ylva Norling Jönsson

Innehåll 5

Innehåll

I Överväganden och förslag

Förkortningar .........................................................................................11

Sammanfattning ......................................................................................13

Summary.................................................................................................29

Författningsförslag .................................................................................47 1

Förslag till Lag om ändring i konkurslagen (1987:672)...................47

2 Förslag till Lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)............50 3 Förslag till Lag om företagsinteckning............................................56 4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva ...............63 5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion ...................................................................64 6 Förslag till Lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) ..............68 7 Förslag till Lag om ändring i utsökningsbalken...............................73 8 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m..............................................................74 9 Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter .........................................................................................75 10 Förslag till Lag om ändring i jordabalken .......................................78

1

Inledning.......................................................................................79

1.1 Direktiven m.m..............................................................................79 1.2 Arbetets bedrivande .......................................................................80

2

Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse...........................83

2.1 Förmånsrättsordningen ..................................................................83 2.2 Principen om lika rätt.....................................................................86

6 Innehåll SOU 1999:1

2.3 Förmånsrätternas ändamål .............................................................86 2.4 Förmånsrätt vid företagsrekonstruktion ..........................................90

3

Utländsk rätt och internationella normer ......................................93

3.1 Inledning .......................................................................................93 3.2 Allmänt om utvecklingstendenser inom konkurs- och ackordsrätten .................................................................................93 3.3 Något om förhållandena i olika länder ............................................94 3.3.1 Finland..............................................................................94 3.3.2 Norge................................................................................97 3.3.3 Danmark .........................................................................102 3.3.4 England...........................................................................107 3.3.5 USA................................................................................109 3.3.6 Tyskland .........................................................................110 3.3.7 Österrike .........................................................................111 3.3.8 Frankrike ........................................................................113 3.4 EU ..............................................................................................114 3.4.1 Lönegarantidirektivet.......................................................114 3.4.2 Utvärdering av lönegarantidirektivet ................................115 3.4.3 Övriga EU-normer på insolvensrättens område.................116 3.5 ILO-konventionen........................................................................117

4

Statistik och ekonomiska analyser ............................................... 123

4.1 Allmänt om företagande, företagskonkurser och företagsrekonstruktioner ..............................................................123 4.2 Insolvensutredningens konkursundersökning.................................127 4.3 Förmånsrättskommitténs konkursundersökning.............................130 4.4 Ekonomiska analyser ...................................................................142 4.4.1 Karin Thorburns analays .................................................142 4.4.2 Stefan Sundgren och Clas Bergströms analys...................145 4.4.3 Theodore Eisenbergs analys.............................................150 4.5 Underlag för beräkningar av förslagets statsfinansiella effekter .......................................................................................153 4.5.1 Berörda myndigheters statistik .........................................155 4.5.2 Särskilda undersökningar.................................................157

5

Förmånsrätten för skatter och avgifter ........................................161

5.1 Gällande rätt................................................................................161 5.1.1 Allmänt om skatteprivilegiet ............................................161 5.1.2 Särskilt angående källskatt i konkurs ...............................164 5.1.3 Särskilt angående arbetsgivaravgift i konkurs...................165 5.2 Utländsk rätt................................................................................169

Innehåll 7

5.3 Tidigare reformförslag .................................................................169 5.3.1 Lagberedningen ...............................................................169 5.3.2 Riksdagen .......................................................................173 5.3.3 Insolvensutredningen .......................................................174 5.4 Statsfinansiella effekter av ett avskaffande av förmånsrätten........182 5.5 Kommitténs överväganden och förslag .........................................183 5.5.1 Direktiven .......................................................................183 5.5.2 Inledning .........................................................................184 5.5.3 Förmånsrättens statsfinansiella effekter............................185 5.5.4 Förmånsrättens betydelse vid rekonstruktion ....................187 5.5.5 Bör förmånsrätten bibehållas partiellt?.............................189 5.5.6 Förmånsrättens betydelse för kreditförsörjningen.............190 5.5.7 EU-arbetets betydelse ......................................................191 5.5.8 Kommitténs förslag .........................................................192

6

Löneprivilegiet och lönegarantin.................................................199

6.1 Gällande rätt................................................................................199 6.1.1 Allmänt om löneprivilegiet och lönegarantin.....................199 6.1.2 Garantins maximibelopp och förmånsrättens placering i förmånsrättsordningen ....................................200 6.1.3 Begränsningar av löneskyddet..........................................201 6.2 Utländsk rätt................................................................................204 6.3 Tidigare reformförslag .................................................................205 6.3.1 Lönegarantiutredningen ...................................................205 6.3.2 Insolvensutredningen .......................................................213 6.3.3 Riksdagen .......................................................................216 6.3.4 Andra förslag ..................................................................220 6.4 Kostnaderna för lönegarantin .......................................................221 6.5 Kommitténs överväganden och förslag .........................................225 6.5.1 Direktiven .......................................................................225 6.5.2 Inledning .........................................................................226 6.5.3 Alternativa möjligheter att minska statens kostnader för lönegarantiersättningarna.................................................228 6.5.4 Utgångspunkter för förslagen...........................................234 6.5.5 Lön för utfört arbete belöpande på tiden före konkursansökan...............................................................235 6.5.6 Lön för tiden mellan konkursansökan och konkursbeslut ..................................................................238 6.5.7 Uppsägningslön och lön för arbete efter konkursbeslutet ...............................................................239 6.5.8 Löneskyddet vid företagsrekonstruktion ...........................243 6.5.9 Maximibelopp och maximitid ..........................................245

8 Innehåll SOU 1999:1

6.5.10 Tröskelbelopp för lönegarantin ........................................246 6.5.11 Pensionsfordringar ..........................................................246 6.5.12 Avgångsvederlag .............................................................247 6.5.13 Vissa arbetsrättsliga frågor..............................................247 6.5.14 Produktiv lön...................................................................249

7

Företagshypoteket.......................................................................251

7.1 Gällande rätt................................................................................251 7.1.1 Allmänt om företagshypotek ............................................251 7.1.2 Säkerhetsrättens omfattning.............................................251 7.1.3 Förmånsrättens placering.................................................254 7.1.4 Egendomsförändringar vid betalningsinställelse................255 7.1.5 Egendomsförändringar under konkurs ..............................257 7.2 Utländsk rätt................................................................................259 7.3 Tidigare reformförslag .................................................................260 7.3.1 Förbättrad förmånsrätt för lönefordringar ........................260 7.3.2 Begränsningar av förmånsrätten till följd av företagshypotek ...............................................................260 7.3.3 Förändringar av underlaget för företagshypotek ...............261 7.3.4 Företagshypotek skall omfatta den intecknade egendomen sådan den var när företagsrekonstruktion inleddes...........................................................................264 7.4 Kreditmarknaden .........................................................................269 7.4.1 Allmänt om kreditmarknaden ...........................................269 7.4.2 Särskilt om företagsinteckning .........................................270 7.5 Kommitténs överväganden och förslag .........................................276 7.5.1 Direktiven .......................................................................276 7.5.2 Inledning .........................................................................278 7.5.3 Fördelar med företagshypoteket .......................................278 7.5.4 Nackdelar med företagshypoteket.....................................287 7.5.5 Sammanvägningar och förslag .........................................291

8

Reformens genomförande............................................................313

8.1 Ikraftträdande m.m. .....................................................................313 8.2 Statsfinansiella effekter................................................................313 8.3 Andra effekter .............................................................................316

9

Övriga frågor..............................................................................319

9.1 Generella kommittédirektiv ..........................................................319 9.1.1 Inledning .........................................................................319 9.1.2 Offentliga åtaganden .......................................................320 9.1.3 Regionalpolitiska konsekvenser........................................320

Innehåll 9

9.1.4 Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet...............................................321

9.2 Frågor för fortsatt utredning.........................................................321

10

Författningskommentar ...............................................................325

10.1 Förslaget till lag om ändring i konkurslagen .................................325 10.2 Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen ..........................330 10.3 Förslaget till lag om företagsinteckning ........................................338 10.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva .....................................................................................348 10.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om företagsrekonstruktion..............................................................................348 10.6 Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen.............................353 10.7 Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken ...........................360 10.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m......................................361 10.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter .........................................................................361 10.10 Förslaget till lag om ändring i jordabalken....................................363

Särskilda yttranden.................................................................... ...........365

Särskilt yttrande av ledamöterna Rune Berglund, Laila Bäck,

Lars U Granberg och Kristina Zakrisson................365

Särskilt yttrande av ledamoten Leif Stenberg och experten

Mats Fagerlund .....................................................367

Särskilt yttrande av experterna Lars-Olof Eklöf, Gösta Fischer,

Margit Knutsson och Christer Östlund ...................370

Särskilt yttrande av experterna Erik Danhard och Ingemar Hamskär .....372 Särskilt yttrande av experten Elisabet Fura-Sandström och

sakkunnige Stefan Lindskog...................................378

Särskilt yttrande av sakkunnige Clas Bergström....................................379

II Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 1995:163 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 1997:26 Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 1997:82 Bilaga 4 Sammanställning av anteckningar från . Förmånsrättskommitténs intervjuer hösten 1996

− våren 1997

10 Innehåll SOU 1999:1

Bilaga 5 En empirisk analys av utdelning i svenska konkurser av Karin S. Thorburn Bilaga 6 Förmånsrättens teori och empiri av Clas Bergström och Stefan Sundgren Bilaga 7 A Review of the Law and Economics Literature on Creditor Priority in Bankruptcy av Theodore Eisenberg

Förkortningar 11

Förkortningar

AD Arbetsdomstolens domar DKL danska konkursloven Dkr danska kronor Ds departementsserierna EG Europeiska Gemenskapen EU Europeiska Unionen FHL lagen (1984:649) om företagshypotek Fi Finansdepartementet FRekL lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion FRL förmånsrättslagen (1970:979) HB handelsbalken HD Högsta domstolen ILO Internationella arbetsorganisationen JB jordabalken Ju Justitiedepartementet JT Juridisk tidsskrift KL konkurslagen (1987:672) LAS lagen (1974:12) om anställningsskydd respektive lagen (1982:80) om anställningsskydd, LU Lagutskottets betänkande LGL lönegarantilagen (1992:497) NJA Nytt juridiskt arkiv, avd I NJA II Nytt juridiskt arkiv, avd II Nkr norska kronor NOU Norges offentlige utredninger mdkr miljarder kronor mkr miljoner kronor Ot.prp. Odelstinget, proposisjon prop. proposition RÅ Regeringsrättens årsbok SAL lagen (1981:691) om socialavgifter SOU Statens offentliga utredningar

12 Förkortningar SOU 1999:1

SkFRL lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. SkU Skatteutskottets betänkande SvJT Svensk Juristtidning TfR Tidsskrift for rettsvitenskap UB utsökningsbalken tkr tusen kronor

Sammanfattning 13

Sammanfattning

Nuvarande förmånsrättsordning

Den nuvarande förmånsrättsordningen innebär i huvudsak att

− sedan annans (t. ex. kommittenters, avbetalningssäljares och leasegivares) egendom separerats och panthavare fått betalt ur pantsatt egendom (4 § förmånsrättslagen (1970:979, FRL)) samt konkursboets egna kostnader och skulder betalats (11 kap. 1 § och 14 kap. 18 §konkurslagen (1987:672, KL))

− tillgångarna i första hand går till betalning av borgenärs kostnad för gäldenärens försättande i konkurs och av kredit som givits under försök till företagsrekonstruktion (rekonstruktörens arvode och eventuella driftskrediter med rekonstruktörens samtycke), 10 § FRL, och till revisors-arvoden, 10 a § FRL. Därefter går resterande tillgångar till hyresfordringar för högst tre månader och till fordringar säkrade genom företagshypotek (5 § FRL). Dessa förmånsrätter gäller dock inte i all egendom; undantagna är bl a bankoch kassamedel, löpande skuldebrev, aktier och obligationer samt egendom som kan pantsättas genom registrering, som fastigheter och skepp (se 2 kap. 1 § lagen (1984:649) om företagshypotek (FHL)). Därefter går resterande tillgångar till statens fordringar på skatt och avgifter (11 § FRL). Sedan går resterande tillgångar till fordringar på lön som förfallit högst tre månader före konkursbeslutet eller som avser uppsägningslön motsvarande uppsägningslön enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) liksom till fordringar på semesterersättning för det löpande och föregående året, vare sig fordringen innehas av den anställde eller staten övertagit fordringen genom att utge lönegaranti (12 § FRL). Slutligen fördelas återstående tillgångar mellan övriga (s.k. oprioriterade) borgenärer i proportion till deras fordringar (18 § FRL). Vissa borgenärer kan dock vara efterställda enligt avtal med gäldenären, och sådana borgenärer får betalt endast om alla andra borgenärer fått full gottgörelse.

14 Sammanfattning SOU 1999:1

Vårt uppdrag

Vår huvuduppgift har varit att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypoteket bör ges en annan ställning än det har i dag och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. Vidare har vi haft till uppgift att analysera alternativa möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med 300 miljoner kronor och att lägga fram ett förslag om en sådan besparing. Dessutom har kommittén fått i uppdrag att överväga om gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal i förtid.

Syftet med reformen

Vi har strävat efter att lämna förslag som skall leda till

− större tonvikt på företagens återbetalningsförmåga vid kreditgivning,

− bättre kredituppföljning,

− fortsatt effektiv kreditgivning till företagen i allmänhet,

− snabbare insolvensbehandling,

− ökad intressegemenskap mellan borgenärerna vid insolvens,

− upphörandet av planerade seriekonkurser,

− lika konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag,

− jämförbara villkor vid rekonstruktion utom och inom konkurs,

− förstärkt löneskydd vid konkurs och rekonstruktion,

− ökad likabehandling av olika borgenärer i konkurs och ökad utdelning till oprioriterade samt

− ett bättre netto för staten vid insolvens.

Våra huvudförslag

Kommitténs huvudförslag omfattar nya regler beträffande företagshypoteket, skatteförmånsrätten och löneskyddet i konkurs och kan sammanfattas på följande sätt.

ù Förmånsrätten för hyror avskaffas. ù Företagshypoteket omvandlas till en allmän förmånsrätt, som gäller i hälften

av all gäldenärens egendom sedan fordringar med bättre förmånsrätt fått fullt

Sammanfattning 15

betalt (framför allt fordringar med panträtt och fordringar för lån under rekonstruktionsförsök). Företagshypotekslagen ersätts av en ny lag om företagsinteckning med betydligt enklare regler än den gamla lagen. ù Den del av en pant- eller företagsinteckningssäkrad fordran som inte skulle

ha täckts av säkerheten vid en försäljning vid inledandet av en ackordsförhandling sätts efter värdering ned vid ackordsbeslutet, även om säkerheten inte sålts. Säkerhetshavaren kan således inte ställa sig utanför ett ackord med hela sin fordran och räkna med att den osäkrade delen blir amorterad innan säkerheten behöver realiseras. ù Vid konkurs finns förmånsrätt för lönefordringar som belöper på tiden före

konkursbeslutet, dock högst tre månader före konkursansökan, och t.o.m. en vecka efter konkursbeslutet. Fristen kan förlängas om arbetsgivaren ej kunnat nås med en betalningsanmaning eller om tvist rått om lönen eller om fordringen beräknas på särskilt sätt. Förmånsrätten begränsas till tio basbelopp. ù Fordran på uppsägningslön saknar förmånsrätt. Utförs arbete åt konkursbo-

et, får arbetstagaren en fordran hos konkursboet (massafordran) från och med den åttonde dagen efter konkursbeslutet. ù Den statliga lönegarantin skall omfatta inte bara fordringar med förmånsrätt

utan också fordringar på uppsägningslön motsvarande uppsägningslön enligt LAS när den anställde inte arbetat åt konkursboet. Taket för lönegarantin höjs till fyra basbelopp (f.n. 145 600 kr), och maximitiden förlängs från sex till åtta månader. ù Lönegarantin utsträcks till att gälla också vid företagsrekonstruktion enligt

lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (FrekL) i den mån lönegaranti hade utgått vid en konkurs. Det betyder att rekonstruktionsgäldenären efter beslut av rekonstruktören kan låna medel ur lönegarantin till löner som intjänats högst tre månader före ansökan om företagsrekonstruktion t.o.m. en vecka efter beslutet om företagsrekonstruktion. Lönegaranti skall vidare utgå för uppsägningslöner åt anställda som inte arbetar under uppsägningstiden. Lånet med ränta skall återbetalas eller betryggande säkerhet för återbetalningen ställas innan förfarandet får avslutas. Annars skall företaget sättas i konkurs. Vid återbetalningen kan uppsägningslönen, som är oprioriterad, ha satts ned genom ett ackord. Detta påverkar självfallet inte arbetstagarens rätt till lönegaranti, vars syfte är att skydda arbetstagaren vid arbetsgivarens insolvens. ù Om en företagsrekonstruktion enligt FRekL övergår i konkurs skall lönega-

ranti som utbetalats under rekonstruktionen avräknas på lönegaranti i konkursen, vilket innebär att utfallet blir detsamma som om företaget gått i konkurs när ansökan gjordes om företagsrekonstruktion. ù Konkursboet och rekonstruktionsgäldenären skall således betala full lön för

arbete som utförs under konkurs respektive företagsrekonstruktion enligt

16 Sammanfattning SOU 1999:1

FRekL. Sådan lön kan inte finansieras genom lönegaranti, men arbetstagarens fordran skyddas av lönegaranti om konkursboet eller rekonstruktionsgäldenären senare går i konkurs. ù Förmånsrätten för skattefordringar och allmänna avgifter avskaffas. I sam-

band därmed upphävs förbudet mot återvinning av sådana betalningar. ù Konkursbo skall vara skyldigt att betala arbetsgivaravgift endast när kon-

kursboet utger ersättning för arbete som utförs åt konkursboet, således inte vid utdelning på lönefordran för tid under vilken arbetstagaren utfört arbete åt konkursgäldenären eller för uppsägningstid under vilken arbetstagaren inte utfört arbete åt boet. Utbetalning från lönegarantin skall inte heller medföra skyldighet att betala arbetsgivaravgift.

Reformvägarna

I föregående avsnitt har vi redogjort för vilka syften vi velat uppnå med en reform. I det följande beskriver vi kortfattat hur förslagen relateras till olika syften.

Större tonvikt på företagets återbetalningsförmåga vid kreditgivning och bättre kredituppföljning åstadkommes genom att företagshypoteket ersätts av företagsinteckning, som gäller i hälften av gäldenärens egendom, och avskaffande av skatteförmånsrätten. Samtidigt blir företagsinteckningens värde säkrare och lättare att förutse genom att förmånsrätten för hyra avskaffas och genom att hälften av all gäldenärens egendom, oavsett egendomsslag, omfattas.

Snabbare insolvensbehandling åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket och borttagande av skatteförmånsrätten samt genom att förmånsrätten för tre månaders intjänad lön anknyter till belöpandetid i stället för förfallotid.

Upphörande av planerade seriekonkurser åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket, vilket leder till att ägaren av ett bolag i konkurs får svårt att övertyga banken om att låna ut medel till köp av inkråmet från konkursboet, eftersom banken inte längre får tillbaka hela lånet genom utdelning i konkursen.

Ökad intressegemenskap mellan borgenärerna vid insolvens åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket och borttagande av skatteförmånsrätten.

Lika konkurrensförhållanden mellan konkursbon och andra företag åstadkommes genom att fortsatt drift i konkurs inte kan finansieras genom lönegaranti utan måste betalas av konkursboet som en massaskuld.

Jämförbara villkor vid rekonstruktion utom och inom konkurs åstadkommes genom att lönegaranti står till förfogande som finansieringskälla i samma utsträckning för gamla löner och uppsägningslöner, genom att också konkursbon måste utan lönegarantifinansiering betala för utfört arbete som en massaskuld

Sammanfattning 17

och genom att uppsägningslöner blir oprioriterade och därmed nedsätts genom ackord. Den som finansierar ett ackord behöver därmed bara betala en del av uppsägningslönerna (medan den som köper inkråmet från ett konkursbo slipper betala alla löneskulder).

Förstärkt löneskydd vid konkurs och rekonstruktion åstadkommes främst genom höjningen av lönegarantins maximibelopp från 100 000 kr till fyra basbelopp (f.n. 145 600 kr) och genom förlängningen av maximitiden från sex till åtta månader. Fordringar som belöper på äldre tid än tre månader före konkursen kommer dock i de flesta fall att sakna förmånsrätt och lönegaranti. Dessutom införs ett tak för förmånsrätt vid tio basbelopp.

Ökad likabehandling av olika borgenärer vid konkurs och ökad utdelning till oprioriterade åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket samt borttagande av hyresförmånsrätten och skatteförmånsrätten.

Ett bättre netto för staten vid insolvens åstadkommes genom halveringen av företagshypoteket, trots avskaffande av skatteförmånsrätten och förändringarna i löneskyddet.

Närmare om de olika huvudpunkterna

Förslagets huvudpunkter gäller således företagshypoteket, skatteförmånsrätten och löneskyddet vid arbetsgivarens insolvens. Även om förslagen bör ses sammantagna och reformens syften kan uppnås endast om alla förslag genomförs, har kommittén naturligtvis övervägt företagshypotekets ställning, skatteförmånsrättens avskaffande och löneskyddets utformning var för sig. I det följande presenteras dessa överväganden.

Skatteförmånsrätten

Skatteförmånsrätten har under de senaste decennierna blivit avskaffad i många länder utomlands. I Sverige lades ett sådant förslag för första gången fram av Lagberedningen i SOU 1970:75. Regeringen har dock hittills alltid motsatt sig avskaffandet. De åberopade skälen har varit att staten inte kan avstå från att ge kredit eller fritt välja sina gäldenärer, att statens finanser skulle försämras, att indrivningsklimatet skulle bli hårdare, att skattefordringarna i vissa fall avser medel som innehas för statens räkning och att skattemoralen skulle försämras. Vid behandlingen av Insolvensutredningens förslag nöjde sig regeringen emellertid med att åberopa det ansträngda budgetläget som skäl för att inte då avskaffa skatteförmånsrätten.

Kommittén konstaterar att staten inte är ensam om att ofrivilligt ge kredit. Detsamma gäller skadeståndsborgenärer, särskilt sådana som inte alls

18 Sammanfattning SOU 1999:1

haft något avtalsförhållande med gäldenären, men här finns ingen förmånsrätt. Skadeståndsborgenärer har inte heller statens möjlighet att göra företrädare för juridiska personer personligen betalningsansvariga.

Indrivningsklimatet kan enligt uppgifter som kommittén inhämtat inte bli nämnvärt hårdare. Säkerheter tas redan i dag vid anstånd, om säkerheter finns att tillgå.

Ca 2/3 av statens fordringar avser källskatter och moms. Ändock kan den skattskyldige i fråga om källskatt inte sägas inneha medel för statens räkning i högre grad än vad som gäller i andra skuldförhållanden, eftersom betalning sker med medel som den skattskyldige förvärvat utan någon koppling till källskatteskulden. Momsmedel mottas dock från början just för betalning av moms, men härvidlag märks att andra redovisningsborgenärer (t. ex. myndlingar i förhållande till förmyndare) inte har någon förmånsrätt.

Antagandet, att skattemoralen skulle främjas genom en förmånsrätt för skatter, torde bygga på att skatteförmånsrätten grundar en allmän uppfattning om att staten i första hand skall bli tillgodosedd. Häremot kan invändas att staten tack vare förmånsrätten kan få betalt utan att den skattskyldige behöver betala in skatten. Skattemoralen främjas främst genom att ställföreträdaren kan drabbas av personligt betalningsansvar om staten inte får fullt betalt.

I ett remissyttrande från en skattemyndighet över tidigare förslag att avskaffa skatteförmånsrätten har vidare framhållits att ackord skulle försvåras om skatteförmånsrätten avskaffades. Synpunkten bygger antagligen på att man vid en ackordsförhandling, om skatteförmånsrätten försvann, dessutom måste övertyga staten om att avstå från en del av sin fordran. Emellertid blir ett ackord meningslöst, om endast en mindre del av fordringarna kan sättas ned; erforderlig finansiell lättnad uppnås inte. I praktiken brukar ett framgångsrikt ackord förutsätta att staten frivilligt deltar, fastän staten inte behöver det eftersom staten har förmånsrätt (jfr 3 kap. 3 och 8 §§ FRekL). Statens intresse av att hindra oseriös företagsamhet kan tillgodoses med andra medel, t. ex. genom röstningen om ackordet och genom näringsförbud. I Danmark, där skatteförmånsrätten varit avskaffad sedan 1960-talet, uppgav den högsta skattemyndigheten för kommittén att det endast i ett par fall förekommit att ackord fastställts mot statens bestridande.

Den återstående nöten att knäcka är således statens intresse av att konkursutdelningen förstärker statskassan. Kommittén anser argumentet vara utan tyngd, eftersom alla borgenärer kan åberopa samma skäl och konkursborgenärer inte bör ha något större ansvar än andra för statens finanser. Dessutom rör det sig om ganska lite pengar, relativt sett. Om vi bortser från

Sammanfattning 19

konkurser beslutade i början av 1990-talet, då statens utdelning som mest kom upp i 685 mkr (1996), märker vi att skatteutdelningen i konkurser normalt ligger på ca 200 mkr per år. Statens skatteintäkter uppgick 1997 till 945 mdkr. En normalutdelning uppgår således till 0,02 % av skatteinkomsterna.

Kommittén föreslår att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter avskaffas. Staten kommer att fullt ut kompenseras genom att utdelningen på lönegarantiregressen och till oprioriterade ökar till följd av övriga förslag.

Eftersom likvida medel i dag är undantagna från företagshypotek och i allmänhet går till skattefordringar, infördes 1975 en regel om att betalning av förfallen skatt aldrig kan återvinnas till ett konkursbo (4 kap 1 § KL). Som en följd av förmånsrättens avskaffande föreslås undantaget avskaffat. Punktlig betalning av skatt kommer emellertid normalt att betraktas som en ordinär betalning och därför ändå vara omöjlig att återvinna utom när staten varit i ond tro om att betalaren var insolvent (4 kap. 5 och 10 §§ KL).

Kommittén diskuterar även i vad mån källskatt och arbetsgivaravgifter, som belöper på lön som utdelas i konkurs, skall vara en skuld för konkursboet (massaskuld). Kommitténs slutsats blir att konkursboet

− liksom i dag

− skall dra källskatt på den lön som utdelas, eftersom arbetstagaren är skyldig att betala skatt på den lön han mottar. Däremot bör konkursboet inte svara för arbetsgivaravgift belöpande på lön som betalats före konkursen eller belöpande på lön som är en konkursfordran och utdelas i konkursen. Fordran på arbetsgivaravgift bör i dessa fall anses ha villkorligt uppkommit samtidigt som lönefordringen, utan att vara en integrerad del av denna, och således utgöra en oprioriterad konkursfordran. Kommittén föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen om sociala avgifter om att fordran på arbetsgivaravgifter i dessa fall är en konkursfordran (jfr däremot NJA 1997 s. 787 angående återföringsmoms). I konsekvens härmed bör länsstyrelserna inte längre vara skyldiga att erlägga arbetsgivaravgift på lönegaranti (vilket kan föranleda vissa omfördelningar av statsanslag).

Löneförmånsrätten och lönegarantin

Kommittén har varit bunden av att om möjligt förbättra löneskyddet vid konkurs men samtidigt spara 300 mkr på lönegarantin per år. Detta motsvarar ungefär 50 % av vad som årligen utbetalades under 1980-talet. År 1992 nåddes maxbeloppet 5 mdkr, varefter utbetalningarna har sjunkit till drygt 1 mdkr per år. Inkomsterna uppgår samtidigt till ca 1,5 mdkr per år i arbetsgivaravgifter och konkursutdelning, varav merparten (1,2

− 1,5 mdkr) belö-

per på arbetsgivaravgifter.

20 Sammanfattning SOU 1999:1

Vidare har kommittén varit bunden av ett EG-direktiv (80/987/EEG), som ålägger Sverige att vid insolvens ge lönegaranti för tre månaders lön.

Kommittén har ansett det angeläget att de anställda, som normalt är socialt beroende av intjänad lön och som vid en svag arbetsmarknad inte kan rata vissa arbetsgivare och naturligtvis inte heller kan spara sin arbetskraft för senare leverans, har ett visst löneskydd vid arbetsgivarens insolvens. Kommittén har emellertid velat begränsa löneskyddet för intjänad lön, så att arbetstagarnas anspråk bidrar till att insolvensbehandlingen kommer i gång tidigt och så att missbruk av lönegarantin motverkas. Vidare har det ansetts viktigt att fortsatt drift under betalningsinställelse eller i konkurs sker på samma villkor som företagets konkurrenter lever under, så att inte solventa företag konkurreras ut av insolventa. Slutligen har kommittén velat motverka att insolventa företag föredrar konkurs framför företagsrekonstruktion utom konkurs för att man därigenom lättare erhåller finansiering av fortsatt drift (genom lönegarantin). Valet bör i stället bestämmas av andra faktorer, som behovet av att behålla löpande avtal, av att bli kvitt de nuvarande ägarna och den nuvarande företagsledningen, av att undvika realisation till underpriser etc.

Konkret föreslår kommittén följande. Lönegaranti skall kunna utnyttjas också vid rekonstruktion enligt FRekL. För att detta ej skall medföra ökade kostnader vid en efterföljande konkurs, skall rekonstruktionsgäldenären betala tillbaka utgiven lönegaranti eller ställa säkerhet för utbetalningen innan en företagsrekonstruktion kan hävas. Ett ackord kan dock minska statens krav på återbetalning. Övergår företagsrekonstruktionen utan glapp i konkurs, skall företagsrekonstruktionen och konkursen ses som en enhet och lönegaranti utgiven under företagsrekonstruktionen avräknas från vad som kan uppbäras under konkursen.

Lön belöpande på högst tre månader före ansökningen om konkurs eller företagsrekonstruktion skall åtnjuta såväl förmånsrätt som lönegaranti. Tidsmässigt innebär det en viss begränsning, eftersom det i dag är tillfyllest att lönefordringen förfallit senast tre månader före konkursansökningen (vilket gör att de anställda kan vänta inemot fyra månader med att begära arbetsgivaren i konkurs men ändå åtnjuta lönegaranti för all intjänad lön). Vissa ventiler skall dock finnas för fallen att arbetsgivaren ej kunnat nås med delgivning, lönefordringen varit föremål för tvist eller lönefordringen skall bestämmas efter särskild beräkningsgrund. Om konkurs föregåtts av ett försök till rekonstruktion enligt FRekL, skall som i dag fordringar för tiden före ansökan om företagsrekonstruktion

− när det är förmånligare för arbetstagaren

− ha förmånsrätt i stället för fordringar som har förfallit till betalning under motsvarande tid före konkursansökningen.

Sammanfattning 21

Därefter finns förmånsrätt och lönegaranti för lön fram till beslutet om företagsrekonstruktion eller konkurs samt under ytterligare en vecka. Det skall inte spela någon roll om arbetstagaren arbetat åt rekonstruktionsgäldenären eller konkursgäldenären/konkursboet under denna korta övergångstid.

Förmånsrätten för nu behandlade lönefordringar har liten betydelse för den anställde. I de flesta fall saknar konkursboet medel sedan fordringar med bättre förmånsrätt än löner fått betalt, varför lönegarantin är det centrala. Den anställde kan dock ha lönenivåer som gör att lönegarantins tak genombryts. I så fall kan han utnyttja sin förmånsrätt, när medel finns i boet, dock med en ny begränsning till tio basbelopp. I övrigt tjänar förmånsrätten ändamålet att öka utdelningen till staten när denna betalat ut lönegaranti och utövar regressrätt. Bl. a. kommitténs finansiella restriktioner har påkallat att förmånsrätten behålls i denna del.

Ifall arbete utförts åt rekonstruktionsgäldenären eller åt konkursboet senare än en vecka efter insolvensbehandlingens början, skall lönefordringen sakna såväl förmånsrätt som lönegaranti. I stället skall lönefordringen betalas utan avkortning ur rörelsen, vilket innebär att den inte berörs av ett ackord1 respektive att den utgör en massafordran. En bedömning får ske av varje arbetstagares insatser. Motsvarande massaansvar föreslås beträffande hyra för lokal som utnyttjas av konkursboet, oavsett om konkursboet inträtt i avtalet eller ej. Principen kan antagligen generaliseras till andra kontraktstyper (jfr NJA 1946 s. 122 och NJA 1993 s. 13).

För närvarande behöver turordningsreglerna i LAS inte iakttas när ett konkursbo utnyttjar anställda under uppsägningstiden. Eftersom det föreslagna massaansvaret har karaktären av ett obehörig vinst-ansvar och dess enda syfte är att hindra att ett konkursbo kan fortsätta driften på andra villkor än sina konkurrenter genom att utnyttja lönegarantin till anställda under uppsägning, med vilka konkursboet således inte slutit anställningsavtal, bör det nya massaansvaret inte leda till någon ny syn på turordningsreglernas tillämplighet.

Fordran på uppsägningslön är i förmånsrättshänseende inte lika angelägen som ovan behandlade lönefordringar, eftersom den anställde för denna tid i allmänhet åtnjuter arbetslöshetsersättning, låt vara med fem karensdagar och ett tak vid cirka 16 000 kronor per månad. Förmånsrätten för uppsägningslön föreslås därför avskaffad, vare sig uppsägningen sker under företagsrekonstruktion eller konkurs. Kommittén har diskuterat ett avskaffande även av lönegarantin för uppsägningslön, men en sådan lösning skulle inte överensstämma med direktivet att om möjligt förbättra löneskyddet vid

1 För klarhets skull bör påpekas att inte heller lönefordringar belöpande på tiden före en företagsrekonstruktion berörs av ett ackord, eftersom sådana fordringar är förmånsberättigade.

22 Sammanfattning SOU 1999:1

konkurs. Därför föreslås att uppsägningslön motsvarande LAS åtnjuter lönegaranti, varefter staten emellertid får regressa utan åtnjutande av förmånsrätt och därmed kan bli underkastad ett ackord på uppsägningslönerna. Kommittén beräknar att denna lösning går att förverkliga inom de statsfinansiella restriktionerna.

Förmånsrätten för semesterersättning lämnas oförändrad. Avgångsvederlag åtnjuter förmånsrätt och lönegaranti i den mån sådan rätt hade förelegat om den anställde i stället haft vanlig uppsägningslön. Det är ovisst om denna regeln tillgodoser de krav som ställs i ILO:s (International Labour Organisation’s) konvention 1992 nr 173 om skydd för arbetstagares fordringar vid arbetsgivarens insolvens. Sverige bör därför inte heller nu ratificera konventionen.

Taket för lönegarantin höjs från 100 000 kr till fyra basbelopp. Den maximala tiden för lönegarantin utsträcks till åtta månader.

Företagshypoteket

Fastän regeringen i direktiven tänkte sig endast marginella ändringar av företagshypoteket, har i kommittén förts en diskussion om företagshypotekets fortsatta existens.

Företagshypotek ger som ovan nämnts säkerhet i gäldenärens tillgångar med vissa undantag. Utom faller likvida medel, tillgångar som kan pantsättas genom registrering och finansiella instrument. Säkerheten skapas genom inteckning, som i engångsavgift kostar 1 % av inteckningsbeloppet, följt av överlämnande av ett företagshypoteksbrev till kreditgivaren.

Motiveringen till företagshypotekets existens är att säkerheten förmodas öka och förbilliga tillgången till kredit. I vad mån företagshypoteket faktiskt har denna effekt är svårt att belägga.

Statistik har inhämtats för att belysa i vilken utsträckning företagsinteckningar tas ut. Därvid framkommer att företagsinteckningar är ovanliga hos de minsta och nystartade företagen och hos tjänsteföretag, men förekommer i stor omfattning hos mindre och medelstora företag med tonvikt på tillverkning och handel, för att sedan åter förlora i betydelse hos de stora företagen. I vad mån inteckningarna faktiskt är belånade har inte kunnat utredas. Någon nämnvärd skillnad mellan olika kommunstorlekar finns inte.

Enligt 2 kap. 13 § bankrörelselagen får banker låna ut pengar endast om låntagaren bedöms ha förmåga att återbetala lånet; dessutom skall betryggande säkerhet tas om inte särskilda skäl föreligger. Kommittén har intervjuat bankföreträdare i Sverige, Danmark och Finland.

De svenska bankföreträdarna har uppgivit att företagshypoteket (fastän underlaget har ett begränsat belåningsvärde) har betydelse vid utlåning inom

Sammanfattning 23

ett segment av företagen. Det kan i sammanhanget noteras att fordringar med företagshypotek i genomsnitt får ca 45 % utdelning i konkurs. Ett borttagande av företagshypoteket har påståtts få till följd att vissa krediter skulle falla bort och att andra säkerheter skulle begäras i ökad utsträckning.

I Danmark finns inget företagshypotek. Leverantörer har större möjligheter än i Sverige att få separationsrätt till varulager som får säljas vidare före betalning genom s. k. kreditkonsignation. Det danska Finansrådet (motsvarande Bankföreningen) har nyligen begärt en lagstiftning om företagshypotek av svensk modell även i Danmark. I skrivelsen till regeringen framhålls att syftet är att få tillgång till en enkel och billig säkerhet, medan det inte kan förväntas att kreditvolymen kommer att öka eller räntorna sänkas. Vid vår intervju framgick också att företagarna bjöd visst motstånd mot att ge andra säkerheter, som skulle avskära dem från rådigheten över tillgångarna (lagerpantsättning) eller kunna ge företaget dåligt rykte (factoring).

I Finland kan en näringsidkare upplåta företagsinteckning i 50 % av sin egendom. Beroende på bankernas inriktning uppgav de vid vår intervju att företagsinteckningen var en god kompletterande säkerhet respektive att dess totala avskaffande inte skulle spela någon roll. Några klagomål avseende omöjligheten att använda hela egendomsmassan som företagsinteckningsunderlag förmedlades inte.

I Norge finns en motsvarighet till det svenska företagshypoteket genom tre olika registerpanträtter, nämligen i driftslösöre, varulager och enkla fordringar (s. k. factoringpant). En kommitté ledd av Falkanger föreslog (NOU 1993:16, Etterkontroll av konkurslovgivningen) att registerpanträtten i varulager och enkla fordringar skulle avskaffas; belåningsgraden ansågs vara alltför låg (25

− 50 %); i stället ansågs bankerna dammsuga företagen på säkerheter som inte hade någon större betydelse för kreditbeslutet. Förslaget torde ej leda till lagändring.2

Kommittén har vidare noterat att företagshypotek saknar motsvarighet i många länder (t ex Tyskland) och att bankerna där dessutom får finna sig i att varulager och kundfordringar vid konkurs i första hand går till leverantörer enligt regler om äganderättsförbehåll som är mer generösa än i Sverige. Kommittén har inhämtat rättsekonomiska undersökningar från Karin Thorburn, Dartmouth College, USA, från Clas Bergström, Handelshög-

2 Nyligen har framlagts propositionen Ot prp nr 26 (1998-99), i vilken varulagerpanten och factoringpanten inte föreslås avskaffad. Däremot föreslås andra ändringar beträffande konkurs och företagsrekonstruktion aktualiserade av Falkanger-utredningen. Som exempel kan nämnas att ”salgspant” skall vara utesluten i alla varor avsedda för vidareförsäljning och att panthavare skall bidra till konkursboets allmänna del med 5 % av pantvärdet.

24 Sammanfattning SOU 1999:1

skolan i Stockholm och Stefan Sundgren, Svenska Handelshögskolan i Vasa, Finland, samt från Theodore Eisenberg, Cornell Law School, USA.

I kommitténs utvärdering av företagshypoteket har kommittén antagit att företagshypoteket har viss betydelse för kreditgivningen. När riskerna bedöms vara för stora, kan de inte kompenseras med ränta om företaget har endast normal lönsamhet. Utlåning till företag i Sverige är emellertid den mest lönsamma placeringen för svenska banker, och någonstans måste inlåningen förräntas. En övergång till andra säkerheter är inte enkel, eftersom anläggningstillgångar redan finansieras genom avbetalningsköp och leasing och eftersom en panträtt i varulager och kundfordringar kräver att näringsidkaren avhänder sig rådigheten (jfr de danska synpunkterna). I belysning av de utländska förhållandena har kommittén antagit att en begränsning av företagshypoteksunderlaget inte skulle påtagligt försämra kreditutbudet till företagen. Dessutom har det antagits att en begränsning skulle leda till att krediterna i ökad utsträckning styrs till företag med de bästa lönsamhetsutsikterna snarare än till dem som kan erbjuda det bästa säkerhetsunderlaget.

Kommittén har också ställt frågan om det är rimligt att den starkaste aktören, dvs den som genom alternativa placeringsmöjligheter har den bästa förhandlingspositionen, skall ges möjlighet att alltid inteckna nästan alla företagets tillgångar, vare sig säkerheten varit nödvändig för kreditens tillkomst eller ej. Skatteborgenären (staten) och utomobligatoriska skadeståndsborgenärer kan inte förhandla om krediten, låt vara att staten i viss utsträckning betingat sig personligt betalningsansvar. Löntagare måste i stor utsträckning ta de arbeten som erbjuds (annars kan de ej få arbetslöshetsersättning), och de kan inte periodvis ransonera sin arbetskraft för att sedan arbeta desto mer. Också den kreditgivning som sker från leverantörer med begränsat kuranta varor är ofta blott skenbart frivillig, om leverantören skall bli av med varorna i tid. För att hindra denna övervältring av kreditrisken på aktörer som ofrivilligt ger sin kredit eller i vart fall har en sämre förhandlingsposition, kunde det övervägas att ge staten och de anställda bättre förmånsrätt än företagshypoteket och att införa generösare regler om äganderättsförbehåll. Nuläget är således inte givet. Kommittén har emellertid ansett att förmånsrättsordningen snarare bör rensas än kompliceras. Införandet av sakrättsligt giltiga äganderättsförbehåll i varor som köparen får förfoga över före betalningen till säljaren skulle medföra att varken den som har företagshypoteket eller säljaren kan lita på att varulagret finns att tillgå som säkerhet vid en konkurs.

När ett företag blir insolvent har företagshypoteket övervägande negativa effekter.

Förekomsten av en säkerhet kan medföra att säkerhetshavaren ej vidtar åtgärder förrän säkerheten blir hotad, och då är företaget ofta så kört i botten att en lyckad rekonstruktion är omöjlig. Även om vissa rekonstruktions-

Sammanfattning 25

åtgärder har ett positivt nuvärde (chansen att de blir lönsamma överstiger risken för förlust), tenderar en säkerhetshavare att motsätta sig förslagen, därför att han vid framgång får nytta endast av en begränsad del av vinsten (skillnaden mellan säkerhetens nuvarande värde och lånefordringen) medan han vid dåligt utfall kan förlora desto mer (hela säkerhetens värde). Om säkerheten gäller bara i vissa tillgångsslag kompliceras bilden än mer. Det bästa vore om att alla borgenärer satt i samma båt, när en rekonstruktion diskuteras.

Seriekonkurser, vilka bygger på att ägaren av ett aktiebolag kan köpa ut bolagets inkråm efter att ha rullat lånet vidare till ett nytt bolag, förutsätter att den som givit krediten till konkursbolaget får hela köpeskillingen (motsvarande krediten) via ett företagshypotek. Fenomenet, som i olika sammanhang bekymrat lagstiftaren, skulle upphöra om företagshypoteket avskaffades eller väsentligt begränsades.

Ovanstående överväganden har medfört att somliga inom kommittén velat helt avskaffa företagshypoteket, medan andra ställt sig tvivlande till en inskränkning med hänsyn till kreditförsörjningen till mindre och medelstora företag, av vilka de flesta aldrig blir insolventa och föremål för rekonstruktion. Kommittén har emellertid också beaktat att en inskränkning av företagshypoteksunderlaget är nödvändig, om skatteförmånsrätten skall kunna avskaffas liksom löneförmånsrätten för uppsägningslöner, samtidigt som löneskyddet för de anställda förbättras och föreskrivna besparingar görs på statsbudgeten. Vissa har accepterat att nuvarande, för leverantörerna oförmånliga regler om äganderättsförbehåll behålls endast under villkor att företagshypoteket inskränks. Sammantaget har kommittén enat sig om att föreslå att företagsinteckning, som i Finland, skall belasta endast 50 % av gäldenärens egendom.3

Kommittén framlägger vissa följdförslag, ägnade att stärka den kvarvarande företagsinteckningen, så att den reella förändringen inte blir en halvering av värdet. Tanken är att företagsinteckningen, inom ramen för 50 %, skall vara en så tillförlitlig säkerhet som möjligt.

Det viktigaste förslaget härvidlag är att göra om företagsinteckningen till en allmän förmånsrätt i all näringsidkarens egendom. Härigenom kommer det inte att spela någon roll om näringsidkarens kundfordringar omvandlas till likvida medel just före en konkurs; behovet av att upprätta s. k. administrationskonton under en betalningsinställelse (se bl. a. NJA 1989 s. 705) upphör, liksom behovet att beräkna företagshypoteksunderlagets värde på konkursdagen när underlaget förädlats i fortsatt drift (NJA 1982 s. 900, Minitube). I den mån det finns övervärde på pantsatta fastigheter eller aktier kommer dessa att ingå i företagsinteckningsunderlaget. Vid en omräkning

3 Vissa ledamöter, sakkunniga och experter har dock avgivit särskilda yttranden.

26 Sammanfattning SOU 1999:1

av utdelningen i alla företagskonkurser medför detta endast en marginell förbättring (2 %), men tillförlitligheten bör vara betydligt mer värd när krediten ges.

En följd av att företagsinteckningen görs om till en allmän förmånsrätt blir vidare att återvunnen egendom normalt ingår i inteckningsunderlaget; det är ju företagsinteckningshavarna som skadas om egendomen frångår gäldenären.

Det blir även möjligt att slopa förföljelserätten (2 kap. 2

− 4 §§ FHL), som är en komplicerad men bräcklig säkerhet. Förföljelserätten motiveras delvis med att företagshypotekshavaren i dag inte har säkerhet i betalning som näringsidkaren mottagit från förvärvaren av rörelsen, men på denna punkt föreslås reglerna som nämnts bli ändrade. Skulle betalningen vara för liten, kan själva överlåtelsen ibland återvinnas enligt 4 kap. 5 § KL. Enligt nuvarande bestämmelser kan företagshypotek i vissa fall gå före lösöreköp enligt lagen (1845:50 s.1) om handel med lösöre, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva. Den möjligheten försvinner.

De ändrade reglerna föreslås framgå av en ny lag om företagsinteckning. Ett annat förslag är att förmånsrätten för hyra slopas. Hyresfordringarna kommer, som i dag, ofta ändå att belasta företagsinteckningsunderlaget genom att hyresvärden erhållit bankgaranti, där regressfordringen säkrats genom företagsinteckning, men läget blir härigenom mer överblickbart för företagsinteckningshavaren.

Idag är det ofta svårt att förmå en företagshypotekshavare att medge att en del av hans fordran i realiteten är osäkrad och att denna del av fordringen därför bör sättas ned vid ett ackord. Företagshypotekshavaren hoppas ibland att övriga borgenärers nedsättning av sina fordringar skall vara tillräcklig för att gäldenären åter skall tillfriskna ekonomiskt eller att en del (den osäkrade delen) av hypotekshavarens fordran i vart fall skall hinna amorteras efter ett ackord innan det blir konkurs och säkerheten behöver tas i anspråk. För att hindra sådan snålskjuts föreslår kommittén att konkursdomstolen, liksom i Finland, skall få värdera företagsinteckningsunderlaget och förklara att en viss del av inteckningshavarens fordran är oprioriterad (inte bara i rösthänseende) och därmed underkastad ackordet.

Kommittén föreslår vidare att nya inteckningar inte skall kunna tas ut med regionala begränsningar eller begränsningar till verksamhet av viss art. Det praktiska behovet härav har visat sig vara litet.

De nya reglerna föreslås träda i kraft efter en övergångstid på ett och ett halvt år, under vilken företagshypotekshavare skall ha möjlighet att säga upp krediten och vid behov genomföra en konkurs enligt nuvarande regler.

Sammanfattning 27

Andra förslag

Kommittén föreslår att böter, viten och fordringar på grund av förverkande eller annan rättsverkan av brott åter blir efterställda genom lag.

Enligt 2 kap. 10 a § andra stycket KL kan företagsrekonstruktion enligt FRekL avbrytas och gäldenären sättas i konkurs om en borgenärs rätt äventyras av åtgärder vidtagna av gäldenären. Härvid tänker man särskilt på omvandling av företagshypoteksunderlag till kontanta medel. Denna risk kommer i framtiden att sakna betydelse. Kommittén anser emellertid att det bör införas en generell möjlighet att försätta gäldenären i konkurs, om det finns särskilda skäl att anta att en borgenärs rätt (jämfört med utfallet vid omedelbar konkurs) sätts i fara. En sådan regel finns exempelvis i den nya tyska Insolvenzordnung, som trätt i kraft den 1 januari 1999 (§ 251). 4 kap. 7 § 4 p FRekL tillgodoser inte alltid detta skyddsbehov.

Uppsägning av avtal

Kommittén har som nämnts också fått i uppdrag att pröva huruvida långvariga avtal skall kunna sägas upp vid företagsrekonstruktion. Kommittén har ännu inte slutfört sina överväganden rörande denna fråga utan kommer att redovisa detta uppdrag i ett slutbetänkande vid utgången av år 1999.

Summary 29

Summary

Current rules

The current Swedish right of priority legislation is set forth in the Right of Priority Act (SFS 1970:979).

The rules become applicable after property that belongs to a party other than the bankrupt debtor (in U.K. the debtor in insolvent liquidation) is excluded from the estate. This means that property belonging to, for example, consignors, sellers under sales pursuant to retention of title clauses, and lessors, is not included in the estate. With respect to retention of title clauses, however, it should be noted that under Swedish law retention of title clauses are invalid against the buyer’s creditors if the buyer had obtained permission to resell, process, or use the property prior to making payment to the seller. Nor is property that a person has purchased from the future debtor in bankruptcy included in the estate. With regard to chattels, there is, however, an important additional condition. In order to be protected against the seller’s creditors, the buyer must have taken the purchased chattels into his possession, or have registered his acquisition with the court, prior to the granting of the bankruptcy petition.

Under Swedish law, creditors possessing security interests in personal or real property are creditors in the bankruptcy. They possess the superior right to payment from the security interest (section 4 of the Right of Priority Act). Property subject to security interests cannot be encumbered with expenses of the bankruptcy other than such as are related to the custody or sale of the property (Chapter 14, section 18 of the Bankruptcy Act, 1987:672). Creditors with possessory liens, e.g. as a result of a contract for repair, are equated with security interest holders.

Before the other creditors can obtain dividends, the estate’s expenses and liabilities must be paid from those assets in the bankruptcy which are not encumbered with security interests (Chapter 11, section 1, and Chapter 14, section 18 of the Bankruptcy Act). Subject to certain simplifications, the following then applies with respect to the right of priority.

30 Summary SOU 1999:1

Firstly, the assets are applied to the payment of the creditors’ costs for placing the debtor in bankruptcy and the payment of loans which have been granted during an attempt at business reorganisation prior to the bankruptcy (the administrator’s fees and any operating loans with the administrator’s consent; section 10 of the Right of Priority Act). Where possible, payment of these claims is made from assets other than those which would result in a reduced dividend to the creditors with rights of priority in accordance with sections 5 and 8 of the Right of Priority Act (see below).

Thereafter, certain assets are applied to the payment of not more than three months rent on real property and to claims secured by business mortgage (section 5 of the Right of Priority Act). Business mortgages are governed by the Business Mortgage Act (1984:649). Rights of priority for rent and for business mortgage constitute floating charges, which apply to all property presently, owned by the debtor, subject to certain exceptions. These exceptions include, among other things, bank balances and cash, negotiable promissory notes, shares and bonds, as well as property which can be pledged through registration, such as real estate and ships (see Chapter 2, section 1 of the Business Mortgage Act 1984).

Thereafter, creditors have rights of priority in property on which execution has been levied, provided that the execution can not be avoided as a preferred transaction on the grounds that it was carried out less than three months prior to the bankruptcy (section 8 of the Right of Priority Act).

Thereafter, the remaining assets are applied to the payment of auditors’ fees (section 10a of the Right of Priority Act).

Thereafter the remaining assets are applied to claims by the State for taxes and fees (section 11 of the Right of Priority Act).

Thereafter, the remaining assets are applied to claims for wages which became due and payable not more than three months prior to the granting of the bankruptcy petition or which relate to wages following notice of dismissal pursuant to the Employment Protection Act and claims for holiday compensation for the current and preceding year (section 12 of the Right of Priority Act). Wage claims, which have a right of priority in a bankruptcy, are guaranteed by the State up to a total amount of SEK 100,000 per employee (Wage Guarantee Act, 1992:497). Where the State has paid compensation pursuant to the wage guarantee, the State is subrogated to the employees’ rights in the bankruptcy.

Finally, the remaining assets are divided among what are commonly referred to as creditors without any right of priority, in proportion to their claims (section 18 of the Right of Priority Act).

The claims of certain creditors may, however, be subordinated pursuant to agreements with the debtor, and such creditors receive payment only after all other creditors have received full satisfaction of their claims.

Summary 31

Certain financial information

In conjunction with bankruptcies, the largest amount of claims relates to creditors without rights of priority. The amount of their claims equal the amount of all other creditors. Claims by creditors (usually banks) whose claims are secured by business mortgage constitute an amount more than half the size of claims of creditors without rights of priority. Thereafter, the State’s tax claims constitute an amount half the size of claims secured by business mortgages. Wage claims, in their turn, constitute an amount approximately half the size of tax claims.

On average, floating charges provide a dividend of approximately 45% of the amount of the claim. Tax and wage claims usually yield approximately 10%, while on average creditors without right of priority receive only 3%. It is, however, difficult to talk in terms of averages in this context. Thus, the median dividend on wage claims is 0%, from which it is evident that, for the employees, wage guarantees are more important than rights of priority for wage claims.

The tasks of the Right of Priority Committee

The rules with respect to composition were previously set forth in an Act from 1970 (no. 847). This entailed, primarily, that individual execution measures were prohibited during the period of time in which composition negotiations were pending and that, following a qualified majority vote, the claims of creditors without rights of priority could be reduced, normally to a minimum of 25%.

In 1992, a committee designated as the Insolvency Committee presented a proposal (SOU 1992:113) for a Business Reorganisation Act which was intended to replace the Composition Act and, hopefully, increase the number of compositions. In fact, Sweden has had only approximately 50 judicial compositions per year, while there are approximately 9,000 bankruptcies. Following prolonged consideration by the Ministry of Justice, the new Act was enacted in 1996 (no. 764). The changes were not great. Where possible, company reorganisations should be brought forward and can now be initiated as soon as payment difficulties arise, even though there is not necessarily a situation of insolvency. During the attempted reorganisation, financing is facilitated by a new right of priority for loans to the debtor under reorganisation (section 10 of the Right of Priority Act). The debtor under reorganisation should also more easily be able to retain advantageous contracts. In Chapter 2, section 20 of the Business Reorganisation Act, a rule has been introduced whereby, following the initiation of a reorganisation,

32 Summary SOU 1999:1

the opposite party to an agreement may not terminate the contract as a result of any grounds of termination which arose prior thereto, if the debtor under reorganisation performs, or provides security for, that which relates to the period since the commencement of the reorganisation. The restriction on termination cannot be contractually excluded. Ipso facto clauses are not covered by the rule other than where, possibly, by analogy. Certain other proposals including, inter alia, the abolition of the right of priority for tax claims and the redrafting of the right of priority for certain wage claims and business mortgage were not, however, carried out.

In the Swedish Parliament, politicians from all political parties were unhappy with the fact that the Ministry’s handling of the proposals of the Insolvency Committee took such a long time and that the proposals were only partially implemented. In various motions, it was stated that the new Act would not result in any appreciable reduction in bankruptcies or an increase in the number of business reorganisations.

The Right of Priority Committee (JU 1996:02)

1

was thus appointed in

1996 with the task, once again, of reviewing the right of priority rules which are relevant when choosing between business reorganisation without bankruptcy, and bankruptcy. The aim was, thus, to promote business reorganisations through compositions, without bankruptcy. However, the Committee was also naturally to take into consideration that the rules would not threaten the provision of loans to solvent companies. The subjects which were specifically mentioned in the terms of reference were business mortgage (which, however, it was presupposed would essentially remain), rights of priority for tax claims, and rights of priority for wage claims. With regard to wage claims, the Committee was to provide employees, in the event of bankruptcy, with protection which would be as comprehensive as possible but, at the same time, pursuant to supplementary terms of reference which were issued 1 1/2 years later, would save SEK 300 million, or approximately 30-50% of the State’s expenditures on wage guarantees. In addition, the Committee was charged with the task of investigating whether a debtor under reorganisation should be able to terminate contracts prematurely.

_______________

1 Supreme Court Justice Torgny Håstad was appointed as Chairman of the Right of Priority Committee. Other committee members were Rune Berglund, Laila Bäck, Lars U Granberg and Kristina Zakrisson (all Social Democratic Party), Per Rosengren (Left Party), Leif Stenberg (Green Party), Eskil Erlandsson (Centre Party), Bengt Harding Olson (Liberal Party), Stig Rindborg (Conservative Party) and Margareta Börjesson (Christian Democratic Party). The secretary was Judge Ylva Norling Jönsson.

Summary 33

Summary of the proposals

The Committee primarily proposes as follows:

− that the right of priority for rental claims be abolished;

− that the right of priority for business mortgage be converted into a right of priority in 50% of all property;

− that the right of priority for tax claims be abolished;

− that the right of priority for wage claims be restricted to wages which accrued during a period of three months prior to the filing of the bankruptcy petition until one week after the granting of the petition, subject to a ceiling of ten times the statutory base amount (currently approximately SEK 36,000, i.e. 360,000). These claims and claims for wages following notice of dismissal, which correspond to what is paid pursuant to the Employment Protection Act (1982:80), i.e. for a period not exceeding six months, are protected through a State wage guarantee with a ceiling of four times the statutory base amount (currently approximately SEK 145,000). Where an employee whose employment has been terminated works for the estate in bankruptcy commencing one week after the granting of the petition, the wages shall be paid from the estate without the possibility of utilising the wage guarantee;

− that the wage guarantee be extended to apply also to business reorganisations controlled by the court, without bankruptcy, to the same extent as compensation would have been paid in an bankruptcy. Prior to the annulment of a business reorganisation order by the court, the debtor must repay to the State any funds which has been paid from the wage guarantee, while the State’s claims with respect to wages following notice of dismissal to those who have not worked can be reduced through a composition. If the business reorganisation is converted directly into a bankruptcy, funds, which have been paid from the wage guarantee during the reorganisation, are deducted from what may be paid in wage guarantee under the bankruptcy.

The overall aims of the proposals are as follows:

− to focus decisions with respect to loans more on the borrower’s repayment ability than on security;

− to facilitate business reorganisations without bankruptcy through earlier reorganisations and through a reduction of special interests in composition negotiations;

− to abolish the possibility of competition on unequal terms that arises due to the fact that an estate in bankruptcy can continue to conduct the busi-

34 Summary SOU 1999:1

ness as a result of fact that wages to dismissed employees who work for the estate are compensated from the wage guarantee.

Through the abolition of the right of priority for rental claims, the limitation on the property which forms the basis for business mortgage, and the abolition of the wage guarantee for those who work for the estate during the period following notice of dismissal, it is estimated that the State’s net costs in respect of the wage guarantee (payroll taxes on the wage guarantee and dividends on wage claims less payments) will be improved by at least SEK 300 million.

The Committee also presented certain other proposals, which are passed over in this summary.

Set forth below is a more detailed account of the Committee’s considerations with respect to tax claims, wage claims, and business mortgage.

The right of priority for tax claims

During the past few decades, the right of priority for tax claims has been abolished in many foreign countries. In Sweden, such a proposal was first presented in SOU 1970:75. Thus far, however, the Government has consistently opposed such abolition. The reasons cited through the years have been that the State cannot refrain from giving credit and cannot freely choose its debtors; that the State finances would be detrimentally affected; that the debt collection climate would become tougher; that, in certain cases, tax claims relate to funds which are held on behalf of the State; and that tax morals would be detrimentally affected. However, when considering the proposals of the Insolvency Committee, the Government was content to cite the difficult budgetary situation as a reason not to abolish the right of priority for tax claims.

The Committee concluded that the State is not alone in providing credit involuntarily. Creditors who are owed damages, particularly creditors owed damages in tort, also provide their credit involuntarily but have no right of priority. Nor do creditors who are owed damages possess the State’s possibility to make office holders personally liable for payment.

According to information compiled by the Committee, the debt collection climate can hardly become tougher. Already today, if security exists it is taken in conjunction with grants of respite.

Approximately 2/3 of the State’s claims relate to withholding taxes and VAT. Nevertheless, where withholding taxes are involved, the person subject to taxation cannot be said to hold the funds on behalf of the State to any greater degree than applies to other debt relationships, since payment takes

Summary 35

place with funds which the person subject to taxation has acquired without any connection to the withholding tax liability. VAT funds, however, are collected precisely for the payment of VAT, but in this context it should be noted that other creditors holding funds in trust (e.g. wards in relation to guardians) do not have any right of priority where the funds held in trust are co-mingled with the debtor’s own assets.

The assumption that higher tax morals might be promoted through a right of priority for tax claims is probably based on the notion that a right of priority for tax claims is predicated on a general opinion that the State’s claims should be satisfied first. Against this, it can be objected that, thanks to the right of priority, the State can obtain payment without the person subject to taxation being required to pay the tax. A greater feeling of responsibility is created by the fact that office holders, through separate legislation, may incur a personal payment liability if the State does not obtain full payment of its tax claims.

During the circulation for comments of the proposals of the Insolvency Committee, one tax authority asserted that compositions would be made more difficult if the right of priority for tax claims was abolished. This opinion was presumably based on the fact that, in conjunction with composition negotiations, if the right of priority for tax claims were to disappear, one would also need to persuade the State to vote in favour of the composition. However, a composition becomes meaningless if only a small portion of the claims can be reduced; the requisite financial relief is not attained. In practice, a successful composition usually presupposes the voluntary participation of the State, even though the State need not do so since the State has rights of priority (compare Chapter 3, sections 3 and 8 of the Business Reorganisation Act). The State’s interest in preventing spurious corporate activities does not require that the State should, in practice, possess a veto on compositions. Rather, this can be satisfied through other means, e.g. through voting rights in conjunction with composition negotiations and through prohibitions on trading. In Denmark, where the right of priority for tax claims was abolished as early as the 1960s, the highest tax authority informed the Committee that only a couple of cases have arisen in which compositions were adopted against the wishes of the State.

The remaining nut to crack is thus the State’s interest in the State coffers being strengthened through dividends from bankruptcies. The Committee regards this argument as unconvincing, since all creditors can invoke the same reason, and the creditors in bankruptcies should not bear greater liability for the State’s finances than is borne by other taxpayers. In addition, the sums of money involved are small, in relation to the claims. If we disregard bankruptcies at the beginning of the 1990s, in which the State’s dividend at most reached SEK 685 million (1996), we note that the tax dividend

36 Summary SOU 1999:1

in bankruptcies is normally SEK 200 million per year. The State’s revenues in 1997 amounted to SEK 945 billion. Thus, a normal dividend amounts to 0.02% of tax revenues.

Accordingly, the Committee proposes that the right of priority for tax claims and public fees be abolished. As already emphasised, the State will be fully compensated as a consequence of the Committee’s other proposals (primarily, a halving of the basis for business mortgage) whereby the State will obtain an increased dividend (approximately 30%) where the State, after payment of wage guarantees, presents proof of the employees’ wage claims with a partial right of priority and whereby the dividend to creditors without right of priority (including tax claims) will increase to approximately 10%.

Right of priority for wages and wage guarantee

The Committee has been obliged, if possible, to improve wage protection in conjunction with bankruptcies and, at the same time, to save SEK 300 million per year in wage guarantees. This corresponds to approximately 50% of what was paid annually during the 1980s. In 1992, the maximum amount of SEK 5 billion was reached, after which payments have fallen to just over SEK 1 billion per year. At the same time, revenues amount to approximately SEK 1.5 billion per year in payroll fees and dividends in bankruptcies, most of which (SEK 1.2 - 1.5 billion) relate to payroll fees.

In addition, the Committee has been bound by an EC directive (80/987/EEC) which obliges Sweden to provide a wage guarantee for three months wages in the event of insolvency proceedings.

The Committee has regarded it as important that the employees who are normally socially dependent on earned wages and who, in a weak labour market, cannot snub certain employers and, naturally, cannot save their workpower for later delivery, should enjoy wage protection in the event of the insolvency of the employer. However, the Committee has chosen to limit the wage protection for earned wages such that the employees’ claims contribute to the early initiation of insolvency treatment, before all liquid funds have been consumed, and in such a manner that abuse of the wage guarantee is counteracted. In addition, it has been regarded as important that the continuation of business during a suspension of payments or bankruptcy takes place subject to the same terms and conditions as apply to the debtor competitors, so that solvent enterprises are not driven out of business by insolvent ones. Finally, the Committee has chosen to counteract the preference by insolvent businesses for bankruptcy instead of business reorganisation, in order thereby to more easily obtain financing for continued opera-

Summary 37

tions (through the wage guarantee). The choice should, instead, be determined by other factors, such as the need to retain ongoing contracts, to be quit of the current owners and the current management, and to avoid belowcost sales, etc.

Concretely, the Committee proposes the following: Wage guarantees should be capable of being utilised in conjunction with reorganisations pursuant to the Business Reorganisation Act. In order that this not result in increased costs in the event of a subsequent bankruptcy, the debtor in the business reorganisation must repay any wage guarantee payments provided or must provide security for the repayment before a business reorganisation order can be revoked. However, a composition may decrease the State’s claim for repayment of wages paid during the period following notice of dismissal. Where the business reorganisation is converted into a bankruptcy without any interruption, the business reorganisation and the bankruptcy should be viewed as a single unit and the wage guarantee payments provided in the business reorganisation are deducted from that which can be received in the bankruptcy.

Wages for a maximum period of three months prior to the petition for bankruptcy or business reorganisation will enjoy both rights of priority as well as wage guarantees. In terms of time, this means a certain limitation, since currently it is sufficient that the wage claim became due and payable not later than three months prior to the filing of the petition for bankruptcy (which means that the employees can wait up to four months before filing a petition to place the employer in bankruptcy but nonetheless benefit from the wage guarantees for all wages earned). However, certain provisions should be made for cases where the employer could not be served with process or where the wage claim was the subject of a dispute. Should an attempt at business reorganisation have preceded a bankruptcy, then the employee may choose, as today, to enjoy priority for wages during three months prior to the petition for business reorganisation if that is more advantageous than wages during three months prior to the petition for bankruptcy.

Thereafter, the right of priority and wage guarantee for wages exist up until an order commencing the business reorganisation or bankruptcy plus an additional week. It should not matter whether the employee worked for the debtor in reorganisation or the bankruptcy estate during this brief transitional period.

The rights of priority for the wage claims dealt with above seldom have significance for the employee. In most cases, all assets are used up for creditors with superior rights of priority and, therefore, the wage guarantee is of central significance. However, the employee may have a level of wages which results in the ceiling of the wage guarantee being surpassed. In such

38 Summary SOU 1999:1

cases, he can exercise his right of priority, where funds exist in the estate, however subject to a new limit of ten times the statutory base amount (approximately SEK 360,000). Otherwise, the right of priority serves the purpose of increasing the dividend to the State when it has paid out wage guarantees and is exercising its right of recourse. Among other things, the Committee’s financial restrictions have necessitated that the right of priority be maintained in this respect.

In the event work is performed on behalf of the debtor in reorganisation or the estate in bankruptcy later than one week after the commencement of the insolvency proceedings, the wage claim will not enjoy either a right of priority or a wage guarantee. Instead, the wage claim is paid in full by the business, which means that it is not affected by a composition and does not constitute a debt for the estate in bankruptcy. An analysis must be made of each employee’s efforts. Corresponding liability for the estate is proposed regarding rent for premises which are used by the estate, regardless of whether the estate has become a party to the agreement or not. This principle can probably be applied to other types of contracts.

Currently, the right of priority regulations in conjunction with reemployment pursuant to the Employment Protection Act need not be observed when an estate uses certain employees during the period following notice of dismissal. Since the proposed responsibility for the assets of the estate counteracts the unjust enrichment which would otherwise arise and its only purpose is to prevent an estate in bankruptcy from being able continue operations under conditions other than those of its competitors by utilising the wage guarantee, following the notice of dismissal, for employees with whom the estate has thus not entered into employment agreements, this new responsibility with the estate's assets should not lead to any new opinion regarding the applicability of the regulations governing the right of priority to re-employment.

Claims for wages following notice of dismissal are, from a right of priority perspective, not as important as the above-stated wage claims since for this period, the employee generally enjoys unemployment benefits in an amount of 80% of his salary, subject to a five day qualification period and a ceiling of approximately SEK 16,000 per month. Therefore, it is proposed that the right of priority for wages following notice of dismissal be abolished, whether termination takes place during a business reorganisation or bankruptcy. The Committee also discussed eliminating the wage guarantee for wages following notice of dismissal. However, such a solution would not be in accord with the terms of reference to improve wage protection, where possible, in conjunction with bankruptcies. It is, therefore, proposed that wages following notice of dismissal corresponding to those referred to in the Employment Protection Act should enjoy wage guarantees, where-

Summary 39

upon the State would be permitted, however, to pursue a right of recourse without enjoying the right of priority and would thereby be subject to a composition with respect to the wages following notice of dismissal. The Committee estimates that this solution can be realised within the restrictions of State finances.

The right of priority for holiday wages remains unchanged. Severance compensation should enjoy rights of priority and wage guarantees to the extent such rights would have existed had the employee instead received ordinary wages following notice of dismissal. It is uncertain whether this rule satisfies the requirements which are set forth in the International Labour Organisation’s 1992 convention, no. 173 regarding protection for employees’ claims in conjunction with the insolvency of the employer. Sweden should not, therefore, ratify the Convention now either.

The ceiling for the wage guarantee is increased from SEK 100,000 to four times the statutory base amount (currently approximately SEK 145, 000). The maximum period for the wage guarantee is extended to eight months.

Business Mortgage

Despite the fact that in the terms of reference, the Government only envisaged marginal changes in the rules concerning business mortgage, this was discussed freely by the Committee.

As mentioned above, business mortgages is a floating charge and provides security in the debtor’s assets subject to certain exceptions. Liquid funds, assets which can be pledged through registration, and financial instruments are not included. The security is created through registration which carries a one-time fee of 1% of the registration amount, followed by the surrender of a business mortgage certificate to the lender.

The justification for the existence of business mortgage is that the security is assumed to increase, and render access to credit cheaper. It is difficult to determine to what extent the business mortgage actually has this effect.

Statistics have been compiled in order to illustrate the extent to which business mortgages are taken out. It is apparent from these statistics that business mortgage are unusual for the smallest companies and newly-started companies and for service companies, while they are quite prevalent with smaller and mid-sized companies with an emphasis on manufacturing and trade, and are thereafter of less significance to large companies. It has not been possible to determine to what extent the business mortgage certificates

40 Summary SOU 1999:1

actually are pledged as security. There is no appreciable difference related to the different sizes of municipalities.

Pursuant to Chapter 2, section 13 of the Banking Operations Act (SFS 1987:617), banks may lend money only where the borrower is believed to possess the ability to repay the loan. In addition, sufficient security must be provided unless special cause exists. The Committee interviewed bank representatives in Sweden, Denmark, and Finland.

The Swedish bank representatives stated that the business mortgage, despite the fact that the underlying property has a limited borrowing value, is of significance in conjunction with borrowing by some companies. It can be noted in this context that claims secured by business mortgage receive an average dividend of approximately 45% in bankruptcies. It has been claimed that the abolition of business mortgages would result in certain loans no longer being available and other types of security would be demanded to a greater extent.

In Denmark, there are no floating charges. Suppliers have greater possibilities than in Sweden to obtain an exclusion of stock in trade from the assets of the estate in bankruptcy, which may be resold prior to payment through what is known as a credit consignment. The Danish Finance Council (which corresponds to the Swedish Banking Association) has recently requested legislation creating floating charges in Denmark as well. In its petition to the Government, it was emphasised that the purpose is to obtain access to simple and inexpensive security, while it cannot be expected that the volume of credit will increase or that interest rates will be lowered. From our interviews, it was also apparent that the debtors were somewhat opposed providing other security which would decrease their ability to deal with their assets (creation of a charge over stock in trade) or which might give the debtor a bad reputation (factoring).

In Finland, a business can grant a floating charge by way of a business mortgage over 50% of its property. This percentage was selected in conjunction with the abolition of certain superior rights of priority (for wage and tax claims). Depending on the focus of the banks, they stated in our interview that the business mortgage was good supplemental security or, respectively, that the total abolition thereof would not make any difference. No complaints were relayed regarding the impossibility to use all of a debtors property as the basis for a floating charge.

In Norway, there is an equivalent to the Swedish business mortgage through three different registered charges, namely over personal property, stock in trade, and book debts (factoring charges). In 1993, a committee proposed (NOU 1993:16) that the registered charge over stock in trade and book debts be abolished; the borrowing value was deemed to be too low (25-50%). Instead, it was believed that the banks were combing enterprises

Summary 41

for security which did not have any major significance for the decision to extend credit. The proposal will probably not lead to any amendment to the legislation (compare Ot Government Bill no. 26 1998-99).

The Committee has further noted that there is no corresponding instrument to the floating charge in many countries and that the banks in such countries must, in addition, accept that, in conjunction with a bankruptcy, stock in trade and receivables primarily go to suppliers according to the rules governing retention of title which are more generous than in Sweden. Thus, in Germany suppliers often have a better right than the banks to stock in trade and outstanding accounts receivable which arose in conjunction with sales of the goods through expanded retention of title clauses, while the banks have better rights than creditors without priority due to the fact that the banks obtain security with secondary priority in the debtors’ current and future stock in trade and accounts receivable, without the debtor being deprived of the ability to deal with his property, and without the security being made public. In reality, this results in the banks acquiring the superior rights in a fraction of the value of what in Sweden constitutes the basis for the business mortgage.

The Committee has obtained legal-economic studies from Theodore Eisenberg (Cornell Law School, USA), Clas Bergström (the Stockholm School of Economies) and Stefan Sundgren (the School of Economics, Vasa, Finland) and Karin Thorburn (Dartmouth College, USA). The Committee has also studied other legal-economic literature, inter alia, regarding consideration of amendments to the U.S. insolvency legislation (Uniform Commercial Code, article 9, see no. 6 of 82, Cornell Law Review 1997).

In the Committee’s evaluation of the business mortgage, the Committee has assumed that the business mortgage does possess certain significance in lending. When the risks are deemed to be too great, they cannot be compensated with interest where the business only has a normal level of profitability. However, lending to businesses in Sweden is the most profitable investment for Swedish banks, and somewhere the deposits must receive interest. A transition to other forms of security is not simple, since fixed assets are already financed through instalment payment purchases and leasing, and since a charge over stock in trade and accounts receivable requires that the business give up its ability to deal with the assets (compare the Danish views). Considering the prevailing foreign conditions, the Committee assumed that a limitation on the underlying property in a business mortgage would not materially diminish the availability of credit to enterprises. In addition, it has been assumed that a limitation would lead to loans increasingly being directed to businesses with the best profitability prospects, rather than to those which can offer the best security.

42 Summary SOU 1999:1

The Committee has also asked the question whether it is reasonable that the strongest lenders, i.e. those which, through alternative investment possibilities, possess the best negotiating position, are to be given the possibility to always mortgage almost all of the debtors assets, whether the security was necessary for the loan or not. The tax creditor (the State) and tort creditors can not negotiate regarding credit, albeit the State has, to a certain extent, assumed personal payment liability. Employees must, to a great extent, accept the work which is offered (otherwise they cannot receive unemployment benefits) and they cannot periodically ration their labour in order to work even more later on. In addition, the provision of credit which takes place from suppliers of goods with limited marketability is often only apparently voluntary, if the supplier is to be rid of the goods in time. In order to prevent this transfer of the credit risk to persons who involuntarily provide their credit or, in any event, occupy an inferior negotiating position, one could consider providing the State and employees with rights of priority superior to floating charges and introducing more generous regulations regarding retention of title. Thus, the current situation is not a given one. However, the Committee believes that the right of priority regulations should be streamlined rather than being made more complicated. The introduction of retention of title provisions which are valid in rem with respect to goods which the purchaser has a right of disposition prior to payment to the seller would result in a situation where neither the party with the floating charge nor the seller would be able to rely on the fact that the stock in trade is available for recourse as security in the event of an bankruptcy.

When a company becomes insolvent, the business mortgage has largely negative effects.

The existence of security may result in the secured party not taking action before the security is threatened, and by then the company is often in such bad shape that a successful reorganisation is impossible. Even if certain reorganisation actions have a positive current value (the chance that they will become profitable exceeds the risk of loss), security holders tend to oppose such proposals since, in the event of success, they can only obtain a limited portion of the profits (the difference between the current value of the security and the claim) while, in the event of poor results, he can lose even more (the entire value of the security). If the security only applies to certain types of assets, the picture becomes even more complicated. The best situation would be if all creditors were in the same boat when a reorganisation is discussed.

Series bankruptcies, which are based on the owner of a limited liability company being able to purchase the company’s assets after having rolled the loan over to a new company so that his guarantee need not be utilised, presuppose that the party which provided the loan to the company in bank-

Summary 43

ruptcy receives the entire purchase price (corresponding to the loan) as a dividend in the bankruptcy by means of a business mortgage. This phenomenon, which in various contexts has troubled the legislature, would cease to exist if the business mortgage were abolished or significantly restricted.

The above-stated considerations have resulted in some members of the Committee wishing to abolish the business mortgage entirely, while others have expressed doubt regarding a limitation on the business mortgage, citing the provision of credit to smaller and medium-sized companies, most of which never become insolvent nor the subject of reorganisation proceedings. However, the Committee has also taken into consideration the fact that a restriction on the underlying property of a business mortgage is necessary if the right of priority of tax claims is also to be abolished, as well as the right of priority of wage claims for wages following notice of dismissal, at the same time as the wage protection for employees is improved and the prescribed savings are carried out in the State budget. Certain persons have conditioned their continued acceptance of the current rules regarding retention of title provisions, which are disadvantageous to suppliers, on a limitation of the business mortgage. In conclusion, the Committee has united on a proposal that the business mortgage, as in Finland, may only encumber 50% of the debtor’s property2.

_______________

2 One member (Leif Stenberg, Green Party) believes (together with the Ministry of Trade and Industry's expert Mats Fagerlund) that the percentage should be between 50 and 100%. The four Social Democrat members expressed their concern that lending to small businesses in sparsely-populated areas will decrease through the reduction of the property underlying the business mortgage, however they accept the proposal. Of the experts, attorneys Stefan Lindskog and Elisabet Fura-Sandström state that the right of priority for wage claims should be entirely abolished, since it primarily finances the wage guarantee, the costs of which should be apportioned according to other principles, via the State budget or insurance. Professor of Economics Clas Bergström questions the compulsory limitation on property underlying the business mortgage which he believes will lead to a redirecting of the credit flow to the disadvantage of new companies, and he proposes that each business should itself be allowed to determine its order of rights of priority: thereby, the business would be able to use its security in the most effective manner. Lars-Olof Eklöf, Gösta Fischer, Margit Knutsson and Christer Östlund from various business community organisations express their regret concerning the limitations of the terms of reference especially the savings requirement. They believe that smaller and mid-sized companies will have more difficulty obtaining access to credit but believe that the proposals are well considered within the framework of the terms of reference. Erik Danhard (the Swedish Trade Union Confederation) and Ingemar Hamskär (the Confederation of Professional Employees) do not believe that large unpaid wage claims can be an obsta-

44 Summary SOU 1999:1

As a consequence of the above, the Committee presents certain proposals designed to strengthen the remaining business mortgage so that the actual change does not result in a halving of the borrowing value. The idea is that, within the framework of 50%, the business mortgage will be as reliable a form of security as possible.

In this context, the most important proposal is to reconstitute the business mortgage into a general right of priority in all of the property of the business. It will thereby not matter whether the accounts receivable of the business are converted into liquid funds immediately prior to a bankruptcy. Upon a recalculation of the dividend in all bankruptcies as they appear today, this would only result in a marginal improvement (2-3%) while the reliability should be significantly more valuable in conjunction with the extension of credit. In addition, the abolition of the right of priority for rent claims is designed to strengthen the remaining business mortgage.

Today a business mortgage creditor can expect, on average, a dividend of 45%. As a result of proposed reform he may expect to receive 22,5% plus increases related to the extended basis of the business mortgage, the abolishment of priority for rent claims, and the improved dividends to unsecured creditors, altogether approximately 30%. Furthermore, he needs not to worry about a risk that significant stock in trade or receivalles in his specific case will fall outside the security because they were converted to liquid funds immediately prior to insolvency proceedings.

It is proposed that the new regulations regarding business mortgage enter into force following a transition period of 1.5 years during which holders of business mortgage will have the possibility of terminating the credit and, where necessary, carrying out an bankruptcy according to the current rules.

cle to reorganisation and oppose the emphasis on the competition-distorting effects of the wage guarantee. They do not wish the wage guarantee to be used in business reorganisations outside bankruptcy and do not accept that wages from the wage guarantee during the business reorganisation may be deducted if the reorganisation is converted into an bankruptcy. They wish to retain the link between the right of priority and wage guarantee. They believe that the proposals do not provide sufficient levels of wage protection, either with regard to times, ceilings, saved holidays, etc. In addition, they believe that the liability of the estate in bankruptcy for wages when certain employees are used during the period following notice of dismissal should result in the re-employment priority regulations in the Employment Protection Act being applicable. They propose that wages earned prior to the bankruptcy and two months’ wages following notice of dismissal should be subject to the wage guarantee, even if the employee works for the estate during the period following notice of dismissal and, in addition, these wage claims should have priority over business mortgage. However, the restriction on the business mortgage to 50% of the current basis is accepted.

Summary 45

Subordinated claims

Among the Committee’s other proposals, it may be noted that fines, conditional fines, and claims as a consequence of forfeiture, or other legal effects due to crimes shall once again be subordinated by law.

Ongoing agreements, etc.

The Committee has been charged with considering the implementation of regulations according to which a debtor in a business reorganisation will be able to prematurely terminate onerous, long-term agreements. The purpose is, naturally, to facilitate a business reorganisation. This task raises the question of whether it is reasonable that creditors who have entered into advantageous, long-term agreements are to contribute to a reorganisation to a greater extent than other creditors who have entered into advantageous agreements, but who can file a claim for their entire loss upon breach.

The Committee believes that, in this context, it is also appropriate to consider the right which a debtor possesses pursuant to Chapter 2, section 20 of the Business Reorganisation Act to demand future performance without having to pay for performance received prior to the commencement of the reorganisation proceedings. If this rule is retained, the question arises as to whether the rule should not also be applicable in conjunction with bankruptcies.

A closely related question is whether a creditor should be permitted to set off a claim due to him which is based on performance which was made prior to the commencement of the insolvency proceedings and which is, therefore, without a right of priority against a claim for payment which is based on performance which the debtor in reorganisation or the estate in bankruptcy made during the insolvency proceedings (such a right of set off is currently deemed to exist regardless of whether the claims arose out of the same contractual relationship; NJA 1916, p. 154 and 1996, p. 368).

The Committee will deal with these issues in a final report which it is anticipated will be published in December 1999.

Författningsförslag 47

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i konkurslagen (1987:672)

Härigenom föreskrivs i fråga om konkurslagen (1987:672) att 2 kap. 10 a §, 4 kap. 1 § samt 12 kap. 11 och 21 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

10 a §

Om företagsrekonstruktion pågår enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, skall en borgenärs ansökan om konkurs, ifall gäldenären begär det, förklaras vilande i avvaktan på att företagsrekonstruktionen upphör.

Finns det särskilda skäl att befara att gäldenären vidtar eller underlåter att vidta en viss åtgärd och därigenom sätter borgenärens rätt i fara, får dock rätten besluta att försätta gäldenären i konkurs. Innan ett sådant beslut meddelas skall rekonstruktören beredas tillfälle att yttra sig.

Finns det särskilda skäl att anta att borgenärens rätt allvarligt äventyras, får dock rätten besluta att försätta gäldenären i konkurs. Innan ett sådant beslut meddelas skall rekonstruktören beredas tillfälle att yttra sig.

Rätten skall besluta att försätta gäldenären i konkurs om gäldenären inte fullgör sina förpliktelser enligt 20 b § lönegarantilagen (1992:497) .

4 kap.

1 §

Återvinning till konkursbo får på begäran av boet ske i enlighet med

Återvinning till konkursbo får på begäran av boet ske i enlighet med

48 Författningsförslag SOU 1999:1

vad som anges i detta kapitel. Återvinning får dock inte ske av

1.

betalning av skatt eller avgift som avses i lagen ( 1971:1072 ) om förmånsberättigade skattefordringar m.m., om fordringen var förfallen till betalning,

2.

betalning av eller förmånsrätt för underhållsbidrag enligt äktenskaps- eller föräldrabalken, om bidragsbeloppet var förfallet till betalning och den underhållsberättigade inte har gynnats på ett otillbörligt sätt.

vad som anges i detta kapitel. Återvinning får dock inte ske av betalning av eller förmånsrätt för underhållsbidrag enligt äktenskaps- eller föräldrabalken, om bidragsbeloppet var förfallet till betalning och den underhållsberättigade inte har gynnats på ett otillbörligt sätt.

12 kap.

11 §

Vid omröstning i ackordsfrågan får rösträtt utövas endast för bevakade fordringar. En borgenär som kan få täckning för sin fordran genom kvittning eller vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar dock inte i omröstningen. En borgenär, som enligt fordringsavtalet har rätt till betalning först efter övriga borgenärer, deltar inte heller i omröstningen, såvida inte de övriga borgenärerna medger det.

Vid omröstning i ackordsfrågan får rösträtt utövas endast för bevakade fordringar. En borgenär som kan få täckning för sin fordran genom kvittning eller vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar dock inte i omröstningen. En borgenär, som har rätt till betalning först efter övriga borgenärer, deltar inte heller i omröstningen, såvida inte de övriga borgenärerna medger det.

Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt eller förmånsrätt, deltar han i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning eller understiger värdet av den egendom i vilken borgenären har särskild förmånsrätt hans fordran, deltar han med återstående del av fordringen.

Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt eller förmånsrätt, deltar han i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning eller understiger värdet av den egendom i vilken borgenären har särskild förmånsrätt eller förmånsrätt på grund av företagsinteckning hans fordran, deltar han med återstående del av fordringen.

Författningsförslag 49

En svarande som med anledning av en återvinningstalan har fått eller kan få en fordran mot gäldenären, får utan bevakning delta med fordringen i omröstningen.

Innebär ackordsförslaget att borgenärer som inte har förmånsrätt skall få full betalning intill visst belopp, får rösträtt inte utövas för de fordringar som därigenom får full betalning.

Med borgenärer som har förmånsrätt likställs en borgenär som till säkerhet för sin fordran har gjort förbehåll om återtaganderätt.

21 §

Ett fastställt ackord är bindande för alla borgenärer, kända och okända, som har haft rätt att efter bevakning rösta om ackordsförslaget.

En borgenär, som enligt fordringsavtalet har rätt till betalning först efter övriga borgenärer, förlorar sin rätt till betalning av gäldenären, om inte alla borgenärer som enligt 11 § hade rätt att rösta om ackordsförslaget tillgodoses fullt ut genom ackordet.

En borgenär, som har rätt till betalning först efter övriga borgenärer, förlorar sin rätt till betalning av gäldenären, om inte alla borgenärer som enligt 11 § hade rätt att rösta om ackordsförslaget tillgodoses fullt ut genom ackordet.

Den som har förmånsrätt i viss egendom är bunden av ackordet i fråga om belopp som inte kan tas ut ur egendomen.

Den som har förmånsrätt i viss egendom eller förmånsrätt på grund av företagsinteckning är bunden av ackordet i fråga om belopp som inte kan tas ut ur egendom som omfattas av förmånsrätten.

En borgenär har, utan hinder av ackordet, den rätt till kvittning som han kan ha enligt 5 kap. 15 och 16 §§.

__________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2. Äldre föreskrifter om återvinning och ackord gäller fortfarande i fråga om en konkurs, i vilken konkursbeslutet har meddelats före ikraftträdandet.

50 Författningsförslag SOU 1999:1

2 Förslag till Lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979)

Härigenom föreskrivs i fråga om förmånsrättslagen (1970:979)

dels att 5 och 11 §§ skall upphöra att gälla,

dels att 9, 12, 13 och 15 §§ skall ha följande lydelse,

dels att nya 11 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 12 a och 19 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

Särskilda förmånsrätter gäller inbördes efter paragrafernas följd och efter den i 4

− 7 §§ angivna numreringen.

Förmånsrätt enligt 4 § 3 har dock företräde framför förmånsrätt enligt 4 § 2 på grund av annan retentionsrätt än som avses i 3 kap. 39 § sjölagen (1994:1009).

Förmånsrätt enligt 4 § 3 har dock företräde framför förmånsrätt på grund av företagsinteckning, vilken har sökts samma dag som beslutet om utmätning meddelades eller senare, och framför förmånsrätt på grund av annan inteckning, vilken har sökts samma inskrivningsdag som ett ärende angående anteckning om utmätningen har tagits upp eller senare.

Utmätning ger företräde framför senare utmätning av samma egendom, om inte annat följer av 4 kap. 30 § andra stycket eller 7 kap. 13 §utsökningsbalken. Utmätning för flera fordringar på en gång ger lika rätt om inte något annat följer av 7 kap.14 eller 16 §§utsökningsbalken. Om det inbördes företrädet i övrigt mellan fordringar med samma slag av förmånsrätt finns för vissa fall särskilda bestämmelser.

11 §

Allmän förmånsrätt följer därefter med företagsinteckning i hälften av den egendom som återstår sedan

Författningsförslag 51

borgenärer med bättre förmånsrätt fått fullt betalt.

12 §

Allmän förmånsrätt följer därefter med arbetstagares fordran på lön eller annan ersättning på grund av anställningen. Förmånsrätten omfattar fordringar som har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären eller därefter. Fordringarna får inte ha förfallit till betalning tidigare än tre månader innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. Har konkursen föregåtts av ett förfarande enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion och har konkursansökningen gjorts inom ett år från det att företagsrekonstruktionen upphörde, skall vid tillämpning av tredje meningen, om det är förmånligare för arbetstagaren, anses som om konkursansökningen hade gjorts då ansökningen om företagsrekonstruktionen skedde. I sådant fall skall det bortses från tiden mellan ansökningarna.

Allmän förmånsrätt följer därefter med arbetstagares fordran på lön eller annan ersättning på grund av anställningen. Förmånsrätten omfattar fordringar som belöper på tiden före konkursbeslutet samt under ytterligare sju dagar. Fordringarna får inte ha intjänats eller, om lönen eller ersättningen skall bestämmas efter särskild beräkningsgrund, inte ha förfallit till betalning tidigare än tre månader innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. Tidsfristen i tredje meningen kan förlängas om arbetsgivaren avvikit eller på annat sätt hållit sig undan. Har konkursen föregåtts av ett förfarande enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion och har konkursansökningen gjorts inom ett år från det att företagsrekonstruktionen upphörde, skall vid tillämpning av tredje meningen, om det är förmånligare för arbetstagaren, anses som om konkursansökningen hade gjorts då ansökningen om företagsrekonstruktionen skedde. I sådant fall skall det bortses från tiden mellan ansökningarna.

Fordran på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt längst för uppsägningstid som beräknats enligt 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Uppsägningslön för tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete åt konkursgälde-

Fordran på lön under sju dagar efter konkursbeslutet omfattas av förmånsrätt oavsett om arbetstagaren under denna tid arbetat åt konkursboet, dock med avräkning för lön som förvärvats genom arbete åt annan.

52 Författningsförslag SOU 1999:1

nären eller annan och inte heller driver egen rörelse, omfattas av förmånsrätt endast om arbetstagaren kan visa att han har anmält sig hos offentlig arbetsförmedling som arbetssökande. För uppsägningstid omfattar förmånsrätten endast lön eller ersättning som överstiger inkomst vilken arbetstagaren under den tid lönen eller ersättningen avser har haft av egen rörelse eller har förvärvat eller borde ha kunnat förvärva i en annan anställning. Vid bestämmande av i vilken utsträckning fordran på lön eller ersättning under uppsägningstid omfattas av förmånsrätt, skall med samtidig inkomst i annan anställning jämställas utbildningsbidrag som utgår av statsmedel vid arbetsmarknadsutbildning, i den mån bidraget avser samma tid som lönen eller ersättningen och arbetstagaren har blivit berättigad till bidrag efter uppsägningen.

Om en lönefordran som har förfallit tidigare än tre månader före konkursansökningen har varit föremål för tvist, omfattas den av förmånsrätt om talan har väckts eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet har begärts inom fyra månader från förfallodagen och konkursansökningen har följt inom sex månader från det att tvisten slutligt har avgjorts.

Om en lönefordran, som har intjänats tidigare än tre månader före konkursansökningen, har varit föremål för tvist, omfattas den av förmånsrätt om talan har väckts eller förhandling som föreskrivs i kollektivavtal eller lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet har begärts inom fyra månader från förfallodagen och konkursansökningen har följt inom två månader från det att tvisten slutligt har avgjorts.

Semesterlön och semesterersättning som är intjänad före konkursansökningen omfattas av förmånsrätt för vad som står inne för det löpande och det närmast föregående intjänandeåret.

Förmånsrätt följer med fordran på pension vilken tillkommer arbetstagare eller dennes efterlevande för högst sex månader före konkursansökningen

Författningsförslag 53

och därpå följande sex månader. Förmånsrätten gäller även i fråga om pension, som intjänats hos föregående arbetsgivare, om gäldenären övertagit ansvaret för pensionen under de betingelser som anges i 23 och 26 §§ lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.

Om konkursgäldenären är näringsidkare, skall en arbetstagare som själv eller tillsammans med nära anförvanter senare än sex månader före konkursansökningen har ägt en väsentlig andel av företaget och som haft ett betydande inflytande över dess verksamhet inte ha förmånsrätt enligt denna paragraf för lön eller pension.

12 a §

Förmånsrätt för lön eller annan ersättning på grund av anställningen gäller för varje arbetstagare med högst ett belopp som motsvarar tio gånger det vid tiden för konkursbeslutet gällande basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring. Om konkursgäldenären är näringsidkare, skall en arbetstagare som själv eller tillsammans med nära anförvanter senare än sex månader före konkursansökningen har ägt en väsentlig andel av företaget och som haft ett betydande inflytande över dess verksamhet inte ha förmånsrätt för lön eller pension.

13 §

Allmän förmånsrätt följer därefter med fordran på framtida pension till arbetstagare, som är född år 1907 eller tidigare, eller dennes efterlevande. Därvid får dock intjänad del av utfäst pension icke antagas avse större årlig pension än som motsvarar basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Från det sålunda beräknade fordringsbeloppet skall i före-

54 Författningsförslag SOU 1999:1

kommande fall avdragas upplupen del av pension enligt allmän pensionsplan eller enligt privat pensionsförsäkring.

Förmånsrätt enligt första stycket gäller även fordran på framtida pension som intjänats hos föregående arbetsgivare, om gäldenären övertagit ansvaret för pensionsfordringen enligt vad som anges i 12 § femte stycket.

Om gäldenären är näringsidkare, äger 12 § sjätte stycket motsvarande tillämpning.

15 §

Särskild förmånsrätt har företräde framför allmän förmånsrätt. En fordran med allmän förmånsrätt enligt 10 eller 10 a § tas dock, om det behövs, ut före fordringar med särskild förmånsrätt enligt 5 eller

8 § i annan lös egendom än tomträtt. Vad som tas ut på detta sätt skall, när det finns särskilda förmånsrätter i olika egendomsgrupper, fördelas på grupperna i förhållande till den köpeskilling som har erhållits för varje grupp.

Särskild förmånsrätt har företräde framför allmän förmånsrätt. En fordran med allmän förmånsrätt enligt 10 eller 10 a § tas dock, om det behövs, ut före fordringar med särskild förmånsrätt enligt 8 § i annan lös egendom än tomträtt. Vad som tas ut på detta sätt skall, när det finns särskilda förmånsrätter i olika egendomsgrupper, fördelas på grupperna i förhållande till den köpeskilling som har erhållits för varje grupp.

19 §

Böter, viten och fordran på grund av förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott får vid konkurs utdelning efter andra fordringar.

_____________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000, då lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. skall upphöra att gälla.

2. I fråga om förmånsrätt för fordringar i en konkurs som har beslutats på grund av en ansökan som gjorts före ikraftträdandet, gäller äldre bestämmelser fortfarande.

3. Om en näringsidkares egendom vid denna lags ikraftträdande omfattas av ett företagshypotek, gäller för tiden till den 1 januari 2002 eller den tidigare tidpunkt, då egendomen inte längre omfattas av företagshypoteket, äldre bestämmelser i fråga om förmånsrätt som följer med företagshypotek.

Författningsförslag 55

4. Skulle ändringarna i denna lag, om de tillämpades den 1 juli 2000, ha medfört att ett företagshypotek jämte övriga säkerheter inte längre hade utgjort betryggande säkerhet och ställer gäldenären inte inom en månad efter anmodan kompletterande säkerhet som borgenären skäligen kan åtnöjas med, får denne före den 1 januari 2002 säga upp den fordran för vilken företagshypoteket upplåtits till betalning inom sex månader utan hinder av att längre uppsägningstid kan ha avtalats eller uppsägning inte får ske. Har borgenären före den 1 januari 2002 väckt talan om betalning och anmält detta till inskrivningsmyndigheten för företagsinteckning, gäller äldre bestämmelser i fråga om förmånsrätt som följer med företagshypotek i en konkurs som har beslutats på grund av en ansökan som inkommit till rätten innan tre månader förflutit från det att domstolen skilt sig från målet genom dom eller beslut som har vunnit laga kraft.

5. Om det i lag eller i en författning som har beslutats av regeringen hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrit i denna lag tillämpas i stället den nya föreskriften.

56 Författningsförslag SOU 1999:1

3 Förslag till Lag om företagsinteckning

Härigenom föreskrivs följande

1 kap. Allmänna bestämmer

1 § Företagsinteckning beviljas med visst belopp i svenska kronor i sökandens hela förmögenhet. Bevis om inteckningen kallas företagsinteckningsbrev.

2 § Om ägaren av den egendom i vilken företagsinteckning beviljats överlämnat ett företagsinteckningsbrev till säkerhet för en fordran, som uppkommit när ägaren bedrev eller skulle börja bedriva näringsverksamhet, åtnjuter borgenären intill inteckningsbrevets belopp förmånsrätt enligt förmånsrättslagen (1970:979) till betalning för fordringen.

I den mån inteckningsbrevets belopp inte räcker till betalning har borgenären rätt att få betalt genom ett tillägg. Tillägget får inte överstiga femton procent av inteckningsbrevets belopp jämte ränta på detta belopp från den dag då egendomen utmättes eller konkursansökan gjordes. Räntan beräknas för år enligt en räntefot som motsvarar det av riksbanken fastställda, vid varje tid gällande diskontot ökat med fyra procentenheter.

Har flera inteckningsbrev överlämnats som säkerhet för fordran och har inteckningarna samma företrädesrätt eller gäller de omedelbart efter varandra, skall bestämmelserna i första stycket om inteckningsbrevets belopp avse inteckningsbrevens sammanlagda belopp.

En borgenärs rätt till betalning omfattar inte tillägget, om företagsinteckningsbrevet utgör säkerhet för honom i andra hand.

Förmånsrätt för företagsinteckningsbrev upphör om fordringen preskriberats eller inte har anmälts av borgenären efter kallelse på okända borgenärer.

3 § En företagsinteckning ger företräde i förhållande till annan företagsinteckning i den tidsföljd i vilken inteckningarna söks. Inteckningar som söks på samma inskrivningsdag ger lika rätt.

4 § Ett konkursbo har inte rätt att få företagsinteckning eller att upplåta förmånsrätt i företagsinteckningsbrev.

5 § Om borgenären har tillerkänts betalning i konkurs på grund av företagsinteckning, är företagsinteckningen utan verkan till ett belopp som motsvarar vad som har erhållits på företagsinteckningsbrevets belopp.

Författningsförslag 57

2 kap. Inskrivningsförfarandet

Inskrivningsregister och inskrivningsmyndighet

1 § Inskrivning enligt denna lag sker i ett särskilt inskrivningsregister (företagsinteckningsregistret). Detta förs med hjälp av automatisk databehandling.

2 § Ärenden om företagsinteckning eller annan införing i företagsinteckningsregistret på grund av föreskrift i denna lag eller annan författning (inskrivningsärenden) handläggs av en för landet gemensam inskrivningsmyndighet. Regeringen bestämmer vilken myndighet som skall vara inskrivningsmyndighet.

Inskrivningsmyndigheten förestås av en inskrivningsdomare som skall vara lagfaren.

Handläggningen av inskrivningsärenden

3 § För behandlingen av inskrivningsärenden gäller bestämmelserna om tvistemål i rättegångsbalken i tillämpliga delar, i den mån inte något annat följer av denna lag.

Ansökningar och anmälningar i inskrivningsärenden skall vara skriftliga.

4 § Inskrivningsärendena tas upp på en inskrivningsdag. Inskrivningsdag hålls till klockan tolv varje måndag, tisdag, onsdag, torsdag och fredag som inte är helgdag. Lika med helgdag anses midsommarafton, julafton och nyårsafton. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan besluta att en inskrivningsdag skall ställas in, om det finns särskilda skäl till det.

En ansökan eller anmälan som har kommit in efter klockan tolv en viss dag anses gjord på nästföljande inskrivningsdag.

5 § Hos inskrivningsmyndigheten förs dagbok över inskrivningsärendena. Handlingarna i sådana ärenden förs samman i akter.

Har sökanden eller någon annan lämnat en uppgift eller förklaring av betydelse för ärendets prövning eller har en särskild utredning gjorts i ärendet, skall detta antecknas i akten. I akten tas även upp förelägganden och andra beslut som inte skall föras in i företagsinteckningsregistret.

6 § Om det är nödvändigt för utredningen, får ett inskrivningsärende skjutas upp till en senare inskrivningsdag.

58 Författningsförslag SOU 1999:1

Om ett ärende skjuts upp, får sökanden föreläggas att lägga fram den utredning som behövs. Ansökningen får förklaras förfallen, om sökanden inte följer föreläggandet. Föreläggandet skall innehålla en upplysning om detta.

Ett inskrivningsärende får vidare skjutas upp till en senare inskrivningsdag, om ärendet med hänsyn till beskaffenhet eller omfattning inte lämpligen kan prövas omedelbart. Ett ärende som har skjutits upp av denna anledning skall tas upp till prövning senast på femte inskrivningsdagen efter den inskrivningsdag då ansökningen gjordes.

7 § Beslut skall föras in i företagsinteckningsregistret om beslutet innebär att en ansökan i inskrivningsärende bifalls, avslås eller förklaras förfallen eller att ett ärende skjuts upp. Skälen för beslutet skall antecknas i akten eller i dagboken, om beslutet innebär att ansökningen inte bifalls.

Beslut som skall föras in i registret meddelas genom införandet och skall anses ha det innehåll som framgår av registret.

8 § Om ett beslut i inskrivningsärende har gått emot sökanden eller någon annan som har hörts i ärendet, skall denne genast underrättas om beslutet. I underrättelsen skall anges de skäl för beslutet som har antecknats i akten eller i dagboken och vad den som vill överklaga beslutet har att iaktta.

9 § Om ett inskrivningsärende enligt beslut av högre rätt skall tas upp till ny handläggning av inskrivningsmyndigheten, skall det ske utan dröjsmål efter det att beslutet har kommit myndigheten till handa.

Inteckningsansökan

10 § En ansökan om företagsinteckning skall innehålla uppgift om det belopp i svenskt mynt på vilket inteckningen skall lyda. Sökanden skall lämna styrkt uppgift om namn och person- eller organisationsnummer. Är sökanden ett dödsbo skall den avlidnes personnummer anges.

11 § En ansökan om företagsinteckning skall avslås, om

1. bestämmelserna i 3 § andra stycket och 10 § inte har iakttagits,

2. sökanden är i konkurs eller försätts i konkurs den inskrivningsdag då inteckningen söks eller

3. en företagsinteckning som begränsats till näringsverksamhet av viss art eller visst giltighetsområde gäller i sökandens egendom.

12 § Om det inte finns något hinder skall företagsinteckning beviljas och företagsinteckningsbrev utfärdas på grund av inteckningen.

Författningsförslag 59

Bestämmelser om utfärdande av nytt företagsinteckningsbrev i stället för inteckningsbrev som har dödats finns i lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling.

13 § En företagsinteckning som skulle medföra lika företrädesrätt som en annan företagsinteckning skall vid inskrivningen förklaras gälla efter den andra inteckningen, om sökanden begär det. En inteckning som sätts efter en annan inteckning gäller också efter en inteckning med lika rätt som eller bättre rätt än den andra inteckningen, även om detta inte anges i beslutet.

Inteckningsåtgärder

14 § Ett företagsinteckningsbrev får på ansökan av den vars egendom intecknats och efter medgivande av inteckningsbrevets innehavare bytas ut mot två eller flera nya inteckningsbrev (utbyte). I fråga om de nya inteckningsbrevens inbördes företrädesrätt gäller 13 §.

15 § Företagsinteckningar som besvärar samma verksamhet och har inbördes lika rätt eller gäller omedelbart efter varandra får på ansökan av ägaren av den intecknade egendomen och efter medgivande av företagsinteckningsbrevens innehavare föras samman till en inteckning (sammanföring). Denna inteckning skall gälla med den förmånsrätt som tillkommer den av de i sammanföringen ingående inteckningarna som har sämsta rätt.

En inteckning som avses i första stycket skall förklaras gälla för ett lägre belopp än det som de sammanförda inteckningarna sammanlagt uppgår till, om sökanden begär det och inteckningsbrevens innehavare medger det.

16 § En företagsinteckning får på ansökan av den vars egendom intecknats och efter medgivande av företagsinteckningsbrevets innehavare sättas ned efter en annan inteckning (nedsättning). En inteckning som sätts ned efter en annan inteckning gäller också efter en inteckning med lika rätt som eller bättre rätt än den andra inteckningen, även om detta inte anges i beslutet.

17 § På ansökan av den vars egendom intecknats och efter medgivande av företagsinteckningsbrevets innehavare får en företagsinteckning dödas (dödning).

Bestämmelser om dödning av inteckning när företagsinteckningsbrevet har förkommit finns i lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling.

60 Författningsförslag SOU 1999:1

18 § I fall då medgivande krävs enligt 14

− 17 §§ skall inteckningsbrevet

ges in till inskrivningsmyndigheten.

19 § På ansökan av den som innehar ett företagsinteckningsbrev skall innehavet antecknas i företagsinteckningsregistret. Föreläggande skall meddelas sökanden att visa upp hypoteksbrevet, om det finns anledning att anta att han inte innehar detta. Om någon annan redan är antecknad som innehavare, skall inskrivningsmyndigheten sedan det nya innehavet har antecknats föra av den tidigare anteckningen och underrätta den vars innehav var antecknat.

En anteckning om innehav skall avföras, om den vars innehav har antecknats anmäler att innehavet har upphört.

Anteckning och rättelse i företagsinteckningsregistret

20 § I företagsinteckningsregistret skall antecknas när det har anmälts till inskrivningsmyndigheten att betalning vid konkurs har utfallit på ett företagsinteckningsbrevs belopp.

Det kan även i andra fall följa av lag eller annan författning att ett visst förhållande skall antecknas i registret.

En anteckning i registret skall avföras, om den uppenbarligen inte längre kan vara av betydelse.

21 § En införing i företagsinteckningsregistret skall rättas, om införingen innehåller någon uppenbar oriktighet till följd av inskrivningsmyndighetens eller någon annans skrivfel eller liknande förbiseende eller till följd av något tekniskt fel. Det inbördes företrädet mellan inteckningar som berörs av en rättelse skall bestämmas efter vad som är skäligt, om rättelsen kan skada den vars egendom intecknats eller någon innehavare av företagsinteckningsbrev.

Tillfälle att yttra sig skall lämnas den vars rätt berörs, om han är känd, samt den myndighet som avses i 3 kap. 3 §.

En anteckning om ärendet skall göras i registret, om inte beslut meddelas samma dag som ärendet har tagits upp.

22 § Beslut i ärenden om rättelse meddelas genom införing i registret. Skälen för beslutet antecknas i akten eller i dagboken. I stället för bevis eller handling som har utfärdats i enlighet med den tidigare införingen skall en ny sådan handling utfärdas.

Den tidigare handlingen skall fordras in, göras obrukbar och behållas av inskrivningsmyndigheten. Den som innehar handlingen är skyldig att ge in

Författningsförslag 61

den för detta ändamål. I föreläggande att fullgöra en sådan skyldighet får vite sättas ut. Vitet döms ut av inskrivningsmyndigheten.

Överklagande

23 § Ett beslut i inskrivningsärende får överklagas hos hovrätten. Skrivelsen skall ges in till inskrivningsmyndigheten.

Klagotiden i fråga om slutligt beslut är fyra veckor från den inskrivningsdag till vilken beslutet är att hänföra. Vid överklagande tillämpas i övrigt bestämmelserna i rättegångsbalken om överklagande av tingsrätts beslut.

Ett överklagande av ett beslut som har förts in i företagsinteckningsregistret, skall antecknas där. När det slutliga beslutet med anledning av överklagandet har vunnit laga kraft, skall beslutets innehåll antecknas.

24 § Beslut i ärenden om rättelse får överklagas även av den myndighet som avses i 3 kap. 3 §.

3 kap. Rätt till ersättning i vissa fall

1 § Om någon lider skada till följd av tekniskt fel i företagsinteckningsregistret eller i någon anordning som hos inskrivningsmyndigheten eller annan statlig myndighet är ansluten till registret, har han rätt till ersättning av staten.

Ersättningen skall efter skälighet sättas ned eller helt falla bort, om den skadelidande har medverkat till förlusten genom att utan skälig anledning underlåta att vidta åtgärd för att bevara sin rätt eller genom eget vållande på annat sätt.

2 § En rättsägare som avses i 4 kap. 22 § har rätt till ersättning av staten, om han lider skada till följd av ett beslut i ärende om rättelse. Ersättning utgår dock inte, om den skadelidande med hänsyn till felets beskaffenhet eller andra omständigheter borde ha insett att fel förekommit.

3 § Staten företräds i ärenden om ersättning enligt 1 eller 2 § av den myndighet som regeringen bestämmer.

4 § Om den som enligt 1 eller 2 § är berättigad till ersättning av staten har haft rätt att kräva beloppet som skadestånd av någon annan, träder staten in i rätten mot denne.

62 Författningsförslag SOU 1999:1

Ersättning enligt 1 eller 2 § på grund av domstols dom betalas ut sedan domen har vunnit laga kraft.

____________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000. Genom lagen om företagsinteckning upphävs, med de begränsningar som följer av denna lag, lagen (1984:649) om företagshypotek.

2. Om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

3. Denna lag gäller även i fråga om företagsinteckningar som har meddelats eller sökts före ikraftträdandet av lagen om företagsinteckning. Vad som föreskrivs i denna lag i fråga om företagsinteckningar gäller även förlagsinteckningar och inteckningar i jordbruksinventarier.

4. I fråga om företagshypotek vid utmätning eller konkurs som har beslutats på grund av en ansökan som har gjorts före ikraftträdandet av denna lag, gäller äldre bestämmelser.

5. En inteckning, som har beviljats eller sökts före ikraftträdandet av denna lag och som begränsats till näringsverksamhet av viss art, verksamheten på en eller flera fastigheter eller verksamhet som hänför sig till ett eller flera koncessionsområden, får på ansökan av näringsidkaren och efter medgivande av företagshypoteksbrevets innehavare utsträckas att gälla i hela gäldenärens förmögenhet. Om en sådan ansökan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i denna lag angående ansökan om inteckning. Utsträckning får inte ske så att inteckningen i fråga om omfattningen avviker från en annan inteckning som är beviljad eller sökt i samma gäldenärs förmögenhet.

Författningsförslag 63

4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva

Härigenom föreskrivs att 3 a § lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva skall upphöra att gälla. ___________________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

64 Författningsförslag SOU 1999:1

5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion att 2 kap. 3 §, 3 kap. 3, 8, 14 och 16 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

En ansökan av gäldenären skall innehålla

1. en kortfattad redogörelse för gäldenärens ekonomi och orsakerna till betalningssvårigheterna

2. en borgenärsförteckning

3. en redogörelse för hur gäldenären avser att verksamheten skall bedrivas i fortsättningen och en uppgörelse nås med borgenärerna, och

4. ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget.

En ansökan av gäldenären skall innehålla

1. en kortfattad redogörelse för gäldenärens ekonomi och orsakerna till betalningssvårigheterna,

2. en borgenärsförteckning,

3. en redogörelse för hur gäldenären avser att verksamheten skall bedrivas i fortsättningen och en uppgörelse nås med borgenärerna,

4. en uppgift om huruvida gäldenären anser att lönegaranti bör utgå under företagsrekonstruktionen, och

5. ett förslag till rekonstruktör samt behövliga uppgifter om dennes lämplighet för uppdraget.

3 kap.

3 §

I ackordsförhandling deltar endast borgenärer vilkas fordringar uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion. En borgenär som kan få täckning för sin fordran genom kvittning eller vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar inte i förhandlingen. En borgenär

I ackordsförhandling deltar endast borgenärer vilkas fordringar uppkommit före ansökan om företagsrekonstruktion. En borgenär som kan få täckning för sin fordran genom kvittning eller vars fordran är förenad med förmånsrätt deltar inte i förhandlingen. En borgenär

Författningsförslag 65

som enligt fordringsavtalet har rätt till betalning först efter övriga borgenärer, deltar inte heller i förhandlingen om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det.

som vid konkurs skulle ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer, deltar inte heller i förhandlingen om inte övriga borgenärer som deltar i förhandlingen medger det.

Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt eller förmånsrätt, deltar han i förhandlingen i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning eller understiger värdet av den egendom i vilken en borgenär har särskild förmånsrätt hans fordran, deltar han med återstående del av fordringen.

Om en borgenär helt eller delvis avstår från kvittningsrätt eller förmånsrätt, deltar han i förhandlingen i motsvarande mån. Kan en borgenärs fordran endast till viss del täckas genom kvittning, eller understiger värdet av den egendom i vilken en borgenär har särskild förmånsrätt eller förmånsrätt på grund av företagsinteckning hans fordran, deltar han med återstående del av fordringen.

Innehåller ackordsförslaget en bestämmelse att borgenärer som inte har förmånsrätt skall få full betalning intill ett visst belopp, skall deras fordringar i ackordsförfarandet anses som förmånsberättigade i motsvarande mån.

En borgenär får delta i förhandlingen, även om hans fordran inte är förfallen till betalning eller den är beroende av särskilt villkor.

Med borgenärer som har förmånsrätt likställs en borgenär som till säkerhet för sin fordran har gjort förbehåll om återtaganderätt.

8 §

Ett fastställt ackord är bindande för alla borgenärer, såväl kända som okända, som enligt 3 § hade rätt att delta i ackordsförhandlingen.

En borgenär som enligt fordringsavtalet har rätt till betalning först efter övriga borgenärer förlorar sin rätt till betalning av gäldenären, om inte alla borgenärer som enligt 3 § hade rätt att delta i ackordsförhandlingen tillgodoses fullt ut genom ackordet. En borgenär med förmånsrätt i viss egendom är bunden av ackordet i fråga om belopp som inte kan tas ut ur egendomen.

En borgenär som vid konkurs skulle ha rätt till betalning först efter övriga borgenärer förlorar sin rätt till betalning av gäldenären, om inte alla borgenärer som enligt 3 § hade rätt att delta i ackordsförhandlingen tillgodoses fullt ut genom ackordet. En borgenär med förmånsrätt i viss egendom eller förmånsrätt på grund av företagsinteckning är bunden av ackordet i fråga om be-

66 Författningsförslag SOU 1999:1

lopp som enligt 16 § tredje stycket bedömts överstiga värdet av den egendom som omfattas av förmånsrätten.

14 §

I den bouppteckning som avses i 10 § andra stycket skall tillgångarna tas upp till noggrant uppskattade värden. Om möjligt skall även lämnas specificerad uppgift om de värden som i bokföringshandlingarna har åsatts tillgångarna eller, när sådan värdering inte har gjorts, om anskaffningskostnaden. Bouppteckningen skall vidare innehålla uppgift om varje borgenärs namn och postadress.

Ränta på en borgenärs fordran skall inte beräknas längre än till dagen för ansökan om företagsrekonstruktion. Fordran i utländskt myntslag skall beräknas efter den kurs som gällde nämnda dag.

Har en borgenär förmånsrätt skall det anges jämte grunden till det.

Förekommer anmärkning mot fordran eller bedöms värdet av egendom, vari en borgenär har särskild förmånsrätt, understiga hans fordran, skall det anges.

Förekommer anmärkning mot fordran eller bedöms värdet av egendom, vari en borgenär har särskild förmånsrätt eller förmånsrätt på grund av förmånsrättsinteckning, understiga hans fordran, skall det anges.

16 §

Om gäldenären eller en borgenär vill framställa anmärkning mot en fordran som skulle omfattas av ackordet, skall han göra det skriftligen hos rekonstruktören i så god tid som möjligt och i vart fall före omröstningen vid borgenärssammanträdet under ackordsförhandlingen.

Finner rekonstruktören anledning till anmärkning mot en fordran som skulle omfattas av ackordet eller framställer gäldenären eller en borgenär sådan anmärkning hos rekonstruktören, skall denne skyndsamt underrätta den borgenär vars fordran avses med anmärkningen. Detsamma gäller, när värdet av egendom vari borgenär har särskild förmånsrätt bedöms understiga fordringen.

Finner rekonstruktören anledning till anmärkning mot en fordran som skulle omfattas av ackordet eller framställer gäldenären eller en borgenär sådan anmärkning hos rekonstruktören, skall denne skyndsamt underrätta den borgenär vars fordran avses med anmärkningen. Detsamma gäller, när värdet av egendom vari borgenär har särskild förmånsrätt eller förmånsrätt på grund av företagsinteckning be-

Författningsförslag 67

döms understiga fordringen. I sådant fall skall rätten, på begäran av rekonstruktören, gäldenären eller annan borgenär, fastställa hur stor del av borgenärens fordran som skall anses överstiga egendomens värde.

_____________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i en företagsrekonstruktion som beslutats på grund av en ansökan som gjorts före ikraftträdandet.

68 Författningsförslag SOU 1999:1

6 Förslag till Lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)

Härigenom föreskrivs i fråga om lönegarantilagen (1992:497)

dels att 1, 3, 7, 9 och 28 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 7 a, 20 a och 20 b §§, av följande lydelse,

dels att det skall införas en ny rubrik före 20 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

För betalning av arbetstagares fordran hos en arbetsgivare som har försatts i konkurs i Sverige eller i ett annat nordiskt land svarar staten enligt denna lag (statlig lönegaranti).

För betalning av arbetstagares fordran hos en arbetsgivare, som har försatts i konkurs i Sverige eller i ett annat nordiskt land eller beträffande vilken beslut fattats om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, svarar staten enligt denna lag (statlig lönegaranti).

3 §

Om arbetsgivaren tidigare har varit försatt i konkurs, betalas inte fordringar som har gjorts eller hade kunnat göras gällande i konkursen.

Om arbetsgivarens verksamhet var föremål för företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion när arbetsgivaren försattes i konkurs, skall lönegaranti som uppburits på grund av företagsrekonstruktionen avräknas från arbetstagarens rätt till betalning enligt garantin på grund av konkursen.

7 §

Betalning enligt garantin lämnas för sådan fordran på lön eller an-

Vid konkurs lämnas betalning enligt garantin för sådan fordran på

Författningsförslag 69

nan ersättning som har förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979) och för fordran på pension som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 § samma lag.

lön eller annan ersättning som har förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979) och för fordran på pension som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 § samma lag.

I vilken utsträckning fordran på lön eller pension får göras gällande i konkurs framgår av 5 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) .

Vid företagsrekonstruktion lämnas betalning efter särskilt beslut av rekonstruktören för sådan fordran på lön eller annan ersättning som skulle ha haft förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen om arbetsgivaren försatts i konkurs i stället för att beslut fattats om företagsrekonstruktion.

Betalning enligt garantin lämnas också för fordran på uppsägningslön som belöper på tiden efter konkursbeslutet eller beslutet om företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion. Betalning lämnas dock inte till sådan arbetstagare som avses i 12 a § andra stycket förmånsrättslagen (1970:979) .

Fordran på uppsägningslön omfattas av garantin längst för uppsägningstid som motsvarar uppsägningstid enligt 11 § lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd. Från fordran på uppsägningslön avräknas vad arbetstagaren uppburit eller kunnat uppbära i egen rörelse, förvärvat eller kunnat förvärva hos rekonstruktionsgäldenären, konkursboet eller annan och vad som uppburits som utbildningsbidrag som utgår av statsmedel vid arbetsmarknadsutbildning,

70 Författningsförslag SOU 1999:1

i den mån bidraget avser samma tid som lönen eller ersättningen och arbetstagaren har blivit berättigad till bidrag efter uppsägningen. För rätt till betalning av uppsägningslön skall arbetstagaren kunna visa att han har anmält sig hos offentlig arbetsförmedling som arbetssökande.

7a§

Arbetstagarens rätt tillbetalning enligt garantin är oberoende av om hans fordran på grund av betalningen enligt garantin sätts ned genom ett ackord.

I vilken utsträckning fordran på lön eller pension får göras gällande i konkurs framgår av 5 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) .

9 §

För fordran med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979) gäller garantin för varje arbetstagare med högst 100 000 kronor. Betalning för fordran som avser ersättning för särskilda kostnader utgår framför annan fordran.

För fordran på lön eller annan ersättning eller pension med förmånsrätt enligt 12 § förmånsrättslagen (1970:979) gäller garantin för varje arbetstagare med högst ett belopp som motsvarar fyra gånger det vid tiden för konkursbeslutet eller beslutet om företagsrekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion gällande basbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring.

För fordran på lön eller annan ersättning gäller garantin för en sammanlagd tidsperiod om högst åtta anställningsmånader. Betalning för fordran som avser ersättning för särskilda kostnader utgår framför annan fordran.

Författningsförslag 71

Företagsrekonstruktion

20 a §

Om lönegaranti utgår på grund av företagsrekonstruktion gäller 10, 16

− 20 samt 22− 36 §§ i tillämpliga delar.

20 b §

Om betalning enligt garantin lämnats eller förväntas bli lämnad för fordran hos en arbetsgivare vars verksamhet är föremål för företagsrekonstruktion, skall arbetsgivaren betala eller ställa betryggande säkerhet för statens fordran till följd av betalningen jämte ränta uppgående till diskontot med tillägg av 2 % innan företagsrekonstruktionen upphör.

Rekonstruktören är skyldig att lämna erforderliga upplysningar till rätten angående lönegaranti på grund av företagsrekonstruktion.

28 §

I fråga om utbetalat garantibelopp inträder staten i arbetstagarens rätt mot konkursgäldenären. Utdelning i konkursen för arbetstagarens fordran som ersatts av garantin tillfaller staten intill detta belopp.

I fråga om utbetalat garantibelopp inträder staten i arbetstagarens rätt mot rekonstruktionsgäldenären eller konkursgäldenären. Utdelning i konkursen för arbetstagarens fordran som ersatts av garantin tillfaller staten intill detta belopp.

_____________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om en fordran hos en arbetsgivare som har försatts i konkurs eller beträffande vilken beslut fattats

72 Författningsförslag SOU 1999:1

om företagsrekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion före ikraftträdandet.

Författningsförslag 73

7 Förslag till Lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsbalken

dels att 8 kap. 13 § skall upphöra att gälla,

dels att 7 kap. 14 § skall ha följande lydelse.

7 kap.

14 §

Vid utmätning av lön har följande fordringar i nämnd ordning företräde framför andra fordringsanspråk:

1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken samt fordran som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd,

2. konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen,

3. fordran som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Vid utmätning av lön har följande fordringar i nämnd ordning företräde framför andra fordringsanspråk:

1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken samt fordran som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd,

2. konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen.

Företrädesrätten enligt första stycket 1 gäller även sådant utländskt underhållsbidrag som får verkställas i Sverige, om bidragsfordringen vid verkställighetsstillfället inte är äldre än fem år. _______________________ 1 Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000. 2 Äldre föreskrifter om utmätning gäller fortfarande i fråga om en utmätning, i vilken utmätningsbeslutet har meddelats före ikraftträdandet.

74 Författningsförslag SOU 1999:1

8 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. skall upphöra att gälla.

___________________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om en utmätning, i vilken utmätningsbeslutet har meddelats före ikraftträdandet.

Författningsförslag 75

9 Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:691) om socialavgifter att 1kap. 2 § och 2 kap. 3 § skall ha följande lydelse.

1 kap.

2 §

Avgifterna utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter skall betalas av den som är arbetsgivare och egenavgifter av den som är försäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och har inkomst av annat förvärvsarbete som avses i 3 kap. 2 eller 2 a § eller 11 kap. 3 § nämnda lag. Med inkomst av annat förvärvsarbete enligt 3 kap. 2 eller 2 a § lagen om allmän försäkring skall även likställas inkomst för eget arbete i form av andra skattepliktiga förmåner än pengar.

Vid tillämpning av denna lag skall, även om ett anställningsförhållande inte föreligger, den som utgett sådan ersättning som enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § andra stycket eller 11 kap. 2 § första stycket m, andra stycket och femte stycket lagen om allmän försäkring är att hänföra till inkomst av anställning anses som arbetsgivare. Med inkomst av anställning enligt 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring skall i denna lag likställas inkomst i form av andra skattepliktiga förmåner än pengar samt kostnadsersättning som inte enligt 8 kap. 19 eller 20 § skattebetalningslagen (1997:483) undantas vid beräkning av skatteavdrag. I fråga om skattepliktig intäkt av tjänst enligt kommunalskattelagen (1928:370) i form av rabatt, bonus eller annan förmånsom ges ut på grund av kundtrohet eller liknande,

Vid tillämpning av denna lag skall, även om ett anställningsförhållande inte föreligger, den som utgett sådan ersättning som enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § andra stycket eller 11 kap. 2 § första stycket m, andra stycket och femte stycket lagen om allmän försäkring är att hänföra till inkomst av anställning anses som arbetsgivare.

Konkursbo skall dock anses som arbetsgivare endast till den del ersättningen avsett arbete som utförts åt konkursboet. I övrigt är arbetsgivaravgift, som belöper på lönefordran som uppkommit före konkurs, en konkursfordran.

76 Författningsförslag SOU 1999:1

skall den som slutligt har stått för de kostnader som ligger till grund för förmånen, anses som arbetsgivare, om denne är någon annan än den som är skattskyldig för förmånen.

Med inkomst av anställning enligt 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring skall i denna lag likställas inkomst i form av andra skattepliktiga förmåner än pengar samt kostnadsersättning som inte enligt 8 kap. 19 eller 20 § skattebetalningslagen (1997:483) undantas vid beräkning av skatteavdrag. I fråga om skattepliktig intäkt av tjänst enligt kommunalskattelagen (1928:370) i form av rabatt, bonus eller annan förmån som ges ut på grund av kundtrohet eller liknande, skall den som slutligt har stått för de kostnader som ligger till grund för förmånen, anses som arbetsgivare, om denne är någon annan än den som är skattskyldig för förmånen.

2 kap.

3 §

Underlag för beräkning av avgifterna är summan av vad arbetsgivaren under året har utgett som lön i pengar eller annan ersättning för utfört arbete eller eljest med anledning av tjänsten, dock inte pension, eller andra skattepliktiga förmåner eller, i fall som avses i 3 kap. 2 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring, annan ersättning för utfört arbete. Bidrag som avses i 11 kap. 2 § första stycket

Underlag för beräkning av avgifterna är summan av vad arbetsgivaren under året har utgett som lön i pengar eller annan ersättning för utfört arbete eller eljest med anledning av tjänsten, dock inte pension, eller andra skattepliktiga förmåner eller, i fall som avses i 3 kap. 2 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring, annan ersättning för utfört arbete. Bidrag som avses i 11 kap. 2 § första stycket

Författningsförslag 77

m) lagen om allmän försäkring likställs med lön. Vidare likställs med lön garantibelopp enligt lö-negarantilagen (1992:497). Med lön likställs även kostnadsersättning som inte enligt 8 kap. 19 eller

20 § skattebetalningslagen (1997:483) undantas vid beräkning av skatteavdrag.

m) lagen om allmän försäkring likställs med lön. Med lön likställs även kostnadsersättning som inte enligt 8 kap. 19 eller 20 § skattebetalningslagen (1997:483) undantas vid beräkning av skatteavdrag.

Med lön likställs också ersättning som en arbetsgivare utger till en allmän försäkringskassa som följd av bestämmelsen i 24 § första stycket lagen (1991:1047) om sjuklön.

Ersättning som avses i andra stycket skall anses som ersättning till arbetstagare vid tillämpning av 4 och 5 §§. __________________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

78 Författningsförslag SOU 1999:1

10 Förslag till Lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs i fråga om jordabalken att 12 kap. 31 § jordabalken skall ha följande lydelse.

12 kap.

31 §

Om hyresgästen försätts i konkurs får konkursboet säga upp avtalet. Beträffande bostadslägenheter fordras dock att gäldenären samtycker till uppsägningen.

Har lägenheten ej tillträtts när konkursen inträffar och har ej hyresvärden sådan säkerhet för att avtalet fullgörs att han skäligen kan nöja sig, får hyresvärden säga upp avtalet om han ej erhåller sådan säkerhet inom en vecka efter anfordran.

Inträffar i fråga om en lokal konkursen efter tillträdet och har ej hyresvärden sådan säkerhet för att avtalet fullgörs att han skäligen kan nöja sig, får hyresvärden säga upp avtalet,

1. om inte sådan säkerhet ställs inom en månad efter anfordran,

2. om inte konkursboet inom samma tid förklarar sig vilja svara för hyresgästens skyldigheter under hyrestiden, eller

3. om inte, när hyresrätten får överlåtas, överlåtelse sker i enlighet med avtalet.

Sägs avtalet upp enligt första, andra eller tredje stycket, har hyresvärden rätt till ersättning för skada.

Även om konkursboet inte förklarat sig vilja svara för hyresgästens skyldigheter under hyrestiden, ansvarar konkursboet efter en övergångstid på sju dagar för hyra från konkursbeslutet till dess att konkursboet ställer lokalen till hyresvärdens förfogande.

__________________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2000.

Inledning 79

1 Inledning

1.1 Direktiven m.m.

Regeringen beslutade den 21 december 1995 att tillkalla en kommitté för att utreda frågor om

− förmånsrätt i konkurs,

− lönegaranti,

− underlaget för företagshypotek.

I direktiven framhålls att kommitténs huvuduppgift blir att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypoteket bör ges en annan ställning än det har i dag och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. De samhällsekonomiska konsekvenserna av eventuella ändringar i förmånsrättsordningen skall övervägas, bl.a. hur kreditgivningen till företagen påverkas. En strävan bör enligt direktiven vara att förmånsrättsordningen och anslutande lagregler är så utformade att rekonstruktion av livskraftiga företag underlättas. Direktiven (Dir. 1995:163) är intagna som bilaga 1.

Vid regeringssammanträde den 13 februari 1997 beslutade regeringen att kommittén också skall utreda om gäldenären under företagsrekonstruktion bör ges en rätt att säga upp avtal i förtid. Samtidigt återkallades kommitténs uppdrag såvitt avser de frågor om löneförmånsrätt och lönegaranti som omfattas av förslagen i regeringens proposition om löneskyddet vid konkurs (prop. 1996/97:102). Tilläggsdirektivet (Dir. 1997:26) är intaget som bilaga 2. Den 3 juli 1997 fick kommittén slutligen genom tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera alternativa möjligheter till hur statens kostnader för lönegarantin kan minskas med 300 miljoner kronor och att lägga fram förslag om en sådan besparing. Kommitténs andra tilläggsdirektiv (Dir. 1997:82) är intaget som bilaga 3.

Till kommittén har vidare överlämnats en skrivelse från Konkursförvaltarkollegiernas Förening (regeringsbeslut 1996-10-10, A96/3713/RS) och en skrivelse från Grossistförbundet Svensk Handel (regeringsbeslut 1996-12-12, Ju96/3810).

80 Inledning SOU 1999:1

1.2 Arbetets bedrivande

Förmånsrättskommitténs ledamöter, sakkunniga och experter har under hela utredningsarbetet sammanträtt kontinuerligt och med något undantag in pleno.

Förmånsrättsordningen i jämförbara länder har studerats. Härvid har representanter för kommittén besökt Danmark, Norge och Finland, se redogörelsen i kap. 3.

Under utredningsarbetet har representanter för Förmånsrättskommittén intervjuat konkursförvaltare och företagare samt företrädare för banker, skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter och löntagare. En sammanställning av anteckningar från intervjuerna fogas till betänkandet som bilaga 4.

Förmånsrättskommittén har vidare tagit del av den undersökning som Insolvensutredningen utförde i samarbete med fem kronofogdemyndigheter i deras egenskap av tillsynsmyndighet i konkurs i respektive län avseende 958 företagskonkurser som avslutats under 1990 och som redovisas i Insolvensutredningens betänkande Lag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113). För att följa upp Insolvensutredningens kartläggning och ytterligare beskriva utfallet för olika borgenärskategorier har Förmånsrättskommittén, i samarbete med samma kronofogdemyndigheter som bistod Insolvensutredningen, undersökt 1 635 företagskonkurser som avslutats under år 1996, se avsnitt 4.3.

Kommittén har inhämtat rättsekonomiska undersökningar från Karin Thorburn, Dartmouth College, USA, från Clas Bergström, Handelshögskolan i Stockholm och Stefan Sundgren, Svenska Handelshögskolan i Vasa, Finland, samt från Theodore Eisenberg, Cornell Law School, USA, se avsnitt 4.4. Undersökningarna fogas till betänkandet som bilaga 5

− 7.

Karin Thorburns undersökning ”En empirisk analys av utdelning i svenska konkurser” baseras på uppgifter om 350 svenska aktiebolag som gick i konkurs under åren 1988-1991. Hon har undersökt hur fordringarna fördelar sig på de olika fordringsklasserna pant i lös egendom, pant i fast egendom, hyra, företagshypotek, revision, skatter, löner och oprioriterad samt hur utdelningen fördelar sig mellan dessa fordringsklasser. Karin Thorburn har vidare analyserat hur utdelningen skulle ha fördelats om förmånsrättsordningen varit en annan än den nuvarande.

Stefan Sundgren och Clas Bergströms analys ”Förmånsrättens teori och empiri” syftar främst till att belysa förmånsrätternas inverkan på borgenärernas beteende i samband med konkurs eller rekonstruktion utom konkurs, samt om förmånsrätterna endast har fördelningsmässiga effekter eller om realekonomiska effekter också kan uppkomma. Det empiriska materialet är hämtat från Finland där förmånsrättsordningen nyligen förändrats i syfte att göra borgenärerna mer likställda varvid flera allmänna förmånsrätter slopades.

Inledning 81

Theodore Eisenbergs analys ”A Review of the Economics Literature on Creditor Priority in Bankruptcy” innehåller en genomgång av juridisk och ekonomisk litteratur som behandlar frågor om förmånsrätt i företagskonkurser. Kommittén har också studerat annan rättsekonomisk litteratur, bl. a. i anslutning till överväganden om ändringar i den amerikanska insolvenslagstiftningen.

Statistiska Centralbyrån har vidare för kommitténs räkning utfört en undersökning beträffande uttagna företagsinteckningar. Undersökningen belyser förekomsten av företagsinteckningar hos företag indelade efter antal anställda, bransch, aktivitetsår samt kommunstorlek.

Slutligen har kommittén haft kontakter med Banklagskommittén (Fi 1995:09).

Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse 83

2 Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse

2.1 Förmånsrättsordningen

Reglerna om förmånsrätt styr fördelningen av gäldenärens tillgångar mellan konkursborgenärerna, dvs. mellan borgenärer som har fordringar mot gäldenären från tiden före konkursen (s.k. konkursfordringar). Dessförinnan skall dels egendom som tillhör annan än konkursgäldenären skiljas ut (separeras), dels konkurskostnader (främst kostnader för konkursförvaltningen) liksom andra skulder som konkursboet har ådragit sig (s.k. massaskulder) betalas.

Företrädesordningen mellan olika fordringar vid utmätning och konkurs regleras i förmånsrättslagen (1970:979, FRL) och 7 kap. utsökningsbalken (UB). FRL trädde i kraft den 1 januari 1972 och ersatte bestämmelser om förmånsrätt vid konkurs i 17 kap. handelsbalken (HB). Lagen har behållit sin grundstruktur men ändrats i sak vid åtskilliga tillfällen.

Utgångspunkten för förmånsrättsordningen är att alla fordringar mot gäldenären har lika rätt. Förmånsrätterna utgör alltså ett undantag från huvudregeln om likabehandling. FRL innehåller en uppräkning av de fordringar som har bättre rätt än andra samt anger vilken ordning som gäller mellan dessa s.k. prioriterade fordringar.

FRL skiljer mellan särskild och allmän förmånsrätt.

Särskild förmånsrätt belastar bara viss egendom och gäller vid både utmätning och konkurs.

Den viktigaste av de särskilda förmånsrätterna i FRL är den som följer med konventionell panträtt i viss bestämd egendom, t.ex. en fastighet, ett fartyg eller visst lösöre (4 § FRL). Panträtten kan grundas på avtal (konventionell panträtt) eller gälla direkt på grund av lag (legal panträtt). Jämställd med panträtt i förmånsrättshänseende är rätt att hålla kvar lös egendom som säkerhet för fordran (retentionsrätt).

Särskild förmånsrätt gäller vidare för försäkringstagares fordran hos försäkringsföretag i den egendom som enligt försäkringsföretagets register används för skuldtäckning (4a § FRL).

84 Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse SOU 1999:1

Särskild förmånsrätt följer också med fastighetsägares fordran hos lokalhyresgäst eller arrendator under tre respektive tolv månader (5 § FRL). Säkerheten gäller i samma underlag som företagshypotek men har företräde framför företagshypotek.

I den mån en näringsidkares egendom avsedd för verksamheten inte är pantsatt eller går till betalning av lokalhyresfordringar, kan särskild förmånsrätt åtnjutas för företagshypotek (5 § FRL). Företagshypotek förutsätter inskrivning i verksamheten av ett visst penningbelopp, s.k. företagsinteckning, och upplåts genom att näringsidkaren överlämnar ett s.k. företagshypoteksbrev till borgenären. Till skillnad från panträtt är företagshypotek inte knutet till individuellt bestämd egendom utan gäller i egendom av visst slag, där de individuella föremålen hela tiden kan växla. I 2 kap. 1 § lagen (1984:649) om företagshypotek (FHL) uttrycks säkerhetsunderlaget som "näringsidkares lösa egendom i den mån egendomen hör till den intecknade verksamheten". En del av gäldenärens egendomen undantas. Det viktigaste undantaget gäller kassa- och banktillgodohavanden, men också egendom som kan pantsättas genom registrering och löpande skuldebrev faller utanför.

Slutligen finns särskild förmånsrätt i utmätt eller betalningssäkrad egendom (8 och 9 §§ FRL).

Allmän förmånsrätt gäller endast vid konkurs och avser all egendom som ingår i gäldenärens konkursbo.

Bland de allmänna förmånsrätterna märks först den förmånsrätt som följer med vissa kostnader som har samband med inledandet av konkurs samt begravnings- och bouppteckningskostnad när gäldenären avlidit före konkursbeslutet. Vidare gäller allmän förmånsrätt för arvode till rekonstruktör enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (FRekL) och för fordringar som uppkommit genom avtal med rekonstruktörens samtycke under ett försök till företagsrekonstruktion (10 § FRL).

Allmän förmånsrätt följer därefter för vissa revisions- och bokföringsuppdrag (10 a § FRL).

Vidare gäller allmän förmånsrätt för fordringar på skatt och allmän avgift (det s.k. skatteprivilegiet, 11 § FRL) samt i viss omfattning för arbetstagares fordringar på lön (det s.k. löneprivilegiet, 12 § FRL) och pension (12 och 13 §§ FRL). Vissa anställda, som är delägare i företaget eller närstående till delägare, är uteslutna från förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar.

Enligt lönegarantilagen (1992:497, LGL) svarar staten i stor utsträckning för betalning av arbetstagares eller anhörigs fordran hos arbetsgivare som försatts i konkurs. Garantin omfattar sådana löne- och pensionsfordringar som har förmånsrätt. Den betalning som utgår enligt garantin är maximerad till i princip 100 000 kr för en arbetstagare. Staten inträder i

Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse 85

lön- eller pensionstagarens rätt mot konkursgäldenären i fråga om utbetalat garantibelopp. Lönegarantin finansieras genom arbetsgivaravgifter och utdelning till staten på grund av regressrätten enligt LGL.

Eftersom de särskilda förmånsrätterna med undantag för företagshypoteksunderlaget gäller i individuellt bestämd egendom uppkommer sällan en kollision mellan olika särskilda förmånsrätter. Om kollision ändå uppkommer gäller de särskilda förmånsrätterna i huvudsak i paragrafnummerordning. Detta betyder främst att panträtt i lös egendom (t.ex. vid factoring) går före företagshypotek. Utmätning och betalningssäkring ger dock företräde framför annan särskild förmånsrätt som inte uppkommit dessförinnan (9 § FRL).

Mellan allmänna förmånsrätter bestäms den inbördes ordningen undantagslöst av paragrafernas följd, dvs. i den ordning de presenterats ovan.

Vad gäller den inbördes företrädesrätten mellan särskilda förmånsrätter och allmänna förmånsrätter har särskilda förmånsrätter i regel företräde framför allmän förmånsrätt. Sådana kostnader som har förmånsrätt enligt 10 och 10a §§ FRL får dock vid behov tas ut före företagshypotek, hyresfordringar och fordringar som åtnjuter förmånsrätt på grund av utmätning (15 § FRL).

Sedan de förmånsberättigade borgenärerna fått betalt utgår betalning till borgenärer utan förmånsrätt (18 § FRL). Förmånsrätternas nuvarande omfattning gör emellertid att utrymmet för utdelning till oprioriterade borgenärer i företagskonkurser är starkt begränsat. Bland de oprioriterade fordringarna kan nämnas leverantörers fordringar på betalning för levererade varor som inte omfattas av separationsrätt, uppdragstagares krav för utfört arbete, vanliga lån som inte är tryggade genom pant eller annan säkerhet och skadeståndsfordringar. Har fordran särskild förmånsrätt i viss egendom men förslår ej egendomen för att infria fordringen, behandlas återstoden av denna som fordran utan förmånsrätt.

Oprioriterade borgenärer har lika rätt till betalning och skall således, i likhet med prioriterade borgenärer med samma förmånsrätt, få betalt i förhållande till fordringarnas belopp (14 och 18 §§ FRL).

Gåvor kan utkrävas endast om övriga borgenärer fått full betalning (se lag 1936:83 angående vissa utfästelser om gåva). I övrigt är för närvarande inga fordringar efterställda vid konkurs genom stadgande i lag, inte ens fordringar på böter. Det går dock att träffa avtal om att en fordran skall vara efterställd vid konkurs.

FRL har betydelse också vid ackord enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (FRekL) och vid ackord under konkurs. Borgenärer med förmånsrätt deltar nämligen inte vid ackord, vilket betyder att deras fordringar blir nedsatta endast om de frivilligt godtar det, se 3 kap. 3 § FRekL och 12 kap. 11 § konkurslagen (1987:672, KL).

86 Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse SOU 1999:1

2.2 Principen om lika rätt

Det är en naturlig utgångspunkt att konkursborgenärer skall åtnjuta lika rätt, dvs. att gäldenärens egendom skall fördelas mellan borgenärerna i proportion till deras fordringar.

Det är lätt att se fördelarna med en sådan ordning. Kredit kommer att ges endast om kredittagaren bedöms ha förmåga betala alla sina skulder, annars får ju ingen borgenär fullt betalt. Ingen kredit kommer att ges enbart med tillit till att en viss säkerhet skall räcka till återbetalningen, varvid krediten kan bli vilseledande för andra. Samtliga borgenärer kommer att eftersträva det totalt sett mest gynnsamma ekonomiska utfallet av gäldenärens verksamhet. Det räcker inte att tillgångssidan når en viss nivå, och det är ointressant på vilka tillgångar den är fördelad. En situation där alla borgenärer är likställda blir också mindre komplicerad och lättare att överblicka, särskilt vid förhandlingar om ett ackord.

Fastän likabehandlingsprincipen anses vara en given utgångspunkt (se exempelvis prop. 1970:142 s. 83), är det normalt endast en mindre del av tillgångarna som blir föremål för fördelning med stöd av likabehandlingsprincipen. En klart övervägande del av tillgångarna i konkurser fördelas till borgenärer som åtnjuter särskild eller allmän förmånsrätt.

I sammanhanget kan nämnas att det i många konkurser helt eller nästan helt saknas tillgångar. Då spelar förmånsrättsordningen ingen eller liten roll. Problemet är i stället att det saknas medel till betalning av konkurskostnader, vilket leder till att konkursen avskrivs. Detta medför i sin tur att ekonomiska oegentligheter kan undgå uppdagande. Ibland finns visserligen vissa tillgångar, men dessa är pantsatta, vilket hindrar att tillgångarna kan tas i anspråk för betalning av andra kostnader än förvaltning och försäljning av panten (se 14 kap. 18 § konkurslagen, KL). I vissa andra länder har därför panthavare ålagts att avstå en viss andel av pantens värde till konkursboets allmänna del. I Sverige är bland de särskilt förmånsberättigade endast företagshypotekshavare tvungna att acceptera att tillgångarna vid behov tas i anspråk för allmänna konkurskostnader.

2.3 Förmånsrätternas ändamål

Undantagen från likabehandlingsprincipen har olika förklaringar och syften.

Vissa konkursfordringar påminner om kostnader eller massafordringar i konkurs, t.ex. arvode till en rekonstruktör som försökt åstadkomma en företagsrekonstruktion respektive fordran för lån till gäldenären under ett rekonstruktionsförsök före konkursen. Sådana fordringar åtnjuter förmånsrätt av skäl liknande dem som motiverat företrädesrätt till betalning för konkur-

Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse 87

skostnader och massafordningar. Man har således velat uppmuntra att personer åtar sig uppdrag som rekonstruktör åt ett företag i ekonomisk kris och att kredit ges till ett företag under försök till företagsrekonstruktion. Utan förmånsrätt för sådana fordringar skulle en gäldenär under företagsrekonstruktion bli tvungen att förskottsbetala alla tjänster och varor som gäldenären mottar, vilket allvarligt skulle försvåra rekonstruktionen.

Förmånsrätten för revisorer har en liknande grund. Det gäller att se till att särskilt rörelseidkare med dålig ekonomi kan anlita revisorer och få sina bokslut granskade.

Men även om en näringsidkare eller annan kredittagare är solvent, kan framtiden framstå som osäker. För att stimulera kreditgivning, särskilt långvariga krediter, har vissa förmånsrätter införts. Hit hör framför allt förmånsrätten för panträtt och företagshypotek. En realsäkerhet kan också förbilliga krediten (dvs. sänka räntan). Besparingen kan dock ätas upp av att andra kreditgivare, vars position blir i motsvarande mån försämrad, för sin del höjer räntan eller priset. Vid rekonstruktioner har realsäkerheter åtskilliga nackdelar genom att säkerhetshavaren kan dröja med att vidta åtgärder för rekonstruktion och sedan mer tänka på hur olika rekonstruktionsåtgärder inverkar på hans säkerhet än på sannolikheten av att åtgärderna blir gynnsamma för gäldenärens ekonomi totalt sett. Fördelarna och nackdelarna med företagshypotek kommer att diskuteras i detalj i kap. 7.

Förmånsrätt motiveras ibland av hänsyn till vissa borgenärer. Förmånsrätten för lön infördes därför att löntagarna ansågs särskilt utsatta vid arbetsgivarens konkurs. En arbetstagare är i regel hänvisad till en arbetsgivare och beroende av lönen för sin och sin familjs försörjning. Sedan år 1970 garanterar emellertid den statliga lönegarantin inom vissa gränser att lönefordringar blir betalda vid konkurs. I praktiken innebär löneförmånsrätten därför numera främst att arbetsgivarna och staten får bidrag till finansieringen av lönegarantin.

En annan grund för förmånsrätt är att borgenären inte frivilligt givit sin kredit och därför inte kunnat göra en kreditprövning och eventuellt begära säkerhet. Hit hör främst statens förmånsrätt för skatter och allmänna avgifter. Även arbetstagare kan sägas vara tvungna att ge kredit, eftersom de inte kan lagra sin arbetskraft och måste stå till arbetsmarknadens förfogande för att vara berättigade till arbetslöshetsersättning. Skadeståndsborgenärer har emellertid ingen förmånsrätt, inte ens om skadan uppstått utom kontraktsförhållande.

Ytterligare ett argument för förmånsrätt kan vara, att förmånsrätten är till nytta inte bara för kredittagaren utan också för övriga borgenärer. Det gäller i vissa fall att genom förmånsrätt möjliggöra för gäldenären att få kredit trots att han är insolvent. Den nyligen införda förmånsrätten för fordran enligt avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat en-

88 Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse SOU 1999:1

ligt FRekL är ett viktigt exempel, liksom förmånsrätten för revisorsarvoden. Även förmånsrätten för hyres- och arrendefordringar anses vara till nytta för konkursborgenärerna i allmänhet. Tack vare förmånsrätten behöver en hyresvärd inte säga upp sin hyresgäst, så fort dennes verksamhet går dåligt, och därigenom försämra gäldenärens förutsättningar att klara av en tillfällig nedgång. Också löneförmånsrätten kan ses även ur synvinkeln att den är till nytta för borgenärerna i allmänhet. Utan löneförmånsrätt och lönegaranti skulle arbetstagarna – åtminstone under högkonjunkturer – lämna ett företag så fort detta börjar gå dåligt och löneutbetalningen dröjer. Sådana skäl kan motivera att anställda företagsledare under viss tid har förmånsrätt för hela sin lön, trots att de sociala skälen här inte kan vara lika starka som för löneförmånsrätten i övrigt.

Även mer snöda synpunkter kan stödja en förmånsrätt. Förmånsrätten för skatter brukar motiveras bl.a. med att den ökar utdelningen till staten i konkurser, vilket i sin tur kan anses angeläget därför att skatter går till allmänna ändamål. Förmånsrätten medför dock att övriga konkursborgenärer får ett större ansvar för statens finanser än övriga skattesubjekt.

Även förmånsrätten för skatter och löner kommer att granskas mer i detalj i kap. 5 respektive 6.

Som antytts går det ofta att åberopa goda skäl för införandet av än den ena och än den andra förmånsrätten. Eftersom den som får en förmånsrätt, t.ex. revisorer, staten och arbetstagare, till fullo uppskattar värdet av förmånsrätten, medan dess nackdel pulvriseras hos många andra borgenärer, är det frestande för lagstiftaren att införa förmånsrätter. Historiskt kan man se hur förmånsrätterna gärna ökar genom enskilda beslut, varefter de skärs ner vid en samlad översyn av förmånsrättsordningen (i Sverige senast 1970 genom FRL).

För närvarande är de allmänna förmånsrätterna utsatta för en stark kritik och tillbakagång, internationellt sett (se kap. 3).

Också realsäkerheterna är kritiserade i många länder. Frågan är om deras kreditskapande effekt överstiger deras nackdelar i fråga om kreditprövning, kredituppföljning och ställningstaganden till rekonstruktionsförslag. Kommittén har i denna del inhämtat utredningar från ekonomisk expertis (se kap. 3) men ändå i stor utsträckning varit hänvisad till egna bedömningar. För en samlad översyn av frågan i vad mån realsäkerheter behövs hänvisas beträffande nordisk litteratur i första hand till Sjur Braekhus, Omsetning og kreditt 2. Pant og annen realsikkerhet, 2:a uppl., Oslo 1994, avsnitt 219, s. 196 ff.

Braekhus framhåller att det bör finnas visst utdelningsunderlag för krediter utan säkerhet. Den personliga krediten är värdefull ur flera aspekter. Den är mer selektiv än realkrediten, den bygger mer på låntagarens personliga duglighet och insatsvilja. Det är därför en kreditform som bör upprätt-

Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse 89

hållas vid sidan om realkrediten – inte bara som en nödlösning när inga säkerheter finns. Det finns också praktiska fördelar med den personliga krediten; det är en informell och enkel kreditform som möjliggör en snabb och smidig omsättning. Som exempel kan nämnas varuleveranser mot faktura. Andra skäl för att det skall finnas ett exekutionsunderlag som inte täcks av panträtter är att vissa borgenärer inte ger sin kredit frivilligt och därför inte kan delta i en förhandling om realsäkerheterna.

Även Braekhus är emellertid av uppfattningen att realkrediten inte kan undvaras. Mot påståendet att realsäkerheter är kreditskapande kan, påpekar han, visserligen invändas att det i ett samhälle alltid kommer att finnas kapital som kapitalägaren vill göra räntebärande genom utlåning. Att långivare föredrar den säkraste placeringen, utlåning mot pant, är förståeligt. Men om möjligheten att ställa säkerhet genom avtal förbjöds, skulle det alternativet vara uteslutet. Eftersom det kan antas att kapitalägarna fortfarande skulle vilja göra sina medel räntebärande, skulle de vara hänvisade till att låna ut pengar utan säkerhet. Alternativet skulle vara att placera medlen som egenkapital i ett företag, t.ex. genom aktieköp, men detta skulle innebära en större risk än om pengarna lånades ut till företagare. Enligt Braekhus uppfattning är invändningen emellertid inte hållbar. Det kan, menar han, för det första inte vara riktigt att betrakta kapitalutbudet som en konstant faktor, opåverkad av möjligheten till säker placering. Till detta kommer att kapitalplaceringen skulle bli en annan om kapitalägaren inte kunde betinga sig realsäkerhet. Det skulle bli svårt att få stora och långsiktiga lån till företag som innebar risker utöver det normala, t.ex. nya industriföretag. De väletablerade och väl fungerande företagen skulle gynnas. För en stor del av kapitalägarna är säkerhet nämligen det primära. De vill inte engagera sig i en riskfylld verksamhet, även om det kan ge en hög avkastning. De vill först och främst vara säkra på att få behålla sitt kapital och godtar därför en mindre avkastning. Här har vi, enligt Braekhus, själva kärnan i realsäkerhetssystemet; det ger möjlighet att kombinera en passiv och relativt säker kapitalinsats med en progressiv och relativt riskvillig företagsledning. Braekhus drar därför slutsatsen att realkrediten bör bevaras och göras effektiv inom de områden där den gör mest nytta. Men det bör samtidigt finnas utrymme också för krediter grundade på en bedömning av gäldenärens personliga betalningsförmåga, vilket förutsätter att en viss del av gäldenärens tillgångar inte kan bli föremål för pantsättning. Som framgår på andra ställen i det citerade arbetet är Braekhus kritisk till möjligheten i Norge (och annorstädes) att erhålla säkerhet i varor och kundfordringar genom registrering utan att gäldenärens rådighet över tillgångarna avskärs.

90 Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse SOU 1999:1

2.4 Förmånsrätt vid företagsrekonstruktion

Eftersom kommitténs direktiv särskilt anbefaller att kommittén överväger vilka ändringar av förmånsrättsordningen som behövs för att gynna företagsrekonstruktioner, skall inledningsvis något sägas om olika former för företagsrekonstruktioner och förmånsrättens betydelse när gäldenären blivit insolvent.

Om en näringsidkare blivit insolvent, uppkommer ett val mellan ackord

vare sig frivilligt eller enligt lagen om företagsrekonstruktion (FRekL)

− och konkurs. Borgenärerna kan frivilligt göra eftergifter så att gäldenären kan fortsätta sin verksamhet med bibehållet ägande (frivilligt ackord). Eftergifter kan framtvingas enligt FRekL efter beslut av en kvalificerad majoritet av oprioriterade borgenärer; förmånsberättigade borgenärer står utanför ackordsförhandlingen och drabbas inte heller av ackordsbeslutet. Slutligen kan gäldenären sättas i konkurs.

Konkurs utesluter inte att verksamheten fortsätter (rekonstrueras) genom att tillgångarna hålls samman hos en köpare, men ägandet kommer att förändras när konkursgäldenären är ett aktiebolag, eftersom detta likvideras efter en konkurs som inte ger full utdelning åt alla. Aktieägaren kan emellertid vara densamma i konkursbolaget och det köpande bolaget.

Ibland beror insolvens på övergående svårigheter, som en konjunkturnedgång eller stora kundförluster, eller så kan insolvensen bero på att gäldenären överskattat lönsamheten från början och därvid påtagit sig en för stor skuldbörda. Han kan också ha bedrivit verksamheten irrationellt. Affärsidén kan emellertid vara bärande och ägarna beredda till rationella beslut. I sådana fall är det i ett samlat borgenärsperspektiv och samhälls-perspektiv bäst att rörelsen kan fortsätta med samma ägare. Borgenärerna i gemen har inget att vinna på att sätta gäldenären i konkurs, eftersom försäljningen av rörelsens tillgångar brukar ske till visst underpris. I den ekonomiska litteraturen uppskattas utdelningsförsämringen vid konkurs till ca 15 %. I kunskapsföretag torde konkurs ha en särskilt negativ inverkan.

Andra gånger beror insolvensen på att affärsidén inte är bärande, företagsledningen inkompetent eller ägaren oförmögen att fatta riktiga beslut. I sådana fall bör rörelsen avvecklas och tillgångarna överföras till andra som har bättre nytta av dem. Här är konkurs med utförsäljning och byte av ägare och ledning den riktiga lösningen. Konkursinstitutet är en oundgänglig förutsättning för en effektiv marknadsekonomi.

Från samhällsekonomisk synpunkt och från samlad borgenärssynpunkt borde valet mellan vilka rörelser som rekonstrueras genom ackord och vilka som avvecklas genom konkurs fattas utifrån rörelsens totala lönsamhet.

Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse 91

Beslutet bör fattas så tidigt som möjligt, medan rörelsen fortfarande har tillräcklig likviditet för att nödvändiga omstruktureringar skall kunna göras eller har sådan soliditet att kredit kan erhållas.

I dessa sammanhang har förmånsrätt både en stödjande och en störande inverkan.

Återigen kan det bli aktuellt med kreditgivning, och här har säkerheter en ännu större betydelse än vid den initiala kreditgivningen eftersom kredittagaren är insolvent. Förmånsrätt kan således ha en avgörande betydelse. Om det trots insolvensen fortfarande finns obelånat utrymme i företagshypoteksunderlaget, kan ny kreditgivning mot företagshypotek komma till stånd. Detsamma är fallet om den nya kreditgivningen skapar nytt företagshypoteksunderlag. I anslutning till den nya lagen om företagsrekonstruktion infördes en ny “superförmånsrätt“ åt den som med rekonstruktörens samtycke gav gäldenären ny kredit under rekonstruktionsförfarandet. Denna superförmånsrätt enligt 10 § FRL går före bl.a. företagshypotek, vilket betyder att också krediter som inte omedelbart skapar nya värden kan erhållas, men på företagshypotekshavarnas bekostnad. Detta medför att den som nätt och jämnt har säkerhet i företagshypotek förlorar denna säkerhet i samma mån som han erhåller superförmånsrätt. När nya värden skapas är företagshypotek och superförmånsrätt tämligen likvärdiga, men superförmånsrätt kan erhållas bara efter betalningsinställelse med inlett rekonstruktionsförfarande.

Förmånsrätter har emellertid också vissa nackdelar i samband med rekonstruktion.

För det första leder förmånsrätt typiskt sett till att frågan om rekonstruktion skjuts upp. Så länge tillgångssidan räcker för att ge full betalning åt den förmånsberättigade i konkurs behöver han inte vidta någon åtgärd, såvida han inte är angelägen om fortsatta affärsmöjligheter. Avgörande för om en rekonstruktion kommer i gång i tid blir då om övriga borgenärer har en tillräcklig bevakning av gäldenärens ekonomiska ställning, vilket hänger samman med om någon har givit tillräckligt stor kredit så att övervakningen blir lönsam eller om krediterna är spridda på många händer. I värsta fall kan säkerhetshavaren bevilja nya krediter med säkerhet i outnyttjad del av säkerheten och därmed hålla en insolvent gäldenär under armarna en tid till skada för andra godtroende borgenärer.

För det andra leder förmånsrätter till att borgenärerna inte bara ser till den samlade framtida lönsamheten utan framför allt till hur deras egen position kan påverkas av ett rekonstruktionsförsök. Detta kan medföra att samhällsekonomiskt potentiellt lönsamma företag icke blir rekonstruerade, medan samhällsekonomiskt olönsamma företag blir rekonstruerade och kan fortsätta under ytterligare någon tid.

92 Förmånsrättsordningens ändamål och betydelse SOU 1999:1

En borgenär, som saknar förmånsrätt, kommer att rösta för ackord och vara beredd att göra eftergifter eller att rentav ge ny kredit även om chansen till framtida lönsamhet är mindre än 50 % (investeringen har negativt nuvärde). Vid en förmånlig utveckling kan han nämligen få betalt även för sin gamla, till synes värdelösa fordran, medan han vid olönsamhet inte förlorar något eller endast den nya insatsen.

Om en borgenär däremot vid konkurs skulle ha säkerhet för exempelvis 90 % av sin fordran, leder förmånsrätten till att borgenären har mycket lite att vinna på en fortsättning (10 % “återvinning“ och fortsatt affärsförbindelse till ofta normal ränta eller vinstmarginal) men åtskilligt att förlora. Förmånsrätten medför således att sannolikheten för framtida lönsamhet bör vara mycket större än 50 % för att en fortsättning skall föredras framför konkurs.

Om en förmånsrätt gäller endast i vissa tillgångsslag kompliceras bilden ytterligare. Samtliga borgenärer får intresse av att rekonstruktionen ges en sådan inriktning att värdet på de intressanta tillgångarna upprätthålls eller ökas, vilket medför intressekonflikter. Risken för att ett samhällsekonomiskt felaktigt beslut fattas ökar än mer.

Vid sidan av förmånsrätten spelar den statliga lönegarantin en stor roll för valet av ackord eller konkurs, eftersom lönegarantin möjliggör finansiering vid konkurs men inte vid ackord och eftersom rörelsen måste kunna bära alla lönekostnader vid ackord men detta inte är nödvändigt vid fortsättning av rörelsen i konkurs, som siktar på nytt ägande efter konkursen.

Utländsk rätt och internationella normer 93

3 Utländsk rätt och internationella normer

3.1 Inledning

I förevarande kapitel beskrivs kortfattat hur skatte- och lönefordringar samt fordringar med säkerhet liknande företagshypotek behandlas i förmånsrättshänseende i olika länder. Vidare redogörs översiktligt för regler angående lönegaranti och gäldenärens avtalsförhållanden. Redovisningen syftar inte till att i detalj beskriva förhållandena i respektive land. I stället är avsikten att ge en översiktlig bild av utländsk rätt, med betoning på nordiska förhållanden.

I Insolvensutredningens betänkande (Lag om företagsrekonstruktion, SOU 1992:113 s. 197 ff) finns en utförlig redogörelse för utländska förhållanden. Redogörelsen belyser insolvensförfaranden i Danmark, Norge, Finland, England, USA, Österrike, Frankrike och Tyskland som utgör alternativ till offentligt ackord och konkurs samt förmånsrättsordningen i dessa länder. De beskrivna förhållandena gäller i allt väsentligt fortfarande. För en mer utförlig beskrivning hänvisas därför till Insolvensutredningens beskrivning, till Gertrud Lennander i TfR 1987 s. 545 ff och Insolvensrättsligt forum 22-23 januari 1990 (Iustus Förlag 1990) s. 40 ff samt beträffande fransk rätt till Annika Arvidsson i SvJT 1988 s. 648 ff.

3.2 Allmänt om utvecklingstendenser inom konkurs- och ackordsrätten

Under senare årtionden har insolvensrättten, som en följd av de dåliga tiderna med ett ökat antal konkurser, hög arbetslöshet, oro på arbetsmarknaden osv, varit föremål för reformarbeten i ett flertal länder. I bl.a. USA, England, Österrike, Frankrike, Tyskland, Danmark, Norge och Finland har arbetet resulterat i omfattande ny lagstiftning. Gertrud Lennander menar (TfR 1987 s. 546 ff) att det framstår som allt klarare att insolvensrätten inte bara är en angelägenhet mellan gäldenären och hans borgenärer. Hela samhället berörs. Från att ha varit

94 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

en fråga om fördelning av tillgångar har insolvensrätten kommit att inriktas på att återställa prestationsförmågan hos företag som har kapacitet att överleva, att förhindra värdeförstörelse, att rädda arbetstillfällen osv. Det rent exekutionsrättsliga tänkandet har fått lämna plats för ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt. Tidigare har man kunnat skilja mellan en borgenärs- och en gäldenärsorienterad konkursrätt. Nu kan det snarare vara på sin plats att tala om en samhällsorienterad insolvensrätt.

Ett genomgående problem är att utdelningen i konkurs blir för liten. Som botemedel på "massabristen", dvs. bristen på utdelningsbara tillgångar för de oprioriterade borgenärerna, aktualiseras två typer av åtgärder. Den ena går ut på att inskränka de privilegierade borgenärernas rättigheter i konkursen. Den andra går ut på att utvidga möjligheten till återvinning i konkursen genom att begränsa eller ta bort subjektiva rekvisit, förlänga fristerna och skärpa reglerna avseende närståendetransaktionerna.

Problembilden varierar naturligtvis mellan olika länder. Således har diskussionen i Västtyskland och England främst gällt omfattningen av säkerhetsrätter som inte är förenade med besittning, medan reformen i Österrike främst inriktats på att inskränka de allmänna förmånsrätterna.

Vad särskilt gäller de allmänna förmånsrätterna framhåller Gertrud Lennander (a.a. s. 579 ff) att dessa egentligen inte har så många försvarare. Av sociala skäl värnar naturligen de flesta om arbetstagarna och deras löneanspråk, men samtidigt har deras intressen numera i stor utsträckning övertagits av motsvarigheter till lönegarantin. Det berättigade i statens förmånsrätt för skatter har ifrågasatts i många länder. Skatteprivilegiet har också avskaffats på flera håll, medan förslag om ett avskaffande visserligen framförts men inte verkställts i andra länder.

3.3 Något om förhållandena i olika länder

3.3.1 Finland

Före den 1 januari 1993 omfattade den finska förmånsrättsordningen relativt många förmånsrätter. Som en följd härav fick borgenärer utan förmånsrätt vanligen ingen utdelning alls. Utan anspråk på fullständighet och med tonvikt på sådana förmånsrätter som är av intresse för kommitténs uppdrag kan den dåvarande förmånsrättsordningen sägas ha inneburit följande prioritetsordning. 1 Fordringar med särskild förmånsrätt till följd av pant och retentionsrätt (kvarhållanderätt) 2 Lönefordringar

Utländsk rätt och internationella normer 95

3 Underhållsbidrag 4 Pensionsfordringar 5 Skattefordringar enligt lagen om förskottsuppbörd och lagen om arbetsgivares socialskyddsavgift 6 Fordringar med säkerhet till följd av företagshypotek 7 Hyresfordringar 8 Vissa övriga skatter I förarbetena till den nya förmånsrättsordningen, Lag om den ordning i vilken borgenärer skall få betalt (1578/1992), (proposition (181/1992) med förslag till lagstiftning om revidering av förmånsrättssystemet, s. 4) framfördes inledningsvis att de nuvarande förmånsrätterna måste minskas avsevärt om man skall kunna skapa ett effektivt, fungerande och för de olika grupperna av borgenärer rättvist saneringsförfarande. Vidare anfördes (propositionen s. 13) att de motiveringar som angavs när de allmänna förmånsrätterna instiftades till största delen förlorat sin betydelse. Beskattningssystemet har förändrats under decenniernas lopp och den statsekonomiska betydelsen av förmånsrätten för skatter är numera liten, heter det vidare i propositionen. Utvecklingen inom sociallagstiftningen har, enligt propositionen, lett till att de förmånsrätter som ursprungligen inrättades av socialpolitiska skäl inte längre påverkar medborgarnas grundtrygghet. Arbetstagarnas rätt till lagstadgad pension är tryggad också om arbetsgivaren blir insolvent. Förmånerna enligt folkpensionslagen, sjukförsäkringslagen och lagen om barnbidrag betalas av offentliga medel. Även om arbetsgivarna deltar i finansieringen av dessa system äventyrar inte en enskild arbetsgivares konkurs någons rätt till dessa förmåner. Genom lönegarantisystemet säkerställs att lönefordringar betalas även om arbetsgivaren blir insolvent. Den finska reformen innebar en långtgående revidering av förmånsrättssystemet. De allmänna förmånsrätterna slopades, med undantag av förmånsrätten för underhållsbidrag till barn. Den nuvarande förmånsrättsordningen kan förenklat beskrivas genom följande uppställning. 1 Förmånsrätt på grund av pant- och retentionsrätt 2 Förmånsrätt för underhållsbidrag 3 Förmånsrätt på grund av företagsinteckning, för fordringar med sådan förmånsrätt utdelas vid konkurs 50 % av värdet av den intecknade egendomen, efter att fordringar med bättre förmånsrätt har betalts. Förmånsrättsordningen innehåller också bestämmelser om att vissa fordringar skall vara efterställda. Anledningen till att man begränsat utdelningen för fordringar med förmånsrätt på grund av företagsinteckning är att den utdelning som tidigare tillfallit de borgenärsgrupper vars förmånsrätter nu slopats, annars skulle övergå till de borgenärer som har en företagsinteckning. Härvid skulle de borgenärer som inte har förmånsrätt – även de som gått miste om sin förmånsrätt genom reformen – alltjämt bli utan utdelning. Avsikten med reformen var att företagsinteckningens

96 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

relativa ställning i förmånsrättsordningen skulle förbli oförändrad. Detta innebär att inteckningshavarna trots att de allmänna förmånsrätterna slopas skall få en i stort sett lika stor utdelning som tidigare. Avsikten var således att nyttan av att de allmänna förmånsrätterna slopades inte som sådan skulle överföras på inteckningshavarna, men å andra sidan fick företagsinteckningens säkerhetsvärde inte heller försämras på ett sätt som äventyrar företagens finansieringsmöjligheter.

Den nya förmånsrättsordningen trädde i kraft den 1 januari 1993 samtidigt som den nya lagstiftningen om företagssanering infördes. Om en konkurs inletts dessförinnan tillämpas de gamla reglerna om förmånsrätt. För konkurser som inletts efter ikraftträdandet men före den 1 januari 1995 gäller särskilda övergångsbestämmelser. I sådana konkurser omfattas lönefordringar av den gamla förmånsrätten och har således bättre rätt än fordringar med säkerhet i företagshypotek. På grund härav utdelas i dessa konkurser 60 % av värdet av den återstående intecknade egendomen till fordringar med förmånsrätt på grund av företagsinteckning.

Med undantag av förbudet mot betalning och indrivning av tidigare uppkomna skulder inverkar inledandet av ett saneringsförfarande enligt huvudregeln inte på gäldenärens avtalsförhållanden. Ett specialstadgande finns dock beträffande hyres- och leasingavtal. Om gäldenären är hyrestagare i ett tidsbundet hyreseller leasingavtal kan han säga upp detta, så att det upphör inom två månader från uppsägningen. Gäldenären kan dock bli skyldig att, utöver avtalsenligt vederlag för uppsägningstiden m.m., även lämna skälig ersättning för skada som uppkommit för uthyraren. Ersättningsanspråket är oprioriterat. I propositionen framhålls, att en sådan uppsägningsrätt kan vara nödvändig om t.ex. en del av verksamheten läggs ned. Det påpekas att hyres- eller leasingutgifterna för obehövliga lokaler eller anordningar kan vara en avsevärd kostnad som man bör kunna bli kvitt för att saneringen skall lyckas. Lagen om företagssanering innehåller också vissa regler av liknande karaktär som de svenska stoppningsreglerna.

Som framgått ovan är lönefordringar således numera oprioriterade och hör i princip till de s.k. saneringsskulderna. Vissa lönefordringar särbehandlas emellertid vid företagssanering. Trots det allmänna betalningsförbudet skall utestående löner för tre månader före inledandet av förfarandet betalas. Även arbetstagarnas semesterlöner och semesterersättningar skall betalas. Enligt förarbetena är detta undantag i samklang med den princip som står bakom bland annat lönegarantisystemet och enligt vilken en arbetstagare vars utkomst är beroende av löneinkomster inte får vållas skada i form av utebliven lön på grund av arbetsgivarens ekonomiska svårigheter. Om betalningsförbudet skulle utsträckas till att gälla de senaste lönefordringarna skulle detta även vara ägnat att minska arbetstagarnas vilja att fortsätta anställningen hos gäldenären, heter det vidare i propositionen. Det framhålls att det med tanke på en fortsatt verksamhet är vä-

Utländsk rätt och internationella normer 97

sentligt att det i detta hänseende inte uppstår onödiga störningar. Slutligen påpekas att arbetstagarnas löner hör till de utgifter som i allmänhet inte ens vid betalningssvårigheter kan lämnas obetalda. Om lönetillgodohavanden är obetalda i ett företag, är det därför osannolikt att arbetsgivarens ekonomiska situation trots det skulle vara sådan att det över huvud taget finns förutsättningar för saneringsförfarande.

Den finska lönegarantin gäller, förutom vid arbetsgivarens konkurs, även vid dennes betalningsoförmåga. Arbetsgivaren är i princip skyldig att återbetala utbetalningar enligt lönegarantin. Vid arbetsgivarens konkurs förutsätts arbetstagaren bevaka sin fordran i konkursen, i annat fall kan arbetstagarens rätt enligt lönegarantin förklaras helt eller delvis förverkad. Betalning utgår för löne- och andra fordringar grundade på arbetsförhållandet vilka har förfallit inom tre månader före det att lönegarantiansökningen inlämnades. Lönegarantin är begränsad genom ett maximibelopp som år 1997 uppgick till 75 000 finska mark.

Vid arbetsgivares konkurs gäller att alla anställningsavtal kan sägas upp med en uppsägningstid på två veckor, trots att uppsägningstiden normalt är en till sex månader beroende på anställningstidens längd. Lönegaranti för uppsägningslön utgår i konkursfall således endast för två veckor, men kan i andra fall ersätta upp till sex månaders uppsägningslön. Skall konkursförvaltaren fortsätta driften krävs det således att han åtar sig massaansvar för arbetstagarnas löner.

3.3.2 Norge

Den norska förmånsrättsordningen bär många likheter med den svenska. Staten åtnjuter förmånsrätt för skatter och avgifter, även om denna är begränsad till fordringar som förfallit inom en viss tid före fristdagen. Lönefordringar skyddas genom lönegaranti och åtnjuter dessutom förmånsrätt. Som huvudregel gäller att panthavare i fast eller lös egendom skall tillgodoses ur denna framför övriga borgenärer. Panthavare står utanför konkursbobehandlingen så långt fordringen täcks av panten. Varulagerpant, factoringpant och driftslösörepant, som kan upplåtas genom registrering utan besittningsövergång, ger sammantaget en motsvarighet till vårt företagshypotek.

Lönegaranti utgår sedan år 1992 endast vid arbetsgivarens konkurs. Garantin omfattar i princip endast lönefordringar för sammanlagt sex månader och endast fordringar som inte har förfallit till betalning tidigare än tre månader före fristdagen (normalt dagen för konkursansökan). Lönegarantin är begränsad genom ett maximibelopp som motsvarar tre gånger "folketrygdens grunnbeløp", för år 1997 123 000 norska kronor.

I den norska delningsloven görs skillnad mellan "massefordring" och "dividendfordring". De krav som konkursboet ådrar sig betecknas som massafordran och skall täckas före alla andra skulder. Det kan nämnas att konkursbo-

98 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

et övertar konkursgäldenärens hyreskontrakt om dessa är knutna till dennes näringsverksamhet. Något samtycke från konkursförvaltaren erfordras inte. Från och med konkursbeslutet blir hyreskostnaden också en massaskuld (7

− 10 §§

delningsloven). Konkursförvaltaren kan emellertid inom fyra veckor från konkursbeslutet förklara för hyresvärden att boet inte avser att överta hyreskontraktet, förutsatt att lokalerna ställs till hyresvärdens förfogande. Massafordringen inskränker sig vid sådant förhållande till tiden fram till dess en sådan förklaring tillställts hyresvärden. Vad gäller lönefordringar föreslog det norska konkursutvalget liknande regler som i Danmark (NOU 1972:20 s. 323 ff, se nedan). Trots att Justitiedepartementet i princip instämde i att det fanns behov av särskilda regler om konkursboets inträdesrätt vad gäller anställningsavtal infördes inte de föreslagna reglerna. Plats reserverades emellertid i lagen för senare inarbetning av sådana regler. En senare utredning (den s.k. Falkanger-utredningen, NOU 1993:16, Etterkontroll av konkurslovgivningen m.v., s. 116 ff och s. 181) fick också i uppdrag att utarbeta förslag i den aktuella frågan. Falkangerutredningen påpekade att avsaknaden av lagbestämmelser hade lett till en viss osäkerhet. För de flesta arbetstagare har osäkerheten mindre betydelse eftersom deras krav ersätts genom lönegaranti. Det råder emellertid, enligt Falkangerutredningen, osäkerhet beträffande konkursboets absoluta inträdesrätt, förfarandet vid inträdet, uppsägningstidens längd, arbetsplikt under uppsägningstiden samt rätten att ta annat arbete. För staten, som förvaltar lönegarantin, skulle ett klargörande också ha stor betydelse, enligt Falkanger-utredningen. Lönegaranti utgår nämligen inte för massafordringar i den pågående konkursen.

Falkanger-utredningen föreslog en detaljerad reglering beträffande behandlingen av avtal som slutits av gäldenären före konkursen. När det gäller anställningsavtal innebär förslaget i huvudsak att konkursboet inträder i anställningsavtalet om boet inte inom tre veckor från konkursbeslutet meddelar att det inte önskar inträda. Träder boet in blir lönefordringar för tiden därefter massafordringar. Boet och den anställde har rätt att säga upp avtalet med en månads varsel, om inte kortare tid avtalats. Om arbetstagaren har överskjutande krav utgör dessa konkursfordran. Om boet inte träder in i anställningsavtalet utgör arbetstagarens fordran konkursfordran. För tid under vilken arbetstagaren utfört arbete utgår dock ersättning som massakrav. I proposition Ot prp nr 26 (1998-99) den 11 december 1998 föreslås en specialbestämmelse i dekningsloven (§ 7

− 11) om arbetsavtals ställning i konkurs som i huvudsak överensstämmer med utredningens förslag.

Även i Norge har flera gånger föreslagits att förmånsrätten för skatter och avgifter skulle avskaffas. Fram till år 1963 hade skattefordringar förmånsrätt av första klassen, i likhet med lönefordringar. Genom en ny förmånsrättsordning blev förmånsrätten väsentligt reducerad. Skattefordringarna placerades efter arbetslön och inskränktes tidsmässigt från tre till ett år.

Utländsk rätt och internationella normer 99

I betänkandet NOU 1972:20 föreslog konkurslovsutvalget att förmånsrätten för skatter borde avskaffas. Utvalget menade att de enda argument som med fog kunde åberopas för skatteprivilegiet var den historiska traditionen och den omständigheten att skatter var priviligierade i alla andra jämförbara länder. Inget av dessa argument hade dock någon väsentlig betydelse när de vägdes mot den börda som privilegiet innebar för boets övriga kreditorer. Utvalget anförde att den ledande synpunkten bör vara att det offentligas förlust på grund av insolvens hos den enskilde skatte- och avgiftspliktige inte bör täckas av gäldenärens övriga fordringshavare utan överföras på samhället som helhet.

Vid remissbehandlingen tillstyrktes utvalgets förslag från de flesta håll. Finansdepartementet gick dock emot förslaget. Som skäl anfördes dels att ett avskaffande av förmånsrätten kunde reducera statens utdelning i konkurs, dels att indrivningsmyndigheternas arbetsbelastning kunde komma att öka genom att dessa i större utsträckning fick ta ställning till ackordsförslag under "gjeldsforhandlinger". Finansdepartementet fäste också vikt vid att staten inte kan välja sina "kunder" och inte står i samma nära kontakt med dessa som många andra borgenärer. Vidare framhölls att detta i vart fall måste gälla innehållna källskatter som i realiteten är en del av lönefordringen som skall hållas avskild och därför inte kommer att ingå i konkursboet om arbetsgivaren fullgör sina skyldigheter. Finansdepartementet förespråkade emellertid en viss inskränkning av förmånsrätten genom att det tidsmässiga omfånget ändrades så att fordringarna som huvudregel skulle vara förfallna inom sex månader före fristdagen.

Justisdepartementet inledde sitt resonemang med att konstatera att erfarenheterna av 1963 års reform var positiva. Man nämnde i fortsättningen att reformen till en början förbättrat de oprioriterade borgenärernas ställning men att utvecklingen senare gått i motsatt riktning. Departementet gick härefter in på frågan om förmånsrättens ekonomiska betydelse för staten. Med utgångspunkt i siffror rörande utdelning i konkurser avslutade 1978 nämndes att staten fick cirka 11 miljoner Nkr av anmälda 58,6 miljoner täckta som förmånsberättigade krav. Om förmånsrätten upphävdes, skulle det

− alltjämt med utgångspunkt i 1978 års

siffror

− betyda en ökning av dividenden till de oprioriterade fordringarna med 5 procent. Förbättringen betecknades som "beskjeden". Departementet anslöt sig i fortsättningen till konkurslovsutvalgets principiella synpunkt om att det offentligas förlust vid insolvens hos den skattskyldige borde slås ut på samhället som helhet. Departementet uttalade sig också för det önskvärda i att de oprioriterade borgenärerna blev mera engagerade i konkursbehandlingen.

I det följande uppehöll sig Justisdepartementet främst vid olika spörsmål rörande skatteindrivningen. Konkurslovsutvalget hade i sitt betänkande pekat på att, om förmånsrätten upphävdes, detta skulle leda till att indrivningsmyndigheterna i större utsträckning än tidigare fick ta ställning till förslag om ackord, något som i sin tur medförde ett visst merarbete för myndigheterna.

100 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

Utvalget menade dock att det kunde vara en fördel att det offentliga kom in på ett tidigare stadium av insolvensbehandlingen. Departementet erinrade här om att Finansdepartementet i sina uttalanden hävdat att indrivningsmyndigheterna fick förstärkas, innan man upphävde skatteprivilegiet.

Mot denna bakgrund ansåg sig Justisdepartementet – trots att det från principiell synpunkt hade sympati för konkurslovsutvalgets förslag – "i denne omgang" inte kunna förslå ett helt upphävande av skatteprivilegiet utan förordade den av Finansdepartementet valda lösningen. Man lade "saerlig vekt på de praktiske betenkeligheter som knytter sig till inskrevingsmyndighetens arbeid" men framhöll också att det offentliga inte väljer sina "kunder" samt att förmånsrätten kunde vidmakthålla skattemoralen.

Frågan om skatteförmånsrättens avskaffande aktualiserades på nytt i NOU 1993:16, Etterkontroll av konkurslovgivningen m.v. Udvalgets majoritet föreslog att förmånsrätten för skatter och avgifter skulle avskaffas. Majoriteten ansåg inte att det förelåg tillräckligt starka skäl för att staten skulle särbehandlas. Majoriteten pekade också på den internationella utvecklingen som man menade gick mot ett avskaffande. Här påpekades att såväl löneförmånsrätten som skatteförmånsrätten avskaffats i Österrike, att skatteförmånsrätten avskaffats i Danmark samt att det i såväl Tyskland som Sverige framlagts förslag om att skatteförmånsrätten skulle avskaffas. Majoriteten framhöll också den stora ökningen av konkurser och menade att den dåliga utdelningen till oprioriterade borgenärer i sig kunde vara en konkursorsak för många leverantörer. Majoriteten ansåg därför att det borde tas större hänsyn till möjligheten att sprida förlusten. Staten har väsentligt bättre möjligheter att sprida förlusten än de privata borgenärerna. Udvalget framhöll också sin principiella ståndpunkt att många konkurser och gjeldsforhandlinger borde ha kommit på ett tidigare stadium. Ett avskaffande av skatteförmånsrätten kan resultera i att staten intar en aktivare och mer kritisk borgenärsroll, anförde man.

I betänkandet framhölls att ett avskaffande av statens förmånsrätt måste ses mot bakgrund av utvalgets övriga förslag, som skulle ge högre utdelning till alla oprioriterade borgenärer. För det första hoppades utvalget att förslagen skulle leda till tidigare konkurser och gjeldsforhandlinger. Vidare skulle processuella förenklingar leda till snabbare och effektivare förvaltning. Slutligen skulle avskaffandet av varulagerspant och factoringpant (se härom nedan) öka utrymmet för utdelning.

Utvalget hade inte beräknat skillnaden mellan statens inkomster med dagens regler och statens inkomster efter den föreslagna reformen men antog att reformen skulle ge en väsentligt ökad utdelning till de oprioriterade borgenärerna.

Utvalgets minoritet i denna fråga, konsulent Ragnhild Hege Boman (Finansdepartementet), framhöll förmånsrättens betydelse för staten i dag och den betydelse skatte- och avgiftsfordringarna har för samhället. Minoriteten uttryckte förståelse för att alla borgenärer i utgångsläget bör behandlas lika men

Utländsk rätt och internationella normer 101

ansåg att skatte- och avgiftsfordringar bör särbehandlas på grund av fordringarnas art. Fordringarna uppställs genom lag och måste erläggas utan någon direkt motprestation från staten. Å andra sidan utgör skatter och avgifter en stor del av statens inkomster och kommer medborgarna till godo genom sociala åtaganden etc.

Minoriteten påpekade emellertid att förmånsrätten inte borde behållas enbart för principens skull. Om förslagen att upphäva factoring- och varulagerpant skulle leda till att staten fick totalt sett högre utdelning, skulle det vara mindre betänkligt att avskaffa skatteförmånsrätten. Vidare kan ett avskaffande av varulagerpanten i sig själv innebära att statens förmånsberättigade krav minskar. Omsättningen kommer kanske att i större utsträckning ske genom ordinära omsättningskanaler varför statens utestående krav på mervärdeskatt för de sista sex månaderna kan bli mindre.

Även förekomsten av de panträtter som sammantaget ger en motsvarighet till företagshypoteket har diskuterats. Falkanger-utredningen ansåg att utrymmet för pantsättning borde begränsas för att öka utrymmet för utdelning till oprioriterade fordringar. Här påpekades särskilt att ett avskaffande av statens förmånsrätt för skattefordringar borde kompenseras till viss del genom åtgärder som ökade utdelningen till de oprioriterade borgenärerna.

Vad gäller driftslösörepant menade utredningen att pantformen i huvudsak borde behållas oförändrad. Som skäl anfördes bl.a. att driftslösöret ofta har ett naturligt samband med fast egendom och därför bör omfattas av liknande regler för att undvika att den lösa egendomen måste särskiljas vid realisation av panten. Vidare framhölls att övriga nordiska länder har regler som möjliggör pantsättning av driftslösöre samt att ett avskaffande av driftslösörepanten skulle kunna leda till att näringsidkaren i stället valde att hyra eller leasa egendom.

Utredningens majoritet ansåg att varulagerpanten borde upphävas. Majoriteten menade att en begränsing var nödvändig för att öka utdelningen till de oprioriterade borgenärerna. Det har framhållits att varulagerpanten utgör en förutsättning för enskilda branschers kredittillgång. Majoriteten menade att kredittillgången är ett viktigt argument men framhöll samtidigt att varulager utgör ett relativt dåligt säkerhetsunderlag. Normalt beviljas kredit motsvarande 25 % av värdet mot 80 % vid fastighetspant. Det finns också en tendens att ta pant i allt som är möjligt att pantsätta, utan att varulagerpant har någon verklig betydelse för kreditgivningen. Vidare framhölls att utredningen i sin helhet föreslår att factoringpant skall upphävas vilket gör en eventuellt kvarvarande varulagerpant ännu mindre värd när den inte kan kompletteras med säkerhet i utestående kundfordringar. Majoriteten ansåg dessutom att ett avskaffande av varulagerpanten kunde leda till noggrannare bedömningar vid kreditgivning.

Utredningens minoritet, professor Thor Falkanger, ordförande, och direktör Britt Kjølstad, Stadsbanken, ställde sig tveksamma till att avskaffa varulager-

102 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

panten. De framhöll behovet av tillgång på kredit och pekade på att varulagerpanten är väl inarbetad.

Om varulagerpanten upphävs ansåg utredningen, med undantag av småföretagarnas representant, administrationsdirektören Inger-Berit Andersen, att även utrymmet för salgspant (närmast återtagandeförbehåll) borde begränsas. Nuvarande regler förbjuder salgspant i färdigvaror som skall säljas vidare, till skillnad från varor som skall säljas vidare efter bearbetning eller som del av en produkt. Majoriteten ville förbjuda salgspant i allt som köparen har rätt att förfoga över före betalning, medan minoriteten ville utsträcka pant-rättens verkan fram till vidareförsäljningen.

Vad gäller factoringpant (pantsättning av kundfordringar) var utredningen enig om att panträtten borde upphävas. Det framhölls att panträtten gav ett relativt dåligt säkerhetsunderlag samt att den norska bankföreningen upplyst att kredit normalt beviljades endast för 25 % av fordringarnas värde.

Falkanger-utredningens förslag angående varulagerpant och factoringpant torde ej leda till lagändring inom överskådlig tid.1

3.3.3 Danmark

Förmånsrättsordningen mellan fordringarna vid konkurs regleras i 92-99 §§ konkursloven (DKL). Enligt dansk rätt gäller dock som huvudregel att en borgenär som för sin fordran har panträtt i fast eller lös egendom skall tillgodoses ur denna framför övriga borgenärer. Den som har handpanträtt eller "anden tilsvarande sikkerhedsret" berörs därför enligt 91 § DKL inte av pantsättarens konkurs. Om panten bara delvis täcker panthavarens fordran konkurrerar panthavarens restfordran emellertid med övriga borgenärers krav.

Någon motsvarighet till det svenska företagshypoteket finns inte i Danmark. Som huvudregel pantsätts lösöre som handpant. Pantsättaren fråntas rådigheten genom besittningsövergång till panthavaren eller tredje man.

Lösöre som har ett naturligt samband med fast egendom pantsätts emellertid tillsammans med den fasta egendomen. Driftstillbehör pantsätts automatiskt vid fastighetspant, om inte annat avtalas. Även annat lösöre kan pantsättas som underpant genom tinglysning (registrering) av ett pantbrev. Det finns emellertid en viktig begränsning i reglerna om underpantsättning. Samlingar av likartade eller för samma ändamål avsedda föremål, som beskrivs generellt, kan enligt

1 Nyligen har framlagts den ovan nämnda propositionen Ot prp nr 26 (1998-99), i vilken varulagerpanten och factoringpanten inte föreslås avskaffad. Däremot föreslås andra ändringar beträffande konkurs och företagsrekonstruktion aktualiserade av Falkanger-utredningen. Som exempel kan nämnas att ”salgspant” skall vara utesluten i alla varor avsedda för vidareförsäljning och att panthavare skall bidra till konkursboets allmänna del med 5 % av pantvärdet.

Utländsk rätt och internationella normer 103

huvudregeln inte pantsättas genom tinglysing. Detta innebär att varulager inte kan pantsättas genom tinglysing. Enskilda varor kan pantsättas på detta sätt, men det förutsätter individualisering. Ägarförbehåll är tillåtna, dock inte som säkerhet för köpesumma för förbrukningsvaror. Lämnas varorna i "kreditkonsignation", där säljaren håller fortlöpande kontroll över försäljningen och avräkningen, får leverantören emellertid separationsrätt till konsignationslagret.

Fordringar som är knutna till dokument kan utgöra handpant. Enkla skuldebrev kan pantsättas genom denuntiation till gäldenären. Tinglysingsloven förbjuder registerpant i omsättningspapper, enkla skuldebrev och andra fordringar. En factoringpant liknande den norska är således förbjuden. Emellertid har det utvecklats en praxis som innebär att denuntiation inte nödvändigtvis måste ske till gäldenären personligen utan kan göras till en representant för denne. Det anses vidare att fordringshavaren kan stå för indrivningen så länge det rör sig om sedvanliga inkassoåtgärder.

I december 1996 har det danska Finansrådet (bankföreningen) på anmodan av Erhvervsministeriet i en skrivelse redogjort för Finansrådets synpunkter om behov och möjligheter beträffande införandet av företagsinteckning enligt svensk modell. Det framhålls i skrivelsen att man inte skall räkna med att en sådan reform kommer att vare sig öka tillgången till kredit eller sänka kostnaden för banklån. Fördelarna skulle i stället ligga på det administrativa planet genom att bankerna slapp ta andra säkerheter, som factoring och lagerpanter hos tredje man. Därmed skulle också vissa kostnader sparas. Vid vår intervju med Finansrådet framkom vidare att kredittagarna bjöd ett visst motstånd mot att acceptera lagerpantsättning och factoring (factoring ansågs kunna ge intryck av ekonomisk svaghet), varför det antagligen skulle bli lättare att få säkerhet vid ett införande av företagsinteckning. Den kredit som förekommer i Danmark i dag ges fastän företagsinteckning saknas och fastän bankerna inte ens är jämställda med leverantörerna utan måste acceptera att dessa genom regler om kreditkonsignation har separationsrätt också till varor som skall säljas eller bearbetas före betalning till leverantören.

Förmånsrättsordningen kan förenklat uttryckt sägas omfatta fyra kategorier av fordringar. 1 Massafordringar 2 Priviligierade fordringar 3 Oprioriterade fordringar 4 Efterställda fordringar

Massafordringar utgörs av begravningskostnader i dödsbos konkurs, kostnad för gäldenärens försättande i konkurs, omkostnader vid boets förvaltning och "gaeld der pådrages boet under dets behandling, bortset fra krav på indkomstskat, som pålignes skyldneren". Den sistnämnda punkten omfattar i princip varje gäld som stiftats under konkursen, dvs. också krav som uppkommit till följd av vidaredrift av gäldenärens rörelse. Undantaget för inkomstskatter fick sin nuva-

104 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

rande lydelse genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997. Lagändringen innebär att inkomstskatt som påförs konkursboet inte längre är en massafordran utan en oprioriterad fordran. Krav på källskatter som innehållits för personal som anställts av boet är emellertid fortfarande massafordran. Skälet till lagändringen var bl.a. Skattelovrådets uttalande i Betaenkning nr 1101/1987 om de skattemässiga reglerna vid konkurs och ackord. Här påpekades bl.a. att skattekrav, som uppstår genom konkursboets behandling, visserligen är skulder som uppkommer under boets behandling. Skatteskulderna skiljer sig emellertid från andra massakrav genom att boet inte kan påverka dess uppkomst. De uppstår som en nödvändig konsekvens av själva konkursbehandlingen. Det är ju hela konkursens syfte att sälja och fördela gäldenärens tillgångar bland borgenärerna. Konkursboets försäljning av tillgångar kan ibland medföra betydande skattefordringar i relation till det värde försäljningen inbringar för fördelning bland borgenärerna. Ofta är tillgångarna pantsatta så att hela vinsten tillfaller panthavaren. Härtill kommer att det ofta är tillfälligheter som avgör om skattefordringen uppkommer före eller efter konkursbeslutet. Den skattepliktiga inkomsten kan härröra från en värdestegring under lång tid. Värdestegringen blir emellertid inte skattepliktig förrän vid en försäljning. Tillgångarna kan också ha varit föremål för skattemässiga avskrivningar före konkursen, som väsentligt överstiger den faktiska värdeminskningen.

Först bland de prioriterade fordringarna kommer kostnader från vissa typer av rekonstruktionsförsök före konkursen. Hit hör dels rimliga omkostnader för rekonstruktionsförsöken såsom arvoden åt vissa personer, dels skulder som gäldenären under vissa förutsättningar ådragit sig under rekonstruktionsförsöket.

Löneprivilegiet omfattar lön, semesterersättning m.m. och uppsägningslön. Lönefordringarna får inte ha förfallit till betalning tidigare än sex månader före fristdagen. Hur lång uppsägningstid som kan omfattas av förmånsrätt framgår inte av lagtexten utan följer av avtalad eller lagstadgad uppsägningstid. Om den avtalade uppsägningstiden är orimligt lång kan konkursboet emellertid enligt 61 § DKL säga upp anställningsavtalet med sedvanlig uppsägningstid. Gäldenärens närstående kan nekas förmånsrätt enligt 96 § DKL om förmånsrätten med hänsyn till lön, arbetsvillkor och eventuella ekonomiska intressen i verksamhetens drift inte anses rimlig.

Utgångspunkten för behandlingen av lönefordringarna är att arbetsgivarens konkursbo har rätt att inträda i anställningsavtalet enligt den allmänna inträdesregeln i 55 § DKL. Arbetstagaren kan häva avtalet bara om de genom konkursen förändrade förhållandena ger särskild anledning att häva. Enligt 63 § 1 st DKL åligger det konkursboet att så fort som möjligt besluta om det skall inträda i anställningsavtalet. Om boet inom två veckor från konkursbeslutet förklarar att det inte vill inträda hänförs lönefordringarna under "betänketiden" till tiden före konkursbeslutet och blir således enligt huvudregeln också prioriterade konkursfordringar. Lönekrav för tid under vilken arbetstagaren faktiskt utfört arbete är

Utländsk rätt och internationella normer 105

emellertid alltid en massafordran. Observera att det här rör sig om en individuell bedömning av om arbetstagaren utfört arbete eller inte, se Karnov, 1995, 2, s. 3290 (210); "Meddeler boet, at det ikke vil intræde, og fremkommer erklæringen inden to uger efter konkursdekretet, har den ansatte kun massekrav på lønnen for den tid, (dage, timer), hvor han faktisk har uført arbejde. I øvrigt er lønnen i reglen privilegeret, med mindre privilegium kan nægtes efter § 95, stk 2" (närståenderegeln).

Om konkursboet senare än två veckor efter konkursbeslutet meddelar att det inte vill inträda i anställningsavtalet är lönekrav under "betänketiden" under alla förhållanden att betrakta som massafordran, således oavsett om arbetstagaren utfört något arbete åt boet eller inte. Om boet underlåter att lämna besked och utnyttjar arbetstagarna, riskerar det att genom konkludent handlande ikläda sig massaansvar även för framtiden. Vidare äger arbetstagaren enligt 55 § 2 st DKL rätt att kräva besked om huruvida boet kommer att inträda i anställningsavtalet. Har boet inträtt i ett anställningsavtal kan det enligt 61 § 1 st DKL begränsa massaansvaret genom att säga upp avtalet med sedvanlig eller rimlig uppsägningstid.

De danska lönegarantireglernas tillämpningsområde är något vidare än de svenska reglernas. Lönegaranti kan således utgå inte bara vid arbetsgivares konkurs utan också under vissa förutsättningar när en arbetsgivare avlider eller upphör med sin verksamhet och medel till lönefordringar saknas (således inte vid fortsatt drift utom konkurs). Lönegarantin omfattar fordringar på lön och semesterersättning m.m. som är förenade med förmånsrätt. Massafordringar omfattas inte av lönegarantin i den pågående konkursen. Garantin är beloppsbegränsad; maximibeloppet uppgår från och med den 1 januari 1997 till 90 000 danska kronor efter skatt.

Till de förmånsberättigade fordringarna hör slutligen fordringar som omfattas av det s.k. leverantörsprivilegiet. Leverantörsprivilegiet innebär att en leverantör som levererat avgiftspliktiga varor till vidareförsäljning, har förmånsrätt för avgiftsdelen av köpesumman i detaljistens konkursbo. Förmånsrätten omfattar diverse punktskatter som räknas upp i 96 § DKL.

Konkursordningens likabehandlingsprincip kommer till uttryck i 97 § DKL som stadgar att alla oprioriterade fordringar härefter skall behandlas lika.

Sist i ordningen betalas efterställda fordringar (98 § DKL). Hit hör räntekrav efter konkursbeslutet, böter, värdeförverkande och skattetillägg m.m. samt gåvolöften.

Statens skatte- och avgiftsfordringar är således sedan år 1969 oprioriterade. År 1990 lades i Folketinget fram ett lagförslag av Socialistisk Folkeparti om återinförande av förmånsrätten såvitt avser A-skatt och mervärdeskatt (se Lovsforslag nr L 31 Folketinget 1990

− 91). Avsikten var att stärka möjligheterna att driva in restförda skattebelopp hos näringsidkare. Efter behandling i Retsudvalget, som avgav sitt betänkande den 11 april 1991 och vars majoritet (Det kon-

106 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

servative Folkepartis, Venstres, Fremskridtspartiets, Centrum-Demokraternas, Det Radikale Venstres och Kristeligt Folkepartis ledamöter) avstyrkte förslaget mot minoriteten (Socialdemokratiets och Socialistisk Folkepartis ledamöter), drogs förslaget tillbaka före den slutliga behandlingen i Folketinget. Från Socialistisk Folkepartis sida anfördes som argument för partiets ståndpunkt bl.a. att "skatterestancerne" ökat efter 1969. I en bilaga till Retsudvalgets betänkande, vilken innefattar justitsministerns svar på vissa av udvalget framställda spörsmål, återges vissa upplysningar rörande skatteindrivningen vilka härrör från skatteministern. 1974 uppgick sålunda restförda A-skatter till ca 534 miljoner Dkr och restförda momsbelopp till ungefärligen 730 miljoner Dkr. Omräknade till 1991 års penningvärde var talen 1 725 miljoner Dkr respektive 2 362 miljoner Dkr. Den 1 januari 1991 var de restförda A-skatterna 1 586 miljoner Dkr och beloppen för "told/avgift" (vars övervägande del är moms) 2 909 miljoner Dkr.

En undersökning av resultatet i 392 konkurser avslutade 1986 i Köpenhamn och vissa delar av landet i övrigt (se W.E. von Eyben i Ugeskrift for Retsvaesen 1990 s. 97 ff) visar att utdelning till oprioriterade borgenärer förekom i 173 fall (44,1 %). Dividenden var genomsnittligen 14 % (18,39 % i Köpenhamn), vilket är högre än vid undersökningar på 1960-talet, då den genomsnittligt låg på 10 %. Skattekravens andel av de oprioriterade fordringarna växlade mycket mellan olika domkretsar (från 1,87 % till 50,6 %).

Förmånsrättskommittén besökte i april 1997 Told- og Skattestyrelsen i Köpenhamn. Vid besöket framkom bl.a. följande. Dansk rätt innehåller motsvarigheter till de svenska reglerna om s.k. företrädaransvar både beträffande straffansvar och personligt betalningsansvar. I Danmark har staten vant sig vid att vara en oprioriterad borgenär, det torde för närvarande inte finnas någon politisk vilja att återinföra förmånsrätten. Indrivningsverksamheten har efter hand blivit allt snabbare och effektivare. En vanlig uppfattning är att verksamheter som inte är lönsamma skall stoppas så snabbt som möjligt. – Ackord förutsätter att den aktuella verksamheten kan överleva och att ställföreträdaren inte misskött sig tidigare. Det är också en förutsättning att staten inte kan få ut mer genom konkurs än genom ackordet men utan förmånsrätt blir utdelningen alltid mindre i konkurs. Borgenärerna är oftast eniga om hur ett rekonstruktionsförsök skall hanteras; de sitter ju i samma båt. Under de senaste 25 åren har staten tvingats anta ackord mot sin vilja vid högst ett par tillfällen. I sammanhanget kan nämnas att antalet konkurser i Danmark uppgick till 3 110 år 1994 och 2 742 år 1995 samt att antalet betalningsstandsninger samma år uppgick till 1 095 respektive 836.

Utländsk rätt och internationella normer 107

3.3.4 England

Borgenärer med panträtt erhåller betalning ur säkerheten och berörs inte av ”förmånsrättsordningen” vilken framgår av en rad olika lagbestämmelser. Förenklat uttryckt innebär dessa regler att kostnaderna för förfarandet, fordringar med allmän förmånsrätt samt fordringar som säkrats genom utmätning inom tre månader före konkursen går före fordringar som säkras av floating charge (den närmaste motsvarigheten till vårt företagshypotek). Härefter följer i tur och ordning oprioriterade fordringar, fordringar på ränta som belöper på tiden efter konkursbeslutet samt efterställda fordringar. En borgenär med säkerhet i form av floating charge erhåller således betalning endast om fordringar med bättre rätt fått fullt betalt. Fordringar med allmän förmånsrätt, liksom de oprioriterade fordringarna, har inbördes lika rätt. Allmän förmånsrätt följer med statens fordran på innehållen källskatt, avseende ett år före fristdagen, på mervärdeskatt, avseende sex månader före fristdagen, samt på bilskatt, "spelskatt", sociala avgifter och pensionsavgifter för viss tid. Vidare har arbetstagares fordran på lön avseende fyra månaders arbete före fristdagen samt semesterersättning m.m. allmän förmånsrätt. Såvitt avser fordran på utestående lön gäller ett relativt lågt maximibelopp, som år 1992 uppgick till £ 800. Lönefordringar ersätts emellertid genom lönegaranti för vilken gäller ett högre maximibelopp, se nedan.

I engelsk rätt finns ett antal olika säkerhetsrätter. En viktig skiljelinje går mellan en floating charge och övriga säkerhetsrätter till vilka bland annat hör s.k. fixed charge. Fixed charge innebär att borgenären har säkerhet i viss bestämd egendom, men utan att ha besittningen till denna, såsom panträtt i fast egendom eller i fordringar. Floating charge däremot, vilken är en säkerhetsrätt som funnits från senare delen av 1800-talet och som har ett mycket stort användningsområde, särskilt då borgenären är en bank, företer stora likheter med det svenska företagshypoteket. Borgenären har här säkerhet i ett "flöde av egendom". Endast bolag (och jordbrukare) kan upplåta floating charge, och objektet utgörs i regel av tillgångarna i rörelsen. Säkerhetsunderlaget kan med andra ord växla. Gäldenären kan fortsätta sin verksamhet och använda den säkerhetsbelastade egendomen som förut. Vid en viss tidpunkt "kristalliseras" säkerheten och övergår till att vara fixed, dvs. gälla i viss bestämd egendom.

Säkerheten kan kristalliseras i fyra fall, nämligen dels om företaget försätts i konkurs eller upphör med sin verksamhet av annan anledning, dels om en administrative receiver utses (kan jämföras med att företagsrekonstruktion inleds) eller om någon annan omständighet inträffar som enligt avtalet mellan borgenären och gäldenären skall ha denna effekt. Vanligt är, att borgenären erhåller såväl en fixed charge i viss egendom som en floating charge i resterande egendom. Rent allmänt kan sägas, att en floating charge har en något sämre ställning än en fixed. Bland annat gäller att fordringar med allmän förmånsrätt (se ovan angående förmånsrätt för skatter och löner), om övriga tillgångar inte räcker,

108 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

skall betalas ur egendom som belastas av denna typ av säkerhet. Det kan här också nämnas, att det i förarbetena till den engelska insolvensrättsreformen under mitten av 1980-talet föreslogs, att borgenärer med floating charge skulle få avstå 10 % av säkerhetens värde efter realisation och att detta belopp i stället skulle tillfalla de oprioriterade borgenärerna. Förslaget genomfördes emellertid inte. Den motivering som anfördes var, dels att beloppen i regel skulle bli så små att det inte skulle vara mycket vunnet, dels att borgenären ändå skulle kunna spoliera syftet med regeln genom att begära kompletterande säkerhet av annat slag.

Den engelska insolvensrätten genomgick en stor reform under mitten av 1980-talet. Under reformarbetet föreslogs avsevärda ingrepp i de allmänna förmånsrätterna. Bl.a. föreslogs i ett betänkande (the Cork Report) att statens förmånsrätt för skatter, med få undantag, skulle avskaffas. Likaså föreslogs med hänvisning till reglerna om lönegaranti, att löneförmånsrätten skulle avskaffas. Resultatet blev emellertid endast att skatteförmånsrätten inskränktes i vissa hänseenden medan övriga allmänna förmånsrätter bibehölls. Bland annat avskaffades förmånsrätten för vanlig inkomstskatt, bolagsskatt och skatt på inkomst av kapital samtidigt som förmånsrätten för fordran på mervärdeskatt reducerades till en sexmånadersperiod från tidigare ett år.

Under ett rekonstruktionsförfarande kan gäldenärens medkontrahent säga upp ett avtal på grund av gäldenärens betalningssvårigheter, under förutsättning att sådan rätt stadgas i avtalet. Beträffande "public utilities" (dvs. gas, el, vatten och telefon) finns dock numera en särskild regel. Leverantörens möjlighet att tilltvinga sig en privilegierad ställning genom att strypa leveransen, om han inte fick betalt för äldre obetalda räkningar, utgjorde här tidigare ett problem. Sådana villkor kan inte längre ställas. Däremot har leverantören rätt att kräva garantier för att framtida räkningar skall bli betalda. – Om gäldenären (administratören) säger upp ett oneröst kontrakt uppstår skadeståndsskyldighet för gäldenären. Å andra sidan kan skadeståndsanspråket inte genomdrivas (utan tillstånd av domstolen), förrän rekonstruktionsförfarandet avslutats.

Vid en arbetsgivares insolvens har en arbetstagare, som blivit uppsagd, rätt att erhålla lön av staten (lönegaranti), enligt the Employment Protection (Consolidation) Act 1978 (EPCA), part VII. Garantin omfattar

a) obetald lön avseende högst åtta veckor,

b) uppsägningslön. Uppsägningstiden varierar efter anställningstidens längd. Minimitiden är en vecka för minst en månads anställning. Två års arbete ger en uppsägningstid på två veckor, varefter varje ytterligare års anställning ger ytterligare en veckas uppsägningstid, upp till ett maximum om 12 veckor för 12 års oavbruten anställning.

c) semesterersättning,

d) avgångsvederlag vid "unfair dismissal", m.m.

Utländsk rätt och internationella normer 109

Ersättningen är maximerad; maximibeloppet uppgick år 1995 till £205 per vecka. Den maximala ersättningen enligt lönegarantin är således betydligt högre än taket för arbetstagarens förmånsrätt i arbetsgivarens konkurs. Om arbetstagaren erhåller ersättning, inträder staten i arbetstagarens rätt gentemot arbetsgivaren. De belopp som härigenom kan inflyta skall inbetalas till "the Redundancy Fund", varifrån utbetalningen av lönegarantimedel sker.

3.3.5 USA

Borgenärer med säkerhet har separationsrätt. Sakrättsliga moment är framför allt tradition och offentlig registrering (det sistnämnda är huvudalternativet), men även s.k. tysta säkerhetsrätter förekommer. Nästan alla slag av lös egendom kan användas som säkerhet genom offentlig registrering. Härigenom erhålls bland annat en motsvarighet till det svenska företagshypoteket.

Ett stort antal skattefordringar avseende inkomstskatt, förmögenhetsskatt, innehållna källskatter, tull m.m. är förenade med förmånsrätt. Även löner till anställda, inkl. semesterersättning etc, avseende 90 dagar före ansökan om insolvensförfarande eller verksamhetens upphörande är förmånsberättigade. Löneförmånsrätten är begränsad till ett visst maximibelopp, år 1992 $ 2 000 per anställd.

Reglerna om behandlingen under rekonstruktionsförfarande av gäldenärens tidigare ingångna ömsesidigt förpliktande kontrakt (som ännu inte uppfyllts helt från någondera sidan) är mycket förmånliga för gäldenären. Huvudregeln är att gäldenären – med domstolens godkännande – själv får avgöra om kontraktet skall sägas upp eller fortsätta att gälla under sin återstående löptid. Vissa undantag gäller dock. Om gäldenären har begått ett kontraktsbrott kan han åberopa avtalet fortsättningsvis endast om han gottgör kontraktsbrottet och ger medkontrahenten kompensation för dennes ekonomiska förlust samt "garanterar" att avtalet kommer att fullföljas framöver. Härtill bör emellertid läggas att avtalsklausuler, enligt vilka avtalet skall ändras eller upphöra att gälla om gäldenären kommer i ekonomiska svårigheter, överhuvudtaget inte kan åberopas av medkontrahenten. Det som nu sagts innebär sålunda i princip att gäldenären kan välja att behålla alla kontrakt som är fördelaktiga för honom själv, medan han kan säga upp de ofördelaktiga. Han kan också överlåta ett kontrakt som han inte vill ha kvar, men som i sig är ekonomiskt gynnsamt. Om gäldenären säger upp ett avtal i förtid kan han visserligen ådra sig skadeståndsansvar, men detta skadestånd behandlas som en oprioriterad fordran och behöver endast betalas i enlighet med föreskrifterna i reorganisationsplanen. Om gäldenären å andra sidan väljer att behålla ett kontrakt erhåller medkontrahentens fordran enligt kontraktet allmän förmånsrätt, på samma sätt som då gäldenären sluter ett nytt avtal under förfarandet.

110 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

Beträffande "utility service" (såsom telefon, gas och el) gäller en särskild bestämmelse. Huvudregeln är, att borgenären inte kan vidta några åtgärder, t.ex. stänga av leveransen, på grund av att gäldenären inte har betalat sina räkningar i vederbörlig ordning innan förfarandet inleddes. En förutsättning är dock att gäldenären inom viss kortare tid på ett godtagbart sätt garanterar att framtida avgifter, dvs. avseende tiden efter förfarandets början, kommer att betalas. – Även beträffande arbetsavtal föreligger särskilda regler.

3.3.6 Tyskland

I Tyskland gällde 1877 års konkurslag (Konkurs-verordnung) och 1935 års ackordslag (Vergleichsverordnung) fram till och med år 1998. Från den 1 januari 1999 har dessa lagar ersatts av 1994 års Insolvenzordnung.

Anledningen till reformen var bl.a. att inte bara antalet ackord var litet utan att detsamma gällde antalet konkurser som kunde genomföras och inte behövde avskrivas på grund av brist på medel till konkurskostnaderna (jfr §§ 26 och 207). Vid igångsättandet av reformarbetet 1978 låg tonvikten på rekonstruktion av insolventa företag, men senare blev borgenärernas rättigheter mer framhävda.

Övergripande gäller att ackord och konkurs nu är sammanslagna till ett enda förfarande, där det undersöks om gäldenärens verksamhet kan rekonstrueras eller om tillgångarna måste säljas (1 §). Förfarandet kan inledas vid oförmåga att betala förfallna skulder, vid anteciperad betalningsoförmåga och vid insufficiens (§§ 17

− 19). Den första rättsföljden av ett inlett insolvensförfarande är ett moratorium (§§ 89

− 90). Förvaltningen övertas normalt av en förordnad förvaltare, men gäldenären kan tillåtas behålla förvaltningen (§ 270). Såväl gäldenären som förvaltaren kan framlägga en insolvensplan (rekonstruktionsplan), men i sistnämnt fall krävs normalt gäldenärens godkännande (§§ 218 och 247). Planen berör oprioriterade borgenärer. Ingen av dem skall dock behöva förlora på ett ackord jämfört med vad en likvidation skulle ha givit (§ 251). I övrigt finns frihet för borgenärerna att med respekt för de berörda borgenärernas lika rätt besluta om lämpliga åtgärder (§ 217). Planen prövas dock av rätten och blir föremål för omröstning.

Trots bakgrunden till reformen är det fortfarande lätt att överlåta egendom eller att upplåta panträtt, så att insolvensboet utarmas.

Äganderätt kan i stor utsträckning förvärvas från gäldenären genom avtal med denne, utan att verklig tradition eller denuntiation behöver ske eller förvärvet registreras. I fråga om lösöre räcker det att överlåtaren åtar sig att besitta saken för förvärvarens räkning. Vid pantsättning måste rättshandlingen markeras genom tradition eller denuntiation eller registrering. Säkerhetsöverlåtelser följer dock överlåtelseregler. Om det är fråga om ett omsättningsförvärv, har förvärvaren rätt till Aussonderung (separationsrätt, § 47). Vid säkerhetsöverlå-

Utländsk rätt och internationella normer 111

telse eller upplåtelse av panträtt får säkerhetshavaren en rätt till Absonderung (motsvarande särskild förmånsrätt, §§ 49

− 51).

I Tyskland finns inget företagshypotek. Bankerna skaffar sig i allmänhet säkerhet i gäldenärens alla nuvarande och framtida varulager och utestående kundfordringar genom ett säkerhetsköp, vilket som nämnts inte behöver ges publicitet. Bankernas säkerhetsrätt går emellertid efter leverantörernas separationsrätt till varulagret och till dess surrogat i form av nya varor och kundfordringar, om leverantören gjort ett s.k. förlängt äganderättsförbehåll (som inte heller behöver publiceras). Därmed blir varorna och deras surrogat belastade med leverantörens rätt vid avlämnandet till köparen, och bankens säkerhetsköp får därmed sekundär rätt.

Förvaltaren får sälja egendom även om någon har en Absonderungsrecht. I så fall får förvaltaren tillgodoräkna insolvensboet ett bidrag till boets utredningskostnader med 4 % och till dess realisationskostnader med 5 % (§§ 165

− 171

InsO). Ett större bidrag var föreslaget av die Kommission für Insolvenzrecht 1978, men urvattningar skedde under departementsbehandlingen. Om förvaltaren har försäljningsrätt till egendom vartill någon har en Absonderungsrecht, får boet nyttja tillgången mot ersättning för värdeförlusten (§ 172 InsO).

Tidigare fanns ett flertal allmänna förmånsrätter (bl. a. för skatter och löner). Dessa har nu avskaffats.

De anställda åtnjuter emellertid lönegaranti sedan 1974. Genom att insolvensförfarandet numera är sammanslaget, kommer lönegaranti att utgå också vid rekonstruktion. Garantin är konstruerad som ett försäkringssystem, inom ramen för socialförsäkringen. Försäkringen bekostas av arbetsgivarna. Ersättning utgår för de tre sista anställningsmånaderna och är inte begränsad till något maximibelopp. Arbetstagarens fordran mot arbetsgivaren övertas av die Bundesanwalt für Arbeit.

Insolvenzordnung innehåller utförliga regler om hanteringen av ömsesidigt ofullbordade avtal, inklusive arbetsavtal (§§ 103

− 119 och 125

− 126).

3.3.7 Österrike

Liksom enligt tysk rätt kan en säkerhetshavare antingen ha rätt till "Aussonderung" (med svensk terminologi separationsrätt), såsom en borgenär med återtagandeförbehåll, eller till "Absonderung" (med svensk terminologi speciell förmånsrätt), såsom en panthavare eller en borgenär som erhållit gäldenärens egendom genom säkerhetsöverlåtelse. Återtagandeförbehåll kan även göras gällande i egendom avsedd för bearbetning eller vidareförsäljning. Beträffande säkerhetsöverlåtelse gäller samma sakrättsliga krav som beträffande panträtt; besittningsöverföring måste således ske. Någon motsvarighet till det svenska företagshypoteket synes inte föreligga.

112 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

Eftersom gränserna för äganderättsförbehållens giltighet är snävare och säkerhetsöverlåtelser utan besittningsövergång är otillåtna, förorsakar säkerhetsrätterna inte samma problem som i Västtyskland. I stället har det ansetts angeläget med åtgärder som inskränker de allmänna förmånsrätterna. Som ett första led i ett omfattande reformarbete, vilket syftar till att underlätta sanering av företag, har "den klasslösa konkursen" införts genom en reform år 1982. Alla allmänna förmånsrätter har avskaffats, däribland statens förmånsrätt för skattefordringar och arbetstagares förmånsrätt för löner. Lönefordringar för tiden före förfarandets början omfattas av lönegaranti medan lönefordringar hänförliga till fortsatt drift under tiden efter förfarandets början är massafordran.

Bortsett från fordringar förenade med säkerhet och massafordringar skall fordringarna således behandlas lika. Även massafordringarnas omfattning har begränsats och utgörs numera endast av kostnader och utgifter för insolvensförfarandet, inklusive skatte-, löne- och andra fordringar som uppstått under förfarandet.

De fordringar som måste tilläggas full betalning vid en ackordsuppgörelse har inskränkts i motsvarande mån som förmånsrätterna vid konkurs. Full betalning får nu i princip endast sådana fordringar som skulle ha varit massafordringar i en konkurs.

Några särskilda regler med avseende på gäldenärens konstraktsförhållanden under rekonstruktion förekommer inte.

Lönegaranti (Insolvenz-Ausfallgeld) utgår enligt das Insolvenz-Entsicherungsgesetz (IESG) från 1977 både vid konkurs och ackord. Ersättning utgår för fordran på lön m.m. och övriga anspråk på arbetsgivaren, som uppstått före det att insolvensförfarandet inleddes och under tre månader därefter. Blir arbetstagaren uppsagd gäller lönegarantin också under den lagstadgade uppsägningstiden. Garantin begränsas genom ett maximibelopp som motsvarar två gånger det belopp som är tak för månadsinbetalningen till pensionsförsäkringen, för år 1995 37 800 ÖS. Arbetstagarens anspråk mot arbetsgivaren övergår på lönegarantifonden, varifrån utbetalningen sker.

Utländsk rätt och internationella normer 113

3.3.8 Frankrike

Säkerhetsrätter ("sûretés spéciales") finns i många former i fransk rätt. Bland annat erkänns en rad registerpanträtter, där "nantissement du fonds de commerce" (registerpanträtt i näringsverksamhet) kommer närmast det svenska företagshypoteket, även om rätten inte omfattar varulager. En säkerhetsrätt kan vara förenad med antingen separationsrätt (främst återtagandeförbehåll) eller särskild förmånsrätt ("privilège spéciale"). Borgenärer med separationsrätt berörs inte av "förmånsrättsordningen". – De allmänna förmånsrätterna ("privilèges généraux) kan gälla i antingen all gäldenärens egendom eller också enbart i den lösa eller fasta egendomen.

De regler, som anger i vilken ordning fordringarna skall betalas, finns spridda på flera håll i lagstiftningen. Rangordningen, som är komplicerad och svåröverskådlig, torde kunna skisseras på följande sätt.

1. Arbetstagares fordran på lön, avseende högst två månader före insolvensförfarandets inledande rätt ("super-privilège"). Denna skall antingen betalas av förvaltaren så snart förfarandet inletts eller också, om det inte finns några pengar i boet, av A.G.S. (dvs. enligt lönegarantin), som då inträder i arbetstagarens rätt mot arbetsgivaren.

2. Fordran, som säkras av handpant i gäldenärens egendom.

3. Fordran som uppkommit under ett rekonstruktionsförfarande

4. Fordran, förenad med säkerhetsrätt (annan än handpant enligt ovan).

5. Fordran med allmän förmånsrätt. Hit hör arbetstagares fordran på lön, enligt huvudregeln avseende sex månader före förfarandet, och skattefordringar. Löner har förmånsrätt i all gäldenärens egendom, medan förmånsrätten för skatter endast gäller i gäldenärens lösa egendom.

6. Oprioriterade fordringar. Beträffande avtal som gäldenären ingått och som fortfarande löper medför den omständigheten att insolvensförfarande inleds inte någon hävningsrätt för medkontrahenten. Utgångspunkten är således att alla avtal fortsätter att gälla. Förvaltaren har emellertid rätt att bestämma vilka avtal som skall behållas och vilka som skall sägas upp. Inträde kan även ske partiellt, dvs. med verkan från det att förfarandet började. Den franska lönegarantin, som infördes 1973, är konstruerad som ett försäkringssystem, "assurance pour la garantie des salaires", som förvaltas av en "association nationale pour la gestion du regime d'assurance des créances des salariés", A.G.S. En arbetsgivare är skyldig att försäkra sina arbetstagare mot risken för utebliven lönebetalning i händelse av att arbetsgivaren inleder ett insolvensförfarande. De fordringar som omfattas av försäkringen är dels lönefordringar avseende tiden före förfarandet utan särskild begränsning, dels vissa ford-

114 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

ringar som uppkommit under detta. Ersättningen begränsas genom ett maximibelopp som är bestämt till 13 resp. 3 gånger den beräknade månadsersättningen enligt arbetslöshetsförsäkringen. Vid utbetalning inträder A.G.S. i arbetstagarens rätt gentemot arbetsgivaren, såväl i superprivilegiet som i förmånsrätten för nytillkomna fordringar och den allmänna förmånsrätten.

3.4 EU

3.4.1 Lönegarantidirektivet

Europeiska gemenskapernas råd har år 1980 antagit ett direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG). Direktivet, som innehåller regler till skydd för arbetstagarnas fordringar när arbetsgivaren är på obestånd, hör till de rättsakter som Sverige åtog sig att införliva redan genom avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES-avtalet. För Sveriges del innebar det ett åtagande att våra regler skall överensstämma med direktivets krav.

Det skydd som direktivet föreskriver är anknutet till begreppet insolvens. Enligt artikel 2 skall en arbetsgivare anses vara insolvent när det har lämnats in en ansökan om att i enlighet med respektive medlemsstats författningar inleda ett förfarande som syftar till ett kollektivt tillgodoseende av fordringsägarna, när behörig myndighet antingen har beslutat att inleda ett sådant förfarande eller har fastställt att verksamheten har upphört och att tillgångarna inte räcker till att inleda förfarandet.

Medlemsstaterna skall enligt artikel 3 och 4 säkerställa betalning genom lönegarantin av lönefordringar för tiden före ett visst datum, som efter medlemsstaternas val kan vara – dagen för insolvens; i detta fall skall garantin omfatta lönefordringar för de tre sista anställningsmånaderna om anställningsförhållandet har pågått i sex månader före den dag då arbetsgivarens insolvens inträdde, – dagen då uppsägning skedde på grund av insolvens; i detta fall skall garantin omfatta lönefordringar för de tre sista anställningsmånaderna före det att arbetstagaren fick besked om uppsägning på grund av insolvens, – dagen för insolvens eller dagen då anställningen upphörde på grund av insolvens; i detta fall skall garantin omfatta lönefordringar för de sista 18 månaderna före insolvens eller dagen då anställningen upphörde på grund av insolvens. När detta alternativ har valts får medlemsstaterna begränsa betalningsansvaret till lön motsvarande en tidsperiod om åtta veckor eller flera kortare perioder om sammanlagt åtta veckor.

Utländsk rätt och internationella normer 115

Medlemsstaterna får sätta en övre gräns för garantiansvaret och vidta åtgärder för att förhindra missbruk av garantisystemet. Direktivet berör inte medlemsstaterna nationella lagar beträffande definitionen av termerna "arbetstagare", "arbetsgivare", "lön", "omedelbar rätt till" och "framtida rätt till".

Direktivet ger vidare medlemsstaterna rätt att utesluta fordringar tillkommande vissa kategorier av arbetstagare från direktivets tillämpningsområde bl.a. på grund av den speciella arten av deras anställningsavtal eller anställningsförhållanden. De kategorier som avses är upptagna i en bilaga till direktivet. I EESavtalet gjordes en anpassning till de svenska reglerna om närståendes löneskydd (prop. 1991/92:170 bil. 14 s. 643). Motsvarande anpassning finns i den s.k. anslutningsakten om Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, del 1, s. 227, SFS 1994:1501 s. 5 249 och 5 391). Anpassningen innebär att det under avsnitt I i bilagan till direktivet förs in en begränsning av direktivets tillämpningsområde i Sverige. Texten, som är i princip likalydande med den i EES-avtalet, innehåller följande.

"G SVERIGE

En anställd, eller en anställds efterlevande, som ensam eller tillsammans med nära anförvanter ägde en väsentlig del av arbetsgivarens företag eller verksamhet och som hade ett betydande inflytande över verksamheten. Detta skall gälla även om arbetsgivaren är en juridisk person utan företag eller verksamhet."

I propositionen om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (prop. 1991/92:170, bil. 9 s. 30) konstaterade regeringen att i Sverige reglerades direktivets innehåll av bestämmelserna om lönegaranti och förmånsrätt samt att dessa regler väl täckte innehållet i direktivet. Senare lagändringar angående närståendes löneskydd medförde emellertid att det kunde ifrågasättas som Sverige uppfyllde sina förpliktelser. Bestämmelsen om löneförmånsrätt för konkursgäldenären närstående i 12 § sjätte stycket FRL har därför från den 1 juni 1997 åter ändrats så att det svenska löneskyddet, enligt regeringen (prop. 1996/97:102 s. 10 ff), med säkerhet stämmer överens med vad som följer av EG-direktivet.

3.4.2 Utvärdering av lönegarantidirektivet

EU-kommissionen har i en rapport den 15 juni 1995 (COM(95)164) låtit utvärdera genomförandet av rådets direktiv i de tolv dåvarande medlemsstaterna. Den 9 januari 1997 har kommissionen avgivit en ny rapport (KOM(96)696) om

116 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

tillnärmningen i Österrike, Finland och Sverige. Av rapporterna framgår bl.a. följande.

De flesta medlemsstater har begränsat den tid betalningsskyddet omfattar. Flera länder har valt att skydda den minimitid om tre månader som anges i den första och andra strecksatsen i ovanstående redogörelse för lönedirektivet. England och Irland skyddar lönefordringar som uppkommit under den tid som anges i den tredje strecksatsen. Några länder skyddar längre tidsperioder än som krävs enligt EU-direktivet. Således begränsas betalningsskyddet i Belgien endast på det sätt att anställningen måste ha upphört inom 12 månader före eller efter "fermeture d'entreprise” medan Frankrike och Österrike inte tillämpar några tidsgränser alls. Danmark och Luxemburg skyddar lönefordringar som inte förfallit till betalning tidigare än sex månader före konkursen. Portugals löneskydd omfattar fyra månader och Italiens tre månader före insolvensförfarandet samt fordringar som uppkommer därefter.

Alla medlemsstater utom Tyskland och Holland begränsar betalningsansvaret genom ett maximibelopp. Det bör framhållas att betalningsansvaret i såväl Tyskland som Holland dock begränsas genom de tidsperioder som skyddas (tre månader i Tyskland och 13 veckor i Holland). Maximibeloppen bestäms i vissa länder till fasta belopp – enligt rapporten år 1995 i Belgien 900 000 francs, Danmark 75 000 kronor (1997 90 000 kr), England 205 pund per vecka, Irland 300 pund per vecka, Finland 75 000 mark – medan andra länder har knutit maximibeloppet till ersättningsnivåer i andra sociala skyddslagstiftningar. Således ersätts i Grekland, Italien och Portugal högst tre gånger en viss fastställd månadsinkomst, i Spanien den dubbla minimidagslönen för högst 120 dagar och i Frankrike 13 resp. 3 gånger den beräknade månadsersättningen enligt arbetslöshetsförsäkringen.

3.4.3 Övriga EU-normer på insolvensrättens område

Inom EG har under en längre tid pågått arbete med att utforma en konkurskonvention. I början av 1980-talet upprättades utkast som emellertid aldrig färdigställdes. Inom Europarådet har liknande arbete resulterat i en konkurskonvention som antogs av Europarådet år 1990.

Under 1990-talet har arbetet tagits upp på nytt och resulterat i EU:s insolvenskonvention (6500/1/96). Konventionen undertecknades den 23 november 1995 av tolv medlemsstater, däribland Sverige. Eftersom Storbritannien inte undertecknat konventionen före föreskriven tid i maj 1996 har den emellertid formellt fallit.

EU-konventionen är avsedd att ersätta såväl den nordiska konkurskonventionen mellan Sverige, Danmark och Finland som Europarådets konkurs-

Utländsk rätt och internationella normer 117

konvention. Den nordiska konkurskonventionen skall emellertid även i fortsättningen gälla mellan Sverige, Island och Norge.

Konventionen innehåller bl.a. följande. Om gäldenären har sina huvudsakliga intressen i en medlemsstat skall insolvensförfarandet inledas där. Detta insolvensförfarande blir att beteckna som huvudförfarande. En annan konventionsstat har jurisdiktion endast om gäldenären har ett driftsställe i den staten, således inte enbart på den grunden att gäldenären har tillgångar där. Ett insolvensförfarande i en annan konventionsstat än den där huvudförfarandet äger rum benämns sekundärförfarande och omfattar endast gäldenärens egendom inom den stat där det inletts.

Lagen i den stat inom vars territorium insolvensförfarandet inleds – huvudeller sekundärförfarande – skall vara tillämplig på förfarandet och dess verkningar samt bl.a. bestämma vilken egendom som ingår i boet, gäldenärens rådighet och förvaltarens behörighet, förutsättningarna för kvittning, förfarandets inverkan på gäldenärens löpande avtal, hur fordringar skall anmälas, fördelningen av medel, förmånsrättsordning och reglerna om rättshandlingars nullitet, återgång eller ogiltighet i förhållande till samtliga borgenärer.

Förvaltaren har samma behörighet i övriga konventionsstater som han har i landet där huvudförfarandet äger rum, när det bl.a. gäller rätten att överföra egendom från den konventionsstat inom vilken den befinner sig och att vidta åtgärder i borgenärernas intresse avseende återvinning. En borgenär, inklusive skattemyndighet eller socialförsäkringsorgan i konventionsstaterna, som har sitt hemvist eller säte i annan konventionsstat än inledningsstaten, har rätt att anmäla sina fordringar i insolvensförfarandet. Denna rätt gäller alla slag av privaträttsliga och offentligrättsliga fordringar.

Inom EU pågår också arbete på ett direktiv om konkurs m.m. i kreditinstitut och ett avseende konkurs m.m. i försäkringsföretag. Arbetet har ännu inte lett till något konkret resultat. Även direktiv angående återtagandeförbehåll övervägs enligt vad den ansvarige kommissionären meddelat vid ministerrådsmöte den 7 december 1998 (jfr vad Gertrud Lennander anfört angånde ett utkast till en ”Europarådskonvention om ägarförbehållets internationella verkningar” i Festskrift till Jan Hellner s. 326 f).

3.5 ILO-konventionen

Genom sin anslutning till Nationernas förbund år 1920 inträdde Sverige som medlem av Internationella arbetsorganisationen (ILO).

ILO:s beslutande församling – Internationella arbetskonferensen – sammanträder i regel en gång per år. Arbetskonferensen kan enligt artikel 19 i organisationens stadgar beträffande förslag, som förts upp på mötets dagordning, besluta antingen om en internationell konvention, avsedd att ratificeras av organisatio-

118 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

nens medlemmar, eller om en rekommendation, avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. Om beslutet är av mindre räckvidd eller huvudsakligen av formell innebörd, t.ex. då det gäller en begäran om utredning, brukar det ges formen av en resolution.

Senast 18 månader från avslutandet av konferensens session skall varje medlemsstat förelägga landets lagstiftande församling antagna konventioner och rekommendationer för lagstiftning eller andra åtgärder. Varje medlemsstat har vidare skyldighet att underrätta Internationella arbetsbyråns generaldirektör om de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla denna förpliktelse samt om vilka åtgärder som i övrigt har vidtagits.

Internationella arbetskonferensens sjuttionionde möte hölls i Genève den 3

− 23 juni 1992. Arbetskonferensen antog en konvention (nr 173) och en rekommendation (nr 180) om skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivares insolvens. Instrumenten anmäldes för riksdagen i skrivelse 1993/94:128. I skrivelsen erinras om att ILO redan tidigare uppmärksammat arbetstagarnas särskilda skyddsbehov vid arbetsgivarens obestånd, främst genom den år 1949 antagna konventionen (nr 95) om rättskydd för lön. Denna konvention föreskriver att en lönefordran skall ha förmånsrätt, men lämnar frågan om vilken prioritet lönefordringar skall ha att bestämmas av nationell lagstiftning. Konventionen har inte ratificerats av Sverige. Även ILO-konventionen (nr 17) om ersättning vid olycksfall i arbetet, som vid arbetsgivarens insolvens skyddar arbetstagarens fordran avseende ersättning för en arbetsolycka, nämns i skrivelsen.

Regeringen erinrar i skrivelsen om att den nationella lagstiftningen i många länder genomgått betydande förändringar sedan år 1949 vad gäller skyddet av arbetstagarens fordringar vid arbetsgivarens insolvens. Förutom att själva begreppet "lönefordring" givits ett vidgat innehåll, har lönefordringarna fått bättre prioritet jämfört med andra förmånsberättigade fordringar. Många länder, framför allt i Västeuropa, har också infört lönegarantiinstitut till skydd för lönefordringarna vid arbetsgivarens obestånd. Regeringen erinrar vidare om att EG:s ministerråd år 1980 antagit direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG). I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall skydda arbetstagarnas lönefordringar genom lönegarantiinstitut.

Konventionen nr 173 innehåller regler om löneskydd både genom förmånsrätt och genom en garantiinstitution. Inledningsvis framhålls betydelsen av skydd för arbetstagares fordringar i händelse av deras arbetsgivares insolvens och erinras om bestämmelserna i detta ämne i 1949 års konvention (nr 95) om rättsskydd för lön och i 1925 års konvention (nr 17) om ersättning vid olycksfall i arbetet. Det konstateras att efter antagandet av 1949 års konvention har rehabiliteringen av insolventa företag kommit att tillmätas större vikt på grund av insolvensens sociala och ekonomiska konsekvenser och att ansträngningar bör göras där det

Utländsk rätt och internationella normer 119

är möjligt för att rehabilitera företag och därmed trygga sysselsättning. Det konstateras vidare att efter 1949 års konvention har det skett en betydande utveckling av lagstiftning och praxis i många medlemsländer, vilket inneburit förbättrat skydd av arbetstagares fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens.

Konventionens materiella innehåll kan, som redan tidigare framgått, sägas bestå av två huvuddelar, föreskrifter om löneskydd genom förmånsrätt och genom ett garantiinstitut. Båda formerna av löneskydd tar sikte på situationen att arbetsgivaren inte kan betala arbetstagares fordringar på grund av insolvens. Med insolvens avses "situationer då, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, förhandlingar har inletts angående en arbetsgivares tillgångar med sikte på en kollektiv gottgörelse av dennes fordringsägare". En medlemsstat kan för konventionens ändamål utsträcka uttrycket insolvens till att avse även andra situationer då arbetstagares fordringar inte kan betalas på grund av arbetsgivarens ekonomiska förhållanden.

En medlemsstat kan välja att ratificera konventionen endast avseende den ena formen av löneskydd, för att senare, om den så önskar, utsträcka sitt godtagande även till andra delen. Godtar medlemsstaten förpliktelserna i båda delarna i konventionen, finns det möjligheter att begränsa löneskyddet genom ett garantiinstitut till vissa kategorier av arbetstagare och till vissa delar av ekonomisk verksamhet. Det finns också möjlighet att helt utesluta fordringar som skyddas genom ett garantiinstitut från skydd genom förmånsrätt. Vidare medger konventionen att vissa arbetstagare, främst offentlig-anställda, helt utesluts från löneskydd enligt konventionen på grund av den speciella karaktären av deras anställning eller om det finns andra former av garantier som erbjuder dem ett skydd likvärdigt med konventionens.

De särskilda föreskrifterna om löneskydd genom förmånsrätt upptar fyra artiklar.

Förmånsrätten skall omfatta minst – arbetstagares fordringar på lön härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än tre månader före insolvensen eller före anställningens upphörande, – arbetstagares fordringar på semesterlön som härrör från arbete det år insolvensen inträffade eller anställningen upphörde och föregående år, – arbetstagares fordringar på ersättning avseende andra slag av betald frånvaro härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än tre månader före insolvensen eller anställningens upphörande, och – avgångsvederlag som tillkommer arbetstagare då deras anställning upphör.

Vilken plats i förmånsrättsordningen arbetstagares fordringar skall ha blir i viss mån beroende av om fordringarna också skyddas genom ett garantiinstitut. Som huvudregel gäller att arbetstagares fordringar skall ges bättre förmånsrätt än de flesta andra förmånsberättigade fordringar. Detta gäller särskilt i förhållande till fordringar som staten och socialförsäkringssystemet har. Om arbetsta-

120 Utländsk rätt och internationella normer SOU 1999:1

gares fordringar emellertid skyddas även genom ett garantiinstitut, kan de sättas efter statens och socialförsäkringssystemets fordringar i förmånsrättshänseende.

Föreskrifterna som särskilt behandlar löneskydd genom ett garantiinstitut behandlas i fem artiklar.

Det fastslås att organisation, administration, drift och finansiering av lönegarantiinstitutioner skall regleras – såsom konventionens tillämpning i övrigt – genom lagar, föreskrifter eller på annat sätt som är förenligt med nationell praxis. Löneskyddet enligt denna del av konventionen kan även anförtros att ombesörjas av försäkringsbolag så länge de erbjuder tillräckliga garantier.

Fordringarna skyddade genom ett garantiinstitut skall omfatta minst – arbetstagares fordringar på lön härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än åtta veckor före insolvensen eller anställningens upphörande, – arbetstagares fordringar på semesterlön som härrör från arbete under en bestämd period, som inte får vara kortare än sex månader före insolvensen eller anställningens upphörande, – arbetstagares fordringar på ersättning avseende andra slag av betald frånvaro härrörande från en bestämd period, som inte får vara kortare än åtta veckor före insolvensen eller anställningens upphörande, och – avgångsvederlag som tillkommer arbetstagare då deras anställning upphör.

Båda formerna av löneskydd kan begränsas genom nationella lagar eller föreskrifter till ett fastställt belopp, som dock inte får understiga en socialt acceptabel nivå. Om löneskyddet begränsas på sådant sätt skall det fastställda beloppet justeras när så är nödvändigt för att upprätthålla dess värde. Vidare kan medlemsstat vid tillämpningen av den del av konventionen som avser löneskydd genom ett garantiinstitut vidta lämpliga åtgärder för att förhindra eventuellt missbruk.

Rekommendationen nr 180 innehåller bestämmelser som utvidgar både antalet situationer då arbetsgivaren kan sägas vara insolvent och omfattningen av löneskyddet.

När det gäller löneskydd genom förmånsrätt föreslås t.ex. att det skall omfatta fordringar på löner, övertidsersättning, provision och andra typer av ersättningar avseende arbete under en bestämd period före insolvensen eller anställningens upphörande. Denna tidsperiod bör enligt rekommendationen inte vara kortare än tolv månader. Om lönefordringen har tillerkänts arbetstagare genom en dom eller en skiljedom inom tolv månader före tidpunkten för insolvensen, bör fordringen omfattas av förmånsrätt utan avseende på när den har intjänats. Vidare föreslås att bl.a. fordringar på kompensation vid uppsägning utan giltig grund och andra ersättningar, som tillkommer arbetstagare när anställningen upphör, skall omfattas av löneskydd.

I skrivelsen gör regeringen bedömningen att Sverige inte för närvarande bör tillträda konventionen. Skälen härtill var det då pågående beredningsarbetet med anledning av dels Insolvensutredningens förslag om vissa förändringar av löne-

Utländsk rätt och internationella normer 121

fordringars förmånsrätt (SOU 1992:113), dels förslagen i slutbetänkandet från 1993 års Lönegarantiutredning vad gäller såväl lönefordringarnas förmånsrätt som lönegarantins omfattning (SOU 1993:96). Enligt regeringens uppfattning vore det olämpligt att ta ställning till frågan om ratifikation av konvention nr 173 innan beredningen av dessa förslag till förändringar av reglerna om lönefordringarnas förmånsrätt och statlig lönegaranti hade slutförts. Riksdagen godtog regeringens bedömning att Sverige inte vid den tidpunkten borde tillträda konventionen (1993/94:AU14 och riksdagsskrivelse 1993/94:191).

Frågan om ratifikation av konvention nr 173 uppmärksammades på nytt i samband med regeringens lagförslag med anledning av 1993 års Lönegarantiutrednings slutbetänkande. Regeringen gjorde även vid det tillfället bedömningen att Sverige inte för närvarande borde tillträda konventionen. I propositionen hänvisades till att ILO-kommittén i sitt remissyttrande framhållit att utredningens förslag inte synes innebära några förändringar beträffande Sveriges möjligheter att ratificera konventionen men påpekat att konventionen kan innehålla vissa bestämmelser, som saknar motsvarighet i svenska förhållanden. Arbetsmarknadsdepartementet hade därför tillskrivit ILO i syfte att klarlägga om svenska förhållanden uppfyller konventionens krav. När propositionen avgavs hade ILO ännu inte besvarat skrivelsen och ILO-kommittén ännu inte tagit ställning till frågan om Sverige borde tillträda konventionen.

Sedan svar erhållits från ILO på Arbetsmarknadsdepartementets förfrågan har ILO-kommittén för sin del färdigbehandlat ärendet. Kommittén anför att den inte kan finna att ILO:s svar ger stöd för en tolkning innebärande att konventionens bestämmelser om avgångsvederlag (severance pay) motsvaras av de svenska bestämmelserna om skydd av fordran på uppsägningslön. I budgetpropositionen 1994/95:100, bil 11, uttalade regeringen att, även om de svenska reglerna synes tillgodose det sociala grundskydd som konventionen syftar till, bestämmelserna i artikel 6 d) och 12 d) om skydd för avgångsvederlag utgör hinder för en svensk ratifikation av konventionen.

Statistik och ekonomiska analyser 123

4 Statistik och ekonomiska analyser

4.1 Allmänt om företagande, företagskonkurser och företagsrekonstruktioner

Företagandet i Sverige

I Statistiska centralbyråns (SCB) centrala företags- och arbetsställeregister ingår år 1997 ca 791 000 aktiva företag som tillsammans har omkring 873 000 arbetsställen.1 Med aktivt företag avses juridisk eller fysisk person som är antingen arbetsgivareregistrerad, momsregistrerad eller F-skatteregistrerad. Även myndigheter omfattas av registret. Med arbetsställe avses varje adress, fastighet eller grupp av fastigheter där företaget bedriver verksamhet. Alla aktiva företag har minst ett arbetsställe. Ca 783 000 företag har endast ett arbetsställe och de övriga (ca 8 000) har tillsammans ca 90 000 arbetsställen.

Antalet anställda uppgår till omkring 3,4 miljoner anställda2. Av det totala antalet företag i företags- och arbetsställeregistret saknade ca 596 000 eller 75 % anställda och det finns mindre än 3 000 företag med fler än 100 anställda (1 319 företag med 100

− 199 anställda, 847 företag med 200

− 499 anställda och

800 företag med mer än 500 anställda). Flertalet av företagen är alltså småföretag, omkring 63 000 företag hade en anställd och 70 000 företag 2

− 4 anställda.

Antalet genuint nystartade företag i Sverige vars årsomsättning överstiger 30 000 kr beräknas under år 1997 uppgå till 28 720, vilket innebär en ökning

1 Källa: SCB Basfakta 97. Tabeller ur företagsregistret. Företagsregistret har sedan föregående år utökats med ca 190 000 företag och arbetsställen. Den stora ökningen kommer sig av att alla företag numera är mervärdesskattepliktiga från första kronan. Före år 1997 blev ett företag i princip inte momsregistrerat om inte omsättningen uppgick till minst 200 000 kronor.2 Källa: Statistisk Årsbok 99. Uppgifterna avser år 1997.

124 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

jämfört med 1996 då motsvarande antal var 26 930.3 24 140 företag startades inom tjänstenäringarna och resterande 4 580 inom industrinäringarna. Antalet sysselsatta i de nystartade företagen beräknas till 54 000 personer varav 32 000 heltidsysselsatta. Etableringsfrekvensen, mätt i antalet nystartade företag per 1 000 invånare i ålder 16

− 64 år, visar att under 1996 startades i enomsnitt 5,2 genuint nya företag per 1 000 invånare. Etableringsfrekvensen är störst i storstadslänen. I genomsnitt för hela riket utgjorde de nystartade företagen 6,3 procent av totala företagsbeståndet under 1997.

SCB genomför årligen sedan 1987 en enkätundersökning avseende nyföretagandet i Sverige.4 Undersökningen visar att de nystartade företagen i regel är små. Mer än hälften av de nystartade företagen har en omsättning under 300 000 kr året efter verksamhetsstart och endast ungefär vart sjunde företag mer än 1 miljon kr. Mer än var tredje företagare, 38 %, hade fått starta-eget bidrag från arbetsförmedlingen.

Allmänt om företagskonkurser

Antalet konkurser i procent av totala företagsbeståndet utgjorde år 1997 1,3 % jämfört med 2,6 % år 1996, 2,8 % år 1995 och 3,6 % för 1994.

År Företagskonkurser Anställda 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 (jan - juni)

5 768 5 567 6 879 9 887 17 378 21 219 18 734 14 611 11 625 11 315

10 435 4 525

14 973 10 600 14 941 25 512 64 128 80 405 61 209 27 294 21 932 22 679 21 164 10 289

3 Källa: SCB Statistiska meddelanden Nyföretagandet i Sverige 1996 och 1997.4 Se angående undersökningen ovan nämnda Statistiska meddelande Nyföretagandet i Sverige 1996 och 1997.

Statistik och ekonomiska analyser 125

Av de företag som försattes i konkurs år 1997 hade 37 % startats under år 1991 eller tidigare, 8 % år 1992, 10 % år 1993, 14 % år 1994, 17 % år 1995, 13 % året före konkursutbrottet och 2 % samma år som konkursen inträffade.5

Av konkursstatistiken för 1997 framgår att av konkursföretagen var 8 019 aktiebolag, 1 409 enskilda firmor och 1 007 handelsbolag m.m. Jämfört med föregående år minskade företagskonkurserna med 8 procent medan antalet berörda anställda minskade med 7 %. Storleksmässigt fördelade sig konkursföretagen enligt följande.

Antal anställda Antal företag Procent, avrundat

0 1 2-4 5-9 10-19 20-49 50-249 250-499

6 802 1 064 1 449

636 310 136

36

2

65 10 14

6 3 1 0,3

0

Konkursstatistiken visar stora skillnader både beträffande olika regioner och olika branscher. Jämfört med siffrorna för 1996 ökade antalet konkurser främst i Jämtlands län (+9 %) och Norrbottens län (+6 %). Den största minskningen var i Blekinge län (-33 %) följt av Gotlands län (-27 %).

Jämfört med 1996 minskade antalet konkurser inom byggindustrin med 10 %. Andra branscher, där minskning av antalet konkurser har skett, är jord- och skogsbruk med 16 % och hotell- och restaurangverksamhet med 7 %.

Om man jämför antalet konkursföretag med antalet företag i SCB:s Centrala företags- och arbetsställeregister ser man att vart 76:e företag försattes i konkurs under år 1997 vilket omfattar

vart 26e företag inom hotell och restaurang, vart 38e partihandelsföretag, vart 49e företag inom byggindustrinoch vart 102a företag inom datakonsultföretag.

Vad gäller konkursstatistiken för år 1998 visar statistiken för det första halvåret 4 525 nya företagskonkurser som berörde 10 289 anställda6. Jämfört med samma period 1997 minskade antalet företagskonkurser med 17 % och antalet berörda anställda med 11 %. Antalet konkurser minskade inom de flesta

5 Källa: SCB Statistiska meddelanden Konkurser och offentliga ackord 1997. 6 Källa: SCB Statistiska meddelanden Konkurser januari

− juni 1998.

126 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

branschgrupper. Inom byggindustrin minskade således antalet konkurser med 18 %, inom hotell och restauranger med 31 % och inom detaljhandeln med 23 %.

Allmänt om företagsrekonstruktioner

Den officiella statistiken7 visar att det under år 1997 inleddes 44 förhandlingar om offentligt ackord avseende företag. Antalet anställda i dessa företag uppgick till 600. Det är således i allmänhet inte de allra minsta företagen som förhandlar om offentligt ackord. Nedan redovisas antal ackord per år, antalet anställda som berördes av ackordsförhandlingar respektive år samt genomsnittligt antal berörda anställda per ackord respektive företagskonkurs.

Genomsnittligt antal anställda

År Ackord Anställda Ackord Konkurs

1987 103 1 186 11,5 2,6

1988 97 1 414 14,6 1,9

1989 68 497 7,3 2,2

1990 85 857 10,1 2,7

1991 171 1 715 10,0 3,7

1992 85 2 551 30,0 3,8

1993 68 961 14,1 3,3

1994 67 845 12,6 1,9

1995 29 292 10,1 1,9

1996

1997

59

44

699

600

11,8

13,6

2,0

2,0

7 Källa: SCB Statistiska meddelanden Konkurser och offentliga ackord 1997.

Statistik och ekonomiska analyser 127

4.2 Insolvensutredningens konkursundersökning

Det finns ingen tillgänglig kontinuerlig statistik som ger något besked om hur tillgångs- och skuldsituationen ter sig i de företag som går i konkurs. Insolvensutredningen gick därför i samarbete med fem kronofogdemyndigheter i deras egenskap av tillsynsmyndighet i konkurs i respektive län igenom 958 företagskonkurser som avslutats under 1990. Undersökningen omfattade Västerbottens, Västmanlands, Kronobergs och Blekinge län samt de tre storstadslänen Stockholms, Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län. Kronobergs och Blekinge län lyder under samma tillsynsmyndighet och benämns i betänkandet "Kronoberg". Medan samtliga avslutade konkurser togs med i de fyra landsortslänen gjordes i storstadslänen endast ett urval, varvid var femte företagskonkurs kom med i undersökningen. Av resultatet av undersökningen kan följande utläsas (SOU 1992:113 s. 95 f, se även bilaga 2).

Företaget

Knappt 63 % av gäldenärerna bedrev sin verksamhet i aktiebolagsform,

9,2 % som handels- eller kommanditbolag och drygt 19 % som enskild firma. Var femte gäldenär avsåg detaljhandelsföretag. Andra stora gäldenärsgrupper var fastighetsförvaltning, partihandelsföretag och byggnadsföretag. 63,5 % av gäldenärerna saknade några anställda, 16,6 % hade 1 - 2 anställda och 9,2 % hade 3 - 5 anställda. Endast 2,7 % av gäldenärerna hade fler än 20 anställda. Bland de som bedrev sin verksamhet i form av enskild firma saknade drygt 85 % anställda. Motsvarande siffror för aktiebolagen var drygt 52 %.

Tillgångar

Var tredje gäldenär saknade tillgångar. Ser man däremot enbart på Stock-

holms län saknade knappt hälften av gäldenärerna där tillgångar. Det var över huvud betydligt vanligare att gäldenärerna saknade tillgångar i storstadslänen än vad som var fallet beträffande övriga län. Gäldenärer med tillgångar över en miljon kronor förekom i 8,6 % av konkurserna. I Norrbotten hade däremot drygt 15 % av gäldenärerna tillgångar i denna storleksordning, medan det var mer ovanligt med stora tillgångar i storstadslänen.

128 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Skulder

I knappt 38 % av konkurserna uppgick skulderna till högst 300 tkr. Man kan

dock här lägga märke till att bland stockholmsgäldenärerna tillhörde knappt hälften denna grupp. Ca 15 % av gäldenärerna hade skulder som låg i skiktet 300 - 500 tkr, drygt 20 % i skiktet 500 tkr - 1 mkr och drygt 27 % i skiktet 1 - 50 mkr. Några större variationer mellan länen förekom i övrigt inte beträffande gäldenärernas skuldsituation.

För Insolvensutredningen är det framförallt tre skuldkategorier som från rekonstruktionssynpunkt är av intresse: de oprioriterade skulderna, förmånsberättigade skatter och allmänna avgifter samt skulder med företagshypotek som säkerhet.

De oprioriterade skulderna uppgick i undersökningen till 43,5 % av samtliga skulder och här kan man iaktta en markant skillnad mellan storstadslänen och övriga län. I de förra utgjorde de oprioriterade skulderna knappt hälften av den totala skuldmassan, medan dessa skulder i övriga län låg på 43,1 % (Västmanland), 41,2 % (Västerbotten) respektive 30,6 % (Kronoberg).

Skatter och allmänna avgifter utgjorde 13,6 % av samtliga skulder. Lokala variationer kunde iakttas i framförallt Västerbotten (4,2 %) och Stockholm (19,6 %).

Skulder med säkerhet i form av företagshypotek uppgick i hela landet till 31,4 %. I storstadslänen var andelen skulder med denna säkerhet lägre än i övriga län. I Stockholm utgjorde sådana skulder drygt 18 % av samtliga skulder och i Malmö drygt 27 %, i Västerbotten däremot drygt 46 % och i

Kronoberg drygt 40 %.

Utdelning

Av det som ovan redovisats beträffande gäldenärernas tillgångar förstår man

att det i många konkurser över huvud inte blir någon utdelning. I knappt 53 % av samtliga konkurser blir det aldrig någon utdelning. I storstadslänen är denna siffra betydligt högre än i övriga län.

Av det totala beloppet som utdelades i samtliga undersökta konkurser, drygt 328 mkr, erhöll de oprioriterade borgenärerna drygt 20,5 mkr, vilket motsvarar 6,3 % av det totalt utdelade beloppet i samtliga undersökta konkurser. I Stockholm var motsvarande siffror 8,5 mkr respektive 12,8 % och i Västerbotten 956 tkr respektive 1,4 %. Företagsinteckningshavarna erhöll däremot knappt 187 mkr, vilket motsvarar knappt 57 % av det totalt utdelade beloppet. I Stockholm var motsvarande siffror 28 mkr respektive 42,3 % och i Västerbotten 53 mkr respektive knappt 80 %. Beträffande totalbeloppen kan det här vara anledning att påminna om att storstadsundersökningen

Statistik och ekonomiska analyser 129

endast omfattat var femte konkurs medan övriga län samtliga konkurser som avslutats under 1990 tagits med. Statens utdelning för skatter och avgifter uppgick till drygt 40 mkr, vilket motsvarade 12,2 % av det totalt utdelade beloppet. En markant lokal avvikelse mellan de olika länen kan här noteras beträffande Västerbotten, där staten erhåller endast drygt 1 mkr eller 1,6 % av det totalt utdelade beloppet i länet.

När det gäller de olika borgenärernas utdelning i förhållande till det totalt fordrade beloppet varierar detta av naturliga skäl i olika konkurser. Saknas det tillgångar i konkursen får borgenärerna ju inte någon utdelning oavsett den säkerhet fordringen är förknippad med. Men summeras samtliga fordringar inom en viss borgenärskategori och man undersöker hur mycket dessa borgenärer erhåller i utdelning kan iakttas stora skillnader mellan de olika kategorierna av borgenärer.

Borgenärer utan förmånsrätt hade i undersökningen fordringar uppgående till drygt 562 mkr och erhöll utdelning med ca 20,5 mkr. Dessa borgenärer fick alltså tillsammans utdelning med 3,6 % av det totalt fordrade beloppet. I konkursföretag som saknade anställda var motsvarande siffra 2,3 % och i företag med 1 - 10 anställda var den 1,9 %. I de företag där det fanns fler än 10 anställda ökade utdelningen till de oprioriterade gäldenärerna till 6,9 %. Utdelningen varierar också mellan de olika undersökta branscherna (se tabell i bilaga 2).

Statens fordringar för skatter och allmänna avgifter uppgick i undersökningen till knappt 176 mkr och det utdelade beloppet till drygt 40 mkr. Staten erhöll alltså 22,8 % av det totalt fordrade beloppet i samtliga undersökta konkurser. Lokala variationer kan iakttas i Göteborg med 9,7 %, Kronoberg med 30,5 % och Västerbotten med 12,5 %. Ser man till variationer hänförliga till den bransch gäldenären varit verksam i, är det anmärkningsvärt att staten beträffande verkstadföretag erhåller i genomsnitt knappt 41 % av sina fordringar. Detta kan hänga samman med det faktum att i företag med fler än 10 anställda erhåller staten utdelning med hela 45,7 % av sin fordringar. Annorlunda förhåller det sig i företag som saknar anställda. Där är utdelningen endast 7 %.

Borgenärer med säkerhet i företagshypotek hade i undersökningen fordringar om sammanlagt knappt 406 mkr och erhöll utdelning med knappt 187 mkr, ett belopp som motsvarar 46 % av det totala fordringsbeloppet.

130 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

4.3 Förmånsrättskommitténs konkursundersökning

För att följa upp Insolvensutredningens kartläggning och ytterligare beskriva utfallet för olika borgenärskategorier har Förmånsrättskommittén, i samarbete med samma kronofogdemyndigheter som bistod Insolvensutredningen, undersökt 1 635 företagskonkurser som avslutats under år 1996. Undersökningen omfattar således samma regioner som Insolvensutredningens undersökning. På grund av det stora antal konkurser som avslutats under år 1996 har undersökningen inskränkts till att omfatta ett urval av konkurserna. Med hänsyn till att vi främst velat undersöka förmånsrättsordningens betydelse för skatte- och lönefordringar samt fordringar med säkerhet i företagshypotek har vi valt att undersöka fler konkurser med anställda än vad som hade blivit fallet vid ett slumpmässigt urval av alla företagskonkurser. Undersökningen omfattar därför i landsortslänen varannan konkurs utan anställda och varje konkurs med anställda samt i storstadslänen var tionde konkurs utan anställda och var femte konkurs med anställda. Den som främst är intresserad av det genomsnittliga konkursföretaget, ett företag utan anställda eller med mycket få anställda, bör således fästa större vikt vid Insolvensutredningens undersökning. Vår undersökning har till främsta syfte att ge en fylligare bild av förmånsrättsordningens betydelse, bl.a. avseende utfallet för olika borgenärskategorier samt hur utfallet påverkas av företagets storlek och ålder.

Uppgifter om skulder och tillgångar har i huvudsak hämtats ur konkursbouppteckningar. Undersökningen har varit mycket resurskrävande och inneburit ett stort merarbete för de berörda kronofogdemyndigheterna. Det har därför inte varit möjligt att utföra kompletterande undersökningar för att garantera fullständig information i alla enskilda konkursfall. Det bör påpekas dels att vissa konkurser som omfattats av vårt urval uteslutits från redovisningen på grund av att väsentlig information inte varit tillgänglig, dels att vi inte kan garantera att all information som ingår i undersökningen är korrekt. Det är ändå vår uppfattning att undersökningen ger en mycket bra bild av förmånsrättsordningens betydelse för fördelningen i konkurser.

De undersökta konkursföretagen

Undersökningen omfattar således 1 635 företag varav 435 från Stockholms län, 267 från Kronobergs och Blekinge län, 195 från det tidigare Malmöhus län, 224 från Göteborgs och Bohus län, 214 från Västmanlands län och 300 från Västerbottens län. 962 av de undersökta konkursföretagen saknade anställda, 446 företag hade 1

− 5 anställda, 98 företag 6

− 10 anställda och 109 företag mer än 10

Statistik och ekonomiska analyser 131

ställda, 446 företag hade 1

− 5 anställda, 98 företag 6

− 10 anställda och 109 företag mer än 10 anställda. Vidare ingick 20 företag för vilka uppgift om antal anställda saknades. Vad gäller livslängd vid konkursutbrottet fördelade företagen sig enligt följande. 609 företag var yngre än tre år, 294 var 4

− 5 år och 723 företag äldre än 5 år. 9 företag ingår i undersökningen trots att uppgift om ålder saknas.

Tillgångar

Omkring en fjärdedel, 26,1 %, saknade tillgångar, 34,3 % hade 1

− 100 000 kr,

24,7 % 101 000

− 1 miljon kr och 14,9 % mer än en miljon kr i tillgångar. Att konkursföretagen i vår undersökning hade mer tillgångar än konkurserna i Insolvensutredningens undersökning förklaras genom den procentuellt större andelen företag med anställda. Att större företag normalt har mer tillgångar än små företag illustreras genom följande diagram.

Tillgångar

Alla konkursföretagen

26%

34%

25%

15%

0

1-100 tkr

101-1000 tkr

>1000 tkr

Konkursföretag med 0 anställda Konkursföretag med 1

− 5 anställda

39%

15%

10%

36%

10%

40%

41%

9%

132 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Konkursföretag med 6

− 10 anställda Konkursföretag med > 10 anställda

2%

19%

27%

52%

4%

8%

19%

69%

Företagens ålder vid konkursutbrottet förefaller däremot inte ha någon generell betydelse för hur stora tillgångar företaget har.

Konkursföretag med livslängd < 3 år

24%

26%

14%

36%

0

1-100 tkr

101-1000 tkr

>1000 tkr

Konkursföretag med livslängd 4

− 5 år Konkursföretag med livslängd >5 år

26%

36%

25%

13%

28%

31%

24%

17%

Statistik och ekonomiska analyser 133

Skulder

Även när det gäller skulder hade storleken på företagen betydelse. Naturligt nog hade större företag större skulder än mindre företag medan företagens livslängd inte gav något tydligt utslag.

Alla konkursföretagen

33%

10%

15%

42%

0-300 tkr

301-500 tkr

501-1000 tkr

>1000 tkr

Konkursföretag med 0 anställda Konkursföretag med 1

− 5 anställda

45%

11%

14%

30%

20%

12%

22%

46%

Konkursföretag med 6

− 10 anställda Konkursföretag med >10 anställda

6%

4%

16%

74%

1,8% 9%

1,8%

95,4%

134 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Medelvärde på företagens skulder indelade efter antal anställda

Statistik och ekonomiska analyser 135

Av särskilt intresse för Förmånsrättskommitténs arbete är skatteskulder, löneskulder och skulder med säkerhet i företagshypotek. 18,5 % av de undersökta företagen hade ingen skatteskuld, storleken på de övriga konkursföretagens skatteskulder illustreras genom följande diagram.

136 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

På motsvarande sätt illustreras storleken på företagens löneskulder. I underlaget ingår endast företag med löneskulder och således inte de 25,7 % företag som enligt uppgifter i undersökningen har anställda men ingen löneskuld. Företag som enligt uppgifter i undersökningen har löneskuld men inga anställda har medräknats.

Statistik och ekonomiska analyser 137

Medelvärde på företagens löneskulder, företagen indelade efter antal

anställda

207 256

149 091

337 978

1 447 847

758 234

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 1 600 000

0

anställda

1-5 anställda

6-10 anställda

>10 anställda

Uppgift saknas

När det gäller skulder med säkerhet i företagshypotek är det först av intresse att undersöka hur stor andel av konkursföretagen som över huvud taget har sådana skulder.

Urval Procentuell andel företag med skulder med säkerhet i företagshypotek Alla konkursföretag 41,3 % Konkursföretag med 0 anställda 23,2 % Konkursföretag med 1-5 anställda 62,6 % Konkursföretag med 6-10 anställda 76,5 % Konkursföretag med mer än 10 anställda 82,6 % Konkursföretag yngre än 3 år 40,7 % Konkursföretag 4-5 år 42,9 % Konkursföretag äldre än 5 år 41,4 %

Skulder med säkerhet i företagshypotek förekommer således i en stor del av de företag som går i konkurs, de allra minsta företagen undantagna. Skuldbeloppet översteg i mer än hälften av fallen 500 000 kr, se följande diagram.

138 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Skulder med säkerhet i företagshypotek

11%

23%

14%

52%

1-100 tkr 101-300 tkr

301-500 tkr >500 tkr

Utdelning

I de av Insolvensutredningen undersökta konkurserna blev det över huvud taget ingen utdelning i knappt 53 % av fallen vilket stämmer väl med resultaten från vår undersökning, där utdelning förekom i 46 % av konkurserna och ingen utdelning i 54 % av konkurserna. Som väntat är andelen konkurser utan utdelning störst bland de minsta företagen.

Konkurser indelade efter antal anställda

Utdelning

29

63

90

65

45

75

0 20 40 60 80 100

0

anställda

1-5 anställda

6-10 anställda

>10 anställda

uppgift saknas

Totalt

Andel (%)

Statistik och ekonomiska analyser 139

Vad gäller den genomsnittliga utdelningen till skatter, löner, företagshypotek och oprioriterade i Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökning hänvisas till sammanställningen i avsnitt 4.5.2. Diagrammen nedan visar hur ofta skatter, löner och fordringar med säkerhet i företagshypotek blir utan betalning respektive får betalt med högst en fjärdedel, hälften, tre fjärdedelar eller mer.

Utdelning för fordringar med säkerhet i företagshypotek

Alla konkursföretag med sådana skulder

14%

12%

7%

19%

48%

1-25%s utdelning

26-50%s utdelning

51-75%s utdelning

76-100%s utdelning

Ingen utdelning

Utdelning för lönefordringar

Alla konkursföretag med anställda

92%

3%

2% 2% 1%

140 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Utdelning för skattefordringar

Alla konkursföretag med skatteskuld

81%

2%

7%

3%

7%

1-25%s utdelning

26-50%s utdelning

51-75%s utdelning

76-100%s utdelning

Ingen utdelning

Medan såväl skattefordringar som lönefordringar blir utan betalning i de klart flesta konkurser och i mindre än 10 % av fallen får mer än hälften betalt är läget betydligt gynnsammare för fordringar säkrade genom företagshypotek. Insolvensutredningens undersökning visar att den totala utdelningen till fordringar med säkerhet i företagshypotek motsvarar 46 % av det totala fordringsbeloppet med sådan säkerhet. Insolvensutredningens genomsnittliga resultat förefaller stämma väl överens med utfallet i vår undersökning som visar att hypotekshavarna blir helt utan utdelning i mindre än hälften av fallen och får mer än halva sin fordran betald i en fjärdedel av fallen. Resultatet kan förklaras dels genom företagshypotekets starka ställning i förmånsrättsordningen, dels genom att fordringar med säkerhet i företagshypotek förekommer ganska sällan i de allra minsta företagen – de som saknar anställda – vilka oftare än andra är tillgångslösa. Vi har tidigare kunnat se att fordringarna säkrade med företagshypotek är större i företag med fler anställda. Fordringarna får också, inte oväntat, bättre utdelning i de större företagen, se diagram nedan. Att utdelningen också är bättre i de äldre företagen än i de relativt nystartade kan möjligen bero på att det bland gruppen företag äldre än fem år finns färre företag med få anställda än i gruppen företag yngre än tre år.

Statistik och ekonomiska analyser 141

Utdelning för fordringar med säkerhet i företagshypotekhypotek

Konkursföretag med 0 anställda

11%

8%

4%

9%

68%

1-25%s utdelning 26-50%s utdelning 51-75%s utdelning 76-100%s utdelning Ingen utdelning

Konkursföretag med 1-5 anställda

95,3%

0,7%

1,3%

2,5% 0,2%

Konkursföretag med 6-10 anställda Konkursföretag med >10 anställda

12%

15%

11%

26%

36%

10%

14%

15%

42% 19%

142 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Konkursföretag med livslängd < 3 år Konkursföretag med livslängd 4

− 5 år

13%

10%

5%

14%

58%

13%

14%

10%

19%

44%

Konkursföretag med livslängd >5 år

16%

12%

8%

24%

40%

1-25%s utdelning 26-50%s utdelning

51-75%s utdelning 76-100%s utdelning Ingen utdelning

4.4 Ekonomiska analyser

I det följande beskrivs kortfattat tre ekonomiska analyser som utförts på uppdrag av kommittén. Analyserna har utförts av Assistant Professsor of Finance Karin Thorburn, Dartmouth College, USA, av professor Clas Bergström, Handelshögskolan i Stockholm, och biträdande professor Stefan Sundgren, Svenska Handelshögskolan i Vasa, Finland, samt av professor Theodore Eisenberg, Cornell Law School, USA. Analyserna bifogas betänkandet (bilaga 5

− 7). Karin Thorburn har till kommittén redovisat ett mycket stort antal tabeller, vilket framgår av hänvisningar i hennes analys. Av utrymmesskäl bifogas endast de tabeller som beskriver förhållanden som omnämns i analysen.

4.4.1 Karin Thorburns analays

Analysen redovisas under titeln ”En empirisk analys av utdelning i svenska konkurser”. Den baseras på uppgifter om 350 svenska aktiebolag som gick i

Statistik och ekonomiska analyser 143

konkurs under åren 1988

− 1991. 263 bolag hade fler än 20 anställda under

något av åren 1988

− 1991 (i analysen kallade ”stora bolag”), och 87 bolag

hade 0

− 20 anställda (i analysen kallade ”små bolag”). Bolagen hade säte i något av Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus eller Upplands län.

Karin Thorburn har undersökt hur fordringarna fördelar sig på de olika fordringsklasserna pant, fast egendom, hyra, företagshypotek, revision, skatter, löner och oprioriterad samt hur utdelningen fördelar sig mellan dessa fordringsklasser.

Den största fordringsklassen, de oprioriterade fordringarna, blev i hela 96 % av samtliga konkurser helt utan utdelning; i genomsnitt uppgick utdelningen till 1 %. Företagshypoteket utgjorde i Karin Thorburns undersökning en nästan lika stor fordringsklass (32 % av de totala fordringarna mot 37 % för de oprioriterade) som dock vanligen fick en relativt god utdelning, 65 % i genomsnitt, och någon utdelning i hela 93 % av konkurserna. Resultatet skiljer sig från resultaten i Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökningar dels genom att företagshypoteket utgör en större andel av de totala fordringarna, dels genom en bättre utdelning till denna fordringsklass. Förklaringen torde vara att Karin Thorburns undersökning inriktats på större företag8. Antagandet styrks av att utdelningen till företagshypotek i hennes undersökning är betydligt högre i gruppen stora företag (69 %) än i gruppen små företag (46 %).

Fordringsklasserna skatter och löner utgjorde i undersökningen ungefär lika stora andelar av de totala fordringarna (omkring 13 %). Skatterna fick dock genom sitt bättre förmånsrättsläge en högre utdelning, 32 % jämfört med 11 %. Här kan anmärkas att i undersökningar, som mer inriktats på att beskriva ett genomsnittligt material skatter utgör en omkring dubbelt så stor andel som löner samtidigt som utdelningen till dessa fordringsklasser är procentuellt sett ungefär likvärdig (jfr Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökningar beskrivna i avsnitt 4.2 och 4.3). Förklaringen torde vara att skattefordringar utgör en ungefär lika stor andel av det totala fordringsbeloppet i alla typer av konkurser medan lönefordringarnas andel, liksom den totala utdelningen, växer med storleken på företaget. I ett genomsnittligt material förekommer många små företag med skatteskulder men utan vare sig löneskulder eller tillgångar. Karin Thorburns undersökning omfattar i huvudsak företag med olika typer av skulder och tillgångar.

Resterande fordringsklasser utgjorde var för sig en liten del av de totala fordringarna och sammantaget mindre än 10 %, men de fick samtliga en mycket god utdelning. Att dessa fordringsklasser utgjorde en relativt sett större andel av de totala fordringarna i Insolvensutredningens och Förmåns-

8 Det kan anmärkas att i Sverige står små bolag för de flesta konkurserna medan större bolag står för det mesta av tillgångarna och utdelningen i konkurserna.

144 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

rättskommitténs undersökningar beror troligen på att dessa omfattade fler fastighetskonkurser med fordringar med förmånsrätt på grund av fastighetspant.

Karin Thorburn har vidare analyserat hur utdelningen skulle ha fördelats om förmånsrättsordningen varit en annan än den nuvarande. Hon har undersökt fördelningen om 1) skatter var oprioriterade, 2) skatter och löner var oprioriterade, 3) skatter, löner samt företagshypotek var oprioriterade, 4) företagshypotek var oprioriterat, 5) företagshypotek var en allmän förmånsrätt, 6) företagshypotek var en allmän förmånsrätt med rätt till utdelning ur viss kvotdel av egendomen, 7) företagshypotek var en allmän förmånsrätt med rätt till utdelning ur viss kvotdel av egendomen samt skatter var oprioriterade, 8) företagshypotek var en allmän förmånsrätt med rätt till utdelning ur viss kvotdel av egendomen samt skatter och löner var oprioriterade, 9) hyresfordringar var oprioriterade samt 10) lönefordringar hade högre prioritet än företagshypotek, vilket var en allmän förmånsrätt. Resultaten beskrivs bäst genom tabellerna till vilka här hänvisas. Några iakttagelser bör dock nämnas.

− Att endast avskaffa förmånsrätten för skatter innebär i fördelningshänseende i princip bara en transferering från statens ena ficka (skatter och avgifter) till den andra (lönegarantin).

− Om utdelningen till de oprioriterade fordringarna skall kunna höjas i någon mer betydande omfattning krävs kännbara begränsningar av företagshypoteket; att avskaffa förmånsrätten för skatter och löner är inte tillräckligt.

− Att avskaffa förmånsrätten för hyra får fördelningsmässigt en relativt begränsad effekt; i Karin Thorburns undersökning förekom hyra visserligen i nästan alla konkurser med utdelning men utgjorde i genomsnitt endast 2 % av det totala fordringsbeloppet.

− En utökning av underlaget för företagshypoteket genom att företagshypotek blev en allmän förmånsrätt skulle medföra relativt små förändringar i utdelningshänseende. Utdelningen till företagshypoteket skulle öka med 2 %.

− I den typ av konkurser som ingår i Karin Thorburns undersökning skulle företagshypotekets värde försämras kraftigt om lönefordringar gavs förmånsrätt före företagshypoteket. Som jämförelse kan nämnas att företagshypotekets värde skulle bli något sämre än om företagshypotek var en allmän förmånsrätt som medförde rätt till utdelning med högst 40 % av gäldenärens egendom eller omkring 35 % om förändringen kombinerades med att skatteförmånsrätten avskaffades, vilket leder till en något bättre utdelning på den oprioriterade delen av företagshypotekshavarens fordran. Det bör anmärkas att konkurserna inträffade under en period

Statistik och ekonomiska analyser 145

med mer omfattande lönegaranti än i dag. Å andra sidan kombineras förslag om förbättrad förmånsrätt för lönefordringar ofta med förslag om en utökad lönegaranti.

Analysen omfattar också ett avsnitt som behandlar hur skuldstruktur, borgenärernas och gäldenärens beteende med flera faktorer påverkar den totala utdelningen, utdelningen till företagshypotekshavare samt utdelningen till oprioriterade fordringar (avsnitt 6). Härefter följer ett avsnitt som analyserar sannolikheten för att ett företag säljs som en helhet i stället för att styckas (avsnitt 7). Beträffande dessa frågor hänvisas till bilagan.

4.4.2 Stefan Sundgren och Clas Bergströms analys

I ”Förmånsrättens teori och empiri” anförs inledningsvis att utgångspunkten för analysen av den roll förmånsrätten har vid kreditgivning är att tänka sig en idealiserad ekonomi där ingen av aktörerna har något informationsövertag. De avtal som upprättas mellan olika kreditgivare och gäldenären reglerar alla tänkbara framtida frågor som kan uppkomma. I en sådan värld har förmånsrätten endast fördelningsmässiga effekter. Förmånsrätten fördelar endast ett företags värde mellan olika borgenärer, vars förväntade utdelning i konkurs har beaktats i kreditavtalen. Lägre kostnader för kredit från kreditgivare med förmånsrätt uppvägs av den högre ränta som oprioriterade kreditgivare tar ut för att kompensera sig för den ökade risken.

Clas Bergström och Stefan Sundgren presenterar i det teoretiska avsnittet en modell som illustrerar att den ränta som en långivare kräver är en funktion av konkursrisken och den eventuella kreditsäkerheten (avsnitt 3.1.1). De konstaterar vidare att kredit som ges mot säkerhet inte erbjuder någon fördel för kredittagaren (avsnitt 3.1.2). Lägre kostnader för kredit från en kreditgivare med säkerhet uppvägs av högre kostnader för kredit från en kreditgivare utan säkerhet. Resonemanget leder till frågan varför kreditsäkerheter ändå används; bruket av säkerheter är ju trots allt förenat med vissa kostnader. En möjlig förklaring kan vara att olika borgenärer är olika risktoleranta. Om säkerheter skiftar risken från mer riskundvikande kreditgivare till mer risktoleranta, kan effektiviteten i kreditgivningen öka. Mot förklaringen kan emellertid anföras att resonemanget bygger på att riskundvikande kreditgivare föredrar kombinationen riskfylld kreditgivning och säkerhet framför mer riskfria placeringar.

Clas Bergström och Stefan Sundgren konstaterar således att, förutsatt att den totala utdelningen i konkurs är oberoende av förmånsrätten, effekterna kommer att ta ut varandra. Frågan är emellertid om utdelningen fak-

146 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

tiskt är lika stor, oberoende av vilket regelsystem för förmånsrätten som gäller, eller om det finns skäl att anta att en ändrad förmånsrätt kan ha realekonomiska effekter. I det följande gäller inte längre förutsättningen att alla borgenärer har samma information. Informationsproblem kan föreligga dels beträffande förhållanden under tiden fram till att ett låneavtal ingås, dels avseende utvecklingen sedan lånet beviljats.

I analysen anförs att en ansats som försöker förklara existensen av kreditsäkerheter har sin utgångspunkt i de informationsproblem som avser utvecklingen sedan lånet beviljats. För att minska sin förlustrisk måste långivarna lägga ned resurser på övervakning. Om man kan visa att en säkerhet minskar övervakningskostnaden för säkerhetsborgenären mer än vad övervakningskostnaden ökar för oprioriterade borgenärer, är slutsatsen möjligen att gäldenären bör utnyttja sina tillgångar som kreditunderlag. Lägre totalkostnad uppnås om kreditgivare med höga övervakningskostnader erhåller realsäkerhet, medan de långivare som på ett effektivt sätt kan övervaka gäldenären är oprioriterade. Sammanfattningsvis konstaterar Clas Bergström och Stefan Sundgren att ansatsen endast gäller när säkerheter på ett avgörande sätt kan förhindra företaget att byta till en mer riskfylld verksamhetsinriktning eller när betydande skillnader föreligger mellan olika kreditgivares möjligheter att övervaka lånekontrakt. Eftersom en kreditgivare med företagshypotek inte kan begränsa gäldenärens frihet att disponera över egendom som omfattas av hypoteket, kan inte detta slag av kreditsäkerhet förhindra att gäldenären ändrar verksamhetsinriktning så att den blir mer riskfylld (avsnitt 3.1.4).

När det gäller förmånsrätt för nya lån och tillgången på kapital visar analysen att förmånsrätt kan vara en förutsättning för att erhålla ny finansiering till lönsamma projekt men att det också finns situationer där förmånsrätt för nya lån kan innebära att företag erhåller finansiering till projekt som inte är lönsamma (avsnitt 3.1.5).

En rad faktorer påverkar hur stor inverkan en förändring av förmånsrätten får på den ränta som olika långivare kräver. Dessa faktorer är bland annat risk, konkurskostnader och utseendet på företagets skuldsida. I analysen används kreditriskmodeller för att kvantifiera effekten av olika förändringar i förmånsrätten på kostnader för olika krediter. Beräkningar utförs på tre olika möjliga förändringar. Den första kallas i analysen ”Avskaffad statlig förmånsrätt” och innebär att all förmånsrätt avskaffas utom för realsäkerheter inklusive företagshypotek. Den andra kallas ”Den finländska reformen” och innebär att all förmånsrätt avskaffas utom för panträtt, inteckningsrätt och halva företagshypoteket. Den tredje kallas ”Avskaffat företagshypotek” och innebär att alla förmånsrätter utom förmånsrätt som följer av pant eller inteckning avskaffas. Analysen av kostnaden för lån från olika kreditgivare utgår från att den totala utdelningen i konkurs är oberoende av

Statistik och ekonomiska analyser 147

förmånsrätten. Några realekonomiska konsekvenser uppkommer inte och företagets totala kapitalkostnad förblir oförändrad.

Analysen av frågor relaterade till förmånsrättens fördelningsmässiga konsekvenser och dess inverkan på borgenärernas beteende i samband med konkurs och företagsrekonstruktion utgår från erfarenheter från Finland med anledning av reformen av förmånsrättsordningen där. Det empiriska materialet omfattar data från 402 företag som försatts i konkurs före reformen, 359 företag som försatts i konkurs efter reformen och 463 företag som ansökt om företagsrekonstruktion.

I avsnittet om förmånsrätten och priset på kredit (avsnitt 4) ges också exempel på grov tolkning av beräkningsresultat för svenska företag. Beräkningarna bygger på en genomsnittlig balansräkning från företag i konkurs. Det understryks att resultaten för detta genomsnittliga företag inte får tolkas som genomsnittliga resultat för svenska företag, och det framhålls att för att få fram ett korrekt sådant mått måste man beräkna hur många företag med låg konkurskostnad det finns, hur många företag med hög affärsrisk det finns och så vidare

− och sedan ta genomsnittet av dessa grupper. I tolkningen görs följande förenklingar. Skatte- och löneskulder slås samman och behandlas som en skuld till staten. Det bortses från de nominellt små hyresoch revisorsfordringarna. Lån med fastighetspant och pant i lösöre slås samman under beteckningen pant. Slutligen antas att innehavare av företagshypotek främst är banker och att de oprioriterade fordringarna utgörs av leverantörer. Tolkningen lyder som följer (avsnitt 4.3.4).

En avskaffad statlig förmånsrätt skulle inte vara så dyr för staten (den får ändå ut så lite). Dock skulle leverantörernas priser sjunka till följd av räntesänkningen med drygt 0,4 %. Genomför man ”den finländska reformen” höjer bankerna räntan med 1,2 % medan leverantörerna kan sänka priset motsvarande räntesänkningen med nästan 2 %. Staten tjänar 1,2 % på sina skattefordringar (förlorar 1,2 % mindre på sitt räntefria lån). Avskaffar man hela företagshypoteket kan man förvänta sig att bankerna höjer räntan med drygt 2,0 % medan leverantörerna kan sänka priserna motsvarande en räntesänkning på 2,6 %.

I analysen behandlas också förmånsrättens inverkan på borgenärernas agerande när gäldenären kommer på obestånd. Vilken betydelse har förmånsrätten för olika borgenärers benägenhet att söka gäldenären i konkurs? Hur påverkar förmånsrätterna den total utdelningen, konkurskostnaderna eller försäljningen av tillgångar i konkurs? Vilken inverkan har förmånsrättsordningen för olika borgenärers inställning vid rekonstruktionsförsök utom konkurs? Dessa och liknande frågor ställs i analysen till vilken hänvisas för

148 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

en fullständig redogörelse (avsnitt 5 och 6 samt teori i avsnitt 3.2 och 3.3). Här redovisas vad som anges vara de huvudsakliga resultaten.

− En grundläggande tanke bakom den nya finska förmånsrättsordningen var att avskaffa förmånsrätter och behandla borgenärerna mer lika. De fördelningsmässiga konsekvenser har emellertid blivit begränsade. De oprioriterade borgenärerna erhöll tidigare 0,90 % i medeltal i utdelning på sina fordringar. Medeltalet är 3,87 % efter reformen. Även efter reformen blir de oprioriterade helt utan utdelning i mer än hälften av fallen. Detta pekar på att en förändring av förmånsrätten i Sverige i riktning mot den finska endast marginellt skulle förbättra de oprioriterade borgenärernas ställning.

− Den något försvagade företagsinteckningen kan ha haft konsekvenser för säkerhetsborgenärernas beteende. I kapitel 3 i analysen argumenteras för att en svagare position för säkerhetsborgenärerna försämrar tillgången till finansiering för företag med ekonomiska problem. Dessutom anförs att en försvagad position för kreditgivare med säkerhet ökar deras incitament att bevaka företag. Resultatet av en sådan förändring kan därför bli att icke livskraftiga företag försätts i konkurs i ett tidigare skede och att utdelningen till borgenärerna därigenom blir högre. Den empiriska undersökningen ger dock inga statistiskt signifikanta skillnader i den totala utdelningen till borgenärerna före och efter förmånsrättsreformen. Det påpekas att förändringen av förmånsrätten i Finland kan ha varit för liten för att ge mätbara realekonomiska effekter samt att förändringen kanske ännu inte påverkat borgenärernas beteende vid tiden för undersökningen.

− Undersökningen tyder inte på att avskaffandet av skatteförmånsrätten fått till effekt vare sig att staten ansökt om konkurs i fler fall än tidigare eller att skatteskulderna blivit mindre i de konkurser som inträffar (vilket i så fall skulle kunna bero på att företag försätts i konkurs i ett tidigare skede).

− I det teoretiska avsnittet anförs att en stark position för säkerhetsborgenärer kan leda till att de saknar intresse att verka för att konkursförvaltningen använder tillräckligt med tid och resurser för att söka köpare som är beredda att betala det högsta priset för tillgångarna. Säkerhetsborgenärer har således, hävdas det i teoriavsnittet, inga incitament att verka för att bättre bud på tillgångar införskaffas när redan tillgängliga bud innebär att de får full utdelning. Den empiriska undersökningen ger dock inga belägg för att den finska företagsinteckningen med sin relativt svaga ställning skulle skapa sådana problem.

− När det gäller borgenärernas inställning till rekonstruktion utom konkurs har Clas Bergström och Stefan Sundgren analyserat utlåtanden från oli-

Statistik och ekonomiska analyser 149

ka borgenärer. Innan rekonstruktionsförhandlingar påbörjas i Finland skall de borgenärer som med hänsyn till storleken på sin fordran anses vara betydande ges tillfälle att yttra sig över gäldenärens ansökan om företagsrekonstruktion. Analysen visar att leverantörer är positivare till rekonstruktion än banker. Vissa analyser visar vidare att säkerhetshavarna tenderar att vara mer negativa till en rekonstruktion när säkerheternas värde i relation till skulden är högre. Även sannolikheten för att en rekonstruktionsplan fastställs är negativt relaterad till relationen mellan säkerheternas värde och skulderna. Även om sambandet är statistiskt signifikant i endast några av analyserna anser Clas Bergström och Stefan Sundgren att resultaten indikerar att en stark ställning för säkerhetshavarna minskar deras intresse för en rekonstruktion.

− En hypotes som prövas i analysen är om en avskaffad förmånsrätt för skatter kan ge gäldenären incitament att lämna skatter obetalda före en rekonstruktion för att skatterna därefter skall beröras av ackordet. Hypotesen förefaller dock inte få stöd i undersökningen; i de fall skatter var upptagna i förteckningen över skulderna uppgick de i medeltal till 9,3 % för de fall där en rekonstruktionsplan fastställdes och till 12,5 % för fall där rekonstruktionen avbröts och företaget försattes i konkurs.

I sitt slutord ställer Clas Bergström och Stefan Sundgren frågan om vi lagstiftningsvägen skall reglera exempelvis leverantörens möjligheter att erhålla säkerhet för en fordran som uppkommer vid en leverans eller kreditgivarens möjlighet att få låntagarens egendom reserverad som kreditunderlag med företräde framför andra borgenärer. Ur låntagarens synvinkel handlar frågan om huruvida det föreligger ett behov av att reglera hans möjlighet att utnyttja sin egendom som kreditunderlag. En central fråga är enligt Clas Bergström och Stefan Sundgren om företagshypotekets ställning skall förändras så att borgenärer med säkerhet i företagshypotek får förmånsrätt i endast en kvotdel, eller om man bör sträva efter att ge kontraktsalternativ så att enskilda företag kan använda de säkerheter som är lämpliga för dem.

Clas Bergström och Stefan Sundgren förordar kontraktsfrihet. De anför att om en gäldenär utnyttjar företagshypotek på ett sådant sätt att borgenärer med de lägsta övervakningskostnaderna fråntas incitament att övervaka företaget, eller ger kreditsäkerheter som ger incitament att försätta företag i konkurs trots att värdet vid en rekonstruktion skulle vara högre, kommer företagets totala kapitalkostnad att vara högre. Eftersom företag vill minimera sin kapitalkostnad kommer man att utnyttja företagshypotek på ett sådant sätt som är förenligt med denna målsättning. I vissa situationer kan det vara ändamålsenligt att reducera värdet i den intecknade egendomen till kanske 50 procent. I andra situationer kan ett företagshypotek där säkerheten utgör det fulla värdet av den intecknade egendomen vara att föredra.

150 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Som skäl för kontraktsfriheten åberopas främst effektivitet; förhållandena skiljer sig från företag till företag och från tid till annan. Parterna kan bättre än lagstiftaren avgöra vilken förmånsrättsordning som leder till störst effektivitet i det enskilda fallet. Det påpekas att det finns en testfunktion; de företag som valt ”fel” kreditarrangemang kommer inte att klara sig lika bra i konkurrensen om kapital som de företag som valt ”rätt” arrangemang.

Clas Bergström och Stefan Sundgren medger att det finns tredjemanseffekter som bör beaktas vid utformningen av förmånsrättsordningen. De påtalar att lönegarantin ersätter fordringar under vissa premisser och att staten, inte företaget eller dess långivare, belastas med förluster från skatteskulder. Förmånsrätten bör enligt Clas Bergström och Stefan Sundgren utformas så att den inverkan som dessa skulder har på borgenärernas och företagets val mellan konkurs och olika former av finansiella rekonstruktioner minimeras. En reform bör, fortsätter de, ha siktet inställt på att förenkla och effektivisera det sätt varpå en gäldenär kan utnyttja sin egendom som kreditunderlag och kreditgivarnas möjlighet att skaffa sig information om hur gäldenärens egendom har utnyttjats i detta avseende.

4.4.3 Theodore Eisenbergs analys

Theodore Eisenbergs analys ”A Review of the Economics Literature on Creditor Priority in Bankruptcy” innehåller en genomgång av juridisk och ekonomisk litteratur som behandlar frågor om förmånsrätt i företagskonkurser. Analysen är disponerad på följande sätt. I avsnitt 1 anges frågeställningar och beskrivs effekter av den nuvarande förmånsrättsordningen, vilket leder till slutsatsen att analysen bör inledas med säkerhetsrätternas förmånsrätt. Efter en sammanfattning av teoretiska analyser angående säkerheter vid kreditgivning följer ett avsnitt om vad som är känt i praktiken om handlingsmönster vid kreditgivning mot säkerhet. Förmånsrätt för löner och skatter behandlas i var sitt avsnitt. Därefter följer de slutsatser Theodore Eisenberg drar av sin analys.

Theodore Eisenberg påpekar att de teoretiska analyserna är långt i från entydiga. De ställer frågan om säkerheter är ekonomiskt effektiva; ökar dessa vinsten för låntagare och långivare, inberäknat de som inte råkar på obestånd, men svaret på frågan varierar. En del menar att förmånsrätt för säkerhetsrätter är effektivt, andra att det är ineffektivt och ytterligare andra att en begränsad förmånsrätt är effektiv men full förmånsrätt ineffektiv. Såväl jurister som ekonomer förefaller emellertid vara överens om att förmånsrätt för borgenärer med säkerhet är acceptabelt, eller kanske till och med önskvärt, om förmånsrätten bara ger företräde framför väl informerade

Statistik och ekonomiska analyser 151

borgenärer som har möjlighet att anpassa sin kreditgivning med anledning av andra borgenärers förmånsrätt.

En central fråga är varför säkerhetsrätter existerar. Enkelt uttryckt är ställandet av säkerheter förenat med vissa kostnader som kanske inte motsvaras av lägre lånekostnader. Lägre lånekostnad för den säkerställda krediten kompenseras av högre kostnad för övriga krediter. En förklaring till varför säkerheter ändå används kan vara att olika borgenärer är olika risktoleranta. En annan är att gäldenären, genom att erbjuda säkerhet i sina tillgångar, kan signalera ekonomisk styrka. Här påpekar Theodore Eisenberg emellertid att empiriska undersökningar närmast ger vid handen att säkerhet är vanligare vid riskfyllda lån än vid lån med låg risk.

Bruket av säkerheter förklaras vidare med att säkerheter kan minska de totala övervakningskostnaderna. Om olika borgenärer har olika övervakningskostnader är det en fördel om säkerhet erbjuds till de borgenärer som har de högsta övervakningskostnaderna. Härigenom övervältras övervakningsproblemet till de borgenärer som kan övervaka gäldenären till lägst kostnad. En teoretisk förklaring är vidare att säkerheter möjliggör kontroll av gäldenärens tillgångar så att denne inte, sedan lånet väl beviljats, kan övergå till mer riskfylld verksamhet. En annan förklaring i litteraturen är att säkerheter för nytillkomna lån möjliggör en effektiv kreditgivning till och investering hos ”gamla” gäldenärer. Slutligen presenteras en förklaring som innebär att säkerheter medger kontroll över gäldenären. Borgenärens inflytande ligger i att han kan anföra veto mot gäldenärens åtgärder genom att stoppa finansieringen och ta över tillgångarna.

Om säkerheter minskar kreditkostnaderna uppkommer frågan varför inte alla gäldenärer utnyttjar säkerheter. En förklaring som förts fram är att en oprioriterad borgenär utsätts för större risk och därför har incitament att granska gäldenärens företagsledning före kreditgivningen, att prissätta krediten korrekt samt att övervaka företagsledningen sedan krediten beviljats. Resultatet bli normalt högre lånekostnader för gäldenären vilka dock uppvägs av att han får lägre verksamhetskostnader.

Även om bruket av säkerheter är förnuftigt för gäldenären och de välinformerade borgenärernas vidkommande, kan det medföra ökade kostnader för andra. Kritiker vänder sig mot synsättet att alla oprioriterade borgenärer är medvetna om risken och prissätter den. Vidare framhålls förekomsten av ofrivilliga borgenärer, t.ex. skadeståndsborgenärer, som över huvud taget inte haft möjlighet att väga in någon kreditrisk. Det anförs också att säkerhet i viss egendom kan leda till en konflikt mellan säkerhetshavaren och övriga borgenärer vid realisation av gäldenärens egendom, eftersom säkerhetshavaren har intresse av att viss egendom skall värderas så högt som möjligt. Som alternativ till förmånsrätt för säkerställda lån nämns i debatten likabehandling av alla långivare, ökad information eller begränsning av sä-

152 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

kerhetsrätternas förmånsrätt. En begränsad förmånsrätt skulle kunna minska den konflikt som annars kan föreligga vid realisation av gäldenärens tillgångar.

Empiriska undersökningar av bruket av säkerheter redovisas i avsnitt III, till vilket här hänvisas. Theodore Eisenberg menar att undersökningarna leder till följande slutsatser. Säkerheter kan medföra bättre lånevillkor och i bland vara en förutsättning för att ett lån skall beviljas. Sammantaget ger de teoretiska analyserna och de empiriska undersökningarna inte stöd för så radikala åtgärder som att avskaffa förmånsrätt för säkerställda lån. Undersökningarna ger dock visst stöd för att begränsa förmånsrätten. En begränsning behöver inte innebära att fördelarna med säkerheter försvinner; säkerhet kan t.ex. fortfarande medföra kontroll över gäldenären men ändå begränsa konflikten mellan borgenärer med säkerhet och oprioriterade borgenärer. Undersökningarna ger vidare enligt Theodore Eisenberg starkt stöd för att leverantörer bör få tillgång till säkerheter. Det måste ske på bekostnad av bankernas säkerheter. En sådan reform skulle troligen leda till en minskad utlåning från bankerna som motsvarades av en ökad kreditgivning från leverantörerna. Eftersom bankerna är bland de borgenärer som har störst kunskap och bäst kan prissätta kreditrisken skulle en sådan reform vara effektiv.

När det gäller förmånsrätt för löner noterar Theodore Eisenberg att litteratur, som inte beaktar förekomsten av lönegaranti, har liten relevans i verkligheten. Argument som att förmånsrätten är motiverad för att skydda löntagarna är inte relevanta i ett system med lönegaranti. Han påpekar att lönegarantin ger ett mycket starkt incitament för konkurs och ger i avsnitt IV B.1 ett räkneexempel som stöd för sitt antagande.

När det gäller frågan om statens skattefordringar bör vara prioriterade eller inte, framhålls att det egentligen är en fråga om vem som skall bära statens förluster; alla skattebetalare eller de borgenärer som har haft affärsförbindelser med gäldenären. Om staten har förmånsrätt kommer det att vara en omständighet som beaktas och prissätts vid kreditgivningen.

I sitt slutord konstaterar Theodore Eisenberg att man bör vara ödmjuk inför möjligheterna att åstadkomma några mer betydelsefulla förändringar genom ändringar av förmånsrättsordningen. För det första kommer bara mycket stora förändringar att få någon effekt för de oprioriterade borgenärerna. För det andra måste man beakta att varje förändring kommer att leda till ett ändrat beteende.

Statistik och ekonomiska analyser 153

4.5 Underlag för beräkningar av förslagets statsfinansiella effekter

För att kunna göra beräkningar beträffande effekter av förändringar i förmånsrättsordningen krävs kännedom om storleken på fordringarna utan förmånsrätt och fordringarna med olika förmånsrätter i konkursföretagen samt utdelningen på dessa fordringar. Det finns emellertid ingen tillgänglig statistik som kan ge en fullständig bild av fordringar och utdelning i konkurs. Den statistik som finns visar dessutom att skuldsituationen och utdelningen förändras över tiden.

Vi har sökt information på olika sätt. Statistik från Riksskatteverket och Kammarkollegiet angående skattefordringar och regressfordringar på grund av utbetald lönegaranti är en viktig informationskälla. Insolvensutredningens undersökning angående 958 företagskonkurser som avslutats under år 1990 ger en god bild av skuld- och tillgångssituationen i företag som går i konkurs. Vidare har vi gjort en egen undersökning av 1 635 konkurser som avslutades under år 1996. Ett mindre urval har blivit föremål för en mer detaljerad undersökning. Slutligen har vi studerat Karin Thorburns undersökning avseende 350 företag som sattes i konkurs under åren 1988-1991.

All statistisk information innehåller felkällor. Eftersom vi sammanställt information av olika slag anser vi ändå att vi har fått en relativt god bild av fordringar och utdelningar i konkurs. I det följande behandlas varje informationskälla för sig; här skall bara inledningsvis nämnas något om svagheterna i den information som kommer från respektive källa.

Statistiken från Riksskatteverket och Kammarkollegiet visar skulder och utdelning ett visst år. Eftersom utdelningen ofta avser skulder som uppkommit flera år tidigare går det inte att exakt fastställa hur stor utdelning staten fick på fordringar från en viss tidsperiod. Statistiken ger emellertid en god bild av skulder och utdelning sett under en längre period.

Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökningar har båda den begränsningen att de avser ett urval konkurser. Det är dock fråga om stora grundmaterial varför utredningarna sammantaget torde ge en god bild. Det bör också framhållas att skuldbeloppen i huvudsak är hämtade från konkursbouppteckningar. Avvikelser mellan de i bouppteckningen angivna skatte- och löneskulderna och de skulder som slutligen görs gällande vid tidpunkten för konkursens avslutande kan föreligga. När det gäller skattefordringar förekommer det att staten i konkursens inledningsskede anger de skattefordringar som vid denna tidpunkt är restförda hos kronofogdemyndigheten. Under konkursens gång uppdebiteras därefter ytterligare skatter och avgifter som i regel är hänförliga till den närmaste tiden före konkursutbrottet. Först då konkursen är färdig att avslutas preciserar staten sitt slutliga anspråk i konkursen, vilket därefter

154 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

ligger till grund för beräkning av utdelning (se angående förfarandet prop. 1986/87:90 s. 140 ff).

Även löneskulderna avseende uppsägningslön kan förändras under konkursens gång. Arbetstagaren kan erhålla ny anställning under uppsägningstiden. Avräkning enligt 12 § FRL skall då ske. Ytterligare en situation då uppsägningslönen kan komma att ändras är den, att arbetstagaren inte är anmäld som arbetssökande under uppsägningstiden. Att posten uppsägningslön är så osäker har också medfört olika praxis hos olika konkursförvaltare när det gäller hur skuldposten redovisas i konkursbouppteckningen.

Karin Thorburns undersökning innehåller likartade felkällor som Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökningar. Även här rör det sig om ett urval. För den som är intresserad av genomsnittliga förhållanden är undersökningen mindre användbar eftersom den inriktats på större företag. Uppgifterna om skulderna torde även i denna undersökning i huvudsak vara hämtade från konkursbouppteckningar, med de svagheter som angetts ovan.

Undersökningarna leder enligt vår uppfattning till vissa slutsatser. Inledningsvis kan konstateras att många företag som går i konkurs är små med relativt begränsade skulder. Det kan också konstateras att det i mer än hälften av konkurserna inte finns några tillgångar alls att fördela. Vidare kan konstateras att inte ens fordringar säkrade genom företagshypotek, vilka dels har en mycket god ställning i förmånsrättsordningen, dels förkommer oftare i utdelningskonkurser än i andra konkurser, får mer än 50 % i utdelning oftare än i var fjärde konkurs. Den första slutsatsen är att konkurs medför stora förluster även för borgenärer med god säkerhet. Vidare måste konstateras att förmånsrätt i konkurs knappast kan anses ge ett godtagbart resultat i det enskilda fallet. Endast för den borgenär som har anledning att räkna med en viss genomsnittlig utdelning i flera konkurser kan förmånsrätt betraktas som ett skydd mot förlust.

Vid bedömningen av hur olika kategorier drabbas av en konkurs måste man således observera att för somliga genomsnittsutdelningen är det viktiga medan för andra medianutdelningen är intressantast. För borgenärer som ofta involveras i konkurser, t.ex. banker och finansiella institutioner som ofta lånar ut mot bl.a. företagshypotek, är genomsnittsutdelningen det avgörande. Detsamma gäller för staten, där den samlade konkursutdelningen i hela riket påverkar skatte- och avgiftsinkomsterna. För en arbetstagare däremot, och kanske även för en hyresvärd, som mer sällan drabbas av att motparten går i konkurs, är medianutdelningen av betydelse. Det är en ringa tröst för en arbetstagare att genomsnittsutdelningen för anställda är x % om medianutdelningen är 0. I de flesta fall får han 0, och det gäller att skydda enskilda arbetstagare mot att få 0.

Statistik och ekonomiska analyser 155

Slutligen anser vi oss kunna utläsa att förmånsrättsordningen har stor betydelse för utfallet till de borgenärer som har anledning att beräkna sina genomsnittliga kundförluster. Det är således fråga om borgenärer som då och då råkar ut för att en gäldenär går i konkurs. Staten och bankerna är typ-exempel. Å andra sidan måste beaktas att även dessa borgenärskategorier skulle tjäna allra mest på en minskning av konkurserna.

4.5.1 Berörda myndigheters statistik

Riksskatteverket

Som redan angetts finns det ingen tillgänglig statistik som gör det möjligt att direkt jämföra statens skattefordringar i konkurs med utdelningen på dessa fordringar. Ur Riksskatteverkets indrivningsstatistik för åren 1991

− 1997 har emellertid hämtats uppgifter angående aktuella och passiviserade fordringar i avslutade konkurser samt statens utdelning i konkurs. Utdelningen torde till övervägande del avse förmånsberättigade skattefordringar men kan också till någon del avse statliga fordringar utan förmånsrätt. Under rubriken ”fordringar i konkurs” har angetts skillnaden mellan ingående och utgående balans för fordringar i avslutade konkurser med tillägg för utdelat belopp. Det bör anmärkas att vi inte har tagit hänsyn till vad som preskriberats under året samt att statistiken avser såväl företag som fysiska personer. Samtliga belopp anges i miljoner kronor.

År Avslutade konkurser aktuella passiviserade

Fordringar i konkurs

Utdelning Utdelningsprocent

1990 760 5 429 1991 804 5 824 609 170 27,9 1992 998 7 611 2 317 336 14,5 1993 1 784 11 258 4 875 442 9,1 1994 1 668 18 154 7 409 629 8,5 1995 1 824 23 876 6 532 654 10 1996 2 335 29 844 7 164 685 9,6 1997 2 859 31 893 3 169 596 19

156 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

Vi har vidare låtit utföra en särskild undersökning avseende före detta Malmöhus län år 1996. Under rubriken ”totalt passiviserat belopp” redovisas obetalda belopp i under året avslutade konkurser.

Totalt passiviserat belopp 537 710 tkr Total utdelning i konkurs 57 475 tkr Totala fordringar i konkurs 595 185 tkr Utdelningsprocent 10,7 %

Sammantaget visar statistiken beträffande skattefordringar att statens utdelning under senare år utgjort omkring 10 % av det fordrade beloppet i konkurs. Den bild som Riksskatteverkets statistik ger verkar för övrigt stämma relativt väl med resultaten från Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökningar, se följande avsnitt. Det är troligt att såväl fordringarna som utdelningen kommer att sjunka under de kommande åren. Det behöver emellertid inte innebära att utdelningsprocenten påverkas i nämnvärd utsträckning.

Kammarkollegiet

I avsnitt 6.4 lämnar vi en utförlig beskrivning över kostnaderna för lönegarantin. Inkomster och utgifter för de senaste 15 åren har sammanställts i tabellform. Under budgetåret 1991/92 utbetalades 4 347 miljoner kronor från lönegarantin. Under samma budgetår erhöll staten 115 miljoner kronor i utdelning på sin regressfordran. För budgetåret 1995/96 var motsvarande belopp 1 199 respektive 254 miljoner kronor. Eftersom utbetalningarna i regel sker under det första konkursåret och det sedan kan ta flera år innan konkursen avslutas och utdelning sker går det emellertid inte att ställa utdelningen ett visst år i relation till det belopp som utbetalades samma år. Den procentuella utdelningen på statens regressfordringar bör i stället beräknas på ett genomsnitt av utbetalningar och utdelning under en femårsperiod. Under budgetåren 1985/86

− 1990/91 utbetalades totalt 4 757 miljoner kronor från lönegarantin vilket ger ett genomsnitt på 793 miljoner kronor per budgetår. Under budgetåren 1991/92

− 1995/96 utbetalades 12 948 miljoner kronor eller i genomsnitt 2 589 miljoner kronor. Den genomsnittliga utdelningen för samma perioder uppgick till 124 respektive 274 miljoner kronor vilket leder till en procentuell utdelning på 15,6 % respektive 10,6 %. Den del av utbetalningarna som inte täcktes genom utdelning i konkurs uppgick i genomsnitt till 669 miljoner kronor per budgetår under perioden 1985/86

− 1990/91 och till 2 315 miljoner kronor under perioden 1991/92

1995/96.

Statistik och ekonomiska analyser 157

4.5.2 Särskilda undersökningar

När det gäller de särskilda undersökningarna är Insolvensutredningens och vår egen undersökning jämförbara även om urvalet i de båda undersökningarna är något olika. Vår undersökning omfattar en större andel företag med anställda än Insolvensutredningens undersökning. Karin Thorburns undersökning är avsedd att beskriva förhållandena i större företag och kan inte användas för att beskriva den totala effekten på statens utdelning i konkurs till följd av förändringar i förmånsrättsordningen. Däremot är hennes studie intressant när det gäller att belysa effekten av förändringar i förmånsrättsordningen i enskilda, större konkurser.

Eftersom de berörda myndigheternas statistik inte ger en fullständig bild av skuldernas storlek i konkurs är det intressant att undersöka skuldbeloppen i Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökningar (i tabellen 1990 års respektive 1996 års undersökningar). Av de konkurser som omfattas av Förmånsrättskommitténs undersökning kommer 195 konkurser från före detta Malmöhus län. Vi har detaljstuderat konkursakterna från dessa konkurser för att kunna göra mer exakta beräkningar än vad våra resurser medgett på det större materialet. Dessa konkurser ingår i 1996 års undersökning men särredovisas också under rubriken ”kontrollgruppen”.

Totalt belopp miljoner kr

Andel av total skuld

Procentuell utdelning

Företagshypotek 1990 1996 Kontrollgruppen

406 1 179

69

31 % 26 %

46 % 39 % 31 %

Skatter 1990 1996 Kontrollgruppen

176 512

43

14 %

7 %

23 % 10 % 11 %

Löner 1990 1996 Kontrollgruppen

78 276

23

6 % 4 %

23 % 16 %

9 %

Oprioriterade 1990 1996 Kontrollgruppen

562 2 474

55

44 % 37 %

4 % 3 % 0 %

Undersökningarna från år 1990 och 1996 ger delvis olika resultat. En förklaring kan vara att urvalet är något annorlunda; som tidigare nämnts medförde den stora konkursvolymen att Insolvensutredningens urvalsmetod inte kunde använ-

158 Statistik och ekonomiska analyser SOU 1999:1

das vid Förmånsrättskommitténs undersökning. För att undersökningen skulle omfatta ett tillräckligt stort antal konkurser med anställda har konkurser med anställda respektive konkurser utan anställda utgjort särskilda urvalsgrupper. Vår undersökning har därför kommit att omfatta fler konkurser med anställda än vad som skulle ha varit fallet om urvalet gjorts ur en gemensam grupp konkurser. Urvalsmetoden förefaller emellertid ha haft mindre betydelse än vilken tidsperiod undersökningen omfattar. De skulder som är av intresse för oss utgör samtliga en mindre andel av den totala skulden 1996 än 1990. En trolig förklaring är att fastighetsskulderna utgör en betydligt större andel av den totala skulden i de konkurser som avslutats år 1996. Den totala utdelningen uppgick till drygt 25 % av det totalt fordrade beloppet i båda undersökningarna. Att utdelningen på samtliga de för oss intressanta fordringarna var lägre i 1996 års undersökning än i 1990 års undersökning torde också bero på att vår undersökning omfattade fler s.k. fastighetskonkurser. Att utdelningen till skatter och löner försämrats framgår för övrigt också av statistiken från Riksskatteverket och Kammarkollegiet. I Insolvensutredningens undersökning utgjorde ”övriga förmånsrätter”, vilket omfattar bl.a. fastighetspant, 6 % av det totalt fordrade beloppet och erhöll 20 % av den totala utdelningen. I vår undersökning utgjorde sådana förmånsrätter 16 % av det totala fordringsbeloppet, och de fick hela 36 % av det totalt utdelade beloppet.

Resultaten från undersökningarna år 1990 och år 1996 visar emellertid också många intressanta likheter. De totala fordringarna med säkerhet i företagshypotek är i båda undersökningarna mer än dubbelt så stora som skattefordringarna. Utdelningen till företagshypotek översteg i 1990 års undersökning utdelningen till skatter med 23 %. Motsvarande siffra var i 1996 års undersökning 29 %. Trots att löner har sämre förmånsrätt än skatter fick lönerna i 1990 års undersökning samma procentuella utdelning som skattefordringarna och i 1996 års undersökning t.o.m. bättre utdelning. När det gäller lönefordringar har urvalsmetoden naturligtvis haft betydelse. Det bör framhållas att 1996 års undersökning omfattade relativt sett färre små företag. I Insolvensutredningens undersökning saknade 63 % av konkursföretagen anställda mot 59 % i vår underökning.

Karin Thorburns undersökning har som nämnts en annan inriktning än Insolvensutredningens och Förmånsrättskommitténs undersökningar. Av de 350 företag som omfattas av undersökningen hade 263 företag haft fler än 20 anställda under något av åren 1988

− 1991. Det gör att undersökningen inte kan användas för att illustrera det genomsnittliga utfallet för olika borgenärskategorier, som till stor del påverkas av att många konkurser avslutas utan utdelning. Däremot lämpar den sig väl för beräkningar beträffande förändringar av utfallet i de konkurser som leder till utdelning. Som väntat var utdelningen högre i Karin Thorburns undersökning än i de undersökningar som omfattar ett mer genomsnittligt urval av företag som går i konkurs. Utdelningen uppgick i genomsnitt

Statistik och ekonomiska analyser 159

till 31 % av fordringarnas totala belopp (median 28 %). Fordringar med säkerhet i företagshypotek fick i genomsnitt utdelning med 65 % (median 78 %), skatter 32 % (median 6 %), löner 11 % (median 0 %) och oprioriterade fordringar 1 % (median 0 %).

Förmånsrätten för skatter och avgifter 161

5 Förmånsrätten för skatter och avgifter

5.1 Gällande rätt

5.1.1 Allmänt om skatteprivilegiet

Förmånsrätt för vissa skatter och allmänna avgifter gällde även före FRL:s tillkomst enligt bestämmelser i handelsbalken. Förmånsrätten ifrågasattes emellertid redan under förarbetena till FRL. Lagberedningen föreslog i Utsökningsrätt IX att skatteprivilegiet skulle avskaffas. I prop. 1971:142 med förslag till FRL upptogs likväl en 13 §, enligt vilken allmän förmånsrätt följde med fordran på skatt och allmän avgift i fall och med de begränsningar som särskilt föreskrevs. Förmånsrätten låg sist av alla förmånsrätter i FRL. Genom en lagändring (1975:1248) år 1976 flyttades skatteprivilegiet upp i förmånsrättsordningen till sin nuvarande plats i 11 § FRL. Skatter och allmänna avgifter har, som tidigare framgått, sedan dess prioritet efter fordringar med särskild förmånsrätt men före löne- och pensionsfordringar och givetvis före oprioriterade fordringar. Motivet var att det ansågs angeläget att förstärka förmånsrätten för skattefordringar och att det gavs utrymme för detta genom att förmånsrätten för löner till följd av en samtidig höjning av maximibeloppet för den statliga lönegarantin kom att sakna betydelse för nästan alla löntagare (prop. 1975/76:12 s. 30 och bet. LU 1975/76:5 s.2).

Det bör anmärkas att skatter och allmänna avgifter också har en privilegierad ställning på det sättet att de har företräde – efter fordringar på underhållsbidrag men före andra fordringar – vid utmätning av lön enligt 7 kap. utsökningsbalken.

I en särskild lag (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. (SkFRL) anges att förmånsrätt följer med fordran på skatt och tull, om inte annat följer av särskild föreskrift. Om så särskilt föreskrivs gäller förmånsrätt också för annan avgift till det allmänna som inte betecknas som skatt. I samband med tillkomsten av FRL uttalade chefen för Justitiedepartementet att skattepri-

162 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

vilegiet i huvudsak borde omfatta samma skatter och avgifter som tidigare samt att skatteprivilegiet i stort sett borde begränsas på samma sätt. Jämkningar i olika hänseenden ansågs emellertid vara motiverade. I en inom Finansdepartementet upprättad promemoria angående förmånsberättigade skatter m.m. (Ds Fi 1971:6) föreslogs likväl en betydande utvidgning av skatteprivilegiet. Förslaget föranledde åtskillig kritik vid remissbehandlingen, men chefen för Finansdepartementet anslöt sig i stort sett till förslagen i promemorian. Till stöd för utvidgningen av skatteprivilegiet åberopades huvudsakligen indrivningstekniska skäl. Förmånsrätten har därefter vid upprepade tillfällen vidgats till att omfatta nya skatter och avgifter. Förmånsrätt följer bl.a. med inkomstskatt, förmögenhetsskatt, fastighetsskatt, mervärdeskatt, egenavgifter samt en rad punktskatter.

Genom 2 § SkFRL vidgas förmånsrätten till att gälla även hos annan än den skatt- och avgiftsskyldige, om vederbörande är betalningsskyldig för skatten eller avgiften. Slutligen regleras i 3 § SkFRL vissa frågor, som rör den tid på vilken skatt eller avgift skall belöpa för att förmånsrätt skall åtnjutas, samt preskriptionsfrågor.

Staten har genom det s.k. företrädaransvaret fått möjlighet att i en del fall hålla sig skadeslös genom att personligt betalningsansvar för skatt åläggs en juridisk persons företrädare. Sådana föreskrifter fanns tidigare i flera olika författningar, bl.a. i uppbördslagen (1953:272), lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare och mervärdesskattelagen (1994:200), men har numera ersatts av bestämmelser i skattebetalningslagen (1997:483). I fråga om skatteavdrag som verkställts men inte betalats in kompletteras betalningsansvaret således numera med bestämmelser i 12 kap. 6 § skattebetalningslagen om betalningsskyldighet för företrädare för arbetsgivare som är juridisk person. Företrädaransvaret gäller dock inte om det innan skatten skulle ha betalats har vidtagits sådana åtgärder som krävs för att få till stånd en samlad avveckling av den juridiska personens skulder med hänsyn till samtliga borgenärers intressen (se NJA 1969 s. 326 m. fl. rättsfall). En företrädare som fullgör betalningsskyldigheten har regressrätt mot arbetsgivaren.

Bestämmelserna om företrädaransvar motiverades bl.a. av att det inte fanns så stora möjligheter att på annat sätt göra en ställföreträdare för aktiebolag eller annan juridisk person ansvarig för oredovisad skatt. Detta ansågs som en allvarlig brist inte minst beträffande de s.k. fåmansbolagen (SOU 1965:23 s. 180 och 184). Med hänsyn till att straff för underlåtenhet att redovisa innehållen skatt inte kunde dömas ut med mindre än att arbetsgivaren (ställföreträdaren) gjort sig skyldig till grov oaktsamhet, ansågs det att även ställföreträdarens ekonomiska ansvar borde begränsas till sådana fall där uppsåt eller grov oaktsamhet förelåg (SOU 1965:23 s. 187). Det framhölls att betalningsskyldigheten för ställföreträdare inte skulle ses som en straffsanktion. Avsikten var inte att införa en ny strafform utan endast att skapa en möjlighet för det allmänna att utkräva ett

Förmånsrätten för skatter och avgifter 163

solidariskt ekonomiskt ansvar av en försumlig ställföreträdare och den arbetsgivare, tillika juridisk person, som han företräder. Reglerna om solidarisk betalningsskyldighet ansågs därför inte kunna jämföras med brottsbalkens sanktionssystem (prop. 1967:130 s.131).

Från och med den 1 januari 1974 finns bestämmelser om företrädaransvar också för mervärdesskatt. I motiven till de ursprungliga föreskrifterna om betalningsansvar i mervärdesskattelagen anfördes att uppbördslagens ställföreträdaransvar verksamt bidragit till att en förbättring av uppbörden av källskattemedel, men att det framhållits att det solidariska betalningsansvaret för betalning av sådan skatt menligt inverkat på uppbörden av indirekt skatt och att följden blivit att man i ökad utsträckning försöker skaffa sig otillbörliga skattekrediter genom underlåtenhet att erlägga indirekt skatt (prop. 1973:163 s. 166 f).

Företrädaransvaret har indirekt betydelse även för kronofogdemyndighetens hantering av säkerheter vid uppskov. Kronofogdemyndigheten kan kräva säkerhet för en restförd skatt (10 § lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar m.m.). Säkerheten kan ställas av gäldenären eller av någon annan. Den kan bestå av pant, borgen eller företagshypotek. Riksskatteverket har i Riktlinjer för kronofogdemyndighetens hantering av borgenärsrollen angett att en förutsättning för att en näringsidkare skall få uppskov med att betala sin skuld är att borgen eller annan säkerhet ställs. I riktlinjerna uttalas att kronofogdemyndigheten för att undvika arbetet med en ställföreträdartalan, när det är möjligt, redan under indrivningsskedet bör begära att företrädaren ställer borgen eller annan säkerhet för företagets skulder.

Till bilden av den starka ställning som skattefordringar numera åtnjuter hör också den inskränkning i möjligheten till återvinning av skatt eller avgift till konkursboet som infördes 1975 och som regleras i 4 kap. 1 § KL. Enligt denna bestämmelse får återvinning inte ske av betalning av skatt eller avgift som avses i 1 § lagen om förmånsberättigade skattefordringar m.m., om fordringen var förfallen till betalning. De skäl som anfördes för införande av undantagsbestämmelsen var av flera slag (se prop. 1975:6 s. 135 ff). Först erinrade chefen för Justitiedepartementet om det allmännas utsatta ställning som skatteborgenär och de motiv som vanligen brukat anföras för skatteprivilegiet. Han påpekade vidare att en skattskyldig knappast kunde tänkas vilja gynna det allmänna framför andra borgenärer, så att återvinning blev aktuell. Dittills hade återvinningsfall avseende betalda skattebelopp varit utomordentligt sällsynta. Skatteförmånsrättens placering gjorde också den materiella räckvidden av frågan om återvinning av skattebetalning jämförelsevis begränsad. Återvunna skattebetalningar skulle i stor utsträckning tillfalla staten som utdelning på grund av förmånsrätten. Man borde följaktligen se till att nya bestämmelser om återvinning under inga omständigheter vidgade möjligheterna att återvinna betalda skatteskulder. Den av Lagberedningen föreslagna bestämmelsen om återvinning av betalning

164 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

av skulder (se numera 4 kap. 10 § KL) kunde ge upphov till vissa tillämpningsproblem. En total bedömning av spörsmålet ledde enligt departementschefen till att återvinning av skatter och därmed jämställda skulder borde helt uteslutas genom en uttrycklig bestämmelse. En sådan lösning bedömdes i endast obetydlig grad medföra en annan faktisk situation vid konkurs än den som då förelåg men skulle medföra praktiska fördelar för myndigheterna och konkursförvaltaren.

På senare tid har frågor angående på vilket sätt och vid vilken tidpunkt en fordran på arbetsgivaravgift i konkurs uppkommer uppmärksammats i rättspraxis på ett sådant sätt att rättsläget i vissa delar får anses oklart. Liknande frågor kan komma att ställas beträffande fordran på källskatt i konkurs.

5.1.2 Särskilt angående källskatt i konkurs

Enligt 17 kap. handelsbalken, som gällde fram till 1970 års förmånsrättslag, hade fordran på lön och säkerhet i företagsinteckning förmånsrätt före fordran på skatt.

Om ett konkursbo inträdde som arbetsgivare i ett anställningsavtal vid fortsatt drift och betalade ut lön, var fordringen på källskatt naturligtvis en fordran hos själva konkursboet, dvs. en massafordran.

Om den anställde hade uppburit lön före konkursen men innehållen källskatt inte betalats av konkursgäldenären, ansågs källskattefordringen uppkommen före konkursen, och staten åtnjöt samma förmånsrätt som för andra skatter. Källskattefordringen behandlades i detta sammanhang således inte som en del av bruttolönen, med förmånsrätt som för lön. Blev källskattefordringen utan utdelning i konkursen, drabbade det inte arbetstagaren, ty han var befriad från sitt ansvar för källskattedelen, sedan denna innehållits av arbetsgivaren.

Ifall slutligen den anställde bevakade en lönefordran i konkurs hänförlig till arbete utfört före konkursen eller avseende uppsägningslön i konkurs (lönefordran hade alltså uppkommit före konkursen och var därmed en konkursfordran), ansåg Regeringsrätten i RÅ 1958:58 att fordran på källskatt uppkommit först genom betalningen av lön, dvs. genom utdelningen i konkursen. Källskattefordran hade därför, enligt Regeringsrätten, inte kunnat bevakas som en konkursfordran. Emellertid ålåg det konkursboet att vid utdelning på lönefordringen innehålla källskatten, och när detta underlåtits uppkom en massafordran för staten. Förhållandena i rättsfallet var speciella genom att arbetstagarna bara hade bevakat sin nettolön. Man kan därför inte påstå att det var preliminärskattedelen på den av arbetstagaren bevakade bruttolönen som skulle innehållas och redovisas till staten. I stället visar rättsfallet att det finns en självständig plikt för den som betalar ut lön att till

Förmånsrätten för skatter och avgifter 165

staten betala den källskatt som enligt tabell (eller särskilt jämkningsbeslut) belöper på lönen, utan att staten i någon form gjort sin rätt gällande.

I ett läge då arbetstagarens konkursfordran t.ex. är 100 men tillgängligt belopp för utdelning till löner är endast 50, kunde det tyckas märkligt om en skattefordran, som har sämre förmånsrätt än en lönefordran, skulle inskränka arbetstagarens utdelning i konkursen. Arbetstagaren själv är emellertid ansvarig för källskatten på sin lön, om inte arbetsgivaren innehållit källskatt. Skulle arbetstagaren i exemplet ha fått utdelning med hela det tillgängliga beloppet 50, skulle arbetstagaren ha tvingats inbetala den källskatt som belöper på 50. Av detta skäl var det lika bra att konkursboet i samband med utdelningen drog av den källskatt som belöpte på utdelningen, vare sig arbetstagaren bevakat brutto- eller nettolön. Om arbetstagarens inkomster under året blir lägre än vad den aktuella månadslönen indikerar, har arbetstagaren rätt till skatteåterbäring. Härav framgår att källskattedelen, även efter avdraget, har karaktär av lön.

Av det anförda framgår att det avgörande knappast var att källskattefordringen hade uppkommit genom utdelningen på lönefordringen efter konkursbeslutet och därför var en massafordran. Man skulle lika gärna eller hellre kunna säga att källskattefordringen var en integrerad del av lönefordringen, som var en konkursfordran, samt att den som utbetalade lönen hade en på uppbördslagstiftningen grundad plikt att betala källskattedelen till staten i stället för arbetstagaren, utan att staten behövde bevaka sin rätt i konkursen.

Vad nu anförts aktualiseras inte vid tillämpning av 1970 års förmånsrättslag, eftersom statens skattefordringar enligt denna har bättre förmånsrätt än lönefordringar. Vare sig skattefordringen är en villkorlig konkursfordran eller en massafordran, skall källskatt på lön betalas till staten i den mån lön utbetalades.

5.1.3 Särskilt angående arbetsgivaravgift i konkurs

Tidigare debiterades preliminära arbetsgivaravgifter; dessa skulle således betalas oberoende av vilka lönefordringar som faktiskt uppkom under perioden. Avgiften justerades i efterhand genom debitering av slutlig arbetsgivaravgift. Den debiterade, preliminära arbetsgivaravgiften utgjorde enligt NJA 1983 s. 350 en förmånsberättigad konkursfordran i den mån den belöpte på tiden före konkursen; avgiftens förfallodag var avgörande, och den avgift som låg på båda sidor om konkursdagen proportionerades. Den debiterade, preliminära arbetsgivaravgiften som belöpte på tiden efter konkursutbrottet var en s.k. gäldenärsfordran och kunde inte göras gällande i konkursen utan bara mot konkursgäldenären efter konkursens avlsutning (om gäldenären då inte var likviderad).

166 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

Numera har uppbördssystemet lagts om, och arbetsgivaravgiften beräknas på faktiskt utbetalad lön. I konkurs kan arbetsgivaravgiften belöpa på 1) lön betalad före konkursbesllutet, 2) lön som betalas genom utdelning i konkursen och 3) lön som betalas som massaskuld av konkursboet.

Kategori 1), lön utbetalad före konkursbeslutet, erbjuder inget problem. Fordringen på arbetsgivaravgift har uppkommit före konkursen, senast vid löneutbetalningen. Den utgör därför en konkursfordran och har i dag förmånsrätt som andra skatte- och avgiftsfordringar enligt 11 § FRL. Om kommitténs förslag att avskaffa skatteförmånsrätten förverkligas, blir det fråga om en oprioriterad konkursfordran.

Kategori 3 ), lön som betalas som masssaskuld av konkursboet, erbjuder inte heller något problem. Konkursboet skall naturligtvis betala sociala avgifter på de löner som konkursboet erlägger som arbetsgivare. Här föreligger en massaskuld.

Beträffande kategori 2), arbetsgivaravgift på lön som utdelas i konkursen, kan man tänka sig flera lösningar. En är att fordringen på arbetsgivaravgift har uppkommit samtidigt med lönen men är villkorad av att lönen utdelas i konkursen. I så fall skulle i dag föreligga en förmånsberättigad konkursfordran och enligt kommitténs förslag en oprioriterad konkursfordran. En annan lösning innebär att avgiftsfordringen upppkommer när lönen delas ut i konkursen. Den kan då inte vara en (förmånsberättigad eller oprioriterad) konkursfordran utan antingen en massafordran eller en gäldenärsfordran (dvs. en fordran som kan göras gällande bara mot gäldenären i de tillgångar denne återfår från konkursboet eller förvärvar efter konkursen; i fråga om aktiebolag blir detta sällan aktuellt eftersom aktiebolag normalt blir likviderade vid konkursens avslutning).

Enligt 3 § lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar har fordran på socialavgifter förmånsrätt endast i den mån avgifterna belöper på lön eller annan ersättning som har utgivits före beslutet om konkurs. Eftersom alla avgiftsfordringar har förmånsrätt, betyder detta indirekt att avgiftsfordringar på lön som delas ut i konkursen inte är en konkursfordran. Valet synes därmed stå mellan att betrakta arbetsgivaravgift på utdelad lön som massafordran eller gäldenärsfordran.

Enligt lagen (1981:691) om socialavgifter (SAL) skall arbetsgivaravgifter betalas av den som är arbetsgivare (1 kap. 2 §). I samband med 1990 års skattereform genomfördes vissa ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring (3 kap. 2 §) och SAL (1 kap. 2 § och 2 kap. 3 §) som innebar ett utvidgat arbetsgivarbegrepp. Som arbetsgivare räknas numera den som betalat ut lön även om mottagaren inte är anställd hos den som utger ersättningen. Tillägget gjordes med tanke på vissa avtalsförsäkringar, men ordalydelsen skulle kunna åberopas för att ett konkursbo, som delar ut lön, är arbetsgivare i SAL:s mening.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 167

Riksskatteverket har i en skrivelse den 4 oktober 1993 till Skattemyndigheten i Kronobergs län (Dnr 22751-93/200¸ se även MEX 1993-10-15, 1993:18 notis 96) anfört att arbetsgivaravgift på lön utdelad i konkurs inte kan göras gällande i konkursen; det vore inte fråga om en massafordran utan om en gäldenärsfordran.

I motiven till skattebetalningslagen (prop. 1996/97:100 s. 520) uttalade departementschefen:

Om en gäldenärs näringsverksamhet skall fortsätta efter en konkurs är det konkursboet som skall bedriva verksamheten. Det är då konkursboet som blir arbetsgivare och som svarar för de skyldigheter som en arbetsgivare har. Det är alltså i princip konkursboet som är skyldigt att betala ut ersättning för arbete samt att göra skatteavdrag och betala arbetsgivaravgifter. I praktiken blir emellertid detta sällan aktuellt, eftersom reglerna om lönegaranti blir tilllämpliga.

Departementschefen synes i uttalandets förra del utgå från att konkursboet är massaansvarigt för lönen. I det motsatta fallet, när lönegaranti gäller, blir reglerna om konkursboets massaansvar för arbetsgivaravgiften inte aktuella. Reglerna bör emellertid vara desamma, vare sig lönen utdelas av konkursboet direkt till arbetstagarna eller staten har betalat lönen på grund av lönegarantin och därefter bevakar en regressfordran i konkursen.

Länge förväntade sig staten inte arbetsgivaravgift på lön som delats ut i konkurs. Under senare år har emellertid skattemyndigheterna begärt att konkursbon som massaskuld betalar arbetsgivaravgift på lön utdelad i konkurs. Länsrätten i Göteborgs och Bohus län (1995-06-28, S 362-96) och länssrätten i Stockholm (1996-01-30, S 3290-94) har

− med åberopande av 1 kap. 2 § 1 st. SAL, 3 kap.

2 § 2 st. Lagen om allmän försäkring, regeln i 39 § 1 mom. uppbördslagen (1953:272) om att den som betalar lön skall göra skatteavdrag samt RÅ 1993 ref. 78

− kommit fram till att skyldighet att betala arbetsgivaravgift uppkommer för konkursboet när lön utdelas. Kammarrätten i Göteborg har fastställt den förstnämnda länsrättsdomen (1997-12-10, 6422-1996).

Som ovan nämndes bör det för konkursboets ansvar för arbetsgivaravgift på lön som utdelas i konkursen inte spela någon roll om utdelningen sker till arbetstagaren direkt eller till länsstyrelsen när denna regressar för utgiven lönegaranti.

Vid lönegarantilagenstillkomst uttalades i motiven (prop. 1970:201 s. 79) att arbetsgivaren har samma skyldigheter

− t.ex. att betala arbetsgivaravgifter

− i fråga om garantibelopp som beträffande av honom själv utbetalad lön. I RÅ

168 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

1986 ref. 185 har utbetald lönegaranti inräknats i avgiftsunderlaget och arbetsgivaren ansetts betalningsskyldig för avgiften.

Uttalandet i motiven till lönegarantilagen (1992:497, LGL) är emellertid inte tydligt såvitt avser arbetsgivaravgift på lön utdelad i konkurs. Är arbetsgivaren i detta fall konkursgäldenären, som blir skyldig att erlägga avgiften med tillgångar han disponerar efter konkursens avslutning, eller är konkursboet arbetsgivaren?

I samband med införandet av nya regler (1995:898) när det gäller statliga arbetsgivares skyldighet att betala arbetsgivaravgifter föreskrevs (1995:852) att lönegarantiavgifter förs till staten för finansiering av kostnader enligt lönegarantilagen. I prop. 1995/96:69 s. 76 f, där vissa sociala förmåner undantogs som underlag för arbetsgivaravgift, angavs att ersättning som utbetalas enligt lönegarantilagen fr.o.m. den 1 januari 1996 skall ligga till grund för beräkning av arbetsgivaravgifter. I 2 kap. 3 § SAL stadgades att med lön likställs garantibelopp enligt lönegarantilagen. För att finansiera de ökade utgifterna för staten (tydligen skulle länsstyrelsen som utbetalare av lönegarantin erlägga arbetsgivaravgift) skedde en avgiftsväxling mellan sjukförsäkrings- och lönegarantiavgiften, varvid den senare höjdes med 0,05 procentenheter.

Inte heller de senast nämnda reglerna innehåller något klart ställningstagande i frågan hur arbetsgivaravgifterna på utdelad lön skall hanteras i konkursen. Det kan synas vara en stor generositet, att staten betalar arbetsgivaravgifter i samband med utgivandet av lönegaranti, om staten regressvis bara får en gäldenärsfordran, men utgiften belastar i realiteten arbetsgivarna via lönegarantiavgiften, om höjningen av denna varit tillräcklig. Länsstyrelsens utgivande av lönegaranti är inte heller helt jämförbart med andra betalningar som numera utgör underlag för arbetsgivaravgift. De andra betalningarna är ofta slutliga, medan konkursgäldenären har kvar sin löneskuld. Den som lånar ut pengar motsvarande arbetstagarens lönefordran blir knappast skyldig att betala arbetsgivaravgift, och samma synsätt hade kunnat anläggas beträffande lönegaranti.

För övrigt märks att lönegarantilagen enligt 1 § täcker arbetstagarens fordran, varmed förstås hans bruttolönefordran, eftersom källskatteavdrag skall göras från garantibeloppet, 24 §. Däremot innehåller LGL inget om att arbetsgivaravgift skall dras eller ändock betalas av länsstyrelsen. När länsstyrelsen betalat nettolön och dragit källskatt, inträder staten för utbetalat garantibelopp i arbetstagarens rätt i konkursen, 28 §. LGL ger således inte länsstyrelsen någon rätt att kräva ersättning för konkursgäldenärens eller konkursboets skyldighet att betala arbetsgivaravgift, men sådan regressrätt kan förmodligen stödjas på allmänna principer om regressrätt vid betalning av annans skuld, när skyldighet till detta förelåg (se NJA 1915 s. 426, förarbetena till 3 § FRL samt Håstad, Tjänster utan uppdrag, 1973, kap. VII, och Sakrätt, 6:e uppl., 1996, s. 132 f).

Förmånsrätten för skatter och avgifter 169

Svea hovrätt har ansett att arbetsgivaravgift som länsstyrelsen erlagt på utbetalad lönegaranti inte utgjorde en del av arbetstagarens lön och att staten enligt 28 § LGL därför inte ägde, med förmånsrätt enligt 12 § FRL, bevaka en konkursfordran på arbetsgivaravgiften (1 avd., beslut 1997-10-29, Ö 2920/97).

I en motion (1996/97:m 738) har Stig Rindborg föreslagit att skattebetalningslagen kompletteras med en bestämmelse om att länsstyrelsen och konkursbon inte skall anses som arbetsgivare vid utbetalningen av lönegarantimedel respektive utdelning i konkurs. Skatteutskottet har i sitt yttrande (1996/97:SkU23 s. 243) anfört att de frågor som berörs i motionen kan komma att tas upp av Förmånsrättskommittén och därför avstyrkt motionen.

5.2 Utländsk rätt

I kapitel 3 beskrivs förmånsrättsordningen i några jämförbara länder. Av beskrivningen framgår att någon form av skatteprivilegium förekommer i många länder men ockå att statens förmånsrätt ofta ifrågasätts. De flesta reformförslag på insolvensrättens område omfattar begränsningar eller avskaffande av skatteprivilegiet. Således har skatteförmånsrätten avskaffats i Danmark, Finland, Österrike och Tyskland. Ett avskaffande har föreslagits i bl.a. Norge och England.

5.3 Tidigare reformförslag

Frågan om skatteprivilegiet bör avskaffas eller begränsas har behandlats vid upprepade tillfällen.

5.3.1 Lagberedningen

Lagberedningen hade redan 1964 utarbetat en promemoria angående förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter, vari uttalades att förmånsrätten borde begränsas så mycket som möjligt (se härom SOU 1969:5 s. 63 ff). Borgenärerna borde ha lika rätt, där ej vägande skäl kunde påvisas för avsteg. Särskilt angeläget var enligt beredningen att s.k. tysta förmånsrätter hölls tillbaka. Härmed avsågs förmånsrätter som inte kommer till uttryck genom besittningsförhållande eller inskrivning eller annan form av publicitet. Till dessa hörde följaktligen förmånsrätten för skatter. Beredningen fann i promemorian vidare att den historiska traditionen inte kunde åberopas som något bärande skäl att behålla förmånsrätten för skatter. Beredningen uttalade också att skatternas särskilda natur inte syntes motivera att de var utrustade med förmånsrätt. Att de i motsats till enskildas fordringar utgjorde pålagor som staten i kraft av sin överhöghet ålagt de

170 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

enskilda var inte något hållbart argument för att behålla dem vid en privilegierad ställning. Till stöd för förmånsrätten hade ibland åberopats, att staten i det enskilda fallet inte kunde välja mellan att godta någon som gäldenär eller ej. Gentemot detta synsätt anförde beredningen att de enskilda inte heller alltid hade valt sina gäldenärer. Som exempel nämndes utomobligatoriska skadeståndsförhållanden, vilka uppkom utan borgenärernas val. I övrigt anfördes att det ofta inte var praktiskt möjligt att i handel och vandel sovra så strängt eller att med tillräcklig säkerhet bedöma vederbörandes ekonomiska ställning. Beredningen erinrade vidare om att beträffande bristande redovisning av innehållna lönemedel eller av varuskatter hade skymtat uppfattningar att försummelsen närmade sig förskingring och att detta utgjorde ett skäl för prioritering. Vanlig fordran på grund av förskingring var emellertid normalt inte förenad med förmånsrätt. Att näringsidkare och andra svek den uppgift som det allmänna tvångsvis pålagt dem kunde därför inte utgöra skäl att därigenom uppkomna krav skulle vara utrustade med förmånsrätt.

Den rent funktionella synpunkten att det allmänna måste ta ut skatter för att den offentliga verksamheten skulle kunna hållas igång till allas bästa och att detta kunde vara en grund för skatteprivilegiet berördes vidare i promemorian. Beredningen menade att förmånsrätten i gångna tider kanske hade spelat en viss roll för det allmänna, i synnerhet för kommunerna. I sist nämnda hänseende gällde emellertid numera, att staten övertagit skatteindrivningen och risken för att skatter inte inflöt i enskilda fall. Största möjliga riskutjämning hade alltså skett. I övrigt menade beredningen att summan av det allmännas skatteintäkter borde jämföras med de belopp som kunde riskeras om förmånsrätten i konkurs avskaffades. Av Riksrevisionsverket hade beredningen erhållit uppgifter om vilka skattefordringsbelopp som bevakats och vilken utdelning som erhållits i konkurser avslutade under åren 1960 och 1961. De bevakade skattefordringarna utgjorde under de båda åren sammanlagt 14,3 mkr och utdelningen 3,7 mkr1. Beredningen konstaterade därvid att det allmänna utan någon praktisk olägenhet kunde finna sig i bortfallet av den inkomstpost som utdelning i konkurs representerade. Det blev för övrigt inte fråga om något fullständigt bortfall, eftersom det allmänna skulle få delta i utdelning som oprioriterad.

1 Efter remissbehandlingen av promemorian införskaffades uppgifter genom exekutionsväsendets organisationsnämnd för åren 1965-67. Av dessa uppgifter framgick, att utdelningen på skattefordringar med förmånsrätt som avslutats nämnda tre år uppgick till 4,7, 4,3 resp. 5,4 mkr. Det belopp som bevakats med förmånsrätt i samma konkurser var 13,2, 14,8 resp. 19,2 mkr. Till jämförelse med de nämnda siffrorna angavs, att de influtna skatterna år 1965 och 1966 var närmare 35 resp. drygt 39 mdkr.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 171

Beredningen erinrade om att den då nya lagstiftningen om fast egendom och om företagsinteckning medförde att den egendom som stod till buds för det allmännas skattefordringar och för oprioriterade fordringar ytterligare minskades. Å andra sidan medförde detta, att den sammanlagda betydelsen av att avskaffa skatteprivilegiet också minskade från de oprioriterade borgenärernas synpunkt. Detta kunde dock inte rimligen åberopas mot skatteprivilegiets avskaffande. I det enskilda fallet var det ju alltid av intresse, att likställighetsprincipen upprätthölls. Förlusterna på insolventa gäldenärer drabbade ojämnt och kunde ibland bli mycket kännbara. Staten hade den största tänkbara riskutjämning, medan denna var ytterst ofullständig på de enskilda borgenärernas sida, i många fall obefintlig. Invändningar om att förmånsrättens avskaffande skulle medföra att skatter övervältrades från en kategori medborgare till en annan, nämligen från företagare med B-skatt till arbetstagare med källskatt, var enligt beredningens mening inte bärande. Vare sig förmånsrätt förekom eller ej, övervältrade en insolvent gäldenär sin skattebörda på andra. Frågan gällde endast vem som fick bära förlusten. Så länge förmånsrätten bestod skedde övervältringen i första hand på dem som råkade vara oprioriterade i konkursen. Faran för att förmånsrättens avskaffande skulle leda till hårdare indrivning hade inte heller någon större bärkraft. Det kunde visserligen tänkas, att indrivningsorganen ibland vågade ge anstånd i förlitan på förmånsrätten. Man måste emellertid betvivla, att sådana överväganden verkligen gjordes på allvar i någon större utsträckning eller att det kunde bedömas i vad mån förmånsrätten förslog för att skatterna skulle bli betalda. Det var under alla omständigheter att föredra, att indrivningsorganens överväganden byggde på en bedömning av gäldenärens förmåga att på längre sikt reda upp sin ekonomiska situation.

Från gäldenärens synpunkt förtjänade en annan omständighet större beaktande, framhölls vidare i promemorian. Innan förmånsrätt infördes för vissa indirekta skatter kunde det allmänna i betydande utsträckning kräva säkerhet för behörigt erläggande av blivande skatt eller meddela förfogandeförbud (se SOU 1957:50 s. 169 ff och prop. 1959:3 s. 72, jfr prop. 1959:4 s. 3 f). Om förmånsrätten avskaffades kunde frågan om säkerhet åter bli aktuell. För den enskilde kunde det vara svårt att prestera sådan säkerhet eller i allt fall bli förenat med extra kostnad, t.ex. för bankgaranti. Om kontrollen ordnades ändamålsenligt, var det dock enligt beredningens mening knappast behövligt att återinföra systemet. Det kunde för övrigt betvivlas, att förmånsrätten kompenserade frånvaron av krav på säkerhet. För de näringsidkare som kunde antas ha förutsättningar att fortsätta sin rörelse skulle skatteprivilegiets avskaffande innebära en avsevärd fördel vid ackordsförhandlingar. Fordringar med förmånsrätt berördes ju inte av ackord.

Att gå en medelväg och starkt begränsa förmånsrätten ansåg beredningen inte böra komma i fråga. Vad som därefter skulle återstå fick naturligtvis ännu mindre betydelse för det allmänna än den nuvarande förmånsrätten. De ekono-

172 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

miska skälen att behålla en på sådant sätt beskuren förmånsrätt blev alltför obetydliga.

Lagberedningen inhämtade yttranden över promemorian från ett flertal myndigheter och organisationer. Flera av remissinstanserna tillstyrkte att förmånsrätten skulle upphävas. I sitt betänkande (SOU 1969:5) Utsökningsrätt IX höll beredningen fast vid sitt förslag om upphävande av skatteprivilegiet. Beredningen hänvisade till de skäl härför som anförts i promemorian och anförde ytterligare bl.a. följande (se betänkandet s. 75 ff). De nordiska kommittéer som arbetade på en reformering av konkurslagstiftningen hade ansett, att skatteprivilegiet var otillräckligt motiverat och borde avskaffas. Av bl.a. Riksskattenämnden hade vid remissbehandlingen av promemorian framkastats, att förmånsrätt skulle kunna bevaras för statens krav på källskattemedel, varuskatter o.l. medan man lättare kunde avstå från förmånsrätt för övriga skattekrav. Beredningen kunde inte finna en sådan åtskillnad befogad. Den omständigheten att företag och privatpersoner bistod staten med uppbörden av källskatt och varuskatter m.m. kunde inte åberopas till stöd för att just sådana skatter skulle få tas ut med förmånsrätt. I andra situationer när någon försummade att betala vad som borde tillkomma uppdragsgivare och andra fick borgenären inte enbart på den grunden någon förmånsrätt, inte ens om gäldenären gjort sig skyldig till förskingring genom att sammanblanda medlen med egna tillgångar. Enligt då gällande lag gjordes av billighetsskäl undantag endast för fordringar mot förmyndare och gode män som avses i föräldrabalken samt vissa krav som tillkom det allmänna m.fl. och avses i 17 kap. 11 § handelsbalken. Dessa undantag skulle upphävas enligt beredningens förslag. Ekonomiskt skulle bevarande av förmånsrätten för nyss nämnda skattefordringar självfallet betyda ännu mindre för staten än den förlust som med stöd av statistiska uppgifter kunde beräknas uppkomma om förmånsrätten för skatter helt avskaffades. I ett par remissyttranden hade uttryckts farhågor för att skattebetalningar blev föremål för återvinning, om förmånsrätten avskaffades. Återvinningstiden var emellertid kort och frekvensen av de fall då förutsättningarna för återvinning förelåg måste bli mycket ringa. Beredningen nämnde att man i det nordiska arbetet avsåg att ändra återvinningsreglerna så att alla normala betalningar gick fria från återvinning. I fråga om skatter torde i så fall återvinning knappast komma i fråga annat än om avsevärd eftersläpning ägt rum och betalningen därför gällt ett mera betydande, kumulerat skattebelopp.

Remissutfallet beträffande beredningens slutliga förslag stämde ganska väl överens med motsvarande i fråga om beredningens promemoria. Flertalet remissinstanser tillstyrkte eller lämnade förslaget om att avskaffa skatteprivilegiet utan erinran, medan ett mindre antal avstyrkte eller var betänksamma till det.

Chefen för Justitiedepartementet kommenterade i prop. 1970:142 (s. 97) de siffror som presenterades av Lagberedningen med att dessa visserligen tydde på

Förmånsrätten för skatter och avgifter 173

att förmånsrätten ur ekonomisk synvinkel var av begränsad betydelse för statsverket. Men, fortsatte denne, såsom flera remissinstanser hade anmärkt medförde blotta förekomsten av skatteprivilegiet, att betydande belopp flyter in utan vare sig utmätnings- eller konkursåtgärder. Statsverkets inkomster vid ackord kunde komma att nedgå, om förmånsrätten avskaffades. Restföringen av skatter och allmänna avgifter hade ökat högst väsentligt under senare år. Det torde med hänsyn till det anförda – framhöll departementschefen – vara klart att förmånsrätten långt ifrån kunde sägas sakna ekonomisk betydelse.

I prop. 1970:142 hänvisades också till en del andra omständigheter som motiverade ett bibehållande av skatteprivilegiet. Departementschefen pekade på att stor hänsyn måste tas till skattemoraliska synpunkter. Skatteprivilegiet kompenserade vidare det underläge som staten hade vid uppbörd och indrivning jämfört med annan fordringsbevakning. Skulle man slopa privilegiet, borde samtidigt den exekutiva myndighetens arbetsuppgifter förenklas och skatteindrivningen effektiviseras. Det fanns sålunda tungt vägande skäl för att behålla privilegiet.

Påståendet att skatteprivilegiet i dess egenskap av tyst förmånsrätt var till särskild olägenhet för kreditgivningen bemöttes i propositionen med att skatteprivilegiet genom det vidgade fastighetsbegreppet och företagsinteckningsreformen inte längre var till samma skada som tidigare. Dessutom påpekades att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter inte var så tyst som det kunde förefalla, eftersom kronofogdemyndigheternas register över alla restförda fysiska och juridiska personer var offentliga.

Sammanfattningsvis framhöll departementschefen att starka skäl alltjämt stödde förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter. Dessa skäl var av både ekonomisk och indrivningsteknisk karaktär. Dessutom var förmånsrätten motiverad av hänsyn till skattemoralen. Enligt departementschefen vägde dessa skäl klart över de omständigheter som åberopades för ett slopande av skatteprivilegiet (se prop. 1970:142 s. 100).

Riksdagen antog det genom propositionen framlagda förslaget till förmånsrättslag (se 1LU 1970:80). Under behandlingen av propositionen i riksdagen hade denna att i respektive kammare ta ställning till två likalydande motioner (I:1275 och II:1486) om "att riksdagen med ändring av proposition nr 142 måtte besluta att fordran på skatt eller allmän avgift jämställes med de oprioriterade fordringarna". Båda motionerna avslogs.

5.3.2 Riksdagen

Riksdagen har under 1980-talet vid två tillfällen behandlat frågan om skatteprivilegiet bör bibehållas i oförändrad form, se LU 1981/82:19 och 1988/89:LU20.

174 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

Förslag om att avskaffa förmånsrätten har vid varje tillfälle avslagits med hänvisning till kommande utredningar angående förmånsrättsordningen.

I lagutskottets betänkande 1997/98:LU14 behandlas vidare flera motioner vari statens förmånsrätt för skatter ifrågasätts. Med hänvisning till att Förmånsrättskommittén har i uppdrag att överväga ändringar i detta hänseende avslogs yrkandena beträffande förändringar av skatteprivilegiet.

5.3.3 Insolvensutredningen

Även Insolvensutredningen tog upp frågan om skatteprivilegiets berättigande. Utredningens bedömning stöder sig i stor utsträckning på en undersökning som utförts av utredningen i samarbete med fem kronofogdemyndigheter i deras egenskap av tillsynsmyndighet i konkurs i Västerbottens, Västmanlands, Kronobergs och Blekinge län samt de tre storstadslänen Stockholms, Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län, se avsnitt 4.2. Undersökningen, som avser 958 företagskonkurser som avslutats under 1990, redovisas i utredningens slutbetänkande, SOU 1992:113, Lag om företagsrekonstruktion, s. 91 ff och s. 481 ff.

Insolvensutredningen inledde sina överväganden beträffande skatteprivilegiet med frågan om man genom en ändring beträffande denna förmånsrätt kan förbättra de oprioriterade borgenärernas ställning och uttalade beträffande detta spörsmål följande (SOU 1992:113 s. 328 f).

Som redan framhållits har utredningens undersökning rörande företagskonkurser bekräftat vad som ofta påtalats under senare år, nämligen att borgenärer utan förmånsrätt genomsnittligen får nöja sig med några få procent i utdelning på sina fordringar i konkurs (3,6 procent av deras sammanlagda fordringar i alla konkurser enligt undersökningen). Det finns ingen säker uppgift om hur stor förlust dessa fordringsägare årligen gör på grund av konkurs. Under de tre första månaderna 1991 upprättade landets konkursförvaltare listor på oprioriterade borgenärer i konkurs (totalt 18 473) med fordringar överstigande 485 000 kr, något som motsvarade totalt 1 430 517 000 kr (se Svensk Handelstidning Justitia nr 19/20 för 1991). Eftersom denna uppgift begränsar sig till ett kvartal och rör endast större fordringar, finns grund för att anta att den förlust som de icke förmånsberättigade fordringsägarna årligen gör numera uppgår till åtskilliga miljarder kr. Utredningens undersökning rörande företagskonkurser, vilken avsåg 1990, ger ytterligare belägg för ett sådant antagande. Skulle då ett slopande av skatteprivilegiet förbättra de oprioriterade borgenärernas ställning? Utredningens undersökning visar att av all utdelning i de undersökta konkurserna 12,2 procent gick till skatte- och avgiftsfordringar, 5,1 procent till lönefordringar och 6,3 procent till oprioriterade fordringar.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 175

Det motsvarade en utdelning på skatte- och avgiftsfordringarna om 22,8 procent, på lönefordringarna om 23 procent och på oprioriterade fordringar om 3,6 procent. Om förmånsrätten för såväl skatter som löner avskaffas, skulle utdelningen till de oprioriterade bli 9,5 procent. Avskaffas enbart förmånsrätten för skatter, blir situationen annorlunda. Man måste då beakta dels den utdelning i konkurs som tillkommer löntagare utöver vad som utgår enligt den statliga lönegarantin, dels statens regressfordringar på grund av vad som utbetalts enligt garantin. Det betyder att avskaffandet av skatteprivilegiet i en del fall får mindre betydelse för icke förmånsberättigade borgenärer. Man får emellertid hålla i minnet att många företag saknar eller har endast få anställda. Vid utredningens undersökning saknade 63 % av företagen anställda och endast ca 10 % av samtliga företag hade flera än 5 anställda. Det anförda visar att en förändring beträffande de allmänna förmånsrätterna (inkl. löneprivilegiet) skulle avsevärt förbättra den genomsnittliga procentuella utdelningen till fordringsägare som f.n. saknar förmånsrätt i konkurs, medan en ändring enbart beträffande skatteprivilegiet får något mindre betydelse. En förbättring av de oprioriterade borgenärernas ställning torde komma framför allt fordringshavare med krav understigande en miljon kr till godo. Utredningens undersökning rörande företagskonkurser visar att fordringsbeloppen fördelade sig med 37,8 procent understigande 300 000 kr, 14,9 procent understigande 500 000 kr och 20,1 procent i intervallet upp till en miljon kr. Man har därför anledning utgå från att en förändring av nu diskuterat slag kommer att gagna bl.a. mindre företag som är underentreprenörer eller underleverantörer. Det bör dock erinras om att man här endast rör sig med genomsnittstal. I praktiken kommer en förbättrad utdelning till de oprioriterade borgenärerna att växla från bransch till bransch och från konkurs till konkurs. Sammantaget får förbättringen anses vara av inte obetydlig omfattning.

Enligt Insolvensutredningen skulle ett avskaffande av skatteprivilegiet också främja rekonstruktion utan konkurs. Utredningen menade att det med nuvarande regler är tydligt att oprioriterade borgenärer ofta saknar intresse av att delta i ett insolvensförfarande som inte kan förväntas ge dem annat än ett mycket blygsamt ekonomiskt utbyte. Avskaffas skatteprivilegiet finns anledning förmoda, att intresset från de f.n. icke förmånsberättigade fordringsägarnas sida ökar. Det bör i sin tur innebära bättre förutsättningar för att få till stånd ett insolvensförfarande innan gäldenären är ohjälpligt insolvent.

Staten kan i och för sig redan idag helt eller delvis avstå från sin förmånsrätt och därigenom i motsvarande mån delta i ackord. Det är emellertid f.n. rätt ovanligt att staten medger ackord beträffande offentligrättsliga fordringar (se SOU 1987:10 s. 380 ff och 1990:74 s. 99 f). En förändring beträffande förmånsrätten skulle enligt Insolvensutredningens uppfattning vara till fördel på det

176 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

viset att utsikterna till ackordsuppgörelser därmed stärks. Tvingas staten att delta i sådana uppgörelser som skatteborgenär, kommer sannolikt antalet ackord att öka. Utredningen förutsatte att staten skulle få ett större intresse i att medverka till ekonomiska uppgörelser mellan gäldenären och borgenärerna om skatteprivilegiet avskaffades eftersom staten då inte skulle kunna falla tillbaka på att genom utdelning i konkurs ha en fördel framför de nu oprioriterade fordringsägarna.

Beträffande de statsfinansiella effekterna av att avskaffa förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter gjorde Insolvensutredningen följande bedömning (SOU 1992:113 s. 330 f).

För statens skatteindrivning innefattar ett bortfall av förmånsrätten inte i sig några dramatiska förändringar. I praktiken ligger redan nu huvudvikten i indrivningsarbetet på åtgärder före konkurs, däribland förhandling med gäldenären, prövning av frågor om uppskov och anstånd samt utkrävande av s.k. ställföreträdaransvar för bolags företrädare. Här kan hänvisas till den redogörelse som lämnats av Skatteindrivningsutredningen i dess betänkande (SOU 1987:10) Indrivningslag m.m. (s. 91 ff). Totalt uppbar staten utdelning i konkurs med 170 mkr 1991. Denna siffra var lägre än genomsnittet under tiden 1985 - 1990, då utdelningen uppgick till 197, 234, 250, 218, 171 resp. 152 mkr. Utgår man från det procenttal som framkommit vid utredningens undersökning rörande företagskonkurser, skulle utdelningen på skattefordringarna minska från 22,8 procent till 9,5 procent, om både skatteprivilegiet och löneprivilegiet föll bort. Med utredningens förslag angående förhållandet mellan företagshypotek och produktiv lön kompenseras dock minskningen bl.a. av att statens regressfordringar enligt lönegarantin får en bättre ställning än idag (se vidare avsnitt 6.7). Den totala uppbörden av skatter och avgifter beräknas för 1988 till cirka 609 mdkr. Av det beloppet restfördes 8,61 mdkr (1,41 procent av den totala debiteringen). Erfarenhetsmässigt brukar drygt hälften av ett års restföring hinna drivas in före preskription. Det slutliga "bortfallet" av skattefordringar blir därför mindre än en procent. Under 1989 inflöt genom indrivning cirka 2,8 mdkr. Samtidigt avkortades cirka 2,1 mdkr och preskriberades cirka 1,9 mdkr. De nämnda siffrorna bör jämföras med motsvarande tal för 1990 och 1991. Av dessa framgår att den totala uppbörden av skatter och avgifter uppgick till cirka 690 resp. cirka 757 mdkr. Av de beloppen restfördes cirka 14,0 resp. cirka 15,3 mdkr (2,0 procent av den totala debiteringen). Under 1990 inflöt cirka 3,1 och under 1991 cirka 3,7 mdkr. Samtidigt avkortades cirka 2,7 resp. 4,5 och preskriberades 2,0 resp. 1,9 mdkr.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 177

Det anförda talar närmast för att statens förmånsrätt för skatter och avgifter har en ringa betydelse för staten, om man ser till vad som totalt inflyter i form av skatteintäkter. Detsamma kan sägas gälla om förhållandet mellan vad som inflyter genom utdelning i konkurs och vad som kommer in totalt genom indrivning (0,01 procent 1989). Man måste emellertid framför allt beakta att staten genom åtgärder som gör att livskraftiga företag överlever utan konkurs kan göra en samhällsekonomisk vinst som uppväger den minskning av skatteintäkterna som ett avskaffande av skatteprivilegiet

− sett isolerat

− för med sig. Man kan här tala om en dynamisk effekt. Redan det förhållandet att förfarandet sker utom konkurs betyder att staten slipper det kostnadsansvar som konkurs kan föra med sig enligt 14 kap. 2 och 3 §§ KL, eftersom kostnaderna skall bäras av gäldenären. Staten kan för övrigt avgiftsbelägga förfarandet. Handläggs frågan om rekonstruktion utan konkurs, innebär det att den statliga lönegarantin inte utlöses (jfr avsnitt 6.1.3) annat än om rekonstruktionsproceduren går om intet och konkurs följer. Detta kan i framgångsrika fall betyda en avsevärt minskad belastning på lönegarantifonden. Härtill kommer de vinster som samhället gör till följd av att en livskraftig rörelse kan drivas vidare och sålunda skapa ett fortsatt skatteunderlag inte bara genom det aktuella företaget och dess anställda utan också genom andra företag som för sin verksamhet varit mer eller mindre beroende av krisföretaget. I förlängningen kan också undvikas ökade utgifter för arbetsmarknadsstöd och socialtjänst för personer som drabbats av en nedläggelse.

Insolvensutredningen fann således att flera av de skäl som vid FRL:s tillkomst anfördes för ett bibehållande av skatteprivilegiet inte längre har den styrka som då antogs. Statsekonomiska skäl ansåg utredningen inte kunna tilläggas avgörande betydelse. Utredningen ansåg inte heller att förmånsrätten har någon sådan roll vid skatteindrivningen att farhågor för att skattemoralen skulle undergrävas kan tillmätas någon större vikt i sammanhanget. Insolvensutredningen framhöll också att iakttagandet av likhetsprincipen är grundläggande för förmånsrättsordningen och att skälen för att avvika från denna måste vara starka. Även om staten inte kan välja sina gäldenärer, gäller detsamma också för andra grupper av fordringar, t.ex. skadeståndsfordringar. Staten har för övrigt bättre möjligheter till riskutjämning än innehavare av idag oprioriterade fordringar. Skatteprivilegiet är en "tyst" förmånsrätt, låt vara att kronofogdemyndigheternas register över restförda gäldenärer är offentliga, och kan därför vara till nackdel för kreditgivningen. Utredningen ansåg för sin del att nu nämnda förhållanden alltjämt skall vägas in då man överväger frågan huruvida skatteprivilegiet skall bibehållas.

Vidare menade Insolvensutredningen att det är av vikt att man anlägger en helhetssyn när man bedömer verkningarna av de olika ändringarna i förmåns-

178 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

rättsordningen. Avskaffande av skatteprivilegiet skulle enligt utredningens uppfattning bli ett viktigt led i strävandena att främja rekonstruktion utan konkurs och förbättra de oprioriterade borgenärernas utsikter att få betalt.

Insolvensutredningen behandlade också frågan om det bland de medelsslag som är upptagna i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. finns sådana beträffande vilka det är särskilt motiverat att staten behåller sin förmånsrätt. Uppspaltning efter olika slag av skattefordringar skulle kunna vara en möjlighet. En avgränsning skulle härvid kunna vara att behålla förmånsrätten för exempelvis skattebelopp som arbetsgivare innehållit vid utbetalning av anställdas löner samt för mervärdeskatt. Denna avgränsning skulle motiveras med att det rör sig om ett slags "redovisningsmedel". Utredningen påpekade att de skatteslag som kan betraktas som "redovisningsmedel" utgör ca 31 % av aktuella fordringar2 och att man kan räkna med att gäldenären på grund av ställföreträdaransvaret i större utsträckning än beträffande övriga skatteslag är benägen att betala sådana skatter strax före konkursen. Med hänsyn till att en så liten del av skattefordringarna utgörs av detta skatteslag saknas det – enligt Insolvensutredningens uppfattning – redan av statsfinansiella skäl anledning att behålla förmånsrätten i denna del.

Slutligen diskuterade Insolvensutredningen också en tidsmässig avgränsning på det viset att endast fordringar belöpande på en viss tid före konkursutbrottet, t.ex. sex månader, skulle vara prioriterade. En sådan lösning skulle kunna göra det möjligt för staten att under några månader undersöka gäldenärens ekonomiska ställning och vidta lämpliga indrivningsåtgärder. Varje avgränsning av denna natur blir emellertid godtycklig. Det är svårt att se att ett vidmakthållande av förmånsrätten i sådan begränsad utsträckning skulle vara förenat med fördelar av den styrka att de uppväger nackdelarna. Rent ekonomiskt skulle en sålunda begränsad förmånsrätt bli rätt betydelselös för det allmänna. Utredningen ansåg därför att man inte bör välja en mellanlösning av sådant slag utan avskaffa förmånsrätten helt.

Eftersom ställningstagandet till borgenärernas inbördes företräde bör göras i FRL och en grundläggande funktion hos återvinningsreglerna kan sägas vara att hindra att FRL kringgås, ansåg Insolvensutredningen att ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och avgifter bör leda till att inte heller undantaget från återvinning såvitt avser betalning av sådana fordringar behålls utan mycket starka skäl härför.

Antagandet att en skattskyldig knappast kunde tänkas vilja gynna det allmänna framför andra borgenärer så att återvinning blev aktuell ansåg Insolvensutredningen kunna ifrågasättas. Utredningen beaktade här att gäldenären kan ha

2 Enligt uppgifter från Riksskatteverket utgör dessa skatteslag emellertid ca 70 % av konkursföretagens skatteskulder, se avsnitt 5.4.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 179

ett alldeles särskilt skäl att betala skattefordringar framför andra skulder, nämligen att undvika straff respektive personligt betalningsansvar för skulderna enligt främst uppbördslagen och mervärdesskattelagen. Att återvinningsfall avseende betalda skattebelopp varit utomordentligt sällsynta bemöttes med att återvinningsfall över huvud taget är relativt sällan förekommande och att återvinningsreglernas största betydelse är preventiv. Insolvensutredningen ansåg att den mest relevanta invändningen mot att upphäva återvinningsförbudet var de tillämpningsproblem som en återvinningsmöjlighet kan medföra. Ett problem är den uppenbara svårigheten att visa ond tro hos staten, vilken illustreras bl.a. genom rättsfallet NJA 1974 s. 378. Å andra sidan, anförde utredningen, gäller detta inte bara skattetransaktioner utan alla transaktioner med juridiska personer. Som framhållits i doktrinen (se Welamson, Konkurs, Stockholm 1974, s. 77) är det emellertid av stor betydelse att staten kan försättas i ond tro genom ett särskilt meddelande om gäldenärens obestånd. En återvinningsmöjlighet skulle därför, trots bevissvårigheterna beträffande den onda tron, enligt Insolvensutredningens uppfattning inte sakna praktisk betydelse.

Ett annat tillämpningsproblem, som också påtalades under remissbehandlingen av Lagberedningens förslag om återvinning av skattebetalningar, är svårigheten att bedöma om en skattebetalning är ordinär, när stora ackumulerade belopp betalas strax före konkurs eller när gäldenären betalar förfallna skatter en viss tid efter vederbörlig uppbördstermin. Detta ansåg Insolvensutredningen dock knappast vara något skäl att undanta skatter och avgifter från återvinningsbestämmelserna, eftersom precis samma svårigheter uppstår om en gäldenär strax före konkurs betalar stora, ackumulerade leverantörsskulder som förfallit någon tid före betalningen. Utredningen hänvisade i detta hänseende till vad Lagberedningen, med instämmande av departementschefen, uttalat angående tolkningen av rekvisitet ordinär i just dessa situationer (se SOU 1970:75 s. 150 och prop. 1975:6 s. 227). Enligt dessa uttalanden skall vanliga löpande betalningar av bl.a. skatt eller innehållna källskatter vara skyddade även om betalningen faktiskt försämrat gäldenärens ekonomiska ställning från andra borgenärers synpunkt. Även löpande betalningar som ej fullgörs förrän någon tid efter förfallodagen kan böra godtas som ordinära, t.ex. om gäldenären brukat successivt göra rätt för sig i efterhand. Däremot är det inte avsett att betalning av skuld som stått ute eller kumulerats under längre tid skall kunna godtas som ordinär. Enligt Lagberedningen kan en betalning som skett sedan gäldenären förklarat sig inställa sina betalningar inte heller, objektivt sett, anses ordinär, frånsett hyra för bostad och liknande. Till de av Lagberedningen gjorda uttalandena ville Insolvensutredningen foga, att betalning av skatt som sker enligt en av kronofogdemyndighet uppgjord avbetalningsplan också bör anses som ordinär. Efter ett

180 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

beslut om företagsrekonstruktion bör, ansåg Insolvensutredningen, betalning av skatt – liksom av andra ej prioriterade skulder – inte kunna betraktas som ordinär.

Under remissbehandlingen av Insolvensutredningens betänkande tillstyrkte en bred majoritet av remissinstanserna förslaget att avskaffa förmånsrätten för skatter och avgifter. Avstyrkte gjorde Riksskatteverket, de skattemyndigheter som yttrat sig och en kronofogdemyndighet.

Insolvensutredningens förslag behandlades i prop. 1995/96:5. I propositionen anfördes att det är svårt att precisera vilka effekter det skulle få för oprioriterade borgenärer om skatteförmånsrätten avskaffades. Det konstaterades dock att den diskuterade ändringen utan tvivel – även utan ett avskaffande av löneförmånsrätten – i många fall skulle medföra en förbättring för de oprioriterade fordringshavarna. Vidare uttalades att det inte finns skäl att anta att ett avskaffande av skatteförmånsrätten skulle påverka skattemoralen hos företagen i någon nämnvärd utsträckning – tidigare ansågs att blotta förekomsten av skatteprivilegiet medförde att betydande belopp flöt in utan vare sig utmätnings- eller konkursåtgärder.

I propositionen behandlades också den viktiga frågan om ett avskaffande av förmånsrätten för skatter gagnar rekonstruktionsförsök. Det anfördes att det är givet att en försämrad ställning i konkurs för staten medför att myndigheterna får anledning att ingripa tidigare mot företag med betalningssvårigheter. Till skillnad från bankerna kan staten inte kompensera sig genom att skaffa annan säkerhet i samband med att fordringen uppkommer. Snabbare ingripande i problemföretag är i linje med syftet med de nya reglerna om företagsrekonstruktion och bör normalt välkomnas. Självfallet är det dock inte bra om regleringen medför, som bl.a. Riksskatteverket synes mena, att företag i onödan försätts i konkurs. Det får i och för sig förutsättas att myndigheterna noggrant överväger vilka åtgärder som bör vidtas när ett företag är i ekonomiska svårigheter. Sammanfattningsvis ansågs en samlad bedömning med ledning av remissvaren ge vid handen att det är osäkert om ett avskaffande av förmånsrätten för skatter gagnar rekonstruktionsförsök.

Som ett skäl för att avskaffa skatteförmånsrätten anfördes i propositionen att den torde vara till nackdel för företagens kreditförsörjning. Det gäller särskilt som förmånsrätten är "tyst", dvs. den kommer inte till uttryck genom besittningsförhållande eller inskrivning eller någon annan form av publicitet. Härigenom är det inte möjligt för kreditgivare att i förväg veta hur stor andel av tillgångarna i en konkurs som kommer att tas i anspråk av staten för skattefordringar. Alla kreditgivare som inte har förmånsrätt före staten måste iaktta särskild försiktighet med hänsyn till de risker som skatteförmånsrätten medför, anfördes det vidare i propositionen.

I propositionen konstaterades också att utvecklingen internationellt synes gå mot ett avskaffande av förmånsrätten för skatter o.d. Det erinrades om att denna

Förmånsrätten för skatter och avgifter 181

förmånsrätt för länge sedan tagits bort i Danmark samt att så förhållandevis nyligen även skett i Finland, medan förmånsrätten däremot finns kvar i Norge.

Regeringen stannade för bedömningen att förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter inte skall avskaffas och anförde bl.a. (prop. 1995/96:5 s. 129 f).

De undersökningar som utredningen gjort visar att statens förmånsrätt för skatter och avgifter i och för sig har liten betydelse för staten vid en jämförelse med vad som totalt inflyter i form av skatteintäkter. Även i jämförelse med de belopp som totalt inbringas genom skatteindrivning är de belopp som staten får i utdelning i konkurs ganska små. Det går dock inte att bortse från det förhållandet att åtminstone i det korta perspektivet det statsfinansiella nettot vid en slopad förmånsrätt för staten blir negativt. Detta måste beaktas i ljuset av det statsfinansiella läget vid den tidpunkt då åtgärden genomförs. Det finns alltså skäl både för och emot ett avskaffande av skatteförmånsrätten. Det står öppet och kan diskuteras hur dessa skäl skall vägas mot varandra. Med hänsyn till det rådande statsfinansiella läget bör det dock för närvarande inte komma i fråga att genomföra några förändringar i regelsystemet som får påtagligt negativa konsekvenser för statsfinanserna. Regeringen anser därför att skatteförmånsrätten i nuläget bör bibehållas. Detta ställningstagande hindrar inte att det längre fram kan finnas anledning att på nytt överväga frågan. Därvid är det av stor vikt att det blir noggrant genomlyst inte minst vilka effekter en reform skulle få för möjligheterna att genomföra framgångsrika företagsrekonstruktioner. Det finns skäl att låta en utredning studera bl.a. denna fråga.

Regeringens proposition behandlades i lagutskottet under våren 1996 (1995/96:LU11). Utskottet hade samtidigt att ta ställning till flera motionsyrkanden avseende ändringar i förmånsrättsordningen, däribland yrkanden om avskaffande av skatteförmånsrätten. Utskottet konstaterade att det i Förmånsrättskommitténs uppdrag ingår att överväga förändringar i förmånsrättsordningen i alla de avseenden som berörs i de nu aktuella motionsyrkandena. Med hänsyn härtill ansåg utskottet att yrkandena nu inte borde föranleda några lagstiftningsåtgärder och inte heller något annat initiativ från riksdagens sida.

182 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

5.4 Statsfinansiella effekter av ett avskaffande av förmånsrätten

Från Riksskatteverket har inhämtats uppgifter om statens utdelning i konkurs för skatter och avgifter, se även avsnitt 4.5.1. Under åren 1985 – 1991 uppbar staten utdelning med mellan 152 och 250 mkr per år. Därefter har utdelningen ökat för varje år och uppgick år 1992 till 336 mkr, år 1993 till 442 mkr, år 1994 till 629 mkr, år 1995 till 654 mkr samt år 1996 till 685 mkr. År 1997 sjönk utdelningen till 596 mkr. Eftersom det särskilt i större konkurser kan ta flera år innan konkursen avslutas och utdelning sker är det rimligt att anta att den relativt höga utdelningen till staten fortfarande till stor del härrör från det stora antal konkurser som inträffade under första hälften av 1990-talet. Med nuvarande konkursutveckling är det vidare rimligt att anta att utdelningen till staten kommer att sjunka och närma sig den nivå som gällde under 1980-talets andra hälft, dvs omkring 200 mkr per år. I dessa siffror ingår inte, som tidigare antagits, utdelningar till följd av statens regressrätt för lönegarantiutbetalningar.

Riksskatteverkets månadsrapporter för år 1997 visar en sammanlagd utdelning till staten på 596,6 mkr. Av detta belopp avser 197 mkr skattebelopp som arbetsgivaren innehållit vid utbetalning av löner samt 248,7 mkr mervärdeskatt. De skatteslag som kan betraktas som ”redovisningsmedel” utgjorde således 74,7 % av statens totala utdelning i konkurs. Motsvarande siffror för år 1996 visar en sammanlagd utdelning i konkurs till staten på 685,5 mkr. Av detta belopp avser 178,9 mkr skattebelopp som arbetsgivaren innehållit vid utbetalning av löner samt 301,6 mkr mervärdeskatt. De skatteslag som kan betraktas som "redovisningsmedel" utgjorde således 68,5 % av statens totala utdelning i konkurs. Andelen ”redovisningsmedel” var för år 1995 och 1994 73 respektive 78 % av totalbeloppet. (För tidigare år går det inte att få tillförlitliga uppgifter eftersom dessa gallras hos RSV.) Skillnaden mellan månadsrapporteringarna och årsredovisningen förklaras främst av att vissa skatter och avgifter blivit föremål för avkortning efter månadsrapporteringen.

Enligt Insolvensutredningen utgjorde källskatt/arbetsgivaravgift, särskilt uppdebiterad A-skatt och mervärdeskatt endast 31 % av utestående skatte- och avgiftsfordringar den 31 december 1991. Av Riksskatteverkets statistik över kronofogdemyndigheternas verksamhet framgår att dessa skatteslag utgjorde 41 respektive 39 % av de utestående skatte- och avgiftsfordringarna den 31 december 1994 och den 31 december 1995. Siffrorna visar att källskatt/arbetsgivaravgift, särskilt uppdebiterad A-skatt och mervärdeskatt utgör en större andel av skatte- och avgiftsfordringar i konkursföretag än i företag som inte försatts i konkurs. En förklaring kan vara att dessa skatteslag är förenade

Förmånsrätten för skatter och avgifter 183

med företrädaransvar och att betalningsansvaret inte utkrävs om företaget försatts i konkurs före den tidpunkt när skattebeloppet senast skulle ha betalats in.

Statens utdelning i konkurs bör ses i jämförelse med dels statens totala inkomster av skatter och avgifter, samt dels den totala restföringen, dvs. det totala belopp som inte betalas i rätt tid. Under den senaste tioårsperioden har statens skatteintäkter ökat från 556,3 miljarder kronor år 1987 till 945 miljarder kronor år 1997. Andelen restfört belopp har varierat mellan 1,2 % år 1987 och 2,0 % år 1990 och 1991. År 1997 restfördes 14,8 miljarder kronor vilket utgjorde 1,6 % av de totala intäkterna. En stor del av restföringen hänför sig naturligt nog till konkurser. År 1991 avsåg 58 % av det restförda beloppet konkurser. Därefter har konkursandelen ökat för att år 1995

− 1997 utgöra omkring 70 %. Omkring 30 % av de restförda beloppen betalas (betalningsandelen har ökat de senaste åren och uppgick 1997 till 39 %). En stor del av betalningarna (närmare 60 % år 1997) inflyter utan att exekutiva åtgärder vidtagits, t.ex. efter en betalningspåminnelse. Den andel som inflöt genom konkursutdelning utgjorde år 1991 4,8 %. Andelen har därefter stigit i takt med konkursutvecklingen och utgjorde år 1997 12,7 % (14,5 % år 1995).

5.5 Kommitténs överväganden och förslag

5.5.1 Direktiven

I våra direktiv anges att vi förutsättningslöst skall pröva frågan om skatteförmånsrättens avskaffande. Särskild vikt skall fästas vid de samhällsekonomiska aspekterna av skatteförmånsrätten, bl.a. inverkan på kreditgivningen till företag och den eventuella betydelsen för näringslivet i övrigt. I direktiven påpekas vidare att de statsfinansiella konsekvenserna av ett avskaffande är en viktig faktor. Vi åläggs därför att klargöra omfattningen av dessa med beaktande av att en del av det som går förlorat för staten till följd av utebliven förmånsrätt kompenseras i form av ökad utdelning dels på lönefordringar på grund av statens regressrätt, dels på oprioriterade fordringar som staten kan ha. I direktiven erinras om att beräkningar gjordes av Insolvensutredningen, se SOU 1992:113 s. 330, men påpekas att beräkningarna måste bli säkrare och mer preciserade. Det skall därvid beaktas att antalet konkurser varierar starkt över åren. Beräkningar skall därför göras utifrån olika antaganden om antalet konkurser. I den mån det låter sig göras skall även de finansiella effekterna för andra borgenärskategorier beräknas och värderas.

184 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

I direktiven framhålls också att särskild vikt skall fästas vid de effekter som ett avskaffande av skatteförmånsrätten kan få för möjligheterna att genomföra lyckade företagsrekonstruktioner. Det skall därvid analyseras på vilka olika sätt och i vilken omfattning rekonstruktionsförsök påverkas.

Utvecklingen i många länder tycks, heter det vidare i direktiven, gå mot ett avskaffande av förmånsrätt för skattefordringar och motsvarande. I det sammanhanget erinras om att det i EU diskuteras – bl.a. i arbetet på ett direktiv om konkurs m.m. i kreditinstitut – om fordringar som andra medlemsstater har mot gäldenären alltid borde åtnjuta samma behandling som fordringar som tillkommer den stat där konkursen handläggs. Vi skall undersöka vad som gäller i de andra medlemsstaterna samt pröva om de pågående övervägandena i EU och en eventuell reglering på EG-nivå påverkar ställningstagandet till frågan om skatteförmånsrätten bör avskaffas eller inte.

När det gäller regler om personligt betalningsansvar och straffansvar i fråga om skatter och avgifter som arbetsgivaren innehåller med skyldighet att redovisa till staten, skall vi utgå från nuvarande regler eller de regler som kan komma att föreslås till följd av förslagen i utredningsbetänkandet Översyn av skattebrottslagen (SOU 1995:10).

I direktiven framhålls att vi skall föreslå de lagändringar som vi finner motiverade. Därvid kan ett totalt avskaffande av skatteförmånsrätten komma i fråga men också ett partiellt avskaffande i någon form. Om vi föreslår att skatteförmånsrätten avskaffas helt eller delvis, får vi också anledning att ta upp frågan om ett slopande av återvinningsförbudet i 4 kap. 1 § 1 p. konkurslagen.

Om vi lämnar förslag på en reform som innebär minskade intäkter eller ökade utgifter för staten, skall vi också lämna förslag om hur reformen skall finansieras. Kan en finansiering inte ske inom ramen för ändrade regler om förmånsrätt, skall vi i första hand söka finansieringsmöjligheter i utgiftsminskningar.

5.5.2 Inledning

Kommittén vill inledningsvis helt instämma i de åsikter som framfördes av Lagberedningen 1964 och 1969 (SOU 1969:5 s. 63 ff) samt av Insolvensutredningen 1992 (SOU 1992:113 s. 328 ff). Departementschefen förefaller också i det senaste lagstiftningsärendet, nämligen vid behandlingen av Insolvensutredningens förslag (prop. 1995/96:5) ha frånfallit de flesta av de argument som tidigare åberopats till förmån för en skatteförmånsrätt. Hit hör att staten är en ofrivillig borgenär och att skatteförmånsrätten skulle ha betydelse för skattemoralen och därigenom för uppbördsresultatet.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 185

Som anfördes redan av Lagberedningen 1964 finns det ingen borgenärskategori som har förmånsrätt därför att krediten varit ofrivilligt given. Sålunda har inte utomobligatoriska skadeståndsborgenärer förmånsrätt. Med tanke på att en utomobligatorisk skadeståndsfordran kan utgöra en stor del av borgenärens tillgångar och en konkurs därför drabba hårt, hade det legat nära till hands att värna om skadeståndsborgenärerna. Statens fordringar är däremot spridda på en mängd gäldenärer. Staten har också kraftfulla instrument i sin hand för att kompensera att skattekrediten tas självsvåldigt. Sålunda finns preliminärskatter, vilka ofta skall erläggas innan den affärshändelse inträffar som ger upphov till den slutliga skatteplikten. Vidare finns bestämmelser om personligt betalningsansvar i syfte att se till att skatteskulder betalas före andra skulder. Det personliga betalningsansvaret kan ses som en tvångsborgen, som neutraliserar ofrivilligheten i statens kreditgivning. Slutresultatet blir att staten har utomordentligt små ”kundförluster” (se nedan). Att just staten i ett sådant läge skulle kunna stödja sig på ofrivilligheten i kreditgivningen som argument för avsteg från principen om likabehandling i konkurs kan inte komma i fråga.

Som departementschefen anför i prop. 1995/96:5 s. 128 kan skatteförmånsrätten inte ha någon nämnvärd betydelse för skattemoralen eller viljan att betala skatt. Här utgör i stället bestämmelsen i skattebetalningslagen ett verksamt medel, liksom utformningen av 11 kap. 4 § brottsbalken, varav framgår att betalning av skatt i praktiken aldrig utgör mannamån mot borgenärer.3 Vi behandlar i det följande dels de argument som departementschefen senast ansåg fortfarande tala för en skatteförmånsrätt, dels de ytterligare aspekter som nämns i kommitténs direktiv.

5.5.3 Förmånsrättens statsfinansiella effekter

Det viktigaste argumentet för en bibehållen skatteförmånsrätt angavs i förarbetena till FRekL (prop. 1995/96:5 s. 129 f) vara statsfinansiella skäl. Departementschefen uttalade att de undersökningar som Insolvensutredningen gjort visar att statens förmånsrätt för skatter och avgifter i och för sig har liten betydelse för staten i förhållande till vad som totalt inflyter i form av skatteintäkter och att de belopp som staten får i utdelning i konkurs även i jämförelse med de belopp som totalt inbringas genom skatteindrivning är ganska små. Departementschefen

3 Betalning av förfallen skatt kan aldrig straffas. Betalas icke förfallen skatt

t.ex. för att undgå straff för uppbördsbrott eller personligt betalningsansvar

− och åtgärden avsevärt förringar annans rätt, föreligger brott endast om gäldenären handlat i otillbörligt syfte, dvs. enligt lagmotiven haft ett särskilt intresse av borgenärens förmögenhetsställning. Enligt departementschefen saknas samhällsintresse av en straffsanktion mot skatteinbetalningar. Se NJA II 1976 s. 357 ff och NJA 1980 s. 94.

186 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

påpekade dock att det inte går att bortse från att åtminstone i det korta perspektivet det statsfinansiella nettot vid en slopad förmånsrätt blir negativt. Detta måste beaktas i ljuset av det statsfinansiella läget vid den tidpunkt då åtgärden genomförs. Med hänsyn till det rådande statsfinansiella läget ansåg departementschefen att det vid den tidpunkten (1995) inte borde komma i fråga att genomföra några förändringar i regelsystemet som får påtagligt negativa konsekvenser för statsfinanserna.

Kommittén anser att storleken på statens utdelning tack vare förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter över huvud taget inte är ett godtagbart argument för statens förmånsrätt. Det är självklart att staten får större utdelning i konkurs om staten har förmånsrätt än om sådan saknades. Det är också givet att statens samlade utdelning på förmånsrätten i absoluta tal uppgår till stora belopp. Alla oprioriterade borgenärer skulle emellertid få större utdelning om de hade förmånsrätt. För att en förmånsrätt för staten skall vara motiverad, räcker det inte att skatteintäkterna går till det allmännas bästa. Det måste kunna anföras särskilda skäl för att just de som råkar vara oprioriterade borgenärer i den aktuella konkursen har ett särskilt ansvar för att statsfinanserna inte skadas av att deras gäldenär inte betalat sina skatter och allmänna avgifter. Ett sådant särskilt ansvar kan inte generellt antas föreligga; borgenärerna har normalt inte någon kontroll över gäldenärens rörelse. Det kan inte heller hävdas att de som får utdelning i konkurs

− men som i själva verket gjort en förlust på grund av

konkursen

− skall bidra till statsfinanserna i högre grad än andra medborgare.

Vad ändock gäller statens utdelning i konkurs för skatter och avgifter har vi inhämtat från Riksskatteverket att staten under åren 1985

− 1991 uppbar utdelning med mellan 152 och 250 mkr per år. Därefter har utdelningen ökat och uppgick år 1992 till 336 mkr, år 1993 till 442 mkr, år 1994 till 629 mkr, år 1995 till 654 mkr, år 1996 till 685 mkr och år 1997 till 596 mkr. Eftersom det särskilt i större konkurser tar flera år innan konkursen avslutas och utdelning sker är det troligt att den relativt höga utdelningen till staten fortfarande härrör från det stora antal konkurser som inträffade under första hälften av 1990-talet. Med nuvarande konkursutveckling är det rimligt att anta att utdelningen till staten kommer att närma sig den nivå som gällde under 1980-talets andra hälft, dvs. omkring 200 mkr per år. Därför utgår vi vid våra beräkningar från att utdelningen ett normalår kommer att ligga mellan 200 och 400 mkr. (I de nämnda siffrorna ingår inte utdelningar till följd av statens regressrätt enligt lönegarantisystemet.)

Statens skatteintäkter har ökat från 556 mdkr år 1987 till 945 mdkr år 1997. Den utdelning staten skulle gå miste om, ifall skatteförmånsrätten slopades och vi hypotetiskt, men felaktigt, antar att staten inte skulle kompenseras med någon utdelning alls som oprioriterad skatteborgenär och att inte heller utdelningen på lönegarantiregressen skulle öka, utgör således 0,06 % av skatteintäkterna beräk-

Förmånsrätten för skatter och avgifter 187

nat på 1997 års siffror. En normalutdelning på 200 mkr skulle under samma felaktiga premisser utgöra 0,02 % av skatteintäkterna.

År 1997 restfördes 14,8 mdkr vilket utgjorde 1,6 % av de totala intäkterna. Ca 30 % av de restförda beloppen betalas. Det betyder att statens samlade förluster på debiterade skatter uppgår till endast ca 1 %. Av det restförda beloppet hänförde sig år 1991 58 % till konkurser, medan siffran 1995 stigit till omkring 70 %. 4,8 % (1991)

− 14,5 % (1995) av betalningen beträffande de restförda beloppen inflyter genom konkursutdelning.

Ovannämnda uppgift, att staten skulle förlora 200

− 400 mkr genom avskaffande av skatteförmånsrätten stämmer inte, eftersom utdelningen på lönegarantins regressrätt skulle öka med nästan samma belopp (se avsnitt 6.5.5). Dessutom skulle staten få viss utdelning på skattefordringar som oprioriterad borgenär. Avskaffas samtidigt förmånsrätten för företagshypotek (se kap. 7), förbättras den samlade utdelningen till staten, även om förmånsrätten för skatter avskaffas.

Det statsfinansiella utfallet påverkas i någon mån av att statens inkomster från gäldenärer som får ackord blir något sämre, om skatter och allmänna avgifter inte längre har förmånsrätt. Samtidigt bör en sådan reform leda till att rekonstruktioner initieras tidigare och oftare kan ske utan konkurs, vilket bör förbättra skatteintäkterna samt minska konkurskostnader och utbetalningar från lönegarantin, arbetsmarknadsstöd och socialtjänst. Genom att fler rekonstruktioner skulle lyckas, kommer staten att erhålla ett större skatteunderlag. Vi hänvisar här till Insolvensutredningens resonemang men avstår från att försöka kvantifiera de dynamiska effekterna.

En samlad, statisk beräkning av de statsfinansiella effekterna av utredningens förslag redovisas i kap. 8.

5.5.4 Förmånsrättens betydelse vid rekonstruktion

Departementschefens andra, huvudsakliga invändning i prop. 1995/96:5 mot skatteförmånsrättens avskaffande var att det föreföll osäkert om ett avskaffande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter skulle gagna rekonstruktionsförsök. Frågan återkommer i våra direktiv.

Vid våra intervjuer med företrädare för skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter har det vid flera tillfällen påpekats att förmånsrätten har betydelse vid rekonstruktion utom konkurs. Eftersom statens skattefordringar har förmånsrätt behöver staten inte delta i förhandlingar om offentligt ackord. Staten kan dock välja att avstå från en del av sin fordran och ingå ett underhandsackord. Genom förmånsrätten har staten således en stark ställning vid de förhandlingar som förs under en rekonstruktion utom konkurs och kan ställa olika villkor för sin medverkan. Statens medverkan innebär ofta ett under-

188 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

handsackord genom vilket statens skattefordringar sätts ned med högst 50 %. Villkoren kan avse byte eller förstärkning av företagets styrelse, insyn i företagets bokföring eller utredningar av olika slag. Om staten misstänker att oegentligheter förekommit, att företaget saknar överlevnadsmöjligheter på sikt eller om det råder överetablering i den näringsgren som företaget verkar inom, lämnas ansökningar om ackord utan bifall.

Under remissbehandlingen av Insolvensutredningens betänkande anförde flera remissinstanser att ett avskaffande av skatteförmånsrätten skulle medföra att möjligheterna att genomföra lyckade företagsrekonstruktioner skulle förbättras. En sämre förmånsrätt för staten borde enligt dessa instanser få till följd att berörda myndigheter vid uteblivna betalningar snabbt tar initiativ till åtgärder som i möjligaste mån skyddar statens anspråk. Därvid kan det snabbt bli utrett om det finns anledning att understödja en rekonstruktion av företaget. Hittills har staten många gånger kunnat förlita sig på sin förmånsrätt för att begränsa sina förluster vid insolvens. Det är för närvarande ganska ovanligt att staten deltar i ackordsuppgörelser som skatteborgenär. Om staten får sämre förmånsrätt, bör intresset av ackordsuppgörelser öka, hävdade dessa instanser. Detta skulle främja möjligheterna till rekonstruktion av livskraftiga företag.

Riksskatteverket däremot anförde att en slopad förmånsrätt riskerar att motverka företags möjligheter att klara sig igenom tillfälliga betalningssvårigheter. Anledningen är att de exekutiva myndigheterna och beskattnings-myndigheterna enligt verket i högre grad än tidigare kommer att behöva kräva säkerhet för statens fordringar. Skattemyndigheten i Stockholms län menade t.o.m. att syftet att få staten att medverka i rekonstruktioner motverkas av en slopad förmånsrätt. Anledningen är enligt myndigheten främst att staten måste motarbeta att offentliga ackord fastställs.

Staten förefaller i dag inta en relativt restriktiv hållning till ackordsförslag. Från Riksskatteverket har inhämtats att det i hela landet förekom 433 ansökningar från näringsidkare om skatteackord under budgetåret 1994/95. 156 av dessa ansökningar bifölls. Även antalet förhandlingar om offentliga ackord har under den senaste tioårsperioden varit lågt. Antalet har varierat mellan 29 (år 1995) och 171 (år 1991). År 1996 inleddes 59 förhandlingar om offentligt ackord. Statens restriktiva hållning till ackord torde huvudsakligen bero dels på att staten genom skatteförmånsrätten i många fall kan vara säker på att få viss utdelning för sin fordran i konkurs, dels på att ackordsgäldenären gjort sig skyldig till oegentligheter. Det sista framgår av att staten ofta anser sig vara förhindrad att anta ackordserbjudanden även om den erbjudna betalningen överstiger vad staten kan tänkas få ut vid en konkurs.

Enligt vår uppfattning är det givet att en försämrad ställning i konkurs för staten medför att staten får anledning att ingripa tidigare mot företag med betalningssvårigheter. Under de senaste årtiondena har statens indrivningsverksamhet ständigt utvecklats och förbättrats. Detta arbete pågår alltjämt och kan förväntas

Förmånsrätten för skatter och avgifter 189

medföra att verksamheten blir än mer effektiv. Om förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffas kan detta bli en ytterligare drivkraft i det utvecklingsarbete som pågår. Att åtgärder sätts in på ett tidigt stadium när företag råkar i betalningssvårigheter är av mycket stor vikt. Oavsett vilken rekonstruktionsform som väljs är det enligt enstämmiga vittnesmål från rekonstruktörer, konkursförvaltare m.fl. av stor betydelse att åtgärder vidtas i tid. För rekonstruktion utan konkurs är detta oundgängligt. Vidtas åtgärder sent, återstår sällan annat än konkurs och nedläggning.

Avskaffades skatteförmånsrätten, skulle staten ytterst sällan kunna konstatera att den vid konkurs skulle få större utdelning än de 25 % som normalt utgör ackordslikviden. Staten skulle, precis som andra oprioriterade borgenärer, få ett intresse av att gäldenären rekonstrueras utan konkurs när detta är ekonomiskt fördelaktigt.

Att, som Riksskatteverket antytt, företag skulle tvingas i konkurs genom att myndigheterna ökade kraven på säkerhet, om skatteförmånsrätten avskaffas, tror vi inte kan förekomma annat än marginellt. De myndigheter som kommittén varit i kontakt med har samstämmigt uppgett att säkerhet redan i dag alltid krävs om det finns möjlighet. Om myndigheterna skulle agera snabbare än i dag skulle en del konkurser naturligtvis inträffa vid en tidigare tidpunkt än eljest. Däremot torde ett snabbare agerande knappast leda till ett större antal konkurser.

Den rädsla som främst Skattemyndigheten i Stockholms län, men också vissa andra skattemyndigheter, uttryckt för att staten skulle tvingas anta offentliga ackord utan att kunna ställa villkor, om förmånsrätten avskaffas, anser vi vara överdriven. Staten har alldeles oberoende av sin förmånsrätt en särställning bland borgenärerna. Denna särställning beror bland annat på att staten ofta är en av de största fordringsägarna. Vidare företräds staten av kunniga personer vars arbetsuppgifter är just att utföra statens talan. Den danska skattestyrelsen uppgav för kommittén att det endast förekommit ett par fall efter 1960-talet, då skatteförmånsrätten avskaffades i Danmark, där ett ackord fastställts fastän staten hellre hade försatt företaget i konkurs. Om det skulle visa sig att staten inte kan göra sin röst hörd vid ackord, finns alltid möjligheten att ändra reglerna om borgenärsmajoritet vid offentliga ackord eller sammansättningen av borgenärskommitté enligt FRekL. Det borde vidare medföra positiva effekter för hela borgenärskollektivet, om staten som är en stark borgenär med goda förutsättningar att verka för samtliga borgenärers bästa kom att ingå i kretsen av oprioriterade borgenärer.

5.5.5 Bör förmånsrätten bibehållas partiellt?

I direktiven antyds möjligheten av ett partiellt avskaffande av förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter.

190 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

Insolvensutredningen ställde, liksom tidigare Lagberedningen, frågan om staten i vart fall borde ha förmånsrätt för skattebelopp som arbetsgivare innehållit vid utbetalning av anställdas löner samt för mervärdesskatt. Motiveringen var att det skulle röra sig om ett slags redovisningsmedel. Insolvensutredningen anförde emellertid att de skatteslag som skulle kunna betraktas som redovisningsmedel utgör endast ca 31 % av aktuella fordringar, varför det redan av statsfinansiella skäl saknades anledning att särbehandla dessa fordringar.

Vi har från Riksskatteverket emellertid inhämtat att skatteslagen källskatt, mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter hos konkursföretagen utgör ca 2/3 av fordringarna på skatt och allmän avgift.4 Beloppets storlek är emellertid, som ovan anförts, inget gott argument för förmånsrätt. Frågan gäller bara om dessa fordringars särskilda art motiverar en särbehandling.

Svaret på frågan måste vara nej. Tidigare fanns förmånsrätt för myndlingar i förmyndares konkurs, när myndlingarnas medel förskingrats, men denna förmånsrätt slopades genom 1970 års förmånsrättslag. Det kan inte gärna godtas att bara staten får förmånsrätt vid förskingring. Härtill kommer att arbetsgivaren i fråga om källskatt och arbetsgivaravgifter inte mottagit medel för annan med redovisningsskyldighet utan skall betala med medel som kommer ur arbetsgivarens egen förmögenhet. Lagen om redovisningsmedel och förskingringsstadgandet är således inte tillämpliga. Detsamma gäller mervärdesskatteskulder; företagaren har inte mottagit medel från sina kunder för statens räkning, utan skatteskyldigheten uppkommer hos företagaren.5

Insolvensutredningen diskuterade också en tidsmässig avgränsning på det viset att endast fordringar belöpande på en viss tid före konkursutbrottet, t.ex. sex månader, skulle vara prioriterade. En sådan lösning skulle göra det möjligt för staten att under flera månader undersöka gäldenärens ekonomiska ställning och genomföra lämpliga indrivningsåtgärder. Lösningen skulle emellertid motverka att rekonstruktionsåtgärder vidtas på ett tidigt stadium. Den kan därför ej rekommenderas.

5.5.6 Förmånsrättens betydelse för kreditförsörjningen

I direktiven uppmanas vi att studera skatteförmånsrättens inverkan på kreditgivningen till företag.

4 Se avsnitt 5.4.5 För frågan om analogisk tillämpning av lagen om redovisningsmedel på innehållen källskatt för den händelse att arbetsgivaren skulle ha avskilt källskattemedlen medan han fortfarande var solvent, se Håstad i TSA 1974 s. 344 ff, Walin, Separationsrätt, 1975, s. 108 f och Håstad i Festskrift till Jan Ramberg, 1996, s. 285.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 191

I förarbetena till FRekL (prop. 1995/96:5 s. 129) anförs att ett skäl för att avskaffa förmånsrätten för skatter och avgifter är att förmånsrätten torde vara till nackdel för företagens kreditförsörjning. Det gäller särskilt som förmånsrätten är "tyst", dvs. den kommer inte till uttryck genom besittningsförhållande eller inskrivning eller någon annan form av publicitet. Härigenom är det inte möjligt för kreditgivare att i förväg veta hur stor andel av tillgångarna i en konkurs som kommer att tas i anspråk av staten för skattefordringar. Alla kreditgivare som inte har förmånsrätt före staten måste, antas det i propositionen, iaktta särskild försiktighet med hänsyn till de risker som skatteförmånsrätten medför.

Den kreditgivning som sker mot panträtt eller företagshypotek påverkas inte av förmånsrätten för skatter och avgifter. Säkerheten medför i dessa fall rätt till betalning före staten, låt vara ur ett begränsat underlag. Även så kallade nytillkomna fordringar, kredit som beviljas under företagsrekonstruktion enligt FRekL och som åtnjuter förmånsrätt enligt 10 § FRL, har vid konkurs rätt till betalning före staten. Den kreditgivning som sker utan säkerhet, främst leverans av varor och utförande av tjänster på kredit, borde däremot bli mindre eller dyrare på grund av förmånsrätten för skatter och avgifter. Någon möjlighet att kvantifiera denna påverkan finns inte. För närvarande kan det förflyta en avsevärd tid, uppemot fyra månader, efter det att en skatteskuld skulle ha betalts innan betalningsunderlåtelsen redovisas på ett sådant sätt att uppgiften blir åtkomlig genom en enkel kontrollåtgärd. Oavsett om skatteförmånsrätten avskaffas är det en angelägen uppgift att minska tiden mellan förfallodagen och den tidpunkt när uppgift om fordringen förs in i lättillgängliga register.

5.5.7 EU-arbetets betydelse

Som påpekas i våra direktiv tycks utvecklingen i många länder gå mot ett avskaffande av förmånsrätt för skattefordringar och motsvarande (se kap. 3). I det sammanhanget erinras om att det i EU diskuteras – bl.a. i arbetet på ett direktiv om konkurs m.m. i kreditinstitut – om fordringar som andra medlemsstater har mot gäldenären alltid borde åtnjuta samma behandling som fordringar som tillkommer den stat där konkursen handläggs. Även kommissionens förslag till ändringar i Rådets direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar uppkomna till följd av verksamhet som utgör en del i finansieringssystemet för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och av jordbruksavgifter och tullar samt med avseende på mervärdeskatt, indrivningsdirektivet, innefattar likabehandling för en annan medlemsstats fordringar som drivs in med stöd av direktivet. Ett bibehållande av skatteförmånsrätten skulle således kunna leda till att också utländska staters fordringar blir förmånsberättigade. Arbetet på båda de nu nämnda områdena har emellertid blivit fördröjt, varför det inte kunnat vara till ledning vid våra överväganden.

192 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

5.5.8 Kommitténs förslag

Förslag: Förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffas, böter och viten blir efterställda. Återvinningsförbudet beträffande skattefordringar upphävs. Statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning avskaffas. Konkursbos skyldighet att betala arbetsgivaravgifter begränsas till ersättning för arbete som utförts åt konkursboet. Länsstyrelsens skyldighet att betala arbetsgivaravgifter för utgiven ersättning enligt lönegarantilagen upphävs.

Vid en samlad bedömning av de skäl som kan anföras för förmånsrätten för skatter och avgifter anser vi att inga av dessa skäl, vare sig sammantagna eller beaktade var för sig, motiverar fortsatt förmånsrätt. I stället anser vi att mycket goda skäl talar för att skatteprivilegiet bör upphävas. En sådan reform kan, om endast förslagets juridiska och praktiska konsekvenser beaktas, i och för sig genomföras utan att våra förslag beträffande företagshypotek och löneskydd genomförs samtidigt. Med hänsyn till de restriktioner beträffande statsfinansiella effekter som åvilar kommittén är det emellertid nödvändigt att samtidigt förändra företagshypotekets ställning så att utdelningen till statens regressfordringar på grund av lönegarantin och de enligt förslaget oprioriterade skattefordringarna höjs. Vi vill därför understryka att vårt förslag att avskaffa skatteförmånsrätten skall ses som en del av en betydelsefull reform av förmånsrättsreglerna.

Återvinningsförbudet beträffande skattefordringar upphävs.

Förslaget att avskaffa skatteförmånsrätten aktualiserar även frågan om återvinningsförbudet beträffande skattefordringar bör finnas kvar. Insolvensutredningen anförde att en konsekvens av ett avskaffande av skatteförmånsrätten bör bli att det oinskränkta undantaget i 4 kap. 1 § konkurslagen mot återvinning av förfallen skatt borde upphävas. Departementschefen lämnade uttalandet okommenterat i prop. 1995/96:5. Däremot anfördes i anslutning till Insolvensutredningens resonemang om att företagshypoteket eventuellt skulle utsträckas till att även omfatta likvida medel att en sådan reform skulle få den negativa följden att nästan allt som återvinnes till ett konkursbo skulle gå till företagshypotekshavarna.

Kommittén vill i anslutning till Insolvensutredningen betona att återvinningsreglernas syfte är att

− med undantag för den ordinära omsättningens intresse

− garantera att konkurslagens förmånsrättsordning inte åsidosätts genom rättshandlingar strax före konkursen. Undantaget i 4 kap. 1 § konkurslagen kunde i stort sett motiveras med att de återvunna medlen i konkursen ändå skulle gå till

Förmånsrätten för skatter och avgifter 193

staten som normalt har bästa förmånsrätt i likvida medel.6 Om denna regel upphävs, försvinner emellertid grunden för undantaget. Emellertid kommer de flesta löpande betalningar av förfallen skatt ändock att undantas från återvinning, eftersom de vid tillämpning av 4 kap. 10 § kommer att anses ordinära, men bedömningen härav, liksom bedömningen av om återvinning kan ske enligt den subjektiva otillbörlighetsregeln i 4 kap. 5 § konkurslagen, bör ske enligt generellt tillämpliga regler.7

Av det anförda följer vidare att det är naturligt att återvunna betalningar normalt går till företagshypotekshavare, om företagshypoteket behålls men kommer att omfatta även likvida medel eller om det görs om till en allmän förmånsrätt med nuvarande prioritet. I så fall är det ju företagshypotekshavaren som missgynnats genom betalningen.

Statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning avskaffas

Enligt 7 kap. 14 § utsökningsbalken (UB) har staten vid löneutmätning företräde för skatter och avgifter. Under det lagstiftningsarbete som föregick reglerna om den nya enhetliga löneutmätningen ifrågasattes privilegiet för skatter och avgifter m.m. (se prop. 1994/95:49 s. 56 f). I propositionen uppmärksammades frågan om skatter och allmänna avgifter m.m. över huvud taget skall ha något företräde framför privata fordringar vid utmätning av lön. Regeringen ansåg det emellertid inte motiverat att ändra på företrädesordningen för skatter och liknande fordringar vid löneexekution enbart därför att man, inom ramen för en i huvudsak teknisk översyn av löneexekutionen, avskaffar begreppet införsel och inför ett enhetligt löneexekutivt institut. När kommittén nu föreslår att den allmänna förmånsrätten för skatter som gäller vid konkurs skall avskaffas, anser vi emellertid inte att det föreligger tillräckliga skäl för att behålla företrädesrätten vid löneutmätning. Redan det förhållandet att den konkurrerande utmätningsborgenär som drabbas av statens förmånsrätt kan omintetgöra denna genom att sätta gäldenären i konkurs, varvid utmätning för skattefordringen inte längre blir möjlig (se 7 kap. 19 § UB), är en tillräcklig motivering. Företrädesrätten kan således i värsta fall bli konkursdrivande. I dag är en konkursansökan meningslös, eftersom staten har förmånsrätt i konkursen, men denna förmånsrätt skall ju upphöra.

Enligt Riksskatteverkets publikation Kronofogdemyndigheternas verksamhet 1997 flöt ca 405 mkr in genom löneutmätning i allmänna mål. I den

6 Se prop. 1975:6 s. 135 ff.7 Hänvisning kan dock göras till Lagberedningens uttalanden i SOU 1970:75 s. 150, där beredningen utgick från att nuvarande 4 kap. 10 § KL skulle bli tilllämplig på skattebetalningar och till Insolvensutredningens uttalanden i anslutning därtill (se ovan 5.3.3).

194 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

mån staten i dag är ensam sökande eller konkurrerar med borgenärer som har mindre fordringar än staten, kommer efter ett avskaffande av företrädesrätten vid utmätning indrivningsresultatet att bli detsamma respektive försämras bara i mindre mån. En beräkning av det faktiska bortfallet kräver att en särskild undersökning görs med ett representativt urval. Dessutom måste bedömas huruvida avskaffandet av statens företrädesrätt leder till att andra borgenärer i betydligt högre grad finner det värt att begära löneutmätning, till nackdel för staten om den saknar förmånsrätt. Kommittén har inte hunnit göra sådana utredningar. Av principiella skäl och för att hindra att löneutmätningsförmånsrätten för skatter blir konkursdrivande, föreslår vi ändå dess avskaffande.

När utgör statens fordringar massafordringar, konkursfordringar respektive gäldenärsfordringar?

En fråga som har mycket stor praktisk betydelse gäller i vilka fall statens fordringar skall anses utgöra massafordringar, konkursfordringar eller gäldenärsfordringar.8 Frågan har stor räckvidd och har uppmärksammats beträffande flera olika fordringsslag. Som exempel kan nämnas arbetsgivaravgifter och källskatt som belöper på lönefordringar i konkurs,9 fordringar orsakade av att miljöfarligt avfall som dyker upp i ett konkursbo, där konkursboet ansetts massaansvarigt,10 återföringsmoms på grund av försäljning under konkurs, där staten anses ha endast en gäldenärsfordran,11 och mervärdesskatt på hyresintäker under konkurs, där prövning pågår i skattedomstol12.

Beträffande flera fordringsslag är rättsläget oklart. I andra fall får det visserligen anses klart vad som gäller, men resultatet av tillämpningen kan diskuteras. En generell reglering skulle kräva en genomgång av samtliga de områden där problemen kan uppkomma. I vissa fall skulle problemen kunna lösas genom reglering angående när fordringen skall anses uppkommen, i andra fall genom att konkursboet skulle kunna välja att till gäldenären återlämna (abandonera) egendom, som ger ett negativt kassaflöde. Och i ytterligare andra situationer framstår det som mest naturligt att skatter eller avgifter hänförliga till en viss egendom betalas av den borgenär som har sä-

8 Med gäldenärsfordringar förstås fordringar som kan göras gällande endast mot konkursgäldenären i den egendom som inte ingår i konkurs eller som gäldenären återfår rådigheten till eller förvärvar efter konkursen.9 Se nedan10 Se NJA 1984 s. 602.11 Se NJA 1997 s. 787.12 Se Kammarrätten i Stockholms, avd 7, dom 1998-07-03 i mål nr 5175-5177-1997.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 195

kerhet i egendomen. En så omfattande genomgång som här antytts ryms inte inom vårt uppdrag. Vi pekar därför på behovet av en generell översyn av dessa frågor men begränsar vårt eget arbete till frågor om källskatt och arbetsgivaravgift som beräknas på lönefordringar i konkurs.

Källskatt i konkurs

Enligt kommitténs förslag skall den inbördes förmånsrätten mellan lön och skatt åter bli den som rådde före 1970. Det i avsnitt 5.1.2 anförda blir därmed åter aktuellt. Källskattefordran är således att betrakta som en integrerad del av lönefordringen och den som utbetalar lön har en på skattelagstiftningen grundad plikt att betala källskattedelen till staten. Kommittén ser inget behov av lagändring.

När länsstyrelsen betalar ut lönegaranti, skall länsstyrelsen göra källskatteavdrag och erlägga skatten till skattemyndigheten. Staten inträder sedan i arbetstagarens rätt för utbetalat garantibelopp, 28 § LGL. Regressrätten anses omfatta också källskattedelen, och hela bruttolönen bevakas i konkursen med löneförmånsrätt. Detta bestyrker att källskattedelen är en villkorlig lönefordran uppkommen före konkursen, ej en massafordran.

Arbetsgivaravgift i konkurs

Vi hänvisar inledningsvis till vad som anförts under 5.1.3.

Det råder en grundläggande skillnad mellan konkursboets skyldighet att dra källskatt på löneutdelning och arbetsgivarens skyldighet att betala arbetsgivaravgift.

I det förstnämnda fallet är arbetstagaren primärt ansvarig för skatten, vilket visar sig om källskatteavdraget varit för litet. Källskatten utgör en del av lönen, men denna del av lönen skall

− även i konkurs

− innehållas och redovisas till

staten för senare avräkning med arbetstagaren.

Arbetsgivaravgiften utgör inte någon del av lönen. Det är en fristående fordran som enligt lagen om förmånsberättigade skattefordringar uppkommer när lön betalas. Fordringen föreslås av kommittén i fortsättningen bli oprioriterad. Sakligt sett finns det ingen anledning att en oprioriterad fordran, som belöper på en lönefordran som utgör konkursfordran, skall utgå som massaskuld och därmed delvis undantränga den prioriterade lönefordran som är dess moder. Att en massafordran på arbetsgivaravgift i dag skulle kunna undantränga t.o.m. en företagshypoteksfordran, med bättre förmånsrätt än lönen, måste betraktas som uteslutet. SAL:s formulering, att den som betalar lön också skall betala arbetsgivaravgift, bör inte blint få effekten att ett konkursbo, som delar ut lön för konkursgäldenärens räkning, skall bli massaansvarigt för arbetsgivaravgiften. Eftersom frågan emellertid blivit omstridd, bör ett förtydligande ske i SAL (ett förtydligande kan inte längre göras i lagen om förmånsberättigade skattefordringar,

196 Förmånsrätten för skatter och avgifter SOU 1999:1

eftersom den skall upphävas). Förtydligandet bör

− i anslutning till departe-

mentschefens uttalanden i skattebetalningslagen

− gå ut på att ett konkursbo är att betrakta som arbetsgivare endast när konkursboet är ansvarigt för lönen (vare sig konkursboet inträtt i arbetsavtalet eller blott tillgodogjort sig arbetsprestationen). Jfr förslaget i den nyligen framlagda norska propositionen Ot prp nr 26 (1998

− 99) s. 261 där det anförs att så länge boet inte inträtt i arbetsavtalet och fått massaansvar är det inte naturligt att betrakta konkursboet som arbetsgivare i skatte- och sociallagstiftningshänseende. I propositionen föreslås därför att konkursbo inte skall betala arbetsgivaravgifter på utdelning på lönefordran.

Eftersom fordran på arbetsgivaravgift inte uppkommer förrän lön har delats ut i konkursen bör inte heller länsstyrelsen vara skyldig att betala arbetsgivaravgift på grund av utbetalning av lönegaranti. Förslaget i denna del kan föranleda vissa omfördelningar av statsanslag.

Efterställda fordringar

Enligt 17 kap. 18 § handelsbalken var fordran på böter och viten efterställd andra fordringar. Detsamma gäller fortfarande enligt gåvolagen för fordran på fullbordan av utlovad gåva. Avtal kan också slutas om att en fordran skall vara efterställd (s.k. förlagslån).

Genom ändring i FRL den 1 juli 1979 slopades efterställningen för böter och viten. I lagstiftningsärendet (se prop 1978/79:40 s. 16 ff) anfördes att den omständigheten att bötesstraffet är avsett att träffa bara den dömde men inte hans borgenärer inte utgör något avgörande hinder mot att bötesfordringarnas ställning förbättras. Från statsverkets och konkurrerande borgenärers sida finns det inte någon egentlig anledning att betrakta bötesfordringar på annat sätt än vilken fordran som helst som tillkommer statsverket. Det påpekades också att bötesfordringens straffrättsliga karaktär inte ansetts motivera att fordringen skulle stå tillbaka för andra fordringar vid införsel eller vid konkurs när utmätning för bötesfordringen skett dessförinnan. Därtill kommer, anfördes det vidare i propositionen, att om man betraktar spörsmålet ur den bötfälldes synvinkel så torde han allmänt anse att det är hans egendom som delas, och att den naturliga inställningen hos en konkursgäldenär därför torde vara att, i den mån genom konkursen böter och andra fordringar blir till åtminstonde någon del betalda, det i realiteten är han själv som är den betalande. Det ansågs vara av värde om den bötfällde även i konkurssammanhang fick erfara att bötesstraffet leder till viss verkställighet. Slutligen hänvisades till vikten av att bötesverkställigheten effektiviseras. Det betonades att det ekonomiska utbytet av reformen skulle komma att bli förhållandevis liten men att även måttliga förbättringar borde tas tillvara i syfte att söka nå ett gynnsamt helhetsresultat.

Förmånsrätten för skatter och avgifter 197

Fastän frågan har utomordentligt liten betydelse för övriga borgenärers rätt anser kommittén att fordringar på böter och viten, där borgenären inte utgivit något vederlag, liksom fordringar på gåva, ej skall konkurrerar med andra borgenärers fordringar. Efterställningen av dessa fordringar bör alltså återinföras.

Löneprivilegiet och lönegarantin 199

6 Löneprivilegiet och lönegarantin

6.1 Gällande rätt

6.1.1 Allmänt om löneprivilegiet och lönegarantin

Arbetstagares förmånsrätt i arbetsgivarens konkurs för fordran på lön och pension regleras av bestämmelserna i 12 och 13 §§ FRL, varvid 12 § behandlar förmånsrätt för fordran på lön och aktuell pension medan 13 § behandlar förmånsrätt i vissa fall för fordran på framtida pension.

Systemet med statlig lönegaranti när arbetsgivaren inte längre förmår betala löne- och pensionsfordringar infördes genom lagen (1970:741) om statlig lönegaranti vid konkurs. Lönegarantin innebär att staten med vissa begränsningar garanterar förmånsberättigade fordringar på lön och pension samt att staten övertar såväl fordringarna som den förmånsrätt som följer med dem och sålunda inträder i konkursen som borgenär på resp. löntagares plats. Regelsystemet reformerades år 1992 varvid en ny lönegarantilag tillkom, lönegarantilagen (1992:497, LGL). Därefter har bestämmelserna om förmånsrätt för löner och lönegaranti ändrats i viktiga delar med verkan från och med den 1 juli 1994.

Frågan om att trygga arbetstagarnas lönefordringar vid konkurs tilldrog sig åtskillig uppmärksamhet under slutet av 1960-talet. Arbetstagarnas löneskydd bedömdes som ofullständigt när företag gick i konkurs. Lönefordringarna hade visserligen förmånsrätt till betalning. Det hände emellertid inte så sällan att arbetstagarnas fordringar på innestående lön var värdelösa därför att konkursboet praktiskt taget saknade tillgångar. I förarbetena till 1970 års lönegarantilag framhölls (se prop. 1970:201 s. 23) att en arbetstagare i regel är beroende av sin lön för sin och sin familjs försörjning. Om hans lön betalas ut senare än han haft anledning att räkna med eller om den helt uteblir, kan detta få allvarliga ekonomiska verkningar för honom. Man menade därför att starka sociala skäl talar för att trygga arbetstagarens möjligheter att få ut intjänad lön när arbetsgivaren gått i konkurs.

200 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

En arbetsgivares konkurs medför inte automatiskt att arbetstagarens anställningsavtal upphör att gälla (se NJA 1979 s. 253 jfrt med AD 1974 nr 9). Om konkursboet väljer att träda in i anställningsavtalet och arbetstagaren alltså arbetar vidare åt konkursboet utan att bli uppsagd, blir hans lönekrav en s.k. massafordran, som skall betalas av konkursboets tillgångar innan utdelning får ske till borgenärerna (se prop. 1975/76:12 s. 31). En sådan lönefordran omfattas inte av lönegarantin i den aktuella konkursen. Sägs i stället arbetstagaren upp av konkursförvaltaren, vilket är det vanligaste förfarandet, eller är han uppsagd före konkursutbrottet, betraktas hans fordran på uppsägningslön som en konkursfordran även till den del uppsägningslönen hänför sig till tiden efter konkursutbrottet, oberoende av om arbetstagaren utför arbete under uppsägningstiden eller ej. Den omfattas därmed i princip av förmånsrätt samt statlig lönegaranti. Under uppsägningstiden är arbetstagaren skyldig att, om det påfordras, stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra anvisat arbete mot avtalad lön (se prop. 1973:129 s. 27 och 138f).

6.1.2 Garantins maximibelopp och förmånsrättens placering i förmånsrättsordningen

När den statliga lönegarantin infördes den 1 januari 1971 gällde förmånsrätten för fordran på lön och pension framför flertalet övriga förmånsberättigade fordringar. Bland dessa kan nämnas fordran som grundar sig på företagsinteckning eller fastighetsinteckning, utmätningsfordran samt skattefordringar. Genom införandet av lönegarantin eftersträvade man inte att garantera lönefordringar i lika vid omfattning som vad som omfattades av förmånsrätt. I 1970 års lönegarantilag stannade man ursprungligen för en beloppsbegränsning av lönegarantin för varje arbetstagare till tre basbelopp. Som stöd härför åberopades att de sociala skäl som i första hand motiverade lönegarantin inte talade för att lönefordringar borde tryggas till obegränsade belopp. Vidare anfördes att det garanterade beloppet lämpligen borde motsvara lön för en eller två månader före konkursbeslutet och för skälig uppsägningstid och dessutom normala fordringar på ackordslön, provision m.m. Om man satte maximibeloppet till tre basbelopp, bedömdes det i det stora flertalet fall vara tillräckligt för dessa behov (se prop. 1970:201 s. 65). Uppsägningstiderna reglerades vid den tiden inte i lag. Chefen för Justitiedepartementet uttalade att uppsägningstid som fanns föreskriven i tjänsteavtal eller kollektivavtal normalt borde godtas. Däremot ansågs ersättning för längre uppsägningstid än sex månader aldrig böra medges (se nämnda prop. s. 66).

I samband med att lönefordringarnas placering i förmånsrättsordningen försämrats har lönegarantins maximibelopp höjts vid upprepade tillfällen. Den

Löneprivilegiet och lönegarantin 201

första höjningen av maximibeloppet genomfördes redan samma år som 1970 års lönegarantilag trädde i kraft. År 1971 infördes lagen om anställningsskydd för vissa arbetstagare, som medförde att vissa äldre arbetstagare fick upp till sex månaders uppsägningstid. För att täcka eventuellt ökade fordringar på uppsägningslön höjdes lönegarantins maximibelopp samtidigt till fyra gånger basbeloppet.

Nästa höjning genomfördes samtidigt som fordringar med säkerhet genom inteckning i fast egendom sattes före löne- och pensionsfordringar i förmånsrättsordningen. Den försvagning av skyddet för lönefordringar som ändringen innebar kompenserades genom en höjning av maximibeloppet till fem gånger basbeloppet. Den sista höjningen genomfördes i samband med att även fordringar med säkerhet genom företagsinteckning sattes före löne- och pensionsfordringar i förmånsrättsordningen. Denna ändring var i sin tur föranledd av införandet av 1974 års lag om anställningsskydd. Lagen innebar att alla tillsvidareanställda fick uppsägningstider på mellan en och sex månader. Detta medförde en ökning av företagens latenta löneskulder och ansågs i motsvarande mån försämra värdet av säkerhet genom företagsinteckning. För att stärka företagsinteckningarnas värde som kreditsäkerhet sattes fordringar med säkerhet genom företagsinteckning före löne- och pensionsfordringar i förmånsrättsordningen. Lönegarantins maximibelopp höjdes samtidigt till tolv gånger basbeloppet. Eftersom lönefordringarnas förmånsrätt därefter ansågs sakna betydelse för de flesta arbetstagare sattes även skattefordringar före löne- och pensionsfordringar i förmånsrättsordningen. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1976.

År 1992 utgjorde maximibeloppet för lönegarantin 404 400 kr. Den 1 juli samma år sänktes det högsta garantibeloppet för en person till 100 000 kr. Syftet med sänkningen var framför allt att minska utgifterna för lönegarantin.

6.1.3 Begränsningar av löneskyddet

Reglerna om lönegaranti bygger således på vad som gäller om förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Det är alltså ytterst FRL som blir avgörande för vad som skall betalas ut enligt lönegarantin. Förmånsrätten för lön gäller alla arbetstagare med undantag för vissa delägare i företag som går i konkurs. Med lön avses allt som kan hänföras till avlöningsförmån på grund av anställning. Även semesterlön och semesterersättning är därvid att anse som lön.

Reglerna om löneskydd genom lönegarantin har, som tidigare angetts, åter setts över två gånger under de senaste åren. De ändringar som gjorts har främst inneburit att skyddet har inskränkts på olika sätt och att det införts regler för att förhindra missbruk av garantin. Förändringarna har främst motiverats dels av

202 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

att utgifterna för lönegarantin ökade kraftigt under början av 1990-talet, huvudsakligen som en följd av den stora ökningen av företagskonkurser under samma tid, dels av att systemet missbrukats av vissa företag som därigenom skaffat sig konkurrensfördelar framför andra företag.

Med införandet av den nya LGL sänktes, som tidigare nämnts, det högsta garantibeloppet för en person till 100 000 kr. Även handläggningen av lönegarantifrågorna reformerades genom den nya lagen.

Ytterligare ändringar trädde i kraft den 1 juli 1994. Löneförmånsrätten och därmed omfattningen av lönegarantin inskränktes i olika hänseenden, bl.a. genom skärpta tidsbegränsningar, nya regler om delägares förmånsrätt för löneoch pensionsfordringar samt nya regler om semesterlön som har betalats i förskott. I LGL infördes vidare regler för att förhindra missbruk av garantin, bl.a. en bestämmelse av innebörd att en arbetstagare kan få lönefordringar som uppstår i en viss verksamhet ersatta i princip endast en gång under en tidsperiod på två år (den s.k. karensregeln i 9a § LGL). Vid riksdagsbehandlingen av 1994 års ändringar uttalades att reformen på några punkter borde övervägas på nytt i samband med beredningen av förslaget om en lag om företagsrekonstruktion (bet. 1993/94:LU34 s. 11, 13, 15, 16 och 17).

Från och med den 1 juni 1997 har bestämmelserna om förmånsrätt för närstående ändrats så att bestämmelserna skall stämma bättre överens med EGdirektivet (80/987/-EEG) om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens. Vidare har den s.k. karensreglen upphävts. Slutligen har den allmänna regeln om löneförmånsrätt i 12 § första stycket FRL fått en ny lydelse varav framgår att förmånsrätten även omfattar fordringar som förfaller efter det att anställningen har upphört. Därmed kommer förmånsrätten att omfatta fordringar som avser de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären oavsett om fordringarna har förfallit till betalning inom denna tid. (Se prop. 1996/97:102.)

Den tidsmässiga begränsningen

Förmånsrätten är tidsbegränsad och omfattar sedan den 1 juli 1994 endast lönefordringar som förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före konkursansökningen. Som ovan angetts har tidsgränsen fått en ny lydelse den 1 juni 1997 för att inte den situationen skall uppstå att vissa löntagare inte får ersättning från lönegarantin för arbete under den sista delen av uppsägningstiden. Ges en konkursansökan in inom ett år från det att en företagsrekonstruktion upphörde, omfattar förmånsrätten – om det är förmånligare för arbetstagaren – fordringar som har förfallit till betalning inom tre månader före beslutet om företagsrekonstruktion i stället för fordringar som har förfallit till betalning inom samma tid före konkursansökan. Om en lönefordran har varit föremål för

Löneprivilegiet och lönegarantin 203

tvist omfattas den under vissa förutsättningar av förmånsrätt om konkursansökan görs inom sex månader från det att tvisten slutligt har avgjorts.

Som tidigare angetts kan även lön eller annan ersättning på grund av anställningen som belöper på tid efter konkursansökningen vara förenad med förmånsrätt. Fordran på uppsägningslön omfattas inte av förmånsrätt under längre tid än för den uppsägningstid som arbetstagaren kan ha rätt till enligt 11 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. För uppsägningstid gäller förmånsrätten vidare endast lön eller ersättning som överstiger inkomst som arbetstagaren förvärvat eller borde ha kunnat förvärva. För tid under vilken arbetstagaren inte utför arbete för konkursgäldenären eller annan, eller driver egen rörelse, gäller förmånsrätten dessutom endast om arbetstagaren kan visa att han utan dröjsmål har anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedling.

Före den 1 juli 1994 omfattade förmånsrätten, och därmed lönegarantin, fordringar förfallna till betalning under en så lång tidsperiod som ett och ett halvt år. I lagstiftningsärendet (se prop. 1993/94:208 s. 24 och bet. 1993/94:LU34 s.12) påpekas att en undersökning utförd av SCB visar att ca 90 % av fordringar avseende innestående lön har gällt fordringar som har förfallit inom de senaste tre månaderna före konkursansökningen. Undersökningen, som redovisas utförligt i 1993 års lönegarantiutrednings betänkande (SOU 1993:96) Förändringar i lönegarantisystemet, visar också att uppemot hälften av fordringarna på uppsägningslön avser en uppsägningstid om högst två månader och mer än två tredjedelar en uppsägningstid om högst fyra månader. Mot bakgrund av dessa siffror ansågs den nya tidsmässiga begränsningen innebära att för det stora flertalet arbetstagare kommer förmånsrätten att omfatta en till två månaders innestående lön samt lön under uppsägningstiden. Lagutskottet (se bet. s. 13) pekade emellertid på att praktiska svårigheter ibland kan medföra att det dröjer förhållandevis lång tid innan en konkursansökan kan göras. Det kan bero exempelvis på att det är svårt att delge arbetsgivaren en uppmaning att betala förfallna lönefordringar eller på att handläggningen av en ansökan om betalningsföreläggande eller utmätningsförfarande drar ut på tiden. Det kan i sin tur leda till att arbetstagarna inte får betalt för sin fordran på lön genom lönegarantisystemet.

Semesterlön och semesterersättning

Enligt tidigare gällande regler omfattade löneförmånsrätten när det gäller semesterlön och semesterersättning som tjänats in före konkursansökningen vad som står inne för det löpande och de två föregående intjänandeåren samt ersättning för all semester som den anställde sparat enligt de särskilda reglerna härom. Ändringarna den 1 juli 1994 innebär på denna punkt att förmånsrätten begränsas till vad som står inne av semesterlön och semesterersättning för det löpande

204 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

och närmast föregående intjänandeåret. Därmed begränsas förmånsrätten även för sparad semester.

Under riksdagsbehandlingen uttrycktes viss tveksamhet till förslaget såvitt avser begränsningen av förmånsrätten när det gäller ersättning för sparad semester (se bet. s. 15). Arbetsmarknadsutskottet anförde i sitt yttrande att det är tveksamt om arbetstagare skall behöva avstå från möjligheten att spara semester för att vara försäkrade om att deras krav kommer att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti vid arbetsgivarens konkurs. Även lagutskottet ställde sig tveksamt till begränsningen av förmånsrätten när det gäller ersättning för sparad semester. Med hänsyn till kravet på besparingar i lönegarantisystemet ansåg lagutskottet emellertid att förmånsrätten tills vidare borde begränsas även för sådana fordringar. Utskottet utgick emellertid från att denna fråga övervägs på nytt vid en samlad översyn av rekonstruktions- och förmånsrättsfrågorna.

6.2 Utländsk rätt

De internationella normer som föreligger beträffande lönefordringar i konkurs beskrivs i avsnitt 3.4 och 3.5. EU:s medlemsstater är bundna av EG-direktivet om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens och därigenom skyldiga att genom lönegaranti säkerställa betalning av arbetstagarnas löner vid arbetsgivarens insolvens för tiden före ett visst datum. Direktivet anger vissa tidsgränser som löneskyddet måste omfatta. De flesta medlemsstater har begränsat löneskyddet till att omfatta en viss tidsperiod före insolvenstidpunkten. Några länder, däribland Danmark och Norge, skyddar även lön under uppsägningstid efter insolvenstidpunkten. Betalningsansvaret begränsas i de flesta länder även genom ett maximibelopp. Det svenska maximibeloppet ligger något under vad som gäller i de övriga nordiska länderna.

Lönefordringar är i de flesta länder som vi studerat förenade med förmånsrätt, dock inte i Finland och Österrike. I flera länder, däribland Tyskland, England och Norge har framställts förslag om att upphäva förmånsrätten för lönefordringar. Förslagen har motiverats med att arbetstagarna skyddas genom lönegaranti. Här kan nämnas att lönegaranti inte förekommer i USA. Lönefordringar skyddas emellertid genom förmånsrätt.

Även Internationella arbetsorganisationen (ILO) har uppmärksammat behovet av att skydda arbetstagarnas lönefordringar vid arbetsgivarens konkurs. Internationella arbetstagarkonferensen antog år 1992 en konvention (nr 173) och en rekommendation (nr 180) om skydd av arbetstagarens fordringar i händelse

Löneprivilegiet och lönegarantin 205

av arbetsgivarens insolvens, se avsnitt 3.5. Regeringen har konstaterat att de svenska reglerna visserligen synes tillgodose det sociala grundskydd som konventionen syftar till men att vissa av dess artiklar för närvarande hindrar en svensk ratifikation. Förmånsrättskommittén åläggs genom direktiven att överväga vilka regeländringar som kan behövas för att en ratifikation av konventionen skall bli möjlig och vilka konsekvenser sådana ändringar kan få. Våra överväganden och vår bedömning av frågan redovisas nedan i avsnitt 6.5.12.

6.3 Tidigare reformförslag

Inte bara omfattningen av löneskyddet utan också förmånsrättens placering i förmånsrättsordningen har övervägts i olika sammanhang. Såväl Lönegarantiutredningen som Insolvensutredningen har föreslagit att vissa lönefordringar skall ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företagshypotek. Liknande förslag har också framförts i motioner till riksdagen.

6.3.1 Lönegarantiutredningen

Lönegarantiutredningens uppdrag var bl.a. att undersöka om lönegarantin snedvrider valet av form för rekonstruktion av företag och, om så visar sig vara fallet, föreslå hur en snedvridning skall kunna undvikas. I utredningens direktiv anfördes angående denna fråga bl.a. att det har påtalats att lönegarantin kommit att få en annan användning än den som ursprungligen var tänkt. Lönegarantin har således medfört att konkurs många gånger framstår som ett förmånligt sätt inte bara för avveckling av ett företag som befinner sig på obestånd utan även för rekonstruktion av sådana företag genom att lönegarantin betalar en stor del av konkursboets driftskostnader för tiden efter konkursen. Det har också gjorts gällande att lönegarantin kan bidra till att göra konkurs till ett förmånligare instrument för rekonstruktion än exempelvis ackord. I de fall där konkurs väljs har konkursförvaltaren möjligheter att utnyttja den finansiella hjälp som lönegarantin medför för att undersöka olika möjligheter att överlåta verksamheten till nya ägare. Detta kan – uttalades det i direktiven – i vissa fall vara angeläget från arbetsmarknads-, industri- eller regionalpolitiska synpunkter.

Lönegarantiutredningen, vars slutbetänkande (SOU 1988:27) Lönegarantin och förmånsrättsordningen avser endast den angivna frågan, pekade på att den offentliga konkursstatistiken visar att utbetalningarna enligt lönegarantin hade ökat. Enligt utredningen hade ökningen flera orsaker. Antalet företagskonkurser hade ökat, och de anställdas lönefordringar i dessa konkurser hade blivit större. Försämringen av förmånsrätten för löne- och pensionsfordringar per den 1 januari 1976 och därav föranledda försämrade utsikter till utdelning i konkurs kom

206 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

också kraven på lönegarantifonden att växa. Enligt utredningen är det vidare odiskutabelt att lönegarantin gör rekonstruktion av företag genom konkurs till en förmånligare rekonstruktionsform av företag än den annars skulle vara. Genom att gynna konkursalternativet förhåller det sig också så, att garantin påverkar valet av form för rekonstruktion av företag (och således är av betydelse för antalet företagskonkurser). För att man dessutom skall kunna tala om en snedvridning krävs emellertid – framhöll utredningen – att garantin gynnar konkursformen framför andra former för rekonstruktion av företag i en för samhället inte acceptabel omfattning. Utredningen prövade olika vägar för att besvara frågan om lönegarantin snedvrider valet av rekonstruktionsform.

En utgångspunkt för utredningen var att undersöka om garantin kommit till användning i sådana konkurser där det inte var tänkt att ersättning enligt garantin skulle utgå. I detta sammanhang erinrade utredningen om att lagstiftaren sedan lönegarantins tillkomst vid flera tillfällen vidgat garantins ersättningsramar, t.ex. genom höjning av maximibeloppet för utbetalning. Sammantaget har det varit fråga om en väsentlig vidgning av ersättningsramarna och garantin har i ökad omfattning gjort det möjligt för konkursförvaltaren att, oavsett konkursboets tillgångar, fortsätta driften av konkursgäldenärens rörelse så länge arbetstagarnas löner betalas enligt garantin. Lönegarantiutredningen ansåg dock att de ökade utbetalningarna enligt lönegarantin mycket väl harmonierar med den utveckling inom konkurssystemet som innebär ett ökat hänsynstagande till allmänna samhällsintressen som t. ex. sysselsättningen.

Enligt Lönegarantiutredningens mening borde frågan om lönegarantin gynnar konkursformen framför andra former för rekonstruktion av företag emellertid angripas i ett brett perspektiv. Närmare bestämt borde man ta ställning till om garantin från samhällsekonomisk utgångspunkt gynnar konkursalternativet i sådan grad att man kan tala om en snedvridning. Är det, annorlunda uttryckt, samhällsekonomiskt motiverat att företag i större utsträckning än för närvarande rekonstrueras utan konkurs och att en sådan förändring åstadkoms genom en ändring av lönegarantins tillämplighet? Om så är fallet kan det enligt Lönegarantiutredningens uppfattning vara motiverat att tala om en snedvridning.

Lönegarantiutredningen övervägde möjligheterna att minska konkursens attraktionskraft genom åtgärder som gör rekonstruktioner utan konkurs förmånligare än för närvarande. Härvid övervägde utredningen möjligheterna att utvidga lönegarantin så att den skulle gälla även vid ackord men fann att så inte borde ske. Utredningen hänvisade därvid till de överväganden som redovisats i promemorian (Ds A 1979:7) Betalningsinställelse och rådrumsstöd. Enligt Lönegarantiutredningen skulle, som anfördes i promemorian, en utvidgning nämligen innebära att lönegarantin blev en av många arbetsmarknadspolitiska stödformer. Garantin skulle med andra ord få delvis ett annat syfte än för närvarande. För att tillgodose det nya syftet skulle krävas att garantin gavs en annan konstruktion.

Löneprivilegiet och lönegarantin 207

Genom en översyn av ackordslagstiftningen – något som låg utanför Lönegarantiutredningens uppdrag – skulle man enligt utredningens uppfattning kunna få till stånd förändringar så att det framstår som något mera fördelaktigt än för närvarande med rekonstruktioner utan konkurs. Emellertid kan man, anförde utredningen, inte genom en reform av detta slag på ett avgörande sätt minska den attraktionskraft som konkursen har på grund av garantin. Lönegarantiutredningens ställningstagande innebar alltså att det inte är möjligt att åstadkomma en lösning genom åtgärder som tar sikte på de företagsrekonstruktioner som genomförs utan konkurs.

Lönegarantiutredningen inriktade således sitt arbete på åtgärder som skulle göra konkursen som sådan mindre attraktiv för rekonstruktioner av företag än den är nu. Vid sin granskning av konkurslagens bestämmelse om fortsatt drift av gäldenärens rörelse fann utredningen att den inte är av avgörande betydelse för om en rekonstruktion kommer till stånd. Praktiskt sett är bestämmelsens egentliga funktion att tillhandahålla den formella konkursrättsliga ramen för den vidare driften. Oavsett om driften fortsätter eller inte är det – enligt utredningen – i stället det ekonomiska utfallet för borgenärerna av konkursen som i första hand är avgörande för om man väljer att rekonstruera ett företag genom konkurs. Genom förmånsrättsordningen avgörs hur ett konkursbos tillgångar fördelas mellan borgenärerna. Oavsett om konkursgäldenärens rörelse med hjälp av garantin drivs vidare under konkursen eller inte skall en fördelning av boets tillgångar ske. I den mån rörelsen drivs vidare kan det sägas att förmånsrättsordningens betydelse ökar eftersom den i detta fall även avgör fördelningen av de värden som den fortsatta driften frambringar. Närmare bestämt har förmånsrättsordningen betydelse för vilken eller vilka kategorier av förmånsberättigade borgenärer som tjänar på en rekonstruktion genom konkurs.

Lönegarantiutredningen ansåg att eventuella åtgärder måste riktas mot borgenärer som har fordringar förenade med förmånsrätt på grund av företagshypotek. Sådana borgenärer har ju rätt till utdelning i konkurs framför borgenärer vars fordringar är förenade med någon av de andra förmånsrätterna. Till det kommer att fordringar förenade med förmånsrätt på grund av företagshypotek nästan uteslutande härrör från finansieringen av det företag som skall rekonstrueras genom konkursen. Dessa omständigheter gör enligt Lönegarantiutredningen att banker och andra kreditgivare som innehar företagshypotek måste anses ha ett förhållandevis större ekonomiskt intresse av rekonstruktioner genom konkurs än andra borgenärer.

En förändring av det ekonomiska utfallet av en konkurs bör – anförde Lönegarantiutredningen – innebära att det för banker och andra kreditgivare blir mera förmånligt än för närvarande att företag med ekonomiska svårigheter rekonstrueras utan konkurs. Eftersom fördelningen av ett konkursbos tillgångar i första hand styrs av förmånsrättsordningen tillgodoses syftet att stimulera till rekonstruktioner utan konkurs bäst genom en ändring av förmånsrättsordningen. Den

208 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

ändring som enligt Lönegarantiutredningen borde övervägas är att ge vad utredningen betecknade som fordringar på produktiv lön bästa förmånsrätt. Övriga lönefordringar skulle få kvarstå med nuvarande placering i förmånsrättsordningen, dvs. med förmånsrätt efter företagshypotek och skatter. Med produktiva löner avsåg utredningen löner för sådant arbete som lagts ned på egendom som omfattas av företagshypotek och därigenom typiskt sett är till nytta för den som innehar företagshypotek. Med hänsyn härtill torde praktiskt taget allt arbete som utförts före konkursen vara produktivt. Beträffande arbete under själva konkursen ansåg Lönegarantiutredningen att det var nödvändigt att fastställa en schablon för hur stor del av lönefordringarna som skall betraktas som produktiv. Med hänsyn till vad som erfarenhetsmässigt gäller beträffande rörelsedrift under konkurs ansåg utredningen det lämpligt att en lönefordran betraktas som produktiv t.o.m. den tidpunkt då en arbetstagares uppsägningstid under konkursen löpt två månader.

Lönegarantiutredningen diskuterade i sina överväganden bl.a. vilka återverkningar det kan få för banker och andra kreditgivare om fordringar på produktiv lön ges bästa förmånsrätt. Beträffande frågan om kreditgivningen till företag behöver påverkas av en ändrad förmånsrättsordning uttalade utredningen följande (s. 155 f).

Vissa hållpunkter för en bedömning av återverkningarna för banker och andra kreditgivare finns i konkursstatistiken. Av statistiken för 1986/87 kan sålunda utläsas att antalet företagskonkurser uppgick till 6 015 och att 67 % eller 4 046 av dessa saknade anställda. För sådana företag saknar givetvis en ändring i förmånsrättsordningen betydelse från rekonstruktionssynpunkt. Beträffande företagskonkurser med anställda framgår av 1986/87 års konkursstatistik vidare att endast 152 företagskonkurser hade flera än 20 anställda årspersoner och att, å andra sidan, något flera än 1 300 företagskonkurser hade högst 5 anställda årspersoner. Till bilden hör också att den mindre andelen företagskonkurser med flera än fem anställda i grova drag hade drygt 70 % av alla dem som är anställda i konkursföretag. Det nu anförda visar att ändringen i förmånsrättsordningen kan få effekt i ett jämförelsevis litet antal företagskonkurser. Det hävdas häremot att man inte på förhand vet vilka företag som går i konkurs och att man av den anledningen måste ta hänsyn till företagshypotekets försämrade förmånsrätt vid all kreditgivning mot säkerhet av företagshypotek. Ett sådant synsätt från kreditgivarnas sida står emellertid inte i en rimlig proportion till vad saken handlar om. Det visar en jämförelse mellan t.ex. det mindre antal konkursföretag som nu är i fråga och det totala antalet företag med anställda som beräknas använda företagshypotek som kreditsäkerhet eller 75 000. Detsamma gäller en jämförelse mellan storleken på de ökade kreditförluster som kreditgivarna kan komma att drabbas av och deras totala utlåning mot säkerhet av

Löneprivilegiet och lönegarantin 209

företagshypotek. Ökningen av kreditförlusterna kan högst uppgå till de besparingar som lönegarantifonden gör vid en ändrad förmånsrättsordning. Som strax skall anges uppskattar utredningen besparingarna till ca 200 miljoner per budgetår. Den totala utlåningen mot säkerhet av företagshypotek är, å andra sidan, såvitt avser banker drygt 70 miljarder kronor. Utredningen anser med hänsyn till det anförda att återverkningarna på kreditgivningen mot säkerhet av företagshypotek därför rimligen bör bli förhållandevis begränsade. Kreditgivarna torde även framdeles i ungefär samma omfattning som nu komma att lämna ut lån mot säkerhet av företagshypotek.

Vad gäller frågan om uppföljningen av krediter mot säkerhet av företagshypotek anförde Lönegarantiutredningen följande (s. 152 f).

I motsats till andra borgenärer har bankerna de grundläggande förutsättningarna för kredituppföljning. Genom ett utbyggt kontorsnät finns bankerna nära företaget och kan genom att följa utvecklingen av företagens kreditengagemang få tidiga varningssignaler. Mot den här bakgrunden är det inte orimligt om bankerna får ta på sig ett ökat ansvar beträffande bevakningen av företagen. Det torde dessutom förhålla sig så, att bankerna är bäst skickade att fullgöra en ändamålsenlig och effektiv kreditbevakning om man ser till både personella och övriga resurser. Synpunkter av det här slaget har för övrigt framförts av kreditmannaföreningarna i landet vid en uppvaktning hos utredningen. Bland föreningens medlemmar, som utgörs av leverantörer, räknar man nämligen med att kunna dra nytta av en skärpt kreditbevakning från bankernas sida. Den bakomliggande tanken är att leverantörerna genom bankernas skärpta kreditbevakning tidigare skall få kännedom om eventuella ekonomiska svårigheter hos kundföretagen och därigenom kunna minska kreditförlusterna. En ändrad förmånsrättsordning kan nu antas leda till att banker och andra kreditgivare kommer att effektivisera sin kredituppföljning i syfte att förhindra konkurs och ett försämrat ekonomiskt utbyte av en sådan. I bästa fall kommer man att ingripa i större omfattning än för närvarande innan företaget har körts i botten. Även när detta inte är fallet kan för övrigt kreditgivarna få anledning att föredra en rekonstruktion utan konkurs framför en genom konkurs. Kreditgivarna får alltså ett eget intresse av att kostnaderna för rekonstruktioner av företagen hålls nere så långt det nu är möjligt. Bankernas och de andra kreditgivarnas incitament för kredituppföljning ökar med andra ord (jfr Ds I 1981:25).

Eftersom syftet med den statliga lönegarantin är att skydda arbetstagarna vid arbetsgivarens konkurs övervägde utredningen även de återverkningar som en ändrad förmånsrätt kan ge upphov till när det gäller arbetstagarna. Utredningen

210 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

underströk att ändringen i förmånsrättsordningen inte medför någon försämring när det gäller garantins tillämplighet och omfattning. En annan fråga är om en ändrad förmånsrättsordning kommer att få återverkningar på antalet arbetstillfällen. I detta sammanhang erinrade utredningen om att kreditgivarnas utlåning till företagen enligt utredningens ovan redovisade bedömning inte kommer att påverkas. Några negativa återverkningar på antalet arbetstillfällen behöver därför inte uppstå i det avseendet. I fråga om den skärpning av kredituppföljningen som förslaget förväntas medföra torde återverkningarna, enligt utredningens uppfattning, vara positiva. Det förhåller sig nämligen så att rekonstruktioner som vidtas i ett tidigare skede har bättre förutsättningar att lyckas än sådana rekonstruktioner som företas i ett senare sked. Detta förhållande bör i sin tur innebära att arbetstillfällena i de här företagen kan räddas i vidare omfattning än för närvarande.

Mot bakgrund av de överväganden som redovisats ovan kom utredningen fram till att det från samhällsekonomisk synpunkt framstår som lämpligt att ändra förmånsrättsordningen så att fordringar på produktiv lön ges bästa förmånsrätt. Det betydde vidare att utredningen ansåg att garantins nuvarande gynnande av konkursformen leder till en snedvridning vid valet av form för rekonstruktioner av företag som går dåligt. Sammanfattningsvis stannade alltså utredningen för en förmånsrättsordning av följande utseende.

1. Fordringar på produktiv lön.

2. Företagshypotek.

3. Skattefordringar.

4. Övriga lönefordringar. Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av de sakkunniga Kent Brorsson (Svenska arbetsgivareföreningen), Stig Carlsson och Per-Olof Ekeberg (Landsorganisationen i Sverige), Peter Hohenstein och Anders Hult (Tjänstemännens centralorganisation) samt experterna P.G. Persson (Svenska Bankföreningen) och Anders Åberg (Småföretagens Riksorganisation). I yttrandet avstyrktes utredningens förslag. Som skäl härför anfördes bl.a. att ett genomförande av förslaget kommer att innebära att huvuddelen av de drygt 75 000 företag med anställda som har lån mot säkerhet i företagshypotek kommer att bli tvungna att ställa kompletterande säkerhet. De riskerar annars att få sina lån uppsagda. På kort sikt skulle förslaget medföra en betydande oro på kreditmarknaden. Många företag kommer under lång tid inte att kunna överblicka om de kan finansiera sin verksamhet eller vilka kreditkostnader de har att kalkylera med, hette det i yttrandet. I ett antal fall kommer företagen inte att kunna uppfylla kraven på utökat säkerhetsunderlag. Där dessa företag kan ordna en alternativ finansiering kommer detta säkerligen att medföra högre kreditkostnader. Följden blir att ett antal företag blir tvungna att göra inskränkningar eller andra förändringar i verksamheten. I vissa fall kommer företagen inte att klara den försämring av kapitalförsörjningen som utredningens förslag omedelbart leder till. Man

Löneprivilegiet och lönegarantin 211

måste med andra ord utgå ifrån att en del företag av detta skäl tvingas lägga ned sin verksamhet vilket, hävdades det i yttrandet, i första hand kommer att drabba små och medelstora företag. Särskilt kan nyetablerade företag hamna i riskzonen.

Beträffande förslagets effekter på lång sikt anfördes i det särskilda yttrandet att kreditgivningen till företagen med säkerhet kommer att påverkas. Bankerna och andra kreditgivare kommer antingen att avstå från att medverka vid kreditgivningen eller också att ta ut en högre räntekostnad än för närvarande vilket får till följd att företagens utvecklingsmöjligheter försämras. Det blir svårare att starta nya företag, att vidareutveckla en verksamhet och att lokalisera en rörelse till andra orter. I yttrandet underströks vidare att företagen i takt med den tekniska utvecklingen blir alltmer kapitalintensiva. Vidare anfördes att det är uppenbart att just den typ av företag – mindre, medelstora och nystartade – som statsmakterna genom olika medel vill gynna och vars utveckling är av stor vikt för samhället, är de företag som har svårast att ställa annan säkerhet än företagshypotek. De försämrade möjligheterna att erhålla kredit till följd av företagshypotekets försvagade kreditvärde kommer att få betydande konsekvenser för den här gruppen av företag. Med all sannolikhet kommer det att inverka menligt på näringslivets förmåga till förnyelse och därigenom negativt påverka ekonomins tillväxt. I yttrandet gjordes gällande att de ovan nämnda negativa följderna för företagen naturligtvis får återverkningar för de anställda och sysselsättningen i stort. I de fall där företag på grund av bristande tillgång på kapital inte kommer till stånd, inte kan vidareutvecklas eller inte kan fortsätta driften kommer sysselsättningstillfällen att gå förlorade. Förslaget står också från regionalpolitisk synpunkt i motsatsställning till samhällets strävanden, hette det i yttrandet. I vissa regioner har det nämligen visat sig svårt – och ibland omöjligt – att sälja industrifastigheter. Eftersom fastighetsinteckningar i sådana delar av landet fått minskad betydelse och företagshypotekens betydelse ökat skulle en försämring av företagshypotekets ställning i särskilt hög grad minska företagens kreditmöjligheter i dessa regioner.

Som ett ytterligare argument mot förslaget anfördes att statsmakterna de senaste tio åren inriktat sin politik på att förbättra småföretagens lånemöjligheter inte minst genom att successivt stärka företagshypoteket som säkerhet. Ett genomförande av utredningens förslag strider enligt yttrandet helt mot dessa intentioner. I samband härmed erinras om följande yttrande av departementschefen i

212 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

prop. 1975/76:12, s. 26, för en förbättring av den dåvarande företagsinteckningens ställning i förmånsrättshänseende i konkurs i anledning av den då nyss införda anställningsskyddslagen och dess påverkan på företagens latenta lönefordringar med åtföljande reduktion av den inteckningsbara egendomens värde.

För att ett företag skall kunna drivas och utvecklas måste det kunna få tillgång till kredit. Detta är av stor vikt inte bara för företaget självt utan också för de anställda. Om företagen tillförsäkras goda kreditmöjligheter, tryggas deras fortbestånd och utveckling och därmed även sysselsättningen. Det är tydligt att framförallt de mindre och medelstora företagens kreditmöjligheter har försämrats till följd av den ståndpunkt Bankinspektionen mot bakgrund av banklagens krav på betryggande säkerhet har intagit i frågan om företagsinteckningens värde som kreditsäkerhet efter införandet av lagen om anställningsskydd. Det är angeläget att man får till stånd en ändring därvidlag så att dessa företags kreditmöjligheter tryggas.

Vidare erinrades om att Lagutskottet i betänkandet LU 1983/84:36 i samband med behandlingen av förslaget till lag om företagshypotek anförde, att departementschefens uttalande enligt utskottets mening alltjämt ägde giltighet, samt tillade: Syftet med den nu föreliggande propositionen är bl.a. att ytterligare stärka företagshypotekets kreditvärde, något som torde få stor betydelse inte minst för de små och medelstora företagen som ofta inte har någon annan säkerhet att erbjuda än företagshypotek.

I det särskilda yttrandet underströks att det är uppenbart att mycket starka skäl skall till för att en ändring i förmånsrättsordningen skall vidtas såvitt gäller förhållandet mellan löneprivilegiet och företagshypotek. Enligt den uppfattning som kommer till uttryck i yttrandet har utredningen inte kunnat belägga att det föreligger en snedvridning i valet av rekonstruktionsform som motiverar förändrade regler. I yttrandet ställde man sig även tveksam till tanken att en omkastning av förmånsrättsordningen i sig skulle medföra effektivare kredituppföljning från bankernas sida.

Experten P.G. Persson uttalade i ett särskilt yttrande utöver vad som anförts i det gemensamma yttrandet bl.a. följande. Om förslaget genomförs kommer företagsinteckningens värde som kreditsäkerhet att minska vilket i sin tur leder till en minskad kreditgivning mot företagsinteckning. Företags-inteckningens förmånsrätt framför lönefordringarna har inte inneburit någon konkursdrivande effekt vid kreditgivarnas val av åtgärd vid ekonomisk kris för kredittagare. Enligt hans uppfattning har bankerna en klar ambition att undvika konkurs och medverka till rekonstruktion utan konkurs. Bankerna har t. ex. i stor utsträckning bidragit till att underlätta ackordsförfarande genom att vara ackordscentralerna behjälpliga med att utveckla ett system för avveckling av företagsintecknad

Löneprivilegiet och lönegarantin 213

rörelse utan att företagsinteckningshavarnas säkerhet urvattnas. Förfarandet har varit ägnat att minska deras intresse av att framtvinga en konkurs.

I yttrandet kritiserades vidare påståendet att en omkastning av förmånsrättsordningen skulle medföra ett incitament för bankerna till en bättre kreditprövning och kredituppföljning med följande motivering. Bankerna lägger självklart den största vikt vid såväl sin kreditprövning som sin kredituppföljning. Med de ökade kreditförluster bankerna har fått vidkännas under senare år har bägge dessa moment intensifierats i bankverksamheten. Det är fåfängt att tro att t.ex. kredituppföljningen skulle kunna förbättras ytterligare till undvikande av konkurser enbart till följd av de större risker bankerna skulle utsättas för genom en ändrad förmånsrättsordning.

Lönegarantiutredningens betänkande remitterades inte utan överlämnades till Insolvensutredningen för förnyade överväganden.

6.3.2 Insolvensutredningen

Även Insolvensutredningen föreslog att fordringar på s.k. produktiv lön skulle ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företagshypotek. Med produktiv lön avsåg utredningen lönefordringar före konkurs och uppsägningslön för den tid under vilken gäldenärens verksamhet fortsätter efter konkursutbrottet, dock längst under två månader. Det huvudsakliga motivet bakom förslaget var att ändringen skulle förbättra möjligheterna att genomföra företagsrekonstruktioner. Enligt utredningens uppfattning borde kreditgivare med säkerhet i företagshypotek ges ökade incitament att följa och ingripa i utvecklingen hos ett företag som är på väg in i en ekonomisk kris. Härigenom skulle skapas bättre förutsättningar för att få till stånd en rekonstruktion av företaget utan konkurs och indirekt bättre utsikter för de oprioriterade borgenärerna att få betalt.

Insolvensutredningen erinrade om att det tidigare förts fram flera förslag som på ett eller annat sätt går ut på att genom viss beskärning av företagshypotekets starka ställning tillgodose syftet att främja rekonstruktion utan konkurs. Mot en ändring av nu berört slag har, enligt utredningen, anförts framför allt tre argument: den kan försvåra för små och medelstora företag att få kredit mot säkerhet i företagshypotek, den kan skapa problem beträffande befintliga krediter av sådant slag och den kan medföra negativa effekter för sysselsättningen. Beträffande dessa argument uttalade Insolvensutredningen följande (SOU 1992:113 s. 325 f.).

Vad först gäller en tänkt lagändrings inverkan på sysselsättningen menar utredningen att det är svårt att mäta effekter av sådant slag, Man måste beakta att en lagändring har två sidor. Å ena sidan kan den inverka exempelvis på en planerad expansion av ett företag som inte fullt ut utnyttjat möjligheten att

214 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

använda näringsverksamheten som belåningsunderlag men på grund av lagändringen inte kan anställa flera personer. Å andra sidan kan effekten på ett borgenärsföretag, t.ex. en underleverantör, vara den motsatta, nämligen att ge möjlighet för detta företag att expandera och utnyttja ytterligare arbetskraft eller – om läget för underleverantören varit kritiskt på grund av hotande konkursförluster – åtminstone behålla befintlig personal och undvika egen konkurs. Utredningen anser därför att detta argument inte har tillräcklig styrka för att man skall avstå från en lagändring som i övrigt kan ha positiva effekter. Något annorlunda förhåller det sig med de invändningar som rests med tanke på konsekvenserna för kreditgivningen. Det är svårt att bortse från att en inskränkning i den erbjudna säkerhetens värde kan åtminstone i någon utsträckning påverka företagens möjligheter att få och vidmakthålla kredit mot säkerhet i företagshypotek. Eventuella negativa effekter blir beroende av inskränkningens storlek. Hålls denna på en nivå som inte mera avsevärt ändrar säkerhetens värde, är det svårt att se att följderna för kreditgivningen skulle bli så långtgående. Det är alltså av avgörande betydelse vilken inriktning en reform får.

Till betänkandet fogades ett särskilt yttrande av sakkunniga Bengta Ljung (Svenska Bankföreningen). I yttrande avstyrktes förslaget att försämra företagshypoketets ställning i förhållande till vissa lönefordringar. Som skäl härför anfördes bl.a. följande (bet. s. 461).

De skäl som utredningen åberopar för att till fördel för institutet företagsrekonstruktion försämra företagshypotekets förmånsrättsläge är inte hållbara. Sålunda framhålls bl.a. att den föreslagna ändringen skulle utgöra ett effektivt medel för att förmå bankerna med säkerhet i företagshypotek att, på ett tidigare stadium än nuvarande regelsystem ger anledning till, ingripa i utvecklingen hos ett krisföretag i stället för att passivt avvakta utgången av ett rekonstruktionsförsök genom andra intressenter. Detta är en felaktig bild av bankernas inställning till kredittagares obestånd. Oberoende av säkerhetsinnehav spelar bankerna en betydande roll vid rekonstruktioner. Bankerna är i högsta grad intresserade av att kredittagarna skall kunna fortsätta sin verksamhet och bibehålla affärskontakterna med banken. Det är alltså en illusion att tro att genomförandet av förslaget skulle innebära en press på bankerna att i ännu högre grad än tidigare deltaga i rekonstruktionsförsök.

I yttrandet anfördes sammanfattningsvis att förslaget inte innebär någon förbättring av förutsättningarna för rekonstruktion av företaget, utan i stället försämrade möjligheter för företag att erhålla krediter för sin rörelse. En försämring som

Löneprivilegiet och lönegarantin 215

ytterst inverkar menligt på företagandet och därigenom får negativa effekter på sysselsättningen.

Insolvensutredningens förslag har varit föremål för remissbehandling. De flesta remissinstanser tillstyrkte eller lämnade utan invändningar utredningens förslag att fordringar avseende s.k. produktiv lön skulle ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företagshypotek. Flera remissinstanser var emellertid negativa till förslaget, däribland Finansinspektionen, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Sveriges Advokatsamfund, Svenska Bankföreningen, Sveriges Industriförbund, Svenska Arbetsgivareföreningen och Företagarnas Riksorganisation.

I propositionen om företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5 s. 124 ff) anförs att det enligt regeringens mening finns skäl som talar för att förmånsrättsordningen ändras, men att det samtidigt finns viktiga invändningar mot Insolvensutredningens förslag. Således kan det, enligt propositionen, med fog ifrågasättas om den föreslagna ändringen verkligen medför att bankernas engagemang i rekonstruktionsförsök ökar i någon betydande utsträckning. I många fall torde bankerna ha små möjligheter i praktiken att agera för att påskynda en önskvärd rekonstruktion. En intensivare bevakning av företagskrediterna förutsätter också resursinsatser som är kostnadskrävande för bankerna. Sådana kostnader övervältras i praktiken på hela eller delar av låntagarkollektivet. Det är, heter det vidare i propositionen, inte säkert att bankerna skulle betrakta en sådan bevakning som lönsam vid en samlad bedömning. I många fall torde bankerna välja att i stället kräva kompletterande säkerheter i syfte att bibehålla den tidigare säkerhetsnivån. Det påpekas att Insolvensutredningen inte har presenterat någon analys av dessa frågor.

I propositionen framhålls vidare att det råder delade meningar i frågan om bankerna borde bevaka sina utestående krediter mer aktivt än som sker i dag. Många remissinstanser menar att bankerna är för passiva, medan andra anför att det är svårt att i dagsläget hävda att bankerna inte tillräckligt aktivt bevakar och följer upp sina beviljade krediter.

Betydelsen av 2 kap. 13 § första stycket bankrörelselagen (1987:617) behandlas i propositionen. Enligt nämnda bestämmelse får en bank avstå från "betryggande säkerhet" vid kreditgivning endast om den kan anses obehövlig eller om det annars finns särskilda skäl. Om bankerna skall kunna efterleva dessa regler måste de, vid en försämring av företagshypoteket, i många fall begära kompletterande säkerhet av annat slag. Behåller de samma eller i stort sett samma säkerhetsnivå, uppkommer inte över huvud taget den effekt som utredningen eftersträvar.

I propositionen framhålls också att utredningens förslag kan få negativa effekter. Nyupplåningen kan komma att försvåras för de företag som är beroende av företagshypotek som säkerhet. Det sker genom att företagshypotekets värde som säkerhet försämras och genom att företagen i fråga därmed inte kan medges

216 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

krediter i samma omfattning som tidigare. Enligt propositionen är de som kan komma att drabbas främst små och medelstora företag, och då inte minst tjänsteproducerande företag där antalet anställda är stort. Vidare kan förslaget medföra att många företag med befintliga lån kan bli tvungna att ställa kompletterande säkerhet för att inte få lånen uppsagda. På kort sikt kan detta förorsaka oro på kreditmarknaden. Det är enligt propositionen diskutabelt att försämra dagens ordning – som är gynnsam för företagsamheten i landet över huvud taget – för att förbättra förutsättningarna för rekonstruktion av de jämförelsevis få företag som blir aktuella för ett sådant förfarande. Regeringens slutsats är att förslaget i sin nuvarande utformning inte för närvarande bör genomföras. Förändringar i förmånsrättsordningen i den riktning som utredningen föreslagit bör emellertid studeras vidare.

6.3.3 Riksdagen

I riksdagen har förslag om att lönefordringar skall flyttas upp före företagshypotek i förmånsrättsordningen väckts bl.a. i samband med att lagen om företagshypotek infördes (se prop. 1983/84:128 och bet. LU 1983/84:36). Riksdagen erinrade då om de uttalanden som inför 1976 års lagändring hade gjorts angående det angelägna i att trygga företagens kreditmöjligheter och menade att en ändring skulle allvarligt försämra företagshypotekets kreditvärde. Därmed skulle det också komma i konflikt med de syften som låg bakom propositionen om en ny lag om företagshypotek. Vidare uttalades att en förändring i förmånsrättsordningen skulle medföra mycket besvärliga övergångsproblem.

I lagutskottets betänkande 1996/97:LU19, Löneskyddet vid konkurs, behandlas sex motioner som berör frågor om arbetstagarnas löneskydd vid konkurs.

Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (båda s) anför i motion L306 att det nuvarande maximibeloppet innebär att arbetstagare vid konkurs kan drabbas av synnerligen betydande inkomstförluster, särskilt om han dessutom har semester innestående. Enligt motionärernas mening bör beloppet höjas. Vidare anser motionärerna att möjligheterna att utfå semesterersättning skall förbättras. Den nuvarande tidsfristen på tre månader för förfallna lönefordringar är enligt motionärerna alltför kort och bör utökas till åtminstone sex månader. När det gäller karensregeln anser motionärerna att denna skall upphävas. Därutöver anser motionärerna att frågan om lönefordringars placering i förmånsrättsordningen borde övervägas. Enligt motionärernas mening är det inte orimligt att tänka sig att fordringsägare som har säkerhet skulle bli mindre benägna att begära företag med tillfälliga likviditetsproblem i konkurs om deras förmånsrätt fick en annan placering i förmånsrättsordningen. Mot bakgrund av det anförda yrkas i motio-

Löneprivilegiet och lönegarantin 217

nen tillkännagivande om en översyn av gällande regler för arbetstagares förmånsrätt vid konkurs samt av lönegarantin.

I motion L305 anför Rune Evensson och Ingvar Johnsson (båda s) att det nuvarande maximibeloppet på 100 000 kr bör höjas. I motionen redovisas exempel som enligt motionärernas mening visar att den nuvarande begränsningen innebär att många normalinkomsttagare inte ersätts fullt ut. Vidare anförs att det är förenat med stora svårigheter att få vissa arbetsgivare försatta i konkurs, vilket för många arbetstagare innebär risker för ytterligare förluster av lönefordringar. I motionen begärs ett tillkännagivande om att maximibeloppet för lönegarantin bör höjas.

Christina Axelsson (s) kritiserar i motion L315 de lagändringar som kommit till stånd under senare år i lönegarantin. Maximigränsen har inneburit att många arbetstagare gått miste om innestående lönefordringar, uppsägningslön och semesterersättning. De ändrade reglerna rörande semesterersättning har lett till att de anställda tar ut sin sparade semester när arbetsgivaren börjar få ekonomiska problem, vilket försämrar arbetsgivarens ekonomi ytterligare. Tremånadersfristen i 12 § förmånsrättslagen har lett till att konkursförfaranden måste inledas omedelbart när arbetsgivaren dröjer med löneutbetalningar. Till följd härav har det blivit omöjligt att bevilja anstånd med betalningar av lönefordran, även i de fall där det finns möjligheter att företaget på sikt skulle klara upp sin ekonomi. Enligt motionärens mening behövs en utredning som belyser hur en ändring av lagstiftningen kan förbättra villkoren för anställda vid konkurser.

I motion L307 av Kurt Ove Johansson och Ingemar Josefsson (båda s) erinras om att lönegarantisystemets uppgift är att skydda arbetstagare i det utsatta läget då arbetsgivaren försätts i konkurs. Motionärerna anser att de ändringar som infördes i lönegarantilagstiftningen år 1994 inneburit oacceptabla konsekvenser för den enskilda arbetstagaren. Från att ha tillhört den mest gynnade kategorin i arbetsgivarens konkurs får arbetstagaren numera, enligt motionärernas uppfattning, inte ens ersättning för produktivt arbete som gynnat övriga borgenärer. I motionen yrkas att riksdagen hos regeringen skall begära en utredning om vad i motionen anförts om löntagarnas utsatta ställning vid konkurser.

Lisbeth Staaf-Igelström (s) anför i motion L303 att de våren 1994 beslutade ändringarna i lönegarantilagstiftningen inneburit att människor som arbetar i småföretag drabbats hårdare än de som arbetar i stora företag. Vid arbete i småföretag uppstår ofta en annan relation mellan arbetstagare och arbetsgivare vilket innebär att den anställde avvaktar med att ställa krav. Genom de begränsningar som numera gäller i fråga om lönefordringar kan arbetstagaren gå miste om ersättning. Med hänsyn till det anförda anser motionären att det är påkallar med en översyn av lönegarantilagen i syfte att förbättra situationen för de arbetstagare som är anställda i småföretag. I motionen yrkas tillkännagivande av vad som sålunda anförts.

218 Löneprivilegiet och lönegarantin SOU 1999:1

I motion L313 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas tillkännagivande om införande av en särskild konkursförsäkring som skall ersätta det nuvarande lönegarantisystemet. Motionen innehåller en utförlig redovisning av förslaget, som innebär att lönegaranti inte skall utgå om konkursföretagets verksamhet drivs vidare under konkursen. Därigenom faller, enligt motionärernas mening, ett viktigt incitament till att använda konkursinstitutet i stället för att söka rekonstruera företaget. Konkursförvaltaren erhåller inte några konkurrensfördelar i förhållande till övriga företag på marknaden. Dessutom blir, enligt motionärernas mening, företagsrekonstruktion mer attraktivt som ett alternativ till konkurs eftersom möjligheten att erhålla gratis lönefinansiering genom konkurs täpps till. I motionen är förslagen sammanfattade enligt följande: Lönegarantin skall inte utgå till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet. Därigenom skulle dagens subventioner av konkursbon som snedvrider konkurrensen upphöra. I och med att lönegaranti inte utgår till konkursbon med fortsatt verksamhet elimineras ett av de incitament som finns för att utnyttja konkursinstitutet i stället för andra möjligheter till rekonstruktion. Förmånsrättsordningen bör förändras så att den personal som utnyttjas vid fortsatt drift i konkurser i stället för lönegaranti får sådan förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta att arbeta åt konkursboet. Eftersom staten inte längre skall betala lönegaranti till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet får staten i sin tur inte några återkrav gentemot konkursbon avseende utbetald lönegaranti. Följaktligen kommer kopplingen mellan statens förmånsrätt för utbetald lönegaranti och arbetstagarnas lönegarantiberättigade belopp att försvinna. Företagshypotek bör även omfatta bankoch kassatillgodohavanden. Därigenom uppnås bättre möjligheter för innehavare av företagshypotek att kunna förvissa sig om värdet av säkerheten, särskilt vid företagsrekonstruktion. Överlåt till försäkringskassorna att administrera konkursförsäkring på samma sätt och på samma ersättningsnivå som sjukförsäkringen för de konkurser där verksamheten inte fortsätter. Administrativa samordningsfördelar skulle uppnås samtidigt som arbetstagarna i konkurs får att göra med ett system och en organisation som de redan är bekanta med.

Lagutskottet avstyrkte motionerna L303, L305, L306, L307 och L315, med hänvisning till att önskemålen hänförliga till karensregeln tillgodoses genom utskottets ställningstaganden i denna del (jfr prop. 1996/97:102) samt att det beträffande övriga frågor inte finns skäl att föregripa Förmånsrättskommitténs utredningsarbete.

När det gäller motion L313 erinras om att utskottet i samband med förslaget till lag om företagsrekonstruktion avstyrkt en motion med liknande yrkande med hänvisning till Fömånsrättskommitténs arbete (bet. 1995/96:LU11). Vidare hänvisas till att Arbetsmarknadsdepartementet förklarat sig kunna ansluta sig till den uppfattning som förts fram i motion L313 om att det är viktigt att konkursbon inte med hjälp av lönegarantin erhåller påtagliga konkurrensfördelar i förhållande till andra företag på marknaden. Uppfattningen ligger för övrigt i linje