SOU 2000:62
Ny konkurstillsyn
Ny konkurstillsyn
DEL I
ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
Betänkande av
Konkurstillsynsutredningen
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Genom beslut den 7 maj 1997 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Laila Freivalds, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha, vad som bör gälla för utseende och arvodering av konkursförvaltare och om konkurskostnaderna totalt sett kan minskas och i så fall hur det kan ske.
Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 13 maj 1997 numera f.d. hovrättslagmannen Trygve Hellners som särskild utredare.
Utredningen antog namnet Konkurstillsynsutredningen.
Den 1 oktober 1998 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredaren varvid uppdraget preciserades beträffande kostnader och förvaltningen vid konkurs. Tiden för redovisning av uppdraget förlängdes till den 30 september 1999.
Den 22 april 1999 fick utredaren nya tilläggsdirektiv i vilka uppdraget utvidgades så att utredaren, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, förutsättningslöst skulle överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Utredaren hade vid dessa överväganden att beakta de allmänna uttalanden som Lagutskottet gjort i betänkandet 1998/99:LU11 om inriktningen av en reform och de frågeställningar som belyses i motionen 1998/99:L301. Tiden för redovisning av uppdraget förlängdes i anledning härav till den 30 juni 2000.
Som sakkunniga förordnades den 7 juli 1997 advokaten Margareta Andersson, professorn Lars Heuman, advokaten Hans Lindell, bankdirektören Bengta Ljung, jur.kand. Susanna Tropp, chefskronofogden Magnus Westerström och kronodirektören Runar Viksten. Bengta Ljung entledigades den 16 februari 1998 och i hennes ställe förordnades samma dag juristen Cecilia Hernqvist. Cecilia Hernqvist entledigades den 13 maj 1998 och i hennes ställe förordnades samma dag bankdirektören Håkan Jansson. Som ytterligare sakkunnig förordnades den 28 oktober 1998 ekonomihandläggaren Anette Nilsson, som entledigades den 27 januari 1999. Samma dag förordnades ekonomihandläggaren Clas Ek i hennes ställe. Magnus Westerström entledi-
gades den 31 juli 1999 och i hans ställe förordnades fr.o.m. den 1 augusti samma år kronofogden Ann Ganelind.
Den 7 juli 1997 förordnades numera hovrättsrådet Mikael Mellqvist, kanslirådet Frank Walterson och departementsrådet Charlotte Zackari att biträda utredningen som experter. Sedan Charlotte Zackari entledigats den 1 april 1999 förordnades samma dag numera kanslirådet Eva Agevik. Som ytterligare expert förordnades också denna dag direktören Lars-Olof Eklöf.
Den 15 maj 1997 förordnades hovrättsassessorn Madeleine Westberg, att fr.o.m. samma dag, och den 13 november 1998 hovrättsassessorn Ingela Sundin, att fr.o.m. den 16 november samma år, vara sekreterare i utredningen.
Härmed överlämnas utredningens betänkande Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62).
Till betänkandet fogas särskilda yttranden av Runar Viksten och Ann Ganelind.
Utredningen har slutfört sitt arbete.
Malmö i juni 2000.
Trygve Hellners
/Madeleine Westberg
Ingela Sundin
Innehåll DEL I
Förkortningar ..................................................................................................13
Sammanfattning...............................................................................................15
Summary ..........................................................................................................23
Författningsförslag..........................................................................................33
1 Inledning.............................................................................................89 1.1 Uppdraget ...........................................................................................89 1.2 Arbetets bedrivande..........................................................................101 1.3 De generella direktiven ....................................................................102 1.4 Övrigt................................................................................................103
2 Nuvarande förhållanden...................................................................105 2.1 Allmänt om konkurs .........................................................................105 2.1.1 Motiven för konkursinstitutet ..............................................105 2.1.2 Rollfördelningen mellan konkursförfarandets subjekt ........106 2.1.3 Översikt över konkursförfarandet........................................108 2.1.4 Konkursutvecklingen ...........................................................114 2.2 Bakgrunden till nuvarande ordning ..................................................118 2.2.1 Förhållandena fram till 1979 års reform..............................118 2.2.2 1979 års reform....................................................................126 2.2.3 1987 års reform....................................................................130 2.3 Den offentliga konkurstillsynens innehåll och organisation ............131 2.3.1 Allmänt om tillsynsmyndigheternas uppgifter ....................131 2.3.2 Tillsynsmyndigheternas organisation ..................................134 2.3.2.1 Regionaliseringsreformen 1997 ...........................134
2.3.2.2 De tio tillsynsmyndigheternas organisation .........135
2.3.3 Riksskatteverkets roll...........................................................136 2.3.4 Den närmare regleringen av tillsynsmyndigheternas uppgifter m.m.......................................................................140 2.3.5 Närmare om konkurstillsynen i praktisk tillämpning ..........143 2.3.5.1 RRV-rapporten 1994:13 .......................................143 2.3.5.2 Enkäten till tillsynsmyndigheterna ......................145
2.3.5.3 Enkäten till tingsrätterna ......................................153 2.3.5.4 Hearingen ............................................................154 2.3.5.5 Övrigt....................................................................156
2.4 Utseende av konkursförvaltare och därmed sammanhängande frågor ................................................................................................157 2.4.1 Inledning ..............................................................................157 2.4.2 1979 års reform....................................................................158 2.4.3 1987 års reform m.m............................................................159 2.4.4 Tillgången på konkursförvaltare, m.m.................................160 2.4.4.1 Tillgången på konkursförvaltare ..........................160
2.4.4.2 Konkursförvaltarorganisationer ...........................164
2.4.5 Närmare om nuvarande beslutsordning ...............................166 2.4.5.1 Systemet med ”förvaltarlistor”.............................166 2.4.5.2 Betydelsen av olika faktorer vid utseende av förvaltare..........................................................167 2.4.5.3 Inflytandet från borgenärer och andra vid
utseendet av förvaltare .........................................169
2.4.5.4 Entledigande av konkursförvaltare.......................171
2.5 Arvode och kostnadsersättning till konkursförvaltarna....................172 2.5.1 Nuvarande regler..................................................................172 2.5.2 1979 års reform m.m............................................................173 2.5.3 1987 års reform m.m............................................................174 2.5.4 Praktisk tillämpning av reglerna om arvodering
till förvaltarna ......................................................................176 2.5.4.1 Debiteringsprinciper samt tingsrätternas och
TSM:s bedömning av arvodena m.m...................176
2.5.4.2 Frekvensen av TSM:s erinringar mot begärda arvoden, m.m ........................................................180 2.5.4.3 Arvodenas storlek i utdelningskonkurs, m.m. ......183 2.5.5 Närmare om arvode och kostnadsersättning i konkurs som avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL .....................................186 2.5.5.1 Allmänt .................................................................186 2.5.5.2 Taxesystemet ........................................................187 2.5.5.3 Andelen avskrivningskonkurser med arvode
över taxa ...............................................................195
2.5.6 Arvode och kostnadsersättning i konkurser som avslutas på annat sätt än genom utdelning eller avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL ...........................................................199
2.6 Kostnader och kostnadsansvar vid konkurs......................................201 2.6.1 Inledning ..............................................................................201 2.6.2 Konkurskostnader ................................................................203 2.6.2.1 Kostnad för statens tillsyn i konkurser.................204
2.6.2.2 Kungörelsekostnader ............................................205
2.6.2.3 Kostnader för skriftliga kallelser och underrättelser till borgenärer under konkursen .............210
2.6.3 Kostnadsansvar enligt 14 kap. 3 § konkurslagen.................211 2.6.4 Andra kostnader i samband med konkurs............................214 2.6.4.1 Ansökningsavgift i samband med konkurs-
ansökan .................................................................215
2.6.4.2 Förvaring av gäldenärens räkenskapsmaterial m.m.........................................................218
3 Förhållandena i vissa andra länder .................................................223 3.1 Inledning ...........................................................................................223 3.2 Danmark ...........................................................................................224 3.2.1 Samhällets kontroll över konkursförvaltningen...................224 3.2.2 Utseende av förvaltare .........................................................226 3.2.3 Arvodering av förvaltare......................................................226 3.2.4 Kostnadsansvaret i konkurs .................................................227 3.3 Finland ..............................................................................................228 3.3.1 Samhällets kontroll över konkursförvaltningen...................229 3.3.2 Utseende av förvaltare .........................................................232 3.3.3 Arvodering av förvaltare......................................................233 3.3.4 Kostnadsansvaret i konkurs .................................................234 3.4 Norge ................................................................................................235 3.4.1 Samhällets kontroll över konkursförvaltningen...................236 3.4.2 Utseende av förvaltare .........................................................240 3.4.3 Arvodering av förvaltare......................................................241 3.4.4 Kostnadsansvaret i konkurs .................................................241 3.5 Federal trustees i USA......................................................................244
4 Reformönskemål ...............................................................................249 4.1 Riksdagen .........................................................................................249 4.1.1 Lagutskottets betänkande 1993/94:LU 20 ...........................249 4.1.2 Lagutskottets betänkande 1997/98:LU 14 ...........................250 4.1.3 Lagutskottets betänkande 1998/99:LU 11 ...........................251 4.2 Statliga utredningar och reformförslag.............................................253 4.2.1 Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför
2000–talet (SOU 1991:106), m.m........................................253
4.2.2 Promemorian Konkursgäldenären (Ds 1994:96) och prop. 1994/95:189................................................................264 4.2.3 Riksrevisionsverkets rapport Tillsyn vid konkurs (RRV 1994:13) ....................................................................266
4.2.4 Domstolsverkets rapport Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter (DV 1992:2) ...........................269
4.2.5 Riksskatteverkets fördjupade anslagsframställning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet för åren 1997–1999, bilaga 1.....................................................272 4.2.6 Statskontorets rapport 1999:20 En samlad administration av lönegarantin ............................................274
4.3 Övriga reformförslag ........................................................................275 4.3.1 Justitieombudsmannens beslut den 30 december 1983 (dnr. 3686–1983) .................................................................275 4.3.2 Justitieombudsmannens beslut den 18 januari 1995 (dnr. 3698–3699–1994) ..............................................277 4.3.3 Justitiekanslerns beslut den 8 oktober 1993 (dnr. 91–93–21) ...................................................................278 4.3.4 Näringsfrihetsombudsmannens beslut 1992:303 .................280 4.3.5 Skrivelser till regeringen......................................................281 4.3.5.1 från Riksskatteverket (dnr. Ju 93–2580) och
(dnr. Ju 96–4112) .................................................281
4.3.5.2 från Kronofogdemyndigheten i Jönköpings län (dnr. Ju 93–3905) .................................................286 4.3.5.3 från Konkursförvaltarkollegiernas Förening (dnr. Ju 94–3928) .................................................287 4.3.5.4 från Stockholms tingsrätt (dnr. Ju 96–3130)........289 4.3.5.5 från Sveriges advokatsamfund och Konkurs-
förvaltarkollegiernas Förening (dnr. Ju 1997–7032) .............................................290
4.3.5.6 från Konkursförvaltarkollegiernas Förening (dnr. Ju 1999–888) ...............................................291 4.3.5.7 från lagmannen Karl-Olof Lidin i Eslövs tings-
rätt (dnr. Ju 93–660) .............................................292
4.3.6 Skrivelser till utredningen....................................................293 4.3.6.1 från Konkursförvaltarkollegiernas Förening den 11 februari 2000 ............................................293 4.3.6.2 från Riksskatteverket den 25 februari 2000 .........294 4.3.7 Konkursförvaltarkollegiernas Förenings rapport i juni 1997 "Synpunkter på det obeståndsrättsliga regelsystemet"......................................................................294 4.3.8 Insolvensrättsligt forum 1997 och 1999 ..............................299 4.3.9 Rubicon................................................................................303
5 Överväganden...................................................................................305 5.1 Inledning ...........................................................................................305 5.1.1 Konkurs och kontroll av konkurs.........................................305 5.1.2 Tidigare reformarbete ..........................................................307 5.1.3 Kritiken mot nuvarande ordning, m.m.................................309
5.2 Allmänna utgångspunkter för en reform av den offentliga tillsynen ............................................................................................311 5.2.1 Allmänt om bevakningen av olika intressen i konkurs ........311 5.2.2 Närmare om borgenärernas roll i konkurs ...........................313 5.2.3 Den offentliga tillsynens allmänna karaktär ........................321 5.2.4 En självständig tillsynsfunktion...........................................326 5.2.5 Domstolarna och tillsynsfunktionen ....................................328 5.2.6 Effektivisering och besparing ..............................................330 5.3 Utseende av konkursförvaltare .........................................................332 5.3.1 Inledning ..............................................................................332 5.3.2 Reformbehovet.....................................................................335 5.3.3 Reformvägar ........................................................................343 5.3.3.1 Allmänna utgångspunkter.....................................343
5.3.3.2 Ett förtydligande i KL avseende kompetenskraven ...................................................................343 5.3.3.3 Bör tillsynsorganet anförtros befogenheten att utse förvaltare? .....................................................346 5.3.3.4 Ett ökat borgenärsinflytande inom ramen för nuvarande ordning ................................................350 5.3.3.5 Offentlig auktorisation av konkursförvaltare .......351 5.3.3.6 Upphandling enligt lagen (1992:528) om offentlig upphandling ...........................................352 5.3.3.7 Inrättandet av ett bedömningsorgan för att avgränsa förvaltarkretsen .....................................353 5.3.4 Domstolens, tillsynsorganets respektive borgenärernas m.fl. roll vid förordnande av förvaltare i den enskilda konkursen.............................................................................365
5.4 Arvode och arvodeskontroll .............................................................368 5.4.1 Inledning ..............................................................................368 5.4.2 Arvodesbestämning i utdelningskonkurser..........................369 5.4.2.1 Bakgrund ..............................................................369
5.4.2.2 Reformbehovet .....................................................371 5.4.2.3 Tidsredovisning i arvodesframställan, m.m. ........373
5.4.3 Arvodesbestämning enligt konkursförvaltartaxan ...............378 5.4.3.1 Inledning...............................................................378 5.4.3.2 Bakgrund ..............................................................379 5.4.3.3 Konkursförvaltartaxans innehåll
och omfattning......................................................383
5.4.4 Beslutsfunktionen i arvodesfrågor.......................................390 5.4.4.1 Nuvarande förhållanden .......................................390 5.4.4.2 Beslutsfunktionen med en ny offentlig tillsyn ....................................................................391
10 SOU 2000:62
5.5 Ett centralt Konkursråd.....................................................................400 5.5.1 Behovet av ett centralt, rådgivande organ ...........................400 5.5.2 Närmare om Konkursrådet...................................................404 5.6 Vissa frågor rörande konkursförfarandet..........................................411 5.6.1 Allmänna synpunkter ...........................................................411 5.6.2 Omfördelning av beslutsfunktioner? ...................................415 5.6.3 Utseende av en borgenärskommitté .....................................432 5.6.4 Anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse .................436 5.6.5 Konkurs ett fortlöpande ärende hos tingsrätten...................437 5.7 Närmare om innehållet i en ny offentlig tillsyn................................441 5.7.1 Ändamålen med tillsynen ....................................................441 5.7.2 Metoder för en selektiv tillsyn.............................................447 5.7.2.1 Utgångspunkter.....................................................447
5.7.2.2 Konkursförvaltarrapport i konkursens början ......449 5.7.2.3 Planeringen av tillsynsarbetet...............................453 5.7.2.4 Närmare om baskontrollen ...................................458 5.7.2.5 Närmare om utökad tillsyn ...................................463
5.7.3 Vissa särskilda uppgifter för tillsynsorganet .......................470 5.7.3.1 Det nya tillsynsorganets servicefunktion .............470 5.7.3.2 Övriga uppgifter enligt KL...................................471 5.7.3.3 Det nya tillsynsorganets roll enligt lönegarantilagen (1992:497) ................................471
5.8 Kostnadsansvaret i konkurs ..............................................................474 5.8.1 Inledning ..............................................................................474 5.8.2 Konkursboets ansvar för kostnader vid konkurs..................477 5.8.3 Konkurssökande borgenärs ansvar för kostnader
i konkurs ..............................................................................481
5.8.4 Statens ansvar för kostnader i konkurs ................................491 5.8.4.1 Allmänna överväganden .......................................491 5.8.4.2 Statens anspråk på kostnadstäckning för tillsyns-, kungörande- och kallelsekostnader .......495 5.8.4.3 Tillsynsavgiften som en del i en konkurs-
avgift.....................................................................501
5.8.4.4 Särskilt om konkursavgift i s.k. hybridkonkurser och i konkurser som avslutas med ackord ............507
5.8.5 Ansökningsavgift vid konkursansökan ................................512
5.9 Organisatoriska frågor ......................................................................516 5.9.1 Ett nytt, offentligt tillsynsorgan ..........................................516 5.9.1.1 Behovet av regional förankring ............................516 5.9.1.2 Den regionala indelningen av tillsynsmyndigheten .........................................................521
5.9.1.3 Konkurstillsynsmyndighetens inre organisation ..........................................................532
SOU 2000:62 11
5.9.1.4 Konsekvenser för sysselsättningen och offentlig service....................................................536
5.9.2 Konkursrådet........................................................................538
5.10 Särskilda kostnadsfrågor...................................................................544 5.10.1 Annonsering vid kungörande...............................................545 5.10.2 Fråga om tidpunkt för lyftning av särskilt arvode för
viss egendom........................................................................548
5.10.3 Redovisning av mervärdesskatt på konkursförvaltararvode...................................................................................552 5.10.4 Förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsinformation m.m. enligt 7 kap. 22 § KL ..................................................561
5.11 Vissa frågor rörande konkursförvaltningen m.m..............................571 5.11.1 Omfattningen av skyldigheten enligt 7 kap. 15 §
första stycket 5 KL att i förvaltarberättelsen ange brottsmisstanke m.m. ...........................................................571
5.11.2 Omfattningen av skyldigheten enligt 7 kap. 15 § första stycket 6 KL att ange gäldenärens bokföringssystem m.m. .........................................................................574 5.11.3 Tidpunkten och formerna för att lämna berättelse enligt 7 kap. 20 § KL ...........................................................575 5.11.4 Redovisningen av medelsförvaltningen efter avslutad konkurs enligt 7 kap. 21 § KL .............................................579 5.11.5 Konkurstillsynsmyndighetens funktion i fråga om brottsefterforskning, m.m. ...................................................581
5.12 Reformens genomförande.................................................................588 5.12.1 Kostnadsmässiga konsekvenser ...........................................588 5.12.2 Ikraftträdande m.m...............................................................599
6 Författningskommentar ....................................................................603 6.1 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672) ....................603 6.2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) ...............638 6.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)...................639 6.4 Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)..............639 6.5 Förslag till förordning om ändring i konkursförordningen (1987:916).............................................................................640 6.6 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs.............................................642 6.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna...............................................642 6.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet...................................................643 6.9 Förslag till förordning med instruktion för konkursförvaltarråden....................................................................................643
12 SOU 2000:62
6.10 Förslag till förordning med instruktion för Konkursrådet................646
Särskilda yttranden Särskilt yttrande av Runar Viksten................................................................649 Särskilt yttrande av Ann Ganelind ................................................................657
DEL II
Bilagor
Bilaga 1 Sammanställning av enkätsvaren 1997/98 från tillsynsmyndigheterna (TSM) ..................................................5 Bilaga 2 Sammanställning av enkätsvaren 1997/98 från tingsrätterna ...........................................................................39 Bilaga 3 Sammanställning av anteckningar från Konkurstillsynsutredningens hearing den 11 juni 1998 i Stockholm .............59 Bilaga 4 Frågor till Konkursombudsmannen ......................................71 Bilaga 5 Konkursombudsmannens skriftliga svar på utredningens frågor i mars 1998..................................................................75 Bilaga 6 Den finska lagen om övervakning av förvaltningen av konkursbon (nr 109/1995) .....................................................85 Bilaga 7 Rekommendation av delegationen för konkursärenden 8/31.12.1997 ..........................................................................93 Bilaga 8 Översikt över det norska Konkursrådets publikationer .......109 Bilaga 9 Enkäten till tillsynsmyndigheterna 1999 och en sammanställning av svaren ...............................................................117 Bilaga 10 Sammanställning av enkätsvaren angående omfattningen av kungörelseannonsering i konkurs....................................149 Bilaga 11 Kostnadsberäkningar ...........................................................155
SOU 2000:62 Förkortningar 13
Förkortningar
ABL Aktiebolagslagen (1975:1385) AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring BrB Brottsbalken Dir. Direktiv DKL Den danska konkursloven DKR Danska kronor Ds Departementsserien DU Domstolsutredningen DV Domstolsverket DVFS Domstolsverkets författningssamling EBM Ekobrottsmyndigheten EOUST Executive Office for U.S. Trustees FAR Föreningen Auktoriserade Revisorer FKS Den finska konkursstadgan FL Förvaltningslagen (1986:223) FMK Finska mark FRL Förmånsrättslagen (1970:979) HD Högsta domstolen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen JuU Justitieutskottet KF Konkursförordningen (1979:801) KFM Kronofogdemyndigheten KL Konkurslagen (1987:672) KL-reformen eller 1987 års reform Införandet av en ny konkurslag den 1 januari 1988 (SFS 1987:672) KonkO Den finska konkursombudsmannen KU Konstitutionsutskottet LFR Lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion LGL Lönegarantilagen (1992:497) LU Lagutskottet MB Miljöbalken NJA Nytt Juridiskt Arkiv Avd. I
14 Förkortningar SOU 2000:62
NJA II Nytt Juridiskt Arkiv Avd. II NKL Den norska konkursloven NKR Norska kronor NO Näringsfrihetsombudsmannen Ot.prp. Odelstinget, proposisjon Prop. Proposition RB Rättegångsbalken RegU Regionaliseringsutredningen RF Regeringsformen RO Rättens ombudsman RPS Rikspolisstyrelsen RRV Riksrevisionsverket rskr Riksdagens skrivelse RSV Riksskatteverket RÅ Riksåklagaren SAL Lagen (1981:691) om socialavgifter Samu Samverkansutredningen SCB Statistiska Centralbyrån SekrL Sekretesslagen (1980:100) SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning TF Tryckfrihetsförordningen TSA Tidskrift för Sveriges advokatsamfund TSM Tillsynsmyndigheten (enligt hittillsvarande ordning) UB Utsökningsbalken ÄKL 1921 års konkurslag ÖvervF Den finska förordningen om övervakning av förvaltningen av konkursbon ÖvervL Den finska lagen om övervakning av förvaltningen av konkursbon 1911 års betänkande Förslag till konkurslag och till lag om ackordsförhandling utan konkurs m.m. avgivet 14.11.1911 1919 års betänkande Förslag till konkurslag och till lag om ackordsförhandling utan konkurs m.m. avgivet 7.7.1919 1979 års reform Ändringar i 1921 års konkurslag den 1 januari 1980
SOU 2000:62 15
Sammanfattning
Uppdraget
Konkurstillsynsutredningens ursprungliga uppdrag 1997 har varit att – med utgångspunkt i att tillsynsfunktionen skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna (KFM) och att Riksskatteverkets (RSV:s) centrala funktion skall behållas – utreda
– vilken inriktning och vilket närmare innehåll den offentliga konkurstillsynen skall ha,
– vad som bör gälla för utseende och arvodering av konkursförvaltare och
– om konkurskostnaderna totalt sett kan minskas och i så fall hur det kan ske.
Uppdraget har genom tilläggsdirektiv 1998 beträffande kostnader och förvaltningen vid konkurs preciserats till att avse
– behovet av samordning av avgifter i konkurs samt vissa frågor om andra kostnader vid konkurs och
– vissa frågor angående förvaltarberättelsen m.m.
Genom tilläggsdirektiv 1999 har uppgiften utvidgats så att utredningen, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, förutsättningslöst skall överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Utredningen har vid dessa överväganden haft att beakta de allmänna uttalanden som Lagutskottet har gjort i betänkandet 1998/99:LU11 om inriktningen av en reform och de frågeställningar som belyses i motionen 1998/99:L301.
16 SOU 2000:62
Huvudpunkterna i betänkandet
En ny, offentlig konkurstillsyn
De övergripande ändamålen med den offentliga tillsynen skall enligt förslaget vara att övervaka att konkursförvaltningen främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna och tillgodoser samhällets intressen vid konkurs. Dessutom skall övervakas att förvaltningen bedrivs i överensstämmelse med konkurslagen (1987:672, KL) och andra författningar. Huvudvikten i tillsynen skall ligga på det ekonomiska planet. I den föreslagna formuleringen av ändamålen ligger att tillsynen också skall verka för att avvecklingen av en konkurs inte fördröjs i onödan.
Metoderna för den offentliga tillsynen föreslås ändrade. Tillsynen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll. Men tillsynen skall vara selektiv och dess omfattning anpassas till behovet av samhällelig kontroll i den enskilda konkursen. Tillsynsorganet skall tidigt ta ställning till behovet av övervakning. Detta underlättas i förslaget genom ett krav på att konkursförvaltaren i konkursens inledningsskede lämnar ett skriftligt besked om konkursens omfattning och beskaffenhet (konkursförvaltarrapport). Med ledning av rapporten skall tillsynsorganet planera tillsynsbehovet.
I alla konkurser skall göras en baskontroll. Den innefattar en legalitetskontroll av formellt slag, dvs. en övervakning av att konkursförvaltaren ger in föreskrivna handlingar i tid och att dessa fyller lagens krav. I många konkurser med okomplicerade förhållanden bör det normalt räcka med baskontrollen. Denna tjänar också som underlag för att avgöra om en mer ingående övervakning av konkursförvaltningen bör ske.
En utökad tillsyn kan bli aktuell framför allt i konkurser där det finns tillgångar av visst värde eller som avser en rörelse av inte ringa omfattning. Hur ingående denna tillsyn skall vara avgör tillsynsorganet i det enskilda fallet. Tillsynsorganet får enligt förslaget begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet. Det innebär att tillsynsorganet har frihet att efter omständigheterna inskränka övervakningen till en baskontroll också i något större konkurser.
I konkurser där tillsynen från början inskränkts till en baskontroll kan tillsynsorganet övergå till en utökad tillsyn, om det är motiverat med hänsyn till vad som senare kommit fram. Tillsynsorganet kan också besluta sig för att i efterhand stickprovsvis närmare granska ett antal konkurser, t.ex. för att kontrollera hur konkursförvaltaren hanterat tillgångar i en mindre rörelse (temagranskning).
SOU 2000:62 17
Den offentliga konkurstillsynen föreslås få en ny organisation. I dag är tillsynen knuten till KFM; denna myndighet är enligt nuvarande lydelse av KL tillsynsmyndighet. Enligt förslaget skall tillsynen utövas av en självständig, rikstäckande myndighet (Konkurstillsynsmyndigheten). Denna skall varken vara inordnad under KFM:s budgetansvar eller lyda under RSV. Förutom tillsynsfunktionen skall den nya myndigheten ha en viktig informations- och utbildningsfunktion i förhållande till konkursförvaltarna (jfr vad som sägs om Konkursrådet nedan) och ha kvar den roll som enligt lönegarantilagen (1992:497) nu ankommer på tillsynsmyndigheten.
Konkurstillsynsmyndigheten skall enligt förslaget vara regionalt förankrad. Myndigheten föreslås bli indelad i sju enheter för den löpande verksamheten i olika regioner. Enheternas kansliorter blir Malmö, Jönköping, Göteborg, Stockholm, Eskilstuna, Härnösand och Umeå. Myndigheten skall ha en central funktion placerad i Stockholm. Där skall myndighetens chef, personaladministration och IT-funktion finnas. Det överlämnas dock i stor utsträckning åt myndigheten att avgöra hur dess inre organisation skall se ut.
Borgenärernas inflytande stärks
Utredningen lägger inte fram något förslag om att borgenärerna sedda som ett kollektiv skall ges något formellt inflytande i konkurs. Borgenärernas möjlighet att påverka konkursförfarandet förstärks emellertid genom medverkan i de s.k. konkursförvaltarråden och i Konkursrådet (se härom nedan). Vidare föreslås att en borgenär skall kunna begära att konkursdomstolen utser en borgenärskommitté. En fråga om utseende av en sådan kommitté bör prövas redan i samband med konkursbeslutet. Bl.a. konkursförvaltaren och Konkurstillsynsmyndigheten skall ges tillfälle att yttra sig. Kommittén skall vara ett samrådsorgan i förhållande till förvaltaren men inte ha någon beslutanderätt.
Beträffande borgenärernas inflytande vid utseende av konkursförvaltare i den enskilda konkursen, se nedan.
Beslutsfunktioner ändras i konkursförfarandet
Konkurs skall enligt förslaget liksom hittills vara ett fortlöpande ärende hos tingsrätten. Vissa beslutsfunktioner föreslås dock ändrade med tanke på dels önskemålet om renodling av domstolarnas verksamhet, dels konkurstillsynens nya, selektiva karaktär. Sålunda skall beslut om anordnande av bevakningsförfarande fattas av konkursförvaltaren i stället för av rätten. Frågor om anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse skall prövas av
18 SOU 2000:62
Konkurstillsynsmyndigheten i stället för av rätten. Också nuvarande krav på formellt medgivande från tillsynsmyndigheten till vissa åtgärder från förvaltarens sida slopas. Det gäller t.ex. underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom (8 kap. 7 § andra stycket KL).
Den nuvarande ordningen med obligatoriskt edgångssammanträde inför tingsrätten föreslås avskaffad. Gäldenären skall i stället skriftligen bekräfta bouppteckningens riktighet vid ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren. En borgenär, förvaltaren och Konkurstillsynsmyndigheten ges möjlighet att påkalla edgång av gäldenären inför rätten. Edgång kan aktualiseras t.ex. på grund av misstanke om brott från gäldenärens sida eller om denne vägrar att bekräfta bouppteckningens riktighet inför förvaltaren.
Formerna för utseende av konkursförvaltare ändras
Utredningen föreslår flera förändringar i fråga om formerna för utseende av konkursförvaltare. De viktigaste är följande.
– Det krav på specialistkompetens som ställdes upp vid 1979 års konkurslagsreform bör gälla generellt och komma till klart uttryck i KL.
– Regionala bedömningsorgan (konkursförvaltarråd) inrättas med verksamhetsområden som anknyter till Konkurstillsynsmyndighetens regionala enheter. Råden skall vara sammansatta av företrädare för konkursförfarandets aktörer, bl.a. borgenärerna och tillsynsmyndigheten. Rådens uppgift skall vara att vid periodiskt återkommande tillfällen, efter ansökan avgränsa en krets av personer vilka kan anses lämpliga att få uppdrag som förvaltare. Råden upprättar förteckningar över dessa personer. Förteckningarna skall tjäna till ledning för domstolen när denna förordnar förvaltare i den enskilda konkursen. Någon möjlighet att överklaga rådens beslut rörande förteckningarna skall inte finnas.
Konkursförvaltarråden skall göra sina bedömningar med vissa tidsintervall, t.ex. tre års mellanrum. De som vill komma med på rådens förteckningar skall i ett ansökningsförfarande lämna uppgifter om sin kompetens på området med utgångspunkt i ett underlag som tillhandahålls av råden.
Vid sin bedömning skall konkursförvaltarråden väga in den konkursutveckling som kan förutses under de närmaste åren och bl.a. på så sätt avgränsa storleken av förvaltarkretsen. Härigenom bör möjlighet skapas att motverka en alltför stor förvaltarkår och att upprätthålla specialistkravet.
SOU 2000:62 19
– Domstolen bör normalt välja en konkursförvaltare ur den krets som är upptagen på konkursförvaltarrådens förteckningar. Vid sitt val bör domstolen ta hänsyn till om det krävs någon speciell form av kunskap om t.ex. viss bransch för att handha förvaltningen. Också kostnadsaspekten skall vägas in. I KL tas in en bestämmelse om att rätten företrädesvis bör utse den vars anlitande kan antas medföra det bästa utfallet för borgenärerna.
Konkurstillsynsmyndigheten skall ges tillfälle att yttra sig vid utseende av konkursförvaltare. Med tanke på tillsynens nya, selektiva karaktär får myndigheten själv avgöra om den i det enskilda fallet har något att anföra beträffande förvaltarvalet.
Med tanke på borgenärernas föreslagna medverkan i såväl konkursförvaltarråden som Konkursrådet (se härom nedan) anser utredningen att det inte behövs några särskilda regler om det fallet att en borgenär lämnar förslag till konkursförvaltare. Har en borgenär föreslagit någon som enligt rättens mening är lämplig och dessutom är upptagen på konkursförvaltarrådets förteckning, saknas skäl att inte utse denna person till förvaltare. Detta gäller också när det är gäldenären som lämnat förslaget. Föreslås någon som inte är upptagen på förteckningen, får domstolen efter att ha gett tillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig avgöra, om det är lämpligt att utse den föreslagna personen. Ett skäl att förordna denne kan vara att han skaffat sig en bättre kompetens än den som konkursförvaltarrådet fått kännedom om.
Ett centralt, rådgivande organ – Konkursrådet – inrättas
I likhet med vad som skett i Finland och Norge menar utredningen att det i Sverige bör inrättas ett centralt, rådgivande organ för att främja en god konkursförvaltningssed samt effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet. Ett lämpligt namn på organet är Konkursrådet. Rådet skall när så är lämpligt utfärda rekommendationer i frågor om konkursförvaltning, den offentliga tillsynen över denna och därmed sammanhängande spörsmål. Rådet skall inte uttala sig i enskilda konkursärenden.
Konkursrådet skall vara sammansatt av företrädare för olika intressenter i konkursförfarandet, såsom Konkurstillsynsmyndigheten, konkursförvaltarna, borgenärerna, åklagare och Domstolsverket. Ledamöterna skall ha särskild insikt i och erfarenhet av frågor om konkurs. Rådet skall ha högst tio ledamöter. En av dem skall vara ordförande och dessutom rådets chef. Ledamöterna skall utses av regeringen och för en bestämd tid.
För sin verksamhet skall Konkursrådet hålla periodiskt återkommande sammanträden. Det behöver ha tillgång till en kanslifunktion och en sek-
20 SOU 2000:62
reterare. För kanslifunktionen bör Konkurstillsynsmyndigheten kunna anlitas som värdmyndighet.
Ändringar i reglerna om arvode till konkursförvaltare
Liksom hittills är det domstolen som skall bestämma arvodet till konkursförvaltaren. Domstolen skall bereda Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig i arvodesfrågan, men myndigheten får – med tanke på tillsynens nya, selektiva karaktär – själv avgöra om den har något att anföra i saken. Den i utredningens direktiv nämnda möjligheten att inrätta en särskild arvodesnämnd anser utredningen inte vara något lämpligt alternativ till domstolsprövning.
Med tanke på arvode i utdelningskonkurser föreslås att i KL tas in en regel om att konkursförvaltaren skall – när det behövs för att bedöma skäligheten av det begärda arvodet – ange den tid som gått åt för att fullgöra uppdraget, fördelad på de olika förvaltningsåtgärderna. Såväl domstolen som Konkurstillsynsmyndigheten kan begära en sådan tidsangivelse.
Konkursförvaltartaxans innehåll och omfattning föreslås ändrade. Arvodet till konkursförvaltare i konkurser som avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL skall alltjämt bestämmas enligt en taxa. Denna skall normalt innefatta ersättning för
– omhändertagande av gäldenärens bo med den räkenskapsinformation och andra handlingar som rör boet,
– upprättande av bouppteckning och förrättande av bouppteckningssammanträde,
– närvaro vid eventuell edgång,
– upprättande av förvaltarberättelse och sluthandlingar samt,
– i enkla fall, realiserande av tillgångar, avslutande av rörelse och undersökning av eventuell misstanke om brott.
Taxenivån föreslås höjd från nuvarande (år 2000) 8 600 kr till 10 000 kr. Förutsättningarna för överskridande av taxan skall vara samma som i dag. Gränsen för överskridande blir alltså då skälig ersättning uppgår till minst 15 000 kr. Även om ytterligare endast ett par hundra konkurser faller inom taxans område, innebär det en viss vinst för staten.
SOU 2000:62 21
Ändringar beträffande kostnadsansvaret i konkurs
Liksom hittills bör konkurskostnaderna täckas ur konkursboet, innan utdelning till borgenärerna blir aktuell.
Om en konkurs har uppstått på ansökan av någon annan borgenär än staten eller en borgenär, vars fordran omfattas av lönegaranti enligt lönegarantilagen, och konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL, skall borgenären – i den mån mån kostnaderna inte kan tas ut ur boet – svara för dessa intill ett belopp som motsvarar 15 (i dag: 10) procent av det vid tidpunkten för ansökningen gällande prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
Statens kostnader för tillsyn, kungörelser och kallelser i konkurs täcks i dag till viss del av tre olika avgifter. Enligt utredningens mening bör man som ekonomiskt mål eftersträva full kostnadstäckning för den kostnad som kan anses hänförlig till den enskilda konkursen.
De nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna föreslås sammanförda till en enda avgift, kallad konkursavgift. Konkursavgiften skall i konkurser som avslutas genom att konkursen avskrivs eller läggs ned eller om konkursbeslutet upphävs eller om ett ackord har fastställts i konkursen tas ut med ett fast belopp beräknat på grundval av dels de nuvarande kungörande- och kallelseavgifterna (totalt 3 250 kr), dels en avgift för baskontrollen (1 100 kr). I konkurser som avslutas på annat sätt skall konkursavgiften tas ut med dels ett fast belopp motsvarande kostnaden för kungörande och kallelser och baskontrollen (tillhopa 4 350 kr), dels ett belopp som motsvarar 5 procent av förvaltararvoden upp till 200 000 kr och 2 procent av arvoden däröver.
Ansökningsavgiften vid konkursansökan föreslås höjd från 500 kr till 1 000 kr.
Särskilda kostnadsfrågor m.m.
I enlighet med sina direktiv har utredningen behandlat en rad speciella frågor om kostnader i konkurs m.m., t.ex. konkursförvaltarens möjlighet att lyfta särskilt arvode för viss egendom resp. den del av ett yrkat arvode som motsvarar den mervärdesskatt som beräknats för arvodet.
De reformförslag utredningen lägger fram om en förstärkning av konkursförvaltarnas kompetens, om en ny inriktning av den offentliga konkurstillsynen, om en ny, självständig tillsynsmyndighet och om inrättande av ett Konkursråd bör tillgodose önskemålet om att förvaltarna gör behövliga undersökningar om ekonomisk brottslighet vid konkurs. Utredningen föreslår inte några särskilda regler om tillsynsmyndighetens funktion i denna del.
22 SOU 2000:62
Reformförslagens kostnadsmässiga konsekvenser
Utredningen beräknar att de löpande kostnaderna för en ny Konkurstillsynsmyndighet blir mindre än kostnaderna för nuvarande tillsynsmyndigheter. Skillnaden uppskattas till (44 ./. 42,1 mkr =) 1,9 mkr. Ökningen av konkurssökande borgenärs ansvar resp. ansökningsavgiften beräknas medföra en intäkt om (0,6 + 0,3 mkr =) 0,9 mkr. Tillkommande kostnader för Konkursrådet och konkursförvaltarråden uppskattas till (0,75 + 0,35 mkr =) 1,1 mkr. Den totala besparingen blir därmed 1,7 mkr.
Reformens ikraftträdande
Det föreslagna Konkursrådet bör kunna inrättas oberoende av när övriga delar i reformen träder i kraft.
Konkursförvaltarråden bör inrättas i god tid innan föreslagna ändringar i KL träder i kraft. Råden bör – eventuellt med bistånd av Konkursrådet – börja fungera i sådan tid att domstolarna kan få ledning av rådens förteckningar över konkursförvaltare vid utseende av förvaltare i de enskilda konkurserna redan från lagändringarnas ikraftträdande.
Inrättandet av den nya Konkurstillsynsmyndigheten kräver inte obetydliga förberedelser såväl när det gäller rekrytering av personal som anskaffande av lokaler m.m.
Reformen gör det nödvändigt med insatser för information och utbildning.
Reformen kan med tanke på det anförda träda i kraft tidigast vid årsskiftet 2001/2002.
SOU 2000:62 23
Summary
The terms of reference
The original terms of reference of the Bankruptcy Administration Supervision Commission in 1997 have been – with the starting point that the supervision function shall be public and linked to the Enforcement Services (Kronofogdemyndigheterna – KFM) and that the National Tax Board's (Riksskatteverket – RSV's) central function should be retained – to investigate
– what aims and what detailed content public bankruptcy administration supervision shall have,
– what ought to apply for the appointment and payment of fees for bankruptcy administrators and
– whether bankruptcy expenses viewed overall can be reduced and, in that event, how this can be achieved.
The terms of reference have, by a supplementary directive in 1998 concerning expenses and administration in connection with bankruptcy, been defined in more detail to relate to
– the need for coordination of charges in bankruptcy together with certain issues about other expenses in connection with bankruptcy and
– certain questions concerning the administrator's reports, etc.
By a supplementary directive in 1999, the task has been extended so that the investigation, though still with the starting point that bankruptcy administration supervision ought to be public, should without preconceived views review the future structure of the supervisory function. The Commission should, when conducting this review, take into account the public statements that the Parliamentary Standing Committee on Civil-Law Legislation made in the report 1998/99:LU11 on the aims of a reform and the questions that were dealt with in the Private Members' Bill 1998/99:L301.
SOU 2000:62 24
The main points of the report
A new, public bankruptcy administration supervision
The overall purpose of the public supervision shall be, according to the proposal, to monitor that the bankruptcy administration promotes the best possible outcome for the creditors and satisfies the interests of the community in connection with bankruptcy. Furthermore, it shall be monitored whether the administration is conducted in compliance with the Bankruptcy Act (1987:672, Konkurslagen – KL) and other statutes. The main part of the supervision should be at the economic level. The proposed formulation of the purposes provides that supervision also shall work to ensure that the winding up of a bankruptcy is not unnecessarily delayed.
It is proposed that the methods for public supervision are altered. Supervision shall be general in the sense that no bankruptcies are left outside of any control. However, supervision shall be selective and its scope adapted to the need of public control in the individual bankruptcy. The supervisory body shall, at an early stage, decide about the need for monitoring. This is simplified in the proposal by a requirement that the bankruptcy administrator, at the initial phase of the bankruptcy, should provide written notification about the scope and nature of the bankruptcy (bankruptcy administrator report). Guided by the report, the supervisory body shall plan the need for supervision.
A basic control shall be conducted in all bankruptcies. This involves a control of legality of a formal kind, i.e., monitoring that the bankruptcy administrator submits the prescribed documents on time and that these satisfy the requirements of the Act. In many bankruptcies involving uncomplicated circumstances, it should normally be sufficient with the basic control. This also serves as a documentary basis to determine whether a more extensive monitoring of the bankruptcy administration should be conducted.
An extended supervision may be appropriate, primarily in bankruptcies where there are assets of some value or which relate to a business operation that is not of a minor nature. How extensive such supervision should be is determined by the supervisory body in the individual case. The supervisory body may, in accordance with the proposal, limit supervision to that which is essential for control having regard to the scope of the bankruptcy and its nature. This means that the supervisory body is at liberty to restrict, according to the circumstances, the monitoring to a basic control also in somewhat larger bankruptcies.
SOU 2000:62 25
In bankruptcies where supervision is from the outset restricted to a basic control, the supervisory body may transfer to an extended supervision, provided this is justified having regard to matters that have subsequently transpired. The supervisory body can also decide to subsequently examine in detail a number of bankruptcies selected at random on the basis of a particularly theme such as a particular district, administrator or business sector. Thus, by such a theme examination it will be possible, for example, to make a random check of how the bankruptcy administrator has managed the assets of a smaller business operation.
It is proposed that the public bankruptcy supervision is given a new structure. Today, the supervision is linked to KFM, the authority that according to the current wording of the Bankruptcy Act is the supervisory authority. According to the proposal, the supervision shall be exercised by an independent, national authority (The Bankruptcy Administration Supervisory Authority). This shall neither be placed structurally within the KFM's budget frame nor be subordinated to RSV. Besides the supervisory function, the new authority shall have an important information and training function in relation to the bankruptcy administrators (cf. that stated about the Bankruptcy Advisory Council below) and retain the role that is a duty of the supervisory authority under the Wages Guarantee Act (1992:497).
The Bankruptcy Administration Supervisory Authority shall, according to the proposal, have a regional presence. It is proposed that the authority be divided into seven units for the day-to-day operations in various regions. The offices of the units shall be located in Malmö, Jönköping, Gothenburg, Stockholm, Eskilstuna, Härnösand and Umeå. The authority shall have a central function located in Stockholm. The head of the authority, personnel administration and IT services shall be located in Stockholm. However, the authority will largely be able to determine how its internal structure is arranged.
The influence of creditors is strengthened
The Commission does not make any proposal that the creditors, viewed as a collective, should be given any formal influence in bankruptcy. However, the possibility of creditors to influence the bankruptcy proceedings is strengthened by participation in the so-called bankruptcy administrator recommendation councils and the Bankruptcy Advisory Council (see further about this below). Furthermore, it is proposed that a creditor shall be able to request that the bankruptcy court appoints a creditors' administration committee. An issue concerning the appointment of such a committee should already be considered in conjunction with the bankruptcy decision.
SOU 2000:62 26
Among others, the bankruptcy administrator and the Bankruptcy Administration Supervisory Authority should be given an opportunity to express views. The committee shall be a consultative body in relation to the administrator but not have any decision-making powers.
As regards the influence of the creditors in connection with the appointment of the bankruptcy administrator in the individual bankruptcy, see below.
Decision-making functions are altered in the bankruptcy proceedings
Bankruptcy shall, according to the proposal, as hitherto be a continuous matter pending at the district court. However, it is proposed that certain decision-making functions are altered taking into account first the desire for clearly defining the operations of the courts, second the new selective nature of bankruptcy administration supervision. Therefore, a decision for the arrangement of proof of debt procedure shall be made by the bankruptcy administrator instead of by the court. Questions concerning respite with submission of the administrator's report shall be considered by the Bankruptcy Administration Supervisory Authority instead of by the court. Also, the present requirements for formal consent from the supervisory authority for certain measures on the part of the administrator shall be abandoned. This applies, for example, to private sale of pledged movable property (Chapter 8, Section 7, second paragraph KL).
It is proposed that the current arrangements with mandatory meetings for the taking of oaths before the district court are withdrawn. The debtor shall instead confirm in writing the correctness of the estate inventory for the bankruptcy administrator at the estate inventory preparation meeting. A creditor, the administrator and the Bankruptcy Administration Supervisory Authority are given an opportunity to call for the taking of oaths by the debtor before the court. The taking of oaths may be appropriate, for example, on the grounds that it is suspected that a crime may have been committed by the debtor or because the debtor refuses to confirm the correctness of the estate inventory for the administrator.
Amendment of the forms for appointment of bankruptcy administrator
The Commission proposes several changes as regards the forms of appointment of bankruptcy administrators. The most important are the following:
SOU 2000:62 27
– The requirement for specialist skills imposed in connection with the Bankruptcy Reform Act of 1979 should apply generally and be explicitly stated in the KL.
– Regional assessment bodies (bankruptcy administrator recommendation councils) are established with operational areas linked to the Bankruptcy Administration Supervisory Authority's regional units. The councils shall be composed of representatives of interested parties in the bankruptcy proceedings, including among others the creditors and the Supervisory Authority. The task of the councils shall be to determine, at periodically recurring times, the circle of people who may, upon application, be considered suitable to be given assignments as administrator. The councils prepare schedules of these people. The schedules shall serve to guide the court when it appoints an administrator in the particular bankruptcy. There will be no opportunity to appeal against the decisions of the councils concerning the schedules.
The bankruptcy administrator recommendation councils shall conduct these assessments at specific intervals of time, for example, every three years. Those who wish to be listed in the councils' schedules shall, through an application procedure, provide information concerning his/her skills in the field, using documentation provided by the councils as a basis.
When making its assessment, the bankruptcy administrator recommendation councils shall take into account the development with bankruptcy that may be expected during the forthcoming years and, among other things, in this way limit the size of the circle of administrators. The possibility should hereby be created to counteract the risk of having a far too large group of administrators and to maintain the requirement of specialisation.
– The court should normally select a bankruptcy administrator from the circle that is included in the bankruptcy administrator recommendation councils' schedules. When making its choice, the court should take into account whether any special kind of knowledge is required concerning, for example, a particular branch in order to be able to deal with the administration. The cost aspects should also be taken into account. A provision is to be introduced to the KL providing that the court should preferably appoint the person whose engagement may be assumed to involve the best outcome for the creditors.
The Bankruptcy Administration Supervisory Authority shall be given an opportunity to express its views in connection with the appointment of the bankruptcy administrator. Bearing in mind the new, selective nature of
SOU 2000:62 28
supervision, the authority may itself determine, in the particular case, whether it has anything to state concerning the choice of administrator.
Bearing in mind the proposed participation of creditors in both the bankruptcy administrator recommendation councils and the Bankruptcy Advisory Council (see further concerning this below), the Commission considers that special rules are not needed in the case where a creditor makes a proposal for a bankruptcy administrator. If a creditor has proposed someone who, in the view of the court, is suitable and who is furthermore listed in the bankruptcy administrator recommendation council's schedule, there is no reason not to appoint this person as administrator. This will also apply if the proposal has been made by the debtor. If someone is proposed who is not listed in the schedule, the court shall, after having given the Supervisory Authority an opportunity to express its views, determine whether it is appropriate to appoint the person proposed. One reason for appointing this person may be that he/she has attained better skills than those known to the bankruptcy administrator recommendation council.
A central, advisory body – the Bankruptcy Advisory Council – is established
In line with developments in Finland and Norway, the Commission is of the view that Sweden should establish a central, advisory body to promote good bankruptcy practice together with efficiency and uniformity in the administration of bankruptcy. An appropriate name for the body is the Bankruptcy Advisory Council. The Council shall, when it is appropriate, issue recommendations on matters concerning bankruptcy administration, public supervision of this and questions connected thereto. The Council shall not express views on individual bankruptcy matters.
The Bankruptcy Advisory Council shall be composed of representatives of various interested parties in bankruptcy proceedings, such as the Bankruptcy Administration Supervisory Authority, the bankruptcy administrators, the creditors, prosecutors and the National Courts Administration. The members shall have special knowledge and experience concerning questions relating to bankruptcy. The Council shall have at most ten members. One of them shall be the chairman and also the head of the Council. The members shall be appointed by the Government and for a fixed term.
The Bankruptcy Advisory Council shall for its operations hold periodically recurring meetings. It needs to have access to a clerical service and a secretary. It should be possible for the Bankruptcy Administration Supervisory Authority to be used as host authority for the clerical services.
SOU 2000:62 29
Amendments to the rules concerning fees for bankruptcy administrator
As previously, the court shall decide the fees for the bankruptcy administrator. The court shall give the Bankruptcy Administration Supervisory Authority an opportunity to express its views on the issue of fees, but the Authority may – taking into account the new, selective nature – itself determine whether it wishes to state anything concerning the matter. The possibility of appointing a special fees board mentioned in the Commission's terms of reference does not appear to be an appropriate alternative to consideration by the court, in the view of the Commission.
Bearing in mind fees in bankruptcies with assets sufficient to make a distribution, it is proposed that a rule is included in the KL that the bankruptcy administrator shall – when it is necessary in order to assess the reasonableness of the fees requested – specify the time that has been used to fulfil the assignment, split according to the various administrative measures. Both the court and the Bankruptcy Administration Supervisory Authority can request such a specification of times.
It is proposed that the content and scope of bankruptcy administration tariffs are altered. The fees for the bankruptcy administrator in bankruptcies that are written off in accordance with Chapter 10, Section 1 KL shall still be determined according to a tariff. This shall normally comprise remuneration for
– taking care of the debtor's estate with the accounting information and other documents concerning the estate,
– preparation of an estate inventory and administration of an estate inventory meeting,
– attending any taking of oaths,
– preparation of an administrator's report and final documents, and also
– in simple cases, realisation of assets, winding-up of business operation and investigation of any suspicions of crime.
It is proposed to increase the level of the tariff from the current (year 2000) SEK 8,600 to SEK 10,000. The preconditions for exceeding the tariff should be the same as today. The limit for exceeding shall thus be reasonable remuneration amounting to at least SEK 15,000. Even if only a further couple of hundred bankruptcies fall within the scope of the tariff, this involves some gain for the state.
SOU 2000:62 30
Amendments concerning costs liability in bankruptcy
As previously, the bankruptcy expenses are paid for by the bankruptcy estate, before any distribution to the creditors comes into question.
If a bankruptcy has occurred on the application of some other creditor than the state or a creditor whose claim is subject to the salary guarantee in accordance with the Salary Guarantee Act, and the bankruptcy is written-off in accordance with Chapter 10, Section 1 KL, the creditor shall – to the extent the costs cannot be taken out of the estate – bear these costs up to an amount that corresponds to 15 (today 10) per cent of the price base amount applicable at the time of the application under the National Insurance Act (1962:381).
The expenses of the state for supervision, public notices and notices of meetings relating to bankruptcy are today covered to some extent by three different charges. In the view of the Commission, one should as an economic objective endeavour to achieve full cover for expenses in respect to those costs that are considered referable to the individual bankruptcy.
It is proposed that the current supervision, public notice and notice of meeting charges are combined into a single charge, referred to as bankruptcy charge. The bankruptcy charge shall in bankruptcies that are concluded by writing off or discontinuing the bankruptcy or if the bankruptcy decision is revoked or if a composition with creditors has been approved in the bankruptcy, be charged at a fixed amount computed on the basis of first the current public notice and notice of meetings charges (total SEK 3,250) and second the charge for basic control (SEK 1,100). In bankruptcies that are concluded in other ways, the bankruptcy charge should be imposed first as a fixed amount corresponding to the expense for public notice and notice of meetings and the basic control (together SEK 4,350), second an amount that corresponds to 5 per cent of the administrator's fees up to SEK 200,000 and 2 per cent of the fees thereover.
It is proposed to increase the application charge in connection with a bankruptcy application from SEK 500 to SEK 1,000.
SOU 2000:62 31
Special costs issues, etc.
In accordance with its directives, the Commission has dealt with a number of special issues concerning expenses in bankruptcy, etc., for example, the opportunity for the bankruptcy administrator to charge and collect a special fee in relation to a particular item of property or be provisionally reimbursed for advance payments of value added tax due to the tax authority even though the fee is not finally fixed.
The proposed reform presented by the Commission concerning reinforcement of the competence of the bankruptcy administrators, for a new orientation of the public bankruptcy administration supervision, for a new, independent supervisory authority and the establishment of a Bankruptcy Advisory Council should satisfy the desire that administrators make the necessary investigations concerning economic crime in connection with bankruptcy. The Commission does not propose any special rules concerning the function of the Supervisory Authority in this connection.
The financial consequences of the proposed reform
The Commission estimates that the running costs for a new Bankruptcy Administration Supervisory Authority will be less than the costs for the current supervisory authorities. The difference is estimated to be, in SEK: (44 ./. 42.1 mill. =) 1.9 mill. The increase in the liability of the creditors seeking bankruptcy and the application fees are estimated to provide revenue of (0.6 + 0.3 mill. =) 0.9 mill. Additional costs for the Bankruptcy Advisory Council and the bankruptcy administrator recommendation councils are estimated at (0.75 + 0.35 mill.=) 1.1 mill. The total savings are therefore 1.7 mill.
Enter into force of the reform
The proposed Bankruptcy Advisory Council ought to be established independently of when the other parts of the reform enter into force.
The bankruptcy administrator recommendation councils should be established in good time before the proposed amendments to the KL enter into force. The councils should – possibly with the support of the Bankruptcy Advisory Council – become operational in such time that the courts can get the guidance of the councils' schedules of bankruptcy administrators in connection with appointments of administrators in the individual bankruptcies already when the amendments to the Act enter into force.
SOU 2000:62 32
The preparations for the establishment of the new Bankruptcy Administration Supervisory Authority are not insubstantial, both as regards recruitment of staff and acquisition of premises, etc.
The reform calls for the application of resources for information and training.
Bearing in mind that stated, the reform may enter into force at the turn of the year 2001/2002, at the earliest.
SOU 2000:62 33
Författningsförslag
1 Förslag till Lag om ändring i konkurslagen (1987:672)
Härigenom föreskrivs beträffande konkurslagen (1987:672)
dels att 14 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att nuvarande 7 kap. 28 och 29 §§ skall betecknas 7 kap. 27 och 28 §§,
dels att 1 kap. 3 §, 2 kap. 12 och 24 §§, 3 kap. 6 §, 6 kap. 3–6, 9 och 14 §§, 7 kap. 1–3, 5–7, 9, 10, 13, 15, 20–22, 25–29 §§, 8 kap. 2 och 7 §§, 9 kap. 1–4, 6–8, 20 och 21 §§, 10 kap. 2–4 §§, 11 kap. 6 och 21 §§, 12 kap. 8 och 10 §§, 13 kap. 5, 6 och 8 §§, 14 kap. 3, 6, 8, 11, 12, 14, 15 och 17 §§, 15 kap. 1, 2 och 7 §§ samt 16 kap. 8 § skall ha följande lydelse,
dels att i 6 kap. 2, 7, 10 och 11 §§, 7 kap. 4 och 18 §§, 11 kap. 5 § samt 13 kap. 3 och 7 §§ ordet ”tillsynsmyndigheten” skall bytas ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten”,
dels att i 2 kap. 3 § samt 7 kap. 12, 14, 19 och 30 §§ ordet ”räkenskapsmaterial” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”räkenskapsinformation” i motsvarande former,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 6 kap. 2 a § samt närmast före 6 kap. 2 a § och 7 kap. 29 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3 §
Förvaltningen av ett konkursbo handhas av en eller flera förvaltare.
Förvaltningen av boet står under tillsyn av en tillsynsmyndighet.
Konkurstillsynsmyndigheten utövar tillsyn över förvaltningen.
I fråga om jäv mot den som är
34 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
anställd vid Konkurstillsynsmyndigheten gäller utöver vad som följer av 11 § förvaltningslagen (1986:223) att den som i allmänt mål hos kronofogdemyndighet har tagit befattning med indrivning av en fordran som görs gällande i konkursen inte får fullgöra någon tillsynsuppgift i konkursen.
2 kap.
12 §
Finns det sannolika skäl för bifall till en konkursansökan och kan det med skäl befaras att gäldenären genom att resa utomlands undandrar sig en skyldighet eller överträder ett förbud som enligt denna lag gäller i konkurs, får rätten, om det finns särskild anledning till det, förbjuda gäldenären att resa utomlands i avvaktan på att ansökningen prövas. Om ett sådant reseförbud meddelas, får i samband därmed eller senare gäldenären åläggas att lämna ifrån sig sitt pass till den kronofogdemyndighet som rätten bestämmer. Om gäldenären inte har något pass, får förbud att utfärda pass för honom meddelas. Gäldenären får häktas, om det är uppenbart otillräckligt med ett reseförbud.
Finns det sannolika skäl för bifall till en konkursansökan och kan det med skäl befaras att gäldenären genom att resa utomlands undandrar sig en skyldighet eller överträder ett förbud som enligt denna lag gäller i konkurs, får rätten, om det finns särskild anledning till det, förbjuda gäldenären att resa utomlands i avvaktan på att ansökningen prövas. Om ett sådant reseförbud meddelas, får i samband därmed eller senare gäldenären åläggas att lämna ifrån sig sitt pass till Konkurstillsynsmyndigheten. Om gäldenären inte har något pass, får förbud att utfärda pass för honom meddelas. Gäldenären får häktas, om det är uppenbart otillräckligt med ett reseförbud.
Om gäldenären är en juridisk person, tillämpas första stycket även på den styrelseledamot, verkställande direktör, bolagsman och likvidator som har avgått eller entledigats senare än ett år före den dag då konkursansökningen kom in till tingsrätten.
Beträffande en sådan säkerhetsåtgärd som avses i denna paragraf tilllämpas bestämmelserna i 15 kap.5, 6 och 8 §§rättegångsbalken, om inte något annat följer av denna lag. En säkerhetsåtgärd kan inte hindras av att
SOU 2000:62 35
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
säkerhet ställs. Inte heller kan en beviljad säkerhetsåtgärd hävas av denna anledning. Kostnaden för häktning betalas av staten.
24 §
När ett beslut om konkurs meddelas, skall tingsrätten
1. genast bestämma tidpunkt för det sammanträde vid vilket gäldenären skall avlägga bouppteckningsed (edgångssammanträde),
2. snarast utse förvaltare,
3. kalla gäldenären, förvaltaren, tillsynsmyndigheten och den borgenär som har gjort konkursansökningen till edgångssammanträdet.
Konkursbeslutet skall genast kungöras. Genom kungörelsen kallas övriga borgenärer till edgångssammanträdet.
När ett beslut om konkurs meddelas, skall tingsrätten
1. snarast utse förvaltare,
2. i samråd med förvaltaren genast bestämma tidpunkt och plats för det sammanträde vid vilket gäldenären skall bekräfta att bouppteckningen är riktig (bouppteckningssammanträde),
3. kalla gäldenären, Konkurstillsynsmyndigheten och den borgenär som har gjort konkursansökningen till bouppteckningssammanträdet.
Konkursbeslutet skall genast kungöras. Genom kungörelsen kallas övriga borgenärer till bouppteckningssammanträdet.
Kallelsen till gäldenären enligt första stycket 3 skall delges.
3 kap.
6 §
1
Tvister mellan förvaltaren och gäldenären eller annan i frågor som avses i 4 och 5 §§ skall prövas av tillsynsmyndigheten på ansökan av förvaltaren, en borgenär, gäldenären eller en underhållsberättigad. Myndigheten skall inhämta yttran-
Tvister mellan förvaltaren och gäldenären eller annan i frågor som avses i 4 och 5 §§ skall prövas av rätten på ansökan av förvaltaren, en borgenär, gäldenären eller en underhållsberättigad. Rätten skall inhämta yttranden i den omfattning
1
Senaste lydelse 1995:793.
36 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
den i den omfattning som behövs för prövningen. Myndighetens beslut gäller omedelbart, även om det överklagas. Beslutet skall efter ansökan ändras, om senare upplysta omständigheter eller ändrade förhållanden motiverar det.
Tillsynsmyndighetens beslut i ett ärende som avses i första stycket får överklagas av den vars rätt berörs av beslutet. I fråga om ett sådant överklagande tillämpas bestämmelserna i utsökningsbalken om överklagande av beslut om utmätning av lön.
som behövs för prövningen. Beslutet skall efter ansökan ändras, om senare upplysta omständigheter eller ändrade förhållanden motiverar det.
6 kap.
Bouppteckningssammanträde
2 a §
Gäldenären skall inställa sig till bouppteckningssammanträdet inför förvaltaren. Han skall då göra de tillägg till eller ändringar i bouppteckningen som han anser behövs och därefter på heder och samvete skriftligen bekräfta att bouppteckningens uppgifter om tillgångar, skulder och räkenskapsinformation med gjorda tillägg eller ändringar är riktiga och att det inte enligt hans vetskap har oriktigt utelämnats eller tagits upp någon tillgång eller skuld.
Bouppteckningssammanträdet skall hållas tidigast en och senast två månader efter konkursbeslutet. Sammanträdet får dock hållas senare, om det är nödvändigt med
SOU 2000:62 37
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
hänsyn till konkursboets omfattning och beskaffenhet. Om gäldenären är förhindrad av laga förfall att inställa sig till bouppteckningssammanträdet eller om bouppteckningen då inte är färdigställd, får förvaltaren bestämma att gäldenären skall bekräfta bouppteckningens riktighet vid något annat tillfälle. Bouppteckningssammanträdet skall trots det hållas på utsatt tid.
Är gäldenären en juridisk person och finns flera ställföreträdare, bestämmer förvaltaren vilken eller vilka ställföreträdare som skall bekräfta att bouppteckningen är riktig.
3 §
2
Gäldenären skall inför rätten avlägga bouppteckningsed. Han skall göra de tillägg till eller ändringar i bouppteckningen som han anser behövs och med ed betyga att bouppteckningens uppgifter om tillgångar, skulder och räkenskapsmaterial med gjorda tillägg eller ändringar är riktiga och att det inte enligt hans vetskap har oriktigt utelämnats eller tagits upp någon tillgång eller skuld.
Gäldenären skall inför rätten avlägga bouppteckningsed, om det begärs av Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren eller en borgenär. Han skall göra de tillägg till eller ändringar i bouppteckningen som han anser behövs och med ed betyga att bouppteckningens uppgifter om tillgångar, skulder och räkenskapsinformation med gjorda tilllägg eller ändringar är riktiga och att det inte enligt hans vetskap har oriktigt utelämnats eller upptagits någon tillgång eller skuld.
Är gäldenären en juridisk person och finns flera ställföreträdare, behöver bouppteckningsed inte avläggas av en sådan ställföreträdare vars edgång förvaltaren anser sakna betydelse för boutredningen.
2
Senaste lydelse 1995:793.
38 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Bouppteckningseden skall avläggas vid ett edgångssammanträde. Edgångssammanträdet skall hållas tidigast en och senast två månader efter konkursbeslutet. Sammanträdet får dock hållas senare, om det är nödvändigt med hänsyn till konkursboets omfattning och beskaffenhet. Om gäldenären är förhindrad av laga förfall att avlägga eden vid edgångssammanträdet eller om bouppteckningen då ännu inte har kommit in till rätten, skall rätten så snart förfallet upphör eller bouppteckningen kommer in genom delgivning kalla gäldenären att fullgöra edgången. Edgångssammanträdet skall trots det hållas på utsatt tid.
Begäran om bouppteckningsed enligt 3 § skall göras hos rätten innan konkursen är avslutad. När sådan begäran har kommit in, skall rätten snarast kalla gäldenären, förvaltaren, Konkurstillsynsmyndigheten, den borgenär som har ansökt om konkursen och den borgenär som har begärt att gäldenären skall avlägga ed till edgångssammanträde.
När det finns anledning till det får rätten besluta att gäldenären skall avlägga eden inför en annan tingsrätt. Är gäldenären sjuk får eden avläggas där han vistas.
Edgången får inte fullgöras före edgångssammanträdet.
Edgången får inte fullgöras före bouppteckningssammanträdet.
5 §
3
När det åligger en förmyndare att avlägga bouppteckningsed är även den omyndige, om han har fyllt femton år, skyldig att på yrkande av förvaltaren eller en borgenär avlägga eden. Detta gäller dock inte om det finns sådana särskilda omständigheter att anledning till edgången saknas.
När det åligger en förmyndare att avlägga bouppteckningsed är även den omyndige, om han har fyllt femton år, skyldig att på yrkande av Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren eller en borgenär avlägga eden. Detta gäller dock inte om det finns sådana särskilda omständigheter att anledning till edgången
3
Senaste lydelse 1995:793.
SOU 2000:62 39
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
saknas. Vad som har sagts nu om skyldighet för en omyndig gäldenär att avlägga bouppteckningsed tilllämpas även beträffande den för vilken förvaltarskap anordnats enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.
Annan än gäldenären är skyldig att på yrkande av förvaltaren eller en borgenär avlägga bouppteckningsed eller beediga viss uppgift i bouppteckningen, om det kan antas att sådan edgång är av betydelse för boutredningen. Detta gäller inte den som avses i 36 kap. 5 § rättegångsbalken såvitt gäller uppgift beträffande vilken han inte får höras som vittne, såvida han inte är närstående till gäldenären.
Annan än gäldenären är skyldig att på yrkande av Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren eller en borgenär avlägga bouppteckningsed eller beediga viss uppgift i bouppteckningen, om det kan antas att sådan edgång är av betydelse för boutredningen. Detta gäller inte den som avses i 36 kap. 5 § rättegångsbalken såvitt gäller uppgift beträffande vilken han inte får höras som vittne, såvida han inte är närstående till gäldenären.
När ett yrkande om edgång enligt denna paragraf har framställts, skall rätten kalla förvaltaren, tillsynsmyndigheten och den som avses med yrkandet till förhandling inför rätten. Har yrkandet framställts av en borgenär, skall även denne kallas. Kallelsen till den som avses med yrkandet skall delges.
När ett yrkande om edgång enligt denna paragraf har framställts, skall rätten kalla förvaltaren, Konkurstillsynsmyndigheten och den som avses med yrkandet till förhandling inför rätten. Har yrkandet framställts av en borgenär, skall även denne kallas. Kallelsen till den som avses med yrkandet skall delges.
Bifalls yrkandet, skall edgången fullgöras genast om det lämpligen kan ske eller vid den senare tidpunkt som rätten bestämmer. I fråga om edgångens fullgörande gäller 4 § andra stycket.
6 §
Gäldenären får inte efter det att konkursbeslutet har meddelats och innan han har avlagt bouppteckningsed bege sig utomlands utan
Gäldenären får inte efter det att konkursbeslutet har meddelats, innan han bekräftat bouppteckningen enligt 2 a § eller genom bouppteck-
40 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
rättens medgivande. Om det senare under konkursen finns skäl att befara att gäldenären genom att lämna landet undandrar sig skyldighet som föreskrivs i denna lag, får förbud meddelas honom att resa utomlands. Byter gäldenären vistelseort, skall han meddela förvaltaren var han vistas.
ningsed, bege sig utomlands utan rättens medgivande. Om det senare under konkursen finns skäl att befara att gäldenären genom att lämna landet undandrar sig skyldighet som föreskrivs i denna lag, får förbud meddelas honom att resa utomlands. Byter gäldenären vistelseort, skall han meddela förvaltaren var han vistas.
Om det finns skäl att befara att gäldenären åsidosätter ett förbud att resa utomlands, får gäldenären åläggas att lämna ifrån sig sitt pass till tillsynsmyndigheten. Om gäldenären inte har något pass, får förbud att utfärda pass för honom meddelas.
Om det finns skäl att befara att gäldenären åsidosätter ett förbud att resa utomlands, får gäldenären åläggas att lämna ifrån sig sitt pass till Konkurstillsynsmyndigheten. Om gäldenären inte har något pass, får förbud att utfärda pass för honom meddelas.
Om det finns skäl att befara att gäldenären genom att lämna den ort där han är bosatt undandrar sig skyldighet som föreskrivs i denna lag, får förbud meddelas honom att lämna orten.
9 §
Om gäldenären undandrar sig att fullgöra vad som åligger honom enligt 2, 3, 5 eller 6 § eller överträder ett reseförbud enligt 6 §, kan han efter omständigheterna antingen hämtas eller häktas. Detsamma gäller om det finns skäl att befara att gäldenären kommer att undandra sig en skyldighet eller överträda ett förbud som här har angetts.
Om gäldenären undandrar sig att fullgöra vad som åligger honom enligt 2, 2 a §, 3, 5 eller 6 § eller överträder ett reseförbud enligt 6 §, kan han efter omständigheterna antingen hämtas eller häktas. Detsamma gäller om det finns skäl att befara att gäldenären kommer att undandra sig en skyldighet eller överträda ett förbud som här har angetts.
Om någon annan än gäldenären undandrar sig att fullgöra edgång som har förelagts honom enligt 5 §, kan han efter omständigheterna föreläggas vite, hämtas eller häktas.
Häktning i de fall som avses i första och andra styckena får ske endast om det finns synnerliga skäl till det. Har gäldenären överträtt ett reseför-
SOU 2000:62 41
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
bud enligt 6 §, skall han dock häktas om det inte är uppenbart att det är onödigt.
Kostnaden för hämtning eller häktning betalas av staten.
14 §
Om gäldenären är i behov av det, är han berättigad till skälig ersättning av konkursboet för resa och uppehälle inom landet, när han till följd av bestämmelserna i 2–5 §§ inställer sig hos rätten eller någon annanstans. Vad som har sagts nu gäller även för en sådan person som avses i 13 §.
Har ett yrkande enligt 5 § andra stycket riktats mot någon annan än den som avses i 13 §, är han berättigad till skälig ersättning av boet för inställelse enligt 5 § tredje eller fjärde stycket.
Beslut om ersättning meddelas av rätten.
Beslut om ersättning meddelas av rätten, om ersättningen avser en inställelse inför rätten. I andra fall meddelas beslut om ersättning av förvaltaren. Den som är missnöjd med förvaltarens beslut får hänskjuta frågan till rättens prövning.
7 kap.
1 §
4
En förvaltare skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget.
En förvaltare skall ha särskild insikt i och erfarenhet av konkursförvaltning. Han skall även i övrigt vara lämplig för uppdraget. Till förvaltare bör företrädesvis den utses, vars anlitande kan antas medföra det bästa utfallet för borgenärerna.
Den som är anställd vid en domstol får inte vara förvaltare. Den som står i ett sådant förhållande till gäldenären, en borgenär eller någon annan att det är ägnat att rubba förtroendet för hans opartiskhet i konkursen får inte var förvaltare. Detsamma gäller om det i övrigt finns
4
Senaste lydelse 1988:1371.
42 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
någon omständighet som medför att förtroendet för hans opartiskhet kan rubbas.
Förvaltaren skall omedelbart underrätta tillsynsmyndigheten om omständigheter som kan medföra jäv för honom.
Förvaltaren skall omedelbart underrätta Konkurstillsynsmyndigheten om omständigheter som kan medföra jäv för honom.
2 §
5
Förvaltare utses av rätten. Förvaltare utses av rätten med ledning av förteckningar över förvaltare som upprättats av särskilda konkursförvaltarråd. Närmare föreskrifter om råden meddelas av regeringen.
Rätten bestämmer också antalet förvaltare. Flera än en förvaltare får utses om det med hänsyn till boets omfattning och beskaffenhet är behövligt att förvaltningen delas eller att den handhas odelad av flera. Om en förvaltare är jävig men det med hänsyn till förhållandena i konkursen är olämpligt att entlediga honom, får rätten utse någon annan att sköta förvaltningen i den del förvaltaren är jävig.
Om boets förvaltning skall vara delad, skall en förvaltare utses för varje del av förvaltningen. Rätten bestämmer efter vilka grunder delningen skall ske.
Särskilda bestämmelser om att ett allmänt ombud skall delta i konkursförvaltningen finns i försäkringsrörelselagen (1982:713) och i bankrörelselagen (1987:617).
3 §
Innan rätten utser förvaltare eller fattar beslut om att flera förvaltare skall finnas, skall tillsynsmyndigheten höras.
Innan rätten utser förvaltare eller fattar beslut om att flera förvaltare skall finnas, skall den ge Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig.
Frågor om att utse flera förvaltare eller att dela förvaltningen mel-
Frågor om att utse flera förvaltare eller att dela förvaltningen mel-
5
Senaste lydelse 1989:1084.
SOU 2000:62 43
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
lan flera förvaltare tas upp på begäran av tillsynsmyndigheten, förvaltare, en granskningsman eller en borgenär. Tillsynsmyndigheten och förvaltaren skall höras. Rätten får, om det behövs, pröva frågan vid en förhandling. Till förhandlingen skall tillsynsmyndigheten, förvaltaren och, om frågan har väckts av någon annan, denne kallas.
lan flera förvaltare tas upp på begäran av Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltare, en granskningsman eller en borgenär. Konkurstillsynsmyndigheten skall ges tillfälle att yttra sig. Förvaltaren skall höras. Rätten får, om det behövs, pröva frågan vid en förhandling. Till förhandlingen skall Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren och, om frågan har väckts av någon annan, denne kallas.
5 §
Om en förvaltare begär att få avgå och visar skäl till det, skall rätten entlediga honom.
En förvaltare som inte är lämplig eller av någon annan orsak bör skiljas från uppdraget skall entledigas av rätten. Frågor om entledigande tas upp på begäran av tillsynsmyndigheten, en granskningsman, en borgenär eller gäldenären.
En förvaltare som inte är lämplig eller av någon annan orsak bör skiljas från uppdraget skall entledigas av rätten. Frågor om entledigande tas upp på begäran av Konkurstillsynsmyndigheten, en granskningsman, en borgenär eller gäldenären.
En förvaltare får inte entledigas utan att tillsynsmyndigheten har hörts. Om någon annan än förvaltaren själv har begärt att förvaltaren skall entledigas, skall rätten, om det inte av särskilda skäl är onödigt, pröva frågan vid en förhandling. Till förhandlingen skall tillsynsmyndigheten, förvaltaren och, om frågan har väckts av någon annan, denne kallas. Om det är av särskilt intresse att borgenärerna hörs, skall de kallas till förhandlingen genom kungörelse.
En förvaltare får inte entledigas utan att Konkurstillsynsmyndigheten har getts tillfälle att yttra sig. Om någon annan än förvaltaren själv har begärt att förvaltaren skall entledigas, skall rätten, om det inte av särskilda skäl är onödigt, pröva frågan vid en förhandling. Till förhandlingen skall Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren och, om frågan har väckts av någon annan, denne kallas. Om det är av särskilt intresse att borgenärerna hörs, skall de kallas till förhandlingen genom kungörelse.
44 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Rätten får, om den finner skäl till det, i avvaktan på förhandlingen försätta en förvaltare ur tjänstgöring. Innan det sker skall tillsynsmyndigheten höras. Om en förvaltare försätts ur tjänstgöring, kan rätten utse någon annan att under tiden fullgöra hans åligganden.
Rätten får, om den finner skäl till det, i avvaktan på förhandlingen försätta en förvaltare ur tjänstgöring. Innan det sker skall Konkurstillsynsmyndigheten ges tillfälle att yttra sig. Om en förvaltare försätts ur tjänstgöring, kan rätten utse någon annan att under tiden fullgöra hans åligganden.
6 §
Om en förvaltare entledigas, skall rätten genast utse en ny förvaltare.
Första stycket gäller inte om det finns flera förvaltare och någon av dem entledigas samt rätten, efter att ha hört tillsynsmyndigheten, finner att det inte är nödvändigt att utse någon annan i den entledigades ställe.
Första stycket gäller inte om det finns flera förvaltare och någon av dem entledigas samt rätten, efter att ha gett Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig, finner att det inte är nödvändigt att utse någon annan i den entledigades ställe.
7 §
Om rätten av särskilda skäl finner det behövligt, får den, efter att ha hört tillsynsmyndigheten, uppdra åt en lämplig person att vara rådgivare åt förvaltaren vid förvaltningen av boet eller att som förlikningsman biträda rätten med utredning och förlikning i en tvistefråga som har uppkommit genom anmärkning mot en bevakning eller att fullgöra båda dessa uppgifter.
Om rätten av särskilda skäl finner det behövligt, får den, efter att ha gett Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig, uppdra åt en lämplig person att vara rådgivare åt förvaltaren vid förvaltningen av boet eller att som förlikningsman biträda rätten med utredning och förlikning i en tvistefråga som har uppkommit genom anmärkning mot en bevakning eller att fullgöra båda dessa uppgifter.
Den som är anställd vid en domstol får inte vara rådgivare eller förlikningsman.
När uppdraget är slutfört skall det genast anmälas till rätten. Samtidigt skall en redogörelse lämnas för det arbete som uppdraget har medfört.
SOU 2000:62 45
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Rätten skall återkalla uppdraget när anmälan har gjorts eller när det annars finns skäl till återkallelse.
9 §
Förvaltaren är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, granskningsmän, gäldenären eller tillsynsmyndigheten.
Förvaltaren är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till rätten, borgenärer, en borgenärskommitté, granskningsmän, gäldenären eller Konkurstillsynsmyndigheten.
Förvaltaren skall snarast och senast två veckor efter konkursbeslutet till Konkurstillsynsmyndigheten skriftligen ge besked
1. om arten och storleken av boets tillgångar och skulder,
2. om tillgångarna kan antas räcka till betalning av konkurskostnader och andra skulder som boet kan väntas ådra sig,
3. om det framkommit något sådant förhållande som kan föranleda återvinning till konkursboet,
4. om en av gäldenären bedriven rörelse kommer att fortsättas för boets räkning,
5. om gäldenären varit arbetsgivare och i så fall antalet anställda, och
6. om det som i övrigt kan ha betydelse för tillsynen över förvaltningen.
10 §
I viktigare frågor skall förvaltaren höra tillsynsmyndigheten och särskilt berörda borgenärer, om det
I viktigare frågor skall förvaltaren ge Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig. Han skall i såda-
46 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
inte föreligger hinder mot det. Förvaltaren skall i sådana frågor höra även gäldenären, om det lämpligen kan ske.
na frågor också höra särskilt berörda borgenärer och en borgenärskommitté, om det inte föreligger hinder mot det, liksom gäldenären om det lämpligen kan ske
13 §
6
Förvaltaren skall upprätta en bouppteckning. I denna skall boets tillgångar tas upp till noggrant uppskattade värden. Bouppteckningen skall vidare innehålla uppgift om varje borgenärs namn och postadress.
Om det finns anledning, skall bouppteckningen också innehålla uppgift om egendom som inte ingår i boet på grund av att den finns utomlands. Har gäldenären uppgivit att sådan egendom saknas skall bouppteckningen innehålla uppgift om detta.
I den utsträckning det behövs skall bouppteckningen också innehålla en förteckning över dels räkenskapsmaterial, dels andra handlingar som rör boet.
I den utsträckning det behövs skall bouppteckningen också innehålla en förteckning över dels räkenskapsinformation, dels andra handlingar som rör boet.
Bouppteckningen skall av förvaltaren ges in till rätten och tillsynsmyndigheten så snart som möjligt och senast en vecka före edgångssammanträdet.
Har en av gäldenären underskriven bouppteckning förut getts in till rätten, behöver någon ny bouppteckning inte upprättas, om förvaltaren anser att denna är tillförlitlig. I så fall skall han snarast anmäla det till rätten och tillsynsmyndigheten.
Bouppteckningen skall av förvaltaren ges in till rätten och Konkurstillsynsmyndigheten så snart som möjligt och senast en vecka före bouppteckningssammanträdet.
Skall bevakningsförfarande äga rum och har någon bouppteckning ännu inte getts in till rätten, skall förvaltaren så snart som möjligt och senast en vecka från beslutet om bevakningsförfarandet skicka en
Skall bevakningsförfarande äga rum och har någon bouppteckning ännu inte getts in i enlighet med fjärde stycket, skall förvaltaren så snart som möjligt och senast en vecka från beslutet om bevaknings-
6
Senaste lydelse 1996:129.
SOU 2000:62 47
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
förteckning över borgenärerna med uppgift om varje borgenärs postadress till rätten och tillsynsmyndigheten. I ett bankaktiebolags, en sparbanks eller en medlemsbanks konkurs skall till bouppteckningen eller borgenärsförteckningen bifogas uppgift om insättningsborgenärerna och deras fordringsbelopp med upplupen ränta. Detsamma gäller i ett värdepappersbolags konkurs om bolaget har tillstånd att ta emot insättningar på konto. I ett livförsäkringsbolags konkurs skall på motsvarande sätt bifogas uppgift om försäkringstagarna och deras fordringar.
förfarandet skicka en förteckning över borgenärerna med uppgift om varje borgenärs postadress till Konkurstillsynsmyndigheten. I ett bankaktiebolags, en sparbanks eller en medlemsbanks konkurs skall till bouppteckningen eller borgenärsförteckningen bifogas uppgift om insättningsborgenärerna och deras fordringsbelopp med upplupen ränta. Detsamma gäller i ett värdepappersbolags konkurs om bolaget har tillstånd att ta emot insättningar på konto. I ett livförsäkringsbolags konkurs skall på motsvarande sätt bifogas uppgift om försäkringstagarna och deras fordringar.
15 §
Förvaltaren skall snarast upprätta en skriftlig berättelse om boets tillstånd och om orsakerna till gäldenärens obestånd, såvitt de har kunnat utrönas, och om möjligt ange vid vilken tidpunkt obeståndet kan antas ha inträtt. Berättelsen skall vidare innehålla
1. en översikt över tillgångar och skulder av olika slag,
2. en uppgift om huruvida det har förekommit något sådant förhållande
som kan föranleda återvinning till konkursboet,
3. en uppgift om huruvida det finns skälig anledning att anta att någon
enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen (1975:1385) eller lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar är skyldig att återbära olovlig vinstutdelning eller annan olovlig utbetalning eller att enligt dessa lagar eller lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag utge skadestånd till aktiebolag, ekonomisk förening eller handelsbolag,
4. en uppgift i förekommande fall om vid vilken tidpunkt skyldighet en-
ligt 13 kap. 2 § aktiebolagslagen att upprätta särskild balansräkning kan antas ha inträtt, om denna tidpunkt kan utrönas,
5. en uppgift i förekommande fall om att misstanke om brott som avses i
11 kap. brottsbalken eller om sådant förfarande som kan föranleda näringsförbud enligt 2 § lagen (1986:436) om näringsförbud har anmälts till åklagaren,
48 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6. en uppgift om vilket bokföringssystem en gäldenär som är eller under
det senaste året före konkursansökningen har varit bokföringsskyldig har tillämpat och hur bokföringsskyldigheten har fullgjorts. Berättelsen skall snarast och senast sex månader från konkursbeslutet skickas till rätten, tillsynsmyndigheten och varje borgenär som begär det. När det finns särskilda omständigheter får rätten medge anstånd med avlämnandet av berättelsen. Har gäldenären varit bokföringsskyldig, skall den av gäldenären senast uppgjorda balansräkningen bifogas berättelsen.
Berättelsen skall snarast och senast sex månader från konkursbeslutet skickas till rätten, Konkurstillsynsmyndigheten och varje borgenär som begär det. När det finns särskilda omständigheter får Konkurstillsynsmyndigheten medge anstånd med avlämnandet av berättelsen. Har gäldenären varit bokföringsskyldig, skall den av gäldenären senast uppgjorda balansräkningen bifogas berättelsen.
20 §
Om konkursen inte är avslutad då sex månader har förflutit efter edgångssammanträdet, skall förvaltaren inom en månad därefter till tillsynsmyndigheten avlämna en berättelse, i vilken alla de åtgärder som har vidtagits för att avsluta konkursen skall anges noggrant. Berättelsen skall innehålla uppgifter om in- och utbetalningar under den gångna perioden eller en kronologisk och systematisk sammanställning av boets affärshändelser. Har pengar under någon del av denna period stått inne i bank, skall till berättelsen bifogas en av banken bestyrkt uppgift på de insättningar och uttag som förekommit.
Om konkursen inte är avslutad då sex månader har förflutit efter bouppteckningssammanträdet, skall förvaltaren inom en månad efter utgången av den kalendermånad i vilken nyss angivna period gått till ända, till Konkurstillsynsmyndigheten avlämna en berättelse, i vilken alla de åtgärder som har vidtagits och återstår för att avsluta konkursen skall anges noggrant. Berättelsen skall innehålla uppgifter om in- och utbetalningar under tiden från konkursutbrottet och fram till utgången av den kalendermånad som anges ovan eller en kronologisk och systematisk sammanställning av boets affärshändelser. Har pengar stått inne i bank, skall till berättelsen bifogas kontoutdrag från banken för perioden.
SOU 2000:62 49
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Senare under konkursen skall förvaltaren inom en månad från utgången av varje sexmånadersperiod avge en sådan berättelse som sägs i första stycket för den senaste perioden. Denna skall även innehålla fullständiga upplysningar om orsakerna till att konkursen inte har avslutats.
Förvaltaren skall snarast skicka in en kopia av berättelsen till rätten.
21 §
7
Också sedan konkursen har avslutats skall förvaltaren, så länge boets medel är insatta i bank, inom en månad från utgången av varje kalenderår till tillsynsmyndigheten lämna sådana uppgifter som sägs i 20 § första stycket andra och tredje meningarna. När några medel inte längre finns att lyfta, skall förvaltaren anmäla det till myndigheten. Förvaltaren skall samtidigt redovisa i vad mån utbetalning av utdelningsmedel skett med stöd av 11 kap. 13 a §.
Om medel som tillhör boet varit insatta på bank sedan konkursen avslutats, skall förvaltaren så snart några bankmedel inte längre finns att redovisa, till Konkurstillsynsmyndigheten lämna sådana uppgifter och kontoutdrag som sägs i 20 § första stycket andra och tredje meningarna. Uppgifterna skall avse period som inte omfattas av tidigare avgiven slutredovisning. Om det vid utgången av ett kalenderår fortfarande finns medel insatta på bank, skall förvaltaren lämna motsvarande uppgifter inom en månad från utgången av året. Förvaltaren skall samtidigt redovisa i vad mån utbetalning av utdelningsmedel skett med stöd av 11 kap. 13 a §.
22 §
8
Om det vid konkursens avslutande finns några hinder mot att det räkenskapsmaterial och de andra handlingar rörande boet som förvaltaren har tagit hand om återställs
Om det vid konkursens avslutande finns några hinder mot att den räkenskapsinformation och de andra handlingar rörande boet som förvaltaren har tagit hand om återställs
7
Senaste lydelse 1990:1072.
8
Senaste lydelse 1995:793.
50 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
till gäldenären, skall de överlämnas till tillsynsmyndigheten, om inte förvaltaren anser att han bör bevara dem. Handlingarna skall bevaras i enlighet med vad som i varje särskilt fall gäller om arkivering.
till gäldenären, skall de överlämnas till Konkurstillsynsmyndigheten. Myndigheten skall förvara räkenskapsinformationen och andra handlingar rörande boet under en tid av sex år från utgången av det kalenderår då konkursen beslutades. Bevarandet skall i övrigt ske i enlighet med vad som i varje särskilt fall gäller om förvaring. Om förvaltaren finner det lämpligt får denne ansvara för förvaringen.
25 §
9
Kronofogdemyndigheterna är tillsynsmyndigheter.
Konkurstillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen
1.
främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna och
2.
tillgodoser samhällets intressen vid konkurs.
Konkurstillsynsmyndigheten skall även övervaka att förvaltningen bedrivs i överensstämmelse med denna lag och andra författningar.
26 §
I fråga om jäv mot en tjänsteman vid tillsynsmyndigheten gäller utöver vad som följer av 11 § förvaltningslagen (1986:223) att den som i allmänt mål har tagit befattning med indrivning av en fordran som görs gällande i konkursen inte får fullgöra någon tillsynsuppgift i konkursen.
Konkurstillsynsmyndigheten skall med ledning av den handling som avses i 9 § andra stycket planera tillsynens omfattning i konkursen. Myndigheten får begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet.
Myndigheten får, när den finner
9
Senaste lydelse 1996:1440.
SOU 2000:62 51
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
det lämpligt, inventera konkursboets kassa och övriga tillgångar samt begära redovisning av förvaltaren. Om särskilda omständigheter motiverar det, får myndigheten utse en eller flera revisorer för granskning av boets räkenskaper och förvaltningen i övrigt.
27 §
Tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med denna lag och andra författningar. Den skall då särskilt se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan. Myndigheten får, när den finner det lämpligt, inventera konkursboets kassa och övriga tillgångar samt begära redovisning av förvaltaren. Om särskilda omständigheter motiverar det, får myndigheten utse en eller flera revisorer för granskning av boets räkenskaper och förvaltningen i övrigt.
28 §
10
Tillsynsmyndigheten skall ha tillgång till det räkenskapsmaterial och de andra handlingar som rör boet.
27 §
Konkurstillsynsmyndigheten skall ha tillgång till den räkenskapsinformation och de andra handlingar som rör boet.
Tillsynsmyndigheten är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till
Konkurstillsynsmyndigheten är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvalt-
10
Senaste lydelse 1995:793.
52 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
rätten, borgenärer, granskningsmän eller gäldenären.
ning till rätten, borgenärer, granskningsmän eller gäldenären.
29 § 28 §
Tillsynsmyndighetens beslut enligt denna lag får inte överklagas i andra fall än de som avses i 3 kap. 6 §.
Konkurstillsynsmyndighetens beslut enligt denna lag får inte överklagas.
Borgenärskommitté
29 §
Om någon borgenär begär det, får rätten bland borgenärerna utse en borgenärskommitté för samråd med förvaltaren enligt vad som föreskrivs i denna lag. I kommittén får ingå högst tre personer. Om gäldenären bedrivit rörelse och under det senast förflutna räkenskapsåret sysselsatt i genomsnitt minst 25 arbetstagare, har de anställda rätt att därutöver utse en representant i kommittén. Om det finns särskilda skäl, får rätten utse ytterligare personer att ingå i kommittén.
En fråga om utseende av en borgenärskommitté får väckas redan i samband med rättens prövning av konkursansökningen. Den borgenär som väcker frågan bör lämna förslag till personer som skall ingå i kommittén. Rätten skall ge förvaltaren och Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig, innan kommittén utses. Även övriga borgenärer skall ges tillfälle att yttra sig, om det lämpligen kan ske.
SOU 2000:62 53
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
2 §
Har gäldenären drivit en rörelse, får förvaltaren, om det lagligen kan ske, fortsätta rörelsen för konkursboets räkning i den mån det är ändamålsenligt. Detsamma gäller om förvaltaren sedan rörelsen har lagts ned vill återuppta denna. Rörelsen får dock fortsättas längre tid än ett år från edgångssammanträdet endast om det finns särskilda skäl för det.
Har gäldenären drivit en rörelse, får förvaltaren, om det lagligen kan ske, fortsätta rörelsen för konkursboets räkning i den mån det är ändamålsenligt. Detsamma gäller om förvaltaren sedan rörelsen har lagts ned vill återuppta denna. Rörelsen får dock fortsättas längre tid än ett år från bouppteckningssammanträdet endast om det finns särskilda skäl för det.
7 §
11
Försäljning av lös egendom som inte sker genom fortsättande av gäldenärens rörelse skall ske på auktion eller på annat sätt efter vad förvaltaren anser vara mest fördelaktigt för boet. Om egendom säljs till konkursgäldenären eller någon denne sådan närstående person som anges i 4 kap. 3 § skall försäljningen ha föregåtts av ett offentligt anbudsförfarande, om särskilda skäl inte gör det obehövligt.
Lös egendom i vilken en borgenär har panträtt eller någon annan särskild förmånsrätt får inte utan hans samtycke säljas på annat sätt än på auktion, om hans rätt är beroende av försäljningen. Även om samtycke inte lämnas, får egendomen säljas på annat sätt än på auktion, om det är sannolikt att högre pris uppnås därigenom och om tillsynsmyndigheten medger det.
Lös egendom i vilken en borgenär har panträtt eller någon annan särskild förmånsrätt får inte utan hans samtycke säljas på annat sätt än på auktion, om hans rätt är beroende av försäljningen. Även om samtycke inte lämnas, får egendomen säljas på annat sätt än på auktion, om det är sannolikt att högre pris uppnås därigenom.
Samtycke enligt andra stycket krävs inte när förvaltaren säljer finansiella instrument, noterade vid en svensk eller utländsk börs, en auktoriserad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad, eller valuta till gällan-
11
Senaste lydelse 1999:1310.
54 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
de börs- eller marknadspris eller när det är fråga om försäljning av lös egendom genom fortsättande av gäldenärens rörelse.
Särskilda bestämmelser om överlåtelse av försäkringsbestånd finns i 14 kap.26 och 27 §§försäkringsrörelselagen (1982:713).
9 kap.
1 §
12
Rätten får efter framställning från förvaltaren besluta att bevakningsförfarande skall äga rum i konkursen. Bevakning bör äga rum, om fordringar utan förmånsrätt kan antas erhålla utdelning i konkursen.
Förvaltaren får besluta att bevakningsförfarande skall äga rum i konkursen. Bevakning bör äga rum, om fordringar utan förmånsrätt kan antas erhålla utdelning i konkursen.
2 §
Beslutar rätten att bevakningsförfarande skall äga rum, skall rätten bestämma inom vilken tid bevakning skall ske. Tiden för bevakning skall utgöra minst fyra och högst tio veckor från dagen för beslutet att anordna bevakningsförfarandet.
Beslutar förvaltaren att bevakningsförfarande skall äga rum, skall han bestämma inom vilken tid bevakning skall ske. Tiden för bevakning skall utgöra minst fyra och högst tio veckor från dagen för beslutet att anordna bevakningsförfarandet.
3 §
Rätten skall genast kungöra vad som har beslutats enligt 1 och 2 §§.
Förvaltaren skall genast kungöra vad som har beslutats enligt 1 och 2 §§.
12
Senaste lydelse 1987:1135.
SOU 2000:62 55
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
13
En borgenär skall inom den tid som har bestämts för bevakning av fordringar skriftligen hos rätten anmäla sin fordran och den förmånsrätt han vill göra gällande. Undantag från denna skyldighet följer dock av 4 kap. 21 §, 5 kap. 8 § och 17 § andra stycket samt 5 § i detta kapitel.
En borgenär skall inom den tid som har bestämts för bevakning av fordringar skriftligen hos förvaltaren anmäla sin fordran och den förmånsrätt han vill göra gällande. Undantag från denna skyldighet följer dock av 4 kap. 21 §, 5 kap. 8 § och 17 § andra stycket samt 5 § i detta kapitel.
Att en fordran som omfattas av lönegarantilagen (1992:497) i vissa fall bevakas genom förvaltaren följer av den lagen.
6 §
I bevakningsinlagan skall fordringens belopp anges, om det är möjligt. Grunden för fordringen skall framgå tydligt. Om förmånsrätt yrkas, skall borgenären också tydligt ange grunden för den. Inlagan skall vara egenhändigt undertecknad av borgenären eller borgenärens ombud.
Vid bevakningsinlagan skall borgenären i original eller bestyrkt kopia bifoga de handlingar som han vill åberopa till stöd för sitt anspråk.
Bevakningsinlagan och de handlingar som har bifogats denna skall ges in i två exemplar.
7 §
Genast efter bevakningstidens utgång skall rätten överlämna det ena exemplaret av de inkomna bevakningshandlingarna till förvaltaren.
Förvaltaren skall skyndsamt upprätta en förteckning över de fordringar som har bevakats. För varje fordran anges dess belopp och, om förmånsrätt har yrkats, den åberopade grunden därför samt den
Förvaltaren skall skyndsamt upprätta en förteckning över de fordringar som har bevakats. För varje fordran anges dess belopp och, om förmånsrätt har yrkats, den åberopade grunden därför samt den
13
Ändrad 1992:498.
56 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
plats i förmånsrättsordningen som fordringen får enligt borgenärens yrkande. Kopior av förteckningen skall skickas till rätten och tillsynsmyndigheten.
plats i förmånsrättsordningen som fordringen får enligt borgenärens yrkande. Kopior av förteckningen skall skickas till rätten och Konkurstillsynsmyndigheten.
8 §
När rätten beslutar att bevakning skall äga rum, skall rätten samtidigt, efter samråd med förvaltaren, bestämma
1. den tid inom vilken anmärkningar får framställas mot bevakningarna,
2. var de till förvaltaren överlämnade bevakningshandlingarna skall hållas tillgängliga för granskning,
3. tidpunkten för det förlikningssammanträde som skall hållas inför rätten om anmärkningar framställs.
När förvaltaren beslutar att bevakning skall äga rum, skall han samtidigt, efter samråd med rätten, bestämma
1. den tid inom vilken anmärkningar får framställas mot bevakningarna,
2. var bevakningshandlingarna skall hållas tillgängliga för granskning,
3. tidpunkten för det förlikningssammanträde som skall hållas inför rätten om anmärkningar framställs.
Om det visar sig vara lämpligare, får ett beslut enligt första stycket fattas senare, dock senast vid bevakningstidens utgång.
Anmärkningstiden skall bestämmas så att den utgör minst två och högst fyra veckor räknat från bevakningstidens utgång. Om det behövs med hänsyn till förhållandena i konkursen, får en längre anmärkningstid fastställas. Förlikningssammanträdet får inte hållas tidigare än två eller senare än fyra veckor från utgången av anmärkningstiden.
Underrättelser om vad rätten har bestämt enligt denna paragraf skall tillställas förvaltaren, tillsynsmyndigheten, gäldenären samt de borgenärer som har bevakat fordringar i konkursen.
Underrättelser om vad förvaltaren har bestämt enligt denna paragraf skall tillställas rätten, Konkurstillsynsmyndigheten, gäldenären samt de borgenärer som har bevakat fordringar i konkursen.
SOU 2000:62 57
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 §
Om bevakningsförfarande har ägt rum, får en borgenär som efter bevakningstidens utgång vill anmäla en fordran eller yrka förmånsrätt skriftligen göra det på det sätt som föreskrivs i 6 §.
Som ersättning för de kostnader för kungörelse, kallelser och underrättelser som föranleds av efterbevakningen skall borgenären till staten i förskott erlägga en avgift motsvarande tre procent av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
Som ersättning för de kostnader för kungörelse, kallelser och underrättelser som föranleds av efterbevakningen skall borgenären till förvaltaren i förskott erlägga en avgift motsvarande tre procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
21 §
När en fordran har efterbevakats, skall rätten så snart som avgiften enligt 20 § andra stycket har betalts överlämna det ena exemplaret av bevakningshandlingarna till förvaltaren och, efter samråd med denne, bestämma
1. den tid inom vilken anmärkningar får framställas mot bevakningen,
2. var de till förvaltaren överlämnade bevakningshandlingarna skall hållas tillgängliga för granskning,
3. tidpunkten för det förlikningssammanträde som skall hållas inför rätten om anmärkningar framställts.
När en fordran har efterbevakats, skall förvaltaren så snart som avgiften enligt 20 § andra stycket har betalts, efter samråd med rätten, bestämma
1. den tid inom vilken anmärkningar får framställas mot bevakningen,
2. var bevakningshandlingarna skall hållas tillgängliga för granskning,
3. tidpunkten för det förlikningssammanträde som skall hållas inför rätten om anmärkningar framställts.
Anmärkningstiden skall bestämmas så att den utgör minst två och högst fem veckor räknat från den dag då avgiften enligt 20 § andra stycket betalades. Förlikningssammanträdet inför rätten skall hållas inom fyra veckor från anmärkningstidens utgång.
Underrättelser om att en fordran har efterbevakats och vad rätten har bestämt enligt första stycket skall
Underrättelser om att en fordran har efterbevakats och vad förvaltaren har bestämt enligt första stycket
58 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
tillställas förvaltaren, tillsynsmyndigheten, gäldenären samt de borgenärer som har bevakat fordringar i konkursen.
skall tillställas rätten, Konkurstillsynsmyndigheten, gäldenären samt de borgenärer som har bevakat fordringar i konkursen.
10 kap.
2 §
Konkursen får inte avskrivas enligt 1 § förrän bouppteckningen har beedigats och förvaltaren har fullgjort vad som åligger honom enligt 7 kap. 15 §.
Konkursen får inte avskrivas enligt 1 § förrän bouppteckningen skriftligen bekräftats eller beedigats och förvaltaren har fullgjort vad som åligger honom enligt 7 kap. 15 §.
Om det finns något hinder mot att bouppteckningsed avläggs av gäldenären eller någon annan inom skälig tid och om det saknas anledning att anta att det genom edgången skulle visa sig att tillgångar finns till betalning av konkurskostnaderna och andra skulder som boet har ådragit sig, får konkursen avskrivas trots att edgången inte har fullgjorts.
Om det finns något hinder mot att bouppteckningen bekräftas eller beedigas inom skälig tid och om det saknas anledning att anta att det genom bekräftelsen eller edgången skulle visa sig att tillgångar finns till betalning av konkurskostnaderna och andra skulder som boet har ådragit sig, får konkursen avskrivas trots att bekräftelsen eller edgången inte har fullgjorts.
3 §
Om någon fordran inte görs gällande och inte heller kan antas komma att göras gällande, skall rätten efter anmälan av förvaltaren genast besluta om avskrivning av konkursen. Om rätten har beslutat att bevakningsförfarande skall äga rum, får konkursen avskrivas först efter bevakningstidens utgång.
Om någon fordran inte görs gällande och inte heller kan antas komma att göras gällande, skall rätten efter anmälan av förvaltaren genast besluta om avskrivning av konkursen. Om förvaltaren har beslutat att bevakningsförfarande skall äga rum, får konkursen avskrivas först efter bevakningstidens utgång.
SOU 2000:62 59
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Om det återstår tillgångar i boet när förvaltaren har betalt konkurskostnaderna och andra skulder som boet har ådragit sig, skall han
1. om det i fall som avses i 1 § står klart hur kvarvarande tillgångar skall fördelas och om tillsynsmyndigheten medger det, tillställa berättigad borgenär vad som tillkommer denne,
1. om det i fall som avses i 1 § står klart hur kvarvarande tillgångar skall fördelas, tillställa berättigad borgenär vad som tillkommer denne,
2. i övriga fall återställa egendomen till gäldenären.
11 kap.
6 §
Rätten skall kungöra att ett utdelningsförslag har upprättats, så snart det utlåtande som tillsynsmyndigheten enligt 13 kap. 5 § skall avge över förvaltarens slutredovisning har kommit in till rätten.
Rätten skall kungöra att ett utdelningsförslag har upprättats och, i förekommande fall, att ett utlåtande som Konkurstillsynsmyndigheten enligt 13 kap. 5 § avgett över förvaltarens slutredovisning har kommit in till rätten.
Utdelningsförslaget och förvaltningsredogörelsen skall hållas tillgängliga hos rätten och tillsynsmyndigheten för den som vill ta del av handlingarna. En uppgift om detta skall tas in i kungörelsen.
Utdelningsförslaget och förvaltningsredogörelsen skall hållas tillgängliga hos rätten och Konkurstillsynsmyndigheten för den som vill ta del av handlingarna. En uppgift om detta skall tas in i kungörelsen.
Den som vill framställa invändning mot utdelningsförslaget skall göra det hos rätten senast den dag som rätten bestämmer och anger i kungörelsen. Denna dag skall bestämmas så att tre veckor förflyter från den tidpunkt då kungörelsen kan antas bli införd i Post- och Inrikes Tidningar.
21 §
14
Om förvaltaren anser att de nytillkomna medlen kan fördelas utan att
Om förvaltaren anser att de nytillkomna medlen kan fördelas utan att
14
Senaste lydelse 1990:1072.
60 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
förslag till efterutdelning upprättas och om tillsynsmyndigheten medger det, får han dela ut medlen till berättigade borgenärer utan att föreskrifterna i det föregående i detta kapitel iakttas. För utbetalningen gäller dock 9 § andra stycket och 13 a §. En borgenär förlorar sin rätt till utdelning, om han inte gör anspråk på medlen inom två år räknat från det att förvaltaren har anmält till rätten att han har skickat medlen till borgenären.
förslag till efterutdelning upprättas, får han dela ut medlen till berättigade borgenärer utan att föreskrifterna i det föregående i detta kapitel iakttas. För utbetalningen gäller dock 9 § andra stycket och 13 a §. En borgenär förlorar sin rätt till utdelning, om han inte gör anspråk på medlen inom två år räknat från det att förvaltaren har anmält till rätten att han har skickat medlen till borgenären.
Första stycket tillämpas också för det fall att det finns skäl att upprätta ett utdelningsförslag men medlen inte förslår till betalning av de därmed förenade kostnaderna.
12 kap.
8 §
Om ackordsförslaget tas upp, skall borgenärerna genast kallas till ett sammanträde inför rätten för att pröva förslaget. Innan gäldenären har avlagt ed enligt 6 kap. 3 §, får kallelse utfärdas endast om det finns synnerliga skäl för det. Kallelsen till sammanträdet skall kungöras.
Om ackordsförslaget tas upp, skall borgenärerna genast kallas till ett sammanträde inför rätten för att pröva förslaget. Innan gäldenären har bekräftat bouppteckningen enligt 6 kap. 2 a § eller avlagt ed enligt 6 kap. 3 §, får kallelse utfärdas endast om det finns synnerliga skäl för det. Kallelsen till sammanträdet skall kungöras.
Sammanträdet får inte hållas tidigare än tre veckor efter det att ackordsförslaget togs upp och inte heller innan tvistefrågor som har uppkommit genom anmärkningar mot bevakade fordringar har handlagts vid förlikningssammanträdet.
10 §
Vid sammanträdet för prövning av ackordsförslaget bör förvaltaren närvara. Om gäldenären inte kan infinna sig personligen, bör han skicka ett ombud.
SOU 2000:62 61
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Förvaltaren skall tillhandahålla en förteckning över de borgenärer som har rätt att rösta i ackordsfrågan, med uppgift om de fordringsbelopp för vilka rösträtt får utövas. Har det mot någon av dessa fordringar framställts anmärkning som inte har prövats eller har, om efterbevakning har skett, anmärkningstiden ännu inte gått ut, skall det särskilt anges i förteckningen.
Om gäldenären inte har avlagt ed enligt 6 kap. 3 §, skall anledningen till det uppges vid sammanträdet.
Om gäldenären inte har bekräftat bouppteckningen enligt 6 kap. 2 a § eller avlagt ed enligt 6 kap. 3 §, skall anledningen till det uppges vid sammanträdet.
13 kap.
5 §
Tillsynsmyndigheten skall i de fall som avses i 2 § 2, 3, 5, 6 och 8 granska slutredovisningen samt i de fall som avses i 2 § 2, 5 och 8 avge utlåtande över densamma. Tillsynsmyndigheten skall skicka utlåtandet till rätten. Redovisningen och utlåtandet skall hållas tillgängliga hos rätten och tillsynsmyndigheten för dem som vill ta del av handlingarna.
Konkurstillsynsmyndigheten skall granska slutredovisningen och avge utlåtande över den i de fall och den omfattning som myndigheten finner behövlig för utövande av kontroll enligt 7 kap. 26 §. Tillsynsmyndigheten skall skicka utlåtandet till rätten. Redovisningen och utlåtandet skall hållas tillgängliga hos rätten och Konkurstillsynsmyndigheten för dem som vill ta del av handlingarna.
6 §
I fall som avses i 2 § 5 skall av den kungörelse som rätten utfärdar enligt 11 kap. 6 § framgå att slutredovisningen och utlåtandet är tillgängliga för granskning och var handlingarna finns.
I fall som avses i 2 § 5 skall av den kungörelse som rätten utfärdar enligt 11 kap. 6 § framgå att slutredovisningen och det utlåtande som Konkurstillsynsmyndigheten i förekommande fall avgett är tillgängliga för granskning och var handlingarna finns.
I fall som avses i 2 § 2 och 8 skall rätten, när tillsynsmyndighe-
I fall som avses i 2 § 2 och 8 skall rätten kungöra att slutredovis-
62 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
ten har lämnat sitt utlåtande, kungöra att slutredovisningen och utlåtandet har avgetts samt var handlingarna är tillgängliga för granskning.
ningen och, när Konkurstillsynsmyndigheten i förekommande fall har lämnat ett utlåtande, utlåtandet har avgetts samt var handlingarna är tillgängliga för granskning.
I de kungörelser som nämns i första och andra styckena skall det anges vad den som vill klandra redovisningen måste göra.
8 §
I högsta domstolen för riksskatteverket det allmännas talan i mål som avses i 7 §.
I Högsta domstolen för Riksskatteverket det allmännas talan i dess egenskap av borgenär och Konkurstillsynsmyndigheten i övrigt i mål som avses i 7 §.
14 kap.
3 §
Om en konkurs har uppstått på ansökan av någon annan borgenär än staten och om konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 §, skall, i den mån konkurskostnaderna inte kan tas ut ur boet, borgenären svara för dessa, dock högst med ett belopp som motsvarar en tiondel av det vid tiden för konkursbeslutet gällande basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Är flera borgenärer betalningsskyldiga, svarar de solidariskt. I beslutet om avskrivning skall ansvarig borgenär åläggas att betala konkurskostnaderna med den angivna begränsningen. Kan kostnaderna inte heller tas ut av borgenären, skall de betalas av staten.
Om en konkurs har uppstått på ansökan av någon annan borgenär än staten eller en borgenär vars fordran omfattas av statlig lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) och om konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 §, skall, i den mån konkurskostnaderna inte kan tas ut ur boet, borgenären svara för dessa, dock högst med ett belopp som motsvarar 15 procent av det vid tiden för konkursbeslutet gällande prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Är flera borgenärer betalningsskyldiga, svarar de solidariskt. I beslutet om avskrivning skall ansvarig borgenär åläggas att betala konkurskostnaderna med den angivna begränsningen. Kan kostnaderna inte
SOU 2000:62 63
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
heller tas ut av borgenären, skall de betalas av staten.
6 §
Arvodet bestäms efter framställning av förvaltaren. Har det utsetts flera förvaltare, bör deras arvoden bestämmas på en gång, om det lämpligen kan ske.
I arvodesframställningen skall förvaltaren ange det belopp som han begär och, om det kan komma i fråga att bestämma ett särskilt arvode för viss egendom, även det beloppet. Till framställningen skall bifogas en redogörelse för det arbete som uppdraget har medfört med en specificerad räkning, som utvisar det begärda beloppets fördelning på de olika förvaltningsåtgärderna. Har förvaltaren anlitat ett sådant biträde som avses i 7 kap. 11 § och har biträdet erhållit gottgörelse eller har förvaltaren tillgodoförts ersättning för utgifter, skall det anges i redogörelsen.
I arvodesframställningen skall förvaltaren ange det belopp som han begär och, om det kan komma i fråga att bestämma ett särskilt arvode för viss egendom, även det beloppet. Till framställningen skall bifogas en redogörelse för det arbete som uppdraget har medfört med en specificerad räkning, som utvisar det begärda beloppets fördelning på de olika förvaltningsåtgärderna. Om det behövs för att bedöma skäligheten av arvodet, skall förvaltaren ange den tid som gått åt för att utföra uppdraget, fördelad på de olika åtgärderna. Har förvaltaren anlitat ett sådant biträde som avses i 7 kap. 11 § och har biträdet erhållit gottgörelse eller har förvaltaren tillgodoförts ersättning för utgifter, skall det anges i redogörelsen.
Om det finns anledning att bestämma ett särskilt arvode för viss egendom, skall förvaltaren tillhandahålla rätten en förteckning över de kända rättsägare som har särskild förmånsrätt i egendomen.
8 §
I andra fall än de som avses i 9 § tredje stycket och 10 § skall rätten, innan arvodesframställningen prö-
Rätten skall, innan arvodesframställningen prövas, ge Konkurstillsynsmyndigheten, en borgenärs-
64 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
vas, inhämta yttrande i arvodesfrågan av tillsynsmyndigheten samt ge gäldenären och de borgenärer som hos rätten har begärt det tillfälle att yttra sig över framställningen inom viss tid, minst två och högst fyra veckor. I fall som sägs i 6 § tredje stycket skall varje känd borgenär som har särskild förmånsrätt i egendomen ges tillfälle att yttra sig över framställningen.
kommitté och de borgenärer som hos rätten har begärt det tillfälle att yttra sig över framställningen inom viss tid, minst två och högst fyra veckor. I fall som sägs i 6 § tredje stycket skall varje känd borgenär som har särskild förmånsrätt i egendomen ges tillfälle att yttra sig över framställningen. Gäldenären skall ges tillfälle att yttra sig utom när konkursen avskrivs eller läggs ned eller när konkursbeslutet upphävs eller när efterutdelning enligt 11 kap. 21 § äger rum.
Rätten får hålla förhandling i arvodesfrågan, om den finner skäl till det. Till förhandlingen skall förvaltaren, tillsynsmyndigheten, gäldenären samt de borgenärer som har begärt att få yttra sig över arvodesframställningen kallas. I fall som avses i 6 § tredje stycket skall varje känd borgenär som har särskild förmånsrätt i egendomen kallas.
Rätten får hålla förhandling i arvodesfrågan, om den finner skäl till det. Till förhandlingen skall förvaltaren, Konkurstillsynsmyndigheten, gäldenären samt de borgenärer som har begärt att få yttra sig över arvodesframställningen kallas. I fall som avses i 6 § tredje stycket skall varje känd borgenär som har särskild förmånsrätt i egendomen kallas.
11 §
En förvaltare får inte lyfta sitt arvode förrän han avgett slutredovisningen för sin förvaltning.
En förvaltare får inte lyfta sitt arvode förrän han avgett slutredovisningen för sin förvaltning. Vad som sagts nu gäller inte ett arvode som enligt 5 § bestämts särskilt för viss egendom.
Förvaltaren får, så snart arvodesframställningen getts in till rätten, lyfta den del av arvodet som svarar mot den mervärdesskatt som beräknats för arvodet.
SOU 2000:62 65
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
Rätten får tillerkänna förvaltaren skäligt belopp att utgå i förskott innan slutligt arvode bestäms, om det är rimligt med hänsyn till omfattningen av det arbete som uppdraget har medfört, den tid under vilken konkursen har varat och ytterligare beräknas pågå samt övriga förhållanden.
En framställning om förskott skall ange det belopp som begärs och de skäl som åberopas för förskottsbetalningen. Till framställningen skall bifogas en redogörelse för det arbete som uppdraget har medfört och en uppgift om boets ekonomiska ställning. Rätten skall inhämta yttrande i förskottsfrågan av tillsynsmyndigheten.
En framställning om förskott skall ange det belopp som begärs och de skäl som åberopas för förskottsbetalningen. Till framställningen skall bifogas en redogörelse för det arbete som uppdraget har medfört och en uppgift om boets ekonomiska ställning. Rätten skall ge Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig i förskottsfrågan.
14 §
Avskrivs konkursen enligt 10 kap. 1 §, skall rätten bestämma kostnadsersättningen till förvaltaren samtidigt som arvodet bestäms. Tillsynsmyndigheten skall höras också över begäran om ersättning för kostnader.
I den mån konkurskostnaderna inte kan utgå ur konkursboet skall rätten bestämma kostnadsersättningen till förvaltaren samtidigt som arvodet bestäms. Konkurstillsynsmyndigheten skall beredas tillfälle att yttra sig också över begäran om ersättning för kostnader.
15 §
Rätten bestämmer arvodet till en sådan rådgivare eller förlikningsman som har utsetts enligt 7 kap. 7 § efter att ha hört tillsynsmyndigheten och förvaltaren. Härvid tilllämpas 4 § andra stycket och 5 §.
Rätten bestämmer arvodet till en sådan rådgivare eller förlikningsman som har utsetts enligt 7 kap. 7 § efter att ha gett Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig och hört förvaltaren. Härvid tillämpas 4 § andra stycket och 5 §.
66 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 §
Ersättningen till staten för tillsynen över förvaltningen utgår enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
Ersättningen till staten för sådana konkurskostnader som avses i 1 § första stycket 4–6 utgår enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
Ersättningen till staten för sådana konkurskostnader som avses i 1 § första stycket 6 utgår enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
15 kap.
1 §
Kungörelsen om konkursbeslutet skall införas i Post- och Inrikes Tidningar och, enligt vad som föreskrivs i 3 § lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m., i ortstidning.
När ett beslut eller en åtgärd i något annat fall än som sägs i första stycket eller i 8 kap. 11 § skall kungöras enligt denna lag, skall kungörelsen införas i Post- och Inrikes Tidningar och den eller de ortstidningar som rätten bestämmer.
När ett beslut eller en åtgärd i något annat fall än som sägs i första stycket eller i 8 kap. 11 § skall kungöras enligt denna lag, skall kungörelsen införas i Post- och Inrikes Tidningar och den eller de ortstidningar som rätten eller, när det gäller åtgärd som avses i 9 kap. 3 § eller motsvarande åtgärd vid efterbevakning, förvaltaren bestämmer.
2 §
I en konkurs vari bevakningsförfarande har ägt rum skall följande kungörelser ersättas med skriftliga underrättelser till borgenärerna, om det saknas anledning att anta att kostnaden för tillkännagivandet med kungörelse blir lägre eller att kungörelse i övrigt är lämpligare, nämligen
1. kungörelse med kallelse till förhandling angående entledigande av förvaltare,
SOU 2000:62 67
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2. kungörelse med information om att ett förslag till utdelning eller efterutdelning har upprättats samt att slutredovisningen och tillsynsmyndighetens utlåtande över den finns tillgängliga för granskning,
2. kungörelse med information om att ett förslag till utdelning eller efterutdelning har upprättats samt att slutredovisningen och, i förekommande fall, Konkurstillsynsmyndighetens utlåtande över den finns tillgängliga för granskning,
3. kungörelse av beslut om att lägga ned konkursen på grund av frivillig uppgörelse,
4. kungörelse med information om att slutredovisningen och tillsynsmyndighetens utlåtande över den finns tillgängliga för granskning i fall då förvaltare avgår före konkursens slut.
4. kungörelse med information om att slutredovisningen och, i förekommande fall, Konkurstillsynsmyndighetens utlåtande över den finns tillgängliga för granskning i fall då förvaltare avgår före konkursens slut.
Om utbyte sker i de fall som anges i första stycket 2, 3 eller 4 skall tid som avses i 11 kap. 6 § tredje stycket, 13 kap. 7 § tredje stycket och 16 kap. 9 § första stycket i stället räknas från dagen efter den då underrättelserna sändes ut.
7 §
15
Registret får innehålla uppgift om:
1. konkursgäldenärens namn, personnummer och adress,
2. datum för konkursbeslutet,
3. datum för konkursens avslutande,
4. den domstol som fattat beslutet om konkursen och domstolens målnummer,
5. beslut genom vilket högre rätt har upphävt konkursbeslutet,
6. konkursförvaltarens namn och adress samt
7. namn och adress på den tillsynsmyndighet som utövar tillsyn över förvaltningen.
7. uppgift om Konkurstillsynsmyndigheten och dess adress.
Uppgifterna i registret skall gallras fem år efter utgången av det kalenderår då konkursen avslutades.
15
Senaste lydelse 1995:793.
68 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
8 §
16
Tillsynsmyndigheten får överklaga tingsrättens beslut, om beslutet rör
Konkurstillsynsmyndigheten får överklaga tingsrättens beslut, om beslutet rör
1. utseende eller entledigande av förvaltare, antalet förvaltare eller delning av förvaltningen mellan flera förvaltare,
2. arvode, kostnadsersättning eller förskott till förvaltare,
3. reseförbud eller skyldighet för gäldenären att lämna ifrån sig sitt pass, förbud att utfärda pass, hämtning eller häktning eller föreläggande eller utdömande av vite,
4. uppdrag som eller arvode till rådgivare eller förlikningsman,
1. utseende eller entledigande av förvaltare, antalet förvaltare eller delning av förvaltningen mellan flera förvaltare,
2. arvode, kostnadsersättning eller förskott till förvaltare,
3. reseförbud eller skyldighet för gäldenären att lämna ifrån sig sitt pass, förbud att utfärda pass, hämtning eller häktning eller föreläggande eller utdömande av vite,
4. uppdrag som eller arvode till rådgivare eller förlikningsman,
5. avslag på en framställning om att inleda bevakningsförfarande,
5. avskrivning av konkurs enligt 10 kap. 1 §.
6. avskrivning av konkurs enligt 10 kap. 1 §.
I de frågor som avses i första stycket förs det allmännas talan i högsta domstolen av riksskatteverket.
16
Senaste lydelse 1989:1002.
SOU 2000:62 69
________________
1. Denna lag träder i kraft den .......... med de begränsningar som anges under 2–7.
2. I fråga om konkurser, i vilka konkursbeslutet har meddelats före ikraftträdandet, tillämpas föreskrifterna om den offentliga tillsynens ändamål och omfattning i den utsträckning som föranleds av hur långt avvecklingen av boet framskridit. Föreskriften om skyldighet att planera omfattningen av tillsynen i 7 kap. 26 § första stycket skall alltid beaktas.
3. Har någon hos tillsynsmyndigheten gjort en ansökan enligt 3 kap. 6 § i dess tidigare lydelse men myndigheten inte avgjort frågan före ikraftträdandet, skall frågan överlämnas till rättens prövning.
4. Om Riksskatteverket vid ikraftträdandet för det allmännas talan i Högsta domstolen i ett mål som avses i 13 kap. 8 § eller 16 kap. 8 §, skall denna befogenhet tillkomma verket även till dess målet avgjorts.
5. I fråga om konkurser, i vilka konkursbeslutet har meddelats före ikraftträdandet, gäller fortfarande äldre föreskrifter i stället för motsvarande bestämmelser i 2 kap. 24 §, 6 kap. 2 a, 3–6 och 9 §§, 7 kap. 1, 2, 13 och 20 §§, 8 kap. 2 §, 12 kap. 8 och 10 §§ samt 14 kap. 3 och 17 §§.
6. Har beslut att inleda bevakningsförfarande meddelats före ikraftträdandet, gäller fortfarande äldre föreskrifter i stället för motsvarande bestämmelser i 9 kap. 1–4, 6–8, 20 och 21 §§, 10 kap. 3 §, 15 kap. 1 § och 16 kap. 8 § första stycket.
7. Föreskriften i 14 kap. 6 § andra stycket tillämpas i fråga om en konkurs, i vilken konkursbeslutet har meddelats före ikraftträdandet, om någon arvodesframställan dessförinnan inte gjorts hos rätten.
8. Förekommer i lag eller annan författning någon föreskrift om att en åtgärd skall ha vidtagits viss tid efter edgångssammanträdet, skall fristen i stället räknas från bouppteckningssammanträdet.
9. Förekommer i lag eller annan författning någon hänvisning till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i stället den nya föreskriften.
70 SOU 2000:62
2 Förslag till Lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)
Härigenom föreskrivs
dels att 8 § lönegarantilagen (1992:497) skall ha följande lydelse, dels att i 19 § orden ”tillsynsmyndigheten i konkursen” skall bytas ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” och i 21 § orden ”tillsynsmyndigheten för det län där arbetstagaren vistas” skall bytas mot ”Konkurstillsynsmyndigheten”,
dels att i 21, 29, 30 och 32 §§ ordet ”tillsynsmyndigheten” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” i motsvarande form.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §
Om någon på grund av en fordran som omfattas av garantin har ansökt om att gäldenären skall försättas i konkurs, lämnas betalning även för kostnaden för det och, om konkursen har avskrivits enligt 10 kap. 1 § konkurslagen (1987:672), för den kostnad som han har blivit ålagd att betala enligt 14 kap. 3 § samma lag.
Om någon på grund av en fordran som omfattas av garantin har ansökt om att gäldenären skall försättas i konkurs, lämnas betalning även för kostnaden för det.
___________________
Denna lag träder i kraft den .......... I fråga om en konkurs, i vilken konkursbeslutet har meddelats före ikraftträdandet, gäller fortfarande 8 § i dess äldre lydelse.
SOU 2000:62 71
3 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs beträffande sekretesslagen (1980:100) dels att i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 kap. 19 a §, av följande lydelse,
dels att i 5 kap. 1 § och 8 kap. 19 § orden ”tillsynsmyndighet i konkurs” skall bytas ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
19 a §
Sekretess gäller hos konkursförvaltarråd för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.
___________________
Denna lag träder i kraft den ..........
72 SOU 2000:62
4 Förslag till Lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § bokföringslagen (1999:1078) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
2 §
Dokument, mikroskrift och maskinläsbara medier som används för att bevara räkenskapsinformation skall vara varaktiga och lätt åtkomliga. De skall bevaras fram till och med det tionde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. De skall förvaras i Sverige, i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt.
Maskinutrustning och system som behövs för att presentera räkenskapsinformationen i den form som anges i 1 § första stycket 1 eller 2 skall hållas tillgängliga i Sverige under hela den tid som anges i första stycket.
Om förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsinformation efter konkursens avslutande finns bestämmelser i 7 kap. 22 § konkurslagen (1987:672).
___________________
Denna lag träder i kraft den ..........
SOU 2000:62 73
5 Förslag till Förordning om ändring i konkursförordningen (1987:916)
Härigenom föreskrivs att 43 § konkursförordningen (1987:916) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
43 §
Ersättningen till staten för sådana konkurskostnader som avses i 14 kap. 1 § första stycket 6 konkurslagen (1987:672) tas ut enligt föreskrifter som meddelas av domstolsverket.
Ersättningen till staten för sådana konkurskostnader som avses i 14 kap. 1 § första stycket 4–6 konkurslagen (1987:972) tas ut i form av en konkursavgift som beräknas enligt andra och tredje styckena.
I konkurser som avskrivs eller läggs ned eller där ett ackord har fastställts i konkursen eller konkursbeslutet upphävs uppgår konkursavgiften till 4 350 kr.
I konkurser som avslutas på annat sätt än vad som sägs i andra stycket skall konkursavgiften bestämmas till ett belopp som uppgår till summan av 4 350 kr och ett belopp som svarar mot fem procent av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger 200 000 kr.
Konkursavgiften skall redovisas till Domstolsverket. Närmare föreskrifter för redovisningen får meddelas av Domstolsverket efter samråd med Konkurstillsynsmyndigheten.
74 SOU 2000:62
__________________
1. Denna förordning träder i kraft den ..........
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om en konkurs, i vilken konkursbeslut har meddelats före ikraftträdandet.
SOU 2000:xx 75
6 Förslag till Förordning om upphävande av förordningen (1979: 972) om tillsynsavgift i konkurs
Härigenom föreskrivs att förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs skall upphöra att gälla vid utgången av år ..........
______________
Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om en konkurs, där konkursbeslutet meddelats före ikraftträdandet.
76 SOU 2000:62
7 Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna att 1, 2 och 6 §§ samt bilagan skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
1
Denna förordning gäller avgifter för ansökningar (ansökningsavgifter), för kungörande i konkurs- och ackordsärenden (kungörandeavgifter) och för expeditioner (expeditionsavgifter) vid allmän domstol, varmed i denna förordning även avses fastighetsdomstol och miljödomstol, samt hos inskrivningsmyndighet och sjöfartsregistret.
Denna förordning gäller avgifter för ansökningar (ansökningsavgifter), för kungörande i ärenden om företagsrekonstruktion (kungörandeavgifter) och för expeditioner (expeditionsavgifter) vid allmän domstol, varmed i denna förordning även avses fastighetsdomstol och miljödomstol, samt hos inskrivningsmyndighet och sjöfartsregister.
Vidare tillämpas förordningen på de expeditioner som utfärdas av Lantmäteriverket. Förordningens bestämmelser gäller inte expeditioner som fastställs och expedieras enligt särskilda bestämmelser om rätt för Lantmäteriverket att inom sitt verksamhetsområde bedriva avgiftsbelagd verksamhet.
I ärende om inteckning tillämpas bestämmelserna om expeditionsavgift även om pantbrev utfärdas endast genom registrering i pantbrevsregistret.
Avgiften skall fastställas av domstolen eller myndigheten och betalas till staten i de fall och med de belopp som anges i en särskild avgiftslista (Bilaga).
Särskilda bestämmelser om avgifter för miljödomstols verksamhet finns i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
1
Senaste lydelse 1998:939.
SOU 2000:62 77
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
2
Ansökningsavgift skall betalas av den som anhängiggör ett mål eller ett ärende.
Kungörandeavgift i konkursärenden skall betalas av konkursboet och i ärenden om företagsrekonstruktion av gäldenären.
Kungörandeavgift i ärende om företagsrekonstruktion skall betalas av gäldenären.
Expeditionsavgift skall betalas av den som begär ett bevis eller en annan handling. Ett bevis om anteckning om ställföreträdare enligt lagen (1989:31) om förvaltning av vissa samägda jordbruksfastigheter skall dock betalas av ställföreträdaren.
6 §
Kungörandeavgifter i konkursärenden eller ackordsärenden skall betalas när beslut om konkursen eller ackordsförhandlingen har meddelats.
Kungörandeavgifter i ärenden om företagsrekonstruktion skall betalas när beslut om företagsrekonstruktion har meddelats.
2
Senaste lydelse 1996:781.
78 SOU 2000:62
Bilaga
3
Avgiftslista
_________________________________
1.
Ansökningsavgifter
Konkursärenden och ärenden om företagsrekonstruktion
Ansökan varigenom ett konkursärende anhängiggörs
........................................ 500 kr
Ansökan varigenom ett konkursärende anhängiggörs ....................................... 1 000 kr
2. Kungörandeavgifter
Konkursärenden och ärenden om företagsrekonstruktion
..................................... 3 000 kr
Ärenden om företagsrekonstruktion
..................................... 3 000 kr
___________________
Denna förordning träder i kraft den .......... Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om en konkurs, i vilken ansökan har gjorts före ikraftträdandet.
3
Senaste lydelse 2000:320.
SOU 2000:62 79
8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet att 2 kap. 1 § samt 3 kap. 1, 6 och 7 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
1
Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, frågor om indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m. m., frågor om betalningsföreläggande och handräckning, frågor om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) samt frågor om tillsyn i och lönegaranti vid konkurs, om något annat inte följer av särskilda föreskrifter.
Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, frågor om indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m. m., frågor om betalningsföreläggande och handräckning, frågor om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) samt frågor om lönegaranti vid konkurs, om något annat inte följer av särskilda föreskrifter.
1
Senaste lydelse 1994:981.
80 SOU 2000:62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
2
Kronofogdemyndigheten är regional myndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, för frågor om indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., om något annat inte följer av särskilda föreskrifter samt för handläggning av mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning och ärenden om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334). Kronofogdemyndigheten är också regional myndighet för frågor om tillsyn i konkurs.
Kronofogdemyndigheten är regional myndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, för frågor om indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., om något annat inte följer av särskilda föreskrifter samt för handläggning av mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning och ärenden om frivillig skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994: 334).
Som verkställande myndighet skall kronofogdemyndigheten verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning.
Som verkställande myndighet skall kronofogdemyndigheten verka för att betalningsförpliktelser och andra förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet fullgörs i rätt tid och ordning.
6 §
3
Vid varje kronofogdemyndighet skall det finnas en enhet för tillsyn i konkurser.
Vid en kronofogdemyndighet får det, utöver vad som framgår av första stycket, finnas de avdelningar och enheter som Riksskatteverket bestämmer.
Vid en kronofogdemyndighet får det finnas de avdelningar och enheter som Riksskatteverket bestämmer.
2
Senaste lydelse 1997:1176.
3
Senaste lydelse 1996:1449.
SOU 2000:62 81
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
4
Avdelningar och enheter som handhar exekutiv verksamhet samt enheter för tillsyn i konkurser leds av kronofogdar. Riksskatteverket får i det enskilda fallet medge undantag från kravet på kronofogdekompetens om det finns särskilda skäl.
Avdelningar och enheter som handhar exekutiv verksamhet leds av kronofogdar. Riksskatteverket får i det enskilda fallet medge undantag från kravet på kronofogdekompetens om det finns särskilda skäl.
__________________
Denna förordning träder i kraft den ..........
4
Senaste lydelse 1995:1657.
82 SOU 2000:62
9 Förslag till Förordning med instruktion för konkursförvaltarråden
Härigenom föreskrivs följande.
Konkursförvaltarrådens uppgifter m.m.
§ 1
I varje sådan region där Konkurstillsynsmyndigheten har en enhet skall det finnas ett konkursförvaltarråd.
§ 2
Ett konkursförvaltarråd skall avge en rekommendation för regionen om vilka personer som rådet anser uppfylla kraven i 7 kap. 1 § första stycket första meningen konkurslagen (1987:672) för att utses till konkursförvaltare. Rekommendationen skall avges samtidigt av alla konkursförvaltarråd vart tredje år och antalet personer i kretsen bestämmas med utgångspunkt i ett förväntat behov av förvaltare för den kommande treårsperioden.
Om det efter att ett konkursförvaltarråd avgett en rekommendation, uppkommer behov av att utöka kretsen, kan en ny rekommendation avges även vid en senare tidpunkt för den återstående delen av perioden.
Rekommendationen skall tas in i en särskild förteckning och offentliggöras på lämpligt sätt.
Sammansättning och ledamöter
§ 3
Ett konkursförvaltarråd består av högst sex ledamöter. Ledamöterna skall ha särskild insikt i och erfarenhet av frågor om konkurs.
Konkursförvaltarråden skall ha en gemensam ordförande, vilken utses bland ledamöterna i råden.
SOU 2000:62 83
§ 4
Konkursförvaltarråden skall sammansättas av företrädare för såväl offentliga som enskilda organ eller sammanslutningar och på ett sätt, som så långt möjligt, tillgodoser behovet av kunskap om regionen.
§ 5
Regeringen utser ledamöterna i konkursförvaltarråden. Bland dem utser regeringen ordföranden.
Ledamöterna utses för en bestämd tid.
Organisation
§ 6
Konkursförvaltarrådens ordförande är myndigheternas chef.
§ 7
Hos konkursförvaltarråden skall finnas föredragande som bereder ärendena.
En föredragande skall ha god erfarenhet av frågor om konkurs.
§ 8
Ordföranden utser föredragande efter samråd med ledamöterna i råden.
§ 9
Kanslifunktionen för konkursförvaltarråden fullgörs av Konkurstillsynsmyndigheten.
§ 10
I övrigt beslutar ordföranden om konkursförvaltarrådens organisation.
84 SOU 2000:62
Verksförordningens tillämpning
§ 11
Ordföranden har det ansvar för verksamheten och de uppgifter som anges i 6–9 §§, 11 §, 13 § 1–3 och 15 § verksförordningen (1995:1322). Vad som i 13 § sägs om styrelsen skall avse ordföranden.
Förfarandet hos konkursförvaltarråden, m.m.
§ 12
Den som önskar att upptas på en förteckning över rekommenderade förvaltare enligt 2 §, skall skriftligen ansöka härom. Ansökan skall ges in till Konkurstillsynsmyndigheten.
Närmare föreskrifter om ansökningens utformning och om när den skall ges in meddelas av konkursförvaltarråden och bringas till allmän kännedom på sätt som råden anser lämpligt.
Överklagande, m.m.
§ 13
Beslut om anställningar överklagas enligt 35 § verksförordningen (1995:1322).
Andra beslut får inte överklagas.
§ 14
Finner ett konkursförvaltarråd sedan det avgett en rekommendation att denna är uppenbart oriktig på grund av att nya omständigheter framkommit, får rådet ta upp en fråga enligt 2 § till ny bedömning.
___________________
Denna förordning träder i kraft ..........
SOU 2000:62 85
10 Förslag till Förordning med instruktion för Konkursrådet
Härigenom föreskrivs följande.
Konkursrådets uppgifter
§ 1
För att främja en god konkursförvaltningssed samt effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet finns ett Konkursråd.
§ 2
Konkursrådet skall när så är lämpligt utfärda rekommendationer i frågor om konkursförvaltning, den offentliga tillsynen över denna och därmed sammanhängande spörsmål.
Sammansättning
§ 3
Konkursrådet består av högst tio ledamöter. En av ledamöterna är ordförande och en är vice ordförande. Ledamöterna skall ha särskild insikt i och erfarenhet av frågor om konkurs.
§ 4
Konkursrådet skall vara sammansatt av företrädare för såväl offentliga som enskilda organ eller sammanslutningar.
Organisation
§ 5
Ordföranden i Konkursrådet är myndighetens chef.
86 SOU 2000:62
§ 6
Hos Konkursrådet finns en sekreterare. Denne skall bereda de frågor som rådet skall ta ställning till.
§ 7
Myndighetens chef utser sekreteraren efter samråd med övriga ledamöter.
Sekreteraren skall ha god erfarenhet av frågor om konkurs.
§ 8
Kanslifunktionen för Konkursrådet fullgörs av Konkurstillsynsmyndigheten.
§ 9
I övrigt beslutar myndighetens chef om Konkursrådets organisation.
Verksförordningens tillämpning
§ 10
Myndighetens chef har det ansvar för verksamheten och de uppgifter som anges i 6–9 §§, 11 §, 13 § 1–3 och 15 § verksförordningen (1995:1322). Vad som i 13 § sägs om styrelsen skall avse myndighetens chef.
Ledamöterna
§ 11
Regeringen utser ledamöterna i rådet. Bland dem utser regeringen även ordföranden och vice ordföranden.
Ledamöterna utses för en bestämd tid.
SOU 2000:62 87
Ärendenas handläggning m.m.
§ 12
Konkursrådet sammanträder när behov föreligger.
§ 13
Konkursrådets rekommendationer bör vara klart motiverade och så långt möjligt grunda sig på eniga ställningstaganden inom rådet.
Överklagande
§ 14
Beslut om anställningar överklagas enligt 35 § verksförordningen (1995:1322).
Andra beslut får inte överklagas.
___________________
Denna förordning träder i kraft den ..........
98 SOU 2000:62
Regeringen vill i detta avseende göra följande tillägg. Den avsedda kartläggningen är främst avsedd att ge ett underlag för vilken roll tingsrätten respektive tillsynsorganet skall spela när förvaltarens arvode skall bestämmas. Det är av mindre vikt i sig vilken roll de olika aktörerna har spelat i det förgångna och vilken roll de spelar i dag. Med hänsyn till det och till att det kan vara förenat med praktiska problem och stora kostnader att göra en fullständig kartläggning av historiska förhållanden står det utredaren fritt att välja hur omfattande kartläggningen bör vara och vad den närmare skall bestå av.
Förvaltning
Även vissa frågor som främst rör konkursförvaltningen har ett sådant samband med utredarens uppdrag att det är lämpligt att utredaren har sig an dessa frågor. Sådana frågor som utredaren skall se över är om bestämmelserna rörande förvaltarberättelsen m.m. i 7 kap. 15 § första stycket 5 och 6 samt andra stycket, 16 §, 20 § och 21 §konkurslagen i sak är lämpligt utformade. I övrigt skall utredaren ta upp frågor som har med förvaltningen att göra endast i den mån arbetet i övrigt ger anledning till det.
Övriga önskemål om reformering av konkurslagen
Regeringen är medveten om att det också i andra hänseenden än som nämnts i direktiven 1997:74 och i det föregående kan finnas ett behov av reformering av konkurslagen och angränsande lagstiftning. Sådana frågor bör dock inte behandlas av utredaren i vidare mån än de faller inom ramen för huvuduppdraget.
I 1998 års tilläggsdirektiv anges avslutningsvis att utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 1999.
Tilläggsdirektiven den 22 april 1999 har följande lydelse.
Bakgrund
Konkurstillsynsutredningen (Ju 1997:05) har enligt ursprungsdirektiven (dir. 1997:74) som huvuduppgift att utreda vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha. En utgångspunkt för utredaren är enligt direktiven att tillsynsfunktionen även
SOU 2000:62 99
fortsättningsvis skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna och att Riksskatteverkets centrala funktion skall behållas.
Riksdagens tillkännagivande
Med anledning av en motion (1998/99:L301) hemställde lagutskottet om ett tillkännagivande om att Konkurstillsynsutredningen bör ges tilläggsdirektiv som innebär att utredarens uppdrag utvidgas, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, så att utredaren ges möjlighet att därutöver förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation (bet. 1998/99:LU11).
Lagutskottet anförde följande. Enligt motionärens mening borde utredningsuppdraget ha varit mer förutsättningslöst och inte haft som utgångspunkt att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna. Motionären anser att Konkurstillsynsutredningen bör få tilläggsdirektiv så att utredningen kan föreslå en reform som stärker borgenärernas ställning i konkurser samtidigt som tillsynsmyndigheterna kan avskaffas. I motionen förordas en radikal reformering av konkurstillsynen i syfte att stärka borgenärernas inflytande över konkursförfarandet. Den i motionen föreslagna ordningen innebär att borgenärerna skall ha en funktion liknande den som aktieägarna normalt utövar på bolagsstämman. Borgenärernas inflytande skall, enligt det i motionen redovisade förslaget, utövas på särskilda borgenärssammanträden vid tingsrätten, vilka hålls en gång i halvåret. Vidare skall rätten utse en särskild konkursrevisor, som skall vara auktoriserad revisor, och som i likhet med konkursförvaltaren skall avge redovisning för sitt uppdrag vid borgenärssammanträdena. Redovisningen skall ges in till Patent- och registreringsverket för granskning. Genom att ta tillvara borgenärernas kunskap och erfarenheter och genom konkursrevisorns roll blir, enligt motionärens mening, tillsynsmyndigheten överflödig och kan avskaffas. Härigenom torde, anför motionären vidare, staten göra en besparing beträffande konkurshanteringen, och de frigjorda resurserna kan tillgodogöras i polisens och åklagarnas brottsutredande verksamhet. I motionen yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen tillkänna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till Konkurstillsynsutredningen med en inriktning som föreslagits i motionen.
Enligt utskottets mening har de granskningar och utredningar som gjorts under 1990-talet klart visat att det finns ett antal över-
100 SOU 2000:62
gripande problem när det gäller konkursförvaltning och konkurstillsyn. Särskilt otillfredsställande är oklarheterna rörande konkurstillsynens mål och inriktning. Utskottet ser därför med tillfredsställelse att många av de frågor som aktualiserats nu är föremål för ett samlat utredningsarbete i ett större konkursrättsligt perspektiv, och utskottet kan inte finna annat än att regeringens uppdrag till Konkurstillsynsutredningen innefattar en mängd möjligheter till nytänkande på området.
Utskottet anser för sin del att det är viktigt att konkurstillsynen är utformad så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda. Enligt utskottets mening är det vidare väsentligt att konkurstillsynen har en övergripande och generell karaktär, och att det klargörs att huvudaktörerna i en konkurs utgörs av förvaltaren och borgenärerna. En annan väsentlig hållpunkt är att förvaltarens oberoende ställning i förhållande till borgenärer och tillsynsfunktion säkerställs.
I likhet med motionären konstaterar utskottet att de nuvarande direktiven till Konkurstillsynsutredningen inskränker utredningsuppdraget så till vida att konkurstillsynen även i fortsättningen skall vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna samt att Riksskatteverket skall ha den centrala tillsynsfunktionen. Detta begränsar givetvis utredningens möjligheter att överväga en nyordning i fråga om hur tillsynsfunktionen skall vara organiserad. Även om det, enligt utskottets mening, finns övervägande skäl som talar för att det också i framtiden skall finnas en offentlig konkurstillsyn är det olyckligt att utredningen inte getts fria händer att mer förutsättningslöst pröva hur en sådan tillsyn kan organiseras och överväga sådana mer principiella frågeställningar som redovisats i motionen, särskilt mot bakgrund av de förslag som nyligen lagts fram av Förmånsrättskommittén i betänkandet (SOU 1999:1) Nya förmånsrättsregler.
Det anförda innebär att utskottet anser att uppdraget till Konkurstillsynsutredningen bör utvidgas så att utredningen, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, ges möjlighet att därutöver förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Utredaren bör därvid beakta de allmänna uttalanden som utskottet nu gjort om inriktningen av en reform och de frågeställningar som belyses i motionen. Utskottet kan inte se att ett sådant utvidgat utredningsuppdrag skulle behöva innebära att utredningstiden behöver förlängas med mer än några månader.
Riksdagen biföll vad utskottet hemställt (rskr. 1998/99:158).
SOU 2000:62 101
Tilläggsdirektiven
Tilläggsdirektiv skall beslutas i enlighet med vad riksdagen tillkännagivit.
I ursprungsdirektiven gavs begränsningen att konkurstillsynens funktion även fortsättningsvis skulle vara offentlig och knuten till kronofogdemyndigheterna och att Riksskatteverkets centrala funktion skulle behållas.
Uppgiften utvidgas nu så att utredaren, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, förutsättningslöst skall överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Utredaren skall vid dessa överväganden beakta de allmänna uttalanden som lagutskottet har gjort i betänkandet 1998/99:LU11 om inriktningen av en reform och de frågeställningar som belyses i motionen 1998/99:L301.
Utvidgningen av uppdraget innebär alltså att utredaren har fria händer att överväga hur den offentliga konkurstillsynen bör vara uppbyggd. Vid utformningen av den framtida tillsynsfunktionens organisation får naturligen behovet av och det närmare innehållet i statens kontroll beträffande konkursförvaltningen avgörande betydelse. Samtidigt skall beaktas att det saknas egentligt utrymme för att genomföra förändringar som innebär ökade kostnader för det allmänna.
I övrigt gäller ursprungsdirektiven oändrade. Tilläggsdirektiven föranleder förlängning av utredningstiden. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2000.
1.2 Arbetets bedrivande
Konkurstillsynsutredningen har med utgångspunkt i de ursprungliga direktiven gjort flera undersökningar rörande tillsynsmyndigheternas organisation och arbetsmetoder samt angående utseende och arvodering av konkursförvaltare. Sålunda har i november 1997 sänts ut en enkät till samtliga tillsynsmyndigheter och i december 1997 en motsvarande enkät till samtliga tingsrätter. Innehållet i enkätsvaren redovisas under de avsnitt som tar upp ämnen som anknyter till enkäterna samt i bilaga 1 och 2. Vidare har genom Riksskatteverkets försorg undersökts hur förvaltaruppdragen är fördelade i landet på olika förvaltare och förvaltarbyråer. Den undersökningen redovisas i avsnitt 2.4.4.1.
Den 11 juni 1998 har utredningen hållit en hearing med företrädare för Riksskatteverket, fem tillsynsmyndigheter, Göta hovrätt, fyra tingsrätter, Ackordscentralen/Företagsrekonstruktion Aktiebolag, Konkursförvaltar-
102 SOU 2000:62
kollegiernas Förening, Landsorganisationen (LO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Svenska Bankföreningen, Svensk Handel, Riksrevisionsverket, Konkurrensverket och Svenska Inkassoföreningen. Vid hearingen har besvarats frågor angående tillsynsmyndigheternas organisation, konkurstillsynens innehåll, utseende av konkursförvaltare, borgenärernas ställning under konkursförfarandet och arvoderingen av konkursförvaltare. Utredningens anteckningar från hearingen redovisas i bilaga 3.
Genom särskilda undersökningar har utredningen inhämtat uppgifter om arvoden till konkursförvaltare och omfattningen av kungörelseannonsering (se avsnitt 2.5.4, 2.5.5.3 och 5.10.1 samt bilagorna 9 och 10).
Utredningen har den 30 mars 1998 i Helsingfors besökt den finska Konkursombudsmannen och Delegationen för konkursärenden (se avsnitt 3.3.1). Den 10 mars 1999 har utredningen avlagt ett motsvarande besök i Oslo hos det norska Konkursrådet (se avsnitt 3.4.1).
Utredningen har i övrigt genom sammanträffanden i olika delar av landet och andra kontakter med företrädare för tingsrätterna, tillsynsmyndigheterna, konkursförvaltarna, åklagar- och skatteväsendet m.fl. fått underlag för sina ställningstaganden. Material av sådant slag redovisas i det följande i sitt sammanhang i den mån det uttryckligen åberopas.
1.3 De generella direktiven
Vad gäller de generella direktiv vilka berörts under 1.1 vill utredningen nämna följande (jfr 14 och 15 §§ kommittéförordningen 1998:1474, som trätt i kraft den 1 januari 1999).
Beträffande konsekvenserna för sysselsättning och service i olika delar av landet hänvisas till avsnitt 5.9.1.4 och 5.12.1.
Utredningens egna direktiv utesluter annat än en offentlig konkurstillsyn. I uppdraget ligger ett krav på att detta offentliga åtagande skall fullgöras effektivt och utan onödiga kostnader. Här får hänvisas till övervägandena i avsnitt 5.7 och 5.9.1.
Ämnets karaktär gör att en analys och en redovisning ur ett jämställdhetsperspektiv inte ter sig meningsfull.
Beträffande utredningsförslagens effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet hänvisas till övervägandena i avsnitt 5.7 och 5.11.5.
Utredningen har beaktat regeringens beslut den 1 september 1994 (N94/1214) En ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler.
SOU 2000:62 103
1.4 Övrigt
Utredningen använder i betänkandet genomgående förkortningen TSM för att beteckna den nuvarande, till kronofogdemyndigheten knutna tillsynsmyndigheten. När utredningen åsyftar den nya tillsynsfunktion som föreslås (se bl.a. avsnitt 5.7 och 5.9) används uttryck som ”tillsynsorganet”, ”den nya tillsynsmyndigheten” e.d.
På ett sent stadium har utredningen fått kännedom om en i Justitiedepartementet i mars 2000 upprättad promemoria Vissa processrättsliga frågor rörande forumregler (Ju 2000/250). I promemorian föreslås bl.a. en ändring i 2 kap. 1 § konkurslagen (1987:672). Ändringen går ut på att frågan om behörig tingsrätt i konkursärenden skall kunna avgöras av regeringen. Konkursansökan skall enligt förslaget göras hos den tingsrätt som regeringen bestämt för det län eller del av län där gäldenären bör svara i tvistemål som angår betalningsskyldighet i allmänhet. – Promemorian har inte föranlett några särskilda överväganden från utredningens sida.
SOU 2000:62 105
2 Nuvarande förhållanden
2.1 Allmänt om konkurs
2.1.1 Motiven för konkursinstitutet
Motiven för ett konkursinstitut har i viss mån växlat allt efter utvecklingen av kreditlivet och samhället i övrigt. Konkurslagstiftningen brukar sägas bygga på principen att, när flera borgenärer inte kan tillgodoses fullt ut, de skall bära förlusten proportionellt mot storleken av vars och ens fordran (likhetsprincipen). Man uttrycker det också så att konkursens viktigaste funktion är att hindra en kapplöpning (lat. concursus) mellan borgenärerna om gäldenärens tillgångar och ge utrymme för en gäldsavveckling i lugna former. Konkursinstitutet anses även ha en stor betydelse indirekt som incitament till lojalitet vid gäldsförhållandens frivilliga avveckling och därmed för stärkande av den allmänna krediten (se Welamson, Konkursrätt, 1961, s. 3 f. och samma författare, Konkurs, 9 uppl. 1997, s. 14 f.; jfr även Olivecrona, Konkursrätt, 7 uppl. 1958, s. 1 f.). Liknande uttalanden om konkursens grundläggande syften förekommer i litteraturen i övrigt (se t.ex. Lennander, Återvinning i konkurs, 2 uppl. 1994, s. 17) och i förarbeten till senare tids konkurslagstiftning (se t.ex. prop. 1978/79:105 s. 147).
Efter hand har samhällsutvecklingen medfört att konkurs kommit att uppfattas som en angelägenhet inte enbart för borgenärerna. Konkursens verkningar för sysselsättningen och möjligheterna att genom konkursförfarandet upptäcka ekonomisk brottslighet har man ansett skall beaktas (se t.ex. prop. 1978/79:105 s. 154 och prop. 1986/87:90 s. 262 f. samt Heuman, Specialprocess Utsökning och konkurs, 4 uppl. 1997, s. 140 f.) Också andra ”bisyften” med konkurs har brukat framhållas. Sålunda har sagts att konkursinstitutet kan möjliggöra en noggrann genomgång av gäldenärens affärer och på så sätt bidra till att upprätthålla moralen i affärslivet (Lennander, a.a. s. 18). Vidare har pekats på att ett konkurrensföretag kan använda en konkursansökan för att nå konkurrensmässiga fördelar, att staten som skatteborgenär kan söka få ett bolag försatt i konkurs i syfte att bolaget skall upphöra med sin verksamhet och att konkursansökningar inte
106 SOU 2000:62
sällan ges in i syfte att få en gäldenär att betala en enstaka skuld (Heuman, a.a. s. 141 f.). Det har även nämnts att konkurs har den fördelen att gäldenären hindras från att ytterligare förvärra sitt ekonomiska tillstånd (se RSV:s handbok Konkurs, Företagsrekonstruktion & Ackord, 1998, s. 45).
Beskrivningen ovan om konkursinstitutets olika funktioner speglar inte fullständigt konkursens roll. Det har under senare årtionden ofta konstaterats att oprioriterade borgenärer inte får någon utdelning i konkurs eller endast en ringa sådan (se t.ex. SOU 1992:113 s. 96 f.). I den mån någon utdelning sker i konkurs är det de förmånsberättigade borgenärerna som får del av denna i den ordning som anges i förmånsrättslagen (1970:979). Den likabehandlingsprincip som brukar anges som själva grunden för konkursinstitutet har alltså i praktiken inte så stor betydelse. I de allra flesta fall blir det i konkursen i stället fråga om att klarlägga i vad mån det finns tillgångar som förslår till säkerhetsinnehavare och andra prioriterade fordringsägare. För anställda hos en rörelseidkande gäldenär har frågan om utdelning oftast inte så stor ekonomisk betydelse på grund av den statliga lönegarantin.
Konkurs har mot denna bakgrund kommit att spela en annan roll än den som lagstiftaren ursprungligen avsett, dvs. att utgöra en form för att avveckla olönsamma företag. Institutet används i stället i stor utsträckning för rekonstruktion av företag i ekonomisk kris. Lagstiftaren har godtagit denna dubbla funktion hos konkurs. Detta kommer bl.a. till uttryck i propositionen 1995/96:5 med förslag till lag om företagsrekonstruktion. Chefen för Justitiedepartementet uttalar att det förmodligen inte är möjligt, och kanske inte heller önskvärt, att helt undvika att företagsrekonstruktioner till en del sker inom ramen för konkursinstitutet. Det uttalas dock att konkursförfarandet främst bör vara inriktat på en avveckling av olönsamma företag (se a. prop. s. 54).
2.1.2 Rollfördelningen mellan konkursförfarandets subjekt
Den förändring som ägt rum beträffande konkursinstitutets funktion har naturligtvis kommit att påverka konkursaktörernas, dvs. gäldenärens, borgenärernas, domstolens, tillsynsmyndighetens (TSM:s) och konkursförvaltarens roller.
Gäldenärens ställning i konkursen har länge varit densamma. Han förlorar rådigheten över sin egendom och kan få vidkännas inskränkningar i sin rörelsefrihet genom olika tvångsmedel. Möjligheterna att inskränka gäldenärens personliga frihet har successivt skärpts. Genom 1979 års reform (se om denna under 2.2.2) har bl.a. möjligheterna att hämta och häkta gäldenären utvidgats samt införts som nytt tvångsmedel skyldigheten för gäldenä-
SOU 2000:62 107
ren att lämna ifrån sig sitt pass. Även 1995 har genomförts vissa ändringar i skärpande riktning som angår gäldenärens upplysningsskyldighet. Reformen är ett led i statsmakternas strävan att stävja konkursmissbruk och bekvämlighetskonkurser (prop. 1994/95:189).
Borgenärernas roll är den som förändrats mest och då framför allt genom 1979 års reform. Förändringen avser borgenärernas befogenheter att såsom ett kollektiv utöva inflytande över konkursförvaltningen. Enligt 1921 års konkurslag (ÄKL) hade borgenärskollektivet bl.a. viss rätt att vid borgenärssammanträden avgöra vissa förvaltningsfrågor, t.ex. fortsättande av gäldenärens rörelse och uppskov med försäljning av egendom (60 och 64 §§ ÄKL). Borgenärskollektivets tidigare avgörande inflytande över valet av förvaltare har också minskat genom 1979 års reform för att slutligt upphöra vid den nuvarande konkurslagens (1987:672, KL) ikraftträdande 1988. Det nya tillsynsorganet – TSM – har bl.a. övertagit den kontrollfunktion som rättens ombudsman (RO) jämte borgenärskollektivet tidigare haft. I KL kommer borgenärernas inflytande till uttryck i olika bestämmelser om den enskilde borgenärens rätt till insyn i konkursen. Bl.a. stadgas i 7 kap. 30 § KL en rätt för borgenär att utse granskningsman att övervaka förvaltningen på en borgenärs vägnar, i 7 kap. 9 § KL en rätt för borgenär att av förvaltaren begära upplysningar om boet och dess förvaltning och i 14 kap. 8 § KL en rätt för borgenär som begärt det att yttra sig över förvaltarens arvodesanspråk.
Borgenärernas roll kan även ses ur en annan synvinkel. Då det mestadels endast är de förmånsberättigade borgenärerna som får utdelning i konkurserna, ligger naturligen tyngdpunkten i borgenärernas intressen av konkursen hos bankerna och hos staten som skatteborgenär. Detta kommer f.ö. till uttryck i t.ex. 7 kap. 10 § KL. I bestämmelsen föreskrivs att konkursförvaltaren i viktigare frågor skall höra ”särskilt berörda borgenärer”. Med dessa avses bl.a. prioriterade fordringshavare (prop. 1978/79:105 s. 273). De oprioriterade borgenärerna har en undanskymd roll. I sammanhanget bör anmärkas att andelen konkurser där tillgångar antingen saknas helt eller är få utgör merparten av konkursbeståndet (se vidare under 2.1.4).
Staten är den som successivt mest flyttat fram sin position i konkursförfarandet under tiden efter 1979 års reform. Detta gäller såväl i egenskap av borgenär som utövare av kontrollen i en konkurs. Statens roll var till en början inskränkt till att domstolen beslutade om konkurs, utsåg konkursförvaltare och RO samt hade hand om vissa andra frågor (se avsnitt 2.2.1 nedan). Numera utövar staten inflytande såväl genom tingsrättens olika beslutsbefogenheter i konkursförfarandet som genom TSM:s kontrollfunktion. Statens inflytande har accentuerats framför allt vid 1979 års reform. Genom denna har de samhälleliga intressena av att bekämpa ekonomisk brottslighet och värna sysselsättningen lyfts fram. Detta synsätt återspeglas
108 SOU 2000:62
i att tillsynsfunktionen anförtrotts en myndighet, den till kronofogdemyndigheten (KFM) knutna TSM. Det kommer även till synes genom att TSM avger yttrande till tingsrätten vid utseende och arvodering av förvaltarna (se 7 kap. 3 § och 14 kap. 8 § KL) samt även kan påverka åtgärder under den löpande förvaltningen (se bl.a. 7 kap. 10 § KL).
Konkursförvaltarens roll har ändrats främst genom 1979 års reform. Förvaltaren har fått en självständig ställning och beroendet av bl.a. borgenärernas inflytande över den löpande förvaltningen har upphört. I stället har framhållits att en förvaltare med kompetens i bl.a. affärsjuridik, företagsekonomi, straffrättsliga och arbetsrättsliga frågor självständigt kan utöva förvaltning på ett effektivare sätt (prop. 1978/79:105 s. 166 f.). Förvaltarens huvuduppgift är att ta till vara borgenärernas bästa (7 kap. 8 § första stycket KL). Lagstiftaren har dock gett förvaltaren möjlighet att ta hänsyn till även andra intressen än rena borgenärsintressen. I andra stycket av samma paragraf stadgas nämligen att förvaltaren i vissa fall kan ta hänsyn till sysselsättningen (prop. 1986/87:90 s. 262). Enligt 7 kap. 10 § KL åligger det förvaltaren att höra särskilt berörda borgenärer och TSM i viktigare frågor, t.ex. i fråga om fortsättande av gäldenärens rörelse och väckande av talan om återvinning (prop. 1978/79:105 s. 273 och prop. 1986/87:90 s. 264).
I samband med 1979 års reform upphörde den särskilda konkursdomarens funktion att utöva kontroll i konkursen. Tingsrätten har därefter till stor del kommit att utöva sin funktion i konkursens inledningsskede (inkl. edgångssammanträdet) och slutfas. Domstolen fattar beslut om konkurs och utser förvaltare. När konkursen är avslutad bestämmer tingsrätten arvodet till förvaltaren. Under mellanperioden är tingsrätten mestadels en mottagare av de dokument som förvaltaren skickar dit. Ibland inträder tingsrätten i förfarandet vid förlikningssammanträden eller på grund av en s.k. jävsprocess. Konkursärendet handläggs dock formellt hos tingsrätten hela tiden.
Rollfördelningen mellan aktörerna hänger historiskt samman med den ändrade funktionen hos konkursinstitutet. Ursprungligen har konkursen varit enbart en ekonomisk angelägenhet mellan borgenärerna resp. mellan borgenärerna och gäldenären. Efter hand har konkursförvaltaren och TSM fått en mera framskjuten position.
2.1.3 Översikt över konkursförfarandet
Genom konkurs tar en gäldenärs samtliga borgenärer i ett sammanhang tvångsvis i anspråk gäldenärens samlade tillgångar för betalning av sina fordringar (1 kap. 1 § KL). Konkurs förutsätter att gäldenären är på obe-
SOU 2000:62 109
stånd. Med obestånd (insolvens) avses att gäldenären inte kan rätteligen betala sina skulder och att denna oförmåga inte endast är tillfällig.
Beslut om konkurs meddelas av rätten. Konkursansökan skall göras skriftligen vid den tingsrätt där gäldenären bör svara i tvistemål i allmänhet (2 kap. 1 § KL). Om gäldenären ansöker själv bör bifogas en förteckning över bl.a. boets tillgångar och skulder samt borgenärerna (2 kap. 3 § KL). Om en borgenär är sökande skall han ange sin fordran och vilka omständigheter i övrigt som åberopas till grund för yrkandet (2 kap. 4 § KL). Domstolen skall enligt huvudregeln omedelbart pröva en ansökan av gäldenären (2 kap. 14 § första stycket KL). I vissa fall sker prövningen vid en förhandling (2 kap. 14 § andra stycket KL). Efter en ansökan av borgenär sätts alltid förhandling ut (2 kap. 16 § KL). Om gäldenären medger borgenärens ansökan före förhandlingen skall rätten, om inte särskilda skäl talar mot antagandet att gäldenären är insolvent, genast pröva ansökningen (2 kap. 18 § KL).
Initiativ till konkurs tas för det mesta från gäldenären själv. För åren 1988, 1990, 1992, 1995, 1997, 1998 och 1999 var andelen konkurser där gäldenären varit sökande samtliga år större än 50 procent. De flesta egna ansökningarna gjordes 1992 (ca 70 procent). 1999 var siffran ungefär 54 procent. Konkurser med staten som sökande borgenär har mestadels varierat med mellan ca 30 och 35 procent. Ett undantag utgör 1992 då andelen konkurser med staten som sökande endast uppgått till ca 18 procent. 1999 utgjorde andelen ungefär 35 procent. Den andel konkurser där annan än gäldenären eller staten ansökt om konkurs har under åren varierat med mellan knappt 9 och knappt 13 procent, det senare avser 1995. 1999 utgjorde andelen drygt 10 procent.
1
Tingsrätten skall snarast efter konkursbeslutet utse en konkursförvaltare (2 kap. 24 § första stycket 2 KL). I fråga om utseende av förvaltare se närmare nedan och under 2.4.1).
Genom konkursbeslutet förlorar gäldenären rådigheten över den egendom som ingår i konkursboet och får heller inte åta sig förbindelser som kan göras gällande i konkursen (3 kap. 1 § KL). Undantag från rådighetsförlusten finns i 3 kap. 2 § KL. Av 3 kap. 3 § KL följer vad som ingår i ett konkursbo.
I 4 kap. KL finns bestämmelser om förutsättningarna för att återvinna egendom till konkursboet. Borgenärerna får genom reglerna trygghet mot att gäldenären före konkursen vidtar åtgärder med sina tillgångar så att borgenärerna inte kan komma åt dem. Sådana åtgärder är främst rättshandlingar genom vilka gäldenären avhänder sig egendom, t.ex. genom gåva, utan motsvarande vederlag (4 kap. 6 § KL) eller till nackdel för borgenärerna betalar en skuld med annat än vanliga betalningsmedel eller i förtid
1
Källa: TSM i Göteborg (åren 1988-1997) och RSV (åren 1998-1999).
110 SOU 2000:62
(4 kap. 10 § KL). Bestämmelserna om återvinning innebär att en rättshandling går åter om den företagits inom viss tid räknad från fristdagen. Med fristdagen avses som huvudregel den dag då ansökan om konkurs kom in till tingsrätten. Verkan av återvinning är att den egendom som gäldenären utgett skall återbäras till konkursboet (4 kap. 14 § KL). Återvinning påkallas av konkursförvaltaren eller, i andra hand, en borgenär (4 kap. 19 § KL).
5 kap. KL handlar om fordringar i konkurs. Vilka fordringar som kan göras gällande i en konkurs anges i 5 kap. 1 – 3 §§ KL, vilken rätt som tillkommer fordringar med solidariskt betalningsansvar i 5 kap. 4 – 9 §§ KL resp. villkorade fordringar i 5 kap. 10 § KL. I 5 kap. 11 – 12 §§ KL ges bestämmelser om ränteberäkning, i 5 kap. 13 – 14 §§ KL om värdering av vissa fordringar och i 5 kap. 15 – 17 §§ KL om kvittning i konkurs.
Gäldenären har en upplysningsskyldighet gentemot domstolen, TSM, konkursförvaltaren och granskningsmän (6 kap. 2 § KL). Han är också underkastad vissa inskränkningar i sin rörelsefrihet och får t.ex. inte utan rättens tillstånd resa utomlands innan han avlagt bouppteckningsed (6 kap. 6 § första stycket KL). Skyldigheten för gäldenären att avlägga bouppteckningsed framgår av 6 kap. 3 – 5 §§ KL). Om gäldenären inte iakttar de åligganden som åvilar honom står tvångsmedel till buds för domstolen (6 kap. 6 – 13 §§ KL).
Konkursinstitutet syftar som nämnts förut till att konkursboets egendom skall omvandlas till pengar för utdelning till borgenärerna. I 7 kap. KL finns regler om förvaltningen av gäldenärens egendom och tillsynen över förvaltningen. Konkursförvaltaren handlar på borgenärernas och inte på det allmännas vägnar (7 kap. 8 § första stycket KL och se prop. 1986/87:90 s. 111). En förvaltare kan anlita ett sakkunnigt biträde för viss förvaltningsåtgärd (7 kap. 11 § KL). Domstolen kan också, om det behövs av särskilda skäl, efter att ha hört TSM utse en rådgivare åt förvaltaren vid förvaltningen av boet (7 kap. 7 § KL).
Konkursförvaltarens uppgifter framgår av olika bestämmelser i KL och andra författningar, bl.a. i 11 – 20 §§lönegarantilagen (1992:497, LGL). Den primära uppgiften för förvaltaren är att avveckla boet och realisera tillgångarna för utdelning av influtna medel till borgenärerna. Förvaltaren har tillagts en betydande självständighet i förvaltningen (prop. 1978/79:105 s. 169 och prop. 1986/97:90 s. 111 f. och 264). I 7 kap. 8 § första stycket KL stadgas att det åligger förvaltaren att ta till vara borgenärernas gemensamma rätt och bästa samt vidta alla de åtgärder som främjar en förmånlig och snabb avveckling av boet. I andra stycket anges dock att vad som sägs i första stycket inte hindrar förvaltaren från att vid avvecklingen av boet beakta vad som är ägnat att långsiktigt främja sysselsättningen, om det kan ske utan att borgenärernas rätt nämnvärt förringas. Vid konkurs kan ekonomisk brottslighet och förfaranden som strider mot lagen
SOU 2000:62 111
(1986:436) om näringsförbud komma i dagen. Förvaltaren har därför ålagts viss underrättelseplikt i förhållande till allmän åklagare (7 kap. 16 § KL). Andra viktiga allmänna åligganden framgår av 7 kap. 9 § resp. 10 § KL. I 9 § regleras förvaltarens upplysningsskyldighet mot domstolen, borgenärer, granskningsmän, gäldenären och TSM. I 10 § stadgas att förvaltaren i viktigare frågor skall höra TSM, särskilt berörda borgenärer och gäldenären.
KL innehåller en rad bestämmelser om konkursförvaltarens mer praktiskt inriktade uppgifter. Hit hör främst omhändertagande av boet (7 kap. 12 § första stycket KL
),
upprättande av bouppteckning (7 kap. 13 § KL),
förvaltarberättelse (7 kap. 15 § KL) och halvårsberättelse (7 kap. 20 § KL), medelsförvaltning (7 kap. 18, 19 och 21 §§ KL) och bevarande av gäldenärens räkenskapsmaterial m.m. (7 kap. 22 § KL). I 8 kap. KL regleras formerna för försäljning av boets egendom och indrivning av fordringar.
I 9 kap. KL regleras bevaknings- och anmärkningsförfarandet samt tvistelösningen i anledning av detta. I 9 kap. 1 § KL anges att bevakning bör äga rum om fordringar utan förmånsrätt kan antas erhålla utdelning i konkursen. Beslut om bevakning fattas av rätten efter framställning av konkursförvaltaren.
Samhällelig kontroll över konkursförvaltningen utövas av TSM (1 kap. 3 § andra stycket KL). Kronofogdemyndigheterna (KFM) är i KL utsedda till TSM (7 kap. 25 § KL). TSM:s närmare uppgifter enligt KL framgår på olika ställen i lagen. I 7 kap. 27 § KL anges TSM:s övergripande uppgift, nämligen att övervaka att förvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med KL och andra författningar. TSM har därvid särskilt att se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan. TSM får inventera konkursboets kassa och övriga tillgångar och begära redovisning av förvaltaren. TSM får också utse en eller flera revisorer för granskning av boets räkenskaper och förvaltningen i övrigt.
TSM:s närmare åligganden är i huvudsak följande. Rätten skall höra TSM innan konkursförvaltare utses (7 kap. 3 § första stycket KL) eller när förvaltare skall entledigas (7 kap. 5 § andra stycket KL). TSM har vissa uppgifter i fråga om tvångsmedlen mot gäldenären. Bl.a. kan myndigheten initiera användningen av tvångsmedel och yttra sig till rätten därom (6 kap. 7 § och 10 § KL). TSM har även rätt att begära upplysningar av gäldenären (6 kap. 2 § KL) och närvara vid edgångssammanträdet (2 kap. 24 § första stycket 3 och 6 kap. 5 § tredje stycket KL). Som framgått ovan kan TSM begära upplysningar av förvaltaren (7 kap. 9 § KL) och ha kontakt med denne i anledning av förvaltarens skyldigheter enligt 7 kap. 10 § KL. Myndigheten har att motta ett stort antal handlingar, t.ex. bouppteckningen (7 kap. 13 § fjärde stycket KL), förvaltarberättelsen (7 kap. 15 § KL), halvårsberättelserna (7 kap. 20 § KL), utdelningsförslaget och förvaltningsredogörelsen (11 kap. 5 § KL). TSM:s åtgärder i anledning av för-
112 SOU 2000:62
valtarens slutredovisning redovisas nedan. Ett led i tillsynsfunktionen är att TSM mottar olika uppgifter från förvaltaren angående medelsförvaltningen (7 kap. 18 § och 21 § KL). TSM har vissa självständiga beslutsfunktioner, nämligen vid tvist rörande gäldenärens beneficium (3 kap. 6 § KL) och vid oenighet om viss förvaltningsåtgärd mellan flera förvaltare (7 kap. 4 § andra stycket KL). I några fall behövs TSM:s medgivande till viss åtgärd av förvaltaren, t.ex. till underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom (8 kap. 7 § KL). TSM kan också överklaga ett avslagsbeslut från rätten efter begäran av förvaltaren att bevakningsförfarande skall äga rum (9 kap. 1 §, jfr 16 kap. 8 § första stycket 5 KL). I konkursens slutskede skall TSM antingen avge yttrande eller höras ang. förvaltarens yrkande om arvode m.m. (14 kap. 8 §, 10 § och 14 § KL). Härtill kommer TSM:s skyldighet att ta hand om gäldenärens räkenskapsmaterial m.m., om inte förvaltaren kan göra det (7 kap. 22 § KL).
Regleringen av borgenärernas roll i konkursförfarandet kännetecknas av att den avser den enskilde borgenärens rätt till och behov av insyn. Som redovisats under avsnittet 2.1.2 har borgenärskollektivet inga formella befogenheter i konkursförfarandet. En borgenär kan begära att en granskningsman utses att bevaka den borgenärens rättigheter i en konkurs (7 kap. 30 § KL). Borgenärernas möjligheter till inflytande i konkursen finns angivna på olika ställen i KL. I 2 kap. 13 § KL stadgas rätt för borgenär att begära säkerhetsåtgärd inför ett konkursbeslut i form av t.ex. kvarstad eller reseförbud. En borgenär eller granskningsman kan initiera att flera än en förvaltare skall utses liksom att förvaltningen skall vara delad (7 kap. 3 § andra stycket KL). I 7 kap. 5 § andra stycket KL föreskrivs rätt för borgenär och granskningsman att väcka fråga om att entlediga en förvaltare. Enligt 7 kap. 9 § KL är förvaltaren skyldig att på begäran lämna borgenär eller granskningsman upplysning om boet och dess förvaltning samt enligt 10 § höra särskilt berörda borgenärer i viktigare frågor. I 7 kap. 28 § andra stycket KL stadgas skyldighet för TSM att lämna bl.a. borgenär och granskningsman upplysningar om boet och dess förvaltning. Den borgenär som begär det har rätt att få del av förvaltarberättelsen (7 kap. 15 § andra stycket KL). I 8 kap. KL finns bestämmelser som ger borgenärerna rättigheter bl.a. i fråga om att påkalla försäljning av viss egendom (8 kap. 5 § KL) eller lämna samtycke till vissa åtgärder rörande försäljning av fast och lös egendom (8 kap. 6 § andra stycket och 7 § andra stycket KL). I 9 kap. KL finns regler om förlikningssammanträde och den s.k. jävsprocessen, enligt vilka en borgenär har vissa processuella befogenheter. Enligt 10 kap. 4 § KL har borgenärerna i vissa fall rätt att utfå medel även om konkursen avskrivits. Enligt 13 kap. 7 § första stycket KL har borgenär, vars rätt kan vara beroende av den, rätt att klandra slutredovisningen. I 14 kap. 8 § första stycket KL finns en bestämmelse som ger borgenär som begärt det rätt att yttra sig över förvaltarens arvodesframställning. Enligt 16 kap. KL
SOU 2000:62 113
har en borgenär rätt att överklaga de beslut under konkursförfarandet som angår honom.
En konkurs kan avslutas på olika sätt: genom upphävande på grund av högre rätts beslut (jfr 2 kap. 25 § KL), genom avskrivning på grund av otillräckliga tillgångar eller på grund av att ingen fordran gjorts gällande i konkursen, genom utdelning, genom nedläggande på grund av överenskommelse mellan gäldenären och borgenärerna och genom ackord.
Avskrivning regleras i 10 kap. KL. Om rätten efter att ha hört förvaltaren anser att boets tillgångar inte räcker till betalning av uppkomna och förväntade konkurskostnader och andra skulder som boet ådragit sig (massaskulder), skall rätten besluta om avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. Före avskrivningsbeslutet skall bouppteckningen ha beedigats och förvaltaren fullgjort sina åligganden enligt 7 kap. 15 § KL (10 kap. 2 § KL). I 10 kap. 3 § KL stadgas att en konkurs skall avskrivas av rätten även i de fall någon fordran inte görs gällande eller så inte kan antas bli fallet. Som nyss berörts kan enligt 10 kap. 4 § KL vid avskrivning enligt 10 kap. 1 § kvarvarande tillgångar överlämnas till bäst berättigad borgenär av förvaltaren. Det krävs då att TSM medger det.
Utdelning i tillgångskonkurs regleras i 11 kap. KL. I 11 kap. 4 § KL föreskrivs att förvaltaren skall upprätta ett utdelningsförslag. Fördelningsprinciperna beror på vilka fordringar och förmånsrätter som gjorts gällande antingen formlöst eller genom ett bevakningsförfarande. Vilka borgenärer som är förmånsberättigade framgår av förmånsrättsordningen enligt förmånsrättslagen (1970:979, FRL). Rätten kungör att ett utdelningsförslag har upprättats (11 kap. 6 § första stycket KL). Därefter kan invändningar framställas inom viss tid mot förslaget (11 kap. 6 § tredje stycket KL). Rätten fastställer utdelning i konkursen enligt utdelningsförslaget, om någon invändning inte gjorts (11 kap. 7 § första stycket KL). I annat fall ändrar rätten i förslaget och fastställer utdelning enligt ändringarna. Rätten kan även återförvisa det till konkursförvaltaren (11 kap. 7 § tredje stycket KL). Förvaltaren skall, efter att besluten om att fastställa utdelning och arvode till förvaltaren vunnit laga kraft, betala ut medlen till borgenärerna (11 kap. 9 § KL). Regler om förskottsbetalning finns i 11 kap. 14 – 17 §§ KL. I 11 kap. 19 – 21 §§ KL finns bestämmelser om hur man förfar när medel blir tillgängliga efter att ett utdelningsförslag upprättats, s.k. efterutdelning.
Bestämmelser om avslutande av konkurs när gäldenären träffar en frivillig uppgörelse med borgenärerna eller när rätten fastställer ett ackord finns i 12 kap. KL. Vid en frivillig uppgörelse beslutar rätten om att konkursen skall läggas ned (12 kap. 1 § KL). Ackord förutsätter att ett bevakningsförfarande har beslutats (12 kap. 3 § KL). Ett fastställt ackord är bindande för de borgenärer, kända och okända, som efter bevakning haft rätt att rösta om ackordsförslaget (12 kap. 21 § KL).
114 SOU 2000:62
I 13 kap. 1 § KL anges att förvaltaren skall avge slutredovisning för sin förvaltning och i 2 § 1 – 8 räknas upp när så skall ske. TSM har till uppgift att granska redovisningen och, i vissa fall, avge utlåtande över densamma (13 kap. 5 § KL). Slutredovisningen kan klandras av TSM, gäldenären och borgenärer vars rätt är beroende av den (13 kap. 7 § KL).
I 14 kap. KL finns bestämmelser om kostnader i konkurs. Med konkurskostnad förstås bl.a. ersättning till förvaltaren för arvode och kostnadsersättning (14 kap. 1 § första stycket 1 och 4 – 11 §§ KL). Ersättningen bestäms av rätten. I 14 kap. 4 § andra stycket och 5 § KL anges enligt vilka principer arvodet skall bestämmas. I 14 kap. 4 § tredje stycket föreskrivs att arvode utgår enligt taxa om konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL. Konkurskostnaderna skall utgå ur boet framför andra skulder som boet ådragit sig. I den mån boets tillgångar inte förslår till att täcka konkurskostnaderna svarar staten för dem (14 kap. 2 § KL). Om en konkurs avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL och uppstått på ansökan av annan borgenär än staten, skall, i den mån konkurskostnaderna inte kan tas ur boet, borgenären svara för dessa. Betalningsskyldigheten uppgår dock högst till ett belopp motsvarande en tiondel av det vid konkursbeslutet gällande prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (14 kap. 3 § KL). Förmår inte borgenären betala sin del av kostnaden, svarar staten för den.
2.1.4 Konkursutvecklingen
2
Konkursernas antal och fördelning på olika kategorier, m.m.
Under perioden 1922 – 1979, dvs. under huvuddelen av den tid då ÄKL gällde, uppgick det årliga antalet nya konkurser som högst till 4 000 – 4 500 under kortare tider (början av 1920-talet, 1933 och början av 1970talet). I övrigt växlade konkursfrekvensen mellan ett knappt 1 000-tal och 4 000 (se vidare SOU 1983:24 s. 445). Under 1980-talet började antalet konkurser att stiga mera markant. 1980 var antalet konkurser drygt 4 600 för att vid åttiotalets slut uppgå till drygt 7 700. Med undantag för en nedgång 1982, 1987 och 1988 var utvecklingen stigande under detta årtionde. Ett trendbrott kom 1990 då antalet konkurser kunde räknas till knappt 11 000. De följande tre åren steg konkurserna kraftigt för att 1992 överstiga 22 000. Därefter har konkurserna stadigt gått ned från knappt 20 000 1993 till drygt 7 000 1999.
3
Om konkurserna delas in efter vem som är gäldenär, dvs. företagskonkurs resp. privatperson, utgör aktiebolagskonkurserna den vanligaste typen i den först nämnda kategorien. Under så gott som hela 1990-talet utgjorde
2
Se till det följande även SOU 1999:1, Del I, s. 123 ff.
3
Källa: Statistiska Centralbyrån (SCB), SM 0001.
SOU 2000:62 115
aktiebolagskonkurserna mellan två tredjedelar och knappt tre fjärdedelar av samtliga fall. 1990 var andelen aktiebolagskonkurser knappt 7 500 av det totala antalet konkurser om knappt 11 000, 1991 var motsvarande siffra drygt 13 000 av knappt 18 500, 1992 knappt 16 500 av knappt 22 500, 1993 drygt 14 600 av knappt 20 000, 1994 cirka 11 000 av drygt 15 600, 1995 knappt 9 000 av drygt 12 500, 1996 drygt 8 700 av drygt 12 100, 1997 drygt 8 000 av drygt 11 000, 1998 drygt 6 600 av drygt 9 300 och 1999 knappt 4 700 av drygt 7 000. Vissa regionala skillnader kan konstateras. I Stockholms län har andelen aktiebolagskonkurser genomgående uppgått till mera än tre fjärdedelar. Motsvarande siffror för Göteborgs och Bohus län (efter 1998 Västra Götalands län), Skåne län samt, för tiden före 1997, Malmöhus län har legat nära riksgenomsnittet. Bland länen utanför de tre storstadsregionerna har aktiebolagskonkurserna i Kalmar län och, i något mindre utsträckning, i Östergötlands län under 1990-talet genomgående understigit två tredjedelar av totala antalet konkurser. I Norrland har aktiebolagskonkurserna i Västerbottens län under första hälften av 1990talet genomgående överstigit tre fjärdedelar.
4
Vid 1990-talets början mer än tredubblades antalet handelsbolagskonkurser från knappt 800 1990 till knappt 2 400 1992. Siffran har under senare år stabiliserats på drygt 1000 men utgör endast drygt 650 1999. I 1990talets början utgjorde andelen privatpersoner som gick i konkurs mellan drygt 900 personer (1990) och som högst drygt 1200 (1992). Därefter har antalet privatpersoner som gått i konkurs stadigt sjunkit för att 1999 endast uppgå till drygt 500 personer.
5
Bland företagskonkurserna har näringsidkare med hotell- och restaurangverksamhet sedan 1990-talets början haft en relativt sett stor andel. Från att 1990 3,78 procent av företagen inom branschen gått i konkurs, steg siffran till drygt 7 procent 1991 för att 1999 åter sjunka till 2,1 procent. Parti- och agenturhandeln, ej med motorfordon (före 1994 benämnd partihandel och varuförmedling, då inkl. motorfordon resp. 1994 – 1995 benämnd övrig partihandel) har också uppvisat en högre andel procent
4
Källa: Statistiska Centralbyrån (SCB), PM 1991:1, SM 9201, 9301, 9401, 9501,
9601, 9701, 9801, 9901 och 0001, samtliga tabell 5. Anm. Fram till 1991 ingick i SCB:s Centrala Företags- och Arbetsställe Register (CFAR) de företag som redovisade anställd personal till Riksskatteverket (RSV) eller mervärdespliktig omsättning, som regel 30 000/år till mervärdesskatteadministrationen (MER). Fr.o.m. 1991 höjdes gränsen för mervärdespliktig omsättning från 30 000 till 200 000 kr för att registreras som företag i CFAR, vilket innebar att åtskilliga företag utan anställda utgick ur CFAR. Sedan 1997 ingår som företag i CFAR samtliga företag som antingen är registrerade som arbetsgivare hos RSV, är momsregistrerade eller har F-skatt. Detta ha medfört att från årsskiftet 1996/97 cirka 190 000, mestadels enskilda firmor där merparten var lantbruk tillförts CFAR, se SM 9301 och 9901.
5
Se fotnot 4.
116 SOU 2000:62
företag som går i konkurs, mellan drygt 3 à 4 procent och omkring 6 procent 1992 – 1993. Siffran tenderar att sjunka och 1999 utgjorde andelen företag i konkurs inom branschen endast 1,7 procent. Inom industrin har under konkursuppgången i början av 1990-talet trävarutillverkningen, massa- och pappersindustrin, kemisk industri, metallframställningsindustri och verkstadsvarutillverkning svarat för en i förhållande till annan typ av industri större andel företagskonkurser inom resp. bransch. 1991 var den mellan cirka 4,3 och cirka 6,3 procent och 1992 mellan drygt 5,6 och drygt 6,2 procent. Trenden höll i sig i stort fram till 1993 då procenttalet uppgick till runt 5 procent för tre av branscherna (uppgift saknas för en bransch). Verkstadsvarutillverkningen visade även 1994 en uppåtgående trend till drygt 5 procent. Därefter har andelen företagskonkurser sjunkit i dessa branscher. Andelen konkurser inom livsmedels-, dryckesvaru- och tobakstillverkningsindustrin har under 1990-talet i huvudsak legat mellan 3,5 och knappt 4 procent med undantag för 1992 då siffran var drygt 5 procent. Även i fråga om denna bransch tenderar företagskonkurserna att sjunka och utgör för 1999 endast 2,0 procent. Riksgenomsnittet för hur stor andel företag (samtliga branscher) som gått i konkurs var för 1991 3,59 procent, 1992 4,4 procent, 1993 3,9 procent, 1994 2,68 procent, 1995 2,09 procent, 1996 2 procent, 1997 1,3 procent, 1998 1,1 procent och 1999 0,8 procent.
6
Vid en jämförelse mellan riksgenomsnittet och vissa län framkommer följande. I Stockholms län har under första hälften av 1990-talet andelen företagskonkurser överstigit riksgenomsnittet med genomgående cirka 1,4 procent. 1999 överstiger andelen riksgenomsnittet med 0,4 procent. För Göteborgs och Bohus län har andelen överstigit genomsnittet med ungefär 2 procent i början av decenniet (1991 – 1993) för att så småningom sjunka till ungefär en halv procent över genomsnittet. 1999 motsvarar siffran för Västra Götalands län ungefär riksgenomsnittet. Skåne län och tidigare Malmöhus län har ungefär legat på riksgenomsnittet. Under hela perioden har Gotlands, Jämtlands och, i viss utsträckning, Kronobergs län genomgående redovisat lägst andel företag i konkurs.
7
Konkursernas verkningar för de anställda under 1990-talet kännetecknas av i huvudsak följande. Inom byggnadsverksamheten/byggindustrin påverkades knappt 2 000 anställda av konkurser 1990 för att 1991, 1992 och 1993 uppgå till drygt 9 700, knappt 19 000 resp. drygt 15 200. Därefter har antalet anställda som påverkas inom branschen successivt sjunkit fram till 1998 då en höjning inträffade, för att åter sjunka 1999 till drygt 1 700. Även parti- och agenturhandeln (ej med motorfordon), detaljhandeln (ej med motorfordon), reparation (före 1994 benämnd partihandel och varuförmedling samt detaljhandeln, då båda inkl. motorfordon och 1994 –
6
Källa: SCB, PM och SM som ovan, samtliga tabell 7, fr.o.m. 1996 tabell 7 a.
7
Källa: SCB, PM och SM som ovan, samtliga tabell 6 a.
SOU 2000:62 117
1995 benämnd övrig partihandel resp. övrig detaljhandel reparation av hushålls- och personliga artiklar) samt hotell- och restaurangverksamheten har genomgående under 1990-talet svarat för en relativt stor andel anställda som berörs av konkurs. För närvarande svarar dessa branscher för cirka 27 procent av det totala antalet anställda som påverkas (1999). Under den kraftiga konkursuppgången berördes totalt i samtliga branscher drygt 80 000 anställda (1992)
8
Av det totala antalet anställda som påverkats av konkurs i länen utgjorde under större delen av 1990-talet andelen i Stockholms län lägre än riksgenomsnittet. För Göteborgs och Bohus län (numera Västra Götalands län) gällde det omvända förhållandet. Beträffande Skåne län motsvarar siffran för närvarande (1999) genomsnittet. Tiden före 1998 kännetecknas för Malmöhus läns del av att andelen anställda som påverkades genomgående översteg riksgenomsnittet.
9
Antalet vid tingsrätterna avslutade konkurser fördelat efter grunden för avslut.
Vid tingsrätterna avslutades 1995 18 000 konkurser, 1997 14 571, 1998 12 168 och 1999 9 880.
10
Av konkurser avslutade 1995 var andelen utdel-
ningskonkurser 7 468 och avskrivningskonkurser 10 532, 1997 var andelen utdelningskonkurser 5 899 och avskrivningskonkurser 8 672, 1998 var andelen utdelningskonkurser 4 770 och avskrivningskonkurser 7 398 samt 1999 var andelen utdelningskonkurser 3 926 och avskrivningskonkurser 5 954. Därmed utgjorde andelen konkurser som avslutats med avskrivning ungefär 60 procent och utdelningskonkurserna ungefär 40 procent. Av konkurser avslutade vid tingsrätter belägna inom region TSM i Stockholm utgjorde andelen avskrivningskonkurser drygt 74, cirka 72,5, 76 resp. 76 procent för de fyra åren. Inom region TSM i Göteborg motsvarade siffrorna ungefär riksgenomsnittet. I Malmöregionen var under 1995 och 1997 fördelningen ungefär lika mellan konkurstyperna. För 1998 motsvarar fördelningen där ungefär riksgenomsnittet och 1999 utgjorde andelen avskrivningskonkurser ungefär 55 procent. Tingsrätterna inom Härnösandsoch Gävleregionerna har samtliga år haft en större andel utdelningskonkurser än avskrivningskonkurser. Samma förhållande gäller Umeåregionen 1997 och 1998.
8
Källa: SCB, PM och SM som ovan, samtliga tabell 7, fr.o.m. 1996 tabell 7 b.
9
Källa: SCB, PM och SM som ovan, samtliga tabell 6 a.
10
Källa: RSV. I kategorien avskrivningskonkurser ingår konkurser som avslutas genom avskrivning enligt 10 kap. KL.
118 SOU 2000:62
2.2 Bakgrunden till nuvarande ordning
2.2.1 Förhållandena fram till 1979 års reform
Konkursförvaltning och offentlig tillsyn i konkurs
En förutsättning för ett behov av konkurslagstiftning är förekomsten av mera utvecklade kreditförhållanden. Utvecklingen i Sverige har kommit att bygga på likhetsprincipen, dvs. gäldenärens egendom skall fördelas mellan borgenärerna i proportion till fordringarnas storlek. Länge saknades emellertid regler både om förfarandet vid generalexekution och om den materiella konkursrätten. Beträffande äldre förhållanden, se Agge, Det svenska konkursförfarandets utveckling, uppsats i Minnesskrift ägnad 1734 års lag, del II, 1934, s. 916 f. och Welamson, Konkursrätt, 1961, s. 10 f.
Inte heller 1734 års lag innehöll någon fullständig reglering i nyss nämna hänseenden. En viktig fråga var omfattningen av gäldenärens beneficium. Gäldenären ansågs under vissa förutsättningar ha rätt att avträda sin egendom till borgenärernas förnöjande för deras inbördes fördelning av egendomen. Det blev därför av vikt att klargöra vilken egendom som omfattades av konkursen (se Welamson, a.a. s. 10 f.) och Agge, a.a. s. 918 f.). I 16 kap. handelsbalken, HB, i 1734 års lag fanns vissa regler om ”huru gäldenär må gods sitt til thes borgenärer på en gång afstå...”. I 16 kap. 2 § HB stadgades en långt gående avträdesförmån om gäldenären ”gitter wisa, at fattigdom hans är tillkommen af siöskada, fiendens infall, eldswåda eller annan olycko, thertil han ej wållande warit....” Förmånen innebar att gäldenären i framtiden åtnjöt frihet från personal- och realexekution för de gamla skulderna (Agge, a.a. s. 920 f.) I 16 kap. 3 § HB förvägrades gäldenären avträdesförmånen om ”gäldenärens fattigdom finnes wara kommen av slöseri, dobbel, lättia och wårdslöshet...” I 17 kap. HB fanns bestämmelser om förmånsrättsordningen. Konkursförfarandet betraktades som ett tvistemål, där den ordinära civilprocessens regler i princip var tillämpliga. Förfarandet mynnade ut i en enhetlig konkursdom över samtliga anmälda anspråk (se Welamson, a.a. s. 12 f. och Agge, a.a. s. 923 f.).
I 1734 års lag fanns således inga bestämmelser om konkursförvaltning (det följande bygger på redogörelsen i Förslag till konkurslag och till lag om ackordsförhandling utan konkurs m.m. avgivet 1911, nedan kallat 1911 års betänkande, s. 236 f.). Det var först genom en kunglig förklaring den 8 maj 1767 som det föreskrevs en rätt för borgenärerna att ta boet under förvaltning, utreda det och indriva fordringar. Borgenärerna kunde utse kuratorer, vilka bl.a. hade att bestrida kostnader för borgenärernas gemensamma bästa. Borgenärernas befogenheter inskränktes genom en kunglig
SOU 2000:62 119
förklaring 1770. Då överflyttades ett flertal förvaltningsuppgifter på domaren. Denne hade bl.a. att ombesörja den lösa egendomens försäljning på auktion. Därutöver infördes ett förvaltarliknande institut genom om att ”två vederhäftige män” skulle utses att förvalta den fasta egendomen intill den s.k. inställelsedagen. Om borgenärerna och gäldenären inte kunde träffa ett ackord på denna dag, skulle domaren sälja även den fasta egendomen på offentlig auktion. Influtna medel skulle sättas in på bank.
Regleringen under senare delen av 1700-talet innebar att borgenärernas rätt att själva ta del i förvaltningen successivt inskränktes. I 1773 års stadga fanns ganska utförliga bestämmelser om förvaltningen. Borgenärerna skulle, när gäldenären avlagt bouppteckningsed, välja gode män vilka hade att förvalta boet och utreda det. Valet skulle anmälas till rätten. I vissa fall, t.ex. om inga borgenärer fanns på orten eller endast borgenärer med ringa fordringar, ankom det på rätten, tillsammans med närvarande borgenärer att utse personer att ombesörja förvaltningen. Gode männens befogenheter inskränkte sig i stort till att indriva fordringar och omsätta viss lös egendom. Sedan borgenärerna hade ”besvurit sina fordringar” och uppropet på inställelsedagen passerat, valde de sysslomän. Valet ägde rum utan rättens inblandning men skulle anmälas inför rätten. Borgenärerna kunde ge sysslomännen, vilka liksom gode männen företrädesvis borde höra till borgenärskretsen, instruktioner för förvaltningen samt kunde avkräva dem redovisning för denna. Sysslomännen hade även rätt till arvode. Sysslomännens uppgifter var att överta vården av boet från gode männen eller annan, att utreda gäldenärens tillgångar, att driva in och omvandla tillgångarna till pengar, att rätta sig efter borgenärernas föreskrifter och beslut samt bestrida kostnader ur boet för borgenärernas gemensamma bästa. Domaren hade inga befogenheter beträffande förvaltningen.
Följande stadga, 1798 års stadga, innehöll i stort samma regler som den föregående. En nyhet var bl.a. rätten för borgenärerna att vid vite förelägga gode männen och sysslomännen att avge redovisning för sin förvaltning.
Konkurslagen den 13 juli 1818, som ersatte 1798 års stadga, följdes i sin tur av konkurslagen den 12 mars 1830. 1818 års konkurslag innehöll ungefär samma bestämmelser om gode män och sysslomän som föregående författningar. Nyheter i 1818 års lag var bl.a. att rätten nu skulle utfärda förordnandena för gode männen och sysslomännen, att även gode männen kunde få föreskrifter om sin förvaltning, att sysslomännen oftare kunde avkrävas redovisning för förvaltningen, att rätten vid vite kunde förelägga gode män och sysslomän att fullgöra sina åligganden vid äventyr av skiljande från uppdraget och att rätten kunde upphäva borgenärsbeslut på formell grund. Såväl gode männen som sysslomännen fick genom lagstiftningen utökade uppgifter och förfarandet vid försäljning av egendom reglerades ytterligare. Även gode männen tillerkändes nu rätt till arvode. Om borgenärerna och gode männen eller sysslomännen inte kunde enas om
120 SOU 2000:62
arvodet, ankom det på rätten att avgöra frågan. En av nyheterna i 1830 års lag var att man i konkurser av enkel beskaffenhet kunde inskränka sig att utse endast en god man (1911 års betänkande, s. 239 f.).
Nästa lag på området var 1862 års konkurslag, vilken byggde på förslag från 1854 och 1859. Denna lag karakteriserades av att handhavandet av konkursboet indelades i tre perioder. Den första perioden löpte till dess att bouppteckningen eller en borgenärsförteckning upprättats, dvs. högst tre veckor. Denna period kännetecknades av att, i staden, rätten och, på landet, domaren, utsåg personer att ombesörja sådana åtgärder vilka omedelbart påkallades efter ett konkursutbrott, t.ex. att ta i förvar böcker och handlingar. Nästa period var den när gode männen ombesörjde förvaltningen. Principer och former för att utse gode männen samt deras kvalifikationer var i stort sett lika de som gällt enligt äldre lagstiftning. Rätten eller domaren höll det första förhöret. Vid detta uppgav borgenärerna sina fordringar och valde gode män eller, om t.ex. några borgenärer inte fanns tillstädes, utsåg rätten eller domaren annan person. Domaren eller rätten hade även beslutanderätten i de fall borgenärerna ansåg det vara tillräckligt att utse endast en god man i enklare konkurser. Gode männens uppgift var främst att utreda vad som ingick i boet och förbereda realiseringen av detta. Den sista perioden började med inställelsedagen eller, om val av sysslomän inte företagits då, vid ett sammanträde inför rättens ombudsman (RO), en befattning som inrättades genom 1862 års lag, vid vilket de borgenärer som bevakat sina fordringar valde syssloman. Dessa skulle utses bland borgenärer eller ”andra skickliga män”. Varken rätten eller domaren hade något inflytande över valet av sysslomän. Med denna period påbörjades realiseringen av boets tillgångar. Ett undantag var om gäldenären erbjöd fordringsägarna ackord, varvid försäljningen flyttades fram i tiden. Tanken med att boets egendom inte fick försäljas före inställelsedagen var dels att öka intresset från gäldenärens sida att träffa en ackordsuppgörelse, vilket intresse sammanföll med borgenärernas, dels att tillgodose intresset från de borgenärer, som inte kunde komma till gäldenärens ort förrän på inställelsedagen, att motverka att någon disponerade boets egendom på ett ofördelaktigt sätt (1911 års betänkande, s. 249 f.).
1862 års konkurslag stadgade att såväl gode män som sysslomän hade rätt till arvode. Borgenärerna fastställde arvodet med rätt för såväl den arvodesberättigade som borgenärer och gäldenären att överklaga beslutet. Arvodet fick inte räknas efter tid (1911 års betänkande, s. 258 f.).
Den förvaltningsorganisation som gällde enligt 1862 års konkurslag blev efter hand föremål för anmärkningar. Missförhållandena bestod i att förvaltningens sakkunskap och kontrollens effektivitet inte var tillfredsställande från organisatorisk synpunkt. Förvaltningen bedrevs inte tillräckligt skyndsamt. Kostnaderna för såväl förvaltning som kontroll framstod som för höga. Den rätt som borgenärerna tillerkändes att själva utse gode
SOU 2000:62 121
män och sysslomän gav inte tillräckliga förutsättningar för att borgenärernas intressen togs till vara på bästa sätt. Borgenärerna intresserade sig inte tillräckligt för valet av gode män och sysslomän. I stället utfärdade de ofta fullmakter till en viss person, som inte alltid var mest lämpad för förvaltaruppdraget. Ibland åtog sig en borgenär att vara syssloman för att gynna sig själv. Därigenom kunde han tillförsäkra sig ett arvode som täckte den kreditförlust han annars åsamkats på grund av konkursen. Kravet på reformer föranledde till slut riksdagen att tillsätta en utredning att omarbeta lagen. Som ytterligare ett skäl för en reformering angavs affärslivets snabba utveckling (1911 års betänkande, s. 259 f.).
Den kommitté som utarbetade förslagen i 1911 års betänkande ansåg en lösning vara att konkursdomaren utsåg konkursförvaltare. Den begränsningen gjordes dock att borgenärerna vid första borgenärssammanträdet gavs rätt att under vissa förhållanden föreslå annan (1911 års betänkande, s. 265 f.). De sakkunniga som sedan omarbetade kommittéförslaget förordade i stället att domaren endast skulle utse förvaltare för perioden fram till första borgenärssammanträdet. För tiden därefter skulle borgenärerna i princip själva välja förvaltare (se förslag till konkurslag och till lag om ackordsförhandling utan konkurs, avgivet 1919, nedan kallat 1919 års betänkande, s. 192). I den proposition som följde på 1911 och 1919 års betänkande förordades de sakkunnigas alternativ (se prop. 1920:82, s. 151 f.).
Med 1921 års konkurslag, (ÄKL), uppdelades konkursförvaltningen i endast två perioder. Den första perioden omfattade tiden från konkursbeslutet fram till första borgenärssammanträdet. Konkursdomaren utsåg en s.k. interimsförvaltare för denna period (43 § ÄKL). Borgenärerna valde en ordinarie förvaltare vid det första borgenärssammanträdet (45 § ÄKL). Kvalifikationskraven på förvaltarna framgick av 42 § ÄKL. I bestämmelsen föreskrevs bl.a. att förvaltaren skulle äga sådan insikt och erfarenhet, som med hänsyn till boets omfattning och beskaffenhet erfordrades för förvaltningens behöriga handhavande (42 § första stycket ÄKL). I andra och tredje styckena i samma paragraf stadgades i vilka fall en person inte kunde åta sig förvaltaruppdrag, t.ex. den som var omyndig eller i konkurs eller ledamot av rätten. Det åvilade konkursdomaren att pröva att den person borgenärerna valde till ordinarie förvaltare hade föreskrivna kvalifikationer. I annat fall kunde konkursdomaren utse annan (45 § andra stycket ÄKL). I syfte att dämpa kostnaderna i konkurs infördes genom 82 § ÄKL en bestämmelse om att rätten skulle besluta om arvodena (se prop. 1920:82, s. 156). Det tidigare förbudet i 1862 års konkurslag mot att räkna arvode efter tid behölls och infördes en allmän bestämmelse om hur arvodet skulle beräknas. Förvaltaren hade inte rätt till högre arvode än vad som beräknat efter det arbete uppdraget krävt, den omsorg och skicklighet varmed uppdraget utförts och omfattningen av boet, framstod som skäligt (82 § ÄKL).
122 SOU 2000:62
Som nämnts förut infördes institutet RO genom 1862 års konkurslag. Av intresse för just tillsynen i konkurs är inte minst förarbetena till 1862 års konkurslag. Det hade riktats kritik mot den då gällande konkurslagstiftningen för att de offentliga myndigheterna inte kunde utöva tillräcklig tillsyn över att förvaltningen var samvetsgrann och att konkursboet realiserades skyndsamt. 1854 års förslag till konkurslag upptog därför bl.a. en bestämmelse om en rättens kommissarie. Denne skulle utses av rätten att leda utredningen av konkursmassan och vaka över gode männens och sysslomannens förvaltning. Kommissariens uppgift skulle främst vara att för rättens räkning vaka över att lagligheten och hänsynen till borgenärernas bästa var vägledande i förvaltningen. Institutet var ägnat att förekomma förluster som berodde på mindre nogräknade gode män och sysslomän. Förslaget granskades av Högsta domstolen, (HD), som avstyrkte det. Det främsta skälet härtill var att ingen annan än borgenärerna själva ansågs vara bättre skickad att övervaka förvaltningen (1911 års betänkande, s. 241 f.). 1859 lades emellertid ett lagförslag fram, vilket så gott som utan ändring blev antaget som 1862 års konkurslag. Därigenom inrättades ordningen med en rättens ombudsman (RO). Tillkomsten av RO förutsatte att borgenärskollektivet inte ensamt kunde ansvara för kontrollen över att förvaltningen bedrevs skyndsamt och att mindre nogräknade gode män och sysslomän inte tillfogade konkursboet skada. Borgenärerna, som ofta riktade kritik mot förvaltningen i just dessa hänseenden, fann det emellertid besvärligt att försöka få rätt genom att anlita de rättskipande organen. Följden blev att varje enskild borgenär främst såg till det egna intresset genom att t.ex. försöka driva in sin fordran till men för övriga fordringsägare.
RO:s främsta uppgift var att vaka över konkursförvaltningens lagenlighet. Han skulle bl.a. försöka komma till rätta med försumlighet hos gode män och sysslomän. Dessutom hade RO till uppgift att delta i borgenärernas överläggningar och meddela beslut i förvaltningsfrågor. RO kunde t.ex. lämna samtycke till försäljning av konkursboet tillhörig egendom, framtvinga beslut genom sin utslagsröst vid oenighet hos borgenärerna, vara ordförande vid borgenärerenas viktigare överläggningar och ge råd till gode män och sysslomän i viktigare frågor. RO skulle vidare till rätten eller domaren anmäla om det uppkom behov att häkta eller hämta en tredskande gäldenär eller att en konkurs avslutats eller att boets tillgångar inte räckte till kostnaderna för boets utredning, m.m. Viktigare var emellertid funktionen att utöva tillsyn över gode männens och sysslomännens förvaltning. För detta ändamål hade RO rätt att avkräva redovisning. Om gode männen eller sysslomännen var försumliga kunde RO göra en anmälan till rätten. RO skulle ha avlagt domared. Han kunde när rätten eller domaren fann det skäligt entledigas från sitt uppdrag utan rätt till att över-
SOU 2000:62 123
klaga ett sådant beslut. Det ålåg RO att avge en årlig redogörelse för sin verksamhet (1911 års betänkande, s. 242 f. och 254 f.).
Efter tillkomsten möttes RO av kritik i ett flertal riksdagsmotioner. Kritiken resulterade bl.a. i en jävsregel som innebar att rättens ordförande och, i stad, heller ingen annan av rättens ledamöter kunde vara RO. Ytterligare ett resultat av kritiken var att en bestämmelse infördes som gav borgenärerna rätt att föreslå rätten RO:s arvode, vilket bestämdes av rätten. Förut hade RO varit tillförsäkrad en tredjedel av förvaltararvodet, om inte rätten bestämde annat (1911 års betänkande, s. 245). I 1911 års betänkande föreslogs att RO skulle avskaffas till förmån för en ordning med ett av borgenärerna utsett kontrollorgan (1911 års betänkande, s. 271). Lagförslaget lades inte till grund för en lagstiftning utan omarbetades. 1919 lades fram ett nytt lagförslag i vilket RO fanns kvar. Den främsta anledningen till kritiken mot RO var att till sådan ofta utsågs unga jurister utan tillräcklig erfarenhet. Dessa hade därför svårt att hävda sig mot de gode män och sysslomän som de hade att utöva tillsyn över. Det reviderade lagförslaget upptog ökade kvalifikationskrav på RO. Detta jämte utvidgade befogenheter för RO att delta i avgörandet av vissa förvaltningsfrågor ansågs ge garantier för en effektiv kontroll (se 1919 års betänkande, s. 202 f. och prop. 1920:82, s. 154 f.). I 44 § ÄKL inflöt bestämmelsen om att konkursdomaren hade att utse RO. I 82 § ÄKL gavs samma bestämmelser om arvodering av RO som beträffande konkursförvaltaren.
Kostnader vid konkurs
Regleringen i fråga om konkurskostnader och ansvaret för dessa var i äldre rätt inte sammanhängande på sätt som enligt nuvarande konkurslag (se 14 kap. 1 – 3 §§ KL). Av 1862 års konkurslag följde att sysslomän och gode män samt RO hade rätt till arvode. Även konkursdomaren hade kostnadsanspråk för utlägg för kungörelser och kallelser. I fråga om fördelningen av kostnaderna var utgångspunkten den att konkursboet skulle svara för dessa. Vid brist i boet fanns i 125 § i 1862 års konkurslag en bestämmelse som gav konkursdomaren eller rätten möjlighet till ersättning av allmänna medel för kungörelse- och kallelsekostnader.
Även efter ÄKL:s införande kvarstod den splittrade regleringen av kostnaderna. Principerna var dock desamma. Av 124 § ÄKL framgick att förvaltaren skulle betala konkurskostnader och massagäld innan han återförde egendomen till gäldenären i det fall någon bevakning inte gjorts gällande i konkursen. En nyhet i ÄKL var bl.a. att det i 125 § klargjordes att konkurskostnader och massagäld skulle betalas före utdelning till borgenärerna.
124 SOU 2000:62
1862 års konkurslag föreskrev för de fall ett konkursbos tillgångar inte räckte till att betala kostnaderna för ”boets utredning och konkurssakens behandling” att rätten skulle förordna om konkursens avslut (125 § i 1862 års konkurslag). Om borgenär eller gäldenär ställde säkerhet för kostnaderna kunde konkursen fortsätta. Bestämmelsen i 1862 års konkurslag förutsatte dock att konkurs inletts. I 1911 års betänkande diskuterades i vad mån ett konkursförfarande borde inledas, om det redan från början stod klart att medel inte fanns att bestrida kostnaderna för förfarandet. Detta framstod som angeläget på grund av det stora antalet konkurser som måste avskrivas (1911 års betänkande, s. 432). Enligt kommittén måste därvid beaktas att det hittills enda verksamma medlet för en borgenär att få reda på vilka tillgångar en gäldenär förfogade över var just genom eden i konkurs. Om denna möjlighet togs bort borde ett alternativ övervägas. Konkurser vars tillgångar inte räckte till konkurskostnaderna föregicks ofta av en resultatlös utmätningsförrättning. En tänkbar lösning kunde vara att införa en manifestationsed. Ett sådant förslag hade för övrigt redan lagts fram 1876 i förslaget till utsökningslag. Riksdagen godtog inte förslaget på grund av att den ansåg att användandet av eder inte borde utökas. I stället infördes en regel i 3 § 1862 års konkurslag om rätt för borgenär med en klar och förfallen fordran att påkalla konkurs, då vid utmätning för fordringen gäldenären bl.a. funnits sakna full tillgång till fordringens gäldande (1911 års betänkande, s. 435). Kommittén fann, trots vad riksdagen uttalat tidigare, att en ordning med manifestationsed inte borde uteslutas. Den fråga som borde ställas i sammanhanget var vilken påföljd som skulle följa om gäldenären inte efterkom eden. De två alternativ som stod till buds var häkte eller försättande i konkurs. Kommittén ansåg häkte vara olämpligt, eftersom denna påföljd borde förbehållas de fall verklig tredska var för handen, t.ex. vid underlåtenhet att avlägga ed i konkurs. I de fall gäldenären inte fullgjorde en manifestationsed kunde heller inte förutsättas att orsaken alltid var avsikt att undandra sig uppgiften. I stället torde det bottna i vårdslöshet och oförstånd. Att framtvinga en ed inom specialexekutionen rimmade i och för sig inte väl med konkursens uppgift. Kommittén ansåg ändå inte att dessa principer borde utgöra något hinder (1911 års betänkande, s. 438 f.).
Kommitténs överväganden resulterade i ett förslag om att konkurs kunde inledas, trots att medel till bestridande av konkurskostnaderna saknades redan i inledningsskedet. Skälen härför var bl.a. följande. Rättshandlingar som var skadliga för borgenärerna kunde endast återgå i händelse av konkurs, vissa åtgärder ansågs vara utan verkan om konkurs påbörjades inom viss tid, gäldenären kunde ådömas ansvar för vissa brott mot borgenärerna endast under förutsättning av ett konkurstillstånd och en konkurs medförde förlust för gäldenären i fråga om vissa politiska och borgerliga rättigheter. Även om en motsvarande reglering kunde införas trots att konkurs inte
SOU 2000:62 125
kom till stånd förutsatte detta ett alltför omfattande lagstiftningsförfarande (1911 års betänkande, s. 440 f.).
I 1911 års betänkande övervägdes också i vad mån ett införande av manifestationsed kunde minska antalet konkurser med brist i boet. Kommittén utgick dock från att en borgenär efter ett misslyckat utmätningsförsök använde konkursansökan som ett verksamt medel att framtvinga betalning. Ett införande av manifestationsed torde därför inte medföra en minskning av antalet konkurser, så länge som en sådan edgång inte innebar en försäkran för gäldenären om konkursfrihet. Ett sådant förfarande medförde knappast heller mindre kostnader för borgenärerna (1911 års betänkande, s. 444 f.).
För kommittén återstod därför endast att föreslå bestämmelser, vilka borgade för ett enklare förfarande än beträffande vanliga konkurser och ett snabbt avslutande av konkursen (1911 års betänkande, s. 445). I ÄKL infördes därför i 185 – 188 §§ bestämmelser om förfarandet i fattigkonkurs. Paragraferna fick sin slutliga lydelse efter omarbetning av de sakkunniga i 1919 års betänkande.
I 185 § ÄKL föreskrevs följande för det fallet att någon säkerhet inte ställdes för konkurskostnaderna (s.k. ursprunglig fattigkonkurs). Konkursdomaren hade att utfärda kungörelse om konkursbeslutet med underrättelse om att det var fråga om en fattigkonkurs. Vid behov skulle förordnas en god man att ta hand om boet. I fall gäldenären inte redan ombesörjt det, skulle gode mannen upprätta en bouppteckning. Om konkursdomaren ansåg att bouppteckningen bekräftade bristen i boet, skulle gäldenären genast kallas att avlägga ed. Om ingen säkerhet ställdes eller uppgift om tillgång som kunde bestrida konkurskostnaderna kom fram vid ett edgångssammanträde, ålåg det konkursdomaren att avskriva konkursen. 186 § ÄKL reglerade den situationen att ett ordinärt konkursförfarande inletts och förvaltaren därefter konstaterade att boets tillgångar inte skulle förslå till konkurskostnaderna (s.k. efterföljande fattigkonkurs). Förvaltaren hade då att anmäla detta till konkursdomaren, som efter hörande av RO skulle kungöra anmälan. Om ingen ställde säkerhet eller någon tillgång yppades, avskrevs konkursen. Nyheten i förhållande till motsvarande bestämmelse i 125 § 1862 års konkurslag var att anmälningen skulle bringas till borgenärernas och gäldenärens kännedom.
Enligt 188 § första stycket ÄKL ålades sökande borgenär betalningsskyldighet för de kostnader som uppkommit om en konkurs blev avskriven enligt 185 § ÄKL. Det ansågs inte obilligt att ålägga en borgenär, vars syfte med konkursansökan förmodades vara att utverka att gäldenären under ed uppgav sina tillgångar, betalningsskyldighet. En sådan ordning bedömdes också medföra den fördelen att antalet fattigkonkurser minskade. Den borgenär som visste med sig att han inte kunde vinna annat än att gäldenären chikanerades, förutsattes tänka sig för om han riskerade att stå
126 SOU 2000:62
kostnaderna för förfarandet (1919 års betänkande, s. 248 f.). Om gäldenären var sökande kunde naturligtvis inte någon motsvarande betalning avkrävas denne. I 1911 års betänkande förutsatte man dock att gäldenären ändå kunde förmås att anlita någon att upprätta en bouppteckning (1911 års betänkande, s. 449). Av 188 § andra stycket ÄKL följde att konkursdomaren åtnjöt ersättning av allmänna medel för vissa kostnader om en konkurs avslutades på annat sätt än genom slututdelning.
2.2.2 1979 års reform
Vid 1979 års reform (prop. 1978/79:105, LU 1978/79:19, rskr 1979:340) fick förvaltaren en självständigare ställning och skärptes kraven på dennes kompetens. En statlig myndighet, kronofogdemyndigheten (KFM), anförtroddes tillsynen över förvaltningen i egenskap av tillsynsmyndighet (TSM). Denna är sålunda en del av KFM. RO avskaffades därmed som tillsynsorgan. Reformen innebar också att det inflytande över förvaltningen som borgenärskollektivet tidigare utövat vid borgenärssammanträdena nu upphörde. En annan förändring var att en ny handläggningsform infördes för mindre konkurser. Den ersatte de s.k. fattigkonkurserna.
De nya reglerna i ÄKL byggde på ett betänkande av Konkurslagskommittén. I direktiven för kommittén uttalade chefen för Justitiedepartementet bl.a. följande. Samhällsutvecklingen hade medfört att förutsättningarna för konkursförfarandet förändrats. Förändringar inom näringslivet hade bl.a. medfört att konkursförvaltning i vissa fall kunde vara avsevärt mera komplicerad än tidigare. Det var inte ovanligt att konkursförvaltningen kunde pågå under flera år med betydande kostnader som följd. Staten hade blivit en vanligt förekommande borgenär, främst för skatter och avgifter av betydande storlek. Ett rationellt konkursförfarande med sikte främst på ett snabbare och mindre kostnadskrävande förfarande var därför av intresse även för det allmänna. Tiden var mogen för att utreda ett enklare och mera flexibelt konkursförfarande till gagn för en snabbare och mindre kostnadskrävande avveckling av boet. Rimliga garantier för säkerhet och objektivitet skulle dock inte åsidosättas. Den bästa garantin för detta var att till förvaltare utse kvalificerade personer som skulle verka självständigt. Förvaltningen skulle dock stå under kontroll. Som alternativa kontrollorgan föreslogs domstolen – med eller utan biträde av RO – KFM och, ett då blivande domstolsverk (se SOU 1974:6 s.47).
I betänkandet Förenklad konkurs m.m. (SOU 1974:6) lade kommittén fram förslag om ett nytt summariskt förfarande, kallat förenklad konkurs, för små och enkla konkurser. Den huvudsakliga innebörden av förslaget var att de s.k. fattigkonkurserna skulle ersättas av ett effektivare och mer användbart förfarande samt att de enklare, ordinära konkurserna också
SOU 2000:62 127
skulle ersattas av ett smidigare, snabbare och billigare förfarande (SOU 1974:6 s. 202). Vidare förslogs att förvaltningen i konkurser, oavsett om det rörde sig om en förenklad eller ordinär konkurs, borde anförtros en kvalificerad person såsom advokat eller annan juridiskt utbildad person (SOU 1974:6 s. 92 f. och 167 f.). En ledamot av kommittén reserverade sig på denna punkt och föreslog att förvaltningen av förenklad konkurs skulle anförtros åt KFM (SOU 1974:6 s. 206 f.). Frågan om lämpligt kontrollorgan togs inte upp i denna etapp av kommitténs arbete. Kommittén uttalade sig dock för KFM som ett tänkbart sådant organ (a.a. s. 95 f.).
I den proposition (prop. 1975/76:210) som följde på betänkandet anslöt sig departementschefen till kommitténs förslag i fråga om kvalifikationskraven på en förvaltare (prop. 1975/76:210 s. 181 f., 192 och 307 f.). Dock föreslogs i motsats till kommittéförslaget, att KFM skulle förvalta konkurser som handlades enligt vad som i propositionsförslaget kallades mindre konkurs (prop. 1975/76:210 s. 158 f. och 200 f.). Under utskottsbehandlingen av propositionen uttalades bl.a. tvekan om KFM regelmässigt borde handha förvaltningen i mindre konkurser. Skälet var främst att en sådan lösning framstod som mindre tillfredsställande mot bakgrund av, vad utskottet fått sig upplyst, kommitténs kommande förslag att anförtro tillsynsuppgiften i konkurs åt KFM. Nyss nämnda skäl, vissa principiella invändningar, önskemål om en helhetslösning av problemen med konkursförvaltningen och om enhetlighet i reglerna om ordinär och mindre konkurs, talade enligt utskottet starkt för att frågorna om förvaltnings- och tillsynsorgan i mindre och ordinära konkurser borde tas upp och lösas i ett sammanhang. Utskottsmajoriteten föreslog riksdagen att avslå propositionen (LU 1976/77:11). Riksdagen avslog propositionen i december 1976 (rskr 1976/77:63). Därefter utfärdade regeringen tilläggsdirektiv (Dir. 1977:09) till kommittén. I dessa uttalade departementschefen bl.a. att den övergripande behandling av frågorna om förvaltning och tillsyn i konkurs som riksdagen hade förutsatt borde i första hand avse KFM:s roll i konkursförfarandet. Han förordade att förvaltningen i princip skulle ankomma på advokat eller motsvarande.
I kommitténs nästa betänkande Konkursförvaltning (SOU 1977:29) togs främst frågor om konkursförvaltning och tillsynen över denna upp. Kommittén framhöll i huvudsak under hänvisning till förslaget i prop. 1975/75:210, att konkursförvaltning borde handhas av en kvalificerad förvaltare. Detta krav borde gälla oberoende av om det rörde en ordinär eller mindre konkurs (SOU 1977:29 s. 104 f., 162 och 234). Ett offentligt organ, KFM, föreslogs utöva tillsyn över förvaltningen (SOU 1977:29 s. 129 f.).
Borgenärernas roll som kollektiva beslutsfattare i förvaltningen ansågs tungrodd och motverkade en ändamålsenlig avveckling av boet. Kommittén ansåg också att borgenärerna visade ointresse för förvaltningens bedrivande. Dessutom brukade reglerna om borgenärernas medverkan sällan
128 SOU 2000:62
aktualiseras. Reglerna om krav på borgenärernas medverkan kunde enligt kommittén därför undvaras. I linje med den praxis som förvaltarna hade börjat tillämpa, nämligen att samråda med särskilt berörda borgenärer i viktigare angelägenheter, förordade kommittén att i ÄKL infördes en bestämmelse som föreskrev en sådan skyldighet för förvaltaren (SOU 1977:29 s. 105 f.).
I fråga om tillsynsorganets uppgifter anförde kommittén väsentligen följande (SOU 1977:29 s. 126 f.). Den huvudsakliga uppgiften för tillsynsorganet borde vara att övervaka att konkursförvaltningen bedrevs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med KL och andra författningar. Det hade att tillse att förvaltaren iakttog gällande bestämmelser, bl.a. de i betänkandet föreslagna reglerna om information och samråd (51 a § ÄKL) samt arbetsrättslig och skatterättslig lagstiftning. Inom denna ram skulle förvaltaren vidta åtgärder för att ge bästa möjliga resultat av konkursen. Tillsynsorganet borde också särskilt se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjdes i onödan. Vid behov borde det inventera konkursboets kassa och övriga tillgångar samt fordra särskild redovisning av förvaltaren. En annan viktig uppgift för tillsynsorganet ansågs vara att främja en enhetlig tillämpning av de föreskrifter som rörde konkursförvaltning. Detta kunde ske genom råd och upplysningar. Tillsynsorganet borde även bedriva informationsverksamhet i syfte att verka för en effektiv förvaltning liksom bistå förvaltarna i praktiska angelägenheter t.ex. vid kontakter med andra myndigheter. Kursverksamhet borde även kunna anordnas av organet för dem som hade att göra med konkursförvaltning.
Under remissbehandlingen av SOU 1977:29 framfördes principiell kritik mot förslaget till tillsynsorgan från ett flertal remissinstanser, bl.a. JK, Riksåklagaren (RÅ), Göta hovrätt, Hovrätten över Skåne och Blekinge, vissa tingsrätter, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund och några privata organisationer. Den springande punkten i denna kritik var att KFM därigenom skulle få ”dubbla roller”. Enligt de kritiska remissinstanserna kunde det inte godtas att företrädaren för statens borgenärsintressen i en konkurs även hade hand om tillsynen i konkursen. Flera remissinstanser var dock positiva till förslaget, bl.a. RSV, KFM och Landsorganisationen (LO).
Vid 1979 års reform gjorde chefen för Justitiedepartementet vissa principiella uttalanden i fråga om konkursinstitutets syfte. Han framhöll att det – förutom för borgenärerna själva – var ett starkt samhällsintresse att borgenärernas förluster begränsades. Konkursen borde ses i ett vidare perspektiv än ur ett rent ekonomiskt sådant. De s.k. samhällsintressena rörande t.ex. sysselsättning hade numera också sin plats i förfarandet. Regleringen kring konkursförfarandet borde därför vara uppbyggt så att dessa intressen tillgodosågs. Detta innebar enligt chefen för Justitiedepartemen-
SOU 2000:62 129
tet dock inte att borgenärernas intressen skulle eftersättas (prop. 1978/79:105 s. 153 f.).
I fråga om borgenärskollektivets roll uttalade departementschefen vidare att anledningen till att borgenärskollektivet medverkade i konkursförvaltningen hade sin grund i att vid ÄKL:s ikraftträdande 1922 tillgången på kunniga förvaltare var begränsad. Om förvaltarkåren blev mera kvalificerad upphörde behovet av borgenärernas medverkan i förvaltningen. Ett system med krav på borgenärskollektivets medverkan i förvaltningen var tungrott och skulle inte fylla någon funktion (prop. 1978/79:105 s. 166 f.). Departementschefen instämde i kommitténs uppfattning att förvaltaren borde ha en lagstadgad skyldighet att samråda med särskilt berörda borgenärer, såvida hinder inte förelåg. Han framhöll också att det ankom på förvaltaren att i enlighet med dennes allmänna åligganden löpande informera särskilt berörda borgenärer om förhållanden av intresse (prop. 1978/79:105 s. 168).
Departementschefen (se prop. 1978/79:105 s. 154 f.) förklarade också att han delade kommitténs mening att RO:s tillsynsuppgifter borde föras över till en särskild myndighet, som också borde få överta konkursdomarens tillsynsfunktion.
Vad gäller innehållet i den offentliga tillsynen uttalade departementschefen bl.a. att det organ som skall handha tillsynen inte borde ha någon beslutanderätt i förvaltningsfrågor. Organet borde inte heller fungera som rådgivare åt konkursförvaltare i konkreta sådana frågor. Departementschefen delade vidare kommitténs uppfattning att borgenärskollektivet inte längre skulle ha några beslutsbefogenheter i förvaltningen. Såväl RO:s som borgenärernas medverkan där hade enligt departementschefen sin grund i att tillgången på kunniga förvaltare torde ha varit begränsad vid tidpunkten för ÄKL:s införande 1922 (prop. 1978/79:105 s. 166 f. och 189). Det stöd som en förvaltare kunde behöva när det uppstod besvärliga problem i en konkurs kunde ibland tillgodoses genom att förvaltaren anlitade ett sakkunnigt biträde eller genom att en medförvaltare utsågs. I övrigt borde förvaltaren kunna få hjälp av en rådgivare, t.ex. en advokat med affärsjuridisk erfarenhet. Däremot borde tillsynsorganet inte ha någon rådgivningsfunktion. Departementschefen anslöt sig också till kommitténs uppfattning att förvaltaren borde höra särskilt berörda borgenärer i vissa frågor.
I prop. 1978/79:105 föreslog regeringen att tillsynsuppgiften skulle ankomma på KFM. De huvudsakliga skälen var att dessa myndigheter på grund av sina erfarenheter – inte minst genom skatteindrivningen – av exekutiv verksamhet och av konkursförvaltning samt på grund av sin organisation var lämpliga. Departementschefen bemötte remisskritiken med bl.a. argumentet att tillsynsuppgiften i allmänhet inte gav utrymme för obehöriga hänsynstaganden. Detta betonades särskilt med hänsyn till att
130 SOU 2000:62
TSM inte skulle ha några rådgivningsuppgifter i konkursförvaltningen. Mot bakgrund av det sist nämnda förlorade enligt departementschefen de principiella invändningarna mycket av sin bärkraft. Dessutom, fortsatte han, var det möjligt att skilja tillsynsfunktionen från de borgenärsfunktioner som ankom på KFM (prop. 1978/79:105 s. 188 f.). Lagrådet instämde i den principiella kritik som framförts av vissa remissinstanser och förordade i stället länsstyrelserna som tillsynsorgan (prop. 1978/79:105 s. 691 f.).
Propositionsförslaget att anförtro tillsynsuppgiften åt KFM antogs av riksdagen (LU 1978/79:19). Några riksdagsledamöter (s) reserverade sig och förordade länsstyrelserna som tillsynsorgan.
2.2.3 1987 års reform
Genom denna reform ersattes 1921 års konkurslag med en ny lag (prop. 1986/87:90, LU 1986/87:32, rskr 1987:320). Den nya konkurslagen (KL), vilken trädde i kraft den 1 januari 1988, var till stora delar resultatet av en omfattande redaktionell översyn och systematisering av konkurslagstiftningen. De sakliga nyheterna var främst att ordinär och mindre konkurs slogs samman till ett enhetligt förfarande, att institutet konkursdomaren avskaffades och ersattes med konkursdomstolen som sådan och att bevakningsförfarande skulle äga rum först efter särskilt beslut av rätten, vilket förutsattes normalt sett ske endast om oprioriterade borgenärer kunde påräkna utdelning. Tillsynsfunktionen behölls utan ändring. Konkursförvaltaren ålades emellertid att höra TSM innan han vidtog viktigare förvaltningsåtgärder. Andra nyheter vid 1987 års reform var att förvaltaren gavs möjlighet att beakta även annat än borgenärsintressen, nämligen i vissa fall intresset av att långsiktigt trygga sysselsättningen, samt att reglerna om utdelning förändrades och bestämmelserna om återvinning skärptes.
Vad särskilt gäller konkursförvaltarens skyldighet att höra TSM uttalade chefen för Justitiedepartementet sammanfattningsvis följande (se prop. 1986/87:90 s. 112 f. och 264). Några remissinstanser, RSV och vissa KFM, hade i yttrande över betänkandet SOU 1983:24 Ny konkurslag framhållit att tillsynsorganet borde ges bättre förutsättningar till insyn redan under konkursens gång. Därigenom skulle tillsynen, som var avsedd som en efterhandskontroll, få ett mera meningsfullt innehåll. Även JO hade i ett beslut gjort liknande påpekanden. Remissinstanserna och JO framhöll som särskilt besvärande att förvaltarna inte inhämtade tillsynsorganets synpunkter innan han vidtog sådana viktiga åtgärder som t.ex. att lägga ned gäldenärens rörelse. Departementschefen ansåg därför att det borde införas en bestämmelse i vilken förvaltaren ålades att höra, förutom särskilt berörda borgenärer, även TSM i viktigare frågor. Därigenom skulle tillsynsfunktionen bli effektivare och TSM skulle få ett bättre underlag för
SOU 2000:62 131
tillsynen. Förvaltaren skulle även få stöd i sitt arbete genom att ta intryck av skälen för tillsynsorganets ståndpunkt, vilket emellertid inte skulle uppfattas som ett formellt godkännande av en viss åtgärd. Avsikten var heller inte att ingripa i förvaltarens självständiga ställning. Bestämmelsen kunde komma att få tillämpning särskilt gällande hänsynen till andra intressen än rena borgenärsintressen.
2.3 Den offentliga konkurstillsynens innehåll och organisation
2.3.1 Allmänt om tillsynsmyndigheternas uppgifter
I förarbetena till både 1979 och 1987 års reformer uttalades att konkurstillsynen kan delas upp i en materiell och en formell kontroll av konkursförvaltningen (se prop. 1978/79:105 s. 189 f. och 284 f. samt prop. 1986/87:90 s. 113 ). Den materiella kontrollen består i en övervakning av att förvaltningen bedrivs effektivt och i enlighet med gällande författningar och i övrigt på lagenligt sätt. Den formella kontrollen består i bevakning av att förvaltaren avger föreskrivna redovisningar och en granskning av dessa. Vid 1979 års reform lades tonvikten vid efterhandskontrollen (jfr prop. 1986/87:90 s. 109). Mot denna bakgrund kan TSM:s nuvarande funktioner sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt (jfr till det följande RSV:s handbok Konkurs, Företagsrekonstruktion & Ackord, 1998, s. 166 f.).
I 7 kap. 27 § KL uttrycks det övergripande syftet med den offentliga tillsynen på det viset att TSM skall övervaka att konkursförvaltningen bedrivs på ett ändamålenligt sätt och i överensstämmelse med KL och andra författningar. Bestämmelsen täcker en rad olika uppgifter både av materiell och av formell natur. En del är reglerade i KL eller annan författning. Andra är inte närmare reglerade, något som bl.a. gäller den löpande kontrollen av förvaltningen. Här bör påpekas att en närmare redogörelse för hur TSM:s uppgifter är reglerade finns i avsnitt 2.3.4. Vad särskilt gäller TSM:s roll vid utseende och arvodering av förvaltare kan vidare hänvisas till avsnitt 2.4 och 2.5.
Det viktigaste ändamålet med den offentliga tillsynen över konkursförvaltningen är att se till att avvecklingen av konkursboet bedrivs effektivt, dvs. till minsta möjliga kostnad och bästa möjliga resultat för borgenärerna, såväl enskilda som staten. Staten gynnas då även i sin egenskap av slutligt kostnadsansvarig (jfr 7 kap. 27 § och 14 kap. 2 § KL). Tillsynen
132 SOU 2000:62
skall därför vara inriktad på att avvecklingstiderna hålls nere och att förvaltaren delar ut influtna medel så snart boet omvandlats till pengar (prop. 1978/79:105 s. 189). Samtidigt skall tillsynsorganet uppmärksamma att det bästa ekonomiska resultatet för borgenärerna inte alltid beror på ett snabbt och billigt förfarande. Det kan t.ex. ibland vara motiverat att dröja med avvecklingen något i avvaktan på lämpligare försäljningstillfälle.
TSM har härutöver som en viktig uppgift att bevaka vissa samhällsintressen. Genom att samhället har ekonomiska engagemang i arbetsmarknads- och sysselsättningsfrågor, t.ex. genom den statliga lönegarantin, har det ansetts befogat att staten genom tillsynen utövar kontroll av hur konkursförvaltningen sköts i dessa delar. Därtill kommer att förvaltaren ålagts vissa undersökande uppgifter för att uppdaga ekonomisk brottslighet. TSM bör därför tillse att förvaltaren sköter sina åligganden i detta hänseende (prop. 1978/79:105 s. 191 och 1986/87:90 s. 113 f.). Genom att KFM är TSM förutsätts TSM vara behjälplig med upplysningar om gäldenärens verksamhet (prop. 1978/79:105 s. 285). En av anledningarna till att en myndighet anförtroddes tillsynsfunktionen var just de intressen samhället har i nyss nämnda frågor (prop. 1978/79:105 s. 191).
För att fullgöra sina huvuduppgifter har TSM att förfara i huvudsak på tre sätt.
För det första har TSM att löpande övervaka den faktiska konkursförvaltningen genom granskning av de olika handlingar vilka ges in till TSM, t.ex. bouppteckningen (7 kap. 3 § fjärde stycket KL), förvaltar- och halvårsberättelserna (7 kap. 15 § andra stycket och 20 § första och andra styckena KL) samt slutredovisningshandlingarna (13 kap. 3 § KL). Därutöver får TSM på annat sätt hålla sig fortlöpande informerad om konkursen. Exempel på det senare är att närvara vid edgångssammanträden, sammanträffa med förvaltaren eller infordra upplysningar av denne med stöd av 7 kap. 9 § KL och avge synpunkter vid tillämpningen av 7 kap. 10 § KL (jfr prop. 1978/79:105 s. 189 f.).
TSM har för det andra att yttra sig i olika frågor till domstolen, t.ex. vid utseende och arvodering av konkursförvaltare (7 kap. 3 § samt 14 kap. 8 och 10 § § KL) samt i samband med användning av tvångsmedel mot gäldenären (6 kap. 7 § och 10 § KL). TSM kan också vid domstol initiera t.ex. en fråga om entledigande av förvaltare (7 kap. 5 § KL) och olika tvångsmedel (6 kap. 7 § och 10 § KL, jfr prop. 1978/79:105 s. 189 f.).
En mycket stor del av TSM:s arbete består i en formell kontroll av konkursförvaltarens åtgärder. Det gäller inte bara de förut nämnda handlingarna som vid olika tidpunkter upprättas av förvaltaren. Det ankommer också på TSM att övervaka att förvaltaren ombesörjer konkursboets bokföring på ett riktigt sätt (7 kap. 19 § KL). Vidare skall TSM kontrollera förvaltarens medelsförvaltning (7 kap. 18 och 20 §§ KL). Ytterligare bör erinras om att TSM enligt 7 kap. 22 § KL vid konkursens avslutande kan
SOU 2000:62 133
behöva omhänderta räkenskapsmaterial och andra handlingar rörande boet om de inte kan återställas till gäldenären eller förvaras av förvaltaren.
En annan funktion som TSM är tänkt att ha är att generellt verka för en riktig och enhetlig tillämpning av gällande föreskrifter rörande konkursförvaltningen. Detta har förutsatts kunna ske genom allmänna råd och upplysningar till förvaltarna i praktiska och rättsliga frågor, t.ex. genom att förvaltarna tillhandahålls blanketter för olika åtgärder och myndigheten anordnar kurser (prop. 1978/79:105 s. 190 och s. 286 f. ). Jfr även avsnitt 2.3.3.
Förutom de nu berörda huvudfunktionerna har TSM i konkurs även vissa självständiga beslutsfunktioner (se avsnitt 2.3.4).
En särskild uppgift som tillagts TSM gäller systemet med statlig lönegaranti i konkurs. I konkurser där något bevakningsförfarande inte är anordnat meddelar förvaltaren beslut i lönegarantifrågor, se 16 – 20 §§lönegarantilagen (1992:497, LGL). Om arbetstagaren är missnöjd med beslutet får han väcka talan mot staten inom viss tid (29 § LGL). Statens talan förs vid tingsrätten av TSM. TSM kan också självmant väcka talan mot en arbetstagare om myndigheten anser att förvaltarens beslut är oriktigt (30 § LGL). I förarbetena till LGL har chefen för Arbetsmarknadsdepartementet anfört att TSM:s partsställning i lönegarantimål medför en skärpning av myndighetens kontroll av lönegarantihanteringen (se prop. 1991/92:139 s. 27, 34 f. och 43).
Fram till den 1 juli 1999 hade TSM även ansvar för tillsynen över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevdes (se 24 § lagen 1986:436 om näringsförbud i dess äldre lydelse). År 1980 infördes en möjlighet för domstol att under vissa förutsättningar och under högst fem år generellt förbjuda en konkursgäldenär att idka näring (se 199 b § ÄKL). TSM ålades i samband därmed uppgiften av utöva tillsyn över efterlevnaden av sådana förbud (se 199 j § ÄKL). Myndigheten hade att övervaka att den som meddelats näringsförbud avvecklade sin näringsverksamhet och vid behov anmäla fråga om förlängning av ett förbud (se prop. 1979/80:83 s. 49). I propositionen till lagen om näringsförbud 1986 diskuterades om TSM även i fortsättningen skulle svara för tillsynen. Bl.a. hade kritik riktats mot bristande effektivitet i tillsynen. Departementschefen ansåg emellertid att KFM hade de bästa förutsättningarna att utöva en effektiv tillsyn och att de brister som hittills visat sig hade sin viktigaste orsak i bristande resurser (se prop. 1985/86:126 s. 112 f.). Kontrollen skulle utövas under hela förbudsperioden och avse, förutom att avveckling ägde rum, att nyetablering inte kom till stånd (se prop. 1985/86:126 s. 115). I prop. 1998/99:44 med förslag till ändringar i lagen om näringsförbud uttalas att övervakningsuppgifterna i fråga om efterlevnaden av näringsförbud ligger närmare den exekutiva sidan av KFM. Personalen där anses ha bättre vana och större resurser att göra iakttagelser på fältet än personalen vid TSM.
134 SOU 2000:62
Den exekutiva personalen har ofta viss kunskap om den som meddelats ett näringsförbud och kan utnyttja det i tillsynsarbetet (se sist nämnda prop. s. 26). Sedan den 1 juli 1999 har därför KFM övertagit tillsynen över näringsförbuden från TSM (se 24 § lagen om näringsförbud).
2.3.2
Tillsynsmyndigheternas organisation
2.3.2.1 Regionaliseringsreformen 1997
Den 1 januari 1997 genomfördes en ny regionindelning av KFM. Den innebär att tio regionmyndigheter bildades och ersatte de tidigare 24 (SFS 1996:1448, prop. 1996/97:1 utg. omr. 4, bet. 1996/97:JuU1, rskr 1996/97:98). TSM fanns vid denna tidpunkt hos 22 av KFM. Redan vid den omorganisation av exekutionsväsendet som genomfördes 1988 och som innebar en länsanknuten organisation ansågs detta inte vara en tillräckligt bra lösning. Bl.a. var många av KFM alltför små för att kunna bygga upp och vidmakthålla en tillräcklig kompetens för vissa specialistkrävande operativa funktioner. Därutöver hade kompetenskraven ökat i fråga om behovet av anpassning till ny teknik m.m. och skärpta krav på uppföljning och analys av verksamheten. De ökade kraven samt behovet av att bevara och utveckla sakverksamheten trots krav på besparingar föranledde RSV att 1994 genomföra en s.k. ordnad samverkan (prop. 1996/97:1, utg.omr. 4, s. 46). Bakgrunden till nämnda samverkan var annat internt arbete inom RSV, vilket resulterat i olika rapporter, nämligen av Samverkansutredningen (Samu), RSV-rapport 1993:6 och en Rapport från Regionaliseringsutredningen (Regu), RSV-rapport 1992:8.
RSV redovisade på regeringens uppdrag i sin anslagsframställning avseende budgetåren 1997 – 1999 för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet bl.a. en ny organisation för KFM med färre myndigheter. Därigenom skulle brister vad gällde sårbarhet, enhetlighet och utveckling i fråga om de s.k. smala verksamheterna motverkas. Dessutom förordades bl.a. för konkurstillsynen att det under regionchefen skulle inrättas en särskild enhet och/eller avdelning med ansvar för verksamheten. För TSM innebar sårbarheten att det vid vissa myndigheter endast fanns en kvalificerad befattningshavare med ansvar för konkurstillsynen. Med hänsyn till att verksamheten kräver särskild kompetens borde flera än en tjänsteman finnas för den löpande diskussionen och utvecklingen. Regionaliseringen skapade bättre förutsättningar för en individuell utveckling till specialist, eftersom underlaget ökade jämte kontakterna med medarbetarna. För att minska sårbarheten och säkra kompetensen föreslog RSV att varje TSM borde
SOU 2000:62 135
bemannas med minst två jurister, en ekonom och kameral personal. Dock ställdes inget krav på heltidstjänster.
Kraven på enhetlighet samt jämn och hög kvalitet kräver en renodlad ledarroll, framhöll RSV. Färre och större regioner ger större tyngd och minskar risken för styrning utifrån. De fördelar man skulle vinna genom reformen kunde dock motverka tillsynsfunktionens lokala förankring i förhållande till myndigheter och enskilda. Enligt RSV förhindrades detta om TSM-funktionen förlades till orter med många ärenden och stort befolkningsunderlag. RSV poängterade också att den tekniska utvecklingen på kommunikationsområdet bidrog till att behovet av den direkta lokala anknytningen minskade (se Ny organisation för kronofogdemyndigheterna, s. 3 och 26 ff., bilaga 1 s. 32 till anslagsframställning avseende budgetåren 1997 – 1999 för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet).
Regeringen delade RSV:s uppfattning att det borde bildas större och färre myndigheter. På grund av ändringar i länsindelningen förordades en indelning av KFM:s organisation i nio verksamhetsområden (prop. 1996/97:1 utg. omr. 4 s. 46). I riksdagen valdes sedan en organisation med tio regioner (bet. 1996/97:JuU1 s. 72). Regionaliseringen innebar för tillsynsfunktionens del att bestämmelsen i 7 kap. 25 § KL ändrades till nuvarande lydelse.
2.3.2.2 De tio tillsynsmyndigheternas organisation
Det finns således tio TSM i landet. Myndigheternas geografiska verksamhetsområde sammanfaller med KFM:s regionindelning. Vid varje KFM skall finnas en enhet för tillsyn i konkurser (se 3 kap. 6 § förordningen 1988:784 med instruktion för exekutionsväsendet). KFM har säte i Stockholm, Göteborg, Malmö, Eskilstuna, Jönköping, Kalmar, Karlstad, Gävle, Härnösand och Umeå. Tillsynsverksamhet bedrivs på huvudorten i flertalet fall med följande undantag. KFM i Kalmar bedriver tillsynsfunktionen i Växjö, KFM i Härnösand i Sundsvall och KFM i Umeå huvudsakligen i Luleå men även på huvudorten. Fram till 1999 har KFM i Jönköping även bedrivit tillsynsverksamhet i Linköping, och KFM i Göteborg, resp. från 1998/99 KFM i Kalmar, har haft tillsynsverksamhet också i Halmstad till årsskiftet 1999/2000.
Bemanningen per den 1 maj 1998 hos de tio TSM omfattade totalt 84,5 årsarbetskrafter. Av dessa var 9 enhetschefer. Samtliga enhetschefer var jurister. Dessutom fanns 24,1 övriga jurister, 21,6 ekonomer och 29,8 kanslister. TSM i Kalmar (Växjö) hade endast en jurist, nämligen enhetschefen. Vid nämnda tidpunkt var enhetschefstjänsten vakant i Umeå och vikariatet upprätthölls av en ekonom. Därefter har den förändringen inträtt att per den 15 september 1999 var summan av årsarbetskrafterna 78,55,
136 SOU 2000:62
varav 9,75 enhetschefer som är jurister, 22 övriga jurister, 20,7 ekonomer och 26,1 kanslister. Per den 1 mars 2000 var summan av årsarbetskrafterna 73,25, varav 8,75 enhetschefer, 22 övriga jurister, 19 ekonomer och 23,5 kanslister.
11
För närvarande finns ingen chef i Umeå.
2.3.3 Riksskatteverkets roll
RSV:s roll som central förvaltningsmyndighet kännetecknas av att verket i förhållande till TSM (liksom beträffande KFM) inte kan utfärda bindande föreskrifter. TSM är inte underställda RSV annat än i administrativt hänseende (se 2 kap. 1 § förordningen 1988:784 med instruktion för exekutionsväsendet). RSV:s primära uppgift i förhållande till TSM förutsätts därför vara att lämna information, utforma blanketter, meddela allmänna råd och svara för utbildning (prop. 1978/79:105 s. 196 och se 2 kap. 2 § första stycket 2 ovan nämnda förordning). Som redovisats under avsnittet 2.3.1 har TSM förutsatts bl.a. att utfärda allmänna råd och upplysningar i praktiska och rättsliga frågor rörande konkursförvaltning. RSV skall medverka i egenskap av central förvaltningsmyndighet i detta arbete. Verket får i likhet med TSM inte utfärda några bindande föreskrifter till konkursförvaltarna. Då RSV har ett ansvar för att tillsynsverksamheten bedrivs enhetligt över hela landet har verket även till uppgift att se till att ett informationsutbyte sker mellan de olika TSM (prop. 1978/79:105 s. 286 f.).
RSV:s centrala funktion har bl.a. tagit sig uttryck i att RSV 1989 utfärdat riktlinjer benämnda ”Kronofogdemyndigheten som tillsynsmyndighet”. Riktlinjerna är mycket allmänt hållna och innehåller även deskriptiva avsnitt. I ingressen till riktlinjerna framhåller RSV att tillsynen utövas till gagn för samtliga intressenter, dvs. borgenärerna, gäldenären, det allmänna m.fl. RSV poängterar att det krävs att TSM är aktiv under konkursen för att efterhandskontrollen skall bli effektiv. TSM skall särskilt beakta att förvaltningen är resultatinriktad, kostnadsmedveten, rationell och enhetlig. För att konkursen inte skall fördröjas skall TSM bevaka att den omgående avslutas när samtliga förvaltningsåtgärder vidtagits. Därutöver har TSM att tillse att förvaltaren vidtar erforderliga utredningar beträffande t.ex. brottsmisstanke och återvinning och att förvaltaren i rätt tid ger in handlingar. Även TSM:s viktiga roll vid granskning av slutredovisningarna och arvodesframställningarna betonas. RSV framhåller att det är en fördel om samma personer har hand om TSM-uppgifterna under en längre tid till gagn för samarbetet med förvaltarna. Det anses viktigt att TSM verkar för kompetenta och ojäviga förvaltare. RSV anser att TSM i överenskommelser med tingsrätterna bör utarbeta lämpliga rutiner för förfarandet vid till-
11
Källa:RSV
SOU 2000:62 137
sättande av förvaltarna. Det förordas att TSM skall ge tingsrätten förslag på personer som anses kunna förordnas utan föregående hörande. Detta kan kombineras med begränsningar för ett generellt tillstånd. TSM skall bevaka hur uppdragen fördelas mellan förvaltarna i distriktet. Syftet med detta är att TSM bör verka för att det finns tillräckligt många lämpliga förvaltare inom distriktet. Samtidigt bör dessa ha så många uppdrag att specialisering kan ske. Samrådsskyldigheten anser RSV böra präglas av öppenhet och konstruktivitet TSM och förvaltarna emellan. Vad gäller granskningen av slutredovisningarna hänvisar RSV till att TSM brukar fastställa principer för minimikontroll. Det bör enligt verket vidare framgå efter vilka principer mer omfattande granskningsåtgärder skall utföras, t.ex. stickprovskontroller. Värdet av temagranskningar framhålls. I fråga om yttrandet över förvaltarens arvodesanspråk anser RSV att TSM bör göra en sammanfattande bedömning av skäligheten av yrkat arvode, vilket dock förutsätter ett preciserat underlag från förvaltaren. Kritiska synpunkter bör avse principiella frågor och väsentligheter. TSM bör ha fortlöpande och nära kontakter med polis och åklagare för att åstadkomma ett effektivt fungerande samarbete. En snabb avveckling förutsätter att TSM gör regelbundna genomgångar och förfrågningar hos förvaltaren om anledningen till att äldre konkurser inte avslutats. RSV framhåller också TSM:s åligganden vad gäller kontakter med konkurshanteringens aktörer. Verket förordar kontinuerliga kontakter med myndigheter, branschorganisationer och banker för att TSM skall få impulser till hur förvaltningen kan förbättras eller utvecklas. Kontakterna kan äga rum såväl i den enskilda konkursen som vid sammankomster med olika deltagare.
Även efter 1989 har RSV utfärdat riktlinjer för KFM:s verksamhet inkl. konkurstillsynen. Bl.a. innehåller 1997 års riktlinjer t.ex. anvisningar om hur TSM bör förhålla sig till förvaltare som dröjer med att avsluta sina ärenden, vilka faktorer som särskilt bör beaktas i samband med hanteringen och avvecklingen av boet, principer för hur TSM skall agera vid begäran om anstånd med att avge förvaltarberättelse och vilka kriterier som bör gälla vid granskning av sluthandlingar. Av samma riktlinjer framgår att RSV anser att avvecklingen av konkurser och förvaltarens hantering av anmälan om brottsmisstanke bör vara hos TSM prioriterade verksamheter. Därutöver har RSV ställt upp dels kortsiktiga, dels långsiktiga verksamhetsmål. De kortsiktiga går ut på att vid årets slut skall handläggningstiden för TSM:s yttrande över arvodesräkningar och slutredovisningar understiga sex veckor samt andelen konkurser äldre än två år inte överstiga 20 procent. Det långsiktiga målet är att andelen konkurser äldre än två år inte skall överstiga 15 procent.
I RSV:s riktlinjer för KFM 1998 vidhåller verket i stort sett samma prioriteringar, mål och riktlinjer som uppställdes för 1997.
138 SOU 2000:62
I ”Riksskatteverkets rekommendationer m.m. om tillsynsverksamheten vid kronofogdemyndigheternas enheter för tillsyn i konkurser” (se RSV:s meddelanden 1999 – 09 – 20, RSV Ex 1999:2) ges anvisningar om att TSM bör utnyttja sin rätt att bli hörd i varje enskilt ärende när tingsrätten utser konkursförvaltare, att TSM skall iaktta aktiva och tidiga tillsynsåtgärder och hur TSM bör förfara i samband med att förvaltaren hör myndigheten med tillämpning av 7 kap. 10 § KL. I rekommendationerna anges i huvudsak följande.
När det gäller att bli hörd inför utseende av konkursförvaltare menar RSV att det är angeläget att TSM genom saklig argumentation påverkar förvaltarvalet. Myndigheten bör tillkännage sin inställning och, vid behov, lämna ett motiverat förslag. Detta bör dels vara relaterat till det enskilda uppdraget, dels som huvudregel avse en specialist på konkursförvaltning. TSM bör också verka för att uppdragen fördelas mellan förvaltarna så att deras kompetens kan upprätthållas. Vid icke godtagbara dröjsmål hos en förvaltare bör myndigheten verka för att denne inte får flera uppdrag så länge dröjsmålet består. Myndigheten bör också inhämta information om konkursgäldenären att användas som underlag vid yttrandet och för en bedömning av framtida tillsynsinsatser i ärendet.
Med utgångspunkt i 7 kap. 9 § och 27 § KL bör TSM informera sig om det enskilda ärendet och vara aktiv under hela konkursen. Tillsynsinsatserna bör fortlöpande anpassas efter kriterierna väsentlighet och risk. TSM bör verka för att konkursförvaltarna snarast eller senast inom två veckor från det han fått uppdraget till myndigheten lämnar information om ärendet. Denna information skall, tillsammans med annan, ligga till grund för vilka tillsynsinsatser som skall ägnas i det enskilda ärendet. Erforderliga åtgärder skall nedtecknas i ett prioriteringsdokument. TSM bör också verka för att förvaltar- och halvårsberättelser har relevant information. Prioriteringen av en aktiv tillsyn över och granskningen av vissa konkurser, medför att granskningen av bl.a. sluthandlingar i andra konkurser bör ägnas mindre tid.
När det gäller tillämpningen av 7 kap. 10 § KL framhåller RSV att svårigheter råder dels om konkursförvaltarens resp. TSM:s roller, dels om vad som är viktigare frågor. RSV anger som typiska exempel på viktigare frågor överväganden rörande fortsatt drift, anlitande av sakkunnigt biträde, överlåtelse av egendom till närstående utan offentligt anbudsförfarande, inledande av rättegång eller övertagande av talan, överväganden om djupare brottsefterforskning och omfattningen av skyldigheten för förvaltaren att förteckna gäldenärens räkenskapsmaterial. Ytterligare klargöranden om vad som TSM anser vara viktigare frågor kan t.ex. ske vid sammankomster mellan TSM och förvaltarna. Avsikten med regeln är enligt RSV att förvaltaren skall diskutera olika förfaringssätt och för TSM att myndigheten skall informera sig om hur förvaltningen bedrivs. Det senare skall ligga till
SOU 2000:62 139
grund för omfattningen av tillsynsinsatserna. TSM bör informera sig om förvaltarens överväganden och handlingsalternativ. Förvaltarna bör även få klart för sig att myndigheten inte kan ge bindande råd. Kontakterna mellan TSM och förvaltarna kan ske såväl skriftligen som muntligen, beroende av hur komplicerad frågan är. Om TSM anser att en förvaltare brustit i sitt åliggande enligt 7 kap. 10 § KL bör han underrättas om detta och vid allvarligare brister vidkännas nedsättning i arvodet.
Förutom att utfärda riktlinjer ordnar RSV återkommande sammankomster för erfarenhetsutbyten med företrädare för verket och TSM, vid vilka särskilt inbjudna gäster från bl.a. konkursförvaltarkåren, statliga verk, universitet och tingsrätter medverkar. RSV ordnar även möten med enbart företrädare för TSM (de s.k. TSM-utskotten). Konkursförvaltarkollegiernas Förening, som är en ideell förening med ändamål att bl.a. verka för samordning av medlemmarnas verksamhet (se avsnitt 2.4.4.2 nedan), har också återkommande träffar med RSV och enhetscheferna vid TSM. Av den internrevision RSV gjort om konkurstillsynen vid KFM framgår dock att det under senare år förekommit få utbildningar och att erfarenhetsutbyten avstannat, det senare på grund av resursbrist hos RSV. Fortlöpande sammankomster mellan företrädare för RSV, enhetscheferna vid TSM och konkursförvaltarna förekommer fortfarande. Där diskuteras företrädesvis materiella frågor (se RSV:s internrevision 1999 – 01 – 15 ”Konkurstillsynen vid kronofogdemyndigheterna”).
RSV har sedan 1994 även gjort uppföljningsbesök hos de olika KFM där bl.a. tillsynsfunktionen granskats.
RSV har även gett ut handboken ”Konkurs, Företagsrekonstruktion & Ackord”, utgåva 4, Stockholm 1998. I denna finns bl.a. ett avsnitt om tillsyn över förvaltningen. Förutom en ren beskrivning av innehållet i konkurstillsynen finns t.ex. förslag i vilka avseenden TSM lämpligen bör vara särskilt aktiv. I sammanhanget framhåller RSV att lagstiftaren särskilt betonat vikten av kontroll av förvaltarens förehavanden beträffande brottsefterforskning och återvinning av egendom till boet. Därutöver betonar man möjligheten att återföra medel till boet med stöd av associationsrättsliga regler om återbärings- och skadeståndsskyldighet. När det gäller små konkurser anses tillsynen i flertalet fall kunna inskränkas till en granskning av förvaltarens redovisning, medan TSM i stora konkurser redan i inledningsskedet lämpligen bör kontrollera moment som verksamhetens art och omfattning, anställda i rörelsen, boets ställning etc. (a.a. s. 170 f.).
140 SOU 2000:62
2.3.4 Den närmare regleringen av tillsynsmyndigheternas uppgifter, m.m.
TSM:s allmänna åligganden finns beskrivna i 7 kap. 27 § KL. I första meningen sägs att TSM skall övervaka att konkursförvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med KL och annan författning. TSM skall särskilt se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan (andra meningen). Dessa bestämmelser har berörts i det föregående.
TSM fullgör sina huvuduppgifter genom 1) en fortlöpande kontroll av konkursförvaltningen dels i form av granskning av olika konkurshandlingar, dels genom muntlig eller skriftlig kontakt med främst förvaltaren, 2) genom att TSM skall yttra sig i olika frågor till domstolen och 3) genom sin servicefunktion.
TSM har att ta emot en rad olika konkursdokument för mer eller mindre formell granskning. Detta regleras i 7 kap. 13 § fjärde och sjätte stycket KL beträffande bouppteckning och bevakningsförteckning, i 7 kap. 15 § KL i fråga om förvaltarberättelse, i 7 kap. 20 § KL såvitt avser halvårsberättelse, i 11 kap. 5 § KL rörande utdelningsförslag och förvaltningsredogörelse, i 13 kap. 3 § och 5 § KL beträffande slutredovisning och jfr 14 kap. 8 §, 10 §, 12 §, 14 § och 15 § KL beträffande arvodesframställning m.m. från förvaltare m.fl. Nämnas kan också att TSM enligt 7 kap. 13 § femte stycket KL får uppgift om bouppteckning redan inlämnats till tingsrätten, enligt 9 kap. 8 § och 21 § KL att bevaknings- resp. efterbevakningsförfarande äger rum och enligt 11 kap. 9 § KL att förvaltaren betalat ut medel till borgenärerna.
Bestämmelser som anger övriga former för den löpande kontrollen finns främst i 7 kap. 9 § KL som handlar om konkursförvaltarens upplysningsskyldighet mot bl.a. TSM och i 7 kap. 10 § KL vilken rör förvaltarens skyldighet att höra bl.a. TSM i viktigare frågor. Beträffande den senare bestämmelsen kan nämnas följande. Skyldigheten att även höra TSM infördes när KL trädde i kraft 1988. Tidigare hade en motsvarande skyldighet ålegat förvaltaren endast i förhållande till särskilt berörda borgenärer (se 51 a § ÄKL). Som redovisats ovan i avsnitt 2.2.3 uttalade chefen för Justitiedepartementet i samband med 1987 års reform att tillsynsorganet borde ges förutsättningar till insyn redan under konkursens gång för att tillsynen skall få ett mera meningsfullt innehåll. Genom att höra TSM angående frågor om t.ex. den fortsatta driften av gäldenärens rörelse och om försäljning av värdefull egendom skulle tillsynsfunktionen bli effektivare och TSM skulle få ett bättre underlag för tillsynen. Förvaltaren skulle även få stöd i sitt arbete genom att ta intryck av skälen för tillsynsorganets ståndpunkt, vilket emellertid inte skulle uppfattas som ett formellt godkännande av en viss åtgärd. Avsikten var heller inte att ingripa i förvalta-
SOU 2000:62 141
rens självständiga ställning. Bestämmelsen kunde komma att få tillämpning särskilt gällande hänsynen till andra intressen än rena borgenärsintressen (prop. 1986/87:90 s. 112 f. och 264).
Andra sätt som TSM kan utöva löpande kontroll på är att enligt 2 kap. 24 § och 6 kap. 5 § KL besöka edgångssammanträdena, enligt 6 kap. 2 § KL begära upplysningar av gäldenären, enligt 6 kap. 7 § och 11 § KL delta vid domstolsförhandling angående tvångsmedel mot gäldenären och enligt 9 kap. 13 § KL närvara vid förlikningssammanträden.
I 7 kap. 18 § andra stycket och 21 § KL föreskrivs att TSM skall få uppgift om kontoförande bank resp. om bankkonto m.m., båda efter avslutad konkurs. Enligt 7 kap. 22 § KL skall TSM i vissa fall ta hand om gäldenärens räkenskapsmaterial m.m. efter avslutad konkurs.
En annan typ av uppgifter för TSM är att myndigheten antingen efter begäran yttrar sig till domstolen eller tar initiativ till olika åtgärder där. I 7 kap. 3 § KL finns bestämmelser om att TSM skall höras i samband med att domstolen utser konkursförvaltare, om fråga uppkommit att i efterhand öka antalet förvaltare eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare. I 7 kap. 5 § KL anges att en förvaltare inte får entledigas utan att TSM hörts. Enligt 7 kap. 6 § andra stycket KL kan domstolen, efter att ha hört TSM, underlåta att utse ny förvaltare sedan en av flera avgått. I 7 kap. 7 § första stycket KL anges att TSM skall höras innan domstolen utser rådgivare eller förlikningsman. TSM har därutöver rätt att initiera att flera förvaltare skall utses, att dela förvaltningen mellan flera förvaltare och entlediga förvaltare (7 kap. 3 § och 5 § KL). TSM skall också beredas tillfälle av domstolen att yttra sig i fråga om tvångsmedel mot gäldenären; TSM har också en rätt att initiera dylika frågor, allt enligt 6 kap. 7 § och 10 § KL. I 14 kap. 8 § KL stadgas att TSM skall yttra sig till domstolen innan denna fastställer arvodet till förvaltaren i konkurs som avslutas med utdelning eller efterutdelning enligt 11 kap. 20 § KL. Enligt 14 kap. 10 § KL skall myndigheten vidare höras innan arvode fastställs, om en konkurs avslutas på annat sätt än genom utdelning, t.ex. vid avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. TSM har vidare möjlighet att klandra förvaltarens slutredovisning enligt 13 kap. 7 § KL liksom att i andra fall överklaga domstolens beslut. I 16 kap. 8 § första stycket 1 – 6 KL anges att TSM får överklaga beslut som rör utseende eller entledigande av förvaltare, antalet förvaltare eller delning av förvaltningen mellan fler förvaltare (1), arvode m.m. till förvaltare (2), tvångsmedel (3), uppdrag som eller arvode till rådgivare eller förlikningsman (4), avslag på förvaltares begäran om att inleda bevakningsförfarande (5) och avskrivning av konkurs enligt 10 kap. 1 § KL (6).
TSM:s serviceinriktade uppgifter följer mera indirekt av 7 kap. 27 § KL genom att myndigheten skall övervaka effektiviteten i förvaltningen.
142 SOU 2000:62
Denna del av TSM:s verksamhet betonas särskilt vid 1979 års reform (se under 2.3.1).
TSM:s självständiga beslutsbefogenheter framgår av 3 kap. 6 § KL, 7 kap. 4 § andra stycket KL och 8 kap. 7 § andra stycket KL. Den först nämnda bestämmelsen reglerar det fallet att det uppkommer oenighet mellan konkursförvaltaren och gäldenären i fråga om den senares beneficium. TSM skall i sådana fall fatta beslut i frågan. 7 kap. 4 § andra stycket KL reglerar det fallet att två eller flera förvaltare i samma konkurs inte kan enas rörande åtgärd eller beslut i förvaltningen. Den mening TSM biträder avgör utgången. TSM kan enligt 8 kap. 7 § andra stycket KL i vissa fall ge samtycke till försäljning av lös egendom i vilken borgenär har säkerhet. Regeln avser den situationen att borgenären inte ger samtycke till försäljning av egendomen på annat sätt än vid auktion och hans rätt är beroende av försäljningen. Om det är sannolikt att ett högre pris uppnås genom annan försäljningsmetod och TSM medger det, kan egendomen säljas på detta sätt. Dessutom kan TSM enligt 10 kap. 4 § KL ge förvaltaren tillstånd att betala ut medel till borgenär efter avskrivning av konkursen på grund av bristande tillgångar och, enligt 11 kap. 21 § KL, dela ut nytillkomna medel efter det att utdelningsförslag upprättats utan att iaktta ett efterutdelningsförfarande.
TSM:s roll i lönegarantihanteringen framgår av 19, 21 och 29 – 30 §§ LGL. Enligt 19 § åligger det konkursförvaltaren att sända ett beslut om att lönegarantimedel skall utgå (16 §) eller ett omprövningsbeslut i nämnda hänseende (18 §) till TSM. Enligt 21 § skall TSM pröva en ansökan om lönegaranti beträffande en fordran mot en arbetsgivare som försatts i konkurs i annat nordiskt land. I 29 – 30 §§ ges regler om att TSM för statens talan i tvist mellan staten och arbetstagaren om rätt till lönegarantimedel.
TSM betjänas av ett diarie- och ärendehanteringssystem, Optima. Optima förs som tio lokala databaser och betjänas av en vid RSV IT centralt belägen server. Datainspektionen har i ett beslut (dnr 6100 – 6120 – 94) gett TSM tillstånd att inrätta och föra ett personregister för diarieföring, ärendehantering och framställning av statistik. I diariet registreras beslutet om konkurs och sedan alla handlingar som kommer in från främst konkursförvaltarna och handlingar vilka upprättas hos TSM. I systemet finns inlagt ett bevakningssystem för att kontrollera att konkursförvaltarna iakttar frister. En anmälan om brottsmisstanke eller näringsförbud från förvaltaren registreras anonymt. Det går inte i efterhand att från registret få upplysning om att sådan anmälan skett i ett visst ärende. Registrering sker också av förvaltarens avslagsbeslut i lönegarantiärenden samt förvaltarnas yrkade och beslutade arvoden. Tjänstemännen vid TSM kan även göra fria handläggningsnoteringar. Statistik kan erhållas ur registret, t.ex. om antalet inkomna och avslutade konkurser, hur många konkurser en viss förval-
SOU 2000:62 143
tare handlägger för tillfället eller om någon förvaltare är försenad i något avseende.
12
2.3.5
Närmare om konkurstillsynen i praktisk tillämpning
2.3.5.1 RRV-rapporten 1994:13
13
En central uppgift för TSM är att tillse att avvecklingstiderna för konkurserna hålls nere (7 kap. 27 § KL). RRV har i rapporten Tillsyn vid konkurs (RRV 1994:13) behandlat konkurstiderna, dvs. tiden mellan tingsrättens beslut om konkurs till rättens beslut om att konkursen är avslutad (se RRV-rapporten, s. 45 f.). Av den undersökning RRV gjort i fem län (Stockholms, Kristianstads, Skaraborgs, Kopparbergs och Norrbottens län) avseende konkurser påbörjade efter den 1 januari 1988 och avslutade under 1990 (för Norrbottens län 1991) och första halvåret 1993, framgår enligt RRV att konkurstiderna blivit allt längre. Stora skillnader föreligger emellertid mellan de olika länen.
Orsaken till att konkurstiderna blivit längre är enligt RRV-rapporten allt fler konkurser i kombination med begränsade förvaltarresurser. Ett tecken på förlängning av tiderna är enligt RRV att den andel konkurser som påbörjas och avslutas under samma eller nästföljande år minskat med i genomsnitt från 62 % till 38 % för perioden 1988 – 1993. Trots att det redan vid edgångssammanträdet funnits förutsättningar att skriva av konkursen sedan förvaltarberättelsen kommit in, har så inte alltid skett. I ett urval av konkurser avslutade under oktober 1992 – mars 1993 har mer än en tredjedel inte avslutats förrän efter ett år. Enligt rapporten kan fördröjningen inte förklaras med t.ex. förekomsten av brottsmisstanke. Ett ytterligare tecken på utdragna konkurstider är att de dokument, bl.a. förvaltarbe-
12
Registerförfattningsutredningen har i betänkandet Skatt – Tull – Exekution – Normer för behandling av personuppgifter, SOU 1999:105, lagt fram förslag om en lag för behandling av uppgifter i exekutionsväsendets verksamhet. I 2 kap. 22-28 §§ nämnda lagförslag finns bestämmelser rörande ”Konkurstillsynsdatabasen”. Bestämmelserna avser att reglera en samling uppgifter i tillsynsverksamheten och som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för vissa angivna mål.
13
Se avsnitt 2.4.4.1 om vad RRV har iakttagit i fråga om förvaltarresursen, avsnitt 2.5.4.2 om frekvensen av TSM:s erinringar mot begärda arvoden, avsnitt 2.5.4.3 och 2.5.5.3 om arvode och kostnadsersättning i konkurs och avsnitt 4.2.3 om reformönskemålen i rapporten.
144 SOU 2000:62
rättelsen som förvaltaren skall ge in till TSM kommer in allt senare. Av figur 2.1 (figur 5 i RRV-rapporten) nedan framgår att under 1990 var avvecklingstiderna cirka tio månader för alla kategorier av konkurser men att tiderna ökat för 1993. Enligt rapporten har konkurstiderna ökat med mellan fyra och sex månader, dvs. med cirka 30 – 50 %, men två län visar avsevärt kortare tider. I tabell 2.1 (tabell 7 i RRV-rapporten) redovisas ökningen av tiderna fördelade mellan olika konkurser beroende på formen för avslut och sättet för arvodering.
Figur 2.1 Konkurstid, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
A B
L
R
W
B D *
0 5 10 15 20
M å n a d e r (m e d i a n )
A B
L
R
W
B D *
1990 1993
Källa: TSM. *)
År 1991.
Tabell 2.1 Konkurstid* för taxekonkurser, avskrivningar över taxa resp utdelningskonkurser, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
Län Taxekonkurser Avskrivningskonkurser över taxa
Utdelningskonkurser
1990 1993 1990 1993 1990 1993
AB 7,2 10,7 12,5 18,4 15,0 19,8 L 3,1 5,6 13,2 14,7 15,7 17,8 R 2,2 12,6 14,6 19,3 12,1 26,7 W 1,8 2,7 10,9 10,9 13,6 17,8 BD 4,8**) 5,0 18,0**) 19,2 22,5**) 22,7
Källa:TSM
*) Mätt som medianmånad **) 1991 års värde i stället för 1990
SOU 2000:62 145
2.3.5.2 Enkäten till tillsynsmyndigheterna
Inledning
Utredningen genomförde vid årsskiftet 1997/98 en enkät hos landets samtliga TSM. Enkäten och en utförligare sammanställning av svaren bifogas (se bilaga 1). I det följande lämnas vissa översiktliga uppgifter om utfallet av enkäten.
Undersökningen sammanföll delvis i tiden med regionaliseringsreformen för exekutionsväsendet (se 2.3.2.1). Enkätsvaren grundar sig därför främst på förhållandena som gällde före reformen. Under en övergångsperiod fram till utgången av december 1997 bedrevs även tillsynsverksamhet i Kalmar. Som redovisats ovan under avsnitt 2.3.2 fanns under en övergångsperiod fram till 1999 tillsynsverksamhet även i Linköping (Jönköpingsregionen) och fram till årsskiftet 1999/2000 i Halmstad (Göteborgsregionen och fr.o.m. 1998/99 Kalmarregionen). Därtill kommer att förändringar ägt rum inom de olika myndigheterna rörande inriktningen på tillsynsarbetet. Förändringarna avser bl.a. frekvensen av TSM:s yttrande till tingsrätten vid utseende av konkursförvaltare, vilket har samband med RSV:s rekommendationer i ämnet 1999 (se avsnitt 2.3.3).
Syftet med undersökningen var att kartlägga hur landets TSM fullgör sina uppgifter och vilka skäl som ligger till grund för olika lösningar. Enkäten bestod av fem olika avdelningar. Dessa anknöt i stort till den uppdelning av utredningsuppdraget som framgår av de ursprungliga direktiven (Dir. 1997:74), nämligen konkurstillsynens inriktning samt utseende och arvodering av förvaltare. Därutöver besvarade myndigheterna frågor om sin organisation.
I redovisningen nedan avses med myndighet även den tillsynsverksamhet TSM i Jönköping bedrev i Linköping, TSM i Göteborg bedrev i Halmstad och TSM i Växjö bedrev i Kalmar.
I. TSM:s organisation
Frågorna under avsnittet I i enkäten hade som ändamål att få kännedom om hur de olika myndigheterna är organiserade dels i fråga om personal, dels i fråga om vilka arbetsuppgifter olika personalkategorier utför. Under detta avsnitt redovisas också i vilken utsträckning delegation sker till den kamerala personalen.
Under detta avsnitt har inte någon särredovisning skett för Kalmar län.
146 SOU 2000:62
Personalen
Nästan alla tillsynsmyndigheter är organiserade så att jurister, ekonomer och kameral personal ombesörjer tillsynen. TSM i Gävle har ingen ekonom men planerar att ersätta en av juristerna med en sådan. I Linköping finns även en kronokommissarie. Vid knappt hälften av myndigheterna finns flera jurister än ekonomer. I Halmstad, Jönköping, Kalmar, Karlstad, Linköping och Stockholm finns lika många ekonomer som jurister för tillsynsfunktionen. I Karlstad planerar man att anställa ytterligare jurister. TSM Umeå har en jurist och två ekonomer, varav en är placerad i Umeå och en i Luleå.
Delegation till den kamerala personalen sker vid samtliga myndigheter utom en, om än i olika utsträckning. Två myndigheter, i Jönköping och Malmö, menar att tillsynsuppgifterna främst är ämnade för jurister och ekonomer. TSM i Malmö anser dock att kameral personal kan sköta uppgifter av ekonomisk art. Argumenten i övrigt för att delegation inte sker fullt ut är främst att det på grund av arbetsuppgiftens svårighetsgrad eller bristande erfarenhet eller kompetens hos personalen inte går att delegera.
Arbetsuppgifterna
Arbetsuppgifterna har i enkäten indelats i sådana som görs ofta, sällan eller ibland. Av svaren kan man dra den generella slutsatsen att de arbetsuppgifter som tar mest tid av naturliga skäl bl.a. är sådana som TSM har en författningsreglerad skyldighet att utföra. Tyngdpunkten i TSM:s arbete ligger, förutom på att yttra sig till domstol vid utseende och arvodering av förvaltarna, på efterhandsgranskning av olika dokument.
Myndigheterna yttrar sig till övervägande del sällan till domstol om annat än att utse en konkursförvaltare (jfr 7 kap. 3 § första stycket KL). Frågor som rör utseende av flera förvaltare, om ökning av antalet förvaltare, delning av förvaltningen mellan olika förvaltare, om entledigande av förvaltare, om efterträdare till avgången förvaltare samt om utseende av rådgivare och förlikningsman sysslar TSM sällan med. De tre storstadsmyndigheterna yttrar sig ibland om entledigande och om efterträdare till avgången förvaltare. Bl.a. TSM i Malmö yttrar sig också ibland beträffande delning av förvaltningen. Samma myndighet jämte TSM i Göteborg och Halmstad tar även ibland initiativ i fråga om att öka antalet förvaltare, dela förvaltningen och entlediga förvaltare.
Nästan alla myndigheter uppger att uppgifter som har samband med granskning av bouppteckningar, förvaltar- och halvårsberättelser samt av slutredovisningshandlingar utförs ofta. Samma förhållande gäller om uppgiften att yttra sig till domstolen i samband med utseende av konkursför-
SOU 2000:62 147
valtare samt arvodering av förvaltarna i utdelnings- och avskrivningskonkurs. Nästan alla yttrar sig också ofta om kostnadsersättning till förvaltare när konkurs avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL. Uppgifter i samband med att TSM tagit del av förvaltarens utdelningsförslag och underrättelse från denne om att medel utbetalats till borgenärerna, sysslar samtliga myndigheter också ofta med. Myndigheterna begär över lag ofta upplysningar enligt 7 kap. 9 § KL och har samråd enligt 7 kap. 10 § KL.
Tvångsmedelsfrågor, dvs. yttrande till tingsrätten, initiativ till bruk av tvångsmedel och närvaro vid förhandling i tingsrätten när sådan fråga prövas, sysslar de flesta myndigheterna sällan med. TSM i Malmö närvarar dock ofta vid förhandling i tingsrätten. Andra uppgifter som myndigheterna sällan sysslar med är beslut enligt 3 kap. 6 § KL om gäldenärens beneficium och enligt 8 kap. 7 § KL om medgivande för förvaltaren att sälja pantsatt lös egendom.
Så gott som inga myndigheter brukar närvara vid förlikningssammanträden. Myndigheterna klandrar också sällan slutredovisningar och avger sällan yttrande till domstol om arvode till rådgivare och förlikningsman.
De uppgifter nästan samtliga TSM gör ibland är att fatta beslut om att ge konkursförvaltaren tillstånd att betala ut medel till borgenär enligt 10 kap. 4 § KL och yttra sig till domstol om förskott till förvaltare medan flertalet TSM fattar beslut enligt 11 kap. 21 § KL ibland. TSM i Stockholm och Malmö tillämpar 10 kap. 4 § och 11 kap. 21 § KL ofta. Sist nämnda myndighet yttrar sig också ofta om förskott till förvaltare.
Ungefär hälften av TSM brukar besöka edgångssammanträdena ibland. Bl.a. myndigheten i Malmö gör det ofta. I Stockholm och Jönköping görs det sällan.
Vilka olika uppgifter utför resp. personalkategori ?
De uppgifter som myndigheterna sysslar med ofta utförs genomgående av juristerna och ekonomerna. Myndigheterna i Malmö och Göteborg (med Halmstad) är mera benägna att använda endast jurister. Granskningen av förvaltarberättelserna sköts dock hos flertalet TSM endast av juristerna. Benägenheten att använda även kameral personal är genomgående större beträffande granskning av halvårsberättelser och slutredovisningshandlingar samt vid yttrande till domstolen om förvaltararvode i avskrivningskonkurs. Den kamerala personalen tas för det mesta i anspråk för att ta emot underrättelse av konkursförvaltaren att medel utbetalats till borgenärerna (11 kap. 9 § KL).
De uppgifter som TSM sällan tar befattning med utförs genomgående av juristerna. Undantag utgör klander av slutredovisning där även ekonomerna nyttjas.
148 SOU 2000:62
Av de sysslor som TSM utför ibland kan nämnas att vid flertalet av myndigheterna besöker såväl jurister som ekonomer edgångssammanträdena. Bl.a. TSM i Göteborg och Malmö skickar dock endast juristerna. Beslut om tillstånd för konkursförvaltaren att enligt 10 kap. 4 § KL utbetala medel till borgenär fattas hos hälften av myndigheterna, däribland TSM i Stockholm, av såväl juristerna som ekonomerna. Bl.a. TSM i Göteborg, Halmstad och Malmö anförtror dock denna uppgift åt endast juristerna.
Beträffande återstoden av TSM:s uppgifter används den kamerala personalen jämte övriga kategorier hos nästan alla myndigheter för uppgifter som har samband med mottagande av uppgift om kontoförande bank (7 kap. 18 § KL) och bankkonto m.m. efter konkursavslut (7 kap. 21 § KL). Vissa TSM, bl.a. i Stockholm och Malmö, nyttjar i nämnda hänseenden endast denna personalkategori.
Lönegarantifrågor
Vid nästan alla myndigheter ingår arbetet med lönegarantihanteringen som en del av tillsynen över konkursärendena. Endast TSM i Malmö har avdelat en särskild tjänsteman som på heltid sysslar med lönegarantifrågorna. Vid drygt hälften av myndigheterna, bl.a. hos TSM i Stockholm och Göteborg sköter juristerna sysslor av utpräglad juridisk karaktär, t.ex. processföringen. Den kamerala personalen sköter nästan uteslutande den löpande granskningen.
II. Övriga organisationsfrågor
Myndigheterna har i enkäten beretts tillfälle att lämna synpunkter på organisationen. Knappt hälften har inte kunnat uttala sig på grund av att organisationen varit alltför ny. Av de övriga har samtliga myndigheter i de tre storstadsregionerna framfört kritik. TSM i Stockholm har framfört kritik mot att organisationen inte ger tillräckligt utrymme för TSM:s självständighet, eftersom den utgör en enhet inom KFM. På grund av att enheten är underställd dels regionkronodirektören, dels en avdelningschef innebär det nackdelar från resurstilldelningssynpunkt. Intressekollisioner mellan å ena sidan TSM och å andra sidan KFM i dess borgenärsfunktion avgörs i sista hand av KFM:s chef. Förtroendet för TSM:s verksamhet kan därför enligt TSM i Stockholm allvarligt skadas.
TSM i Malmö har framfört kritik mot att ADB-stödet inte är tillräckligt effektivt i förhållande till tingsrätterna. TSM i Göteborg säger sig vara beroende av KFM:s hjälp i fråga om tillsynen över att näringsförbuden efterlevs. Två andra myndigheter anser sig ha för lite personal.
SOU 2000:62 149
TSM i Linköping framhåller å sin sida det positiva i att myndigheten har tillgång till såväl kameral som exekutiv personal med erfarenhet. TSM i Gävle kan köpa revisorstjänster från skattemyndigheten.
III. Kontrollen av att konkursförvaltningen sker ändamålsenligt och lagenligt
Konkurstiderna
Med de begränsningar i underlaget som anges i bilaga 1 framgår vid en jämförelse mellan 1995 och första halvåret 1997 att de genomsnittliga konkurstiderna för såväl konkurser i allmänhet som kategorien utdelningskonkurser ökat något hos det övervägande antalet myndigheter. Undantag utgör Kalmarregionen, Jönköpingsregionen och TSM i Linköping vilka helt eller delvis redovisar en minskning av konkurstiderna eller oförändrade tider. Handläggningstiderna för avskrivningskonkurserna har minskat eller varit oförändrade hos drygt hälften av myndigheterna och ökat för övriga.
Handläggningstiderna för samtliga konkurser för 1995 ligger i intervallet 12 – 28 månader. För första halvåret 1997 gäller intervallet 16 – 37 månader.
Handläggningstiderna är genomgående längre för utdelningskonkurser. För 1995 gäller för det stora flertalet myndigheter omkring 2 år. För första halvåret 1997 redovisar fyra myndigheter handläggningstider som understiger 2 år. TSM i Stockholm, Göteborg med undantag för vissa län inom regionen och Malmö anger drygt 2,5 år. Handläggningstiderna i Umeå, Härnösand och Gävle överstiger 3 år, varav i Umeåregionen nästan 4 år.
För avskrivningskonkurserna redovisar flertalet myndigheter handläggningstider under 1,5 år för 1995. Däribland ingår de tre storstadsmyndigheterna, dock med undantag av ett län inom Göteborgsregionen. För första halvåret 1997 anger de flesta myndigheter handläggningstider som understiger 1,5 år för avskrivningskonkurserna. TSM i Umeå, Härnösand och vissa län inom region Göteborg redovisar tider mellan 2 och 2,5 år.
För såväl 1995 som 1997 är andelen avskrivningskonkurser som avslutats inom sex månader lägst för TSM i Umeå och Härnösand, nämligen 10 % eller mindre. TSM i Stockholm redovisar för samma perioder siffror mellan 10 och 15 %. TSM i Göteborg anger andelen till cirka 21 % för flertalet län inom regionen. För Hallands län gäller högre siffror. Störst andel avslutade avskrivningskonkurser inom sexmånadersperioden visar TSM i Jönköping med 48 % för bägge perioderna.
För Linköpings- och Eskilstunaregionerna gäller att andelen minskat under första halvåret 1997, dock att spridningen mellan olika län inom
150 SOU 2000:62
Eskilstunaregionen är stor. TSM i Malmö har ökat andelen avslutade avskrivningskonkurser från 29 % 1995 till 38 % första halvåret 1997.
De vanligaste fördröjningsfaktorerna och metoderna för att motverka dessa
De vanligaste fördröjningsfaktorerna uppger TSM vara pågående processer, svårigheter vid indrivning av utestående kundfordringar och arbetsanhopning. Det sist nämnda är enligt myndigheterna en följd av den stora uppgången av ärenden i början av 1990-talet. Även sådana orsaker som snarast är att hänföra till konkursförvaltaren själv, t.ex. egna prioriteringar, brister i kontorsorganisationen, dröjsmål med att ge in handlingar m.m. anges som fördröjande faktorer. TSM i Stockholm anger också svårigheten att förmå gäldenären att inställa sig till edgången.
TSM försöker komma till rätta med oönskade fördröjningar främst genom att förorda arvodesnedsättningar, att ta i bruk systemet med "karantän", dvs. att inte tillstyrka att konkursförvaltaren får nya förordnanden, och att utfärda påminnelser. Så sker i de avseenden fördröjningen är att hänföra till förvaltaren själv. Fördröjningsfaktorer vilka är att hänföra till yttre omständigheter, t ex. processer, går av naturliga skäl inte att påverka. TSM i Stockholm brukar föreslå förvaltarna att konkursen skall avskrivas enligt 10 kap. 2 § andra stycket KL, om gäldenären inte inställer sig till edgången.
Informationen enligt konkursbouppteckningen, halvårs- och förvaltarberättelserna som underlag för tillsynen
Det övervägande antalet myndigheter anser av olika skäl inte att den information som lämnas i ovan nämnda handlingar är till fyllest som underlag för tillsynsarbetet. Flertalet anför kritik särskilt mot utformningen av halvårsberättelserna (7 kap. 20 § KL). Bl.a. uppges att det däri ofta saknas uppgift om vilka åtgärder som återstår i en konkurs.
TSM i Stockholm är den myndighet som är mest kritisk. Myndigheten hävdar att de i bouppteckningarna upptagna värdena ofta är summariska och att uppgifter ofta saknas om bokföring. Det sist nämnda får till följd att uppgiften inte omfattas av edstemat vid edgången. Förvaltarberättelserna ger enligt samma myndighet inte fullständiga uppgifter om viss egendom och halvårsberättelserna brister på sätt som angetts ovan.
SOU 2000:62 151
Slutredovisningen
Gemensamt för flertalet myndigheter är att någon form av prioritering görs vid granskningen av slutredovisningshandlingarna. Ett vanligt förfarande är att TSM först gör en allmän kontroll, t.ex. en "baskontroll” eller en "minimigranskning". TSM gör sedan en fördjupad, fullständig kontroll, t.ex. i driftskonkurser där särskilda riskmoment anses föreligga. Några myndigheter gör prioriteringar genom att låta olika personalkategorier granska sluthandlingarna beroende av svårighetsgrad.
Rationaliseringarna har gått längst hos TSM i Stockholm och Härnösand. I Stockholm granskas inte alls slutredovisningar i konkurser där arvode utgår enligt taxa, om kostnaderna inte överstiger 4 000 kronor. TSM i Härnösand uppger att den generellt gör stickprovsmässiga granskningar.
Samtliga myndigheter utom TSM i Stockholm granskar verifikaten i den enskilda konkursen åtminstone stickprovsvis. I Stockholm sker så endast ibland.
Kontakterna mellan TSM och konkursförvaltaren
Tillämpningen av 7 kap. 9 – 10 §§ KL
Kontakter som har sin grund i tillämpningen av 7 kap 9 § KL sker vanligen per telefon men även skriftligen. TSM i Jönköping och Linköping har ett system där konkursförvaltaren i konkursens inledningsskede lämnar information enligt en för ändamålet upprättad mall. TSM i Malmö inhämtar bl.a. information vid edgångssammanträdena.
Även de kontakter mellan TSM och konkursförvaltaren som etableras med stöd av 7 kap. 10 § KL sker vanligen per telefon eller i skrift. Några myndigheter, däribland TSM i de tre storstäderna och Kalmar (Växjö), uppger att de ibland sammanträffar med förvaltaren t.ex. på myndigheten, förvaltarens byrå eller konkursgäldenärens driftsställe.
Cirka hälften av myndigheterna anför kritik i större eller mindre grad mot hur tillämpningen av 7 kap. 10 § KL fungerar. TSM i Göteborg och Halmstad samt Malmö anser att tillämpningen av förfarandet enligt 7 kap. 10 § KL inte fungerar tillfredsställande. Skälet uppges vara att konkursförvaltarna inte lämnar information i tillräcklig utsträckning. TSM i Stockholm uppger att förvaltarna verkar att ha alltför höga förväntningar på ett ställningstagande från TSM:s sida. Övriga myndigheter som är kritiska anger sammanfattningsvis att tillämpningen av 7 kap. 10 § KL skulle kunna fungera bättre.
TSM i Jönköping och Kalmar är nöjda med tillämpningen av 7 kap. 9 – 10 §§ KL.
152 SOU 2000:62
Formerna för informationsutbytet mellan TSM och konkursförvaltarna i generella frågor
Samtliga myndigheter uppger att de främst lämnar information i skriftlig form. Bl.a. utkommer vid TSM i Stockholm "TSM-nytt" vid behov. Därutöver anordnas i några regioner konferenser och förvaltarträffar. Dessutom sker informationsutbyte när TSM gör besök hos enskilda förvaltare.
I Stockholm finns en s.k. DKT-grupp med representanter för domstolarna, konkursförvaltarna och TSM för informationsutbyte.
Kontakterna mellan TSM samt gäldenären och borgenärerna
TSM:s kontakter med gäldenären sker oftast på initiativ av den senare. Gäldenären önskar vanligen dryfta sitt missnöje med någon åtgärd som förvaltaren vidtagit eller med för lång avvecklingstid för konkursen.
Kontakter med borgenärerna förekommer över lag sällan. Ungefär hälften av myndigheterna tar oftare själva initiativ till kontakt. TSM:s kontakter sker vanligen i anledning av önskemål om att få borgenärernas synpunkter på förvaltarens arvodesyrkande. Borgenärerna själva brukar nämligen inte kontakta TSM i anledning härav.
Övrigt
Allmänna synpunkter på konkurstillsynen
Flera myndigheter har framfört kritik mot nuvarande ordning. TSM i Stockholm anfört att tillsynsfunktionen är en "...tandlös papperstiger som föga förmår att fullgöra de uppgifter som den förutsätts skola göra." Myndigheten efterlyser en mera självständig tillsynsfunktion, vilken kan uppnås genom att TSM anförtros beslutanderätten i fråga om utseende och arvodering av konkursförvaltarna. Den nuvarande organisationen inbjuder också till att tillsynen sammanblandas med KFM:s roll som företrädare för statens borgenärsintressen. TSM i Malmö önskar också att myndigheten får en självständigare ställning. Ett steg i denna riktning kan vara att RSV ger budgetanslag direkt till TSM och inte via KFM och regionkronodirektören.
TSM i Göteborg, Umeå och Kalmar, den senare i mera positiva ordalag, betonar att tyngdpunkten i tillsynsarbetet bör ligga i den fortlöpande tillsynen. I Umeå anser man att efterhandsgranskningen bör utmönstras ur tillsynsarbetet. Göteborgsmyndigheten anser att lagstiftningen till viss del ger vägledning om tillsynsfunktionen i konkursens inlednings- och avslutningsskede men inte för den mellanliggande perioden. TSM i Kalmar an-
SOU 2000:62 153
ser att TSM är en balansfaktor beträffande de intressen som gör sig gällande i en konkurs. Konkursförvaltarens unikt självständiga ställning måste balanseras under konkursens gång genom myndighetens interaktion. Den nuvarande lagstiftningen ger enligt TSM i Kalmar utrymme för en sådan ordning.
2.3.5.3 Enkäten till tingsrätterna
Allmänt
Enkäten till tingsrätterna består av fem avdelningar och avser frågor om utseende och entledigande av konkursförvaltare, arvoderingen av förvaltare, konkurstiderna, vissa andra frågor som tingsrätterna sysslar med under konkursförfarandet samt omfattningen av delegationen till vissa personalkategorier hos tingsrätterna i konkursärenden. Enkätfrågorna och en sammanställning av svaren redovisas i bilaga 2. Tyngdpunkten i enkäten ligger i frågorna om utseende och arvodering av förvaltare. Svaren i dessa delar berörs i avsnitten 2.4. och 2.5. Svaren rörande övriga delar som återges kortfattat under detta avsnitt.
Konkurstiderna
Nästan alla tingsrätter uppger att den genomsnittliga handläggningstiden under åren 1995 – 1997 minskat eller varit oförändrad. Det är endast hos ett fåtal tingsrätter som handläggningstiderna ökat. Åtskilliga tingsrätter menar att det inte föreligger någon skillnad mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser i fråga om handläggningen, medan en del andra anger att handläggningstiderna för avskrivningskonkurserna minskat mest. Endast ett fåtal anger att den största minskningen hänför sig till utdelningskonkurser.
Tingsrätterna uppger genomgående att anstånd med ingivande av förvaltarberättelse endast bör beviljas om det finns godtagbara skäl. Några tingsrätter brukar även samråda med TSM inför ett anståndsbeslut.
Vissa andra frågor under konkursförfarandet
Tvångsmedel
Tingsrätternas svar bekräftar vad som framkommit i enkäten till TSM, nämligen att bruk av tvångsmedel förekommer sällan eller aldrig. Det initieras i så fall så gott som uteslutande av konkursförvaltaren. Endast ett fåtal tingsrätter uppger att TSM någon gång tar initiativet.
154 SOU 2000:62
Tingsrätternas roll i samband med hanteringen av förvaltar- och halvårsberättelser samt slutredovisningshandlingar
Genomgående uppger tingsrätterna att deras uppgift i detta avseende har karaktären av formaliakontroll. En del betonar dock vikten av att se till så att förvaltarna iakttar tidsfristerna. Några tycker att slutredovisningshandlingen har viss betydelse för bedömningen av utdelningsförslaget. Ett fåtal tingsrätter framhåller konkurshandlingarnas betydelse för arvodesprövningen.
Tingsrätternas förhållande till konkursförfarandets aktörer
De flesta tingsrätter anger att borgenärerna och gäldenären sällan hör av sig. Ett femtontal tingsrätter anger en högre frekvens. Bl.a. tingsrätten i Stockholm anger sig ha daglig kontakt med gäldenären eller borgenärerna ofta förekommer med nyss nämnda aktörer och då även beträffande angående allmänna frågor rörande konkursen. Malmö tingsrätt uppger att kontakter rörande förvaltararvodet förekommer.
2.3.5.4 Hearingen
Allmänt
Vid utredningens hearing den 11 juni 1998 har synpunkter framförts från företrädare för olika intressenter inom konkurshanteringen, dvs. den offentliga tillsynen genom RSV och TSM, domstolarna genom ett antal tingsrätter och en hovrätt, borgenärerna genom RSV och ett antal privata sammanslutningar, konkursförvaltarna genom Konkursförvaltarkollegiernas Förening och Stiftelsen Ackordscentralen/Företagsrekonstruktion Aktiebolag samt RRV och Konkurrensverket. En sammanställning av anteckningarna från hearingen finns intagen i bilaga 3. Deltagarna har gett uttryck åt sin uppfattning i fråga om den bl.a. den offentliga konkurstillsynens organisation och innehåll, borgenärernas ställning under konkursen och formerna för att utse och arvodera förvaltare. Åsikterna redovisas kortfattat i det följande. De uppfattningar som framkommit om utseende och arvodering av förvaltarna redovisas under avsnitten 2.4 och 2.5.
Tillsynsmyndigheternas organisation
Företrädare för RSV och TSM uppger att kopplingen mellan TSM och KFM i stort fungerar väl. Myndigheterna i Stockholm och Malmö vidhåll-
SOU 2000:62 155
er emellertid den uppfattning de redovisat i enkätsvaret (se avsnitt 2.3.5.2), nämligen att TSM missgynnas av sambandet med KFM från resurstilldelningssynpunkt. Såväl TSM i Stockholm som tingsrätten där efterlyser en självständigare myndighet med eget budgetansvar. Företrädare för förvaltarna, Stockholms tingsrätt och Svenska Bankföreningen framhåller det olämpliga i att staten ikläder sig ”dubbla roller” genom att KFM såväl har en borgenärsfunktion som en tillsynsfunktion i konkurs. RSV och nyss nämnda tingsrätt påpekar att det förekommit att TSM och KFM i sin borgenärsfunktion i enskilda fall haft olika uppfattningar om hur förvaltaren bort handla.
RSV menar att regionaliseringen inneburit en ökad enhetlighet i TSM:s verksamhet.
Konkurstillsynens innehåll
Från flera håll förespråkas att konkurstillsynen bör vara mera ”systeminriktad”. Exempelvis kan en plan för tillsynsarbetet upprättas och stickprovsgranskning kombineras med mera djupgående sådan vid behov. Stockholms tingsrätt framhåller att en ordning där borgenärerna får bekosta en detaljgranskning kan övervägas, mot vilket LO invänder att tillsynsfunktionen främst bör ligga hos TSM.
Det framkommer att det brukar ske ett formlöst utbyte av information mellan konkursförvaltaren och TSM tidigt i konkursen, eftersom bouppteckningen inte kommer in förrän cirka sex veckor efter konkursbelutet. Det framhålls som viktigt att tillsynen kommer in så tidigt som möjligt i konkursen. Bl.a. anses innehållet i halvårsberättelserna inte vara till fyllest som underlag.
Borgenärernas ställning under konkursen
Främst företrädarna för konkursförvaltarna hävdar att upplysningsskyldigheten för förvaltaren enligt 7 kap. 9 § KL endast bör avse boets ekonomiska avveckling. Uppgifter om brottsmisstanke bör inskränkas. I fråga om förvaltarens skyldighet att höra TSM enligt 7 kap. 10 § KL anser samma deltagare att förvaltaren bör få en mera självständig rätt att avgöra när regeln bör tillämpas.
Företrädare för Konkursförvaltarkollegiernas Förening och Stockholms tingsrätt är positiva till ett ökat borgenärsinflytande.
156 SOU 2000:62
2.3.5.5 Övrigt
Utredningen har företrädd av ordföranden och sekreterarna under våren 1999 besökt TSM i Stockholm och i Luleå. Syftet med besöken var att få ytterligare underlag för utredningsarbetet genom att följa upp enkätsvaren från TSM och de synpunkter som framförts vid hearingen. Dessutom önskade utredningen få en bild av om TSM arbetar på olika sätt beroende av i vilken region myndigheten är belägen.
Utredningens besök hos TSM i Stockholm
TSM i Stockholm hade en genomtänkt strategi för rationalisering av sitt arbete i olika avseenden. Personalen var indelad i olika grupper. Tyngdpunkten i vissa grupper låg på juristkompetens och i andra på ekonomkompetens. Syftet med den sist nämnda gruppen var att stärka revisorsverksamheten i tillsynsarbetet. Myndigheten satsade även på kompetensutveckling av kanslipersonal. Tanken var att denna kategori efter individuella förordnanden skulle granska sluthandlingarna i konkurser som avslutas med avskrivning och där arvodesanspråket överstiger taxa men inte med mera än 50 000 kr.
TSM i Stockholm ansåg att konkursförvaltarna i Stockholm ofta var ohörsamma i fråga om att vidta olika åtgärder efter uppmaning från myndigheten. Därutöver menade man att erinringarna mot förvaltarnas arvodesyrkanden hade bristande genomslagskraft hos tingsrätterna.
TSM i Stockholm redovisade även utvecklingen av konkurstiderna för tiden efter enkäten (se avsnitt 2.3.5.2). Resultatet var att den genomsnittliga tiden för såväl utdelnings- som avskrivningskonkurser för 1997 var cirka 20 månader och för 1998 drygt 18,5 månader. Vid en uppdelning i kategorierna utdelnings- resp. avskrivningskonkurs var den genomsnittliga tiden för utdelningskonkurser för såväl 1997 som 1998 drygt 2,5 år och för avskrivningskonkurser 1997 knappt 16 månader och 1998 drygt 14,5 månader. Andelen avskrivningskonkurser som avslutades inom sex månader var för 1997 14,5 procent och för 1998 15,3 procent.
Utredningens besök hos TSM i Luleå
Vid tidpunkten för besöket hade som chef för TSM i Umeåregionen utsetts en rådman. Kanslisten i Luleå har genomgått utbildning och fått utökade befogenheter i fråga om att granska och avge utlåtande över slutredovisningar samt avger yttrande till tingsrätten angående arvode och kostnadsersättning till konkursförvaltare i konkurser som avslutas med avskrivning.
SOU 2000:62 157
Regionaliseringsreformen har inte inneburit ökade resurser för myndigheten. TSM i region Umeå har delats upp på två kontor, varav ett i Umeå och ett i Luleå. Då en juristtjänst dragits in har detta fått till följd att enhetschefen (som finns i Luleå) måste resa långa sträckor i samband med t.ex. förvaltarbesök. Ett utökat behov av delegering till kanslisten har också uppkommit.
De förhållandevis långa konkurstider som redovisats i enkätsvaret (se avsnitt 2.3.5.2) hade enligt företrädarna för TSM i Luleå sin grund i att myndigheten under konkursuppgången i början av 1990-talet gjorde avkall på kravet att olika konkursdokument skulle ges in i tid. Så skedde i syfte att förmå någon konkursförvaltare att handlägga de konkurser som uppkom. När konkurstillströmningen minskade vidtog arbetet med att avsluta gamla konkurser och därav förklaringen till höjda konkurstider. Regionaliseringen var gynnsam för konkurstiderna genom att det geografiska rekryteringsunderlaget för förvaltare ökade.
2.4 Utseende av konkursförvaltare och därmed sammanhängande frågor
2.4.1 Inledning
I 7 kap. 1 § första stycket KL, som fick sin nuvarande lydelse genom en ändring 1989 (SFS 1988:1371, prop. 1988/89:31, bet. 1988/89:LU11, rskr 1988/89:35), anges kvalifikationskraven för en konkursförvaltare. Denne skall enligt bestämmelsen ”ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget”. I paragrafens andra – fjärde stycken finns jävsbestämmelser. I andra stycket anges att den som är anställd vid domstol inte får vara förvaltare. I tredje stycket föreskrivs att om en person står i ett sådant förhållande till gäldenären, en borgenär eller någon annan att det är ägnat att rubba förtroendet för hans opartiskhet i konkursen, denne heller inte får vara förvaltare.
I 7 kap. 2 § KL första stycket KL stadgas att det är rätten som utser förvaltaren. Domstolen har även att bestämma antalet förvaltare (andra stycket) och om förvaltningen skall vara delad (tredje stycket). I 7 kap. 3 § första stycket KL anges att TSM skall höras innan domstolen fattar beslut om att utse förvaltare eller att flera förvaltare skall finnas. Av 7 kap. 5 § tredje stycket KL följer att TSM även skall höras när fråga uppkommer om att rätten skall entlediga en förvaltare.
Kvalifikationsvillkoren för konkursförvaltare ställer naturligtvis vissa krav på kunskap hos de organ som tar befattning med utseende av förvalt-
158 SOU 2000:62
are. Regleringen av formerna för att utse förvaltare genomsyras av tanken att en tillräckligt kompetent utses i det enskilda ärendet. Vid reformen 1979 förutsattes att domstolen (konkursdomaren) är skickad att med ledning av KL:s bestämmelser och förarbetsuttalanden utse förvaltare med önskvärd kompetens i ordinär konkurs (prop. 1978/79:105 s. 158). Genom TSM:s yttrande antogs domstolen (konkursdomaren) få ett säkrare underlag för sitt beslut (prop. 1978/79:105 s. 160).
Som kommer att beröras nedan under avsnitt 2.4.5.1 har praxis kommit att utveckla sig olika i landet i fråga om principerna för att utse förvaltare.
2.4.2 1979 års reform
En allmän utgångspunkt vid 1979 års reform beträffande konkursförvaltarnas kvalifikationer var att utvecklingen i näringslivet och samhället i övrigt medfört att stora krav i allmänhet måste ställas på konkursförvaltarna (prop. 1978/79:105 s. 156). Enligt chefen för Justitiedepartementet var det fyra grundläggande krav som behövde uppfyllas. För att förvaltningen skulle bli ändamålsenlig och effektiv behövde en förvaltare ha kunskap i allmän juridik, företagsekonomiska insikter, kunskaper om bokföring och redovisning samt kännedom om och vana vid affärsjuridiska spörsmål. Ett annat viktigt krav var att förvaltaren har en väl utvecklad kontorsorgansation med resurser för bokföring och redovisning. Därutöver måste förvaltaren ha insikter i straffrättsliga frågor i syfte att kunna bedöma om det föreligger brottsmisstanke mot gäldenären. Han måste också vara väl förtrogen med arbetsrättsliga och arbetsmarknadspolitiska frågor. Vid 1979 års reform angavs mot denna bakgrund som ett allmänt kvalifikationskrav i 44 § ÄKL att ”(k)onkursförvaltare skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver, åtnjuta borgenärernas förtroende samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget”.
De angivna kompetenskraven medförde enligt departementschefen att uppdragen som konkursförvaltare borde koncentreras till en begränsad krets av personer som specialiserat sig på konkursförvaltning, advokater eller t.ex. tjänstemän vid Sveriges Ackordscentral. Allmänpraktiserande jurister borde i princip inte förordnas (prop. 1978/79:105 s. 157). Samma synsätt anlades i princip beträffande de s.k. mindre konkurserna. Undantagsvis kunde en allmänpraktiserande jurist anlitas i sådana fall om boets tillgångar inte skulle räcka att betala konkurskostnaderna. En förutsättning var att det skulle vara förenat med oproportionerligt stora kostnader för resor att anlita en specialist från annan ort. Departementschefen menade att man under en övergångsperiod fick räkna med att inte i alla delar av landet kunna finna personer med specialistkompetens, varför allmänprak-
SOU 2000:62 159
tiserande jurister fick anlitas i mindre konkurser (prop. 1978/79:105 s. 226).
Vid 1979 års reform behölls för s.k. ordinära konkurser ordningen med interimsförvaltare och slutlig förvaltare samt borgenärernas inflytande över valet av slutlig förvaltare. I prop. 1978/79:105 uttalade departementschefen att borgenärerna borde ha möjlighet att yttra sig i förvaltarfrågan med hänsyn till konkursens ändamål. Det var dock inte möjligt att borgenärerna utövade inflytande redan i konkursens inledningsskede. Konkursdomaren fick utse en interimsförvaltare. Borgenärerna fick yttra sig vid utseende av slutlig förvaltare. Genom att TSM skulle yttra sig såväl innan interimsförvaltare som innan slutlig förvaltare utsågs, fick konkursdomaren ett säkrare underlag för sin bedömning (45 – 46 §§ ÄKL och prop. 1978/79:105 s. 160 f.). I kategorin mindre konkurser skulle däremot gälla att konkursdomaren efter att ha hört TSM genast skulle utse förvaltare. Någon interimsförvaltare fanns alltså inte i dessa konkurser och endast en förvaltare kunde utses (185 a § ÄKL och prop. 1978/79:105 s. 220 f. och 322 f.). Någon skyldighet att höra borgenärerna i mindre konkurs föreskrevs inte.
2.4.3 1987 års reform m.m.
1987 års reform innebar inte någon förändring i fråga om kvalifikationskraven för förvaltarna i förhållande till den genom 1979 års reform inslagna linjen. Chefen för Justitiedepartementet hänvisade i prop. 1986/87:90 till uttalandena i prop. 1978/79:105 att avsikten var att endast ett mindre antal specialiserade personer skulle komma i fråga för förvaltaruppdragen och att detsamma i princip även skulle gälla i mindre konkurs. Själv upprepade han att det fortfarande kunde accepteras att även andra än specialister kunde förordnas i mindre konkurser där tillgångarna inte kunde antas räcka till konkurskostnaderna (se prop. 1986/87:90 s. 255). I lagkommentaren till KL sägs under hänvisning till uttalandena i prop. 1978/79:105 och 1986/87:90 att i princip endast specialister kan komma i fråga som förvaltare men att undantag kan medges för mindre konkurser där tillgångarna inte kan antas räcka till konkurskostnaderna (Walin och Palmér, Konkurslagen, Del 2, V11:1, s. 549). Också i litteraturen i övrigt (se Welamson, Konkurs, 9 uppl, 1997, s. 54 f.) har gjorts uttalanden om att förvaltaruppdragen skall koncentreras till en ganska begränsad grupp av personer.
I 7 kap. 1 § första stycket KL infördes 1988 den ändringen i förhållande till motsvarande bestämmelse i 44 § ÄKL att förvaltaren skulle ha inte bara borgenärernas utan även TSM:s förtroende. Med hänsyn till den roll TSM fått genom att rätten skulle inhämta myndighetens yttrande vid utse-
160 SOU 2000:62
ende av förvaltare, fick det enligt chefen för Justitiedepartementet förutsättas att förvaltaren åtnjöt även TSM:s förtroende (prop. 1986/87:90 s. 256). När den nuvarande jävsbestämmelsen i tredje stycket infördes 1989 utmönstrades dock regeln om att förvaltaren skull ha borgenärernas och TSM:s förtroende. I motiven till jävsbestämmelsen pekades på att förvaltarens förhållande till borgenärer och gäldenären fått ökad betydelse (prop. 1988/89:31 s. 5 f.). Regeln om att förvaltaren skall åtnjuta borgenärernas förtroende ansågs med införandet av den uttryckliga jävsbestämmelsen inte kunna stå kvar. Att förvaltaren skall omfattas av borgenärernas förtroende kunde enligt departementschefen sägas följa av jävsbestämmelsen. I fråga om TSM framhöll departementschefen att även om myndigheten motsatte sig att en viss person förordnades till förvaltare, domstolen var oförhindrad att pröva skälen för en sådan ståndpunkt. Någon vetorätt för myndigheten var inte avsedd. Det var tyngden i TSM:s skäl som skulle avgöra (prop. 1988/89:31 s. 9 f.). Mot den bakgrunden fann departementschefen att det inte behövdes någon särskild regel om TSM:s inflytande över frågan om vem som skall utses till förvaltare.
2.4.4 Tillgången på konkursförvaltare, m.m.
2.4.4.1 Tillgången på konkursförvaltare
RRV-rapporten 1994:13
I RRV-rapporten (s. 41 f.) redovisas en undersökning av tillgången på konkursförvaltare och fördelningen av förvaltaruppdrag i fem län (AB, L, R, N och BD) under åren 1988 och 1992. Undersökningen ger vid handen att det ökande behovet av förvaltare vid konkursuppgången i början på 1990-talet tillgodosågs på olika sätt. I Norrbottens län togs främst i anspråk befintliga förvaltarbyråer som bl.a. utökades med flera förvaltare. Orsaken till att förvaltare från andra län inte anlitades var de geografiska avstånden. I Kristianstads län utökades kretsen av förvaltare däremot främst genom att man anlitade personer från andra län. I övriga län etablerades nya byråer samt tillämpades en kombination av olika metoder. Oavsett vilken metod som brukades för att möta det ökande behovet av förvaltare, ökade antalet nya uppdrag per förvaltare mellan 1988 och 1992 i fyra av de fem länen. Tillgången på förvaltare (uttryckt i genomsnittligt antal nya uppdrag per förvaltare) ökade i länen med mellan 31 och 215 %. Ökningen i t.ex. Stockholms län var 42 % och i Kristianstads län 215 %. Antalet nya uppdrag per förvaltare ökade under samma period med mellan
SOU 2000:62 161
55 och 168 % i fyra av länen. I Kristianstads län minskade däremot antalet nya uppdrag per förvaltare med 18 %.
En skillnad i fördelning av konkursförvaltaruppdragen kunde märkas. Under 1992 fick i Stockholms län huvuddelen av förvaltarna (62 av totalt 84) 25 uppdrag eller flera. I Norrbottens län togs också flertalet av förvaltarna i anspråk för många uppdrag (av totalt 21 förvaltare fick 6 stycken 11 – 24 uppdrag och 9 stycken 25 uppdrag eller flera). Huvuddelen av förvaltarna i Kristianstads län fick däremot enstaka eller högst tio uppdrag under året (av totalt 41 förvaltare fick 13 stycken ett uppdrag och 16 stycken 2 – 10 uppdrag). Sammantaget för samtliga fem län visade undersökningen att cirka hälften av förvaltarna erhöll 25 uppdrag eller flera och den andra hälften ett eller 2 – 24 uppdrag.
I RRV-rapporten redovisas också i vilken utsträckning konkursförvaltarna i de fem länen fick mer än 25 uppdrag 1988 resp. 1992. Under 1988 var det endast i Stockholms län som förvaltarna mera frekvent fick flera än 25 uppdrag (35 förvaltare av totalt 59, dvs. flera än hälften). I Kopparbergs och Norrbottens län fick under 1988 ingen förvaltare mer än 24 uppdrag. Utvecklingen fram till 1992 kännetecknades av att det totala antalet förvaltare i länen som fick 25 uppdrag eller flera mer än fördubblades (från 41 stycken 1988 till 99 stycken år 1992). I samtliga län utom i Kristianstads fick en större andel av förvaltarna under 1992 än under 1988 mer än 25 uppdrag. Samtidigt ökade antalet erhållna uppdrag per förvaltare i snitt med 40 till 60 per år. Av undersökningen framgår också att 1988 så var det endast i Stockholms och i Skaraborgs län som förvaltare med mer än 25 uppdrag stod för den dominerande andelen av samtliga uppdrag, medan motsvarande siffror för 1992 visar att så blivit fallet i alla län.
RRV redovisar vidare i rapporten att en koncentration av uppdragen genomgående skett till ett fåtal förvaltarbyråer. 1988 svarade i snitt per län 6 byråer i Stockholms län, 2 byråer i Kristianstads län, 1 byrå i Skaraborgs län, 3 byråer i vardera Kopparbergs län och Norrbottens län för 75 % av uppdragen i resp. län. Under 1992 var motsvarade siffror 8, 4, 2, 3 och 2 byråer. Detta innebar för Norrbottens län att en ytterligare koncentration ägt rum. Motsatta förhållandet gällde byråer som fick mindre än 25 % av uppdragen. Dessa nästan fördubblades från 1988 till 1992 i samtliga fem län, nämligen från i snitt 4 till 7 per län.
Enkätsvaren från TSM och tingsrätterna samt hearingen och utredningens besök hos TSM i Stockholm och i Luleå (se vidare bilaga 1, 2 och 3).
I de flesta svar från TSM på enkäten 1997/98 är man restriktiv till nyrekrytering av konkursförvaltare och framhåller att man anser risk föreligger
162 SOU 2000:62
för överetablering. Följden av att allt färre uppdrag kommer att fördelas på flera förvaltare blir enligt enkätsvaren kompetensförlust. Tingsrätterna är i sina enkätsvar för det mesta positiva till nyetablering, men många betonar ändå riskerna.
Vid hearingen har det av företrädare för Stockholms tingsrätt framhållits att de cirka 130 personer som upptagits på en för Stockholmsregionen gemensam lista bedöms vara för många i förhållande till antalet konkurser.
Vid utredningens besök under våren 1999 hos TSM i Stockholm har myndigheten bekräftat att antalet konkursförvaltare inom regionen är för stort. Följden har blivit att TSM saknar kännedom om alla de enskilda förvaltarna. TSM i Luleå har vid besöket där framhållit att om vissa förvaltare inte håller måttet kommer varken myndigheten eller borgenärerna att föreslå dem till förvaltare i den enskilda konkursen.
RSV:s undersökning om förvaltarresursen, m.m.
Utredningen har 1998 gett uppdrag till RSV att utföra en undersökning motsvarande den RRV gjort om tillgången på konkursförvaltare för åren 1988 och 1992. RSV:s undersökning avser åren 1995, 1996 och 1997.
Den nya undersökningen visar att antalet konkursförvaltare som totalt fått uppdrag i landet under de tre sist nämnda åren har ökat med 22 stycken, från 527 (1995), 542 (1996) och till 549 (1997), trots att antalet konkurser minskat. En jämförelse mellan länen ger vid handen att antalet förvaltare som fått uppdrag i Stockholms län under de tre åren ökat från 130 till 149 och slutligt till 167. Även i Göteborgs och Bohus län har en ganska stor ökning ägt rum, dvs. från 66 förvaltare 1995 till 81 1997. I övriga län är skillnaderna mellan åren inte så stora.
14
Undersökningen visar också
att det genomsnittliga antalet uppdrag som varje förvaltare fått under de tre åren genomgående sjunkit. Konkursförvaltarna erhöll totalt i landet i genomsnitt 24 uppdrag år 1995, 22 år 1996 och 20 år 1997.
15
Den tendens
som påvisades i RRV-rapporten om att flertalet förvaltare hade 25 uppdrag eller flera har alltså brutits enligt RSV:s undersökning. Tyngdpunkten har förskjutits till att flertalet förvaltare handlägger 11 – 24 ärenden om året.
Undersökningen om i vilken omfattning vissa konkursförvaltarbyråer (dvs. byrå med två eller flera förvaltare) varit dominerande genom att de erhållit en stor andel av uppdragen är behäftad med osäkerhetsfaktorer.
14
Det bör anmärkas att antalet förvaltare som fått uppdrag inom ett visst län inte är liktydigt med att denne har sin verksamhet förlagd inom länet. I vissa län rekryterar tingsrätterna förvaltare utanför länsgränserna.
15
Beräkningen bygger på att antalet nya konkurser var 12 791 år 1995, 12 315 år 1996 och 11 248 år 1997, vilket överstiger motsvarande statistik från SCB med 200, 196 resp. 183 konkurser.
SOU 2000:62 163
Svaret på frågan förutsätter att man i efterhand kan utreda och definiera vilka förvaltare som varit verksamma vid en förvaltarbyrå de år undersökningen avser. På grund av att en ganska omfattande förändring av strukturen på förvaltarbyråerna ägt rum under senare år har det varit svårt. Efter en uppskattning har RSV bedömt uppgiften för 1997 mest säker. Av RSV:s material framgår att så många som 75 byråer av ett totalt antal om ca 105 i landet under 1997 fick dela på 75 % av uppdragen. Den länsvisa redovisningen för 1997 visar att av det totala antalet förvaltarbyråer som fått uppdrag i ett visst län (oavsett om byrån haft säte i det aktuella länet) är det endast i ett knappt tiotal län som en koncentration ägt rum av uppdragen till vissa byråer. I Stockholms samt i Göteborgs och Bohus län svarar t.ex. cirka en tredjedel av de byråer som tagits i anspråk i länet för cirka 75 % av uppdragen.
I en av RSV utgiven publikation ”Kronofogdemyndigheternas verksamhet 1998” uppges att antalet konkursförvaltare, som erhöll nya uppdrag i riket under 1998, uppgick till 530. I samma publikation anges också följande. Antalet förvaltare som har tio uppdrag eller fler uppgår till 450 och dessa förvaltar i genomsnitt 31 konkurser. Vissa förvaltare har mer än 100 uppdrag och av det totala antalet förvaltare fick 120 endast nio uppdrag eller färre.
TSM:s i Malmö åtgärd för att reglera tillgången på förvaltare
TSM i Malmö vidtog under våren 1998 åtgärder för att minska den krets som brukade få förvaltaruppdrag vid de tingsrätter i Skåne län, vilka tidigare var belägna inom Malmöhus län. Anledningen härtill var att TSM bedömde att antalet förvaltare i regionen blivit för många i förhållande till det sjunkande antalet konkurser. På grund av att förvaltarna fått allt färre konkurser att handlägga menade TSM att kompetensen sjunkit generellt inom förvaltarkåren. Endast ett fåtal hade kunnat upprätthålla specialistkompetens på området i egentlig mening. För att inte denna ogynnsamma utveckling skulle fortsätta beslutade TSM i Malmö att avföra 24 av de 67 namn som fanns på dess förvaltarlista för regionen.
16
Vad som erfordrades
för att även i fortsättningen komma i fråga för uppdrag byggde på diskussioner förda såväl inom TSM som med flertalet av tingsrätterna i Skåne län. Kriterierna var integritet/självständighet, juridisk och ekonomisk kompetens, förmåga att förvalta en konkurs med minst ett tiotal anställda, analytisk förmåga, ändamålsenlighet, noggrannhet, engagemang, erfarenhet, omdöme, social kompetens och kontorsorganisationen.
16
De förvaltare som enbart varit verksamma vid tingsrätterna i tidigare Kristianstads län togs inte med vid myndighetens bedömning.
164 SOU 2000:62
Efter TSM:s i Malmö åtgärd att avföra de 24 förvaltarna har Hovrätten över Skåne och Blekinge beträffande tre av dessa prövat frågan om deras lämplighet som konkursförvaltare (Hovrättens över Skåne och Blekinge beslut den 14 juli 1998 i mål Ö 965/98, Ö 1013/98 och Ö 1017/98). I samtliga ärenden avstyrkte TSM hos tingsrätten att till förvaltare utsågs dem som rätten sedan förordnade. I samtliga fall angav myndigheten som huvudsakligt skäl att på grund av det sjunkande antalet konkurser så hade resp. förvaltare inte förmått upprätthålla den specialistkompetens som erfordras för uppdrag som konkursförvaltare. I två av fallen riktade TSM dessutom anmärkningar mot förvaltarna för att de tidigare brustit i sin formella hantering och för att ha gjort juridiska felbedömningar. TSM överklagade tingsrättens beslut och anförde i hovrätten samma skäl för sin inställning som vid tingsrätten. Hovrätten lämnade överklagandena utan bifall och fastställde tingsrättens beslut i samtliga fall. Som skäl uttalade hovrätten genomgående att den omständigheten att förvaltaren ingick i en grupp av personer som av TSM inte bedömdes kunna komma i fråga för nya förvaltaruppdrag inte kunde tillmätas självständig betydelse. I Ö 1013/98 anfördes även följande. Förvaltaren hade av tingsrätten hittills ansetts kompetent att handlägga 110 konkurser sedan november 1992 och ingen anmärkning hade riktats mot handläggningen av dessa. Att konkurserna varit färre och mindre komplicerade än de förvaltare handlagt som enligt TSM:s generella godkännande även i fortsättningen borde få uppdrag, medförde ingen annan bedömning. I Ö 965/98 och Ö 1017/98 ansåg hovrätten inte heller att de övriga anmärkningar som riktats mot förvaltarna medförde annan bedömning än att de var lämpliga för uppdragen.
2.4.4.2 Konkursförvaltarorganisationer
Konkursförvaltarkollegiernas Förening
Konkursförvaltarkollegiernas Förening är en ideell förening. Den består f.n. av tretton lokala konkursförvaltarkollegier. Enligt föreningens stadgar (§ 2) har föreningen till ändamål att i samråd med Sveriges advokatsamfund samordna medlemmarnas verksamhet, att verka för ändamålsenliga och enhetliga rutiner och praxis vid konkursförvaltning, att för ömsesidig information och erfarenhetsutbyte via konkursförvaltarkollegierna upprätthålla kontakter med kollegor och andra, med vilka föreningens kollegier regelmässigt kommer i kontakt, att tillhandahålla konkursförvaltarna fortbildning och annan service i konkursrättsliga frågor samt att främja rättsbildningen och rättsvetenskaplig granskning inom konkursrätten och närbesläktade rättsområden. I stadgarna anges också att styrelsen har sitt säte i Stockholm.
SOU 2000:62 165
Bland de åtgärder föreningen vidtagit kan nämnas följande. Det har genom skrivelser till regeringen framställt propåer om ändringar i ett flertal bestämmelser i KL (se avsnitt 4.3.5.3) och om vilka principer som bör gälla för borgenärernas inflytande vid utseende av förvaltare (se avsnitt 4.3.5.6). Föreningen har också utarbetat en skrift om det obeståndsrättsliga regelsystemet i vilken det ger sin syn på vissa frågor inom obeståndsrätten och även ger vissa förslag (se avsnitt 4.3.7). Vid Insolvensrättsligt forum 1997 och 1999 har företrädare för föreningen anlagt ett flertal synpunkter (se avsnitt 4.3.8).
Stiftelsen Ackordscentralen, m.m.
Den första ackordscentralen bildades i Göteborg 1857 under namnet Göteborgs Köpmansförening. Sammanslutningen var en ideell förening, och två efterföljande bildades i Stockholm och i Malmö. Medlemmar var alla slags företag som sålde varor på kredit. Även banker och försäkringsbolag var företrädda. Föreningen Sveriges Ackordscentral var en samarbetsorganisation med landets ackordscentraler som medlemmar. De regionala föreningarnas syfte var att ta till vara fordringsägarnas intressen i obeståndssituationer och vid konkurs. Ackordscentralernas medarbetare fungerade som konkursförvaltare och som gode män i ackordsförfarande. Uppgiften att vara god man utfördes ibland genom ombud ute i landet. Ombuden hade också till uppgift att rapportera betalningsförsummelser bland näringsidkarna inom sina resp. distrikt.
I dag är Stiftelsen Ackordscentralen moderbolag i en koncern av rörelsedrivande aktiebolag. Bolagen är Ackordscentralen Företagsrekonstruktion Aktiebolag med verksamhet i Göteborg, Borås och Malmö, som i sin tur äger Ackordscentralen Stockholm Aktiebolag. Det senare bolaget har verksamhet förlagd till Stockholm med dotterbolag i Gävle och Umeå.
Syftet med ackordscentralernas verksamhet är nu, liksom tidigare, att utan eget vinstintresse ta till vara samtliga fordringsägares intressen vid företagsrekonstruktioner och insolvensfall. Ackordscentralen skall även främja förändringsprocesser inom näringslivet och förvaltning för att skapa och vidmakthålla effektiva och lönsamma företag. Koncernen har för närvarande ett 60-tal anställda, varav cirka 20 jurister och drygt 10 kvalificerade ekonomer. Dagens verksamhet domineras av konkursförvaltning, även om rekonstruktioner regelmässigt förekommer.
166 SOU 2000:62
2.4.5 Närmare om nuvarande beslutsordning
2.4.5.1 Systemet med ”förvaltarlistor”
Enkäten till tingsrätterna (se vidare bilaga 2)
Av enkätsvaren från tingsrätterna framgår att det stora flertalet tingsrätter förordnar konkursförvaltare ur en bestämd krets, antingen genom att ”listor” används eller genom ett system med en ”fast förvaltarkrets”. Ett knappt tiotal tingsrätter uppger sig även iaktta en turordningsprincip. Några uppger sig försöka fördela uppdragen jämnt. Bland de senare tingsrätterna märks de i Stockholm och Malmö. Avvikelse från listan sker enligt några tingsrätter, om förslag på en viss förvaltare framställts eller det är fråga om en stor konkurs. Vissa tingsrätter använder inte alls listor.
Enkäten 1997/98 till tillsynsmyndigheterna (se vidare bilaga 1)
Svaren från TSM bekräftar i stort vad som framkommit av enkätsvaren från tingsrätterna. Det övervägande antalet myndigheter avger inte yttrande till tingsrätten i varje enskilt konkursärende. Så sker däremot nästan alltid om förslag på konkursförvaltare föreligger och ibland i större konkurser.
I Stockholmsregionen existerar en för hela tillsynsområdet gemensam lista på vilken finns de konkursförvaltare som TSM godkänt för att få förordnanden. Det förekommer också att TSM godkänner listan hos den enskilda tingsrätten. En turordningsprincip tillämpas såväl inom Stockholmssom Jönköpingsregionen. I det senare fallet tillämpas listan t.o.m. så att den enskilde förvaltaren anses ha förbundit sig att åta sig uppdraget. Han kan inte tacka nej för att nästa gång ta ett mer lönsamt sådant. I Malmöregionen är listorna närmast förteckningar, men en viss turordning tillämpas i ordinära konkurser. TSM i Göteborg uppger att listor existerar men att tingsrätternas praxis är synnerligen skiftande.
I Umeå värnar man om konkursförvaltarna inom den egna regionen, medan man i Linköping även godtar förvaltare från andra län.
Endast vid två myndigheter, TSM i Malmö och Kalmar, avges yttrande i varje ärende. I Umeå sker så i stort sett alltid.
SOU 2000:62 167
Hearingen (se vidare bilaga 3)
Ett flertal deltagare anser att bruket av listor inte i sig behöver vara ofördelaktigt. I stället framhålls att listorna kan vara bra om urvalskriteriet är kompetens. Även de praktiska fördelarna med att TSM inte behöver höras i alla ärenden framhålls liksom att listan är ett hjälpmedel att identifiera dem som kan åta sig förvaltaruppdrag. Endast företrädare för ett par tingsrätter är positiva till att tillämpa en turordningsprincip.
2.4.5.2 Betydelsen av olika faktorer vid utseende av förvaltare
Allmänt
Såväl tingsrätterna som de tio TSM har i enkäterna tillfrågats om vilka faktorer de anser vara av betydelse vid utseende av en konkursförvaltare. De faktorer som de tillfrågade haft att ta ställning till är: a) kompetensen i juridiska frågor, b) kompetensen i ekonomiska frågor (inkl. redovisning och bokföring), c) kunskapen om arbetsmarknadspolitiska frågor, d) kostnadsnivån på förvaltarens tjänster mot bakgrund av tidigare erfarenhet av förvaltaren, e) förvaltarens förmåga att effektivt förvalta en konkurs med utgångspunkt främst i sambandet mellan dennes skicklighet som ”affärsman” och konkursens karaktär, f) antalet pågående konkursärenden som förvaltaren för tillfället hanterar och g) förvaltarens verksamhetsort.
Enkätsvaren från tingsrätterna (se vidare bilaga 2)
Ungefär en femtedel av tingsrätterna anger att samtliga faktorer har betydelse. Drygt ett femtontal tingsrätter anser att alla eller några av faktorerna på förhand är "prövade" genom att en förvaltare upptagits på "lista" eller tillhör en fast konkursförvaltarkrets. De faktorer som på detta vis anses förhandsprövade är främst a – b och e men även c. En prövning sker dock ofta av faktorerna g och f. Faktor d anses vara av mer eller mindre underordnad betydelse.
De resterande – knappt sextiotalet tingsrätter – anser att kompetensen i juridiska och ekonomiska frågor (faktor a och b) samt konkursförvaltarens förmåga att effektivt förvalta en konkurs med utgångspunkt främst i sambandet mellan dennes skicklighet som "affärsman" och konkursens karaktär (faktor e) vara viktigast. Därefter betonas betydelsen av förvaltarens verksamhetsort och antalet pågående konkursärenden som förvaltaren för tillfället hanterar (faktorerna g och f). Minst betydelse tillskriver tingsrätterna kunskap om arbetsmarknadspolitiska frågor och kostnadsnivån på
168 SOU 2000:62
förvaltarens tjänster mot bakgrund av tingsrättens tidigare erfarenheter av förvaltaren (faktorerna c och d).
Skälet till att faktor d anses vara av mindre betydelse är enligt ett tiotal tingsrätter, bl.a. i Göteborg, att det inte finns några konkursförvaltare som är "dyrare" än andra. Ett fåtal tingsrätter uppger bedömningsgrunden sakna relevans mot bakgrund av att tingsrätten i samråd med TSM fattar arvodesbesluten. Lika många anser faktor d helt sakna betydelse, bl.a. Malmö tingsrätt. Några av de tingsrätter som anser denna bedömningsgrund vara av vikt betonar faktorns betydelse för konkursutfallet. Två tingsrätter hävdar att förvaltare som tar ut för höga arvoden inte bör komma i fråga för uppdrag.
Enkätsvaren från tillsynsmyndigheterna (se vidare bilaga 1)
Ett gemensamt drag i enkätsvaren från TSM är att kompetensen i juridiska frågor (faktor a) och konkursförvaltarens förmåga att effektivt hantera en konkurs (faktor e) allmänt anses vara viktigast. Kostnadsnivån på förvaltarens tjänster anses även allmänt vara av betydelse (faktor d). Kunskapen om arbetsmarknadspolitiska frågor (faktor c) anser TSM i allmänhet mer eller mindre sakna betydelse. Övriga faktorers betydenhet är i varierande grad beroende av olika omständigheter.
Vissa myndigheter har inte ansett sig särskilt kunna skilja ut annat än någon eller några av de olika faktorernas betydelse för konkursförvaltarvalet. TSM i Jönköping anser att samtliga faktorer är viktiga att iaktta vid ett förvaltarval. Förvaltarkretsen i denna region har varit intakt under många år och uppfyller KL:s krav. TSM i Malmö har ansett att samtliga faktorer utom g är av betydelse. Faktor g har däremot betydelse vid tillgångslösa konkurser eller konkurser med mindre tillgångar. I Linköping anser man att faktorernas betydelse är avhängig av vilken slags konkurs som det rör sig om, t.ex. en driftskonkurs med många anställda eller konkurs för fysisk person. Färre faktorer anses betydelsefulla i det förra fallet än i det senare. Oaktat konkursens karaktär anses dock faktor f ha en stor betydelse.
Betydelsen av kostnadsnivån på konkursförvaltarens tjänster, faktor d, framhålls främst av TSM i Stockholm, Gävle och Karlstad. TSM i Umeå anger att kostnadsnivån mellan de olika förvaltarna inte skiljer sig åt. Övriga myndigheter anser att faktorn har mer eller mindre stor betydelse.
Sammantaget anser de allra flesta TSM att faktorerna a och e har företräde framför de andra. Flertalet har även ansett faktor b vara av större vikt än övriga. Faktorerna d, f och g hamnar därefter, varvid d får sägas har företräde framför f och g. Faktor c placeras långt ned.
SOU 2000:62 169
TSM:s uppfattning om i vilken utsträckning tingsrätterna beaktar bl.a. de olika faktorer som angetts ovan är genomgående den att de beaktas. TSM i Stockholm och Linköping har dock invändningar som avser att tingsrätterna inte till fullo tar hänsyn till kostnadsnivån (faktor d). TSM i Malmö anser att tingsrätterna ibland lägger större vikt vid förvaltarens verksamhetsort än vid förmågan att handlägga konkursen.
Hearingen (se vidare bilaga 3)
Flertalet deltagare vid hearingen var ense om att kompetensnivån är viktigare än priset på konkursförvaltartjänsten.
2.4.5.3 Inflytandet från borgenärer och andra vid utseendet av
förvaltare
Som beskrivits ovan har borgenärernas formella inflytande över valet av förvaltare som tidigare fanns reglerat i ÄKL successivt minskat för att helt upphöra genom införandet av nuvarande KL. En borgenär har dock alltid rätt att hos domstol initiera en fråga om att utse flera förvaltare eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare (7 kap. 3 § andra stycket KL) samt en fråga om att entlediga en förvaltare (7 kap. 5 § andra stycket KL).
Enkäten till tingsrätterna (se bilaga 2)
Ett allmänt intryck av svaren från tingsrätterna är att de oftare tar hänsyn till förslag från borgenärer än från gäldenären eller annan. Flertalet tingsrätter tar hänsyn till ett borgenärsförslag och då främst från "tunga" borgenärer, t.ex. staten eller en bank, som har förmånsrätt. Tingsrätterna brukar som ytterligare skäl för att godta ett borgenärsförslag kräva att den föreslagne konkursförvaltaren godkänts av TSM, att han finns upptagen på "listan", att han är ojävig eller att borgenären angett godtagbara skäl för sitt förslag, t.ex. att förvaltaren har specialistkompetens. Av de ungefär tjugofem tingsrätter vilka tar liten hänsyn till borgenärsförslag, anger knappt hälften att ett förslag från borgenär snarare diskvalificerar personen att utses till förvaltare.
Drygt hälften av tingsrätterna anger att de inte alls eller till liten del tar hänsyn till förslag från gäldenären. Några uppger att ett sådant förslag snarare talar emot att utse den ifrågavarande personen. Tingsrätter som beaktar förslag från gäldenären ställer ofta upp likartade villkor som redovisats ovan beträffande borgenärsförslagen.
170 SOU 2000:62
Inställningen till förslag på konkursförvaltare från annan än borgenär eller gäldenären är också återhållsam. Det gäller t.ex. förslag från revisorer och likvidatorer. Ett femtontal tingsrätter är mera positiva och ytterligare några framhåller betydelsen av en likvidators förslag. Revisorsförslag godtas i allmänhet inte.
Enkäten till TSM (se vidare bilaga 1)
TSM är i allmänhet positiva till förslag på konkursförvaltare från borgenärerna. Några myndigheter, bl.a. TSM i Göteborg, kräver emellertid att skäl anges varför just den föreslagne personen skall förordnas. Minst positiva till förslag från borgenärerna är myndigheterna i Jönköping och Linköping. TSM i Jönköping hävdar t.ex. att det generellt sett alltid föreligger risk för bindningar om en konkurssökande borgenär eller gäldenär tillåts välja "sin egen förvaltare", dock med undantag av om den sökande anger särskilda skäl för sin begäran.
Så gott som samtliga myndigheter utom en, nämligen TSM i Malmö, har en restriktiv hållning till förslag på konkursförvaltare av gäldenären. Några myndigheter, t.ex. TSM i Göteborg, avvisar helt gäldenärsförslag, medan TSM i Stockholm gör det förbehållet att förslaget kan godtas om särskilda skäl anses föreligga.
Myndigheternas inställning till förslag från annan än borgenär och gäldenär är genomgående negativ. TSM i Stockholm har dock samma inställning som beträffande gäldenärsförslag. TSM i Malmö godtar t.ex. inte alls förslag från likvidator, medan TSM i Göteborg har som utgångspunkt att dylika förslag inte har sin grund i sakliga skäl utan i affärsmässiga relationer.
TSM i Stockholm och Göteborg framhåller att tingsrätterna inte alltid hörsammar myndighetens invändning mot konkursförvaltarförslag. Detta inverkar i sin tur menligt på bl.a. kostnadsnivån i konkursen.
Hearingen (se vidare bilaga 3)
Företrädare för Konkursförvaltarkollegiernas Förening, Stiftelsen Ackordscentralen/Företagsrekonstruktion Aktiebolag, Svenska Inkassoföreningen och Svenska Bankföreningen är mest positiva till borgenärsförslag och anser att borgenärernas inflytande bör öka. Även TCO ställer sig positiv. Företrädare för Stockholms tingsrätt och Helsingborgs tingsrätt uppger att de godtar borgenärsförslag men är restriktiva till gäldenärsförslag.
Företrädarna för RSV, TSM i Stockholm och Jönköping samt Göteborgs tingsrätt uppger att de är restriktiva till borgenärsförslag. RSV:s
SOU 2000:62 171
företrädare framhåller särskilt risken för att konkursförvaltarens självständighet kan påverkas. Från Göteborgs tingsrätt uppges att domstolen tidigare följt förslag från borgenärerna med mindre lyckat resultat. Det krävs därför numera starka skäl för att tingsrätten skall godta ett borgenärsförslag, dock att utrymmet för att godta förslag är större i stora konkurser.
2.4.5.4 Entledigande av konkursförvaltare
Inledning
I 7 kap. 5 § KL stadgas – liksom förut i 49 och 80 §§ ÄKL – under vilka förutsättningar en konkursförvaltare kan entledigas av rätten. Så kan ske om förvaltaren begär det och visar skäl till det (första stycket) eller om han på grund av olämplighet eller av annan orsak bör skiljas från uppdraget (andra stycket). I samband med 1979 års reform infördes bl.a. den ändringen att ett beslut om entledigande förutsätter initiativ av TSM, en granskningsman, en borgenär eller gäldenären. Konkursdomaren fråntogs sin tidigare befogenhet att själv initiera ett entledigande. Detta hade samband med att konkursdomaren genom 1979 års reform fråntogs uppgiften att utöva tillsyn i konkursen (se prop. 1978/79:105 s. 295 f. och s. 323). Frågan om entledigande skulle enligt ÄKL alltid prövas vid ett borgenärssammanträde. TSM skulle alltid få tillfälle att yttra sig.
Genom tillkomsten av KL blev det inte längre obligatoriskt att kalla till ett borgenärssammanträde för att rätten skulle kunna entlediga en förvaltare. Enligt 7 kap. 5 § KL skall frågan prövas vid en förhandling, om det inte av särskilda skäl är onödigt. Borgenärsintresset tillgodoses genom att den borgenär som initierat frågan kallas till förhandlingen. Borgenärerna i övrigt kallas om det är av särskilt intresse att de hörs.
Enkäterna till tingsrätterna och TSM (se vidare bilaga 2 och 1)
Av enkätsvaren från såväl tingsrätterna som TSM framgår att det sällan eller aldrig förekommer att konkursförvaltarna entledigas på grund av misskötsamhet. Tingsrätterna uppger att det oftare sker entledigande på grund av jävssituationer men att även detta genomgående förekommer sällan eller aldrig. Nästan samtliga TSM uppger att den vanligaste bristen hos förvaltarna är dröjsmål med att ge in erforderliga handlingar, t.ex. förvaltar- och halvårsberättelser. Även dröjsmål med att avsluta konkursen, materiella brister och bristande tillgänglighet anges som exempel av TSM. De åtgärder myndigheterna brukar ta i anspråk mot försumliga förvaltare är bl.a. att förorda nedsättning i arvodet eller inte förorda nya uppdrag, s.k. ”karantän”, under viss tid.
172 SOU 2000:62
2.5 Arvode och kostnadsersättning till konkursförvaltarna
2.5.1 Nuvarande regler
Arvodet till konkursförvaltaren bestäms enligt 14 kap. 4 § första stycket KL av rätten. Enligt 14 kap. 4 § andra stycket får en konkursförvaltares arvode inte bestämmas till ett högre belopp än som med hänsyn till det arbete som uppdraget har krävt, den omsorg och skicklighet varmed det har utförts samt boets omfattning kan anses utgöra skälig ersättning för uppdraget. Arvodets storlek skall alltid avgöras efter en skälighetsbedömning. Bestämmelsen, som fick sin lydelse redan vid införandet av ÄKL (se 1911 års betänkande, s. 277 och 324 och Welamson, Konkursrätt, s. 619 f.) tar sikte på konkurser som avslutas på annat sätt än genom avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. För sist nämnda kategori gäller i stället enligt 14 kap. 4 § tredje stycket KL att förvaltaren arvoderas enligt en taxa (se avsnitt 2.5.5).
Enligt 14 kap. 5 § första stycket KL skall arvodet som regel bestämmas till ett visst belopp i ett för allt. Undantag ges för det fall att ett särskilt arvode behöver beräknas för viss egendom enligt 14 kap. 18 § KL. Även denna regel fick sin lydelse genom tillkomsten av ÄKL. Den bygger på antagandet att ett fastställande av ett särskilt belopp för varje åtgärd sannolikt skulle leda till en stegring av det totala arvodet (se 1911 års betänkande, s. 324 f.).
Förfarandet vid bestämmande av arvode m.m. till konkursförvaltaren framgår av 14 kap. 6 – 11 §§ KL. I 14 kap. 6 § föreskrivs i huvudsak följande. Förvaltaren skall enligt första stycket göra en arvodesframställning hos rätten. Enligt andra stycket skall förvaltaren ange det belopp som han begär samt bifoga en arbetsredogörelse med en specificerad räkning. I räkningen skall förvaltaren ange beloppets fördelning på de olika förvaltningsåtgärderna. Bestämmelsen har sitt ursprung i ÄKL men modifierades i vissa hänseenden vid 1979 och 1987 års reformer (prop. 1978/79:105 s. 296 f. och prop. 1986/87:90 s. 379).
I 14 kap. 8 och 10 §§ regleras TSM:s, gäldenärens och borgenärernas inflytande över arvodesbestämningen. I 14 kap. 8 § första stycket föreskrivs att rätten skall inhämta yttrande av TSM i arvodesfrågan. Gäldenären och de borgenärer som begärt det skall beredas tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen reglerar endast andra fall än som avses i 14 kap. 9 § tredje stycket (tilläggsarvode i anledning av konkursförvaltarens arbete i anledning av handläggning hos domstol av en fråga om utdelning eller efterutdelning) och 14 kap. 10 § (arvode vid avskrivning, nedläggning eller upp-
SOU 2000:62 173
hävande av konkurs samt efterutdelning enligt 11 kap. 21 § KL). Regeln i 14 kap. 8 § första stycket tar alltså sikte på konkurser som avslutas med utdelning eller ordinär efterutdelning enligt 11 kap. 20 § KL.
I 14 kap. 9 § första stycket regleras tidpunkten för när domstolen har att besluta om arvode i konkurs som avslutas med utdelning eller ordinär efterutdelning. Arvodet skall i princip bestämmas vid fastställandet av utdelningsförslagen. Av andra stycket samma paragraf följer att högre rätt har möjlighet att antingen ändra utdelningsförslaget eller visa åter utdelningsförslaget till förvaltaren om ändring sker i lägre rätts arvodesbeslut.
14 kap. 10 § reglerar förfarandet beträffande arvodet i sådana konkurser som avslutas med avskrivning, nedläggning, upphävande eller med efterutdelning enligt 11 kap. 21 § KL. Domstolen skall höra TSM i dessa fall men behöver inte kommunicera med borgenärerna.
Konkursförvaltare har rätt till förskott enligt 14 kap. 12 § KL. Möjligheterna att få förskott vidgades vid KL:s ikraftträdande. Detta hade i sin tur samband med att förvaltarkretsen efter 1979 års reform avsetts bestå av specialister, vilkas möjligheter att åta sig andra uppdrag än konkursförvaltning minskat. För att motverka olägenheterna av att utbetalningen av arvodet ibland dröjer i konkurser med lång handläggningstid infördes en mindre restriktiv regel (prop. 1986/87:90 s. 162).
I 14 kap. 13 § KL anges att konkursförvaltaren under konkursens gång har rätt att ta medel ur boet för att bestrida kostnader. Bestämmelsen har sin grund i att KL förutsätter att förvaltaren under konkursens gång får ta medel ur boet för att betala kostnader allteftersom de uppstår (prop. 1986/87:90 s. 385). Att domstolen särskilt skall fastställa kostnadsersättning till förvaltaren när en konkurs avslutas med avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL framgår av 14 kap. 14 § KL (se även avsnitt 2.5.5).
2.5.2 1979 års reform m.m.
De grundläggande reglerna om bestämmande av arvode till konkursförvaltare undergick inte någon saklig ändring vid 1979 års reform såvitt gäller ordinär konkurs. Vad gällde värdet av den dåvarande regeln i 82 § ÄKL om att arvode inte fick räknas efter tid erinrade departementschefen om att föreskriften inte uteslöt att den tid som förvaltaren lagt ned på konkursen beaktades som en viktig faktor vid arvodesbedömningen (se prop.1978/79:105 s. 208). I fråga om s.k. mindre konkurs infördes den nyheten att förvaltararvodet skulle bestämmas enligt en särskild taxa (se 187 § ÄKL och nyss nämnda prop. s. 232 f.). Motivet för detta var önskemålet att hålla konkurskostnaderna nere. Se vidare avsnitt 2.5.5.
I 1979 års lagstiftningsärende tillmättes den nya ordningen med särskilda tillsynsmyndigheter avsevärd betydelse i fråga om arvodespröv-
174 SOU 2000:62
ningen. Departementschefen uttalade att TSM torde ha goda förutsättningar att få underlag för sin bedömning av arvodesanspråken. Genom de möjligheter till information TSM emellan som tillsynssystemet medförde skapades dessutom goda förutsättningar att få till stånd enhetliga linjer över hela landet när det gäller arvodesprövningen (se prop.1978/79:105 s. 207).
Även formerna för att låta borgenärerna utöva inflytande på arvodet förenklades. Reformen innebar att konkursdomaren endast var tvungen att underrätta sådana borgenärer, som hade anmält intresse därom, om tid och plats för arvodesprövningen. Detta hade tidigare skett genom ett kungörelseförfarande i vilka rättsägarna kallades (prop. 1978/79:105 s. 297). Dock skulle de borgenärer som hade förmånsrätt i viss egendom underrättas om arvode skulle utgå ur sådan egendom.
I tillämpningen efter ikraftträdandet av 1979 års reform tycks förhoppningarna om enhetliga riktlinjer för arvodesprövningen inte ha infriats. Saken togs upp i bl.a. en motion till 1983/84 års riksmöte (motion 1983/84:526). I denna föreslogs att regeringen skulle föranstalta om en översyn av bestämmelserna om förvaltararvodet. Det ifrågasattes också om inte taxa borde införas i andra konkurser än mindre konkurser som avskrevs enligt 185 d § ÄKL. Motionärerna hävdade bl.a. att enhetliga linjer för arvodesprövningen inte hade uppnåtts.
I remissyttranden över motionen vitsordade RSV och Föreningen Sveriges kronofogdar att den framförda kritiken var berättigad. Enligt dessa upplevdes framför allt avsaknaden av riktlinjer för arvodesprövningen som besvärande.
Lagutskottet (LU 1984/85:6) hemställde om avslag på motionen med hänvisning till att arbetet med den nya konkurslagen inte borde föregripas genom några uttalanden från riksdagens sida. Utskottets hemställan bifölls av riksdagen.
2.5.3 1987 års reform m.m.
Vid 1987 års reform skedde inte några större förändringar i bestämmelserna om fastställande av arvode. Förbudet att räkna förvaltararvodet efter tid slopades dock (se prop.1986/87:90 s.156 f.). Chefen för Justitiedepartementet antog att detta förbud troligen bidragit till att rätten och TSM inte fått tillräckligt underlag för sin bedömning av arvodets skälighet. Förbudet hade medfört att förvaltarna i sina arvodesräkningar inte angav den tid som uppdraget krävt. Varken rätten eller TSM fick därför möjlighet att bedöma om den faktiska tidsåtgången eller den tillämpade timdebiteringen var rimlig. Om förbudet att räkna arvode efter tid slopades, torde förutsättningarna för en meningsfull prövning förbättras avsevärt. Departementschefen ansåg även att slopandet av förbudet inte ingav farhågor för
SOU 2000:62 175
att den kunnige och specialiserade konkursförvaltaren inte skulle premieras tillräckligt. Han förutsatte att förvaltarna i fortsättningen skulle i sina arvodesräkningar ange den tid som åtgått för uppdragets utförande. Tidsåtgången och timdebiteringen skulle komma att tillmätas stor betydelse. Han förklarade emellertid också att förvaltararvodet skall bestämmas till ett visst belopp i ett för allt och att hänsyn därvid skall tas inte bara till arbetets omfattning utan också till dess kvalitet. Departementschefen uttalade dock att fastlagda timkostnadsnormer inte passade väl i konkurssammanhang. I sammanfattningen av skälen för förslaget uttalade han att det genom slopandet av förbudet att räkna arvode efter tid skapades ett bättre underlag för rättens och TSM:s prövning av framställda arvodesanspråk samt att möjligheterna förbättrades också för att i praxis utveckla normer och riktlinjer för arvodesprövningen (se prop.1986/87:90 s.159).
Det dittillsvarande utrymmet för arvodestaxa behölls i huvudsak oförändrat; slopandet av systemet med s.k. mindre konkurser förde väsentligen med sig formella ändringar i fråga om det taxesatta området (prop. 1986/87:90 s. 159 f. och 378).
RSV har angett vissa riktlinjer beträffande frågan i vilken mån TSM vid granskningen av konkursförvaltarnas arvodesräkningar bör kräva uppgift om tidsåtgång. I ett s.k. MEX-meddelande från 1988 (MEX 1988:14 notis 101) har verket uttalat att vilken betydelse som skall tillmätas tidsåtgången kan variera starkt mellan olika konkurser och arbetsmoment i förvaltningen samt att redovisning av tidsåtgången därför inte behöver krävas i andra fall än då det är sakligt motiverat. Avsikten med meddelandet har inte varit att i något hänseende begränsa TSM:s rätt och skyldighet att med beaktande av lagstiftarens intentioner avgöra i vad mån en tidsredovisning behövs för att i det enskilda fallet ta ställning till skäligheten av fordrat arvode. Eftersom meddelandet kommit att tillmätas en annan betydelse än den avsedda har RSV i ett nytt meddelande (MEX 1996:18 notis 89) gjort vissa förtydliganden. Enligt RSV:s uppfattning har det sålunda varit lagstiftarens avsikt att en förvaltare regelmässigt skall redovisa den tid som han lagt ned på uppdraget. I alla de fall där TSM anser att tidsredovisning behövs ankommer det alltså på TSM att verka för att förvaltaren lämnar sådan redovisning. Skulle någon förvaltare, trots begäran från TSM, inte redovisa tid, bör TSM hävda att den osäkerhet som därigenom uppkommer vid skälighetsprövningen bör gå ut över förvaltaren och alltså medföra att arvodet sätts ned.
176 SOU 2000:62
2.5.4 Praktisk tillämpning av reglerna om arvodering till förvaltarna
2.5.4.1 Debiteringsprinciper samt tingsrätternas och TSM:s bedömning av arvodena m.m.
Utredningens intervju den 24 november 1998 med fem konkursförvaltare
Utredningen har valt ut fem konkursförvaltare att besvara frågor rörande debiteringsprinciper i arvodesframställningarna m.m. Valet av personer har skett med iakttagande av en jämn geografisk fördelning. Syftet med intervjun har varit att få underlag för en bedömning av vilka debiteringsprinciper förvaltarna brukar tillämpa, förekomsten av tidsredovisning och timarvode samt rörande vilka förvaltningsåtgärder tidsredovisning, timarvode eller schablonbelopp kan vara lämpligt. Förvaltarna har fått del av frågorna på förhand. Till dessa har fogats exempel på olika vanligen förekommande förvaltningsåtgärder såsom omhändertagande av boet, upprättande av olika handlingar, t.ex. bouppteckning, halvårsberättelser och förvaltarberättelser, närvaro vid edgångssammanträde, avveckling av tillgångar, fortsatt drift, återvinningsprocesser, utredning om brottsmisstanke, bokföring etc., till ledning för besvarandet.
Vid intervjun framhölls av konkursförvaltarna att ett förvaltaruppdrag kan delas in i fyra huvudgrupper, nämligen i värdeskapande och värdebevarande åtgärder, formella åtgärder (t.ex. upprättande av bouppteckning, halvårsberättelser etc.), hantering av egendom som saknar exekutivt värde och åtgärder som har samband med lönegarantilagen eller miljölagstiftning. Därutöver gäller att förvaltaren måste vara tillgänglig. Debitering för värdeskapande och värdebevarande åtgärder sker enligt principen ”value for money”. I de återstående åtgärderna kan tidsaspekten göra sig gällande i större utsträckning. Förvaltarna brukar redovisa tid om det begärs men anger aldrig något timarvode.
Sammanfattningsvis uppger konkursförvaltarna att det är innehållet i 14 kap. 4 § KL som bildar utgångspunkten för arvodesyrkandet. Förvaltarna ser förvaltningen som en helhet, varför debiteringen präglas av en helhetssyn. Att förvalta många konkurser ger underlag för jämförelse av olika konkurser. Förvaltaren får en god uppfattning om han gjort en bra prestation. Det som höjer arvodet i en sådan situation är resultatet och inte tiden. Snabbhet och effektivitet har samband med kontorsorganisationen, och skicklighet omfattar en upparbetad kunskap. En följd härav är att om för-
SOU 2000:62 177
valtaren på kort tid kan lösa ett problem, så skall inte tidsfaktorn vara avgörande för debiteringen.
Konkursförvaltarna anser att tidsredovisning inte är lämplig i fråga om åtgärder som har samband med inledande åtgärder, omhändertagande av boet, det som präglas av ”affärsmässighet”, dvs. avveckling av tillgångar och fortsatt drift, samt processföring och, möjligen, utredning om återvinning.
Ett ”timarvode” varierar enligt de intervjuade naturligen mellan olika slags konkurser och åtgärder. Teoretiskt kan man tänka sig ett timarvode för hela byrån, vilket är orättvist, eftersom borgenärerna i en enskild konkurs därigenom kan komma att få betala för mycket. Samtliga förvaltare har en negativ inställning till timarvode.
Konkursförvaltarna uttrycker sig också negativt om schablonersättningar som anses kunna leda till slarv.
Angående konkursförvaltartaxan anser förvaltarna sammanfattningsvis att området för den inte bör utvidgas utan snarare inskränkas. Förslag på lämpliga avgränsningar enligt förvaltarna är t.ex. att den görs tillämplig när konkursgäldenären inte varit bokföringsskyldig eller inskränks till sådana fall gäldenären är en fysisk person utan rörelse eller bolag som inte haft någon verksamhet.
Konkursförvaltarna anser att den nuvarande ordningen för arvodesbestämningen i stort är bra men att de kanske inte alltid förmår att nå fram med sin information på ett bra sätt.
Enkäten till tingsrätterna (se vidare bilaga 2)
20 tingsrätter har konstaterat att någon tidsredovisning inte förekommer. Cirka 35 av de resterande anger att tidsfaktorn beaktas på samma sätt som andra faktorer; så gör bl.a. tingsrätten i Stockholm. Ungefär 15 tingsrätter anser att faktorn inte är nödvändig eller efterfrågar den inte särskilt, däribland tingsrätten i Malmö. Drygt 20 anser att tidsredovisning är bra, bl.a. tingsrätterna i Göteborgsområdet samt Södra Roslags och Handens tingsrätter.
De flesta tingsrätterna är i stort sett nöjda med utformningen av arvodesframställningarna och arbetsredogörelserna. De cirka 20 tingsrätter som är missnöjda, bl.a. tingsrätten i Göteborg, anger främst avsaknaden av tidsredovisning som en brist.
178 SOU 2000:62
Enkäten till tillsynsmyndigheterna 1997/98 (se vidare bilaga 1)
Ett genomgående drag i enkätsvaren är att arvodesbedömningen sker efter vad som anses skäligt vid en jämförelse med andra likartade konkurser. Flertalet TSM arbetar inte med några på förhand fastlagda "schablonersättningar" eller "prutningsnormer". I stället görs en bedömning av vad ett visst arbetsmoment i kostnadsräkningen kan vara värt i jämförelse med motsvarande moment i andra konkurser. Jämförelser sker främst i fråga om rutinbetonade åtgärder såsom bokföring, hantering av lönegarantifrågor och anställda, upprättande av förvaltar- och halvårsberättelser samt närvaro vid edgångssammanträden. Även ersättningsyrkanden för fortsatt drift bedöms på detta sätt. TSM i Malmö, Jönköping och Umeå anger att de tillämpar schablonersättningar i något större utsträckning. Exempelvis värderas bokföringsåtgärder per verifikat till 45 – 50 kr, närvaro vid edgångssammanträde på förvaltarens hemort till 1 000 kr, upprättande av förvaltarberättelse till ungefär 10 000 kr, arbete med fortsatt drift till 20 000 – 25 000 kr.
Prutningar förekommer hos flera myndigheter i fråga om formella brister, dvs. förseningar med ingivande av förvaltar- och halvårsberättelser eller dröjsmål med konkursavslut. TSM i Linköping brukar förorda nedsättning i dessa fall med mellan 5 000 och 10 000 kr.
Flertalet TSM uppger att de brukar få gehör för sina synpunkter på arvodesyrkandena hos domstolarna. Genomgående anser dessa myndigheter att utsikterna till framgång är större vid invändningar mot formella brister. Övriga myndigheter, däribland TSM i Stockholm och Göteborg (inte enheten i Halmstad), uppger att domstolarnas attityd varierar. TSM i Stockholm anger t.ex. att variationer finns såväl mellan olika tingsrätter som inom tingsrätterna och hovrätten.
TSM:s åsikter om kvaliteten på arvodesframställningarna och arbetsredogörelserna är negativa. Drygt hälften av myndigheterna uppger att nämnda dokument inte är till fyllest som underlag för en bedömning av arvodet. Bland dessa återfinns TSM i Stockholm och Göteborg. Kritiken riktar sig främst mot avsaknaden av tidsredovisning men avser även debiteringsnormer. De återstående myndigheterna är nöjda i stort eller anser att kompletteringar ibland behövs.
Hearingen (se vidare bilaga 3)
En allmän uppfattning vid hearingen är att vissa förvaltningsåtgärder, t.ex. närvaro vid edgångssammanträde, hantering av verifikat/bokföring, upprättande av halvårsberättelse och arbete med anställda/lönegarantibeslut kan prissättas. Företrädarna för konkursförvaltarna framhåller dock att
SOU 2000:62 179
samma slags åtgärd inte kan prissättas lika i varje konkurs samt poängterar vikten av att en ”prissättning” inte inverkar menligt på kvaliteten i förvaltarens arbete. Svenska Inkassoföreningen framhåller risken för överdebitering vid en prissättning.
Några av företrädarna för TSM uppger att tidsfaktorn kan ha betydelse för vissa rutinåtgärder. Vissa större tingsrätter anser att tidsfaktorn har en underordnad betydelse. Företrädaren för Göteborgs tingsrätt och konkursförvaltarna uppger att tidsfaktorn kan ha betydelse för rutinåtgärder men inte i fråga om t.ex. fortsatt drift. I Göteborgsområdet har konkursförvaltaren på anmodan brukat redovisa tid fördelad mellan åtgärd och den personal som utfört den. Svenska Bankföreningen anser liksom konkursförvaltarna att innehållet i förvaltningen är det viktiga oavsett vilken personalkategori som utfört en viss åtgärd. RSV anser det värdefullt med en uppdelning av tidsredovisningen mellan såväl förvaltningsåtgärd som den personalkategori som utfört den.
Högsta domstolens beslut den 27 oktober 1999, mål nr Ö 1430-98
17
Frågan om i vilken utsträckning konkursförvaltaren i arvodesframställningen skall redovisa den tid som lagts ned på arbete i konkursen har behandlats av HD i ett beslut meddelat den 27 oktober 1999, mål nr Ö 1430 – 98. I ärendet hade förvaltaren yrkat ersättning för arvode med 213 125 kr. TSM hade i yttrande över arvodesräkningen till tingsrätten framhållit att förvaltaren hade redovisat tidsåtgång endast under en rubrik. Enligt TSM gav uppgifterna vid handen att förvaltarens arvode grundade sig på en timtaxa om 1 500 kr och TSM ansåg att ersättningen inte borde överstiga 1 250 kr i timmen. Förvaltaren hävdade att uppdrag som konkursförvaltare lämnades företrädesvis till advokater verksamma på det affärsjuridiska området, vilket innebar att man måste acceptera den kostnadsnivå som är aktuell inom området. Vidare var det inte enbart nedlagd tid som skulle vara avgörande för arvodets storlek och inte heller fanns det någon fastslagen timtaxa för konkurser. Att ett timarvode om 1 500 kr använts som utgångspunkt innebar inte att yrkandet i alla delar följde denna utgångspunkt. I många delar hade arbete utförts även av annan än konkursförvaltaren. Arvodet skulle enligt förvaltaren bestämmas till ett visst belopp i ett för allt som sammantaget kunde anses utgöra skälig ersättning för uppdraget.
Tingsrätten ansåg inte att det fanns skäl att – vare sig med hänsyn till konkursens omfattning, kvaliteten på det utförda arbetet eller någon annan omständighet – frångå den ersättningsnivå som TSM i ett normalfall hade
17
Refererat i NJA 1999 s. 665.
180 SOU 2000:62
som utgångspunkt. Tingsrätten – som på grund av förvaltarens medgivande satte ned arvodet på grund av sent inkommen förvaltarberättelse samt beaktade att en del av arbetet utförts av andra än förvaltaren själv – fastställde ersättningen till 168 750 kr.
Konkursförvaltaren överklagade tingsrättens beslut och yrkade att arvodet skulle fastställas till 206 875 kr, vilket grundade sig på en debitering om 1 500 kr per timme. Hovrätten framhöll att det ankom på förvaltaren att styrka skäligheten av begärt arvode. Av förvaltarens redovisning kunde inte utläsas den totala tidsåtgången fördelad på förvaltaren och annan personal. Redovisningssättet innebar att underlaget för bedömningen av arvodesanspråket var osäkert. Hovrätten fann vid en samlad bedömning att det arvode som tingsrätten bestämt var skäligt.
Konkursförvaltaren överklagade hovrättens beslut och yrkade i HD bifall till sitt i hovrätten framställda yrkande. HD uttalade att 14 kap. 4 § andra stycket KL innebär att den tid som förvaltaren lagt ned är en omständighet som skall tillmätas betydelse vid bestämmande av arvodet. Men även bl.a. arbetets kvalitet, dvs. hur omsorgsfullt och skickligt det har utförts skall beaktas. Härvid kan de resultat som förvaltaren uppnått ha betydelse. HD menade vidare att förvaltaren i sin arvodesframställning bör ange i vart fall den ungefärliga tid som lagts ned på uppdraget. Det finns däremot som regel inte anledning att kräva uppgifter om hur mycket av den redovisade tiden som avser arbete av andra på förvaltarens kontor, vilka har medverkat i förvaltningen. Visserligen hade förvaltaren i det aktuella fallet inte angett tidsåtgången på mer än en punkt, men han hade upplyst hovrätten om att debitering skett med ett arvode om ca 1 500 kr i timmen avseende den tid han själv lagt ned på arbete med konkursen. Tidsåtgången kunde med ledning härav beräknas. HD pekade vidare på att endast personer som uppfyller mycket högt ställda krav på kunskap och erfarenhet får förordnas till förvaltare, i praktiken endast specialister på konkursförvaltning. Konkursen hade visserligen inte varit särskilt omfattande eller komplicerad. Mot bakgrund av vad som sagts i det föregående och med hänsyn till det arbete som uppdraget krävt och det sätt på vilket det utförts fann emellertid HD att det begärda arvodet var skäligt.
2.5.4.2 Frekvensen av TSM:s erinringar mot begärda arvoden, m.m.
RRV-rapporten 1994:13
RRV har försökt att kartlägga i vilken omfattning TSM erinrat mot arvodesframställningarna och vilket genomslag detta fått vid tingsrätterna (RRV-rapporten s. 78 f.). TSM i de fem undersökta länen (Stockholms,
SOU 2000:62 181
Kristianstads, Skaraborgs, Kopparbergs och Norrbottens län) har uppskattat att andelen erinringar understiger 5 % av alla gjorda granskningar. Myndigheterna har vidare uppgett att erinringarna oftast inte vinner gehör hos tingsrätterna. I den aktstudie om 165 konkurser som RRV genomfört har endast påträffats en erinran och som heller inte avsåg arvodets storlek utan rörde förskott. Vissa TSM har sagt sig avhandla arvodesfrågan på förhand med förvaltaren innan tingsrätten prövar den.
Enkäten till tingsrätterna (se vidare bilaga 2)
Enligt nästan alla tingsrätter är frekvensen av erinringar från TSM mot begärda arvoden obetydlig eller liten, nämligen under 10 %. Vissa tingsrätter i Småland och Skåne anger högre procenttal. Bl.a. Stockholms tingsrätt uppger att frekvensen av erinringar periodvis är hög.
Av de ungefär 60 tingsrätter som uppgett låg frekvens av erinringar anger drygt hälften att det inte föreligger någon skillnad mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser över taxa. Ungefär 25 tingsrätter menar att erinringar är vanligare i utdelningskonkurser. Av de cirka tio tingsrätter som har redovisat en hög erinransfrekvens anger ungefär hälften att erinringar är vanligare i utdelningskonkurser och lika många, bl.a. Malmö tingsrätt, att det inte föreligger någon skillnad mellan de två kategorierna. Stockholms tingsrätt anger att erinringar är vanligare beträffande avskrivningskonkurser över taxa.
Knappt 50 tingsrätter, av det sjuttiotal som besvarat frågan, uppger att de bedömningsgrunder enligt vilka TSM brukar erinra mot arvodesframställningar främst är av skälighetskaraktär. Ibland för TSM ett schablonresonemang, varvid jämförelser sker t.ex. mellan likartade konkurser. Prutningar förekommer främst vid formella brister såsom att förvaltaren inte iakttagit tidsfrister. Ersättningsschabloner beträffande personalfrågor, lönegarantihantering, bokföringsåtgärder/verifikat, upprättande av bouppteckning, närvaro vid edgångssammanträde förekommer också.
Tingsrätternas inställning till TSM:s erinringar är övervägande positiv. Av de cirka 70 tingsrätter som svarat på frågan uppger drygt tio sig varken vara positiva eller negativa och nästan lika många negativa. Bland de sist nämnda finns bl.a. Stockholms och Södra Roslags tingsrätter. Hälften av de 60 tingsrätter som svarat på frågan om attitydskillnader mellan materiella och formella brister, uppger ingen skillnad i sina attityder härvidlag.
182 SOU 2000:62
Enkäten till tillsynsmyndigheterna 1997/98 (se vidare bilaga 1)
Även av enkätsvaren från TSM framgår att frekvensen av erinringar mot begärda arvoden är mycket låg. Några myndigheter anger frekvensen till mellan 5 och 10 %. Endast TSM i Malmö och Jönköping uppger en högre andel erinringar, nämligen 32 – 33 % resp. drygt 15 % (för 1996) och 18 % (för 1997). Flertalet TSM uppger att det inte är någon skillnad i frekvensen av erinringar mellan utdelnings- resp. avskrivningskonkurser med arvodesanspråk över taxa. Två myndigheter, bl.a. TSM i Stockholm, uppger att frekvensen är högre för sist nämnda kategori.
Enkäten till tillsynsmyndigheterna 1999 om arvode i konkurs m.m. (se vidare bilaga 9)
Utredningen har under våren 1999 tillställt samtliga TSM en enkät som avser arvode i konkurs, m.m. Syftet med enkäten var främst att få ett fördjupat underlag rörande arvodering och kostnadsersättning till konkursförvaltare samt i vilken utsträckning TSM erinrar mot förvaltarnas arvodesanspråk och genomslagskraften av dessa erinringar hos tingsrätterna.
Underlaget för undersökningen har varit slumpvis utvalda akter hos resp. TSM. Statistiska centralbyrån (SCB) har varit behjälplig med uppgift om hur många konkurser hos varje myndighet som behöver undersökas för att uppnå ett statistiskt godtagbart underlag. Undersökningen avser åren 1995 och 1997 och sammanlagt har cirka 2 000 akter undersökts i hela landet.
Redovisningen under detta avsnitt avser endast TSM:s erinransfrekvens och genomslagskraften i tingsrätterna. I den del undersökningen avser storleken på arvodena hänvisas till avsnitt 2.5.4.3 och 2.5.5.3.
Undersökningen bekräftar vad som framkommit i enkätsvaren från TSM i anledning av utredningens enkät 1997/98, nämligen att erinransfrekvensen genomgående är låg hos TSM. Av de totalt undersökta utdelningskonkurserna, 500 för 1995 och 506 för 1997, erinrade TSM i 48 fall resp. år. Motsvarande siffror för avskrivningskonkurserna var erinran i ungefär 15 konkurser för vartdera året av cirka 500 undersökta konkurser under resp. år.
I likhet vad som framkommit i enkätsvaren från 1997/98 brukar TSM i Malmö och i Jönköping erinra i högre utsträckning än övriga myndigheter. Under 1995 erinrade t.ex. TSM i Malmö i 28 % av de där undersökta utdelningskonkurserna och myndigheten i Jönköping i knappt 22 %. 1997 erinrade TSM i Malmö i knappt 26 % av utdelningskonkurserna där. Flertalet övriga myndigheters erinransfrekvens ligger mellan 0 och 10 % för utdelningskonkurser och mellan 0 och 8 % för avskrivningskonkurser.
SOU 2000:62 183
Hearingen
Det framkommer vid hearingen att ”kohandel”, dvs. att förvaltarna och TSM avhandlar arvodet innan tingsrätten prövar det, numera inte förekommer.
2.5.4.3 Arvodenas storlek i utdelningskonkurs, m.m.
RRV-rapporten 1994:13
I rapporten (s. 50 f.) redovisas arvodeskostnader i konkurser, som avskrivits enligt 10 kap. 1 § KL eller i vilka utdelning skett, för vart och ett av de fem undersökta länen (Stockholms, Kristianstads, Skaraborgs, Kopparbergs och Norrbottens län) under 1990 (för Norrbottens län 1991) resp. första halvåret 1993. Skyldighet att betala mervärdesskatt (moms) på fullgjorda konkursförvaltartjänster infördes 1991. Då olika TSM haft olika registreringspraxis i fråga om moms i arvodesbeloppet, får statistiken nedan tolkas med försiktighet. Därutöver måste beaktas att antalet avslutade konkurser ökat väsentligt under 1990 – 1993, vilket gör att de totala konkurskostnaderna ökat. Enligt tabell 2.2 nedan (tabell 9 i RRV-rapporten) har de totala arvodeskostnaderna i de fem länen ökat med mellan två och fem gånger. De länsvisa skillnaderna beror på olikheter i fråga om antalet avslutade konkurser och fördelningen av dessa mellan olika konkurskategorier (utdelnings- resp. avskrivningskonkurs). RRV har också gjort en jämförelse med utvecklingen av timkostnadsnormen för den allmänna rättshjälpen. Det konstateras att det endast är i Kristianstads län som arvodesutvecklingen understigit normens utveckling.
RRV har även undersökt arvodesutvecklingen enligt en fördelning mellan de två konkurskategorierna utdelnings- resp. avskrivningskonkurs med arvode över taxa (RRV-rapporten s. 54 f.). Här redovisas endast utdelningskonkurserna, medan resultaten för avskrivningskonkurserna finns beskrivna i avsnitt 2.5.5.3). RRV konstaterar, se figur 2.2 nedan (figur 8 i RRV-rapporten), att det är bland utdelningskonkurserna som de största skillnaderna mellan länen finns. Bl.a. visar Norrbottens län genomgående mycket högre arvoden än t.ex. Stockholms och Kristianstads län. Såväl median- som medelarvoden har ökat under perioden för nästan alla län.
184 SOU 2000:62
Tabell 2.2 Totala och genomsnittliga arvoden i avslutade konkurser, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
Län Totalt arvode Arvode per konkurs
1990 1993 1990 1993 1990 – 1993 (mkr) (mkr)*) (tkr) (tkr)*) (%)
AB 39,4 55,4 22,4 29,3 +31 L 4,4 8,1 27,8 36,1 +30 R 2,6 6,3 24,9 49,4 +98 W 7,2 8,0 42,0 56,0 +33 BD**) 7,3 11,1 46,3 65,6 +42
Källa: TSM *)
ABs och Ws uppgifter för år 1993 exkl moms, L och R inkl moms, BD delvis med moms.
**)
1991 års värden.
Figur 2.2 Medianarvode i utdelningskonkurser, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
AB
L
R
W
BD*
0
30000 60000 90000
Kronor
AB
L
R
W
BD*
1990 1993
Genomsnittligt arvode
AB L R W BD**)
Genomsnittligt arvode 1990 (tkr)
59 52 57 72 81
Genomsnittligt arvode 1993 (tkr)*)
84 68 91 100 127
Källa: TSM *)
ABs och Ws uppgifter för år 1993 exkl moms, L och R inkl moms, BD delvis med moms.
**)
1991 års värden.
SOU 2000:62 185
Enkäten till tillsynsmyndigheterna 1999 om arvode i konkurs m.m. (se vidare bilaga 9)
En avdelning i enkäten avsåg arvodesnivåer, dvs. genomsnittsarvoden och medianarvoden i utdelningskonkurser och i avskrivningskonkurser med arvode över taxa. Arvodenas storlek i utdelningskonkurser redovisas nedan i tabellform (för motsvarande siffror i avskrivningskonkurser, se avsnitt 2.5.5.3).
Tabell 2.3
Utdelningskonkurser 1995
TSM
Antal kk Genomsnittsarvode Medianarvode
Eskilstuna
45
127 902
60 000
Umeå
38
130 044
106 250
Gävle
42
96 722
72 500
Härnösand
31
130 550
108 750
Stockholm
72
1
178 115
95 625
Malmö
64
121 015
73 750
Jönköping
47
98 912
76 875
Kalmar
49
107 408
59 000
Karlstad
38
2
173 241
72 500
Göteborg
70
130 978
88 438
Hela landet
496
129 488
1) En utdelningskonkurs visade sig vara en avskrivningskonkurs. 2) Sammanställningen bygger på 38 undersökta ärenden av de 42 som ingått i urvalet.
Utdelningskonkurser 1997
TSM
Antal kk Genomsnittsarvode Medianarvode
Eskilstuna
45
239 704
108 750
Umeå
40
1
174 433
81 250
Gävle
45
149 724
94 875
Härnösand
33
112 301
59 500
Stockholm
80
150 234
91 250
Malmö
62
145 512
111 250
Jönköping
40
2
159 436
131 250
Kalmar
50
114 455
61 000
Karlstad
38
187 667
56 600
Göteborg
69
152 710
90 313
Hela landet
501
158 617
1) Tre av de 43 utvalda utdelningskonkurserna visade sig vara avskrivningskonkurser och har inte ingått i beräkningen. 2) En konkursakt har inte kunnat återfinnas. Såvitt kan bedömas har arvodet
dock ingått i genomsnittsberäkningen. Ytterligare en utdelningskonkurs visade sig vara en avskrivningskonkurs och räknades inte med.
186 SOU 2000:62
TSM i Eskilstuna har påpekat att det bland utdelningskonkurserna 1997 finns ett arvode om 4,4 miljoner som påverkar genomsnittsarvodet med ca 100 000 kr. När det gäller TSM i Umeå kan konstateras att två arvodesbelopp avviker kraftigt från övriga – ett på 1 607 500 kr och ett på 870 000 kr.
2.5.5 Närmare om arvode och kostnadsersättning i konkurs som avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL
2.5.5.1 Allmänt
När en konkurs avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL på grund av att tillgångarna inte räcker till täckande av konkurskostnaderna och andra skulder som boet har ådragit sig skall rätten vid bestämmande av arvode till förvaltaren tillämpa en taxa som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (14 kap. 4 § tredje stycket KL och 44 § KF). Domstolsverket (DV) har mot denna bakgrund fastställt en konkursförvaltartaxa (DVFS 1999:16) enligt vilken ersättning för arbete skall utgå med 8 600 kr och omfatta allt förvaltarens arbete i konkursen. I taxebeloppet ingår ersättning för tidsspillan i en timme och allmänna kontorskostnader. I avsnitt 2.5.5.2 ges en närmare beskrivning av konkursförvaltartaxans utveckling och innehåll.
Enligt 3 § i konkursförvaltartaxan får taxebeloppet överskridas om ett konkursärende krävt avsevärt mer arbete än normalt. Överskridandet får emellertid endast ske när rätten finner att skälig ersättning överstiger taxebeloppet med minst hälften, dvs. gränsen för överskridande är 12 900 kr. I avsnitt 2.5.5.3 utvecklas närmare hur denna bestämmelse utfaller i praktiken på grundval av dels de resultat som Riksrevisionsverket (RRV) redovisat i sin rapport 1994, dels en enkät hos TSM om arvodesbestämning som utredningen låtit genomföra 1999 (bilaga 9).
Innan arvodet till förvaltaren bestäms skall rätten höra TSM (14 kap. 10 § KL). Samtidigt med att arvodet fastställs skall rätten bestämma kostnadsersättning till förvaltaren. TSM skall höras också över begäran om ersättning för kostnader. Förvaltaren får under förvaltningens gång ur konkursboet ta ut medel för att betala de kostnader som uppdraget medfört. Uttagen skall anges i förvaltarens slutredovisning (14 kap. 13 § KL). Om en konkurs avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL skall rätten, samtidigt som arvodet bestäms, bestämma kostnadsersättning till förvaltaren (14 kap. 14 § KL). En bestämmelse härom upptogs före den 1 januari 1988 i 187 § första stycket ÄKL som tillämpades både i mindre konkurser och när ordi-
SOU 2000:62 187
nära konkurser skrevs av på grund av otillräckliga tillgångar. Konkursdomaren skulle emellertid inte fastställa kostnadsersättningen i ordinära konkurser som avslutades med utdelning. Denna skillnad motiverades med att det allmänna kunde komma att få stå för kostnaderna i de fall som avsågs i 187 § första stycket ÄKL. Det förhållandet att kostnadsersättning skulle fastställas i mindre konkurser innebar emellertid att detta skulle ske även då dessa konkurser avslutades med utdelning. Vid införandet av den nuvarande bestämmelsen i 14 kap. 14 § KL uttalade chefen för Justitiedepartementet att staten inte löpte någon risk att till följd av 14 kap. 2 § KL behöva stå för kostnaderna i de fall en mindre konkurs avslutades med utdelning, varför det saknades anledning att ålägga rätten någon skyldighet att bestämma förvaltarens kostnadsersättning i dessa fall (prop. 1986/87:90 s. 385).
2.5.5.2 Taxesystemet
Konkursförvaltartaxan infördes på förslag av Konkurslagskommittén i betänkandet Konkursförvaltning (SOU 1977:29). Kommittén hade i tilläggsdirektiv (Dir 1977:09) fått i uppdrag att utreda i vilken omfattning en taxesättning av bl.a. förvaltararvoden var möjlig vid en ny lösning av förvaltarfrågan i mindre konkurser. I tilläggsdirektiven betonades särskilt att det var angeläget att konkurskostnaderna hölls nere. Det förhållandet att konkursdomaren enligt bestämmelsen i 187 § ÄKL skulle bestämma förvaltarens arvode efter hörande av TSM utgjorde enligt kommittén en spärr mot oskäliga arvoden. Även andra vägar borde emellertid sökas för att hålla kostnaderna nere. En metod som berörts av kommittén redan tidigare var att låta förvaltararvoden i viss omfattning utgå enligt fastställda taxor. Ett taxesystem skulle dessutom underlätta konkursdomarens hantering av arvodesfrågorna.
När det gällde frågan om vilken slags taxa som skulle väljas hänvisade kommittén till prop. 1972:4 Förslag till rättshjälpslag m.m. där tre slags taxor diskuterades, nämligen sak-, värde- och tidstaxa. Med saktaxa avsågs att normalarvoden bestämdes för sådana grupper av mål och ärenden som normalt kräver en tidsmässigt begränsad och på förhand förutsebar arbetsinsats av biträdet. Värdetaxor innebar att arvodet ställdes i relation till den rättssökandes, dvs. huvudmannens, ekonomiska intresse av sakens utgång. Genom tidstaxor beräknades arvodet efter tidsåtgången i det enskilda fallet.
När det gällde den kategori av mindre konkurser som avskrevs enligt det dåvarande förslaget i 185 d § ÄKL, dvs. på grund av otillräckliga tillgångar, utgick kommittén från att förvaltaren ställdes inför ganska likartade arbetsuppgifter som mera sällan var av invecklad beskaffenhet. Förvalt-
188 SOU 2000:62
arens arbetsuppgifter kunde åtminstone i grova drag förutses. De centrala arbetsuppgifterna beskrevs på följande sätt (SOU 1977:29 s. 243 f.):
”Han skall kontakta gäldenären, ta hand om dennes bo och bokföring, upprätta bouppteckning, anmäla förefintlig löne- eller pensionsskuld till kronofogdemyndigheten, utreda orsakerna till gäldenärens obestånd och återvinningsmöjligheterna samt undersöka om anledning att misstänka gäldenärsbrott föreligger. Bouppteckning och skriftlig uppgift om orsakerna till obestånd m.m. skall tillställas konkursdomaren och tillsynsmyndigheten, varefter gäldenären har att vid edgångssammanträde avlägga bouppteckningsed. Vid sammanträdet bör förvaltaren närvara.”
Kommittén ansåg att förvaltarens uppgifter i de konkurser som avskrevs enligt 185 d § ÄKL ofta torde kräva en tidsmässigt begränsad och på förhand någorlunda bestämd arbetsinsats. Ett taxesystem borde därför kunna prövas och borde bygga på en saktaxa, varigenom man skulle få en bestämd riktpunkt för arvodesprövningen. För att avvikelse från taxan skulle få ske skulle förvaltaren enligt kommitténs uppfattning ha att visa att den aktuella konkursen inte var ett genomsnittsfall utan att den medfört väsentligt mer arbete än normalt eller varit särskilt komplicerad.
Taxan borde enligt kommittén bestämmas med utgångspunkt i den arbetstid som en förvaltare har att lägga ned på en genomsnittskonkurs. Kommittén hänvisade till att denna arbetstid fick beräknas efter särskilda undersökningar. När det gällde skälig ersättning per timme borde utgångspunkten vara den genomsnittliga kostnaden per timme för advokatverksamheten. Av betydelse borde då vara samtliga kostnader för verksamheten med undantag för de direkta utlägg som gjordes i den enskilda konkursen.
I prop. 1978/79:105 anslöt sig chefen för Justitiedepartementet till kommitténs förslag och uttalade att det var angeläget att man tillvaratog alla möjligheter att hålla konkurskostnaderna nere utan att effektiviteten i förvaltningen minskade. Arvode till förvaltaren fick enligt de allmänna reglerna i 82 § andra stycket ÄKL inte sättas högre än vad som med hänsyn till det arbete som uppdraget krävt, den omsorg och skicklighet varmed det utförts samt boets omfattning kunde anses utgöra skälig ersättning. Dessa riktlinjer var tillämpliga även i fråga om arvode i mindre konkurser och borde vara vägledande vid taxans utformningen. Taxan borde enligt vad departementschefen uttalade vara ett normalarvode som skulle kunna höjas eller sänkas. Om förvaltaren t.ex. varit oskicklig eller försumlig skulle taxan kunna underskridas. Enbart det förhållandet att förvaltningen varit påtagligt enkel borde emellertid inte leda till en avvikelse från taxan. Om förhållandena i konkursen varit sådana att förvaltaren har behövt lägga ned avsevärt mer arbete än normalt borde han dock kunna tillerkännas ersättning utöver taxan. Departementschefen uttalade också
SOU 2000:62 189
att han hade för avsikt att låta utföra erforderliga undersökningar för att få underlag för taxeberäkningen (se prop. 1978/79:105 s. 232 f. och 342 f.).
Inom DV utarbetades därefter ett förslag till förvaltartaxa. Förslaget redovisades i en promemoria upprättad av ekonomienheten på DV, daterad den 28 september 1979. I promemorian konstaterades att förvaltarens arbetsuppgifter i mindre konkurser skulle komma att vara jämförbara med det arbete som åvilar god man i fattigkonkurs samt det arbete som förvaltare i ordinär konkurs utför avseende upprättande av förvaltarberättelse. Härutöver tillkom de nya arbetsuppgifter som genom 1979 års reform skulle åvila förvaltaren i mindre konkurser och som skulle komma att omfattas av taxan. Vad som här avsågs vara att förvaltaren i förvaltarberättelsen skulle anmärka om det förekommit förhållanden som kunde föranleda återvinning till boet. Vidare skulle förvaltaren anmärka om det funnits anledning till antagande att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenärsbrott eller om det under konkursförvaltningen kommit fram att gäldenären kunde misstänkas för annat brott som ej var av ringa beskaffenhet och som hade samband med verksamheten.
Arbetsgruppen gjorde en kartläggning av arvodet i fattigkonkurser och analyserade utifrån uppgifter om bl.a. vem som var konkurssökande, typen av konkursgäldenär och tillgångarnas resp. skuldernas storlek huruvida någon sådan faktor skulle kunna läggas till grund för att bygga upp en taxa. De samband som kunde konstateras var bl.a. att arvodet till den gode mannen var i genomsnitt högre i de konkurser där det fanns tillgångar jämfört med konkurser där tillgångar helt saknades. Om konkursgäldenären var en juridisk person eller fysisk person med rörelse var arvodet också i regel högre än om gäldenären var en fysisk person utan rörelse. I konkurser där staten var sökande var arvodet i genomsnitt lägre än i andra konkurser. Variationerna var dock så små att en och samma taxa borde kunna användas i samtliga fall. Arbetsgruppen beräknade vidare ett medelvärde för gode mäns arvode i fattigkonkurserna. I fråga om arvode för att upprätta förvaltarberättelse undersökte arbetsgruppen ett antal förvaltarberättelser i ordinära konkurser där arvodet inte överstigit 10 000 kr och beräknade på grundval härav ett medianarvode för kostnaden för att upprätta förvaltarberättelse. Beträffande storleken på ersättningen för helt nya arbetsuppgifter antecknades i promemorian att detta värde skulle bestämmas efter en remissomgång och efter särskilda kontakter med Sveriges advokatsamfund.
När det gäller taxans konstruktion uppställdes i promemorian följande krav på taxan. Den skulle ge förvaltaren ersättning för nedlagt arbete samtidigt som den skulle motivera förvaltaren att göra erforderliga undersökningar även i de fall då anledning fanns att gå närmare in på frågan om gäldenärsbrott och annan ekonomisk brottslighet. Vidare skulle taxan vara enkel att tillämpa och den skulle i sitt tillämpningsområde kunna användas
190 SOU 2000:62
i överväldigande antalet fall, dvs. överskridande av taxan skulle ske endast undantagsvis. Mot denna bakgrund diskuterade arbetsgruppen i DV olika taxemodeller. Gruppen stannade till slut för två modeller som huvudalternativ.
Alternativ 1 var en enhetstaxa som konstruerats efter kunskapen om de tre delar av förvaltaruppdraget som arbetet i de mindre konkurserna skulle komma att bestå av. Dessa var dels de arbetsuppgifter som vid den då gällande tidpunkten sköttes av den gode mannen i s.k. fattigkonkurs, dels vissa helt nya arbetsmoment (frågor om gäldenärsbrott m.m.), dels uppgiften att avge förvaltarberättelse. Som fördel med alternativet framhölls den enkla konstruktionen. Taxan skulle ta sikte på en genomsnittlig mindre konkurs. Den skulle ge ett för lågt arvode i de mera komplicerade fallen, medan motsatsen skulle gälla för de enklaste konkurserna. Taxan skulle enligt arbetsgruppen innebära att en specialist med ett relativt stort antal förvaltaruppdrag skulle få skälig ersättning för sin totala arbetsinsats. Arbetsgruppen ifrågasatte emellertid om en taxa med så enkel konstruktion skulle tillräckligt motivera förvaltaren till särskilda arbetsinsatser i de mera komplicerade konkursfallen. I speciellt arbetskrävande ärenden skulle visserligen taxan kunna överskridas, men om taxesättning skulle alls ha någon mening måste antalet sådana fall vara relativt få.
Alternativ 2 innebar en taxa med två olika beloppsnivåer. Konstruktionen byggde på tanken att konkurserna kunde indelas i två olika klasser, lättare eller svårare. Vilken nivå som skulle tillämpas i det enskilda fallet skulle avgöras av domstolen. Tanken var dock att arvode enligt nivån 1 för enklare konkurser skulle utgå i 50 procent av konkurserna. För resterande 50 procent skulle arvode utgå enligt nivå 2 eller med belopp som innebar överskridande av taxan. Taxenivån 1 var uppbyggd på samma sätt som taxan i alternativ 1, dvs. i beloppet skulle ingå en del som motsvarade arvodet till den tidigare gode mannen i s.k. fattigkonkurser och en annan del som motsvarade ersättning för förvaltarberättelse. Något påslag för nya arbetsuppgifter ingick däremot inte. Ett sådant påslag ingick däremot i taxan enligt nivå 2. Den stora förtjänsten med en uppdelad taxa ansågs vara att en sådan bättre än alternativ 1 skulle motivera konkursförvaltarna till extra arbetsinsatser i de mera komplicerade konkursfallen. Svårigheten skulle dock ligga i att avgöra vad som skulle ersättas enligt taxenivå 1 resp. 2. Avgörandet skulle läggas på domstolen. Det skulle dock ankomma på förvaltaren att rent allmänt göra troligt att arvode borde utgå enligt nivå 2 i de fall han begärde sådant arvode. Det skulle därefter bli frågan om en samlad bedömning där hänsyn bl.a. kunde tas till om förvaltaren gjort särskilda undersökningar för att utreda misstanke om brott och domstolen bedömt att utredningen varit befogad. Arbetsgruppen framhöll också att domstolarna skulle kunna få betydande vägledning av TSM som efter en
SOU 2000:62 191
tid skulle komma att ha bra kunskap om taxetillämpningen i vart fall i det egna länet.
Arbetsgruppen förordade bl.a. mot denna bakgrund att förvaltartaxan bestämdes enligt alternativ 2. En sådan taxa trädde i kraft den 1 januari 1980. Redan 1981 gjordes emellertid en översyn av taxan till följd av en överenskommelse mellan DV och Sveriges advokatsamfund. Översynen visade att det fanns stora brister i systemet med två nivåer i taxan. Kritiken gick framför allt ut på att antagandet om fördelningen av antalet arvoden på två nivåer inte hade slagit in. Arvode dömdes ut enligt nivå 2 eller med överskridande av taxan i 10 – 15 % av det totala antalet utdömda arvoden i de aktuella konkurserna. Majoriteten av de intervjuade (ett urval av konkursdomare, konkursförvaltare och tillsynsmyndigheter) ansåg därför att nivå 2 var onödig. En trolig orsak till att antagandet om fördelningen av arvodet på de två nivåerna inte slog in var att förvaltarna avstod från att göra någon egentlig utredning när bokföring helt saknades. Skälen som anfördes för att döma ut arvode enligt nivå 2 var mycket skiftande och i många konkurser var det andra orsaker än gäldenärsbrott och återvinning. Den 1 januari 1982 infördes en taxa med en nivå. Från de dåvarande två nivåerna 1 750 kr resp. 2 800 kr sattes taxan nu till 2 100 kr.
I en skrivelse till DV daterad den 18 oktober 1983 begärde Kommissionen mot ekonomisk brottslighet vissa ändringar av konkursförvaltartaxan med anledning av att kritik framförts som gick ut på att taxebundna arvoden i mindre konkurser skulle försvåra undersökningen av ekonomisk brottslighet i sådana konkurser. Kommissionen hade, i syfte att utröna hur det taxebundna arvodet i mindre konkurser fungerade i praktiken, varit i kontakt med ett antal konkursdomare och TSM. Undersökningen hade gett en mycket splittrad bild. På sina håll uppgav man att taxan regelbundet överskreds när det gällde andra konkurssubjekt än fysiska personer som inte drev rörelse. På andra ställen låg överskridandena klart inom den av DV i rättshjälpssammanhang rekommenderade gränsen tio procent. Kommissionen efterlyste ett enhetligare och generösare system för att överskrida taxan i de fall detta kunde anses befogat, exempelvis för att förvaltaren borde göra en noggrannare undersökning av misstänkt ekonomisk brottslighet. Det kunde emellertid enligt kommissionen inte vara rimligt att fordra kostnadskrävande undersökningar i exempelvis varje rörelsekonkurs med mer eller mindre vaga brottsmisstankar. Det borde krävas att misstankarna hade en viss tyngd. En van förvaltare torde redan på ett tidigt stadium kunna säga om det finns särskild anledning att syna en konkursgäldenär i sömmarna. Ambitionen borde vara att inte anmäla gäldenären för misstänkt brottslighet utan att ha en förhållandevis fast grund att stå på. I dylika fall borde det normala vara att förvaltaren tog kontakt med TSM för att förankra ett beslut om närmare undersökning. TSM:s ambition borde vara att på alla sätt underlätta för en förvaltare som på goda grunder miss-
192 SOU 2000:62
tänker ekonomisk brottslighet. Detta skulle kunna ske genom att TSM tillstyrkte ett överskridande av taxan i sådana fall. Det skulle också kunna ske genom att TSM ställde ekonomisk expertis till förvaltarens förfogande. Den förändrade syn på tillämpningen som kommissionen gett uttryck för borde enligt kommissionens uppfattning tydligt framgå av DV:s anvisningar.
Kommissionen fick gehör för sina synpunkter genom att det i den konkursförvaltartaxa som gällde under 1984 – 1987 angavs uttryckligen i taxan (3 §) att skäl för att överskrida taxan kunde föreligga t.ex. om förvaltaren gjort undersökning om misstänkt ekonomisk brottslighet. Frågan kom efter KL-reformen att tas upp i en särskild kommentar som DV lämnade till konkursförvaltartaxan.
Förvaltartaxan gällde fram till ikraftträdandet av den nya konkurslagen den 1 januari 1988 de mindre konkurser som avskrevs enligt 185 d § ÄKL, dvs. på grund av att tillgångarna inte räckte till att betala konkurskostnaderna och massaskulder. Konkurslagskommittén föreslog i slutbetänkandet Ny konkurslag (SOU 1983:24) att taxans tillämpningsområde skulle utvidgas till att avse även mindre konkurser som avslutas med utdelning i förenklad form, dvs. genom direkta utbetalningar till bäst prioriterade borgenärer (SOU 1983:24 s. 242 f. och 37). Chefen för Justitiedepartementet ansåg emellertid i prop. 1986/87:90 att det förelåg svårigheter med att utvidga taxeområdet till konkurser med utdelning, eftersom det arbete en förvaltare måste lägga ned i en tillgångskonkurs kunde variera högst avsevärt. Även om det bland tillgångskonkurserna skulle gå att urskilja en och annan typisk konkurs skulle det bli ofrånkomligt att taxan måste frångås i åtskilliga fall. På så sätt skulle det viktigaste argumentet för att införa en taxa falla bort (prop. 1986/87:90 s. 160).
Mot bakgrund av det anförda behölls de principer som dittills hade tillämpats för att avgränsa det taxesatta området oförändrade. Genom det enhetliga förfarande för konkurshantering som också föreslogs, dvs. att uppdelningen mellan mindre konkurser och ordinära konkurser försvann, kom även de konkurser som tidigare avskrevs enligt 186 § ÄKL, s.k. efterföljande fattigkonkurser, formellt att omfattas av det taxesatta området. Enligt departementschefen torde det dock i praktiken ofta finnas anledning att i sådana konkurser frångå taxan.
Vid 1987 års reform utökades konkursförvaltarens arbetsuppgifter bl.a. genom att förvaltaren skulle ange vid vilken tidpunkt obeståndet kunde antas ha inträtt samt om skyldighet inträtt att enligt 13 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385) upprätta särskild balansräkning. Bedömningen av om sist nämnda uppgift skall lämnas eller inte fick enligt vad departementschefen anförde i lagmotiven (prop. 1986/87:90 s. 272) relateras till sannolikheten för att det personliga betalningsansvaret skulle komma att göras gällande av borgenär och till kostnaderna för en sådan undersökning.
SOU 2000:62 193
Även storleken av de förbindelser som hade aktualitet skulle beaktas vid den bedömningen. DV har med tanke på de nu berörda arbetsuppgifterna i sin kommentar till konkursförvaltartaxan pekat på att framtagandet av uppgifterna torde medföra höga kostnader. I dessa konkurser kommer därför förvaltararvodena ofta att bestämmas utan tillämpning av taxan. Konkursförvaltartaxan höjdes fr.o.m. den 1 januari 1988 bl.a. med hänsyn till de nya arbetsuppgifterna från 3 000 kr till 3 800 kr, dvs. en ökning med 27 %. Timkostnadsnormen förändrades vid samma tidpunkt med enbart 10 %. De årliga förändringarna av konkursförvaltartaxan hade tidigare i princip motsvarat den förändring som gjorts av timkostnadsnormen. Höjningen av taxan 1988 innebar alltså inte enbart en prisuppräkning utan ledde också till att den blev förhållandevis högre.
Taxan har även efter den 1 januari 1988 höjts vid ett flertal tillfällen. Den bestämmelse som innehåller bemyndigande för DV att fastställa taxan (44 § KF) ändrades fr.o.m. den 25 november 1991 på så sätt att det angavs att taxan skulle fastställas av DV på grundval av en timkostnadsnorm som beslutas av regeringen. De årliga förändringarna av taxan har i princip motsvarat den förändring som gjorts av timkostnadsnormen.
Om avskrivning sker enligt 10 kap. 1 § KL kan den situationen uppkomma att tillgångarna väl räcker för att betala de dittills upplupna konkurskostnaderna men däremot inte till kostnaderna för ett utdelningsförfarande. I det läget skulle förvaltaren enligt de regler som gällde fram till 1988 sedan konkursen hade avskrivits återställa den kvarvarande egendomen till gäldenären. I prop. 1986/87:90 föreslogs att den kvarvarande egendomen under vissa förutsättningar i stället skulle tillställas berättigade borgenärer och först om förutsättningarna härför inte var uppfyllda, tillställas gäldenären. Bestämmelser härom upptas i 10 kap. 4 § KL. I och med att konkursen i fråga avslutas genom avskrivning på grund av otillräckliga tillgångar uttalades i lagmotiven (prop. 1986/87:90 s. 318) att förvaltarens arvode normalt borde utgå enligt taxa, även om borgenären tillställts egendom enligt den nu nämnda bestämmelsen. Om det uppkommit särskilt omfattande merarbete fick avvikelse från taxan ske under de i taxan angivna förutsättningarna.
Högsta domstolen (HD) har genom beslut i fyra mål den 16 november 1998 prövat frågan om tillämpningen av konkursförvaltartaxan. Ett av besluten har refererats i NJA 1998 s. 685. Övriga beslut, som rörde samma frågeställning, meddelades i målen Ö 5328/96, Ö1239/97 samt Ö 3852/97. I det mål som sedermera refererats hade förvaltaren yrkat att konkursen för ett städbolag skulle skrivas av enligt 10 kap. 1 § KL, trots att bouppteckningsed inte hade avlagts, samt att tingsrätten skulle fastställa förvaltarens arvode till 17 500 kr inkl. mervärdesskatt. TSM ansåg att arvode skulle bestämmas enligt gällande taxa eftersom konkursen enligt myndighetens uppfattning inte hade krävt avsevärt mer arbete än normalt. Förvaltaren
194 SOU 2000:62
anförde till stöd för sin begäran om arvode över taxa bl.a. att det funnits anledning att utreda om någon av de företrädare för bolaget som inte kunnat anträffas kunde misstänkas för brott som avses i 7 kap. 16 § KL. Ersättningen för sådant arbete borde inte vara beroende av om någon slutligen anmälts för brott.
Både tingsrätt och hovrätt fastställde arvodet till taxebeloppet 8 100 kr. Tingsrätten anförde som motivering för beslutet att det med beaktande av boets omfattning inte kunde anses att skälig ersättning för arbetet – även om den översteg det normala taxebeloppet 8 100 kr – kunde anses överstiga den fastställda taxan med mer än hälften, dvs. 12 150 kr. Hovrätten fann inte skäl att ändra tingsrättens beslut.
I HD yrkade konkursförvaltaren bifall till sin i hovrätten förda talan och angav den totala tidsåtgången till 15,5 timmar. RSV bestred ändring. För det fall HD skulle finna att skäl förelåg att överskrida taxan vitsordade verket 15 560 kr, vilket motsvarande ersättning för nedlagd tid beräknad enligt gällande timkostnadsnorm. HD (majoriteten) anförde i huvudsak följande. Regeringen har i 44 § KF bemyndigat DV att fastställa en konkursförvaltartaxa på grundval av den timkostnadsnorm som regeringen har bestämt. Timkostnadsnormen hade för den i målet aktuella tiden bestämts till 1 004 kr inkl. mervärdesskatt. Taxebeloppet 8 100 kr fick mot bakgrund av timkostnadsnormen anses grundat på en beräknad tidsåtgång om ca. 8 timmars arbete. Bestämmelsen i taxan om överskridande av normalbeloppet skulle därför tillämpas först om handläggningen krävt mer än drygt 12 timmars arbete. Vad som framkommit i HD gav inte anledning att göra annan bedömning än den RSV gjort i fråga om den faktiska tidsåtgången. Det hade inte framkommit något som föranledde att de av förvaltaren vidtagna åtgärderna skulle bedömas som överflödiga eller överarbetade. Eftersom den angivna tiden med mer än häften översteg den norm på vilken taxebeloppet grundats skulle ersättningen till förvaltaren därmed utgå enligt huvudregeln i 14 kap. 4 § andra stycket KL. Konkursförvaltare måste uppfylla mycket högt ställda krav på kunskap och erfarenhet. Av detta följer att ersättningen till förvaltaren i andra fall än sådana som ersätts med taxebeloppet inte är bunden till timkostnadsnormen. Förvaltarens yrkande fick anses skäligt. Med ändring av hovrättens beslut fastställde HD ersättningen till förvaltaren till 17 500 kr inkl. mervärdesskatt.
Två justitieråd var skiljaktiga och anförde i huvudsak följande. Konkursförvaltartaxan är utformad som en s.k. saktaxa vilket innebär att alla ärenden som faller under taxan i princip skall ersättas med samma belopp, oberoende av den arbetsinsats som krävs i det enskilda fallet. Ett syfte med taxesystemet är att domstol normalt inte skall behöva göra någon särskild prövning av arvodesfrågan i ärenden som omfattas av taxan. Taxan får överskridas om konkursärendet har krävt avsevärt mer arbete än normalt. Denna bedömning får göras med utgångspunkt i om förvaltaren visat
SOU 2000:62 195
att ärendet krävt arbetsmoment eller arbetsinsatser från hans sida som klart går utöver vad som normalt kan förväntas i en avskrivningskonkurs. För att taxebeloppet skall få överskridas krävs att rätten finner att skälig ersättning överstiger taxebeloppet med minst hälften. Har förvaltaren inte visat att ärendet krävt avsevärt mer arbete än normalt saknas det anledning att göra någon prövning enligt denna särskilda begränsningsregel. Förvaltaren hade till grund för sitt yrkande anfört bl.a. att det inte varit möjligt att etablera kontakt med bolagets företrädare, att något bokföringsmaterial inte kunnat omhändertas och att tre sammanträden för edgång hållits. Det aktuella konkursboet var av liten omfattning och förhållandena i boet hade varit okomplicerade. De arbetsmoment som förvaltaren hade begärt ersättning för var samtliga sådana som normalt kunde förväntas i en avskrivningskonkurs. Förvaltaren kunde inte ansetts ha visat att dessa krävt arbetsinsatser av en omfattning som går utöver vad som normalt kunde förväntas. Förvaltaren kunde inte heller anses ha yrkat ersättning för tidsspillan utöver vad som ingår i taxebeloppet. Överklagandet lämnades därför utan bifall.
2.5.5.3 Andelen avskrivningskonkurser med arvode över taxa
RRV- rapporten 1994:13
RRV har i den granskning av den statliga tillsynen som redovisats i rapporten gjort en undersökning av arvode i bl.a. avskrivningskonkurser. RRV:s undersökning har inbegripit fem olika län, dvs. Stockholms (AB), Kristianstads (L), Skaraborgs (R), Kopparbergs (W) och Norrbottens (BD) län, och avsett konkurser som avslutades 1990 och 1993. Av tabell 2.4 (tabell 10 i RRV:s rapport) framgår att det fanns skillnader mellan länen i fördelningen av avslutade konkurser på avskrivningskonkurser resp. utdelningskonkurser. Störst andel avskrivningskonkurser, ca 70 %, fanns i Stockholms län medan den lägsta andelen, ca 50 %, fanns i bl.a. Kopparbergs län. De länsvisa skillnaderna visade sig vara relativt stabila över åren trots att antalet konkurser hade ökat.
196 SOU 2000:62
Tabell 2.4 Andelen avskrivningskonkurser, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
Avskrivningskonkurser Län 1990 1993 1990 – 1993 AB 74 77 +3 L 55 56 +1 R 73 70 -3 W 50 50 0 BD*) 50 54 +4 Källa: TSM *)
1991 års värde
Av figur 2.3 (figur 6 i RRV:s rapport) framgår att andelen av samtliga avskrivningskonkurser som avslutades med arvode över taxa ökade i fyra av de fem länen från 1990 till 1993. Den största ökningen fanns i Skaraborgs län.
Figur 2.3 Andelen avskrivningskonkurser med arvode över taxa, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
AB
L
R
W
BD*
0 25 50 75 Procent
AB
L
R
W
BD*
1990 1993
Källa: TSM *)
1991 års värde
RRV har också undersökt förändringarna i medianarvode resp. genomsnittsarvode inom de olika konkurstyperna (för utdelningskonkurser, se avsnitt 2.5.4.3). Det har kunnat noteras att arvodet i avskrivningskonkurser som överstiger taxan generellt sett hade ökat. Av figur 2.4 (figur 7 i RRV:s
SOU 2000:62 197
rapport) framgår förändringarna länsvis när det gäller medianarvodet resp. det genomsnittliga arvodet.
Figur 2.4 Medianarvodet i avskrivningskonkurser över taxa, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
AB
L
R
W
BD*
0 12000 24000 36000 Kronor
AB
L
R
W
BD*
1990 1993
Genomsnittligt arvode i avskrivningskonkurser över taxa 1990 och 1993
Genomsnittligt arvode AB L R W BD**) Genomsnittligt arvode 1990 (tkr)
19 17 26 23 19
Genomsnittligt arvode 1993 (tkr)*)
21 23 43 19 36
Källa: TSM *)
ABs och Ws uppgifter för år 1993 exkl moms, L och R inkl moms, BD delvis med moms
**)
1991 års värden
De höga värdena i Kopparbergs resp. Skaraborgs län indikerar att det i resp. län fanns avskrivningskonkurser med höga arvoden. Det var enbart i Kopparbergs resp. Kristianstads län som utvecklingen av arvodesnivåerna understeg timkostnadsnormens utveckling inom rättshjälpen. Detta gällde även Stockholms län såvitt avser det genomsnittliga arvodets utveckling.
RRV:s aktstudie (167 akter fördelade på de fem olika länen) visade att minst var femte avskrivningskonkurs som överskred taxan var en konkurs som vid edgångssammanträdet i tingsrätten bedömdes kunna avskrivas omgående.
RRV har också undersökt förändringen i andelen av de totala arvodeskostnaderna i avskrivningskonkurser där arvodet fastställts över taxa.
198 SOU 2000:62
Av tabell 2.5 (tabell 11 i RRV:s rapport) kan utläsas betydande skillnader mellan länen och att dessa skillnader ökat från 1990 till 1993.
Tabell 2.5 Avskrivningskonkurser över taxa – andel av arvoden i avskrivningskonkurser, år 1990 och 1993 (1:a halvåret)
Län Avskrivningskonkurser över taxa (%)
1990 1993 1990 – 1993
AB 72 68 -4 L 54 55 +1 R 77 92 +15 W 74 74 +/- 0 BD*) 69 85 +16 Källa: TSM *)
1991 års värde.
Tre län hade i stort sett oförändrad fördelning av arvodeskostnaderna i avskrivningskonkurser. I Skaraborgs resp. Norrbottens län hade däremot arvodeskostnaderna i ”överskridandekonkurser” ökat betydligt.
RRV:s aktstudie har inte gett något stöd för bedömningen att förvaltarens arbete med att utreda eventuell brottsmisstanke eller möjlighet till återvinning i avskrivningskonkurser skulle kunna förklara arvodesnivåerna eller andelen överskridanden.
Arvodesenkäten till TSM 1999
Utredningen har i den förut nämnda arvodesenkäten genomfört en undersökning hos samtliga TSM av bl.a. i hur många av avskrivningskonkurserna förvaltarna tillerkänts arvode som överstiger konkursförvaltartaxan. En sammanställning av enkätsvaren redovisas i bilaga 9. I det följande redogörs kortfattat för resultatet av undersökningen i den del den avser omfattningen av de konkurser där konkursförvaltartaxan frångåtts och storleken på det arvode som tillerkänns förvaltaren i dessa fall. Resultaten redovisas regionvis för de olika TSM-områdena.
Av de totalt 497 undersökta avskrivningskonkurserna 1995 hade förvaltaren tillerkänts ett arvode som översteg konkursförvaltartaxan i 235 konkurser eller i 47 %. Lägst antal konkurser med arvode över taxa hade Eskilstunaregionen och Stockholmsregionen (37 resp. 40 %). Göteborgsregionen uppvisade den största andelen konkurser över taxa med 56 % (se vidare tabell i bilaga 9). För 1997 uppgick andelen konkurser med arvode över taxa till 52 %, dvs något högre än 1995. Malmöregionen uppvisade
SOU 2000:62 199
den lägsta andelen med 43 %, medan Göteborgsregionen fortfarande hade den högsta andelen med 61 %.
När det gäller det genomsnittliga arvodet i de konkurser där förvaltaren tillerkänts arvode över taxan fanns 1995 en spridning mellan 22 172 kr i Karlstadregionen till 50 128 kr i Umeåregionen. Medianvärdena låg mellan 20 000 (Karlstadregionen) och 43 750 kr (Umeåregionen). När det gäller medianvärdena låg dessa 1995 på en ganska jämn nivå mellan 20 000 och 26 250 kr förutom i Umeå- och Göteborgsregionerna som haft högre värden. För 1997 var arvodesnivåerna över lag högre. Genomsnittsvärdena låg mellan 30 893 kr i Eskilstunaregionen och 63 997 kr i Malmöregionen. För Malmös del kan dock noteras att ett fåtal konkurser med särskilt höga arvoden medfört att genomsnittsvärdet blivit högt. Medianvärdet för Malmöregionen är mer jämförbart med övriga regioner, även om medianvärdena för det året uppvisar en större spridning (mellan 22 000 kr i Kalmarregionen och 43 750 kr i Umeåregionen).
En beräkning av genomsnittet av arvode över taxa för samtliga regioner ger för 1995 ett arvode på 34 591 kr och för 1997 40 482 kr.
2.5.6 Arvode och kostnadsersättningar i konkurser som avslutas på annat sätt än genom utdelning eller avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL
En konkurs kan avslutas även på annat sätt än genom utdelning eller avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. Ett sådant fall är att konkursen läggs ned på grund av en frivillig uppgörelse enligt 12 kap. 1 § KL. Det kan också inträffa att konkursbeslutet upphävs genom beslut av högre rätt. En annan situation som kan uppstå är att det visar sig att någon fordran inte kan antas komma göras gällande i konkursen. Rätten skall då, efter anmälan av förvaltaren genast besluta om avskrivning av konkursen (10 kap. 3 § KL). Motsvarande bestämmelse fanns även i ÄKL men var då tillämplig endast i ordinära konkurser. Vid införandet av den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 3 § KL uttalades i lagmotiven (prop. 1986/87:90 s. 317) att det även i mindre konkurser kunde inträffa att inte någon borgenär påkallade utdelning. Skälet härför kunde vara att gäldenären hade förnöjt samtliga sina fordringsägare. Bestämmelsen om omedelbar avskrivning av konkursen gjordes därför tillämplig i alla konkurser.
När det gäller konkursförvaltarens arvode och kostnadsersättning i de konkurser som läggs ned enligt 12 kap. 1 § KL eller skrivs av enligt 10 kap. 3 § KL bestäms arvode till förvaltaren efter de principer för arvode i utdelningskonkurser som redovisats i avsnitt 2.5.1 – 2.5.4. Konkursförvalt-
200 SOU 2000:62
artaxan är alltså inte tillämplig i något av fallen. Även om konkurser som avses i 10 kap. 3 § faktiskt avslutas genom avskrivning är det formellt sett inte fråga om avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. Kostnaden för förvaltararvode m.m. skall därefter, tillsammans med andra konkurskostnader och massaskulder, betalas av konkursboet. Kvarvarande tillgångar skall återställas till gäldenären. Detta framgår såvitt gäller avskrivningsfallen av 10 kap. 4 § 2 KL och när det gäller en konkurs som läggs ned på grund av frivillig uppgörelse av 12 kap. 2 § andra stycket KL.
När det gäller en konkurs som upphävs av högre rätt skall rätten också, såvitt yrkande därom framställts, pröva parts anspråk på ersättning för kostnader i ärendet. Reglerna i 18 kap. RB är härvid tillämpliga med vissa undantag. Borgenärens kostnad i detta avseende skall dock inte förväxlas med konkurskostnader i KL:s mening, dvs. kostnader enligt 14 kap. 1 § KL. Sådana konkurskostnader kan uppstå även i konkurser som senare upphävs i högre rätt. Ett beslut om konkurs verkställs omedelbart (16 kap. 4 § KL). Förvaltaren kan därför under den tid som hunnit löpa från konkursbeslutet till dess att beslutet upphävs ha lagt ned visst arbete i konkursen eller haft vissa kostnader. Även andra konkurskostnader, såsom kungörelsekostnader, kan ha uppstått. Då högre rätt upphäver konkursbeslutet skall dessa kostnader täckas ur konkursboet, varefter resterande egendom i boet skall återställas till gäldenären. Detta innebär alltså att gäldenären ytterst får svara för konkurskostnaderna oavsett om konkursbeslutet faktiskt upphävts på talan av gäldenären själv.
Bestämmelsen att boet skall betala konkurskostnaderna i dessa fall ifrågasattes vid remissbehandlingen av Konkurslagskommitténs förslag. Enligt Stockholms tingsrätt var det inte rimligt vare sig att gäldenären skulle behöva betala kostnaderna när han felaktigt försatts i konkurs eller att förvaltaren skulle bli utan ersättning för sitt arbete, om boets egendom inte förslog till betalning av kostnaden. Enligt tingsrätten var den rimligaste lösningen att den konkurssökande borgenären fick ersätta kostnaderna.
Departementschefen framhöll i prop. 1986/87:90 (s. 206 f.) att det visserligen var så att förvaltaren, alldeles oberoende av om talan fördes mot konkursbeslutet, genast skulle omhänderta boet och vidta de förvaltningsåtgärder som normalt var förenade med ett konkursutbrott. Det torde emellertid relativt snart kunna bedömas huruvida gäldenärens förhållanden var sådana att konkursbeslutet verkade tveksamt. I sådant fall var det naturligt att förvaltaren avvaktade utgången av högre rätts prövning och fram till dess endast vidtog de allra mest nödvändiga förvaltningsåtgärderna. Trots detta kunde det enligt departementschefen inträffa att det uppkom icke obetydliga konkurskostnader. Han var emellertid inte beredd att föreslå att borgenären skulle bära kostnaderna i de fallen. Borgenären var regelmässigt i den situationen att han inte kunde få betalt hos gäldenären
SOU 2000:62 201
och det kunde för borgenären vara svårt att bedöma om gäldenären var insolvent. Utgången i högre rätt kunde också bero på att gäldenären först då visat att han hade tillgångar i sådan omfattning att grund för konkursbeslutet saknats. I den situationen borde gäldenären givetvis svara för kostnaderna. Detsamma borde emellertid enligt departementschefen gälla även i övriga fall. Gäldenärens vetskap om att han kunde komma att drabbas av ansvar för konkurskostnader borde förmå honom att redan i tingsrätten göra allt för att undvika ett konkursbeslut. Det var givetvis ändå tänkbart att tingsrättens beslut i efterhand kunde komma att framstå som materiellt felaktigt även mot bakgrund av vad som åberopades av gäldenären där. Med en annan reglering skulle man emellertid riskera att gäldenären var mindre aktiv än han borde vara i den situationen. Mot den bakgrunden förordade departementschefen att den ordning som gällde vid tidpunkten för lagförslaget alltjämt skulle gälla. Bestämmelsen härom kom att tas in i 2 kap. 25 § KL.
En särskild fråga som varit föremål för HD:s bedömning i NJA 1998 s. 214 är frågan om ansvaret för uppkomna konkurskostnader då ett konkursbeslut har undanröjts på grund av grovt rättegångsfel bestående i att gäldenären inte i laga ordning delgetts konkursansökningen och kallelse till förhandling i konkursärendet. HD ansåg att bestämmelsen i 14 kap. 2 § KL om konkursboets kostnadsansvar fick anses bygga på förutsättningen att konkursgäldenären haft möjlighet att i normal ordning framställa invändningar mot konkursansökningen och utföra sin talan i konkursärendet. Denna bestämmelse kunde inte anses tillämplig när gäldenären till följd av ett rättegångsfel berövats denna möjlighet. Det återstod därför att låta staten svara för kostnaderna.
2.6 Kostnader och kostnadsansvar vid konkurs
2.6.1 Inledning
Konkursförfarandet är, som framgått i det föregående, förenat med kostnader av olika slag. Uttrycket konkurskostnader syftar i KL på vissa i lagen särskilt uppräknade kostnader, vilka skall utgå ur konkursboets tillgångar framför andra skulder som boet ådragit sig och innan utdelning till borgenärer kan bli aktuell. En betydelsefull sådan kostnad är konkursförvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning (14 kap. 1 § första stycket 1 KL). I avsnitt 2.5 har närmare redovisats vilka principer som ligger till grund för beräkningen av förvaltarens arvode i utdelningskon-
202 SOU 2000:62
kurser och i avskrivningskonkurser. Utöver arvode och kostnadsersättning till förvaltaren utgör även arvode till en rådgivare eller förlikningsman enligt 7 kap. 7 § KL och ersättning till ett sakkunnigt biträde enligt 7 kap. 11 § KL konkurskostnader (nyss nämnda lagrum punkterna 2 – 3). Detsamma gäller gäldenärens anspråk på ersättning i vissa fall för inställelse vid rätten under konkursförfarandet (punkten 7). Som konkurskostnad räknas också ersättning till staten för tillsynen, kostnad för kungörande av beslut eller åtgärd rörande konkursen samt kostnad för kallelser och underrättelser till borgenärer som utfärdas i konkursen (punkterna 4 – 6).
Gemensamt för de nu uppräknade konkurskostnaderna är att de skall tas ut av tillgångarna i konkursboet innan fråga om utdelning till borgenärer kan bli aktuell. I den mån tillgångarna inte räcker till att betala kostnaderna skall i de fall annan borgenär än staten varit konkurssökande, denne borgenär svara för kostnaderna upp till högst en tiondel av prisbasbeloppet enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring. I annat fall svarar staten för de sålunda uppräknade konkurskostnaderna. I avsnitt 2.6.2 kommer att närmare behandlas de konkurskostnader som inte utgörs av ersättning till konkursfunktionärer eller gäldenären. Därefter kommer i avsnitt 2.6.3 att beröras bakgrunden till bestämmelserna om sökande borgenärs ansvar för konkurskostnaderna och det ansvar som slutligen åvilar staten i detta sammanhang.
En konkurs för med sig också andra kostnader för staten än de kostnader som faller in under begreppet konkurskostnader. Hit hör bl.a. domstolsväsendets administrationskostnader för handläggningen av konkurser. Därmed avses bl.a. löner m.m. till personal vid domstolarna samt kostnader för lokaler, datorer, kontorsmaterial m.m. Dessa kostnader ersätts inte genom att någon avgift tas ut av konkursboet. Staten tar emellertid ut en ansökningsavgift av den som ansöker om att få en gäldenär försatt i konkurs. Avgiften regleras i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. I avsnitt 2.6.4.1 redovisas hur de tidigare bestämmelserna om expeditionsavgifter och stämpelskatt liksom den nuvarande ansökningsavgiften tillkommit. I det sammanhanget kommer även att belysas de diskussioner om ekonomiska mål för verksamheten vid domstol som legat till grund för utformningen av ansökningsavgifterna bl.a. i konkurs.
Efter konkursen skall gäldenärens räkenskapshandlingar m.m. i vissa fall tas om hand för förvaring av förvaltaren eller tillsynsmyndigheten (7 kap. 22 § KL). Om tillsynsmyndigheten kommer att ansvara för förvaringen kommer denna att utgöra ytterligare en kostnad för staten. Bakgrunden till den nuvarande bestämmelsen kommer att behandlas närmare i avsnitt 2.6.4.2.
SOU 2000:62 203
2.6.2 Konkurskostnader
Som nämnts inledningsvis definieras vissa kostnader i samband med konkurs som konkurskostnader i konkurslagens mening. En av dessa kostnader – arvode och kostnadsersättning till förvaltare – har behandlats i avsnitt 2.5. När det gäller arvode och ersättning till en rådgivare eller förlikningsman fattas beslut av rätten efter hörande av TSM och förvaltaren (14 kap. 15 § KL). Härvid tillämpas i princip samma grunder för arvodesbestämningen som gäller för arvodering av förvaltaren, vilket innebär t.ex. att arvodet skall bestämmas till ett visst belopp i ett för allt och inte får bestämmas till ett högre belopp än som med hänsyn till det arbete uppdraget krävt, den omsorg och skicklighet varmed det utförts samt boets omfattning kan anses utgöra skälig ersättning för uppdraget. Ersättning till sakkunnigt biträde bestäms av förvaltaren (14 kap. 16 § KL). Statens kostnad för arvode och kostnadsersättningar till konkursförvaltare, rådgivare och förlikningsman samt ersättning till sakkunnigt biträde uppgick 1997 till 119 mkr, 1998 till 101 mkr och 1999 till 84,5 mkr.
I detta avsnitt skall närmare behandlas de konkurskostnader som statens tillsyn över konkursförvaltaren, kungörandet av olika beslut och åtgärder under konkursen samt domstolens utskick av kallelser och underrättelser till borgenärerna under konkursen utgör. Eftersom dessa kostnader utgör konkurskostnader i KL:s mening skall de i första hand ersättas ur boet.
Ersättning för statens kostnad för tillsyn i konkurser tas ut genom en särskild tillsynsavgift i konkursen. Avgiften fastställs enligt bemyndigande i 14 kap. 17 § första stycket KL av regeringen i förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs och tas, till skillnad från kungörande- och kallelseavgiften, inte ut i konkurser som avslutas på sätt som anges i 14 kap. 10 § KL, dvs. bl.a. i konkurser som avskrivs enligt 10 kap. 1 §. Avgiften uppgår till ett belopp som svarar mot fem procent av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger 200 000 kr. Bakgrunden till avgiften och hur denna förhåller sig till statens kostnad för tillsynen utvecklas i avsnitt 2.6.2.1.
Statens kostnad för kungörande av beslut och åtgärder i konkursen ersätts genom en kungörandeavgift som tas ut av konkursboet enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Avgiften är densamma för alla konkurser och uppgår till 3 000 kr. Bakgrunden till denna avgift och närmare om i vilken utsträckning avgiften täcker statens kostnader för kungörande i konkurser redovisas i avsnitt 2.6.2.2.
På motsvarande sätt som när det gäller kungörandekostnader ersätts statens kostnader för kallelser och underrättelser till borgenärerna i konkursen genom en särskild avgift. Avgiften fastställs enligt bemyndigande i
204 SOU 2000:62
14 kap. 17 § andra stycket KL jämfört med 43 § KF av DV och regleras genom DV:s föreskrifter DVFS 1996:4 A 67 Redovisning av konkurskostnader och uppbörd av avgifter enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna och förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs samt om fastställande av avgift som avses i 14 kap. 1 § första stycket 6 KL. Avgiften uppgår till 250 kr. I avsnitt 2.6.2.3 redovisas de överväganden som legat till grund för införandet av denna avgift.
2.6.2.1 Kostnad för statens tillsyn i konkurser
I avsnitt 2.3 har lämnats en beskrivning av innehållet i den offentliga konkurstillsynen, varvid bl.a. TSM:s organisation och uppgifter har berörts. Som framgått i nämnda avsnitt infördes TSM som särskilt tillsynsorgan år 1980. Dessförinnan sköttes tillsynen över förvaltaren av rättens ombudsman (RO). Denne hade till uppgift att övervaka att förvaltarens verksamhet fullgjordes, bl.a. genom granskning av kvartalsräkningar, halvårsberättelser och annan redovisning från förvaltaren. Vidare skulle RO bistå förvaltaren med råd, avgöra vissa förvaltningsfrågor samt vara ordförande vid förlikningssammanträden. RO hade rätt till arvode ur konkursboet. Den yttersta kontrollen över konkursförvaltningen utövades av konkursdomaren. Genom de förändringar som trädde i kraft den 1 januari 1980 skulle konkursdomaren helt befrias från denna kontrollskyldighet (bortsett från uppgifter som att utse förvaltare och bestämma arvode till densamme) och TSM tillskapades som särskilt tillsynsorgan i stället för RO.
När det gäller kostnaderna för TSM:s verksamhet skulle dessa, enligt vad som uttalades i förarbetena (prop 1978/79:105 s. 196), i likhet med kostnaden för arvode till RO tas ur konkursboets tillgångar. Ersättningen skulle utgå enligt bestämmelser som regeringen meddelar och skulle bestämmas så att ”staten får täckning för sina kostnader för tillsynen” (nämnda prop. s. 253). Enligt beräkningar som utförts av RSV skulle kostnaderna för TSM:s verksamhet i avsevärd mån understiga de dåvarande kostnaderna för RO (nämnda prop. s. 196). Vidare påpekades att vid brist i boet skulle sökande borgenär i vissa fall få stå för tillsynskostnaden eller del därav. Staten skulle alltså inte ensam behöva stå för tillsynskostnaderna i den mån de inte kunde tas ur boet.
Mot denna bakgrund beslutade regeringen förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs. Vid förordningens tillkomst uppgick tillsynsavgiften till 300 kr i konkurser som avskrevs enligt 185 d § ÄKL. Om konkursen upphörde på annat sätt än genom avskrivning enligt nämnda paragraf skulle TSM bestämma tillsynsavgiften på grundval av den tid som lagts ned beträffande tillsynen i den enskilda konkursen. Detta skulle ske
SOU 2000:62 205
så snart arvode till förvaltaren slutligen hade bestämts genom ett beslut som vunnit laga kraft.
Genom en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1988 infördes den nuvarande bestämmelsen som innebär att tillsynsavgift inte skall tas ut i de fall konkursen avslutats genom att konkursen avskrivs eller läggs ned eller genom att konkursbeslutet upphävs eller om efterutdelning enligt 11 kap. 21 § KL äger rum. Om konkursen upphör på något annat sätt uppgår som nämnts förut tillsynsavgiften till ett belopp som svarar mot fem procent av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger det beloppet.
Kostnaderna för tillsynsmyndighetens verksamhet uppgick 1999 till 44 mkr. Kostnaderna är beräknade genom att de totala kostnaderna för exekutionsväsendet har fördelats per verksamhetsgren med hjälp av den redovisade arbetstiden. ADB-, porto-, delgivnings- och förrättningskostnader har dock fördelats på resp. verksamhetsgren efter verklig förbrukning. Statens intäkter från tillsynsavgiften uppgick 1999 till 25,6 mkr. I detta belopp ingår emellertid, som berörs nedan i avsnitt 2.6.2.3, även kallelseavgiften. Tabell 2.6 visar hur förhållandet mellan tillsynskostnader och intäkter från tillsynsavgiften har förhållit sig sedan 1995.
Tabell 2.6 Tillsynskostnader och intäkter från tillsynsavgiften för kalenderåren 1995 – 1999 (mkr)
År Tillsynskostnad Intäkt 1995 43 41,0 1996 46 31,0 1997 42 31,8 1998 44 25,1 1999 44 25,6
2.6.2.2 Kungörelsekostnader
Kungörelseannonseringens omfattning
Under handläggningen av en konkurs skall rätten vid flera tillfällen utfärda kungörelser. Bestämmelser om vilka beslut och åtgärder som skall kungöras och i vilken omfattning detta skall ske finns i KL. Förutom konkursbeslutet skall ett beslut om att bevakningsförfarande (inkl. efterbevakning) skall äga rum i konkursen kungöras, liksom det förhållandet att förvaltaren har upprättat ett utdelningsförslag och en slutredovisning. Vidare skall kallelser till edgångssammanträde och sammanträde för prövning av ackordsförslag kungöras, liksom ett beslut om att lägga ned konkursen på grund av frivillig uppgörelse och ett beslut av högre rätt att upphäva ett
206 SOU 2000:62
konkursbeslut. Kungörelse av konkursbeslutet skall enligt 15 kap. 1 § första stycket KL införas dels i Post- och Inrikes Tidningar, dels i ortstidning i den omfattning som föreskrivs i 3 § lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. Detta innebär att beslutet skall föras in i den eller de lokala dagstidningar som kan beräknas vara spridda till minst fem procent av hushållen i orten, eller om någon tidning inte kan beräknas ha denna spridning, i de ortstidningar som är spridda till minst 50 procent av hushållen i viss kommun inom det berörda området. Detta tilllämpas dock inte om myndigheten finner det uppenbart att syftet med tillkännagivandet kan nås även om kungörelsen införs enbart i ett mindre antal lokala dagstidningar.
När det gäller övriga åtgärder och beslut under konkursförfarandet, t.ex. ett beslut om nedläggning av konkurs, framläggande av utdelningsförslag och slutredovisning eller beslut om bevakningsförfarande, skall dessa kungöras i Post- och Inrikes Tidningar och i den eller de ortstidningar som rätten bestämmer (15 kap. 1 § andra stycket KL). Tingsrätten får alltså fritt avgöra i vilka tidningar kungörelsen skall tas in utan att bestämmelsen i 3 § kungörandelagen behöver tillämpas.
När det gäller dessa s.k. efterföljande beslut enligt KL gjordes vid 1987 års reform vissa ändringar. Tidigare fanns en bestämmelse om att konkursdomaren vid konkursbeslutet skulle ange vilka tidningar de fortsatta kungörelserna skulle annonseras i och att detta skulle anges i kungörelsen om konkursbeslutet. Genom de ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1988 infördes i stället en föreskrift som innebär att rätten i varje enskilt fall bestämmer i vilka ortstidningar kungörandet skall ske. För det fall besluten inte kommer att kungöras i samma omfattning som konkursbeslutet skall det i kungörelsen om konkursbeslutet anges att den fortsatta annonseringen kommer att ske i ett begränsat antal tidningar (10 § första stycket 7 KF). I 1987 års lagstiftningsärende uttalade dock chefen för Justitiedepartementet att alla fortsatta kungörelser i konkursen normalt borde genomgående införas i samma tidningar. Av övervägandena i propositionen framgår också att en remissinstans efterlyst vägledande uttalande om i hur många tidningar fortsatt annonsering normalt bör ske. Det hävdades att reglerna tillämpades olika av olika konkursdomare. I detta sammanhang uttalades att fortsatta kungörelser (efter konkursbeslutet) borde kunna annonseras i mer begränsad omfattning än kungörelsen av konkursbeslutet som kungörs enligt den s.k. breda principen. Vidare nämndes det i propositionen att DV hade rekommenderat att fortsatt annonsering skulle ske bara i en ortstidning. Departementschefen framhöll dock att det ibland kunde vara fullt motiverat att föra in kungörelsen i ytterligare någon eller några tidningar. Så kunde vara fallet när exempelvis två tidningar har nästan lika stor spridning inom en ort eller om gäldenären drivit verksamhet på mer än en ort. Andra särskilda omständigheter, såsom att antalet
SOU 2000:62 207
borgenärer är mycket stort, kunde också motivera att kungörelsen infördes i flera tidningar (prop. 1986/87:90 s 169 och 392).
Utredningen har enligt tilläggsdirektiven från den 1 oktober 1998 haft i uppdrag att inom ramen för strävandena att minska konkurskostnaderna överväga bl.a. frågor som har att göra med omfattningen av annonseringen vid kungörande. För att kunna bedöma om det finns skäl att föreslå ändringar när det gäller omfattningen av annonsering i ortspress har utredningen under 1999 genomfört en enkät hos samtliga tingsrätter. En sammanställning av denna enkät redovisas i bilaga 10. Av svaren framgår att kungörandet av själva konkursbeslutet vanligen sker i två eller tre ortstidningar. Vid en del tingsrätter förs annonsen in i olika antal tidningar beroende på var gäldenären har sitt hemvist eller säte. Några tingsrätter utnyttjar möjligheten att begränsa kungörelsen av konkursbeslutet till färre antal tidningar. Oftast är skälet att konkursen skall flyttas över till en annan tingsrätt. Svaren ger vidare vid handen att annonseringen av övriga beslut eller åtgärder i konkursen begränsas i stor omfattning. Ett 60-tal tingsrätter kungör efterföljande beslut och åtgärder i enbart en tidning. Nästan alla tingsrätter anser att de kungör efterföljande beslut och åtgärder i samma tidningar oavsett vilket beslut eller vilken åtgärd som avses.
Kostnader för annonseringen
De kostnader som annonseringen under konkursens handläggning för med sig skall ersättas av konkursboet. Detta sker enligt nuvarande bestämmelser genom att en schabloniserad kungörandeavgift tas ut vid konkursens avslutande. För år 1999 uppgick de totala kungörandekostnaderna till 17,8 mkr medan intäkterna från kungörandeavgiften uppgick till 10,25 mkr. Förhållandena mellan kostnader och avgiftsintäkter fr.o.m. budgetåret 1991/92 framgår av tabell 2.7.
Tabell 2.7 Domstolarnas kostnader för kungörelser i konkurser och statens intäkter från kungörandeavgiften under tiden 1991/92 – 1999 (mkr).
År
Kostnad Intäkt
1991/92
42,7 11,0
1992/93
49,6 19,0
1993/94
44,0 27,0
1994/95
38,0 25,6
1995/96
30,3 22,7
1997
24,3 18,5
1998
20,0 14,0
1999
17,8
*
10,25
*
inkl. kungörelser om ackord i ärenden om företagsrekonstruktion
208 SOU 2000:62
Den kungörandeavgift som enligt nuvarande bestämmelser bidrar till finansieringen av statens kostnader för kungörandet i konkurs tillkom i samband med att förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna trädde i kraft den 1 juli 1987. Dessförinnan var det normalt sökanden som fick bära kostnaderna för kungörelser i mål och ärenden vid tingsrätt. Några särskilda författningsbestämmelser fanns inte utan betalningsskyldighet ansågs följa av allmänna principer; tingsrätten ansågs utfärda kungörelsen för sökandens räkning. I ordinära konkurser betalades kostnaden av förvaltaren ur boet. Om konkursen behandlades som en mindre konkurs stod staten för kungörelsekostnaderna. Om det efter det att förvaltaren tagit ut sitt arvode fanns tillgångar kvar i boet eller om det fanns krav mot en betalningsskyldig borgenär skulle överskottet inlevereras till DV (dock högst ett belopp som motsvarade de totala konkurskostnaderna).
DV fick 1984 i uppdrag av regeringen att genomföra en utredning om ansökningsavgifter och kungörelsekostnader i domstol. Uppdraget redovisades i en rapport 1985:2 Kungörelsekostnader och ansökningsavgifter m.m. i domstol. Kraven på ett nytt system för finansiering av kungörelsekostnaderna innefattade enligt DV:s mening bl.a. att det nya systemet skulle ge full kostnadstäckning för staten. Systemet för betalning av kungörelsekostnader i mindre konkurser ansågs fungera bra och några förändringar föreslogs därför inte. När det gäller de ordinära konkurserna ansåg DV att systemet med fakturering av kungörelsekostnaderna borde frångås. Ett sätt för statsverket att få täckning för sina kostnader vore att höja ansökningsavgiften. Detta skulle emellertid innebära en höjning av avgiften i både ordinära och mindre konkurser. DV ansåg att det kunde ifrågasättas det rättvisa i att ansökningsavgiften i mindre konkurser skulle vara så beräknad att den bidrog till att täcka kostnaderna för kungörelser i de ordinära konkurserna. Dessutom skulle ett alternativ med höjda ansökningsavgifter innebära att kungörelsekostnaderna inte kom att utgöra konkurskostnader. DV föreslog i stället att konkursboet skulle betala en kungörelseavgift beräknad så att staten totalt sett fick täckning för betalda kungörelseannonser.
Uppfattningen att höjda ansökningsavgifter var en mindre lämplig lösning delades av chefen för Budgetdepartementet i prop. 1986/87:26. I stället borde enligt hans mening den lösningen väljas att konkursbona skulle betala enhetliga kungörandeavgifter som var beräknade så att ”staten totalt sett får täckning för sina utlägg för de kungörelser som konkursdomaren utfärdar i samband med konkurser bortsett från kungörelser om efterbevakning”. Departementschefen ansåg vidare att enhetliga kungörandeavgifter borde, bl.a. av rättviseskäl, införas även i mindre konkurser.
SOU 2000:62 209
DV hade på grundval av en stickprovsundersökning räknat fram att den kungörandeavgift som konkursboet i ordinära konkurser borde betala var 1 400 kr (1984 års penningvärde). Stickprovsundersökningen omfattade samtliga fakturor med slutsiffra 4 som ställts ut fr.o.m. oktober 1983 till september 1984. I DV:s förslag till förordning, som enligt förslaget skulle träda i kraft den 1 januari 1986, sattes kungörandeavgiften till 1 600 kr. I den av regeringen meddelade förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna som trädde i kraft den 1 juli 1987 uppgick avgiften till 1 700 kr.
Kungörandeavgiften höjdes fr.o.m. den 1 januari 1988 till 2 000 kr och fr.o.m. den 1 januari 1990 till 3 000 kr. Den första höjningen skedde mot bakgrund av att tingsrätterna enligt den konkurslag som trädde i kraft den 1 januari 1988 skulle betala kungörandekostnaderna för utdelningsförslag i alla konkurser. Dessa kostnader hade tidigare när det gällde ordinära konkurser betalats av konkursförvaltaren med boets tillgångar, och en kostnad uppstod endast i de mindre konkurserna där utdelningsförslaget kungjordes genom konkursdomarens försorg. Enligt DV:s beräkningar skulle denna förändring innebära kostnadsökningar som egentligen skulle kräva en höjning av kungörandeavgiften med 500 kr. En höjning av avgiften i denna storleksordning skulle emellertid innebära att staten i de konkurser där någon utdelning inte sker skulle få intäkter som inte skulle motsvaras av någon kostnad. Omfattningen av antalet sådana konkurser var vid den då aktuella tidpunkten inte känt. I avvaktan på ytterligare efterforskningar i den delen föreslogs – och genomfördes – en höjning av kungörandeavgiften på 300 kr varav 50 kr för prisuppräkning.
Den andra höjningen av kungörandeavgiften till dagens nivå, 3 000 kr, trädde i kraft fr.o.m den 1 januari 1990. Höjningen grundade sig på dels en särskild beräkning av kostnaden för kungörande av utdelningsförslag i utdelningskonkurserna, dels en beräkning av den genomsnittliga totala kungörelsekostnaden (exkl. kostnad för kungörande av utdelningsförslag) i samtliga konkurser (dvs. både utdelningskonkurser och övriga konkurser). Mot denna bakgrund föreslog DV en höjning av kungörandeavgiften till 3 000 kr, vilket också genomfördes.
I förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna (10 §) ges DV befogenhet att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställande av förordningen. Med stöd härav har DV i DVFS 1996:4 A 67 meddelat föreskrifter bl.a. om hur kungörandeavgift skall betalas i konkurser som avslutas på sådant sätt som framgår av 14 kap. 10 § KL. I denna grupp ingår konkurser som avskrivs på grund av att konkursboets medel inte räcker till att betala konkurskostnaderna. I sådana fall skall förvaltaren redovisa kostnaderna på en särskild blankett till DV. Om boets tillgångar räcker till att betala förvaltararvodet men inte hela kungörelse- och kallelseavgiften (se härom i det följande) skall förvaltaren leverera in de delar
210 SOU 2000:62
av tillgångarna som återstår sedan han tillgodogjort sig arvode och andra ersättningar. I konkurser som avslutas på annat sätt än enligt 14 kap. 10 § KL skall förvaltaren betala in kungörandeavgiften på ett särskilt i författningen angivet postgirokonto.
2.6.2.3 Kostnader för skriftliga kallelser och underrättelser till
borgenärer under konkursen
Konkurslagskommittén föreslog i sitt slutbetänkande 1983 att det skulle införas en möjlighet för tingsrätten att i vissa fall ersätta ett kungörelseförfarande med skriftliga underrättelser till berörda borgenärer om detta skulle kunna beräknas förbilliga informationen och det i övrigt framstod som lämpligt. I samband härmed behandlades också frågan om kostnadsansvaret för de kallelser som kom att ersätta kungörelser. Detta ansvar borde enligt kommittén, på samma sätt som när det gäller kungörelsekostnaden, åvila konkursboet. Kostnaden föreslogs vid varje sådant tillfälle tas ut genom en schablonavgift, vars storlek skulle bestämmas av regeringen (se SOU 1983:24 s. 156 f. och 161).
I prop. 1986/87:90 föreslogs när det gäller frågan om förutsättningarna för utbyte av kungörelse mot skriftliga underrättelser att ett sådan utbyte skulle ske om det i det särskilda fallet var möjligt. Rätten skulle kunna avstå från utbytet om det fanns anledning anta att kostnaden för tillkännagivandet skulle bli lägre med kungörelse eller om kungörelse i övrigt var lämpligare (prop. 1986/87:90 s 167 f.). Såvitt avser kostnaden för underrättelserna uttalades att ersättning borde utgå till staten för de kallelser och underrättelser som ersätter kungörelser och som alltid sänds med tjänstebrev. I annat fall skulle kostnaden liksom tidigare komma att betraktas som övriga domstolskostnader och betalas av staten. Den nya ordningen borde vidare gälla inte bara de skriftliga underrättelser till borgenären som enligt 15 kap. 2 § KL ersätter kungörelser utan också övriga skriftliga kallelser och underrättelser till borgenärer som rätten utfärdar i konkursen. Avgiftens storlek skulle det åvila regeringen eller den myndigheten regeringen föreslår att bestämma (nämnda prop. s 375).
I betänkandet Ny konkurslag (SOU 1983:24 s. 157 f.) hade gjorts ett försök att beräkna kostnaden för utsändande av ett skriftligt meddelande baserad på principen om full kostnadstäckning. Kommittén kom därvid fram till en viss kostnad (13 kr för att sända ut en underrättelse) men uttalade samtidigt att det inte utan vidare kunde antas att den totala kostnaden för informationen skulle bli den i exemplet framräknade kostnaden multiplicerad med antalet adressater. Denna slutsats ledde bl.a. fram till att det överlämnades åt domstolen att göra en mer fri bedömning av kostnaderna för de två olika slagen av information dvs. kungörelse eller underrättelse.
SOU 2000:62 211
I en promemoria angående beräkning av kungörelse- och kallelseavgift i konkurs som upprättats av DV den 15 december 1987 anknöt DV till den kostnadsberäkning som hade gjorts av Konkurslagskommittén 1983. Med en prisuppräkning till 1987 års priser skulle kostnaden per underrättelse uppgå till 17 kr. DV hade på grund av tidsbrist inte gjort någon undersökning av hur många underrättelser som skickades ut per konkurs men hade överslagsvis beräknat antalet till 10 stycken. Detta skulle innebära en kostnad på ca 173 kr. DV ansåg därför att kallelseavgiften skulle fastställas till 200 kr, vilket också skedde fr.o.m. den 1 januari 1988. Avgiften har därefter höjts genom den nu gällande förordningen DVFS 1996:4 A:64 till 250 kr. Det har inte varit möjligt att få någon särskild uppgift om storleken på intäkterna från kallelseavgiften. Dessa intäkter redovisas nämligen tillsammans med tillsynsavgiften som sammanlagt för 1999 uppgick till 25,6 mkr. Det är svårt att uppskatta hur stor del av denna summa som härrör från kallelseavgiften. Detta beror till viss del på att tillsynsavgiften inte tas ut i konkurser som skrivs av på grund av att tillgångarna inte räcker för att täcka konkurskostnaderna, medan kallelseavgift (och kungörandeavgift) tas ut även i sådana konkurser i den mån det efter det att förvaltaren tagit ut arvode m.m. finns tillgångar över (jfr avsnitt 2.6.2.1).
2.6.3 Kostnadsansvar enligt 14 kap. 3 § KL
Konkurskostnaderna skall enligt 14 kap. 2 § KL utgå ur konkursboet framför andra skulder som boet har ådragit sig. Som konkurskostnader anses bl.a. kostnad för förvaltararvode (jfr avsnitt 2.5) och sådana kostnader för tillsyn, kungörelse och kallelse som behandlats i avsnitt 2.6.2. I den mån konkurskostnaderna inte kan tas ut ur boet skall de enligt 14 kap. 2 § KL betalas av staten. Detta gäller dock enbart i den mån annat inte följer av bestämmelserna om sökande borgenärs ansvar för kostnader enligt 14 kap. 3 § KL. Om en konkurs har uppstått på ansökan av annan borgenär än staten och om konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL skall borgenären svara för de kostnader som inte kan tas ur boet, dock högst intill ett belopp om en tiondel av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
Bestämmelser om sökande borgenärs betalningsansvar infördes genom ÄKL och innebar att en sökande borgenär ålades betalningsansvar för konkurskostnaderna i s.k. ursprungliga fattigkonkurser, dvs. konkurser där det vid konkursbeslutet funnits anledning anta att gäldenärens bo inte räcker till betalning av konkurskostnaderna och några borgenärer inte ställt säkerhet för dessa (185 § ÄKL). Regleringen (188 § första stycket ÄKL) hade sin grund i vilket intresse en sökande borgenär kunde antas ha av att få en gäldenär försatt i konkurs mot sitt bestridande trots att det
212 SOU 2000:62
fanns anledning anta att boet inte förslog till konkurskostnaderna. Det enda praktiska intresse som borgenären enligt lagmotiven kunde antas ha var att framtvinga en manifestationsed från gäldenären. Ett sådant intresse ansågs inte vara av den arten att kostnaderna för ett konkursförfarande borde drabba staten och dess företrädare. Det kunde därför inte anses obilligt att ålägga den borgenär på vars initiativ konkursen tillkommit att vidkännas kostnaderna för förfarandet, däri inbegripet gottgörelse till god man. En sådan bestämmelse antogs vidare kunna bidra till en minskning av antalet fattigkonkurser genom att en borgenär som visste med sig att han inte kunde vinna annat med konkursen än att chikanera gäldenären skulle låta bli att påkalla konkurs om han ställdes inför utsikten att få betala konkurskostnaderna (se NJA II 1921 s. 612 f.).
I lagmotiven till ÄKL berördes också frågan om sökanden under alla förhållanden borde svara för kostnaderna, dvs. även om ett normalt konkursförfarande kom till stånd. Det ansågs dock rimligt att kräva att sökanden på förhand kunde bedöma den ekonomiska risk som han iklädde sig genom ansökningen och att hans betalningsansvar inte ökade av det skälet att konkursdomaren oriktigt antog att det fanns tillgångar i boet.
Bestämmelserna om ansvaret för konkurskostnaderna i fattigkonkurser blev emellertid föremål för kritik och ansågs vara otydliga genom att det av den dåvarande bestämmelsens ordalydelse närmast verkade som om sökande borgenär skulle stå för konkurskostnaderna även om det visade sig att dessa täcktes av boets tillgångar. I en sådan situation ansågs det emellertid inte finnas några skäl för varför borgenären – som ju bedömt gäldenärens konkursmässighet riktigt – skulle svara primärt framför boet för konkurskostnaderna. I Konkurslagskommitténs betänkande Förenklad konkurs m.m. (SOU 1974:6) övervägdes på nytt frågan om borgenärsansvaret. Det förslag som lämnades innebar att konkurskostnaderna alltid i första hand skulle utgå ur boet så långt detta räcker. Denna ordning skulle tillämpas oavsett om konkursen uppstått på gäldenärens egen eller en borgenärs ansökan. Med konkurskostnader avsågs inte bara arvode och kostnadsersättningar utan även annan kostnad för förfarandet, t.ex. konkurskungörelsen. Om konkursboets tillgångar inte skulle räcka för att betala kostnaderna och konkursen tillkommit på gäldenärens egen begäran fanns inte någon annan lösning än att låta statsverket träda in. Även i konkurs som har uppstått efter ansökan av borgenär borde staten i sista hand svara för att konkurskostnaderna kan infrias. En konkurs tillgodoser i regel även ett allmänt intresse. En sanering kommer till stånd och frågan huruvida gäldenärsbrott har begåtts blir belyst osv. Staten har vidare också betydande fordringsanspråk i konkurser (SOU 1974:6 s. 100 f.).
När det gällde konkurssökande borgenärs ansvar övervägde Konkurslagskommittén om sökande borgenär helt borde befrias från kostnadsansvaret. Som skäl härför påpekade kommittén att den omständigheten att
SOU 2000:62 213
tillgångarna i boet inte räcker för att betala kostnaderna inte behöver betyda att borgenären varit ute efter att chikanera gäldenären. Konkursen tillgodoser även i dessa fall i allmänhet också övriga borgenärers intressen och innebär en för det allmänna önskvärd sanering. Ur ekonomisk synvinkel innebar det kostnadsansvar som åläggs borgenären inte någon större ekonomisk vinst eftersom de flesta konkursansökningar gjordes av staten eller av gäldenären själv. Kommittén ansåg emellertid trots detta inte att man borde gå så långt som att avskaffa borgenärens ansvar för kostnaderna. Fältet skulle då bli fritt för konkurser som inte tjänar något meningsfullt syfte. Ansvaret borde dock enligt kommittén inte sträcka sig längre än till sådana fall då konkursen avskrivits efter att hela tiden ha handlagts som förenklad konkurs och konkursboet inte räcker till att betala kostnaderna. Genom den begränsningen uppnåddes en överensstämmelse med de dittills gällande reglerna om borgenärsansvaret vid fattigkonkurs. Med hänsyn till att konkursen inte tillgodoser endast sökandens intresse och till att kostnadernas storlek någorlunda borde kunna förutses ansåg kommittén att ansvaret borde begränsas. Det högsta belopp som borgenären borde betala kunde enligt kommittén begränsas till en tiondel av basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring (SOU 1974:6 s. 101 f.).
Departementschefen anslöt sig i prop. 1975/76:210 i allt väsentligt till kommitténs förslag. Härvid uttalades att de kostnader som det är fråga om i regel inte uppgick till några större belopp (400 – 600 kr i ursprungliga fattigkonkurser och i övriga fall något större). Kommittén hade inte funnit det lämpligt att formellt undanta staten som sökande borgenär från det nu diskuterade borgenärsansvaret. Departementschefen menade emellertid att man nu borde ta steget fullt ut och låta de nu åsyftade reglerna om borgenärs kostnadsansvar gälla bara enskild borgenärs ansvar. För statens del borde det vara tillräckligt att klargöra att staten alltid i sista hand träder in som ansvarig för konkurskostnaderna (prop. 1975/76:210 s. 177).
Trots att prop. 1975/76:210 avslogs av riksdagen, kom förslagen i propositionen såvitt gäller sökande borgenärs betalningsansvar så småningom att leda till lagstiftning genom Konkurslagskommitténs delbetänkande (SOU 1977:29) Konkursförvaltning och den därpå grundade, sedermera av riksdagen antagna, prop. 1978/79:105. Både kommittén (SOU 1977:29 s. 251) och departementschefen (prop. 1978/79:105 s. 233 f.) anslöt sig helt till de förslag som redovisats i den tidigare propositionen.
Den nu diskuterade regeln om sökande borgenärs betalningsansvar trädde i kraft den 1 januari 1980 och togs in i 188 § första stycket ÄKL och sedermera även i KL.
Ikraftträdandet av KL den 1 januari 1988 innebar bl.a. att de olika handläggningsformerna för ordinär och mindre konkurs slogs samman till en enhetlig handläggningsform (se avsnitt 2.2.3). Detta inverkade på frågan om borgenärs ansvar för konkurskostnader på så sätt att skiljelinjen
214 SOU 2000:62
mellan ordinär konkurs och mindre konkurs inte längre kunde användas för uppdelning av avskrivningsfallen. Enligt de dittills gällande reglerna var borgenären alltid befriad från kostnadsansvar om konkursen från början handlades som en ordinär konkurs. Detta gällde även om det senare skulle visa sig att tillgångarna inte räckte för att betala konkurskostnaderna. Å andra sidan hade borgenären en skyldighet att i begränsad omfattning svara för konkurskostnaderna i de fall konkurser från början handlades som en mindre konkurs för att den var av enkel beskaffenhet, om det senare skulle visa sig att tillgångarna inte räckte för att betala konkurskostnaderna, trots att detta inte kunde förutses då konkursen inleddes. I prop. 1986/87:90 (s. 377) uttalas att det egentligen saknas anledning att låta den omständigheten att konkursdomaren beslutar om ordinär konkurs vara avgörande för borgenärens kostnadsansvar. I stället ålades annan sökande borgenär än staten en generell skyldighet att i den utsträckning som boet inte förmår bära konkurskostnaderna, betala dessa intill ett visst högsta belopp, om konkursen avskrivs på grund av otillräckliga tillgångar enligt 10 kap. 1 § KL. I övrigt överensstämde den bestämmelse som fr.o.m. den 1 januari 1988 trädde i kraft – och som alltjämt gäller – med den reglering som tidigare fanns i 188 § första stycket andra – femte meningen ÄKL.
2.6.4 Andra kostnader i samband med konkurs
Som framhållits inledningsvis är konkurshanteringen även förknippad med andra kostnader för staten än de kostnader som följer av statens slutliga ansvar för konkurskostnader i KL:s mening. Tingsrättens administrationskostnader (löner, lokal m.m.) för konkursärenden uppgick år 1999 till 92,6 mkr. Motsvarande kostnad var 98 mkr för 1998, 99 mkr för 1997, 102,1 mkr för 1996 och för budgetåret 1995/96 (18 månader) 144 mkr. Härtill kommer även kostnad för behandlingen av konkursärenden i överrätt. Dessa administrationskostnader finansieras genom skattemedel och är alltså, till skillnad från statens tillsynskostnad, inte att betrakta som en konkurskostnad.
Ytterligare en ”tillsynskostnad”, som inte inräknats i den tillsynskostnad som enligt vad som redovisats i avsnitt 2.6.2.1 utgör konkurskostnad, är kostnaden för den förvaring av gäldenärens räkenskapshandlingar m.m. som enligt 7 kap. 22 § KL skall ombesörjas av TSM, om förvaltaren inte anser att han bör bevara dem och om materialet inte kan återställas till gäldenären. Denna kostnad, som för 1999 uppgick till 7,4 mkr, belastar förslagsanslaget ”Förrättningskostnader” och disponeras av KFM. I avsnitt 2.6.4.2 kommer de nuvarande bestämmelserna om förvaring av gäldenärens räkenskapshandlingar att behandlas närmare.
SOU 2000:62 215
2.6.4.1 Ansökningsavgift i samband med konkursansökan
Kostnaderna för domstolarnas administration när det gäller handläggning av konkurser finansieras till största delen av skattemedel. En viss del av kostnaden finansieras emellertid, på samma sätt som domstolarnas verksamhet i övrigt, av en ansökningsavgift som tas ut samband med konkursansökan. Bestämmelser härom ges i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna.
Ansökningsavgift skall betalas av den som anhängiggör en konkursansökan. Befriad från skyldighet att betala avgift är emellertid den som ansöker om att själv få bli försatt i konkurs. Ansökningsavgiften uppgår sedan den 1 september 1996 till 500 kr.
Vid införandet av 1921 års konkurslag fanns bestämmelser om avgift vid ansökan om konkurs i form av stämpelavgift i förordningen (1914:383) angående stämpelavgiften och i form av expeditionslösen i förordningen (1883:64) angående expeditionslösen. Stämpelavgiften var, i vart fall såvitt gäller enskilda handlingar, att behandla som skatt, medan syftet bakom lösen i stället var att den som påkallade offentlig myndighets bistånd skulle bidra till förvaltningskostnaderna. Genom införandet av stämpelskattelagen (1964:308) samlades bestämmelser om stämpel på enskilda handlingar i en lag, medan bestämmelser om stämpel på offentliga handlingar och lösen reglerades i expeditionskungörelsen (1964:618). När det gällde storleken av lösenavgiften och frågan om grunderna för hur denna skulle beräknas ansåg den särskilt tillkallade utredningsmannen (SOU 1961:37 Stämpel- och expeditionsavgifter) att det var uteslutet att göra någon beräkning av statsverkets verkliga kostnader om det därvid skulle tas hänsyn till de allmänna kostnaderna för den berörda myndigheten. I stället skulle graderingen göras mer schabloniserad. I propositionen med förslag till stämpelskattelag uttalade departementschefen att självkostnadsprincipen skulle vara vägledande såtillvida att avgifterna inte i något fall fick överstiga statsverkets självkostnader för expeditionen (prop 1964:75 s. 312).
År 1977 gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att se över bl.a. reglerna om stämpelskatt och expeditionsavgift. Utredningen, som antog namnet Stämpelskatteutredningen, redovisade sina förslag bl.a. i delbetänkandet Avgifter vid tingsrätt m.m. (Ds B 1980:7). Enligt direktiven skulle översynen i första hand syfta till ett förenklat och mer lättöverskådligt system. Behovet av förenklingar ansågs särskilt påtagligt i fråga om expeditionsavgifterna. I betänkandet lämnades förslag till en särskild förordning som tar upp de avgiftsregler som avser tingsrätterna. Av direktiven framgick också att utredningens översyn av avgiftslistan skulle bygga på självkostnadsprincipen. Utredningen skulle förutom grövre schabloner överväga om ”prestationer för vilka expeditionsavgifter nu tas ut i
216 SOU 2000:62
stället kan beläggas med kostnadstäckande avgifter av det slag som numera tillämpas vid en rad statliga myndigheter”.
I sina överväganden konstaterade Stämpelskatteutredningen att ett beslut som innebär att kostnaderna i en verksamhet helt eller till viss del skall täckas av avgifter innebär att ett ekonomiskt mål läggs fast för verksamheten. Frågan om kostnadstäckning blir härigenom föremål för beslut på den politiska nivån där olika intressen kan vägas mot varandra. Den myndighet som har ansvaret för verksamheten får en klar utgångspunkt för sin ekonomiska uppföljning. Den som konfronteras med en avgift får vidare en motivering till avgiftens höjd. Utredningen konstaterade också att frågan om avgiftspliktens omfattning i de allmänna domstolarna tidigare hade behandlats av 1953 års Stämpelutredning men att något klart ekonomiskt mål inte hade formulerats (Ds B 1980:7 s. 142).
När det gällde frågan om att formulera ett ekonomiskt mål för verksamheten vid domstolarna framhöll Stämpelskatteutredningen att de statsfinansiella aspekterna och önskemålet om ett rättvist kostnadsansvar måste vägas mot argument som hänger samman med den särskilda karaktär som verksamheten vid domstol har. I en del fall utesluter denna avgiftsfinansiering. Vidare anfördes (Ds B 1980:7 s 143):
”En generell invändning som ibland förs fram mot avgiftsbeläggning av samhällets prestationer är att en verksamhet i första hand kommit till för det allmännas bästa och inte primärt för att betjäna den som anlitar verksamheten. Detta argument har dock i en rad fall inte ansetts utgöra något hinder mot statsmakternas beslut om avgiftsbeläggning. Sålunda belastar kostnaderna för en rad av samhällets kontrollfunktioner de kollektiv som på ett eller annat sätt föranleder kontrollen. Någon värdering av hur stor samhällets nytta av kontrollverksamheten är i förhållande till avgiftsbetalarnas har inte gjorts. Statsmakterna har i stället bedömt det som rimligt att de som föranleder verksamheten helt får täcka kostnaderna för denna med avgifter, även om verksamheten också är av betydande värde för samhället.”
Mot denna bakgrund lämnade utredningen förslag till vilka ekonomiska mål som borde gälla för de olika verksamheter som förekommer vid domstolarnas målenheter och vid inskrivningsmyndigheter. En utgångspunkt var därvid att avgift vid tingsrätterna skulle tas ut som avgift för olika begärda åtgärder och inte för den utgående handlingen i sig eller för registrering eller prövning av en ansökan. De ekonomiska målen innebar alltså att hela eller delar av självkostnaden för olika mål och ärenden skulle täckas av avgifterna. När det gäller verksamheten vid en målenhet delade utredningen upp denna i olika grupper. Beträffande gruppen lagsökningar och betalningsföreläggande gjordes en beräkning av självkostnaden för handläggningen av dessa mål. På grundval av denna beräkning föreslogs en ansökningsavgift. Utredningen ansåg att principen om full kostnadstäck-
SOU 2000:62 217
ning här borde gälla som ekonomiskt mål. Motsvarande ekonomiska mål föreslogs emellertid inte när det gäller övriga dispositiva tvistemål (FTmål och ordinära tvistemål) och inte heller i de indispositiva tvistemålen.
När det gäller konkurs- och ackordsärenden konstaterade utredningen att konkurskostnaderna bestod i konkursdomarens och förvaltarens utlägg för boets räkning, förvaltarens arvodesfordran och en tillsynsavgift enligt förordningen (1979:9872) om tillsynsavgift i konkurs. Det hade beräknats att omkring 80 procent av alla konkurser skulle komma att handläggas som mindre konkurs (enligt de regler som hade trätt i kraft den 1 januari 1980) och att konkurskostnaderna i dessa konkurser i allmänhet helt eller delvis skulle till övervägande del stanna på statsverket. Utredningen framhöll att det skulle kunna övervägas att ålägga konkursboet ansvar också för kostnaderna vid konkursdomstolen. Utredningen valde dock att inte lämna ett sådant förslag, bl.a. eftersom detta skulle förutsätta att avgiften i det enskilda fallet beräknades på grundval av det arbete som utförts av domstolen. Utredningen förordade i stället att en avgift skulle tas ut i konkursärenden på samma sätt som övriga avgifter i förordningen om avgifter vid tingsrätt. Ingen beräkning hade dock gjorts av självkostnaden. I ordinära konkurser föreslogs den schablonavgift som hade föreslagits beträffande vanliga tvistemål. När det gällde mindre konkurser föreslog utredningen att någon avgift inte skulle tas ut.
Utredningens förslag om att fastställa ekonomiska mål för delar av verksamheten vid tingsrätt fick emellertid inte gehör hos regeringen. Även om det under hösten 1980 hade skett avgiftshöjningar som innebar att avgifterna i vissa delar låg på en nivå som överensstämde med utredningens förslag förklarade chefen för Budgetdepartementet att han inte var beredd att föreslå att ekonomiska mål sattes upp för verksamheten. I stället borde schablonmässiga avgifter tas ut vilka, på samma sätt som fram till den tidpunkten, skulle fastställas av regeringen med den begränsningen att avgifterna inte fick sättas högre än kostnaderna (prop. 1981/82:31 s. 9 f.). Förslagen i propositionen ledde bl.a. till ändringar i expeditionskungörelsen som innebar att avgiften för ansökan om konkurs fr.o.m. den 1 juli 1982 bestämdes till 150 kr.
Stämpelskatteutredningens förslag om en särskild förordning om avgifter vid tingsrätt ledde emellertid så småningom till införandet av förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna. Ansökningsavgiften i konkurs sattes i denna förordning till 200 kr. Avgiften höjdes därefter 1996 så att den fr.o.m. den 1 september det året uppgår till 500 kr.
218 SOU 2000:62
2.6.4.2 Förvaring av gäldenärens räkenskapsmaterial m.m.
Inledning
I 7 kap. 22 § KL regleras den situationen att gäldenären efter konkursens avslutande inte kan ta hand om räkenskapsmaterialet eller andra handlingar rörande boet. Orsaken till detta kan t.ex. vara att gäldenären varit en juridisk person som upplösts genom konkursen eller att gäldenären är oanträffbar. Av regeln framgår att det ankommer på förvaltaren att avgöra om materialet skall förvaras hos TSM eller om det är lämpligare att förvaring sker hos förvaltaren. Beroende av valet kommer ansvaret för förvaringskostnaderna att utfalla olika. Om TSM bevarar materialet svarar staten för finansieringen och om förvaltaren väljer att själv fortsätta bevarandet måste han avsätta medel ur konkursboet för förvaringskostnaderna. I sist nämnda fall kommer borgenärerna att finansiera förvaringen genom minskad utdelning i konkursen.
Med utgångspunkt i förarbetena till 1979 och 1987 års reformer (SOU 1977:29, prop. 1978/79:105 och prop. 1986/87:90), Domstolsverkets rapport Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter, DV-rapport 1992:2 (se avsnitt 4.2.4), Riksskatteverkets fördjupade anslagsframställning för åren 1997 – 1999 för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet, bil 1 (se avsnitt 4.2.5), Konkursförvaltarkollegiernas Förenings skrift ”Synpunkter på det obeståndsrättsliga regelsystemet” (se avsnitt 4.3.7), Översyn av redovisningslagstiftningen (SOU 1996:157) och prop. 1998/99:130 samt synpunkter som framförts av företrädare för åklagar- och skatteväsendet, följer nedan en beskrivning av bakgrunden till nuvarande förhållanden liksom en kortfattad framställning av reformönskemålen (se vidare under ovan angivna avsnitt).
Här bör inledningsvis erinras om att man får skilja mellan gäldenärens räkenskapsmaterial och andra handlingar, dvs. det material som förvaltaren har tagit hand om enligt 7 kap. 12 § KL, och boets räkenskapsmaterial, dvs. det bokföringsmaterial som förvaltaren är ålagd att bevara enligt 7 kap. 19 § KL. De frågor som aktualiserats i detta avsnitt avser enbart gäldenärens handlingar.
Bakgrunden till nuvarande reglering
Vid 1979 års reform uttalade departementschefen att han anslöt sig till Konkurslagskommitténs förslag (SOU 1977:29 s. 264 f.) om att det borde ankomma på förvaltaren att avgöra om han själv eller TSM skulle svara för förvaringen av gäldenärens bokföringsmaterial. Denne skulle i likhet med TSM vara underkastad t.ex. bokföringslagens regler om förvaring. Praktiska hänsyn borde vara utslagsgivande. Departementschefen framhöll
SOU 2000:62 219
dock att TSM torde ha större möjligheter till en rationell och inte så dyrbar förvaring (prop. 1978/79:105 s. 183 och 349). I 206 § ÄKL inflöt en bestämmelse att, om hinder förelåg att återlämna det till gäldenären, förvaltaren skulle överlämna ”böcker och andra handlingar rörande boet” till TSM, om han inte ansåg sig böra bevara materialet själv. Vid 1987 års reform ansågs att regleringen borde kvarstå. RSV hade emellertid, med instämmande av flera KFM, under remissbehandlingen förordat en kortare förvaringstid än de tio år som föreskrevs i bokföringslagen. Orsaken var att förvaringen hade kommit att medföra praktiska problem och höga kostnader för det allmänna. Departementschefen hänvisade emellertid till de uttalanden som gjorts i propositionen till bokföringslagen (prop. 1975:104 s. 194 f.) om skälen för att arkiveringstidens längd skulle vara tio år, nämligen hänsynen till den allmänna preskriptionstiden och strävan att uppnå samstämmighet med skatteförfattningarna. Även möjligheten till eftertaxering efter utgången av den normala femårsperioden på grund av skattebrott framhölls. Särskilt frågor om utredningar av skattebrott ansågs ha giltighet i konkurssammanhang. Dessutom hänvisade departementschefen till den då pågående utredningen om betalningsansvar för juridiska personers skulder (prop. 1986/87:90 s. 278).
Reformönskemål
I DV-rapporten ”Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter” (DVrapport 1992:2) behandlades frågan om förvaringen av gäldenärens räkenskapsmaterial m.m. på nytt (s. 50). I rapporten hänvisas till en av RSV utarbetad promemoria (bil. 2 till DV-rapporten). Promemorian grundade sig bl.a. på en enkät utförd 1991 av RSV. Av denna framgick att i flertalet TSM-distrikt (15 av 22 stycken) förvaltaren föredrog att överlämna materialet till TSM i stället för att själv bevara det. RSV uppskattade grovt den sammanräknade årskostnaden för TSM:s förvaring till 2,7 mkr. RSV förordade en förkortning av förvaringstiden, eftersom det endast inom de närmaste åren efter det att konkursen avslutats fanns ett intresse av handlingarna. RSV framhöll också att gällande bestämmelser eller lagmotiv inte gav vägledning om efter vilka principer förvaltaren skulle välja förvaringsalternativ. Då syftet med förvaringen var det allmännas intresse av utredning om brott och näringsförbud, skatterevision etc., ansåg RSV det lämpligast att en myndighet ombesörjde den. Förvaltaren borde dock inte fråntas möjligheten att ansvara för arkiveringen. Kostnader uppkom i båda fallen och frågan var vem som skulle betala. RSV ansåg att det utdelningsbara beloppets storlek i konkursen inte borde vara beroende av om förvaltaren valde att själv förvara materialet eller överlämna det till TSM. Förvaltaren borde i stället ta praktiska hänsyn vid valet av förvaringsor-
220 SOU 2000:62
gan. Kostnaden borde enligt RSV tas ur boet oavsett vem som ombesörjde arkiveringen. RSV föreslog att staten borde ges rätt att ta ut en ersättning för TSM:s faktiska kostnad. Detta kunde lämpligen ske genom en höjning av tillsynsavgiften att omfatta den faktiska kostnaden för bevarandet eller genom en schabloniserad kostnad.
RSV gjorde under 1994 en ny undersökning hos TSM om hur materialet brukade bevaras. Denna undersökning gav vid handen att tillämpningen av 7 kap. 22 § KL varierade inom landet. Kostnaden för TSM:s förvaring uppskattades för budgetåret 1992/93 till 4,5 mkr. Enligt uppgift från RSV uppgick kostnaden för budgetåret 1995/96 till 7,5 mkr (12 mån), 1997 till 6,4 mkr, 1998 till 6,65 mkr och 1999 7,415 mkr. Till nämnda belopp kommer den arbetsinsats som förvarandet medför för TSM:s personal.
I RSV:s anslagsframställning avseende budgetåren 1997 – 1999 togs frågan upp på nytt (bil. 1, s. 22 f.). RSV vidhöll att det inte var tillfredsställande att frågan om vem som svarade för förvaringen var beroende av förvaltarens val. Om förvaltaren beslutade att själv bevara materialet drabbade kostnaden borgenärerna i form av minskad utdelning, och staten kom att svara för kostnaden om valet föll på TSM. RSV konstaterade att det främst var i det allmännas intresse, dvs. tillgänglighet för skattemyndigheternas revisioner och de brottsbeivrande myndigheternas förundersökning, som materialet måste bevaras. Ett skäl för att förvaringen borde ske på boets bekostnad var att den ursprungligen ålegat gäldenären. Den var därför förutsebar i konkurssituationen och kunde jämföras med konkursboets skyldighet att ta hand om miljöfarligt avfall. Förvaltaren ansågs vidare vara den som hade den bästa kännedomen om materialet och ombesörjde kontakterna med de myndigheter som haft ett intresse av detsamma. Dessutom fanns det en risk för att TSM:s hantering kunde bli onödigt dyrbar då myndigheten för säkerhets skull bevarade allt material på grund av bristande kännedom om dess innehåll. RSV:s slutsats blev att gäldenärens räkenskapsmaterial m.m. borde förvaras genom förvaltarens försorg och på konkursboets bekostnad. I fråga om förvaringstiden förordades fortfarande en förkortning till fem år från utgången av det kalenderår då gäldenärens senaste räkenskapsår avslutades, dock med möjlighet till förlängning. De argument för en tioårig förvaring som framhållits dels i förarbetena till bokföringslagen (prop. 1975:104 s. 194 f.), dels vid 1987 års reform (prop. 1986/87:90 s. 278 f.) ansågs inte längre ha samma bärkraft. Den övervägande andelen arkivhandlingar rörde aktiebolag. Dessa upplöses genom konkursen. Någon eftertaxering eller något ställföreträdaransvar kunde inte göras gällande i dessa fall. Reglerna om omprövning av taxeringsbeslut kunde motivera en förvaringslängd om sex år. Det enda skälet för att behålla en tioårig förvaringstid ansåg RSV vara hänsynen till reglerna om tioårig preskription av de allvarligaste skattebrotten. RSV ifrågasatte dock om frekvensen av sådana förundersökningar
SOU 2000:62 221
avseende brott begångna mer än sex år före konkursutbrottet motiverade den dyrbara arkiveringen. Åklagarmyndigheten borde kunna överta ansvaret för materialet efter denna tid vid behov.
I Konkursförvaltarkollegiernas Förenings skrift ”Synpunkter på det obeståndsrättsliga regelsystemet” (s. 23 f.) förordas att staten skall svara för kostnaden. Som skäl anges att det är i det allmännas intresse av brottsbeivrande som förvaringen sker av gäldenärens material. Den nedgång av antalet konkurser som kan förutses, torde även nedbringa kostnaderna. Föreningen anser även att förvaringstiden bör inskränkas mera än vad RSV föreslagit.
I betänkandet Översyn av redovisningslagstiftningen (SOU 1996:157) föreslog Redovisningskommittén en kortare arkiveringstid, sex år, för räkenskapsmaterial enligt bokföringslagens bestämmelser härom. Skälen var i huvudsak att det ansågs medföra svårigheter att under så lång tid som tio år tillgodose bokföringslagens krav på förvaring med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen samt för de stora företagen att förvara stora mängder arkivmaterial bl.a. av kostnadshänsyn. Intresseavvägningen mellan de praktiska olägenheter en lång förvaringstid medför och myndigheters och domstolars behov av utredningsmaterial resulterade i att Redovisningskommittén föreslog en förvaringstid om sex år (SOU 1996:157 s. 301 f.). Under remissbehandlingen förordade RSV en förvaringstid på tio år för räkenskapsmaterial med hänsyn till det kontrollbehov som gör sig gällande i samband med skatte- och brottsutredningar. Verket poängterade också företagens möjligheter att enligt bokföringslagen kunna få tillstånd att makulera räkenskapshandlingar att det i dag finns kostnadseffektiva metoder att lagra räkenskapsuppgifter på olika optiska eller magnetiska medier. I en inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria föreslogs, i motsats till Redovisningskommitténs betänkande, att arkiveringstiden för dokument, mikroskrift och maskinläsbara medier som avses i 7 kap. 1 § första stycket lagförslaget (i utkastet benämnt räkenskapsinformation) generellt bör vara tio år. I prop. 1998/99:130 Ny bokföringslag m.m. uttalar departementschefen i fråga om bevarandet av räkenskapsinformation att en tioårig förvaringstid bör behållas. Praktiska svårigheter för företagen att bevara räkenskapsinformationen måste enligt hans mening vägas mot intresset av kontroll vid t.ex. taxeringsrevisioner och brottsutredningar. Dessutom kan ett minskat behov av fysisk lagringskapacitet förutses på grund av den tekniska utvecklingen. När det gäller förvaring av en konkursgäldenärs räkenskapsinformation hänvisar departementschefen till Konkurstillsynsutredningen (prop. 1998/99:130 s. 265 f.).
Utredningen har under hand 1998 tagit del av synpunkter från en åklagare vid Ekobrottsmyndigheten i Malmö (EBM) och en skatteintendent vid Skattemyndigheten i Skåne län (SKM). Därvid har bl.a. framkommit att det endast är i cirka 25 procent av konkurserna som brottsmisstanke före-
222 SOU 2000:62
kommer, varför åklagarnas intresse för räkenskapsmaterialet endast gör sig gällande i denna mindre del av konkurserna. Behov av materialet för skatteprocessen kan t.ex. finnas vid granskning av en enskild aktieägares förmåner eller som stöd för minnet i de fall en tjänsteman skall vittna i rättegång. I fråga om hur länge materialet bör bevaras förordar såväl företrädaren för EBM som för SKM en förkortning av den nuvarande tioårsperioden. Från åklagarhåll anses det viktigt att åklagarna får kännedom om att materialet kommer att förstöras vid en viss tidpunkt så att de kan agera. Även från SKM:s sida uttalas att det bör ankomma på myndigheten att ge sig till känna.
SOU 2000:62 223
3 Förhållandena i vissa andra länder
3.1 Inledning
Den svenska regleringen av konkursinstitutet skiljer sig i flera hänseenden från motsvarande regler i bl.a. övriga nordiska länder. Det gäller såväl i fråga om hur samhällets kontroll över konkursförvaltningen är anordnad som beträffande andra konkursrättsliga inslag som omfattas av utredningens uppdrag, t.ex. utseende av konkursförvaltare och arvodering av förvaltare. Skillnaderna betingas naturligen av de olika rättsliga traditionerna. Samtidigt bör påpekas att den materiella konkursrätten, t.ex. konkursgrunderna och frågor om vilken egendom som räknas till ett konkursbo, uppvisar stora likheter mellan de nordiska länderna. Medan det nordiska lagsamarbetet på konkursrättens område avsett just den delen, har det inte kommit att innefatta de delar som är aktuella i detta betänkande (jfr prop. 1975:5 s. 63 och 115).
Trots de olikheter som sålunda föreligger mellan de nordiska ländernas syn på regleringen av konkursförfarandet finns det skäl att i jämförande syfte lämna vissa upplysningar om förhållandena i Danmark, Finland och Norge. I alla dessa länder har under de senaste åren företagits viktiga ändringar i konkurslagstiftningen beträffande sådana ämnen som avses med utredningens betänkande. Redogörelsen är översiktlig. För vidare upplysningar kan hänvisas till SOU 1974:6 s. 236, 1977:29 s. 91, 1983:24 s. 113 och 1992:113 s. 197 samt till den i texten angivna litteraturen. Jfr beträffande Finland även SOU 1999:1, Del II, Bilaga 6 s. 11.
Lagstiftningen i de andra nordiska länderna utgörs av främst den danska konkursloven från 1977 (DKL), den finska konkursstadgan från 1868 med senare ändringar (FKS) och den finska lagen om övervakningen av förvaltningen av konkursbon från 1995 (ÖvervL) samt den norska konkursloven av 1984 (NKL).
Framställningen har för varje nordiskt land disponerats på följande sätt:
1. Samhällets kontroll över konkursförvaltningen,
2. Utseende av förvaltare,
224 SOU 2000:62
3. Arvodering av förvaltare,
4. Kostnadsansvaret i konkurs.
Det kan anmärkas att utredningen under 1. kommer att beröra även borgenärernas inflytande över konkursförvaltningen.
Vad härefter gäller andra länder än de nordiska har det inte samma omedelbara intresse som beträffande de nämnda nordiska länderna att göra jämförelser med konkursrättsliga regler. De insolvensrättsliga regler som närmast motsvarar det svenska konkursinstitutet företer i andra europeiska stater stora olikheter beträffande samhällets kontroll över konkursförvaltningen. Sålunda finns i övriga länder t.ex. inte något sådant samhälleligt tillsynsorgan som TSM utgör i Sverige. Kontrollen över konkursförvaltningen utövas genom borgenärerna och konkursdomstolarna. Formerna för utseende och arvodering av konkursförvaltare växlar också. I fråga om övriga europeiska länder kan hänvisas till redogörelsen i exempelvis Rajak/Horrocks/Bannister, European Corporate Insolvency A Practical Guide, John Wiley & Sons Ltd, Great Britain 1995.
Bland utomeuropeiska länder har USA ett visst intresse av den anledningen att man där på senare år inrättat ett system med federala tjänstemän, the United States Trustees, för övervakning av bl.a. det förfarande som motsvarar konkurs hos oss, dvs. liquidation (Chapter 7 i 1978 års Bankruptcy Code). En kort redogörelse för detta system har därför sin plats i betänkandet.
3.2 Danmark
3.2.1 Samhällets kontroll över konkursförvaltningen
I Danmark finns ingen särskild, offentlig tillsynsmyndighet av det slag som har inrättats i Sverige (jfr dock vad som sägs i det följande om Justitsministeriets "kasseinspektører"). Utöver den kontroll som borgenärerna kan företa, t.ex. genom utseende av ett "kreditorudvalg" (§ 115 DKL och Munch, Konkursloven med kommentarer, 8. utg. 1997, cit Munch, s. 640), utövas tillsynen över konkursförvaltningen av den skifteret där konkursen är anhängig. Skifteretten är ett till domstol i första instans knutet, judiciellt organ som motsvarar det tidigare svenska konkursdomarinstitutet. Skifteretten skall få samma information av konkursförvaltaren ("kurator") som borgenärerna. Vidare kan skifteretten begära ytterligare upplysningar av kurator om boets förhållanden. Skifteretten skall också "genomgå" kura-
SOU 2000:62 225
tors räkenskaper för konkursboet "i fornødent omfang". Genom en lagändring 1996 har innebörden av skifterettens tillsyn preciserats (§ 126 DKL och Munch s. 661).
Skifteretten företar främst en legalitetskontroll men kan också ingripa mot klart olämpliga ("uhensigtsmæssige") åtgärder av förvaltaren (jfr Munch s. 653 och 663 samt § 127 DKL). Ett kreditorudvalg kan kritisera alla delar av boförvaltningen, men det kan bara genom skifteretten efter ett borgenärssammanträde ("skiftesamling") framtvinga en ändring. Skifteretten kan exempelvis, om det är nödvändigt, entlediga kurator eller företa annat ingripande i boförvaltningen (§ 127 DKL). Skifterettens prövningsrätt har karakteriserats som en säkerhetsventil, som skall förhindra grova fel och direkt maktmissbruk från bostyrets (dvs. kurators och kreditorudvalgets) sida (se Paulsen, Insolvensret, 2. utg. 1995, cit Paulsen, s. 319).
Skifterettens "genomgång" av boets räkenskaper syftar till att kontrolllera att kurator har behandlat boet "forsvarligt", dvs. inte till skada för borgenärerna, t.ex. genom att utgifter som skulle ha belastat panthavare har belastat boets allmänna del (Munch s. 662). Skifteretten skall inte företa någon bokföringsmässig revision av räkenskaperna (jfr Paulsen s. 318).
"Genomgången" av räkenskaperna liksom kurators arbetsredogörelse skall bilda underlag när skifteretten fastställer ersättning till kurator (Munch s. 663).
I en Bekendtgørelse om tilsyn med konkursboer m.v. från 1978 (återgiven hos Munch s. 951) har Justitsministeriet meddelat vissa föreskrifter rörande tillsynen över konkursförvaltningen och kurators medelsförvaltning. I föreskrifterna (§ 1) heter det inledningsvis att tillsynen utövas – utöver av skifteretten – av Justitsministeriets "kasseinspektører". Härefter följer regler rörande kurators skyldighet att handha konkursboets "beholdninger og værdipapirer" och ombesörja boets bokföring på ett betryggande sätt (§§ 2 – 5). Skifteretten kan när som helst begära att få ta del av boets räkenskaper och värdehandlingar (§ 6). Utdelning som tillfaller statskassan inbetals av kurator till skifteretten (§ 8). I §§ 9 – 11 ges föreskrifter om "kasseinspektørernas" befogenheter. "Inspektørerna" skall se till att kurator handlar i överensstämmelse med bekendtgørelsen, att han främjar boets behandling utan onödig försening och avlägger räkenskap för skifteretten och kreditorudvalget. De kan "foretage eftersyn" av konkursboet på kurators kontor och förelägga kurator att infinna sig hos skifteretten medförande de i § 6 nämnda dokumenten. De kan vidare interimistiskt företa åtgärder för att säkra boets medel, om det finns särskild grund att anta att det föreligger "uregelmæssigheder" och de därför hyser betänkligheter mot att kurator får behålla rådigheten över medlen, tills skifteretten har tagit ställning till frågan om kurator bör entledigas. En "kasseinspektør" skall lämna en skriftlig berättelse till
226 SOU 2000:62
Justitsministeriet och skifteretten om vad som kommit fram vid en "eftersyn".
3.2.2 Utseende av förvaltare
I § 107 DKL sägs att "straks efter at konkursdekret er afsagt, udpeger skifteretten en eller flere kuratorer efter at have rådført sig med de fordringshavere, der er til stede". Denna ordning gäller från 1996. Dessförinnan utsåg skifteretten en "midlertidig bestyrer" (interimsförvaltare) för tiden fram till första borgenärssammanträdet, då borgenärerna eller – vilket var det vanliga – skifteretten utsåg kurator. Systemet med interimsförvaltare har dock inte ansetts vara ändamålsenligt med hänsyn bl.a. till behovet av en handlingskraftig förvaltare under den betydelsefulla första perioden av en konkurs (se Betænkning nr. 1273/1994 om rationalisering og modernisering af konkursbehandlingen s. 25 och Paulsen s. 299).
Enligt den nya ordningen kan emellertid skifteretten i samband med konkursdekretet bestämma, att det skall hållas ett borgenärssammanträde ("skiftesamling") för val av kurator inom tre veckor (§ 108 DKL). Som grund för detta har angetts att det principiellt ankommer på borgenärerna att avgöra vem som skall handha konkursförvaltningen. Skifteretten bör därför inkalla en "skiftesamling" när en "udpeged" kurator själv eller en borgenär begär det (Munch s. 611). Skifteretten kan göra så också på eget initiativ. Den kan för övrigt förkasta ett val av kurator som gjorts av borgenärerna (§ 113, Stk. 3 DKL). För det krävs särskilda skäl, t.ex. dåliga erfarenheter av den valdes sätt att tidigare sköta boförvaltning (Munch s. 637).
Vid skifterettens utseende av kurator bör det avgörande vara endast vederbörandes lämplighet och opartiskhet (Munch s. 609). DKL innehåller – i motsats till vad som gällde tidigare (Munch s. 884) – inte några speciella kompetenskrav (jfr 1994 års Betænkning s. 26). Det har t. ex. ansetts självklart att en kurator skall vara vederhäftig och kunnig i affärsverksamhet. I praxis har kurator normalt varit en advokat. I § 238, Stk. 1 DKL finns en regel om kravet på kurators opartiskhet (Munch s. 883). Innehållet i denna regel motsvarar 7 kap. 1 § tredje stycket i den svenska KL.
3.2.3 Arvodering av förvaltare
Enligt § 239, Stk. 1 DKL fastställer skifteretten vederlag till kurator efter en konkret bedömning på grundval av en motiverad framställning från denne. Vederlaget skall fastställas med hänsyn tagen till arbetets omfattning och boets beskaffenhet, det med arbetet förbundna ansvaret
SOU 2000:62 227
och det under de givna omständigheterna uppnådda resultatet. Regleringen i lagrummet härstammar från 1987. Dessförinnan fastställdes kurators arvode med ledning av Advokatsamfundets taxor. Dessa var satta i relation till tillgångarnas värde, t.ex. grundtaxa 1 000 DKR och 15 procent av de första 200 000 DKR av tillgångsvärdet (se vidare Munch s. 892).
Gällande ordning utgår från att tillgångarnas storlek i en konkurs får betydelse bara i den mån det kan antas att storleken inverkat på arbetets omfattning. Detta begrepp kan också syfta på tidsåtgången. Men det har inte varit lagstiftarens avsikt att arvodet skall fastställas automatiskt vare sig på grundval av tillgångarnas storlek eller med tanke på kurators registrerade tidsåtgång (Munch s. 897, jfr även Paulsen s. 335).
"Boets beskaffenhet" bör tilläggas stor betydelse. Det krävs naturligen ett större antal timmar för behandling av ett komplicerat bo (t.ex. med ett stort antal invecklade kontrakt, som boet skall välja att träda in i eller avvisa, vanskliga återvinningsfrågor och brister i gäldenärens bokföring). 1987 års lagändring berodde på att kritik riktats mot mycket stora arvoden i särskilt stora bon och att man önskade pressa ned arvodet i bon där arbetet kanske inte stått i rimligt förhållande till arvodet (Munch s. 898).
Det med arbetet förbundna ansvaret syftar både på det skadeståndsansvar som kan drabba kurator enligt culparegeln och det mer ideella ansvar som följer med att förvalta betydande värden.
Det under de givna omständigheterna uppnådda resultatet betyder ett för borgenärerna (och eventuellt för gäldenären) bättre utfall av konkursbehandlingen än man kunde förvänta med hänsyn till boets förhållanden (Munch s. 898). Beror resultatet t.ex. på en allmän prisstegring kan det inte motivera ett högre arvode.
I § 239 DKL omnämns inte sådana utlägg som kurator kan ha haft. Kurators anspråk på ersättning för utlägg får behandlas som andra krav mot boet, i regel som massakrav (Munch s. 902).
3.2.4 Kostnadsansvaret i konkurs
Enligt § 239, Stk. 4 DKL skall vederlag till kurator (och till andra konkursfunktionärer) betalas av konkursboet. I § 93, nr. 2, sägs att omkostnader vid boets behandling skall betalas "i lige forhold" före annan gäld. Detsamma gäller gäld som boet ådrar sig under konkursen (bortsett från krav på inkomstskatt som debiteras gäldenären), § 93, nr. 3. Massakraven är alltså likställda.
Under omkostnader vid boets behandling faller arvode till kurator och andra konkursfunktionärer, utgifter för kungörelser, porto, registrering etc. och sannolikt också premien för en av kurator tecknad ansvarsförsäkring (Munch s. 242 och 555; jfr Nils Ørgaard, Konkursret, 6. udg. 1997, cit.
228 SOU 2000:62
Ørgaard, s. 151). Här bör påpekas att DKL innehåller särskilda regler om konkurssökandes ansvar. Detta ansvar avser endast de nämnda omkostnaderna.
DKL reglerar på olika sätt hur man skall förfara om konkursboets medel inte täcker de med konkursbehandlingen förenade omkostnaderna. I § 27 föreskrivs att den eller de som har ansökt om konkurs (i princip också sökande gäldenär) i en sådan situation svarar solidariskt för det bristande beloppet. Ett konkursdekret får därför inte meddelas av skifteretten utan att sökanden ställer säkerhet för omkostnader som inte kan tas ut av boet. Sø- og Handelsretten kräver som utgångspunkt 20 000 DKR. Hos Paulsen (s. 111) nämns att skifteretterna brukar kräva ett belopp om 15 000 – 25 000 DKR som säkerhet.
Det finns två undantag från kravet på säkerhet. Det ena är att omkostnaderna "utvivlsomt" kan täckas av konkursboets medel. Det andra är att särskilda hänsyn till gäldenären eller en fordringshavare talar för det; i så fall skall bristande belopp betalas av statskassan. Enligt lagmotiven syftar det andra undantaget på det fallet att en löntagare begär konkurs för att få ett lönekrav täckt av Lønmodtagernes Garantifond (Munch s. 244 och Ørgaard s. 39). Även andra fall är dock tänkbara (jfr Paulsen s. 115).
Om ett aktiebolag eller "anpartsselskab" helt saknar tillgångar är den naturliga utvägen att överlåta begäran om "udslettelse" (likvidation) till Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (Munch s. 242). Också i detta fall skall begäran riktas till skifteretten (se även Paulsen s. 112 och 541).
Om kurator under utredningen konstaterar att omkostnaderna inte täcks av boets medel, skall det omgående beslutas att konkursen skall upphöra (§ 143). Beslutet fattas normalt på ett borgenärssammanträde (skiftesamling). En borgenär som är ansvarig för boets omkostnader kan begära att konkursen upphör, om ingen i hans ställe vill svara för de ytterligare kostnaderna. Om skifteretten anser det vara klart att boet inte förslår till omkostnaderna, skall den av egen drift avsluta konkursen, sedan frågan har behandlats på ett borgenärssammanträde (Munch s. 696).
3.3 Finland
Framställningen i detta avsnitt bygger främst på Regeringens proposition 249/1994 med förslag till lagar om övervakning av förvaltningen av konkursbon och om ändring av konkursstadgan (cit. RP 249/1994) och proposition 49/1997 med förslag till lagar om ändring av konkursstadgan och 7 § lagen om övervakning av förvaltningen av konkursbon (cit. RP 49/1997).
Viktiga upplysningar om den nu gällande ordningen i Finland har inhämtats vid det i avsnitt 1.2 nämnda besöket 1998 hos Konkursombuds-
SOU 2000:62 229
mannen och Delegationen för konkursärenden. Med medgivande av Konkursombudsmannen har till betänkandet fogats den skriftliga redogörelse som denne lämnade till utredningen som svar på de frågor som i förväg tillställts honom (se bilaga 4 och 5). Lagtexten till ÖvervL bifogas som bilaga 6.
Upplysningar om kostnader i konkurs har också inhämtats under hand från Justitieministeriet i Helsingfors.
3.3.1 Samhällets kontroll över konkursförvaltningen
Före tillkomsten av 1995 års ÖvervL fanns inget statligt organ som hade till särskild uppgift att övervaka konkursförvaltningen. Liksom nu hade domstolen att besluta om försättande i konkurs, tillsätta boförvaltare (ang. denna term se nedan under 3.3.2) och avgöra vilken utdelning som tillkommer bevakade fordringar. Till domstolens uppgifter hörde däremot inte att på eget initiativ övervaka konkursförvaltningens verksamhet eller utredandet av konkursboet (RP 249/1994 s. 5). I praktiken var det väsentligen borgenärernas sak att sörja för behövlig övervakning.
Enligt finsk rätt utövar borgenärerna sedan länge den högsta beslutanderätten inom konkursförvaltningen. Borgenärerna beslutar om alla angelägenheter som gäller konkursboets förvaltning och utredningen av boet till den del deras beslutanderätt inte är särskilt begränsad i lag. En motsvarighet till det svenska systemet med granskningsman finns i ordningen med utseende genom rättens försorg av en eller flera övervakare av boförvaltningen, en ordning som under de senaste åren dock tillämpats endast i några större bolags konkurser. I övrigt har det varit sällsynt att en övervakare har förordnats (RP 249/1994 s. 3). Borgenärerna kan också välja en eller flera ombudsmän som boförvaltaren skall avge redovisning till (64 § FKS).
Motiven för 1995 års reform har av lagstiftaren angetts vara i huvudsak följande (RP 249/1994 s. 6). Det sätt på vilket ett konkursbo sköts och tillgångarna realiseras har betydelse förutom för borgenärerna och gäldenären även för näringslivet i allmänhet. Också för samhället är det viktigt att konkursbona sköts på ett behörigt sätt och att eventuellt missbruk i samband med konkurserna uppdagas. Genom att utveckla procedurerna vid konkurs och genom att skapa regelverk om god boförvaltningssed kan man förenhetliga och rationalisera konkurspraxisen och på så sätt minska de ekonomiska förlusterna av konkurser och deras skadeverkningar för samhället. Genom att utöka samarbetet mellan de myndigheter som arbetar med konkursärenden och de centralaste borgenärsgrupperna och genom att koordinera verksamheten kan man utveckla konkursförfarandet och
230 SOU 2000:62
minska konkurskostnaderna. Boförvaltarna har i praktiken rätt stor frihet i skötseln av boet. Effektiviteten i borgenärernas övervakning varierar. Det kan uppstå situationer då lagenligheten i konkursförvaltningens verksamhet inte utreds ens då situationen skulle kräva det. För den offentliga makten är det allt viktigare att kunna följa med och övervaka boförvaltningens verksamhet, bl.a. eftersom man på senare år på förvaltarna överfört uppgifter rörande mottagandet av bevakningar och lönegarantisystemet. Gäldenärens ställning förbättras också, om han vid behov kan vända sig till någon utomstående för att utreda eventuella oklarheter. Ett speciellt problem utgör konkurser som förfaller på grund av brist på medel. Det missbruk som hänger samman med konkurser kan delvis förebyggas genom att det skapas ett system genom vilket gäldenärens verksamhet i sådana bristkonkurser effektivt kan undersökas.
Mot denna bakgrund har det ansetts nödvändigt att det finns en myndighet som ansvarar för uppföljningen, utvecklandet och övervakningen av konkursförfarandet. Den bästa lösningen har bedömts vara att inrätta en funktionellt självständig specialmyndighet, en konkursombudsman, som bistås av en byrå. Uppgifterna för denna ombudsman (KonkO) har i motiven angetts på följande sätt (RP 249/1994 s. 8). Han skall för det första allmänt följa konkurserna och utveckla procedurerna samt sörja för allmän rådgivning och handledning med anknytning till detta. För det andra skall han följa och övervaka att ett konkursbo sköts enligt lag och god boförvaltningssed samt att borgenärernas och gäldenärens rättigheter inte kränks. Han skall också sörja för att "lagligheten i gäldenärens verksamhet som föregår konkursen" utreds i tillräcklig utsträckning. Vidare skall han bevaka hur konkursboet handhar de uppgifter som anknyter till lönegarantisystemet. De nu nämnda uppgifterna kommer till direkt uttryck i 1 § 2 mom. ÖvervL. Där föreskrivs också att KonkO vid behov skall sörja för att gäldenärens räkenskaper och verksamhet granskas och att han skall vidta nödvändiga åtgärder då han fått kännedom om försummelser och missbruk eller andra omständigheter som kräver rättelse.
I motiven framhålls att den nya ordningen inte ersätter den övervakning som utövas av borgenärerna utan endast kompletterar den. Den centrala uppgiften för KonkO är att utveckla förfaringssätten vid konkurser och god boförvaltningssed, eftersom man på detta sätt kan uppnå den största nyttan av den nya myndighetens arbete. Avsikten är inte att ordna övervakningen så att den baserar sig på en fortlöpande rapporteringsskyldighet och formell granskning av handlingar. I motiven (RP 249/1994 s. 12) understryks betydelsen av KonkO:s uppgift att vidareutveckla god boförvaltningssed tillsammans med domarkåren, advokatväsendet samt vederbörande myndigheter och organisationer. Där nämns också avsikten att grunda en delegation för konkursärenden för att bistå KonkO.
SOU 2000:62 231
I ÖvervL ingår en rad regler som närmare anger KonkO:s befogenheter och uppgifter (3 – 8 §§). I 3 § finns en föreskrift om boförvaltares rapporteringsskyldighet i förhållande till KonkO, i 4 § en föreskrift om KonkO:s rätt till insyn i enskilda konkursbon, i 5 § en bestämmelse om hans rätt att förordna särskilda inspektörer för granskning av konkursbon, varvid granskningskostnaden förskotteras av staten, i 6 § bestämmelser om KonkO:s rätt att delta i borgenärssammanträden och rätt att bistå en konkursaktör vid rättegång, i 7 § föreskrifter om hans befogenhet att begära en boförvaltares entledigande eller yrka nedsättning av dennes arvode och i 8 § en föreskrift om KonkO:s möjligheter att granska konkurser som har förfallit på grund av brist på medel. Utöver de nu nämnda reglerna finns i ÖvervL särskilda stadganden om bl.a. domstols rätt att begära utlåtande av KonkO (12 §) och dennes befattning med rättegång (13 och 15 §§). Det bör tilläggas att KonkO har motsvarande övervakningsfunktion i det förfarande som regleras i 1993 års lag om företagssanering.
Till ÖvervL hör en förordning om övervakning av förvaltningen av konkursbon från 1995 (ÖvervF). I förordningen ingår bestämmelser om hur KonkO och dennes medhjälpare utses och ärendena hos myndigheten handläggs (1 – 6 §§) samt om boförvaltares rapporteringsskyldighet (8 §). Vidare finns regler om Delegationen för konkursärenden (7 §). Huvuddragen i de senare reglerna är följande.
Delegationen skall bistå KonkO:s organ. Delegationens uppgift är att följa de förfaringssätt som tillämpas i förvaltningen av konkursbon, att ta initiativ till och avge förslag om utvecklande av konkursförfarandet, god boförvaltningssed och övervakningen av konkursbon samt att avge utlåtanden och rekommendationer i dessa frågor. Delegationen består av en ordförande och en vice ordförande samt högst sju andra medlemmar (jämte suppleanter) som utses av Justitieministeriet för tre år i sänder. Delegationens medlemmar (och suppleanter) skall vara förtrogna med konkursärenden. Justitieministeriet, domstolarna, advokaterna, centrala offentligrättsliga och privaträttsliga borgenärsgrupper samt näringsidkare skall vara företrädda i delegationen. KonkO eller tjänsteman som denne har förordnat har rätt att närvara vid Delegationens möten.
Hur KonkO:s verksamhet i praktiken bedrivs framgår av bilaga 5. Några huvuddrag förtjänar att lyftas fram. KonkO får automatiskt grunduppgifter från alla konkurser. Granskningen av konkurshandlingar på KonkO:s byrå sker dock summariskt. Vanligen får KonkO reda på brister i konkurshanteringen genom anmälan eller klagomål från gäldenären eller en borgenär. Vid behov utför då KonkO en granskning av konkursboet. Någon gång kan denna resultera i en polisanmälan eller en anmälan till Advokatförbundet. Det har hänt att boförvaltaren själv gått i konkurs eller vid ett utmätningsförsök befunnits sakna medel. I sådana fall låter KonkO
232 SOU 2000:62
granska alla konkursbon som skötts av förvaltaren. Sådan särskild granskning som sägs i 5 § ÖvervL utförs vanligen av en auktoriserad revisor. KonkO har hittills inte hos domstol begärt att någon boförvaltares arvode sätts ned. Kontakterna mellan å ena sidan KonkO och å andra sidan borgenärerna och domstolen är i huvudsak av informellt slag. KonkO har hittills (mars 1998) avgett utlåtanden enligt 12 § ÖvervL – förutom till ett antal tingsrätter – i tre fall till hovrätt.
Beträffande den verksamhet som har bedrivits av Delegationen för konkursärenden finns vissa uppgifter i bilaga 5. Härutöver har främst vid utredningens besök i Helsingfors framkommit följande. Frågor om god boförvaltarsed aktualiseras hos Delegationen genom att KonkO är närvarande vid sammanträdena. Vid utarbetandet av rekommendationer eftersträvas enighet bland medlemmarna. Delegationen sammanträder en gång i månaden. Arvode för uppdraget utgår enligt de grunder som Finansministeriet har fastställt för statliga kommittéer (mötesarvode för ordföranden 110 FMK och övriga medlemmar 70 FMK). Sekreteraren betalas med 100 FMK per timme. Ersättningarna betalas ur KonkO:s budget.
3.3.2 Utseende av förvaltare
De personer som enligt finsk lag skall ha hand om förvaltningen av konkursboet utgörs av dels en eller flera interimistiska boförvaltare, dels en eller flera gode män. I FKS benämns dessa personer efter en reform som trätt i kraft den 1 mars 1998 "boförvaltare". Denna term används därför i avsnitt 3.3 som en sammanfattande benämning, när inte någon skillnad behöver göras mellan den interimistiska boförvaltaren och den slutligt utsedda. Det kan anmärkas att det dessutom finns termen "syssloman". Enligt den ordning som gällde fram till 1993 förvaltades nämligen boet i tre steg, eftersom domstolen på bevakningsdagen utsåg en "syssloman" som efterträdde gode mannen (62 § FKS). Numera är den gode mannen "syssloman" efter bevakningsfristens utgång även utan särskilt förordnande.
I samband med att gäldenären försätts i konkurs förordnar domstolen en interimistisk boförvaltare (50 § FKS). Kompetensvillkoren är numera desamma som beträffande den slutliga boförvaltaren (se nedan). I 50 a § FKS ges vissa regler om den interimistiska boförvaltarens befogenheter, t.ex. i fråga om att sälja lös egendom som hör till boet. Enligt 50 b § FKS skall den interimistiska boförvaltaren göra en utredning om gäldenären och dennes verksamhet före konkursen. I paragrafen specificeras i sju punkter vad utredningen skall innehålla. Utredningen skall ges in till
SOU 2000:62 233
domstolen och samtidigt tillställas KonkO och åklagaren samt en förundersökningsmyndighet och borgenär som begär det.
Den interimistiska boförvaltarens uppdrag varar till det s.k. borgenärsförhöret, dvs. i allmänhet en månad (13 § FKS). Principen har länge varit att borgenärerna utser den slutliga boförvaltaren, dock med rätt för domstolen att om den anser den föreslagne vara olämplig i stället välja en annan person. För att boförvaltarens oavhängighet skall tryggas har lagstiftaren vid den reform som trätt i kraft 1998 gett domstolen en större prövningsrätt. I 51 § FKS heter det numera att domstolen vid borgenärsförhöret förordnar en god man till boförvaltare efter att "ha hört närvarande borgenärer" (RP 49/1997 s. 6). I motiven sägs att i praktiken är ändringen inte betydande, eftersom boförvaltaren även i fortsättningen oftast torde utses bland de personer som borgenärerna föreslår. Det sägs vidare bl.a. att domstolen skall ha samma självständiga prövningsrätt i fråga om den gode mannens person som den har vid förordnandet av interimistisk boförvaltare. Boförvaltaren skall ha "borgenärernas allmänna förtroende" (RP 49/1997 s. 15).
Boförvaltaren skall vara myndig och känd som en hederlig person. Han skall ha den förmåga som uppdraget kräver samt vara lämplig för detta (51 § FKS). I den nu åsyftade paragrafen finns också en jävsregel av ungefär samma slag som i den svenska KL. Jävsregeln tillkom beträffande interimistisk boförvaltare vid 1995 års reform (RP 249/1994 s. 19) och beträffande slutlig boförvaltare vid 1998 års reform (RP 49/1997 s. 5). I motiven pekas på att boförvaltaren på senare tid anförtrotts nya uppgifter som delvis "betjänar offentlig fördel" (t.ex. lönegarantiärenden) och att det bl.a. med tanke härpå inte är lämpligt att boförvaltaren har sådana bindningar till gäldenären eller någon borgenär som äventyrar boförvaltarens opartiskhet eller oavhängighet.
I Bilaga 5 återfinns vissa av KonkO lämnade uppgifter om utseende av förvaltare och kraven på dennes oavhängighet.
3.3.3 Arvodering av förvaltare
I 50 § 3 mom. FKS har vid 1995 års reform tagits in bestämmelser om arvode och ersättning för kostnader till den interimistiska förvaltaren (RP 249/1994 s. 20). Arvodet skall vara skäligt med hänsyn till uppgiftens svårighetsgrad, omfattningen av det arbete som utförts och andra omständigheter. Vid en bedömning av det arbete som utförts beaktas arbetsmängden och kvaliteten på arbetet. Andra omständigheter som kan komma i fråga är enligt motiven bl.a. den interimistiska boförvaltarens erfarenhet och konkursboets omfattning.
234 SOU 2000:62
Borgenärssammanträdet beslutar om arvodet till den interimistiska boförvaltaren (RP 249/1994 s. 20). Om konkursen förfaller måste denne rikta arvodesyrkandet mot gäldenären. Här kan inskjutas att rätten – sedan gäldenären avlagt ed vid borgenärsförhöret – skall förordna att "vidare behandling av konkursärendet ej äger rum", om den finner att de avträdda tillgångarna inte föreslår till att bestrida de konkurskostnader som skall utgå ur dessa (15 § 3 mom. FKS). Enligt 50 § 3 mom. FKS fastställer i så fall domstolen arvodet och ersättningen till den interimistiska boförvaltaren, om han eller gäldenären begär det. Den interimistiska boförvaltaren har rätt att innehålla en tillräcklig del av konkursboets egendom för betalning av arvodet och kostnadsersättningen.
Det bör påpekas att en konkurs i det nyss berörda fallet behandlas vidare, om någon av borgenärerna meddelar att han tar på sig ansvaret för konkurskostnaderna. Ansvaret avser då alla tänkbara kostnader. Borgenären kan inte begränsa sitt ansvar till exempelvis ett visst belopp eller till vissa kostnader.
Beträffande gode männens (och sysslomännens) rätt till arvode finns bestämmelser i 79 § FKS. Beslutanderätten ligger hos borgenärerna, men en minoritet kan överklaga hos domstolen. Arvodet bestäms "antingen till visst för hundra eller efter annan grund". Arvodet får inte räknas efter tid.
Vid utredningens besök i Finland lämnades av Delegationen för konkursärenden vissa upplysningar om nuvarande praxis i fråga om bestämmande av arvode till boförvaltare. Delegationen har utarbetat en rekommendation 8/31.12.1997 i ämnet (Bilaga 7). Huvudprincipen enligt rekommendationen är att arvode utgår efter en procentsats som beräknas efter konkursboets sannolika realisationsvärde. Rekommendationen har inneburit att boförvaltarna numera får högre arvoden i små konkurser. Det har hittills inte förekommit att KonkO väckt talan vid domstol ang. ett för högt arvode (jfr ovan under 3.3.1).
3.3.4 Kostnadsansvaret i konkurs
Ersättning till boförvaltaren och andra konkurskostnader skall i första hand tas ut ur boet. I 74 § FKS – som kvarstår oförändrad sedan stadgans tillkomst – uttrycks detta så att "all kostnad, som för konkursmassans uppteckning, vård och förvaltning, så ock för utredningen, borgenärernas sammanträden och rättegången tarfvas, skall af massan gäldas". Vad som åsyftas i paragrafen är massaskulder. De viktigaste av dessa är följande. 1) Arvode till förvaltare. 2) Andra direkta "kostnader av konkursförfarande", såsom kostnader för förfarandet vid domstol, kostnader för specialrevision och kostnader som gäller talan som har väckts i boets intresse.
SOU 2000:62 235
3) Lönefordringar av arbetstagare som är anställda av boet. 4) Åligganden som härrör från fortsättande av gäldenärens näring. 5) Hyra eller annat motsvarande vederlag för gäldenärens verksamhetsställe. 6) Nödvändigt underhåll till gäldenären och dem som han försörjer.
Avgifter i konkursärenden är dels avgifter för försättande i konkurs, dels avgifter som uppbärs när konkursen har inletts. Enligt 3 § 3 mom. 9 punkten förordningen nr 774/1993 om avgifter för domstolars och vissa justitieförvaltningsmyndigheters prestationer utgår i konkursärenden "ansökningsavgifter" "för varje särskild behandling enligt följande a) ansökan, gäldenärsförhör, borgenärsförhör, upprop och behandling i samband med efterbevakning 300 mark b) bevakning och dom 900 mark". Enligt förordningens 8 § ingår i ett konkursärende kostnaderna för kungörelse i avgiften. I 5 § lagen nr 701/1993 om avgifter för domstolars och vissa justitieförvaltningsmyndigheters prestationer föreskrivs att i ett konkursärende betalas avgiften efter konkursens början med konkursboets tillgångar. Enligt uppgift är dock en borgenär som sökande betalningsansvarig för ansökningsavgiften. Om gäldenären är sökande tas denna avgift ut ur konkursboet.
Av 74 § FKS framgår som nämnts nyss att konkurskostnaderna och massaskulderna skall betalas av konkursboets medel. En borgenär kan bli betalningsskyldig på grund av skadeståndsansvar, se 69 § 3 mom. FKS. I doktrinen har diskuterats hur långt detta ansvar sträcker sig. I rättspraxis har det ansetts att borgenärerna inte är personligen ansvariga för sådana massaskulder som inte grundar sig på borgenärssammanträdets beslut.
Om det bestäms att konkursen skall förfalla eller den återkallas, är gäldenären betalningsskyldig (se ovan). I praktiken förfaller cirka 40 % av konkurserna och återkallas cirka 20 % av fallen (jfr SOU 1999:1, Del II, Bilaga 6 s. 12 och 74). Staten har inte något ansvar för konkurskostnader som inte kan tas ut ur konkursboet.
3.4 Norge
Norge fick 1984 en ny lov om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven, NKL). Förslag till NKL lades först fram i Ot prp nr 50 (1980–81). Denna proposition togs inte under behandling av Odelstinget, varför en ny proposition lades fram, Ot prp nr 39 (1982–83). I den propositionen upptogs – med några ändringar som nu saknar betydelse – det tidigare lagförslaget på nytt. En kommitté har därefter tillsatts 1990 för att undersöka hur NKL utfallit i tillämpningen (det s.k. Falkangerutvalget). Kommittén har avlämnat betänkandet Etterkontroll av konkurs-
236 SOU 2000:62
lovgivningen m.v. (NOU 1993:16). Detta utredningsarbete har resulterat i Ot prop nr 26 (1998–99) om lov om endringer i konkurs- og pantelovgivningen m.v. I denna proposition, vilken behandlats av Odelstinget 1999 och bifallits i de flesta nu aktuella delar, se Innst.O. nr. 77 (1998–1999) av justiskomiteen, tas upp åtskilliga frågor av intresse för Konkurstillsynsutredningen. I det följande begränsas dock redogörelsen till de i avsnitt 3.1 angivna spörsmålen. De av Odelstinget beslutade ändringarna i NKL har trätt i kraft den 1 januari 2000.
Den följande redogörelsen för norska förhållanden bygger främst på de nämnda lagmotiven och en redogörelse av Reidar Myhre, Endringer i konkurs- og pantelovgivningen m.v. Lov av 03.09.99 nr 72 (cit. Myhre). Dessutom har utredningen haft tillgängliga uppgifter som lämnats av företrädare för det Konkursråd som 1994 inrättats i Norge.
3.4.1 Samhällets kontroll över konkursförvaltningen
Enligt NKL utövas kontrollen över konkursförvaltningen främst av borgenärerna – genom "skiftesamlingen" (§§ 92 – 96 NKL) och "kreditorutvalget" (§§ 83, 84 och 88 NKL). Det finns utförliga regler om när borgenärssammanträden skall hållas, vilka borgenärer som kan delta och hur omröstning går till. Skiftesamlingen leds av skifteretten, vilken i regel är "en funksjon av de alminnelige herreds- eller byrettene", se vidare Ot prp nr 50 (1980–81) s. 27. Skiftesamlingen har kallats "boets generalförsamling" (se Huser, Gjeldsforhandling og konkurs, 1988, Bind 2, cit. Huser, s. 202).
1999 års reform syftar generellt till förenkling av konkurshanteringen (se Ot prp nr 26 (1998–99) s. 61). Man har velat tona ned skiftessamlingens roll (se Myhre s. 4). Några avgörande sakliga ändringar beträffande skiftesamlingen i nyss nämnda hänseenden har dock inte gjorts (se propositionen s. 71).
Kreditorutvalget ingår i det som NKL kallar "bostyret"; detta består dessutom av en "bostyrer" (förvaltare), se även under 3.4.2 beträffande förhållandet mellan bostyreren och kreditorutvalget. Kreditorutvalget skall inte bara ta till vara borgenärernas gemensamma intressen. Det har också till uppgift att utöva kontroll över förvaltaren. Utvalget kan när som helst begära att få se boets räkenskaper och handlingar och kräva nödvändiga upplysningar. Det är dock inte utvalgets uppgift att syssla med någon detaljkontroll av förvaltarens dagliga administration av boet (Huser s. 232). Revisionen av gäldenärens och boets räkenskaper åvilar boets revisor (§ 90 NKL). Denna utses av skifteretten. En revisor behöver dock numera inte utses om boet är ”enkelt og oversiktlig” eller inte förslår till
SOU 2000:62 237
kostnaden för en revisor (se Myhre s. 9 f.). Om utvalget på väsentliga punkter har invändningar mot "bostyrerens forhold", skall utvalget snarast underrätta skifteretten. Det torde främst gälla fall då det kan komma i fråga att entlediga förvaltaren (Huser s. 233).
Efter 1999 års reform skall det inte längre vara obligatoriskt med ett kreditorutvalg. I propositionen hänvisas till beskrivningen i Falkangerutvalgets betänkande av det varierande behovet av borgenärsinflytande (NOU 1993:16 s. 50), inte minst i "de små og nærmest tomme normalboene", där beslut fattas enligt § 135 NKL om "innstilling av bobehandlingen" därför att boets medel inte täcker omkostnaderna. För att ett kreditorutvalg skall utses krävs enligt § 83 NKL numera att boets storlek eller svårighetsgrad eller förhållandena i övrigt talar för det (se Ot prop nr 26 (1998–99) s. 66 och 224). Borgenärerna skall ges tillfälle att uttala sig i frågan på den första skiftesamlingen.
Behovet av ett kreditorutvalg får ses mot bakgrund av frågan om att utse en borevisor. Om en sådan revisor inte utses, skall enligt § 90 fjärde stycket NKL uppgiften att revidera boets räkenskaper åvila skifteretten, kreditorutvalget eller en ”saerskilt oppnevnt revisor etter instruks gitt av skifteretten”. Det har uttalats att i många små konkursbon kommer användningen av ett kreditorutvalg ofta att framstå som det rimligaste och förnuftigaste alternativet till att utse en borevisor (se Myhre s. 9 f.).
Skifteretten har en "overordnet kontrollfunksjon" men sysselsätter sig bara i liten omfattning med boets angelägenheter (Huser s. 184 och Børresen, Konkurs, 3. utg. 1998, s. 79). Som nämnts nyss leder skifteretten skiftesamlingarna, vilka också utlyses av skifteretten. NKL innehåller vidare vissa allmänna regler om skifterettens "instruksjons- og kontrollmyndighet" (§ 99). Det heter här att skifteretten kan uppdra åt bostyreren eller bostyret att lägga fram bestämda frågor om bobehandlingen för skiftesamlingen "til uttalelse eller avgjørelse". Denna bestämmelse anses principiellt viktig, eftersom den ger skifteretten "en alminnelig adgang til å suspendere bostyrets kompetanse" (Huser s. 190). Skifteretten har härutöver rätt att ex officio eller på begäran av t.ex. en borgenär upphäva eller ändra ett beslut av bostyreren, bostyret eller skiftesamlingen, om beslutet strider mot gäldenärens, en borgenärs eller tredjemans rätt, om beslutet är olagligt i annat hänseende eller om det är "åpenbart urimelig". I lagförarbetena har uttalats att de nu berörda reglerna ger skifteretten "en noe sterkere stilling" än som tidigare varit fallet (Ot prp nr 50 (1980–81) s. 102).
Det kan anmärkas att skifterettens roll i nu nämnda hänseenden inte föreslagits ändrad i Ot prp nr 26 (1998–99).
I Falkanger-utvalgets betänkande diskuterades spörsmålet om man i Norge borde inrätta en form för konkurstillsyn av svensk modell (NOU 1993:16 s. 78). Kommittén ansåg inte att en sådan tillsyn borde införas.
238 SOU 2000:62
Även om bobehandlingsrutinerna skiftar över landet med hänsyn till skifteretternas olika storlek och erfarenhet av konkurs, hade kommittén uppfattningen att kontrollen i konkursärendena tas till vara tillfredsställande av skifteretten. Det kunde visserligen från principiell synpunkt riktas invändningar mot att skifteretten, "som er en domstol", också skall utöva en vidsträckt tillsyns- och kontrollfunktion i samma ärenden där den har dömande kompetens. Kommittén hade dock inte erfarit att denna "dubbelroll" skapat "særlige vansker i praksis". Det är inte heller bra att ha för många "boorgan". Införandet av ett särskilt kontrollorgan vid sidan av skifteretten kunde tänkas leda till en mer byråkratisk och tungarbetad bobehandling. Härtill kom risken för ökade kostnader.
På förslag av Falkanger-utvalget har man emellertid i Norge 1994 inrättat ett Konkursråd. Enligt uppgift fanns det visserligen ett önskemål om att inrätta en tillsynsmyndighet. Några resurser till detta gavs dock inte, varför bildandet av Konkursrådet blev en kompromisslösning. Tanken bakom rådet var enligt utvalget (s. 81) att rådet skall ha hand om den utbildnings- och informationsfunktion i förhållande till skifteretterna, bostyrerne och borevisorerna som tidigare åvilat Justisdepartementet, Advokatforeningen och Dommerforeningen. Urspungligen ansågs alla aktörer i konkursförfarandet därför böra vara representerade i rådet. När detta inrättades stod emellertid kampen mot ekonomisk brottslighet i centrum, varför man vid valet av medlemmar riktade intresset mot berörda myndigheter.
Konkursrådets verksamhet är inte författningsreglerad. Verksamheten styrs genom ett mandat från Justisdepartementet och genom att medel anslås via statsbudgeten. Enligt rådets mandat har rådet en rådgivande och vägledande funktion. Rådet skall arbeta för en effektiv, praktisk och resultatorienterad konkursbehandling inom ramen för gällande författningar samt främja en harmonisering av praxis inom landet. Rådet kan avge uttalanden om principiella spörsmål som rör bobehandling, se bilagda översikt över publikationer och uttalanden m.m. (Bilaga 8). Uttalandena kan avges både på eget initiativ och på begäran av Justisdepartementet eller "organer som er involvert i bobehandling". Rådet kan lägga fram förslag till lagändringar. Det skall också undersöka "koordineringen av ulike offentlige myndigheters innsats i forbindelse med konkursbegjæringer og bobehandling". Vidare har rådet till uppgift att tillgodose föreliggande utbildningsbehov på området.
Konkursrådet uttalar sig inte om enskilda konkursärenden. Det har inte förekommit att rådet fått någon hänvändelse från domstol om att uttala sig i ett enskilt konkursärende. Rådet skulle inte anse sig vare sig förpliktat eller berättigat att svara på en sådan hänvändelse. Eventuellt skulle spörsmålet kunna tas upp senare ”på generellt grunnlag”.
SOU 2000:62 239
Konkursrådet består av nio medlemmar, varav två är domare, en åklagare (vid Ekobrottsmyndigheten), två advokater (varav en tillika medlem av styrelsen för Sparbanksföreningen), en revisor med eget företag samt en företrädare för Skattedirektoratet (revisor), en för Justisdepartementet och en för Kemneren i Bergen (skatteindrivning). En av domarna är ordförande. En tjänsteman vid departementet är sekreterare.
I samband med att Konkursrådets verksamhet permanentades 1998 togs frågan upp om att utse en medlem ur den privata borgenärskretsen. Man önskade emellertid vid tillfället att medlemmarna skulle ha lokal förankring utanför Oslo, varför företrädaren för Kemneren i Bergen utsågs. Man ville heller inte ha för många medlemmar i rådet, och någon anmärkning mot rådets sammansättning hade inte framförts från näringslivets sida. Någon företrädare för den privata borgenärskretsen utsågs därför inte.
Deltagandet av domare i rådet har inte upplevts som något problem. Detta hänger samman med skifterettens roll i konkursförfarandet. Det har dock framhållits att man kan ha principiella invändningar mot att en domare genom deltagandet i rådet är så nära kopplad till Justisdepartementet.
Initiativ till ärenden i rådet brukar komma från medlemmarna själva eller t.ex. konkursförvaltare eller borgenärer. Vid de seminarier som rådet anordnar förekommer det att propåer framförs av advokater, polis m.fl. Även gäldenärer tar ibland kontakt med rådet. Detta är remissinstans i förhållande till olika departement.
Beredningen av ett ärende går till så att en medlem får i uppdrag att utarbeta ett förslag till rekommendation e.dyl. Rådet går i plenum igenom förslaget, varefter ett nytt utkast färdigställs o.s.v. Någon gång utarbetar sekreteraren förslag, och ibland går uppdraget till någon utomstående, t.ex. en student. Man har ansett att förslagen bör utarbetas av den som har den bästa erfarenheten av den aktuella frågan.
Rådet sammanträder ungefär en gång i månaden. Sekretariatet tar i anspråk cirka en årsarbetskraft. Av medlemmarna lägger ordföranden ned 300 timmar och de övriga mellan 120 och 130 timmar i genomsnitt per år. Siffrorna bygger på den arvodering som sker av arbetet. Advokaterna får ersättning med 555 NKR/tim, domarna med 275 NKR/tim och övriga med 225 NKR/tim. Totalt har rådet en budget på 1,3 miljoner NKR. Sekreterarens lön liksom kontorsmateriel, telefon m.m. betalas över Justisdepartementets budget.
Medlemmarna i rådet är i regel ense om rekommendationerna. Det finns dock exempel på att en rekommendation utfärdats där skiljaktiga meninga publicerats. Någon gång har rådet avstått från att avge en rekommendation.
Tyngdpunkten i rådets arbete ligger i utarbetandet av rekommendationerna. Rådet har valt att arbeta med praktiska frågor och t.ex. inte i
240 SOU 2000:62
samma utsträckning med lagstiftningsfrågor. Dessutom anordnar rådet seminarier och symposier och gör studiebesök utomlands. Rådets verksamhet har fått mycket god genomslagskraft hos alla domstolar och uppfattats positivt av de allra flesta aktörer enligt en utvärdering som gjorts 1997. Verksamheten har lett till ökad enhetlighet. Rådet ger ut publikationen "Konkursrådet" vilken distribueras gratis i 12 000 exemplar till olika organ.
3.4.2 Utseende av förvaltare
När beslut om konkurs meddelas har skifteretten enligt tidigare lydelse av NKL haft att genast utse en "midlertidig bostyrer – som regel en advokat" (§ 77 NKL). Beträffande kompetenskraven för en sådan interimsförvaltare har som huvudregel gällt samma krav som i fråga om slutlig bostyrer. Interimsförvaltaren har "i alle spørsmål av vesentlig betydning" skolat fatta beslut i samråd med skifteretten. Denna kan "i særlige tilfeller" utse ett "midlertidig kreditorutvalg". Detta kan t.ex. vara befogat om gäldenärens näringsverksamhet skall fortsättas men det är tveksamt i vilken utsträckning det bör ske (Huser s. 222).
Efter förslag i Ot prp nr 26 (1998–99) har ordningen med interimsförvaltare avskaffats (se NOU 1993:16 s. 48 och propositionen s. 64). Man menar att denne oftast också blir slutlig förvaltare och att regelverket förenklas. Motivet för att utse en slutlig bostyrer vid ett senare tillfälle – vid den första skiftesamlingen – är att borgenärerna skall få möjlighet att uttala sig i frågan. Det är emellertid känt att skiftesamlingarna av borgenärerna omfattas "med svært laber interesse". Skifteretten kan när som helst senare entlediga en förvaltare som inte gör ett tillfredsställande arbete (jfr §§ 91 och 13 NKL).
Enligt nu gällande lydelse av § 77 NKL skall bostyreren ”straks” utses av skifteretten . Det skall som regel vara en advokat, i något större bon "en praktiserende forretningsadvokat eller lignende" (Huser s. 224). Det flesta skifteretter har en lista över advokater som används som förvaltare. När det inte finns särskilda behov eller önskemål utses ofta en person från listan "nærmest på rotasjonsbasis" (Huser s. 224).
Departementet förklarar i Ot prp nr 26 (1998–99) (s. 65) – med instämmande i vad en remissinstans uttalat – att "det er fullt legitimt av skifteretten å velge de advokater til bostyreruppdrag som gjør den beste og billigste jobb". Enligt departementet har skifteretterna ingen skyldighet att fördela uppdragen jämnt bland "de stedlige advokater", utan hänsyn till hur duktiga de är i denna typ av arbete. Å andra sidan bör skifteretterna i rimlig utsträckning ge intresserade advokater möjlighet till att visa att de lämpar sig för förvaltaruppdrag.
SOU 2000:62 241
Som har nämnts förut bildar kreditorutvalget tillsammans med bostyreren det s.k. bostyret. I praxis utövar utvalgets medlemmar tillsyn genom det samarbete och de sammanträden som äger rum under bobehandlingen (NOU 1993:16 s. 49). Normalt blir medlemmarnas eventuella kritik av bostyreren behandlad i bostyret utan att det utåt leder till någon annan åtgärd (Huser s. 233). Bostyrets sammanträden leds av bostyreren (§ 89 NKL). Bostyrets beslut fattas med enkel majoritet; vid lika röstetal fäller bostyrerens röst utslaget.
3.4.3 Arvodering av förvaltare
När en konkurs avslutas skall bostyret – efter 1999 års reform alternativt bostyreren – lägga fram ett förslag till skifteretten om gottgörelse till bostyreren och kreditorutvalgets medlemmar (§ 157 NKL). Gäldenären och borgenärerna (se vidare nedan) skall ges tillfälle att yttra sig. Skifteretten fastställer sedan ersättningen.
Enligt tidigare lydelse av NKL skulle borgenärerna underrättas om skifterettens beslut om gottgörelse först i samband med att slutredovisning sändes ut, dvs. efter det att redovisningen var godkänd av skifteretten. Genom 1999 års reform har gjorts den ändringen att bostyrets eller bostyrerens förslag till gottgörelse skall läggas fram för borgenärerna tidigare, så att de kan reagera innan skifteretten tar ställning till slutredovisningen (jfr § 122 NKL).
NKL innehåller inga normer för hur gottgörelsen till bostyreren skall beräknas. Vid lagens tillkomst har antagits att man skall tillämpa de normer som kommit till uttryck i praxis och föreskrifter utfärdade av Kongen enligt § 162 NKL (Ot prop nr 50 (1980–81) s. 132). Gottgörelsens storlek får fastställas skönsmässigt "på grunnlag av en konkret helhetsvurdering" (Huser s. 497). Utgångspunkten är en beräkning av arbetets omfattning. Detta är dock inte liktydigt med den tid som faktiskt har gått åt; skifteretten har ett utrymme för att pröva rimligheten av nedlagd tid. Andra faktorer som kommer in i bilden är uppdragets svårighetsgrad, bostyrerens kvalifikationer och undantagsvis utfallet av bobehandlingen.
3.4.4 Kostnadsansvaret i konkurs
Vid tillkomsten av NKL reviderades dåvarande regler om ansvaret för konkurskostnader. Dessa hade i viss mån lett till att att borgenärer eller gäldenären själv underlät att ansöka om konkurs av hänsyn till det dem åvilande kostnadsansvaret. Lagstiftaren gick därför in för att mildra detta och ge staten ett ökat ansvar (Ot prp nr 50 (1980–81) s. 45).
242 SOU 2000:62
I § 67 första stycket NKL föreskrivs som huvudregel att konkurssökanden skall betala förskott till skifteretten med ett belopp som motsvarar det maximala ansvaret enligt § 73 (se härom nedan). Beloppet tjänar som säkerhet för detta ansvar och kan dessutom användas för att täcka kostnader som uppstår vid realisering av boets egendom, om det bland gäldenärens medel inte finns tillräckliga "rede midler" för detta ändamål. Enligt sista stycket i § 67 gäller inte kravet på säkerhet när det är gäldenären som ansöker om konkurs. Detsamma gäller om konkurssökanden är en arbetstagare med en fordran som har förmånsrätt enligt § 9–3 i 1984 års lov om fordringshavernes dekningsrett.
I § 73 NKL sägs att om det visar sig att konkursboet inte förslår till konkurskostnaderna, är konkurssökanden ansvarig för det som brister. Ansvaret kan begränsas enligt föreskrifter som meddelas av Kongen. Gäldenären, en arbetstagare som inte är skyldig att betala något förskott på konkurskostnader enligt § 67 NKL och annan privat fordringshavare har heller inte något ansvar för dessa kostnader. I paragrafens sista stycke stadgas att omkostnader som konkurssökanden inte är ansvarig för eller inte kan betala skall täckas av staten.
Redan före 1999 års reform har funnits möjlighet att göra undantag från kravet på ställande av säkerhet om sökanden är en offentlig myndighet (§ 67 tredje stycket NKL). I Ot prp nr 26 (1998–1999) har föreslagits att möjligheten att göra undantag från kravet på säkerhet ges en något vidare innebörd. Utöver befrielsen för offentliga myndigheter skall undantag kunna göras om "det ellers må antas å foreligge en vesentlig offentlig interesse i at konkurs blir åpnet". Förslaget grundar sig på Falkanger-utvalgets betänkande (betänkandet s. 90 och propositionen s. 220). I betänkandet sägs följande.
Det kan f eks tenkes at det føreligger sterke mistanker om at det er foretatt omstøtelige eller svikaktige transaksjoner, men uten at noen av kreditorerne ønsker å fremme en konkursbegjæring. Forholdene rundt skyldnerens forretningsdrift kan i det hele tatt fremstå som så uoversiktlige og uryddige, at mistanken ikke engang lar seg konkretisere till bestemte forhold. Ikke sjelden kommer det offentlige inn som konkursrekvirent i slike saker; en særlig praktisk situasjon er at skyldneren ikke har betalt merverdiavgift, eller ikke engang innlevert omsetningsoppgaver slik at det er foretatt en skjønnsmessig fastsettelse av merverdiavgiftkravet. Men det er ikke alltid att det offentlige står som kreditor. For de private kreditorene kan utsiktene til dekning vaere så små att de anser det å begjære konkurs, og dermed pådra seg et ansvar for boomkostningene, for å kaste gode penger etter dårlige. Utvalget antar at det i slike tilfeller i alle fall boer vaere en mulighet for skifteretten til å unnta
SOU 2000:62 243
konkursrekvirenten fra plikten til å betale boomkostningene. Det kan ut fra allmennpreventive grunner være god grunn til at skifterettene i enkelte tilfeller åpner konkurs uten å kreve forskuddsbetaling.
Den nu berörda ändringen har utan ytterligare kommentar godtagits vid behandlingen i Odelstinget.
Det norska regelsystemet innebär att konkurskostnaderna i första hand skall tas ut ur boet. Sökandens ansvar är subsidiärt. Hans förskott skall betalas tillbaka i den mån det inte behövs för att täcka kostnaderna (Ot prp nr 50 (1980–81) s. 91). Enligt en administrativ föreskrift från 1986 var sökandens ansvar begränsat till 12 000 NKR samt en tredjedel av kostnaderna därutöver (Huser s. 59). Enligt en föreskrift från 1989 är ansvaret begränsat till 20 000 NKR (Børresen, a.a., s. 61; se även Ot prp nr 26 (1998–1999) s. 57). I sista hand träder statens ansvar in beträffande det som inte täcks genom sökandens ansvar.
I motiven till NKL diskuterades frågan om hur långt statens ansvar borde sträcka sig i fråga om konkurskostnaderna (Ot prp nr 50 (1980–81) s. 47). Det underströks att det är "en klar offentlig interesse at det legges opp til en rasjonell ordning av konkursbehandlingen". Staten borde ta på sig ett större ansvar än tidigare. Sökandens ansvar borde begränsas till ett fast belopp så att sökanden på förhand kunde överblicka sitt maximala ansvar. Hänsyn borde härvid tas till att beloppets storlek inte skulle avhålla borgenärer från att ge in konkursansökan. Samtidigt kunde ett ansvar för konkurssökanden motverka oöverlagda ansökningar.
Kravet på förskott för konkurskostnaderna innebär principiellt att skifteretten inte tar någon befattning med en konkursansökan, om inte förskottet betalas in (Huser s. 58).
Med konkurskostnaderna ("omkostningene ved bobehandlingen") torde avses detsamma som i § 9–2 nr 2 i dekningsloven, dvs. gottgörelse till bostyre, revisor och eventuella sakkunniga värderingsmän, avgifter ("gebyr") och sökandens omkostnader vid konkursansökningen (Huser s. 59). Børresen (s. 152) nämner även "utgifter til tinglysing, kunngjøring o.l.". Enligt den angivna paragrafen i dekningsloven räknas konkurskostnaderna till massakraven.
Det kan nämnas att bestämmelser om avgifter ges i en lov om rettsgebyr 1982–12–17 nr 0086. I lagens § 2 heter det att "gebyret beregnes med utgangspunkt i et grunngebyr kalt rettsgebyret. Dette utgjør kr 530." I §§ 16 – 20 ges närmare regler om gebyr i fråga om skifte- och konkursbehandling m.m. Det heter där bl.a. att det för behandling av konkursbo vid skifteretten betalas 25 gånger rettsgebyret (= 13.250 NKR). Vissa undantag gäller. En arbetstagare som på grund av bristande
244 SOU 2000:62
löneutbetalning begärt arbetsgivaren i konkurs är normalt befriad från gebyrplikten.
3.5 Federal trustees i USA
Redogörelsen i detta avsnitt bygger i första hand på uppgifter erhållna från the Executive Office for U.S.Trustees (EOUST) i Washington, D.C., och material av olika slag som tillhandahållits utredningen rörande systemet med U.S.Trustees. I detta material ingår bl.a. en handbok ("Legal manual") för U.S.Trustees (cit. Legal manual), en kortfattad Overview of the U.S.Trustee Program (cit. Overview) och en artikel av Mary Jo Heston
1
i
American Bankruptcy Institute Law Review nr 2/1998, The United States Trustee: The Missing Link of Bankruptcy Crime Prosecutions. Härutöver har uppgifter hämtats från Insolvensutredningens slutbetänkande (SOU 1992:113 s. 266 och 517), Pearson, Tatelbaum, Tyson, NAMC Bankruptcy Reorganization Guide 1991 (cit. Pearson m.fl.) och Collier Handbook 1996 Edition For Trustee and Debtors In Possession by Irving Sulmeyer and Max Rush, published by Matthew Bender (cit. Collier Handbook).
Som har nämnts i avsnitt 3.1 finns i USA ett landsomfattande (med undantag för Alabama och North Carolina) system med federala tjänstemän, anställda vid "the United States Trustee Program", för övervakning av bl.a. det insolvensförfarande som motsvarar konkurs hos oss, dvs. liquidation (Chapter 7 i 1978 års Bankruptcy Code). Systemet infördes som en försöksverksamhet 1978 i ett mindre antal av de federala, judiciella distrikten och utvidgades 1986 till en permanent ordning över hela landet (med nämnda undantag), vilken brukar kallas the U.S.Trustee Program. "Programmet" finansieras via the U.S.Trustee System Fund, vilken består främst av avgifter betalade av parter och företag "invoking Federal bankruptcy protection" (se Overview s. 1).
Systemet med U.S.Trustees ersatte den övervakningsfunktion som konkursdomstolen haft. Det ansågs principiellt fel att domstolen utsåg en "case trustee" (konkursförvaltare), som tredje man sedan processade med inför domstolen. Man menade att domstolen hade svårt att vara opartisk, eftersom den såväl utsett förvaltaren som övervakat dennes förvaltning (se Collier Handbook s. 3–1). Den judiciella funktionen skildes därför ut från den administrativa, och den senare förlades till U.S.Trustees.
Sedan 1986 är landet indelat i 21 regioner, vilka var och en administreras av en U.S.Trustee för varje region med biträde av Assistant
1
Mary Jo Heston ”is of council with the law firm of Lane, Powell, Spears & Lu-
bersky L.L.P in their Seattle Washington office”.
SOU 2000:62 245
U.S.Trustees (sammanlagt finns 100 Assistant U.S.Trustees). USA:s justitieminister (the Attorney General) har ansvaret för utseende av dessa tjänstemän. Tjänstemännen är enligt EOUST "law scool graduates and practicing lawyers". Utöver de nu nämnda personerna finns hos U.S.Trustees en växlande personalstyrka som innefattar affärsjurister, revisorer, "paraprofessionals and other support staff" (Legal manual s. 38).
Det centrala organet i systemet är som nämnts the Executive Office for U.S.Trustees (EOUST). Det leds av en Director, vilken utses av justitieministern. The Director har en stab bestående av "the Offices of the Director, General Counsel, Administration, Review & Oversight and Research & Planning". EOUST svarar för allmänna riktlinjer samt juridisk vägledning och administrativt stöd åt U.S.Trustees. Det centrala organet övervakar också kvaliteten i dessa tjänstemäns arbete.
Det bör framhållas att U.S.Trustees inte enbart övervakar Chapter 7förfarandet. Deras uppgifter hänför sig inte minst till de insolvensförfaranden som regleras i Chapter 11 ("reorganization"), Chapter 12 ("adjustment of debts of a family farmer with regular annual income") och Chapter 13 ("adjustment of debts of an individual with regular income", jfr skuldsanering i Sverige). Totalt sett torde dock de fall där Chapter 7 tillämpas vara betydligt flera än de övriga förfarandena sammanlagda (se SOU 1992:113 s. 528).
Den väsentliga uppgiften för U.S.Trustees har angetts med orden att de skall vara "the watch-dogs to prevent fraud, dishonesty, and overreaching in the bankruptcy arena" (Legal manual s. 38 f.). Rollen som vakthund mot olagligheter förtydligas sedan med att målet för U.S.Trustee Program är att
ensure that the bankruptcy system is administered in such a way that it provides an effective framework for debtors and creditors to determine their own courses of action. The United States Trustee´s job is to bring the parties together, promote the full disclosure of relevant information, and watch for instances of impropriety or overreaching. As long as the public interest or the integrity of the system is not compromised, the parties are free to make their own decisions without the intervention of the United States Trustee.
Uppgiften har också angetts på följande sätt (se Overview s. 1): "The United States Trustee Program acts in the public interest to promote the efficiency and to protect the integrity of the bankruptcy system. It works to secure the just, speedy, and economical resolution of bankruptcy cases; monitors the conduct of parties and takes action to ensure compliance with applicable laws and procedures; identifies and investigates bankruptcy fraud and abuse; and oversees administrative functions in bankruptcy cases."
246 SOU 2000:62
En U.S.Trustee skall övervaka konkursförvaltningen. Han är emellertid inte någon "judicial officer", dvs. han har ingen dömande funktion och avgör inte några tvistiga frågor (Pearson m.fl. s. 36). Vad som åligger U.S.Trustees är närmare angivet i the Judicial Code Chapter 39 (Title 28 of the United States Code), § 586. Åliggandena rör alla de insolvensförfaranden som övervakas av U.S.Trustees. Man bör hålla i minnet att Chapter 11-förfarandet och Chapter 13-förfarandet är frekventa inslag i insolvenshanteringen. När det gäller liquidation enligt Chapter 7 finns anledning nämna att enligt EOUST 98 % av dessa fall är s.k. no asset cases, dvs. fallen är sådana att gäldenärens egendom enligt lag är skyddad mot försäljning (se även SOU 1992:113 s. 533 f.).
Det är en viktig uppgift för U.S.Trustees att "establish, maintain, and supervise a panel of private trustees that are eligible and available to serve as trustees in cases under chapter 7 - - -". Till ledning bl.a. för upprättandet av denna förteckning över personer lämpade för att vara konkursförvaltare har the Director vid EOUST utfärdat särskilda Guidelines (Supervising the Administration of Estates in Chapter 7 Cases), uppdelade i tre delar, varav del A avser Chapter 7 Trustee Panels, del B avser Appointment and Removal of Persons Serving as Chapter 7 Trustees in Cases och del C Chapter 7 Administration. I kommentaren till Guideline Del A, nr 1, som innehåller det grundläggande åliggandet att upprätta förteckningen, sägs att en person som är uppförd på förteckningen för att få ett förordnande i ett enskilt fall måste vara bosatt eller ha ett kontor inom det judiciella distrikt där konkursen är anhängig eller i ett judiciellt distrikt som gränsar till det förra distriktet. Det heter där också att antalet personer på förteckningen skall vara tillräckligt stort för att tillåta var och en att utföra förvaltaruppdrag utan att vara "unduly burdened". Å andra sidan skall det inte finnas så många att det avskräcker från deltagande på grund av otillräckligt ekonomiskt utbyte.
I de nämnda Guidelines finns en rad detaljerade anvisningar om hur det skall gå till vid upprättandet och vidmakthållandet av förteckningen. Själva Guidelines är kortfattade men försedda med utförliga "Comments". Anvisningarna är riktade till den "Bankruptcy Administrator" som är behörig att svara för förteckningen. I t.ex. Guideline Del A, nr 2, föreskrivs skyldighet att ange kvalifikationskraven för dem som skall kunna tas upp på förteckningen. I "Comments" till denna Guideline finns ingående beskrivet även hur den som vill komma med på förteckningen skall ansöka härom hos the Bankruptcy Administrator och hur urvalet bland de sökande skall ske. Det framhålls uttryckligen att konkursdomstolen inte skall delta i proceduren med att föra upp sökande på förteckningen. I Guideline Del A, nr 4, finns en regel om att en person kan föras upp på förteckningen "for a probationary term" på ett år. The Administrator kan sedan föra upp personen på nytt eller avföra honom från förteckningen, beroende på hur
SOU 2000:62 247
prövotiden har utfallit. Varje person på förteckningen skall för övrigt årligen bedömas av the Administrator och bli föremål för "reappointment" i förekommande fall. Enligt Guideline Del A, nr 5, kan en person avföras från förteckningen också i andra specificerade fall av olämplighet.
U.S.Trustees utser interimsförvaltare i den enskilda konkursen (§ 701 Bankruptcy Code). Förvaltaren väljs ur förteckningen som ett led i en "regular rotation". Om inte en på visst sätt kvalificerad borgenärsgrupp röstar för en annan förvaltare vid ett sammanträde enligt § 341 Bankruptcy Code, skall interimsförvaltaren vara slutlig förvaltare (§ 702 Bankruptcy Code). Om ingen på förteckningen vill åta sig förvaltaruppdraget, kan en U.S.Trustee själv fungera som förvaltare. På U.S.Trustees ankommer också att vid förfall eller liknande för en förvaltare utse en efterträdare (§ 703 Bankruptcy Code). För att en förvaltare skall kunna entledigas i en pågående konkurs på grund av misskötsamhet krävs dock ett beslut av domstol (§ 324 Bankruptcy Code).
Den ordning för utseende av konkursförvaltare som innefattas i U.S.Trustee Program anses av EOUST ha botat de brister man funnit vara förenade med det tidigare systemet med domstolen som beslutsorgan, bl.a. "the appearance of unfairness".
Utöver det som har att göra med utseende av konkursförvaltare har U.S.Trustees en rad uppgifter av övervakande karaktär. U.S.Trustees skall enligt EOUST främst övervaka
that trustees diligently review cases for assets that can be liquidated, that funds from liquidation of assets are distributed in accordance with the Bankruptcy Code, that cases are administered efficiently, that proper financial records are maintained, and that trustees investigate cases for possible fraud or criminal conduct.
Det finns enligt EOUST en väsentlig skillnad mellan "asset cases" och "no asset cases". En "no asset case" varar endast omkring 90 dagar från konkursens början till dess slut. Det skall upprättas en "no asset report" av konkursförvaltaren. När rapporten granskats av U.S.Trustee avslutas förfarandet av domstolen (Pearson m.fl. s. 148). Förvaltaren får endast ett föreskrivet arvode om 60 USDollar.
En "asset case" är en konkurs där det finns tillgångar som är "available for liquidation". En sådan konkurs kan vara från ett till flera år. Konkursförvaltaren kan här få en viss procent av de utdelade tillgångarna i arvode. Förvaltaren måste emellertid ansöka hos domstolen om fastställande av arvodet. U.S.Trustee granskar alla arvodesframställningar och kan komma med invändningar mot arvodets storlek med hänsyn till det arbete som utförts för att realisera tillgångarna.
248 SOU 2000:62
Som har framgått av det ovan nämnda har U.S.Trustees även en viktig roll när det gäller beivrande av brottslighet som kommer i dagen i samband med konkurs. U.S.Trustees har en skyldighet att rapportera till åklagare när man finner "reasonable grounds" föreligga för att t.ex. brott mot borgenärer har begåtts (Legal manual s. 91 f.). U.S.Trustee skall fylla i ett särskilt formulär som närmare preciserar brottsmisstanken; ett sådant har utvecklats av EOUST för användning över hela landet (se vidare Mary Jo Hestons artikel s. 397 f.). Ett samarbete med åklagarsidan har sedan länge funnits för att främja ändamålsenliga rutiner i samband med att U.S. Trustees uppmärksammar brottslighet i en konkurs.
Finansieringen av U.S.Trustee Program sker som nämnts förut via the U.S.Trustee System Fund. Den byggs upp med avgifter från parter och företag som begär "bankruptcy protection". Det finns två slag av avgifter som genererar nästan all intäkt till fonden. För det första är det ansökningsavgifter (filing fees) som betalas vid insolvensförfarandets början. Den andra kategorien (som svarar för över 61 % av intäkten) är den kvartalsavgift som gäldenären skall betala i varje Chapter 11-fall. Den avgiften beräknas som viss procent av gäldenärens betalningar.
SOU 2000:62 249
4 Reformönskemål
4.1 Riksdagen
4.1.1 Lagutskottets betänkande 1993/94:LU20
I betänkandet har utskottet behandlat ett flertal motioner i olika konkursrättsliga frågor, bl.a. åtgärder mot ekonomisk brottslighet. I motion 1993/94:Ju811 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) om åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten har begärts att åtgärder skall vidtas för att effektivare utreda misstanke om ekonomisk brottslighet i samband med konkurs (yrkande 13), att möjligheterna att ge konkursförvaltarna en mera aktiv roll med avseende på utredning av ekonomisk brottslighet utreds (yrkande 16) och att revisorernas uppgifter och roll i sammanhanget utreds, det senare bl.a. innefattande en fråga om anmälningsplikt för revisorer beträffande ekonomisk brottslighet (yrkande 17).
Utskottet hänvisar i nu berörda delar inledningsvis till den rapport, benämnd Rubicon, i vilken representanter för bl.a. Riksåklagaren (RÅ), polisväsendet, Riksskatteverket (RSV), KFM, TSM, Konkursförvaltarkollegiernas Förening och Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) lämnat förslag till åtgärder för att effektivisera rutinerna rörande ekonomisk brottslighet i konkurs (se avsnitt 4.3.9). I fråga om revisorns roll och uppgifter enligt aktiebolagsrätten hänvisar utskottet även till Aktiebolagskommitténs arbete och beträffande promemorian i övrigt till pågående beredning inom Justitiedepartementet. Enligt utskottet är det angeläget att förutsättningslöst pröva åtgärder som kan motverka den ekonomiska brottsligheten mot bakgrund av de omfattande skadeverkningar som den förorsakar enskilda och samhället i stort. Det föreligger färdiga utredningsresultat och överväganden pågår bl.a. om att effektivisera konkurshanteringen, innefattande en mer aktiv roll för konkursförvaltare och om revisorns roll under konkursförfarandet, med avseende på utredningen om ekonomisk brottslighet. Spörsmålen bör snabbt beredas och förslag som kräver lagstiftning snarast föreläggas riksdagen för beslut.
250 SOU 2000:62
Utskottet har hemställt att riksdagen med bifall till motionen 1993/94:Ju811 yrkandena 13, 16 och 17 som sin mening ger till känna vad utskottet anfört. Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck m.fl. (m), Bengt Harding Olson (fp) och Rosa Östh (c) har reserverat sig och avstyrkt bifall till yrkandena 13, 16 och 17 i motionen. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan (rskr 1993/94:228).
4.1.2 Lagutskottets betänkande 1997/98:LU14
I betänkandet behandlas bl.a. insolvensrättsliga frågor. Frågor om konkursförvaltning och konkurstillsyn tas upp i tre motioner.
I motion 1996/97:L301 av Kia Andreasson m.fl. (mp) anförs i huvudsak följande. Mot bakgrund av de besparingskrav som ställs på rättsväsendet måste man även överväga vilka besparingar som kan göras beträffande konkursförvaltningen. Om uppgiften att handha konkursförvaltning överförs från advokater till KFM skulle staten spara mycket. Ytterligare besparingar skulle uppnås om tillsynen förbättras. Motionärerna yrkar därför att riksdagen skall begära hos regeringen att den tillsätter en utredning med uppgift att granska konkursförvaltarnas verksamhet och lägga fram förslag till hur samhällets kostnader för konkurshanteringen kan minskas.
I en motion 1997/98:L302 av Stig Rindborg (m) förordas en översyn av konkursförvaltningen för att åstadkomma en mer rationell ordning för konkursförvaltning där borgenärernas intressen sätts i förgrunden och TSM ersätts av ett organ liknande det som finns för aktiebolag. Borgenärerna har enligt motionären ett primärt intresse av insyn i konkurshanteringen, eftersom kostnaderna för förvaltningen som regel betalas ur konkursboet och minskar det utdelningsbara beloppet. Borgenärerna bör ha en roll liknande den som gäller för aktieägarna i ett aktiebolag. Målet för konkurshanteringen bör, enligt motionären, vara att få till stånd kontroll och balans mellan skilda intressen genom aktiebolagens egna organ, revisorerna och Patent- och registreringsverket (PRV). Motionären framhåller också intresset av att de olika funktionerna, t.ex. utseende av konkursförvaltare, utsätts för konkurrens. Det bör även ges möjligheter till privata alternativ för konkurstillsynen. Motionären yrkar att riksdagen hos regeringen begär att en parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att utreda och lägga fram förslag om en reformering av konkurslagen samt att redovisa uppdraget senast den 30 december 1998.
Bengt Harding Olson (fp) anför i motion 1996/97:Ju602 att den nuvarande organisationen av konkurshanteringen uppvisar en splittrad bild. Samordning saknas av de olika funktionerna. Verksamheten blir därför enligt motionären ineffektiv och onödigt dyr. Frågan om effektivisering av särskilt konkurstillsynen har varit föremål för en oacceptabelt långsam
SOU 2000:62 251
handläggning i Regeringskansliet. Motionären yrkar tillkännagivande om en förbättrad konkurstillsyn (yrkande 2) och om förtur för konkurstillsynsärendet (yrkande 3).
Utskottet hänvisar till att frågor om konkursförvaltningen och konkurstillsyn utretts och övervägts i olika sammanhang under lång tid, bl.a. i betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet och i Riksrevisionsverkets rapport RRV 1994:13. När motioner väckts i ämnet under tidigare år har riksdagen avslagit dessa med hänvisning till det pågående arbetet inom Justitiedepartementet på grundval av bl.a. nyss nämnda betänkande och rapport. Därutöver framhåller utskottet att regeringen under våren 1997 tillkallat en särskild utredare med uppgift att utreda vilken inriktning och vilket närmare innehåll konkurstillsynen skall ha, vad som bör gälla för utseende och arvodering av konkursförvaltare och om konkurskostnaderna totalt sett kan minskar och i så fall hur det kan ske (Dir. 1997:74).
Utskottet anser i likhet med motionärerna och regeringen att det finns ett antal övergripande problem med den nuvarande konkurstillsynen. Utskottet hävisar till att problemen och reformönskemålen nu blir föremål för överväganden i ett mer samlat och större konkursrättsligt perspektiv. Huvuddelen av de frågor som behandlas i motionerna faller enligt utskottet inom utredningsarbetets ram. Några skäl för ytterligare initiativ från riksdagens sida kan inte anses föreligga.
Utskottet har i anledning härav avstyrkt bifall till motionerna 1996/97:L301, 1997/98:L302 samt 1996/97:Ju602 yrkanden 2 och 3. Stig Rindborg m.fl (m) har reserverat sig. Riksdagen har bifallit vad utskottet hemställt (rskr 1997/98:157).
4.1.3 Lagutskottets betänkande 1998/99:LU11
I betänkandet behandlar utskottet bl.a. en motion 1998/99:L301 av Stig Rindborg (m) om reformering av konkurslagstiftningen. Motionären kritiserar de direktiv (Dir. 1997:74) som gäller för Konkurstillsynsutredningen. Kärnan i kritiken ligger i att uppdraget borde ha varit mer förutsättningslöst. Det borde inte ha haft som utgångspunkt att tillsynsfunktionen även i fortsättningen skall vara offentlig och knuten till KFM. I stället bör utredningen få tilläggsdirektiv som gör att förslag kan avges som medför att borgenärernas ställning stärks samtidigt som TSM kan avskaffas. Motionären förordar en radikal reformering av konkurstillsynen i syfte att stärka borgenärernas inflytande över konkursförfarandet. Detta inflytande skall utövas på borgenärssammanträden vid tingsrätten en gång i halvåret. Motionsförslaget innefattar också att en konkursrevisor utses vilken i likhet med förvaltaren skall avge redovisning för sitt uppdrag vid borgenärs-
252 SOU 2000:62
sammanträdena. Redovisningen skall inges till PRV för granskning. Systemet innebär i stort att borgenärerna får samma funktion som aktieägarna i ett aktiebolag. Motionären hävdar att genom att ta till vara borgenärernas kunskap och erfarenheter och genom revisorns roll blir TSM överflödig. På så sätt frigörs resurser som kan användas i polisens och åklagarens brottsutredande verksamhet. Motionären yrkar att riksdagen som sin mening ger till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till Konkurstillsynsutredningen med den inriktning som föreslagits i motionen.
Yttrande av motionen har på utskottets begäran avgetts av Göta hovrätt, Malmö tingsrätt, DV, RSV, KFM i Umeå, Skattemyndigheten i Gävle, PRV (Bolagsavdelningen), Stiftelsen Ackordscentralen, Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR), Konkursförvaltarkollegiernas Förening, Svensk Handel, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Bankföreningen och Tjänstemännens Centralorganisation.
Efter en redogörelse för remissutfallet hänvisar utskottet till att de problem som föreligger beträffande konkursförvaltning och konkurstillsyn är föremål för ett samlat utredningsarbete i Konkurstillsynsutredningen. Utredningsuppdraget innefattar enligt utskottet en mängd möjligheter till nytänkande på området. Utskottet uttalar vidare att det är viktigt att konkurstillsynen är utformad så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda. Det är också väsentligt att konkurstillsynen har en övergripande och generell karaktär, och att det klargörs att huvudaktörerna i en konkurs utgörs av förvaltaren och borgenärerna. Utskottet anser också att det är väsentligt att förvaltarnas oberoende ställning i förhållande till borgenärer och tillsynsfunktion säkerställs.
Utskottet delar motionärens uppfattning att de ursprungliga direktiven till Konkurstillsynsutredningen inskränker uppdraget, eftersom enligt direktiven konkurstillsynen även i fortsättningen skall vara offentlig och knuten till KFM samt att RSV skall ha den centrala tillsynsfunktionen. Enligt utskottet begränsar det möjligheterna för utredningen att överväga en nyordning i fråga om tillsynsfunktionens organisation. Även om det finns övervägande skäl som talar för att en offentlig konkurstillsyn skall finnas även i framtiden är det olyckligt att Konkurstillsynsutredningen inte fått fria händer att mer förutsättningslöst pröva hur en sådan tillsyn kan organiseras och överväga sådana mer principiella frågeställningar som redovisats i motionen. Av betydelse i sammanhanget är, enligt utskottet, de förslag Förmånsrättskommittén lagt fram i betänkandet (SOU 1999:1) Nya förmånsrättsregler. Kommittén har bl.a. föreslagit att statens förmånsrätt för skatter och avgifter avskaffas och att förmånsrätten för företagsinteckningar ändras till en allmän förmånsrätt. Om förslagen genomförs torde det innebära, att staten och innehavarna av företagsinteckningar får ett helt annat intresse än för närvarande att engagera sig och påverka konkursförvaltningen. KFM måste i egenskap av företrädare för staten som borge-
SOU 2000:62 253
när ikläda sig en mera aktiv borgenärsroll. Enligt utskottet kommer den kritiserade dubbelroll KFM har som TSM och borgenärsföreträdare för staten att bli mer påtaglig från principiella och praktiska utgångspunkter. Förmånsrättskommitténs förslag om ändrad förmånsrätt i fråga om skatter och företagsinteckningar innebär, enligt utskottet, att förutsättningarna för Konkurstillsynsutredningens uppdrag ändrats. Detta motiverar att utredningen får ett vidgat uppdrag.
Utskottet anser att uppdraget till Konkurstillsynsutredningen bör utvidgas så att utredningen, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, ges möjlighet att därutöver förutsättningslöst överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Utredaren bör därvid beakta de allmänna uttalanden som utskottet nu gjort om inriktningen av en reform och de frågeställningar som belyses i motionen.
Utskottet har hemställt att riksdagen med anledning av motion 1998/99:L301 som sin mening ger till känna vad utskottet anfört. Riksdagen har bifallit vad utskottet hemställt (rskr 1998/99:158).
4.2 Statliga utredningar och reformförslag
4.2.1 Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet, m.m.
Betänkandet
I sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) har Domstolsutredningen (DU) redovisat sin syn på domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation. En viktig del av utredningsarbetet har varit att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. DU:s principiella utgångspunkt beträffande arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning är följande (SOU 1991:106 s. 20). Domstolarna är samhällets mest kvalificerade beslutsfattare i juridiska frågor. Medan förvaltningsmyndigheterna är specialister på olika sakområden är domstolarnas specialitet att under rättssäkra former lösa juridiska frågor inom flera olika områden. Det är angeläget att spara domstolsväsendets resurser till de kvalificerade frågorna. Det finns egentligen ingen fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens. Sådana frågor blir inte bättre avgjorda av domstolar än av förvaltningsmyndigheter samtidigt som det är till nackdel för samhället och domstolsväsendet att domstolarnas resurser tas i anspråk för sådant som inte kräver deras särskilda kompetens.
254 SOU 2000:62
DU anför vidare att de allmänna domstolarna – i första hand tingsrätterna – sedan gammalt har ett antal arbetsuppgifter som ligger vid sidan av deras huvuduppgifter, tvistemålen och brottmålen. DU:s uppdrag att se över arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning innefattar att göra en översyn av tingsrätternas sidofunktioner i syfte att undersöka om de kan skötas av någon annan myndighet än domstol. Enligt DU:s uppfattning överväger fördelarna med att renodla tingsrätternas arbetsuppgifter till vad som brukar kallas rättskipning i egentlig mening de nackdelar som allmänt sett kan följa med att arbetsuppgifter flyttas bort från tingsrätterna.
Med dessa principiella utgångspunkter har DU gått igenom de arbetsuppgifter vid tingsrätterna som kan hänföras till sidofunktioner. DU:s ändringsförslag innebär bl.a. följande. Anmälningar om bodelning, bodelningshandlingar, äktenskapsförord och gåvohandlingar bör tas över av det centrala äktenskapsregistret. Uppgifterna beträffande förmynderskapsärenden bör omfördelas mellan tingsrätterna och överförmyndarna. Kammarkollegiet bör ta över uppgiften att förordna god man för Allmänna arvsfonden. Uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndarna bör flyttas till länsstyrelserna. Handläggningen av frågor om lösöreköp och kallelse på okända borgenärer bör ankomma på kronofogdemyndigheterna (KFM). Frågor om skyldighet för aktiebolag att träda i likvidation bör fördelas mellan tingsrätterna och Patent- och registreringsverket (PRV). Uppgifterna att registrera bouppteckningar och dödsboanmälningar samt att fastställa arvsskatt bör flyttas till skattemyndigheterna.
I fråga om konkurs (se SOU 1991:106 s. 120 f.) föreslår DU en relativt omfattande omfördelning av uppgifter mellan tingsrätter, tillsynsmyndigheter (TSM) och konkursförvaltare. DU pekar härvidlag inledningsvis på den utveckling som ägt rum under senare årtionden beträffande tingsrättens medverkan i konkursförfarandet och framhåller att den nuvarande ordningen där både förvaltaren, TSM och tingsrätten måste sätta sig in i de frågor som skall prövas av rätten innebär ett inte ringa dubbelarbete. En nedflyttning av vissa funktioner från tingsrätten till TSM skulle utgöra en rationalisering eftersom ett led i beslutskedjan då skulle försvinna. DU erinrar vidare om den kritik som förekommit mot konstruktionen med TSM knutna till KFM men förklarar att DU inte har till uppgift att se över ordningen för tillsyn i konkurser. DU utgår därför från den nuvarande ordningen för tillsyn. I fortsättningen går DU de olika leden i konkursförfarandet och uttalar sig om i vad mån man bör ändra arbetsfördelningen.
Prövningen av konkursansökningar bör enligt DU liksom nu ankomma på tingsrätten. DU erinrar om förekomsten av tvistiga sådana ansökningar från borgenärer och att det även i fråga om andra ansökningar måste företas en insolvensprövning, som inte alltid är enkel. Vidare gör staten de flesta ansökningarna, varför det knappast kan komma i fråga att TSM skall pröva sådana ansökningar. Ansökningar från gäldenären själv skulle i och
SOU 2000:62 255
för sig kunna flyttas till TSM, men med tanke på värdet av att alla konkursansökningar mot en gäldenär anhängiggörs hos samma myndighet bör även denna grupp handläggas av tingsrätterna.
När det gäller åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet, dvs. utsättande av edgångssammanträde, utseende av förvaltare, kallelser till intressenter och kungörande av konkursbeslutet, menar DU att endast uppgiften att utse förvaltare är så kvalificerad att det kan vara tveksamt om den bör överflyttas. DU pekar i sammanhanget på att TSM är tillräckligt kvalificerad för att själv kunna välja ut en lämplig förvaltare. En överflyttning av uppgiften till TSM skulle kunna vara ett sätt att försäkra sig om att de som utses till förvaltare verkligen fyller de stränga krav som lagen uppställer. Å andra sidan kan det vara av värde att förvaltaren utses av en annan myndighet än den som har att utöva tillsyn över förvaltarna. Det är emellertid – anför DU vidare – främst uppgiftens brådskande natur som talar mot att flytta den till TSM. Uppgiften kräver inte sällan genomgång av handlingarna i ärendet, och synpunkter på förvaltarfrågan kan ha lämnats vid den muntliga förhandling som hålls när gäldenären bestritt konkursansökningen. I allmänhet torde uppgiften att utse förvaltare kräva ganska litet extra arbete om förvaltaren utses i samband med beslutet om konkurs. Ett överförande av upplysningar i frågan från rätten till TSM måste i storstadsdistrikt med många ansökningar anses vara en opraktisk metod som medför risk för dubbelarbete.
Under konkursens gång kan uppkomma frågor om att förordna mera än en förvaltare eller att dela förvaltningen mellan flera förvaltare, att entlediga förvaltare och att utse ny förvaltare, att utse rådgivare åt förvaltaren eller förlikningsman samt att utse granskningsman. Enligt DU:s uppfattning kan uppgiften att utse granskningsman utan vidare flyttas över till TSM. Uppgiften har inte direkt samband med de uppgifter som bör ankomma på rätten, och den prövning som skall göras är mycket enkel. När det gäller de andra uppgifterna finns det ett samband med rättens uppgift att utse förvaltare i konkursens inledningsskede samtidigt som det ibland kan röra mycket känsliga frågor. En rådgivare till förvaltaren kan även ha till uppgift att biträda rätten med förlikningsuppgifter. Övervägande skäl talar enligt DU för att de nu åsyftade uppgifterna får ankomma på rätten även i fortsättningen.
Med hänsyn till risken för dubbelarbete och felaktig hantering, om man flyttar uppgiften att kungöra konkursbeslutet till TSM, avstyrker DU en överflyttning av uppgiften från tingsrätten. TSM bör däremot ta över tingsrätternas uppgift att skicka underrättelser om konkursbeslutet (12 – 15 §§ KF).
Vad gäller edgångssammanträde diskuterar DU frågan om ett sådant sammanträde bör vara obligatoriskt. DU erinrar om att förfarandet med obligatorisk edgång innebär att det f.n. (1991) sker över 10 000 inställelser
256 SOU 2000:62
vid domstol för detta ändamål varje år. Vid dessa tillfällen inställer sig gäldenären och förvaltaren och därtill ofta en representant för TSM. Rätten består av en domare, ibland biträdd av en protokollförare. Det skulle vara enklare och billigare om man kunde inskränka användandet av edgång. Bl.a. skulle man spara en hel del pengar på minskade arvoden till förvaltarna som naturligtvis skall ha betalt för sin medverkan vid edgången. DU frågar sig om en lösning skulle kunna vara att efter mönster av reglerna i 4 kap. 14 § utsökningsbalken om skyldighet för en utmätningsgäldenär att lämna en förteckning över sina tillgångar åstadkomma ett system där konkursgäldenären kallas till förhör hos TSM för genomgång av konkursbouppteckningen. DU anser emellertid att man bör gå ännu längre. Syftet med edgången är att tvinga gäldenären att lämna upplysningar om framför allt boets tillgångar. Det kommer sällan fram någon ny uppgift vid edgången. Många edgångssammanträden upplevs som formaliteter utan verklig betydelse för förfarandet. Redan genom att förvaltaren påpekar för gäldenären det straffansvar som följer av att han förtiger tillgångar åstadkommer man antagligen att de flesta gäldenärer lämnar fullständiga uppgifter om sina tillgångar. I de allra flesta konkurser kan man antagligen avvara edgångssammanträdena. Men det finns naturligtvis exempel på fall där en motsträvig gäldenär inför en domare har förmåtts att berätta om tillgångar som han undanhållit förvaltaren. Resonemanget för DU fram till ståndpunkten att den bästa lösningen är att den obligatoriska edgången avskaffas. Edgång bör anordnas bara när det är sakligt motiverat. Gäldenärer och andra som nu är underkastade denna skyldighet bör i framtiden vara skyldiga att gå ed inför domstol bara om det begärs av förvaltaren eller en borgenär. En sådan begäran bör kunna framställas när som helst under konkursen.
DU anför att det från förvaltarhåll framförts att en bättre lösning skulle vara att ha en regel att gäldenären är skyldig att gå ed men ge förvaltaren möjlighet att avstå från edgång om han fann att en edgång skulle vara onödig. Enligt DU:s mening bör man dock kunna kräva av förvaltarna att de med lika gott resultat för boutredningen skall kunna tillämpa den regel som DU stannat för. En sådan regel torde vara mer effektiv när det gäller att minska antalet onödiga edgångar.
En komplikation med att avskaffa edgångssammanträdena är – framhåller DU – att nuvarande ordning anses ha två särskilda fördelar, nämligen att bidra till att bouppteckningen blir färdig snabbt och ge en möjlighet för borgenärerna att sammanträffa med förvaltaren och gäldenären för att diskutera hanteringen av konkursen. Den senare synpunkten är enligt DU ett skäl mot att ta bort systemet med ett sammanträde som bestäms och kungörs i förväg. Men ett sådant sammanträde behöver inte hållas under rättens ordförandeskap i rättens lokaler. DU föreslår att förfarandet ordnas så att rätten i samband med konkursbeslutet bestämmer tid och plats för ett
SOU 2000:62 257
sammanträde inför förvaltaren där gäldenären och förvaltaren slutgiltigt skall gå igenom bouppteckningen och gäldenären därefter skall bekräfta att bouppteckningen med eventuella tillägg eller ändringar är riktig. Till detta sammanträde skall också TSM och borgenärerna kallas. Om gäldenären vägrar att bekräfta bouppteckningen, bör förvaltaren begära att gäldenären åläggs att beediga bouppteckningen vid domstol.
Vid sidan av bestämmelserna i KL om obligatorisk edgång av gäldenären finns det idag vissa bestämmelser (6 kap. 5 § KL) enligt vilka rätten kan ålägga någon annan att fullgöra edgång. Dessa senare bestämmelser bör enligt DU finnas kvar.
I fråga om tvångsmedel m.m. (inskränkningar i gäldenärens rörelsefrihet, vitesföreläggande, hämtning och häktning) menar DU att vissa ändringar kan göras. Uppgiften att medge utlandsresa kan flyttas över till TSM, varvid ett vägrat tillstånd bör kunna bli överprövat av domstolen. En motsvarande ordning bör man kunna tänka sig beträffande andra inskränkningar i gäldenärens rörelsefrihet, såsom skyldighet för denne att lämna ifrån sig sitt pass. Ingenting hindrar vidare att befogenheten att besluta om hämtning flyttas till TSM, dock inte när det gäller en inställelse inför rätten. Häktning är ett sådant tvångsmedel där beslutet uppenbarligen bör fattas av rätten. Frågor om vite när gäldenären undandrar sig edgång bör också handhas av rätten.
Beslut om ersättning för inställelse inför annan än rätten bör enligt DU i fortsättningen kunna meddelas av TSM.
Administrationen av bevaknings- och anmärkningsförfarandet är – framhåller DU vidare – ett typexempel på en uppgift som inte kräver domstols medverkan. DU föreslår att uppgiften att besluta om att bevakningsförfarande skall äga rum, att bestämma tid för bevakningar och att fatta övriga beslut i anslutning till det skall ankomma på förvaltaren. Denne är den bäst skickade att bedöma sådana frågor och man undviker en mängd onödig pappersexercis. Att hålla förlikningssammanträden och att lösa kvarstående tvistefrågor är däremot typiska domstolsuppgifter. Ett särskilt skäl att inte flytta dessa till TSM är att staten i egenskap av skatteborgenär i allmänhet är en av de största fordringsägarna i konkurs och att skatteborgenären då företräds av KFM, till vilken TSM är knuten.
Vad gäller utdelningsförfarandet påpekar DU att det i de allra flesta fall inte är någon som gör någon invändning mot förvaltarens utdelningsförslag, utan rätten fastställer det utan ändringar. Den hanteringen skulle med fördel kunna flyttas över till TSM. Framställs det invändningar, blir frågan mera komplicerad. När bevakning inte sker måste tvister om betalningsrätt etc. lösas inom ramen för utdelningsförfarandet. Det måste anses olämpligt att KFM i egenskap av TSM får till uppgift att lösa tvister där myndigheten kan vara inblandad i egenskap av skatteborgenär. DU anser att den lämpligaste ordningen är att uppgiften att kungöra utdelningsför-
258 SOU 2000:62
slaget flyttas till TSM, som också får pröva förslaget i de fall det inte framställts några invändningar. När det framställs invändningar och när det undantagsvis i annat fall finns skäl att avvika från utdelningsförslaget, får TSM hänskjuta frågan om fastställelse till rätten.
Nuvarande ordning att en av förvaltaren vägrad förskottsbetalning får hänskjutas av borgenären till rätten bör enligt DU behållas.
Beslut om avskrivning av konkurs bör enligt DU:s mening kunna meddelas av TSM.
Beträffande förvaltarens slutredovisning menar DU att det böra vara tillräckligt att dessa handlingar skickas till TSM och finns tillgängliga där, om borgenärer och andra intresserade vill ta del av dem.
DU diskuterar vad som är den lämpligaste beslutsordningen i fråga om förvaltarens arvode. Många konkurser är små och arvodet fastställs då ofta enligt taxa. Varken i dessa fall eller i mera komplicerade situationer är arvodesfrågorna typiska domstolsuppgifter. TSM har i regel ett betydligt bättre underlag än rätten för att bestämma hur stort arvodet bör vara. En överflyttning av beslutanderätten innebär en enklare och billigare ordning än den som gäller nu. Man måste emellertid beakta att det i komplicerade konkurser förekommer en hel del kontakter mellan TSM och förvaltaren, varför det kan vara svårt för TSM att vid en arvodesprövning ifrågasätta värdet av förvaltarens arbete. Om arvodet bestäms av en oberoende instans, ges en bättre garanti för en riktig arvodesbedömning. Enligt DU torde den bästa lösningen vara att TSM ges behörighet att fastställa arvode i de fall myndigheten inte finner skäl att avvika från det belopp som förvaltaren yrkat. I motsatt fall bör myndigheten med eget yttrande sända över ärendet till tingsrätten för beslut. Motsvarande ordning bör enligt DU gälla i fråga om förskott på förvaltarens arvode, bestämmande av förvaltarens kostnadsersättning samt bestämmande av arvode till rådgivare eller förlikningsman.
I fråga om ackord i konkurs m.m. anser DU att det även i framtiden bör ankomma på tingsrätten att fatta erforderliga beslut. Reglerna om ackord är utformade mot bakgrund av att förfarandet kan inbjuda till missbruk. Det är också angeläget att erbjuda ett förfarande som präglas av domstolsförfarandets öppenhet och offentlighet. Samtidigt kan de bedömningar som rätten skall göra vid prövning av ackordsförslag sägas vara typiska domstolsuppgifter. TSM:s koppling till KFM måste också anses göra det olämpligt att de aktuella uppgifterna flyttas till TSM.
Under rubriken Handläggningsfrågor (SOU 1991:106 s. 137 f.) framhåller DU att den föreslagna ordningen för konkurshanteringen medför att ett ärende om försättande i konkurs är avslutat hos tingsrätten i och med att ett konkursbeslut och beslut i vissa följdfrågor har meddelats. Om rättens medverkan därefter blir aktuell, exempelvis om det uppstår fråga om edgång eller häktning, får ett nytt ärende läggas upp. Rätten bör inte föra
SOU 2000:62 259
någon förteckning över anhängiga konkurser. S.k. konkursfrihetsbevis får i fortsättningen utfärdas av TSM.
Enligt DU:s mening är det angeläget med klara forumregler och föreslår att frågor i konkursen alltid skall väckas vid den tingsrätt som har beslutat i frågan om gäldenären skall försättas i konkurs. Denna tingsrätt bör i sin tur i speciella fall kunna flytta över handläggningen till någon annan tingsrätt.
Vad gäller handläggningen i tingsrätt föreslår DU att den skall regleras av den särskilda lag om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol som DU förordar (jfr numera lagen 1996:242 om domstolsärenden och prop. 1995/96:115 s. 73 f.).
Remissyttrandena (se remissammanställningen i Ds 1993:5, Del A, s. 345 f.)
Yttranden över DU:s betänkande har infordrats från bl.a. Justitiekanslern (JK), Domstolsverket (DV), Riksåklagaren (RÅ), sex överåklagare, Riksskatteverket (RSV), fem KFM, Patent- och registreringsverket (PRV), hovrätterna, 27 tingsrätter, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, fyra fackliga centralorganisationer, Svenska Bankföreningen, Föreningen Sveriges kronofogdar, Konkursförvaltarkollegiet i Stockholm, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms resp. Lunds universitet samt sju länsstyrelser. Dessutom har tillfälle att avge yttrande beretts bl.a. Riksdagens ombudsmän (JO), Högsta domstolen (HD) samt ett 20-tal ytterligare tingsrätter.
Vad gäller remissinstansernas allmänna inställning till förslaget kan inledningsvis nämnas följande. De allra flesta instanserna godtar det mesta av DU:s förslag, dock inte oreserverat. Några pekar på de problem som är förenade med KFM:s dubbla roller i och med att myndigheten företräder staten som konkursborgenär och samtidigt genom TSM utgör tillsynsmyndighet. Denna dubbelroll accentueras än mer genom utredningens förslag. Vissa andra instanser påpekar dock att de dubbla rollerna inte utgör något problem. Bland enskildheter påtalar många instanser vikten av att man behåller – i vart fall som huvudregel – ett obligatoriskt edgångsförfarande. Vissa anser att detta skall ske inför domstol med hänsyn till edgångens vikt, varvid också framhålls att dessa sammanträden utgör ett värdefullt inslag i notarieutbildningen. En del andra instanser förordar ett förenklat förfarande, exempelvis ett skriftligt beedigande av gäldenären inför förvaltaren. Några instanser påtalar som en brist att utredningen inte har utgått från mottagarnas perspektiv. Vissa instanser anser att fler funktioner, bl.a. vad avser förvaltare, än vad som föreslås kan övertas av TSM. En stor majoritet av remissinstanserna anser – i likhet med utredningen – att be-
260 SOU 2000:62
slutet om gäldenärens försättande i konkurs och användandet av tvångsmedel mot honom som huvudregel skall ligga kvar hos domstol.
Till de kritiska remissinstanserna hör bl.a. RSV. Enligt verkets uppfattning har diskussionen helt utgått från domstolarnas perspektiv. Man har inte bedömt konsekvenserna av en överflyttning av uppgifter ur TSM:s synvinkel. Det finns enligt RSV inte skäl att hysa farhågor för att TSM inte skulle hålla sig objektiv i sin roll. DU:s förslag innebär att domstolarnas kontakt med konkursförfarandet ytterligare minskar. Det markeras således att TSM har ansvaret, resurserna och kompetensen för samhällets tillsyn över konkursförvaltningen. För att kunna ta det fulla ansvaret för sin uppgift bör TSM också ha rätt att använda de mest betydelsefulla befogenheterna. Också arvodesprövningen bör anförtros TSM. Befogenheten att meddela beslut angående utdelning bör vidare läggas på TSM. TSM besitter de kunskaper och erfarenheter som krävs för att kunna bedöma och avgöra utdelningsfrågorna. Synpunkter liknande dem som anförts av RSV har också framförts av ett flertal KFM.
Vad gäller de olika delförslagen i DU:s betänkande råder stor enighet om att tingsrätterna också i fortsättningen bör handha prövningen av konkursansökningar. Hovrätten för Västra Sverige anför att TSM på längre sikt bör frigöras från KFM. När detta skett anser hovrätten att tiden är mogen för att flytta över prövningen av konkursansökningar till TSM som första instans.
Även i fråga om åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet har utredningens förslag vunnit stor anslutning. Att t.ex. förvaltare skall utses av tingsrätten tillstyrks av det stora flertalet remissinstanser. Endast RSV, vissa KFM och Föreningen Sveriges kronofogdar redovisar en motsatt inställning. RSV anför bl.a. att den viktigaste förutsättningen för en bra konkursförvaltning är att den ur alla aspekter mest lämpade förvaltaren utses. Det rätta avgörandet om vem som skall ha uppdraget är viktigare än den tidsvinst man gör genom att tingsrätten fattar beslutet. RSV anser att TSM har bättre förutsättningar än domstolarna att utse förvaltare, och uppgiften bör därför anförtros TSM.
DU:s tanke att TSM bör överta tingsrätternas uppgift att skicka underrättelser om konkursbeslutet avstyrks av de flesta som uttalat sig i frågan.
Förslaget att avskaffa obligatoriskt edgångssammanträde har de flesta tillstyrkt eller lämnat utan erinran. Många remissinstanser anser emellertid att man bör behålla ett obligatoriskt edgångsförfarande. Det är särskilt en del tingsrätter som vänder sig mot att göra edgången fakultativ, men även JO, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges kronofogdar och Konkursförvaltarkollegiet i Stockholm är kritiskt inställda. Invändningarna är flera. Edgången fyller en viktig, preventiv funktion. Förvaltaren och gäldenären kan vidare ha olika uppfattningar om bouppteckningens innehåll, något som i dag antecknas i domstolens proto-
SOU 2000:62 261
koll vid edgångssammanträdet. Nya uppgifter kan komma fram vid detta sammanträde. JO pekar särskilt på att den offentliga insynen inskränks på ett väsentligt sätt och framhåller att det vid större bolagskonkurser torde finnas ett allmänintresse av insyn i bolagets förhållanden. Konkursförvaltarkollegiet i Stockholm menar att ett genomförande av förslaget i denna del allvarligt skulle rubba förtroendet för konkursinstitutet som sådant och dessutom äventyra förhållandet förvaltare/gäldenär.
DU:s förslag att införa ett bouppteckningssammanträde inför förvaltaren på tid och plats som bestäms av rätten i samband med konkursbeslutet får inte heller ett odelat positivt mottagande. Det framhålls sålunda av bl.a. DV att det är opraktiskt att låta rätten bestämma tid och plats för sammanträdet och att det i stället bör ankomma på förvaltaren och borgenärerna att ta initiativ till ett sammanträde för att diskutera hanteringen av konkursen. KFM i Göteborgs och Bohus län anser att man kan slopa bouppteckningssammanträdet och i stället ha en ordning där ett formellt sammanträde för edgång äger rum hos TSM och inte hos rätten. JO påpekar att en översyn av reglerna för inställelse av den som är häktad eller intagen på kriminalvårdsanstalt behövs om bouppteckningsammanträde inför förvaltaren införs. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet väcker frågan om man skulle kunna låta gäldenären beediga bouppteckningen inför förvaltaren eller underteckna uppteckningen efter avgiven sanningsförsäkran (jfr 4 kap. 14 § tredje stycket utsökningsbalken). Överåklagaren i Stockholm ifrågasätter om inte en felaktig, skriftlig bekräftelse av bouppteckningens riktighet bör vara straffskärpningsgrund enligt 11 kap. 2 § andra stycket brottsbalken.
Vad gäller beslut om tvångsmedel m.m. har DU:s förslag mötts av kraftig kritik såvitt gäller tanken på överflyttning av beslutsbefogenheten beträffande inskränkning av gäldenärens rörelsefrihet, t.ex. förbud att resa utomlands eller åläggande att lämna ifrån sig pass. Kritiken kommer framför allt från domstolshåll och betingas främst av rättssäkerhetsskäl. Några remissinstanser har dock ifrågasatt om inte medgivande till utlandsresa skulle kunna lämnas av förvaltaren med rätt för gäldenären att söka ändring hos TSM eller domstolen.
Vad gäller beslut om ersättning för inställelse har DU:s förslag inte blivit föremål för någon egentlig kritik. Konkursförvaltarkollegiet i Stockholm menar dock att beslut i hithörande frågor med fördel kan överlåtas åt förvaltarna.
Vad utredningen föreslagit beträffande bevaknings- och anmärkningsförfarandet har godtagits på de flesta håll. Några KFM och Föreningen Sveriges kronofogdar förklarar att de inte helt kan instämma i resonemanget om jäv mot TSM när det gäller att hålla förlikningssammanträden. En tingsrätt påpekar att förlikningssammanträdet bör hållas av rätten, eftersom förvaltaren i anmärkningsförfarandet har intagit en partsställning
262 SOU 2000:62
och uppgiften är "ganska artfrämmande" för TSM. KFM i Stockholms län anser att det bör införas en lagfäst möjlighet för TSM att hos förvaltaren påyrka ett bevakningsförfarande. Det råder t.ex. ofta ovisshet om förmånsrätt och storleken av fordran när bouppteckning upprättas och det är av intresse att TSM får en viss möjlighet till styrning av bevakningsförfarandet.
DU:s förslag beträffande beslut om utdelning, arvode och avskrivning har godtagits av de flesta remissinstanser. Kritik förekommer av två slag. Å ena sidan menar bl.a. några KFM att förslaget inte går tillräckligt långt i överföring av beslutsbefogenheter till TSM. Å andra sidan hävdas från bl.a. domstolshåll att man med tanke på KFM:s dubbla roller inte bör flytta över de aktuella beslutsfunktionerna till TSM.
I den förra gruppen av kritiska röster ingår KFM i Malmöhus län och i Göteborgs och Bohus län. Bägge menar att TSM har tillräcklig kompetens och integritet för att pröva även utdelningsförslag mot vilka invändningar framställs. Den förra myndigheten pekar dels på att KFM i dag håller fördelningssammanträden efter försäljning av utmätt egendom där det ofta finns konkurrens mellan olika borgenärer, däribland staten, dels på att TSM har anförtrotts att vid konkursförvaltarens försäljning av företagsintecknad egendom besluta att försäljning får ske mot inteckningshavares bestridande (8 kap. 7 § andra stycket KL). Den senare myndigheten framhåller att fastställelse av utdelning alltid innefattar en materiell prövning, dvs. även om någon invändning inte framställs, och att den oklara gränsen mellan "tvistiga" och "otvistiga" fall bör medföra att TSM får pröva alla utdelningsförslag.
Båda de nu nämnda KFM menar vidare att alla arvodesfrågor bör prövas av TSM. Samma inställning redovisas för övrigt av en hovrätt. KFM i Göteborgs och Bohus län fäster även uppmärksamheten vid kopplingen mellan fastställande av arvode och utdelningsförslag, när det förra är "otvistigt" men det senare "tvistigt". Som exempel nämns att TSM bestämt arvode att utgå ur hypoteksegendom därför att utfallet av fortsatt drift skall tillfalla en hypteksborgenär, medan tingsrätten efter invändning av staten mot utdelningsförslaget bestämmer att utfallet i stället skall tillfalla allmänna borgenärer. Denna komplikation berörs även av en annan instans, som anför att TSM:s prövningsrätt inte bör vara beroende av någon skönsmässig bedömning utan anges mer exakt i KL, varvid frågor om att fastställa arvode särskilt för viss egendom bör förbehållas domstolen.
En hovrätt uttalar att det kan övervägas om behörigheten att fastställa "tvistiga" arvoden bör anförtros TSM men att ett vägande skäl mot detta är värdet av att "tvistiga" arvoden prövas av annan myndighet än den som skall utöva tillsyn över förvaltarna. En annan hovrätt menar att DU inte på ett övertygande sätt motiverat varför endast vissa arvodesfrågor skall föras över på TSM och föreslår därför att TSM som första instans skall fast-
SOU 2000:62 263
ställa alla arvoden. Samma hovrätt påpekar att domstolarnas självständiga ställning bör föranleda att domstols prövning av utdelningsförslag skall väckas av TSM genom en ansökan och inte genom att TSM hänskjuter frågan till domstolen. Malmö tingsrätt anser att förvaltarens arvode principiellt bör prövas av tingsrätt. Eftersom det skulle föra med sig att även invändningsfria förslag måste fastställas av domstolen, motsätter sig tingsrätten dock inte DU:s förslag.
Till den grupp av instanser som är kritiska mot att överflytta beslutanderätt till TSM hör bl.a. åtskilliga tingsrätter. En del av dessa avstyrker generellt DU:s förslag med hänvisning till att förfarandet splittras och till att det inte är tillfredsställande att TSM, som ofta kan uppfattas som företrädare för staten som borgenär, skall få ökad beslutanderätt. Ronneby tingsrätt tillstyrker förslagen beträffande fastställande av utdelning och arvode under förutsättning att TSM skiljs från KFM. Hallsbergs tingsrätt anför som ett skäl mot att överflytta beslutanderätten i arvodesfrågor att tingsrätterna till skillnad från TSM har en betydande och mångårig erfarenhet av att bedöma skäligheten av arvodesanspråk.
Konkursförvaltarkollegiet i Stockholm anser att uppgiften att kungöra utdelningsförslaget bör kunna anförtros åt förvaltaren och att särskilt beslut om fastställelse av förslaget inte behövs. Det bör räcka att klagotiden går till ända, varefter förslaget anses fastställt. När det undantagsvis framkommer att förslaget är behäftat med fel eller brist som inverkar på någons rätt, bör rätten liksom hittills kunna göra erforderliga ändringar eller återförvisa ärendet till förvaltaren. Även beslut om avskrivning bör ligga kvar hos rätten. I enklare fall fattas besluten av tingsnotarier, varför påverkan på domarsidan är marginell. En del fall kan dock kräva viss prövning, t.ex. när edgång inte kunnat fullgöras, något som lämpligen bör prövas av rätten. Mot en överflyttning av beslutanderätten talar även att arvodesprövningen generellt bör förbehållas domstolen. För detta talar för det första TSM:s partsställning. För det andra finns det risk för att personliga sympatier/antipatier visavi förvaltaren får inverkan på TSM:s beslut. Vidare är en förskjutning av TSM:s roll mot att TSM blir beslutsfattare svår att förena med myndighetens kontrollfunktion. TSM kan t.ex. vid hörande enligt 7 kap. 10 § KL i förväg genom godkännande av förvaltningsåtgärder ha bundit upp sig beträffande arvodet. Enligt kollegiet låter sig den reflexionen t.o.m. göras att TSM:s föreslagna roll som beslutsfattare endast kan godtas om myndigheten helt släpper sina funktioner att utöva tillsyn och kontroll.
Vad DU föreslår beträffande handläggningen av frågor om ackord i konkurs m.m. har som regel inte mött någon invändning. KFM i Göteborgs och Bohus län finner det dock olämpligt att två myndigheter skall vara inblandade i fråga om uppgörelser i konkurs. Om exempelvis gäldenären vänder sig till TSM för att efterhöra hur han skall agera och vem som be-
264 SOU 2000:62
slutar om han vill göra upp med sina borgenärer, vilket inte är ovanligt, kan TSM:s förklaring lätt te sig förvirrande.
DU:s förslag under rubriken Handläggningsfrågor har i allmänhet inte föranlett några uttalanden från remissinstansernas sida. En del av de instanser som intagit en kritisk hållning till den av DU föreslagna lagen om förfarandet i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol (domstolsförfarandelagen), t.ex. DV, avstyrker att den görs tillämplig i konkursärenden. JO, som har en positiv inställning till domstolsförfarandelagens tillämpning i mål i allmän domstol, avstyrker dock DU:s förslag beträffande handläggningen av konkurs. JO påpekar att skälen för att frångå nuvarande ordning inte framgår av betänkandet och att JO veterligt inte förts fram någon kritik mot denna ordning.
PRV påpekar att verket underrättas om när ett aktiebolag försätts i konkurs och när konkursen avslutas samt att uppgifter härom förs in i aktiebolagsregistret. Också uppgift om vem som är konkursförvaltare bör antecknas i registret. Från registret, där registrerade styrelseledamöter kvarstår, skulle i så fall alltid kunna utrönas vem eller vilka som i olika sammanhang kan uppträda som parter i anledning av bolagets konkurs, jfr 13 kap. 20 § andra stycket aktiebolagslagen (1975:1385).
4.2.2 Promemorian Konkursgäldenären (Ds 1994:96) och prop. 1994/95:189
Promemorian
I promemorian behandlas ett antal konkursrättsliga frågor, med särskild inriktning på sådana som gäller konkursgäldenärens skyldigheter under konkursutredningen. Det huvudsakliga syftet med de ändringar som föreslås är att de skall motverka vissa sätt att missbruka konkursinstitutet. Sålunda föreslås bl.a. en utvidgning av gäldenärens upplysningsskyldighet och av vad konkursbouppteckningen skall innehålla. Andra ändringar som föreslås avser en precisering av edstemat vid beedigande av konkursbouppteckningen och inrättande av ett centralt register över fysiska personers konkurser.
I promemorian (s. 51 f.) diskuteras också frågan om konkursgäldenärens skyldighet att inför domstol beediga konkursbouppteckningen alltjämt skall vara obligatorisk. Efter en redogörelse för DU:s förslag och remissutfallet över detta konstateras att det finns fyra uppfattningar om hur man bör reglera frågan om edgången, nämligen
SOU 2000:62 265
1) som för närvarande, 2) som för närvarande, men med möjlighet för förvaltaren att i ett enskilt fall begära att gäldenären inte skall behöva avlägga ed vid domstol, 3) enligt DU:s förslag, eller 4) utan krav på obligatorisk edgång och inte heller något bouppteckningssammanträde hos förvaltaren, men med ett krav på att gäldenären skriftligen bekräftar bouppteckningen och med möjlighet för förvaltaren eller en borgenär att i ett enskilt fall begära att gäldenären avlägger ed vid domstol. I promemorian genomgås härefter de olika argument som anförs för och emot en obligatorisk edgång. Det är – framhålls det – av de redovisade argumenten sammantaget många som starkt talar för att skyldigheten för en konkursgäldenär att beediga bouppteckningen inför domstol alltjämt bör vara åtminstone en huvudregel. För detta talar såväl betydelsen av att markera edens vikt som att det underlättar konkursförvaltarens arbete. Mot att införa en ordning där förvaltaren ges möjlighet att under vissa förutsättningar begära att gäldenären inte skall avlägga bouppteckningsed talar, att de tänkta fördelarna härav uppvägs av att ett flertal handläggningsmoment i dag är knutna till edgångssammanträdet och flera frister räknas från dagen då sammanträdet hålls. För sådana fall skulle man behöva skapa ett antal nya handläggningsregler som för med sig nya handläggningsmoment för såväl förvaltarna som domstolen. Några effektivitetsvinster av mer märkbart slag kan endast uppnås om man väljer ett helt annat system för konkurshanteringen, där edgången inför domstol inte är något framträdande moment.
Avslutningsvis framhålls i promemorian följande. Frågan hur edgångsskyldigheten bör vara utformad måste ses i ett vidare perspektiv än enbart i perspektivet av arbetsbördan för domstolarna, konkursförvaltarna och andra som är inblandade i konkurshanteringen. Edgången har ansetts viktig av principiella skäl – både för utredningen i det enskilda konkursärendet och för respekten för konkursinstitutet i stort. Det behöver inte betyda att värdet av en obligatorisk edgång inför domstol är omistligt. Frågan måste emellertid ses i belysning av hur konkursförfarandet i det stora hela är uppbyggt. Om man skall överge den principiella utgångspunkten som för närvarande råder krävs dock överväganden av annat slag än som kan göras i detta sammanhang. Frågor som har med konkursförvaltningen i stort att göra kommer att behandlas i ett senare skede, bl.a. mot bakgrund av DU:s förslag i dess helhet vad konkursfrågor beträffar. Eftersom edgångssammanträdet – men inte nödvändigtvis edsavläggelsen – har en så central roll vore det inte lämpligt att föregripa ett kommande arbete, eventuellt inriktat på en reformering av konkursförvaltningen och konkursförfarandet.
266 SOU 2000:62
Enligt promemorian bör ordningen med en obligatorisk edgång och ett därtill hörande edgångssammanträde därför inte ändras.
Prop. 1994/95:189 Konkursgäldenären
I propositionen (s. 22) anförs att promemorieförslaget om att behålla den obligatoriska edgången hälsats med tillfredsställelse av en stor majoritet av remissinstanserna. Regeringen förklarar att den ansluter sig till den bedömning som gjorts i promemorian och att den därvid vill betona att edgången är ett mycket viktigt moment i konkurshandläggningen. Vidare sägs (s. 23) – efter att regeringen berört ett par andra frågor där det i promemorian inte förordas någon lagändring – att "regeringen har – i vart fall för närvarande – inte anledning att göra andra bedömningar i dessa frågor /inklusive frågan om edgång/ än de som redovisas i promemorian".
4.2.3 Riksrevisionsverkets rapport Tillsyn vid konkurs (RRV 1994:13)
Riksrevisionsverket (RRV) har granskat den statliga tillsynen vid konkurs. Bakgrunden härtill var att det stora antalet konkurser i början av 1990-talet utsatte såväl konkurshanteringssystemet som den statliga tillsynen för stor påfrestning. Granskningen bygger på ett empiriskt underlag från konkurshanteringen och tillsynsverksamheten i fem län samt underlag från Riksskatteverket (RSV). De fem länen är Stockholms, Kristianstads, Skaraborgs, Kopparbergs resp. Norrbottens län. Underlaget präglas av den extrema konkurssituationen från 1988 och fram till 1993. RRV:s granskning är problemorienterad och utgör inte någon allsidig utvärdering av tillsynen. Med ledning av gjorda iakttagelser och statsmakternas intentioner för konkurstillsynen har RRV analyserat problem i verksamheten. Vidare har RRV analyserat förutsättningarna för verksamheten och orsakerna till problemen. I RRV:s rapport anförs sammanfattningsvis följande.
Antalet nya konkurser ökade snabbt under den undersökta perioden men med olika omfattning och intensitet i de olika länen. Även i fråga om antalet oavslutade konkurser, som genomgående var stort, fanns stora skillnader. Länen hade på varierande sätt och med olika framgång försökt utöka kretsen av konkursförvaltare. Trots detta anlitades år 1992 endast ett fåtal förvaltarbyråer för minst 75 % av samtliga nya förvaltaruppdrag. Minst 80 % av samtliga nya uppdrag gick till förvaltare som erhöll minst 25 uppdrag, dvs. cirka hälften av de totalt anlitade förvaltarna. Det genomsnittliga antalet nya uppdrag bland dessa varierade med mellan 34 och 100 uppdrag mellan länen 1992.
SOU 2000:62 267
På grund av att antalet oavslutade konkurser ökade hade olika moment i konkurshanteringen förlängts. Konkurstiderna blev allt längre. Detta gällde särskilt i utdelningskonkurser. Även i fråga om tiderna fanns stora skillnader mellan länen. Arvodesnivån i de konkurser som avslutades under undersökningsperioden steg med ca 30 – 100 % mellan länen. Nivån i utdelningskonkurser steg markant. Även arvodesnivån i avskrivningskonkurser med arvoden över taxa steg markant i vissa län. Betydande skillnader förelåg mellan länen i nivåer och utveckling.
De övergripande problemen i konkurstillsynen är enligt RRV bl.a. begränsade och skiftande förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn, bristande enhetlighet i tillsynens inriktning och utformning samt svårigheter att följa upp och utvärdera tillsynens resultat och effekter.
Tillsynens roll och inflytande i förvaltarfrågorna varierar enligt RRV bl.a. beroende på vilket synsätt och samspel som utvecklats mellan TSM och tingsrätterna. Flertalet TSM har i begränsad utsträckning kunnat medverka till att anpassa förvaltarresurserna till den ökade konkursvolymen och balansera arbetsbördan för konkursförvaltarna. Långsiktigt mot förvaltarna främjande insatser har nedprioriterats.
Tillsynen över förvaltningsåtgärderna har försämrats av att insynen och den aktiva tillsynen minskat i allt fler pågående konkurser. Tyngdpunkten på dokumentgranskning och efterhandskontroll ger små möjligheter att bedöma förvaltningsåtgärderna när ärendebalanserna ökar. Tillsynen över förvaltningsåtgärderna har präglats av olika prioriteringar, ambitionsnivåer och arbetsformer mellan TSM. Den styrs också av konkursförvaltarnas minskande benägenhet att höra TSM i olika frågor. RRV:s bedömning är att TSM:s bevakning av samhällsintressena i konkurser, t.ex. ekobrottsfrågorna, har försvagats i rådande konkurssituation.
Kontrollen över konkurstiderna har successivt förbättrats med bl.a. stöd av ADB-baserade bevakningssystem. Men fortfarande är TSM:s överblick begränsad och uppföljningsinsatserna varierar mellan länen. TSM:s sanktions- och åtgärdsmöjligheter för att påverka konkurstiderna är begränsade.
Kontrollen över konkurskostnaderna är en svår tillsynsuppgift. TSM lämnar sällan erinringar till tingsrätten mot arvodesräkningarna. Räkningarna saknar över lag uppgift om nedlagd tid. En försämrad insyn i förvaltningen anser RRV ge upphov till att skälighetsbedömningar görs på bekostnad av skicklighetsbedömningar. TSM:s arvodesprövningar kännetecknas av bristande enhetlighet i bedömningskriterier och förfaringssätt.
RRV har funnit att hindren för en effektiv konkurstillsyn främst förklaras av oklarheter i regelsystemet för tillsynen och av brister i dess administrativa förutsättningar (organisation och resurser m.m.). Konkurslagstiftningens riktlinjer för tillsynen är komplexa och delvis allmänt hållna samt ibland svårförenliga. Detta har i sin tur gett upphov till bl.a. oklarhet-
268 SOU 2000:62
er hos TSM om konkurstillsynens mål och närmare inriktning. Någon samstämmig tillsyn har därför inte utvecklats inom organisationen. TSM har haft relativt begränsade befogenheter och instrument för att vinna gehör för tillsynens synpunkter. Tillsynsfunktionen har fått en delvis oklar roll i förhållande till domstolarna och förvaltarna. Lagstiftningens markering av tillsynens inriktning på granskning av enskilda konkursärenden begränsar möjligheterna för TSM att beakta centrala och generella problem i konkursförvaltningen. Tillräcklig uppmärksamhet ägnas enligt RRV inte åt de kvalitativa och långsiktiga aspekterna i konkursförvaltningen. TSM har haft en begränsad förmåga att hantera och anpassa resurserna till förändringar i ärendevolymerna och andra yttre omständigheter. Tillsynsverksamhetens organisation och administrativa stöd är inte tillräckligt ändamålsenliga för en enhetlig och effektiv tillsyn.
RRV:s huvudförslag är en översyn av nuvarande tillsynssystem med utgångspunkt i konkurshanteringen i stort. RRV skissar två principiellt olika förändringsalternativ (se rapporten s. 121 f.).
Det ena är att förstärka ärendegranskningen och ”kontrollrollen”. Detta alternativ utgår från det syfte och system för konkurstillsynen som den gällande konkurslagstiftningen omfattar. Tillsynens inriktning på huvudsakligen en granskning av enskilda konkursärenden skall kvarstå. Förändringen bygger på att TSM får bättre förutsättningar för en effektiv granskning av ärendena. Det är då rationellt att fullfölja Domstolsutredningens förslag i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) att koncentrera en större del av konkurshanteringen till TSM. Tillsynsrollen förstärks ytterligare om även vissa mer strategiska beslutsbefogenheter och uppgifter förs över från domstolarna till TSM. Det gäller besluten om tillsättning av förvaltare och om förvaltararvodet.
Det andra alternativet innebär att tillsynen inriktas mer på systemtillsyn fristående från det enskilda konkursärendet med ökad tyngdpunkt på främjande och förebyggande insatser. Samtidigt bör den obligatoriska "styckegranskningen" och efterhandskontrollen avvecklas. Denna typ av granskning förutsätts även ge utrymme för att aktivt arbeta med fördjupade granskningar av ett mindre antal tunga konkurser och befogenheter för olika former av stickprovskontroller. Tillsynsfunktionen får en mera inspektionsliknande karaktär. Detta alternativ bygger på en förskjutning av ansvaret i konkurser från bl.a. den statliga tillsynsfunktionen till ökat inflytande, engagemang och ansvar för borgenärskollektivet.
Med utgångspunkt i den redovisade problembilden pekar RRV också som ett alternativ på vissa behov av förändringar som, inom ramen för nuvarande tillsynssystem, skulle kunna ge bättre förutsättningar för tillsynsverksamheten. RRV utgår här från en verksamhet som i princip är oförändrad i fråga om roll och inriktning. Beträffande regelsystemet behövs enligt RRV ett tydligare och mer preciserat författningsmässigt stöd
SOU 2000:62 269
för tillsynens motiv, inriktning och uppgifter samt ett klarläggande i fråga om rollfördelningen mellan TSM och domstolarna. Vidare behövs en förstärkt policyroll för Riksskatteverket (RSV). Den centrala funktionen bör i ökad utsträckning medverka till att gemensamma synsätt, normer och vägledningar utvecklas inom tillsynsområdet och successivt anpassas till yttre omständigheter, t.ex. gemensamma bedömningskriterier i arvodesfrågor.
Härutöver tar RRV i ett särskilt avsnitt upp frågor om organisation och styrning, där man bl.a. behandlar ökad kostnadstäckning och särskilt anslag för tillsynsverksamheten, en utveckling av RSV:s ledningsroll, en utveckling av ADB-stöd och förstärkning av kompetensutvecklingen.
I ett sista avsnitt diskuterar RRV förvaltar- och arvodessystemet. RRV anser att beslutsbefogenheten beträffande förvaltararvode bör föras över till TSM, att konkursförvaltartaxan bör ses över, att förvaltare bör vara skyldiga att redovisa debiteringsprinciper och nedlagd tid. Enligt RRV bör en ökad konkurrens i princip byggas in i förvaltarsystemet med möjlighet till en större spridning av uppdragen som följd.
4.2.4 Domstolsverkets rapport Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter (DV 1992:2)
Inom Domstolsverket (DV) genomfördes under 1991 ett projekt med syfte att åstadkomma förenklingar av systemet för avgifter och statens kostnadsansvar i konkurs. Resultatet av projektgruppens arbete redovisades i DV-rapport 1992:2 Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter daterad 1992–02–12.
I rapporten konstateras att det nuvarande avgiftssystemet i konkurs är komplicerat. Det förekommer flera avgifter som skall tas ut ur konkursboet, nämligen tillsynsavgift, kungörandeavgift och kallelseavgift. Dessa avgifter utgår med skilda avgiftssatser och under delvis skilda förutsättningar i fråga om vilka konkurser som skall belastas. Avgifterna regleras också i olika författningar och avgiftssatserna ändras vid skilda tidpunkter. Av dessa skäl har avgifterna blivit svårhanterliga, i första hand för förvaltarna, men även för tingsrätterna, TSM och DV. Projektgruppen föreslår i rapporten att de tre avgifterna skall föras samman till en gemensam avgift, konkursavgift, som skall utgår enhetligt för alla konkurser. Däremot föreslås inte någon ändring när det gäller efterbevakningsavgiften och inte heller när det gäller den ansökningsavgift som tas ut när en konkursansökan ges in till tingsrätten.
När det gäller utformningen av den nya konkursavgiften övervägs i rapporten olika alternativ. Ett alternativ är att bestämma avgiften till ett fast belopp, eventuellt kopplat till basbeloppet. Den främsta fördelen med
270 SOU 2000:62
en fast konkursavgift anses i rapporten vara att den är mycket lättadministrerad för samtliga aktörer i konkursen. Nackdelen är i första hand att konkurserna träffas ojämnt. En konkurs som medfört relativt lite arbete (och därmed låga förvaltararvoden) skulle med en fast avgift få bära en större del av statens totala kostnader. Ett annat alternativ är en rörlig avgift. Avgiften skulle då kunna följa förvaltaravodet eller någon annan faktor som t.ex. utdelningsbart belopp i konkursen eller konkursboets tillgångar. En sådan avgift skulle belasta ”större” och ”mindre” konkurser med skilda belopp. Avgiften skulle dock blir mer svåradministrerad. Frågan är också om en sådan avgift skall vara helt proportionell eller om den skall vara regressiv på samma sätt som den nuvarande tillsynsavgiften (jfr avsnitt 2.6.2.1).
I rapporten föreslås att konkursavgiften skall utformas som en fast avgift. Enligt de beräkningar som utförts skulle detta kräva en höjning av de fasta avgifterna i konkurs (dvs. kungörande- och kallelseavgift) från 3 200 kr till 6 700 kr. Det noteras i detta sammanhang att en fast avgift i sig inte skulle innebära någon ökad belastning på borgenärskollektivet utan endast en omfördelning av avgiftsuttagen mellan ”större” och ”mindre” konkurser. Det hävdas att borgenärskollektivet i såväl ”större” som ”mindre” konkurser i stort består av kreditinstitut, leverantörer och staten, varför en borgenär sett över tiden skulle komma att möta både fördelar och nackdelar av en fast konkursavgift. Förslaget innebär vidare att avgiften skall bestämmas i förhållande till basbeloppet och att den skall utgå om tillgångar finns i konkursboet utöver vad som behövs för att täcka förvaltarersättningen. Även betalningsskyldig borgenärs ansvar skall kunna tas i anspråk för att täcka konkursavgiften. Mot denna bakgrund föreslås i rapporten att konkursavgiften skall bestämmas till 20 procent av basbeloppet.
I rapporten anmärks att RSV ifrågasatt om inte konkursavgiftens storlek i vissa fall skulle kunna bestämmas efter särskild prövning. Enligt RSV:s mening skulle det allmänt uppfattas som orättvist om inte kostnaden för tillsynen skulle öka något trots att TSM:s arbete i en konkurs varit flerdubbelt större än i andra konkurser. Projektgruppen har emellertid inte ansett att frågan huruvida de totala tillsynskostnaderna bör täckas av influtna avgifter fallit inom ramen för projektet, varför RSV:s synpunkter inte föranlett några förslag.
I anslutning till förslagen om en enhetlig konkursavgift läggs i rapporten också fram vissa förslag till ändringar i fråga om statens och borgenärs kostnadsansvar vid konkurs. Bl.a. föreslås att, eftersom en statlig lönegaranti i konkurs omfattar även den anställdes eventuella borgenärsansvar för konkurskostnader, en borgenär vars fordran har sådan lönegaranti skall vara befriad från sitt borgenärsansvar. I stället skall ett årligt schablonbelopp kunna föras över från lönegarantifonden (denna fond har avskaffats fr.o.m. budgetåret 1995/96) till DV:s anslag för konkurskostnader.
SOU 2000:62 271
I rapporten behandlas även frågan om omfattningen av kungörelser i konkurs i syfte att minska statens kostnader som under budgetåret 1990/91 uppgick till ca 35 mkr. Denna kostnad täcktes till viss del, ca 6 mkr, av kungörandeavgiften. Det konstateras att det sannolikt föreligger ett behov för t.ex. småföretagare att snabbt och enkelt kunna få reda på ställningen hos andra företag, med vilka de kanske har eller avser att ingå affärsförbindelser. Det skulle därför vara ett alltför stort steg att helt slopa annonseringen om kungörelser i konkurs. Enligt rapporten är det också olämpligt att inskränka annonseringen till t.ex. Post- och Inrikes Tidningar. Vidare framhålls att de möjligheter som redan finns att begränsa annonseringen av andra beslut än själva konkursbeslutet är till fyllest. Däremot föreslås en viss inskränkning av kungörelsen om inträffade konkurser. Uppgift om TSM:s namn och adress, oprioriterade borgenärers ställning och fristdag bör enligt rapporten kunna undvaras. Detta förslag har sedermera lett till en ändring av 10 § konkursförordningen (1987:916) som trädde i kraft den 1 augusti 1995 (SFS 1995:979).
Rapporten redovisar även en av RSV aktualiserad fråga om ersättning till staten när TSM förvarar böcker och andra handlingar rörande konkursboet efter konkursens slut. RSV förordar i första hand att tillsynsavgiften skall höjas schablonmässigt så att den täcker även förvaringskostnader. I andra hand skall enligt RSV den faktiska arkiveringskostnaden behandlas som en konkurskostnad och tas ut ur konkursboet innan utdelning kan ske. Man tar emellertid inte ställning till spörsmålet i rapporten, eftersom det närmast anses röra en exekutionsadministrativ fråga.
Rapporten har varit föremål för remissbehandling. Yttranden har kommit in från DV, Stockholms tingsrätt, Jönköpings tingsrätt, RSV, KFM i Stockholms län, Malmöhus län, Jönköpings län, Kronobergs län och Göteborgs och Bohus län, Kammarkollegiet, Sveriges advokatsamfund och Konkursförvaltarkollegiernas Förening.
Samtliga remissinstanser uttalar sig positivt om en enhetlig konkursavgift. RSV samt KFM i Stockholms län, Kronobergs län och Göteborgs och Bohus län anser dock att en rörlig konkursavgift bör väljas i stället för en fast avgift. Konkursavgiften bör därvid tas ut helt proportionellt med en viss procentsats av förvaltararvodet. KFM i Malmöhus län och Jönköpings län tillstyrker förslaget om en fast konkursavgift, men KFM i Jönköpings län förordar att avgiften skall tas ut enbart om det sedan övriga konkurskostnader har betalts återstår egendom som skall täcka avgiften. Stockholms tingsrätt anser att avgiften bör tas ut med en högre procentsats av basbeloppet om förvaltararvodet överstiger ett visst belopp. Några remissinstanser, däribland KFM i Kronobergs och Göteborgs och Bohus län, pekar på vikten av att full kostnadstäckning för staten skall uppnås vid fastställandet av avgiftens storlek. Sveriges advokatsamfund tillstyrker förslaget i rapporten när det gäller frågan om sökande borgenärs ansvar för
272 SOU 2000:62
konkurskostnader men avstyrker att ett årligt schablonbelopp förs över från lönegarantifonden till anslaget för statens konkurskostnader.
Flera av remissinstanserna uttalar sig även om det av RSV framlagda förslaget om ersättning för förvaring av gäldenärens handlingar och de flesta av dem förordar därvid det av RSV föreslagna alternativet. Sveriges advokatsamfund anser att problemet med höga kostnader för förvaring av räkenskapsmaterial bör angripas med en förkortning av förvaringstiden i stället för med en konkursavgift.
4.2.5 Riksskatteverkets fördjupade anslagsframställning för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet för åren 1997–1999, bilaga 1
RSV berör i det material som ligger till grund för myndighetens fördjupade anslagsframställning bl.a. frågor om kostnadsansvaret för förvaring av gäldenärens räkenskapshandlingar och tid för förvaringen samt frågan om edgångssammanträde per telefon.
När det gäller frågan om kostnadsansvaret för förvaringen av räkenskapsmaterial anser RSV att det räkenskapsmaterial som inte kan återlämnas till konkursgäldenären skall bevaras genom förvaltarens försorg och på konkursboets bekostnad. Bakgrunden till förslaget är att förvaltaren, enligt gällande regler, vid konkursens avslutande kan välja om han vill förvara materialet på konkursboets bekostnad eller om han skall överlämna det till TSM för att förvaras på statens bekostnad. Det val förvaltaren gör har stor ekonomisk betydelse och bör enligt RSV:s mening regleras lagstiftningsvägen. För en ordning som innebär förvaring på boets bekostnad talar enligt verkets mening det förhållandet att förvaringsskyldigheten från början ålegat gäldenären. Skyldigheten är allmänt bekant och därför förutsebar i konkurssituationen. Den kan jämföras med den skyldighet som enligt praxis anses åligga ett konkursbo att ansvara för miljöfarligt avfall som en konkursgäldenär haft ansvar för. Det främsta argumentet för en ordning med förvaring på det allmännas bekostnad är enligt RSV att skyldigheten att bevara räkenskapsmaterial tillkommit i den allmänna omsättningens intresse och i det allmännas intresse av att olika myndigheter i efterhand vid behov skall kunna granska en näringsidkares verksamhet.
Som ytterligare skäl för förslaget att räkenskapsmaterialet bör bevaras genom förvaltarens försorg och på konkursboets bekostnad anför RSV att det är konkursförvaltaren som haft ansvaret för att omhänderta och i vederbörlig ordning förteckna materialet. Det är mot den bakgrunden förvaltaren som allmänt sett är bäst skickad att utifrån sin kunskaper bedöma
SOU 2000:62 273
förvaringsform och hur noggrant materialet bör vara ordnat. Även om skyldigheten att bevara materialet är generell utesluter detta inte möjligheten att förvaringsformen och den relativa ordningen i materialet bör kunna tillåtas variera med hänsyn till det enskilda ärendets karaktär. Om förvaringsskyldigheten överlämnas till TSM finns det risk för att hanteringen blir onödigt dyrbar, eftersom myndigheten inte har kännedom om ärendet och därför för säkerhets skull måste förvara allt material. Förslaget innebär enligt RSV att enhetlighet och förutsebarhet uppnås och kommer dessutom i många fall att utgöra en besparing för det allmänna.
När det gäller tiden för förvaring föreslår RSV att denna begränsas till fem år från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Detta bör föreskrivas i KL, varvid det också bör införas en möjlighet att i särskilda fall förvara materialet under en längre tid. RSV ifrågasätter om den i bokföringslagen (1976:125) gällande regeln om tioårig förvaring har betydelse beträffande räkenskapshandlingar främst avseende aktiebolag. Den alldeles övervägande delen arkivhandlingar torde röra just aktiebolagen. När konkursen avslutats anses aktiebolaget upplöst och någon ny taxering torde därefter inte kunna ske. I en sådan situation skulle enligt RSV inte heller reglerna om ställföreträdaransvar kunna komma att tillämpas. Däremot skulle t.ex. regler om omprövning av taxeringsbeslut kunna vara aktuella i sammanhanget. Härför torde en förvaringstid om sex år vara tillräcklig. Ytterligare ett skäl att bevara räkenskapshandlingar skulle enligt RSV:s mening vara möjligheten att utreda skattebrott, där preskriptionstiden för de allvarligaste brotten är just tio år. RSV ifrågasätter emellertid om förundersökning avseende skattebrott begångna mer än sex år före konkursbrottet inleds i sådan omfattning att det motiverar de stora kostnader som en tioårig förvaringstid i alla konkurser totalt medför. Vidare kan en åklagarmyndighet som behöver materialet efter förvaringstidens utgång överta ansvaret för detta. RSV anser dock att det undantagsvis skulle kunna vara ändamålsenligt för förvaltaren att förvara materialet under en längre tid, varför det är motiverat med en möjlighet till längre förvaring om förvaltaren skulle bedöma det som nödvändigt.
RSV föreslår slutligen att TSM skall kunna närvara per telefon vid edgångssammanträden. Den genomförda regionaliseringen, som innebär att tillsynen i konkurser ankommer på ett relativt litet antal personer i huvudsak lokaliserade till residenssorter, gör det omöjligt för företrädare för TSM att besöka samtliga de edgångssammanträden som skulle vara av värde från exempelvis brottsbekämpande synpunkt. En möjlighet att närvara per telefon i de fall myndigheten begär det och domstolen finner det lämpligt med hänsyn till omständigheterna borde därför enligt RSV införas.
274 SOU 2000:62
4.2.6 Statskontorets rapport 1999:20 En samlad administration av lönegarantin
Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en översyn av den administrativa hanteringen av lönegarantiersättningen. I uppdraget ingår även att ge förslag till hur hanteringen kan effektiviseras. Resultatet redovisas i en rapport ”En samlad administration av lönegarantin”. Statskontoret föreslår att RSV får ett systemansvar för lönegarantin, att konkursförvaltarna – förutom att bereda och besluta om lönegaranti – även får till uppgift att betala ut ersättningen till löneborgenärerna samt att KFM, utöver sin roll som TSM, också bevakar statens fordran sedan lönegaranti betalats ut och utanordnar medel till förvaltarna.
Förslaget innebär enligt Statskontoret följande. Ett mera sammanhållet system än i dag uppnås. Systemet blir lättare att styra och leda, det tydliggör gränsen mellan staten och konkursförvaltarna, det bibehåller eller t.o.m. förbättrar den höga servicenivån och är samtidigt billigare för staten.
Statskontoret grundar förslaget på bl.a. att dagens administration av lönegarantin uppvisar brister i budgetansvar, tillsyn och kontroll, föreskriftsarbete och ansvarsfördelning. En ny administration måste, enligt Statskontoret, dels avhjälpa bristerna, dels upprätthålla den nuvarande höga servicenivån gentemot löneborgenärerna.
Hanteringen av lönegarantin bör i högre utsträckning än i dag ansluta till hanteringen av konkurser i övrigt. Denna hantering sköts enligt Statskontoret av exekutionsväsendet för vilket RSV är central förvaltningsmyndighet. Om RSV får ett helhetsansvar för systemet kan många av de nuvarande bristerna i administrationen avhjälpas. Statskontoret anser vidare att förvaltarna har god information om förhållandena i konkursen genom sin roll som beslutsfattare om lönegarantiersättningen. Konkursförvaltarna bör därför också sköta utbetalningarna. Därigenom gör staten en besparing om ca 15 mkr per år, eftersom kostnaden för utbetalningarna kommer att belasta konkursbona. KFM är tillsynsmyndighet i konkurs och bör enligt Statskontoret lämpligen ha förstahandsansvaret att bevaka statens fordran på grund av utbetald lönegaranti. KFM skall också förse förvaltarna med erforderliga medel för utbetalning till enskilda.
Statskontorets förslag förutsätter bl.a. att konkurstillsynen är offentlig och knuten till KFM. Dessutom förutsätts RSV ha en central funktion. På grund av bl.a. de tilläggsdirektiv Konkurstillsynsutredningen fått under 1999 (Dir. 1999:20) anser Statskontoret att förslagen i rapporten bör anstå till senast i samband med aktuella förändringar i regelsystemet.
SOU 2000:62 275
4.3 Övriga reformförslag
4.3.1 Justitieombudsmannens beslut den 30 december 1983 (dnr. 3686–1983)
Under senare delen av 1980 och 1981 uppmärksammade JO vid inspektioner problem hos de KFM som även hade funktion som TSM. JO satte därför i gång en systematisk, principiellt upplagd genomgång av verksamheten hos ett ”representativt” urval av TSM. Tonvikten låg på myndigheternas erfarenheter av och synpunkter på tillsynsfunktionen. 12 av 25 myndigheter blev föremål för undersökning. JO gick till väga så att ett antal tillsynsfogdar intervjuades under 1981 och 1982. Även ett drygt femtontal konkursförvaltare jämte kollegor och medhjälpare blev föremål för utfrågning. JO:s ambition var att söka ge en bild av hur tillsynen tog sig ut i verkligheten. Han gjorde inte anspråk på att ge en heltäckande bild ur tillsynsordningens alla aspekter eller av tillämpningsvariationer inom denna. Syftet var heller inte att söka felaktigheter hos TSM. Undersökningen skulle ses och bedömas som ett bidrag till diskussionen kring ett viktigt lagområde.
JO:s uttalanden samt justerings- och ändringsförslag gällde i huvudsak dels inriktningen av tillsynen, dels områden där justeringar i enskildheter borde övervägas. I fråga om tillsynens inriktning var frågan om den skulle vara offensiv eller defensiv, aktiv eller passiv. När det gällde behovet av justeringar var utgångspunkten att problem visat sig föreligga i tillämpningen hos TSM och i fråga om gäldenärsbrott, arvodesprövningen, sekretess och näringsförbud.
JO konstaterade inledningsvis att det fanns alltför stora variationer mellan de olika myndigheterna i fråga om hur tillsynen utövades. Den viktigaste orsaken antog JO vara att det fanns ”något ofullgånget eller halvkvädet” över institutet som sådant. Då lagstiftaren inte i tillräcklig grad styrt utvecklingen utan i stället enskilda myndigheter eller personer fått forma den, ansåg JO inte det så märkligt att bilden blivit splittrad. Även om målen för verksamheten som den kommit till uttryck i 59 § ÄKL var bra, ansåg JO det slående på hur olikartade sätt myndigheterna valde väg att nå målen. Tillsynsverksamheten var ”personanknuten”. Avsikten hade varit att få en oberoende tillsynsfunktion men man fick i stället en som blev vad den enskilde fogden gjorde den till. I vissa fall var tillsynsfogden tvungen att prioritera mellan tillsynsverksamhet och övrig hos KFM förekommande sysslor. Inte sällan utföll enligt JO prioriteringen till tillsynsfunktionens nackdel.
276 SOU 2000:62
JO föreslog därför att uppdraget att vara tillsynsfogde borde anförtros en specialist, dvs. en som var förtrogen inte endast med allmänna kronofogdesysslor utan även med konkursrätt, associationsrätt och andra viktiga rättsområden. Han föreslog också att uppdraget som sådan specialist borde avlönas så att det var lockande att få det. För att råda bot på missförhållandena vid prioriteringen mellan tillsynsuppgiften och andra inom KFM förekommande uppgifter föreslog JO att tillsynsfunktionen borde begränsas till färre myndigheter. På så sätt skulle fogdarna helt och hållet kunna ägna sig åt tillsynen. Även i fråga om ekonomtjänster förordade JO att sådan skulle finna vid varje TSM och helst enbart för tillsynsverksamheten.
När det gällde tillsynens inriktning framhöll JO det lämpliga i att TSM var aktiv, offensiv i sin verksamhet. TSM skulle vara en funktion vid förvaltarens sida för att se till att borgenärernas, gäldenärens och det allmännas intresse togs till vara på bästa möjliga sätt. I detta uttalande låg att myndigheten på ett så tidigt stadium som möjligt borde skaffa sig en bild av konkursen. Detta krävde i sin tur ändringar i attityder hos TSM, snarare än ändringar i lagstiftningen. JO hänförde sig i sammanhanget till förarbetsuttalanden vid 1979 års reform där det framhölls att tillsynen främst skulle ha karaktär av en efterhandskontroll. Samarbete mellan TSM och förvaltarna borde främjas. JO föreslog därför ett tillägg i 51 a § ÄKL (nuvarande 7 kap. 10 § KL) om att förvaltarna skulle åläggas att höra, förutom borgenärerna, även TSM i viktigare frågor.
I fråga om gäldenärsbrotten framhöll JO att ett aktivt deltagande från TSM:s sida i brottsutredningen helt låg i linje med den inriktning som tillsynsverksamheten enligt JO borde och måste ha. Just brottsutredningar var en av de frågor som förvaltaren enligt det förordade tillägget i 51 a § ÄKL borde höra TSM om. I sammanhanget påpekade JO att en översyn av systemet med ersättning enligt taxa i s.k. mindre konkurser var nödvändigt så att förvaltarna kunde påräkna ersättning för sitt arbete med brottsutredningarna. Han framhöll även det olämpliga i att brottsanmälningarna blev liggande utan åtgärd hos polis- och åklagarmyndigheter. JO poängterade också de insatser ekonomerna vid TSM kunde förväntas göra för brottsutredningarna inom ramen för revisionsverksamheten.
När det gällde arvodesgranskningen konstaterade JO att den TSM som bedrev en aktiv tillsyn hade bättre möjligheter att kunna bedöma arvodesyrkandena. Oaktat detta ansåg JO att arvodesgranskningen skulle komma att förbli ett arbetskrävande, svårhanterligt och onödigt inslag i tillsynsverksamheten. Man kunde heller inte förvänta sig några handfasta riktlinjer vare sig från statsmakterna (RSV) eller från domstolarna. JO ansåg därför en lösning vara att TSM anförtroddes att själv välja ut de arvodesräkningar myndigheten ansåg borde granskas.
SOU 2000:62 277
JO tog slutligen upp frågor om behovet av sekretess i TSM:s verksamhet (se numera 8 kap. 19 § SekrL) och förordade att TSM i stället för åklagare skulle föra talan vid domstol om näringsförbud.
4.3.2 Justitieombudsmannens beslut den 18 januari 1995 (dnr. 3698–3699–1994)
Vid en inspektion som JO företog i oktober 1994 hos den till KFM i Skaraborgs län knutna TSM uppmärksammades dröjsmål med att ge in förvaltarberättelser. I ett konkursärende hade förvaltaren, trots löfte att inom en kortare tid från edgångssammanträdet komma in med berättelsen, dröjt nästan nio månader. Något anstånd hade inte beviljats. I ett annat tillsynsärende hade en förvaltare hos en tingsrätt begärt och beviljats anstånd med att ge in förvaltarberättelserna i ett trettiotal konkurser. Förvaltarberättelser avgavs trots detta i ett flertal fall först flera år efter anståndstidens utgång. Kännetecknande för de nyss nämnda konkurserna var dels att de bl.a. avsåg enskilda personer, dels att flertalet av konkursbesluten fattats ett eller flera år före begäran om anstånd.
I anledning därav aktualiserades frågan om ansvarsfördelningen mellan tingsrätten och TSM i fråga om bevakningen av att konkursförvaltarna i rätt tid ger in berättelser enligt 7 kap. 15 § KL, s.k. förvaltarberättelser. JO tog upp detta som ett initiativärende. Efter att ha redogjort för innehållet i sista stycket i 7 kap. 15 § KL, av vilket bl.a. följer att rätten får medge förvaltaren anstånd med att avlämna förvaltarberättelsen om det finns särskilda omständigheter, uttalade han i huvudsak följande. Han konstaterade att förarbetena till KL inte ger besked om skälen för att konkursdomstolen fått till uppgift att bevilja anståndet. Inte heller finns några uttalanden om vem som har att bevaka att förvaltarberättelsen kommer in i tid. Att någon saklig ändring i förhållande till ÄKL inte hade varit avsedd följde enligt JO av allmänna uttalanden i propositionen till KL. Enligt ÄKL fanns inte någon bestämd tidsgräns för att ge in berättelsen utan så skulle ske utan dröjsmål. Det hade då ålegat TSM att övervaka att förvaltarberättelsen kom in i tid. JO hade i ett tidigare ärende (som avsåg tillämpningen av ÄKL) uttalat att det inte ålegat konkursdomaren att ingripa mot en förvaltare, som utan att begära anstånd, försuttit tiden för att fullgöra sina skyldigheter. I DV:s handbok för konkurser hänvisades till nyss nämnda JObeslut. Inte i något sammanhang hade tingsrätterna ansett sig ansvara för att förvaltarberättelsen kommer in i rätt tid.
Mot denna bakgrund ansåg JO sig inte kunna hävda att det förelåg en bevakningsskyldighet för tingsrätterna. Han konstaterade emellertid att det föreföll naturligt att den som hade till uppgift att bevilja anstånd också hade ansvar för bevakningen av att tidsfristen inte överskreds.
278 SOU 2000:62
JO:s slutsatser ledde in på frågan om det borde vara en uppgift för tingsrätten att bevilja anstånd med att avge förvaltarberättelser. Som skäl mot det anförde JO bl.a. att TSM normalt kunde antas ha bättre kännedom om den enskilda konkursen i det skede anstånd begärs och att det judiciella inslaget i ett anståndsbeslut torde vara begränsat. JO menade att det fanns anledning att överväga om rätten att bevilja anstånd skulle överföras till TSM. Detta låg också i linje med de pågående strävandena att renodla domstolarnas roll.
I avvaktan på en förändring önskade JO som sin mening uttala att tingsrätterna rutinmässigt borde inhämta TSM:s mening innan ett anstånd beviljades.
4.3.3 Justitiekanslerns beslut den 8 oktober 1993 (dnr. 91–93–21)
Bakgrunden till beslutet av Justitiekanslern (JK) var i huvudsak följande. Vid ett möte mellan två domare, var för sig ansvariga för konkursärendena vid resp. tingsrätt, och en chefskronofogde som deltog i egenskap av företrädare för TSM, kom deltagarna överens om att en viss advokat (nedan kallad förvaltaren) inte längre skulle få stå kvar på den lista över konkursförvaltare som fanns vid tingsrätterna. Det bestämdes också att han heller inte i fortsättningen skulle få några uppdrag som förvaltare där. Någon egentlig dokumentation av vad som förevarit vid sammankomsten ägde inte rum. Först i samband med ett konkursärende där förvaltaren inte blev förordnad, trots att förslag på honom förelåg, fick förvaltaren kännedom om resultatet av sammankomsten. Därefter försökte han etablera sig som förvaltare i ett annat län, vilket misslyckades på grund av upplysningar om honom som erhållits från den TSM inom vars distrikt förvaltaren tidigare haft verksamhet. I en skrivelse till TSM begärde förvaltaren därför att de oklarheter som rådde om hans förvaltarskap skulle undanröjas. Sedan TSM inhämtat yttranden från konkursdomarna vid de två tingsrätterna upplyste chefskronofogden förvaltaren om att åsikten kvarstod att han inte ansågs lämplig som förvaltare. Såsom skäl uppgavs att förvaltaren hade för liten kontorsorganisation och inte hade tillräcklig kompetens.
Lagmannen och konkursdomaren vid en av tingsrätterna inbjöd därefter förvaltaren tillsammans med lagmannen och konkursdomaren vid den andra tingsrätten. Syftet var närmast att konkursdomarna inför förvaltaren skulle sammanfatta den kritik som framförts mot dennes sätt att sköta sina förvaltaruppdrag och bereda honom tillfälle att få komma till tals. Efter sammanträdet redovisade lagmännen i skrivelser till förvaltaren sin syn på den s.k. konkursförvaltarlistan. De upplyste att de inte såg någon anledning att återinföra honom på listan.
SOU 2000:62 279
JK framhöll i sitt beslut att han endast hade att ta ställning till hur tingsrätterna och TSM handlagt frågan om förvaltaren bort få uppdrag. JK hade däremot inte befogenhet att uttala sig om förvaltarens lämplighet för uppdrag som konkursförvaltare.
JK uttalade som en utgångspunkt att sammankomsten mellan konkursdomarna och TSM fick uppfattas som ett naturligt led i ett samarbete dem emellan. En annan utgångspunkt var enligt JK att det fick anses vara en normal företeelse att tingsrätterna använde sig av listor över personer som var lämpliga för konkursförvaltaruppdrag. Listorna kunde inte ges annan rättslig innebörd än att tingsrätten inte behövde höra TSM i varje enskilt ärende innan en person som var upptagen på listan förordnades som förvaltare. Att listan därutöver i praktiken kunde få till följd att uppdragen med viss automatik kom att fördelas mellan personer på listan var ingenting som gav JK anledning till särskilda uttalanden i ärendet.
JK framhöll vidare att frågan om vem som skall förordnas som konkursförvaltare avgörs i varje enskilt konkursärende. Till den del domarna och chefskronofogden kommit överens om att förvaltaren inte framdeles skulle få några uppdrag alls vid tingsrätterna borde detta enligt JK betraktas närmast som en nullitet. Det var dock möjligt att stryka någon från konkursförvaltarlistan mot bakgrund av listans rättsliga innebörd. Något krav på att iaktta särskilda former i samband med att föra upp eller stryka någon från listan, kunde enligt JK därför inte ställas. JK uttalade sig emellertid kritiskt mot att de som deltagit i den ovan beskrivna sammankomsten hade uppfattningen att förvaltaren framdeles kunnat uteslutas från uppdrag. Vidare ansåg JK att det kunde sättas i fråga om inte förvaltaren bort få tillfälle att yttra sig innan ställningstagandet gjordes. Det borde ha stått klart för de medverkande att det skulle få konsekvenser för förvaltarens möjligheter att driva sin verksamhet som advokat. Enligt JK var det helt klart att förvaltaren omgående borde blivit underrättad om ställningstagandet. Den efterföljande sammankomsten där förvaltaren fick komma till tals reparerade till viss del det som brustit men gjorde inte de för förvaltaren ofördelaktiga verkningarna om intet.
JK anförde avslutningsvis att det kunde finnas anledning att överväga formerna för samarbetet mellan konkursdomarna och TSM. I sammanhanget hänvisade han till då pågående reformarbete, bl.a. betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2 000-talet.
280 SOU 2000:62
4.3.4 Näringsfrihetsombudsmannens beslut 1992:303
En advokat hade i en skrivelse till Näringsfrihetsombudsmannen (NO) framfört klagomål över svårigheter att erhålla uppdrag som konkursförvaltare. Advokaten hade ansökt hos en tingsrätt att bli upptagen på den s.k. listan över förvaltare som brukade utses i konkurser vilka beslutats där. Av ansökningen framgick att advokaten hade erfarenhet som förvaltare i 25 konkurser under det senaste året. Därutöver uppgavs att den byrå vid vilken advokaten var verksam bl.a. hade affärsjuridisk inriktning och spände över flera juridiska discipliner samt hade en kontorsorganisation med en ekonomichef/kamrer, datorisering för textbehandling och bokföring. Tingsrätten hade avslagit advokatens begäran med motiveringen att en utökning av förvaltarkretsen ägt rum med personer verksamma vid de större förvaltarbyråerna. Någon ytterligare ökning av antalet förvaltare ansåg tingsrätten därför inte aktuell vid tidpunkten för ansökan.
NO uttalade bl.a. att på en marknad med endast ett fåtal aktörer kan potentiell konkurrens bidra till att tillgodose konkurrensintresset. På sådana marknader hindras dock i vissa fall potentiell konkurrens av barriärer som kan vara höga mot t.ex. nyetablering. Han anförde vidare att det i det förevarande fallet var fråga om att en konkursförvaltare med dokumenterad kompetens som trots detta inte tagits upp på listan och tillade att om tingsrätten i de flesta fall tillämpar ett system med listor, detta måste anses vara en barriär mot nyetablering för konkursförvaltare. Personer som inte finns med på listan fick enligt NO svårt att erhålla uppdrag och de som är upptagna skyddas mot konkurrens. Listan motverkar konkurrens mellan förvaltarna.
En komplikation i sammanhanget var enligt NO att de mekanismer som skulle styra inte fungerar normalt vid utseende av förvaltare, eftersom beslutsmyndigheten inte var avnämare till tjänsten. Den normala kopplingen till kostnadsmedvetenheten saknades i stort.
NO ansåg också att lagförarbetena gav visst utrymme för att, i syfte att gynna nyetablering, ge avkall på kravet att en person alltid måste ha erfarenhet från konkursförvaltning. Det torde därför enligt NO ligga i tingsrätternas uppgift att se till så att även andra än erfarna förvaltare fick uppdrag. Även om det var fråga om en erfaren förvaltare (som i förevarande ärende) kunde enligt NO finnas skäl att ha en lista. Ett skäl kunde vara att när rätten väl en gång i samråd med TSM konstaterat att en person uppfyllde kompetenskraven, någon mera ingående kontroll inte behövde göras en annan gång. Ytterligare ett skäl kunde vara att tingsrätten inte behövde höra TSM varje gång en förvaltare skulle utses. NO poängterade dock att systemet inte borde få till följd att onödigt höga barriärer skapades mot nyetablering som var konkurrenshämmande.
SOU 2000:62 281
NO:s principiella inställning var att ett system av nyss nämnda slag inte borde normera antalet konkurrerande aktörer efter en administrativ bedömning av vad marknaden ansågs behöva. Marknaden själv borde generellt göra en sådan bedömning. Synsättet ledde enligt NO till att listan i princip borde uppta alla dem som i sig var kvalificerade att ingå i systemet. Ett sådant system som omfattar samtliga behöriga konkursförvaltare fick enligt NO effekt på kompetens och erfarenhet hos förvaltarna. Om skaran blev för stor fanns risk för minskad kompetens och erfarenhet. NO hade dock inget utrymme för att generellt ta ställning till i vad mån en begränsning av antalet behöriga på en lista borde ske. Även om förarbetena till konkurslagstiftningen talade om att förvaltarna borde utgöra ”en begränsad grupp av personer” fanns enligt NO utrymme att minska barriärerna mot nyetablering.
4.3.5 Skrivelser till regeringen
Justitiedepartementet har till Konkurstillsynsutredningen överlämnat ett antal skrivelser från bl.a. RSV, KFM i Jönköpings län, Sveriges advokatsamfund och Konkursförvaltarkollegiernas Förening för beaktande under utredningsarbetet. I det följande ges en sammanfattning av innehållet i dessa skrivelser.
4.3.5.1 Skrivelser från RSV (dnr. Ju 93–2580 och dnr. Ju 96–
4112)
Riksskatteverket (RSV) hemställde i skrivelse till regeringen den 17 juni 1993 (dnr. Ju 93–2580) om vissa åtgärder beträffande konkurstillsynen och lämnade även i skrivelse den 8 november 1996 (dnr. Ju 96–4112) vissa förslag till ändringar i KL.
I skrivelsen den 17 juni 1993 hemställer RSV bl.a. * att befogenheten att utse konkursförvaltare skall överflyttas från tings-
rätterna till TSM, * att den som kandiderar för konkursförvaltaruppdrag skall åläggas att
inkomma till TSM med uppgift om den debiteringsnorm vederbörande avser att tillämpa för uppdragen, * att konkursförvaltare i sin arvodesräkning skall åläggas att ange den tid
som uppdraget krävt och * att befogenheten att bestämma konkursförvaltarens arvode skall flyttas
över till TSM. När det gäller uppgifter i arvodesräkningen om nedlagd tid hävdar RSV att det särskilt såvitt avser arvodesgranskningen är tveksamt om TSM fullt
282 SOU 2000:62
ut kan fylla sin tillsynsuppgift. RSV anför att verket i skriften ”Riktlinjer för TSM:s verksamhet 1993/94” angett att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt TSM:s uppgift att granska och yttra sig över förvaltarnas arvodesanspråk. Detta hade föranletts bl.a. av den uppmärksamhet som konkursförvaltarnas arvoden hade rönt i massmedia och i riksdagen. Till grund för TSM:s bedömning i arvodesfrågan ligger förvaltarens arvodesframställning med arbetsredogörelse jämte TSM:s kännedom om hur konkursen handlagts. Enligt RSV:s uppfattning försvåras TSM:s bedömning av att arvodesframställningar och arbetsredogörelser inte alltid har en enhetlig form. Sedan ikraftträdandet av den nya konkurslagen har vidare ifrågasatts om förvaltaren alltid skall vara skyldig att lämna tidsuppgift avseende sitt uppdrag. Osäkerheten på denna punkt har lett till att RSV, efter samråd med Konkursförvaltarkollegiernas Förening och TSM, meddelat rekommendationer i en MEX-notis, 1988:14, notis 101, som tar upp frågan i vilken omfattning förvaltarna skall vara skyldiga att redovisa tidsåtgång. Enligt RSV:s uppfattning ger MEX-notisen emellertid inte tillräckligt stöd och ledning. TSM:s möjlighet att bedöma arvodet har knappast blivit lättare. Rättsläget blir enligt RSV inte heller klarare av att domstolarna lämnar helt intetsägande motiv – eller ingen motivering alls – till sina avgöranden. Borgenärerna engagerar sig vidare endast undantagsvis i arvodesdiskussionerna. Eftersom TSM inte har möjlighet att fullgöra sin uppgifter hemställer RSV att förvaltarna skall åläggas att generellt lämna uppgift om den tid som förvaltaruppdraget krävt. Tidsangivelsen skall tillmätas stor betydelse och vara en viktig del av underlaget för bedömningen för både rätten och TSM. En skicklig förvaltare som arbetar snabbare än andra bör enligt verket givetvis kunna debitera efter en högre timkostnad än en mindre skicklig och mindre snabb förvaltare.
RSV:s förslag innebär vidare att beslutsbefogenheten både när det gäller utseende av konkursförvaltare och arvodesbestämning skall flyttas över från tingsrätten till TSM. När det gäller valet av förvaltare skall vidare en advokat som är intresserad av att kunna bli förordnad som konkursförvaltare komma in med uppgift om debiteringsprinciper. Ett sådant förfarande skulle enligt RSV avsevärt förbättra TSM:s möjlighet att göra ett riktigare förvaltarval och det skulle också ”stimulera till en välgörande priskonkurrens mellan förvaltarna”.
I 1996 års skrivelse lämnar RSV åter förslag till vissa ändringar i KL när det gäller skyldigheten att lämna uppgift om den tidsåtgång som förvaltaruppdraget krävt. Verket föreslår också att uppgift om tidsåtgång skall lämnas löpande i förvaltarens halvårsberättelse. Vidare bör det enligt verket finnas en rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att lämna föreskrifter om hur arvodesframställningen skall vara utformad. I skrivelsen anför RSV bl.a. att det vid ett stort antal uppföljningsbesök, som RSV genomfört hos KFM, har varit ett genomgående
SOU 2000:62 283
intryck att arvodesfrågorna i förhållande till andra arbetsuppgifter kräver orimligt stora arbetsinsatser från TSM:s sida. Orsaken till detta är bl.a. ofullständiga arvodesframställningar, där tidsredovisning regelmässigt saknas, vilket i sin tur ger upphov till upprepade kontakter med förvaltarna samt inte sällan yrkande i domstol att arvodet skall sättas ned.
Som skäl för förslagen anför RSV att det för att en prövning av arvodet skall bli meningsfull oftast fordras att tidsåtgången redovisas och att detta också varit lagstiftarens uppfattning. Detta skall emellertid inte utesluta att även andra faktorer än tid bör beaktas vid arvodesprövningen, t.ex. arbetets kvalitet. Detta synsätt kommer enligt RSV:s mening till uttryck i det s.k. MEX-meddelandet (1988:14 notis 101). Meddelandet har emellertid kommit att tillmätas en annan betydelse än den verket åsyftat och har tagits till intäkt för att en förvaltare överhuvudtaget inte skulle vara skyldig att redovisa tidsåtgången beträffande de arbetsmoment där detta enligt meddelandet framstår som mindre angeläget i jämförelse med andra arbetsmoment. MEX-meddelandet har av denna anledning enligt RSV:s uppfattning kommit att försvåra TSM:s granskning av arvodesräkningar. RSV avser därför att ersätta meddelandet med en ny riktlinje vari helt enkelt hänvisas till lagens förarbeten och vari TSM erinras om att de är skyldiga att begära tidsredovisning i alla fall där en sådan synes kunna underlätta bedömningen av om fordrat arvode är skäligt. RSV befarar emellertid att det inte skulle komma att fästas någon större vikt vid lagmotiven och att frågan inte skulle kunna lösas i rättspraxis. Därför anser verket det nödvändigt att det i lagtext anges vad lagstiftaren avsett, nämligen att förvaltaren skall redovisa den tid som nedlagts på uppdraget och hur den nedlagda arbetstiden fördelat sig på de olika förvaltningsåtgärderna och på den personal i förvaltarens kontorsorganisation som utfört arbetet.
När det gäller behovet av särskild reglering av arvodesframställningens utformning pekade RSV på den bristande enhetlighet i bedömningskriterier och förfaringssätt som kännetecknar arvodesgranskningarna och på den avsaknad av en bred, systematiserad och samordnad information om konkurskostnaderna som är nödvändig för att kunna t.ex. följa upp och jämföra kostnadsutvecklingen mellan länen. RSV hänvisar i denna del till ett projektarbete som genomförts av TSM i Göteborgs och Bohus län samt Kristianstads län. I redovisningen av detta arbete framgår att bristerna i arvodesräkningarna är tydliga och att räkningarna skiftar i kvalitet. En genomgående brist är den totala avsaknaden av redogörelse för vilken debiteringsprincip som förvaltaren tillämpat. Vidare är det mycket svårt att bilda sig en uppfattning om uppdragets omfattning och vilken skicklighet som krävts för att genomföra det. Texten i arvodesräkningarna är ofta intetsägande och sällan redovisas varför åtgärderna vidtagits. Genom en förbättring av standarden på arvodesräkningarna i kombination med kravet på tidsredovisning anser projektgruppen att det kan skapas förutsättningar
284 SOU 2000:62
för kostnadsjämförelser mellan förvaltarna. Denna uppfattning delas av RSV som anser att detta bör ske lagstiftningsvägen genom möjlighet för regeringen att utfärda regler om hur arvodesframställningar skall vara utformade.
Som ett resultat av det genomförda projektarbetet har också föreslagits att det i konkurslagen skall införas en bestämmelse om att en förvaltare skall vara skyldig att i halvårsberättelsen ange den tid som förvaltaruppdraget dittills tagit i anspråk. Därigenom skulle en bättre kontroll över kostnaderna kunna vinnas redan under den löpande förvaltningen. RSV delar denna uppfattning och anser dessutom att en regel av den innebörden skulle utgöra ett incitament för förvaltaren att vinnlägga sig om bra rutiner för löpande tidsredovisning i konkursärenden.
På begäran av utredningen har Konkursförvaltarkollegiernas Förening (Föreningen) yttrat sig över RSV:s skrivelse. Föreningen avstyrker RSV:s förslag. Föreningen framhåller inledningsvis att det tidigare gällande, uttryckliga förbudet mot att räkna förvaltararvode efter tid egentligen var överflödigt vid sidan av regeln, att arvode inte får sättas till högre belopp än som med avseende på det arbete uppdraget krävt, den omsorg och skicklighet varmed det utförts samt boets omfattning kan anses vara skälig ersättning för uppdraget (jfr Welamson, Konkursrätt, 1961, s. 621). Föreningen menar vidare att TSM:s yttranden i arvodesfrågor i alltför stor utsträckning kommit att inriktas på frågan om förvaltarens arvodesyrkande hänförligt till visst eller vissa moment varit skäligt eller avvikande från vad myndigheten påstått utgöra "normalarvode" för aktuellt arbete. TSM har på detta sätt föregripit själva domstolsprövningen. Enligt föreningens mening är vidare departementschefens uttalanden vid 1987 års reform om slopande av förbudet att räkna arvode efter tid mindre väl underbyggda. Bl.a. torde en jämförelse med ersättning för arbete utfört enligt rättshjälpslagen ha påverkat departementschefens ståndpunkt i tidsredovisningsfrågan på ett avgörande sätt. En sådan jämförelse saknar all grund.
I sitt yttrande kommer föreningen också in på de diskussioner som efter 1987 års reform fördes mellan företrädare för föreningen och representanter för RSV om utformning av riktlinjer till TSM gällande deras arbete med yttrandena över konkursförvaltararvoden och som ledde fram till 1988 års s.k. MEX-meddelande. Av riktlinjerna, vilka speglade en samsyn mellan föreningen och RSV, framgick att tidsaspekten kunde – relativt sett – ha större betydelse vid arvodesbedömningen såvitt avsåg vissa rutinbetonade arbetsmoment, såsom upprättande av bouppteckning, halvårsberättelse m.m., medan tiden i fråga om andra delar av förvaltningen var av underordnad betydelse framför resultat, svårigheter, skicklighet hos förvaltaren och det ansvar som denne påtagit sig. Enligt MEX-meddelandet ägde TSM efterfråga uppgift om nedlagd tid, om omständigheterna inför upprättandet av myndighetens yttrande så påkallade. Eftersom TSM inte
SOU 2000:62 285
efterfrågat någon uttrycklig tidsuppgift i någon större omfattning, drar föreningen slutsatsen att arbetsredogörelserna som regel varit tillfredsställande utformade. Om 1988 års MEX-meddelande kommit att användas på ett icke avsett sätt, ankommer det på RSV att göra ett förtydligande. Underlåtenhet från enskilda förvaltare att besvara förfrågningar från TSM om faktisk byråtid utgör enligt föreningens bestämda uppfattning i sig inte något skäl för den av RSV efterfrågade lagstiftningen. Föreningen avvisar varje förslag om att generellt redovisa tid för det arbete som utförts.
Föreningen uttalar vidare att det åligger förvaltaren att motivera skäligheten av yrkat arvode. Innehållet i förvaltarens arbetsredogörelse (jfr 14 kap. 6 § andra stycket KL) blir av det skälet olika från konkurs till konkurs. En standardisering – utöver vad som redan genomförts under medverkan av föreningen – av innehållet i arbetsredogörelsen skulle försvåra förvaltarens möjlighet att på ett rimligt sätt motivera varför domstolen bör fastställa det yrkade arvodet. Det av RSV efterfrågade systemet med redovisning av tid avseende olika arbetsmoment kommer att leda till en schablonmässig ersättning för konkursförvaltning. Detta strider direkt emot KL:s grundsyn (jfr rättsfallet NJA 1988 s. 262). Enligt föreningens uppfattning är det oväsentligt om visst arbete hos en konkursförvaltare utförs av en biträdande jurist och på en annan byrå av förvaltaren eller annan kvalificerad personal, så länge som arbetet utförs på ett tillfredsställande sätt. KL bygger på att ersättning utgår för uppdraget i ett för allt. Föreningen framhåller vidare att det inom ramen för förvaltaruppdraget finns delar där ersättning efter tid på intet sätt speglar skälig ersättning. Det gäller arbete som rör försäljning av tillgångar, fortsatt drift, återvinningsåtgärder m.m. I dessa fall är faktorer som arbetets omfattning, dess svårighetsgrad, den skicklighet varmed uppdraget utförts, sakens vikt och betydelse, dess ekonomiska värde, förvaltarens ansvar samt sakens utgång av avgörande betydelse vid bedömande av skäligt arvode. Det innebär att man vid den bedömningen skall kunna jämföra med hur motsvarande arbete ersätts i andra kommersiella sammanhang. Med en schablonisering av ersättningen finns det även risk för att borgenärskollektivets möjlighet till utdelning i ett enskilt ärende blir sämre än vad en individuell prövning bort föranleda. Arvodesnivåerna måste också beakta såväl inflationsutvecklingen som den fortlöpande kontorsrationalisering som modern kontorsteknik medger. Hur en förvaltare organiserar och fördelar arbetet i en konkurs är en del av hans affärskoncept och utgör ett konkurrensmedel visavi andra förvaltare.
286 SOU 2000:62
4.3.5.2 Skrivelse från KFM i Jönköpings län (dnr. Ju 93–3905)
KFM i Jönköpings län (genom länskronodirektören Eugène Palmér) uttrycker i skrivelse till regeringen den 14 oktober 1993 sin oro över utvecklingen på konkursområdet, både när det gäller de olika former av konkursmissbruk som enligt myndighetens uppfattning blivit allt vanligare och med hänsyn till de ökade svårigheterna att bedriva en konstruktiv och kraftfull tillsyn. KFM har gjort ett antal stickprovsvisa kontroller av konkursförvaltarnas undersökningar av förekomsten av brottsmisstankar och av återvinningsbara transaktioner och har i varje granskad konkurs funnit förfaranden som bedömts som brottsliga. Myndigheten konstaterar att risken för upptäckt är minimal och att konkursförvaltarna ofta inte gör den djupgående utredning som behövs. Som skäl härför anförs tidsbrist och höga kostnader samt att de brottsmisstankar som väl redovisas så sällan leder till någon åtgärd från polis och åklagare. Det ligger enligt KFM något i förvaltarnas resonemang på denna punkt. Myndigheten finner emellertid det mer bekymmersamt med planerade konkurser, dvs. när konkurs används som rekonstruktionsförfarande, eftersom dessa konkurser skadar allmänhetens förtroende för konkursinstitutet. En rekonstruktion som innebär att konkursbolagets inkråm överlåts till ett nytt aktiebolag kräver, enligt vad KFM framhåller i skrivelsen, inte bara en villig finansiär utan i princip också att den blivande konkursförvaltaren är införstådd med den planerade operationen. Även om det på olika sätt lagstiftningsvägen skulle gå att komma till rätta med problemen med konkursmissbruken kommer skickliga ”konkursförvaltare med integritet, god moral och en stark lojalitet med hela förvaltaruppdraget” alltid att ”utgöra en förutsättning för en effektiv och rättfärdig konkurshantering”. En förutsättning för att få fram dessa konkursförvaltare är enligt KFM:s uppfattning, en ”fast och konsekvent konkurstillsyn”.
I skrivelsen hävdar KFM vidare att systemets svaga länk är domstolarna. Tingsrätterna har efter KL-reformen bara vissa formella uppgifter i konkursförfarandet, men de har alltjämt kvar befogenheten att fatta de för konkurstillsynen två viktigaste besluten, nämligen besluten att förordna förvaltare och att bestämma arvodet. Enligt KFM:s mening uppfattar domstolarna sin roll på konkursområdet på skilda sätt och det råder skillnader inte bara mellan tingsrätterna utan även mellan olika konkursdomare. Konkursdomarna har en tendens att betrakta varje enskilt ärende som ett isolerat fall, vilket skapar praxisändringar. Detta ställer till stora problem för TSM när det gäller att driva en konsekvent och långsiktig linje gentemot konkursförvaltarna i olika frågor. Den enda lösningen är enligt KFM:s uppfattning att TSM ges befogenhet att utse konkursförvaltare och att besluta om deras arvoden.
SOU 2000:62 287
När det gäller frågan om vem som skall utses till förvaltare uttrycks i skrivelsen farhågor över en utveckling som innebär att förslag på konkursförvaltare tillmäts betydelse vid förordnandet. Vidare uttrycks en skepsis över antagandet att en utökning av förvaltarkretsen skulle kunna leda till lägre arvodeskostnader. Problemet med höga arvodeskostnader kan enligt KFM:s uppfattning inte angripas med en ökad konkurrens utan endast genom en effektiv övervakning av arvodesyrkandena. TSM skulle därvid kunna fylla rollen som den ”kund” som annars saknas i konkurssammanhang och som kan göra det rationella valet av förvaltare.
4.3.5.3 Skrivelse från Konkursförvaltarkollegiernas Förening
(dnr. Ju 94–3928)
Konkursförvaltarkollegiernas Förening översände i oktober 1994 en promemoria om behov av ändringar i det konkursrättsliga regelsystemet till Justitiedepartementet. Promemorian kompletterades genom vissa tillägg i februari 1995. I promemorian berörs ett antal regler i KL som enligt föreningen är i behov av förtydligande, kompletteringar eller ändringar. Förslagen beskrivs i det följande i de delar de behandlar frågor som ligger inom ramen för utredningens arbete.
Föreningen ifrågasätter varför stadgandet i 7 kap. 15 § första stycket 5 KL inte omfattar samtliga förfaranden enligt 7 kap. 16 § KL. Brott i näringsverksamhet som kan föranleda förbud enligt 1 § lagen (1986:436) om näringsförbud är undantagna från bestämmelsen i 7 kap. 15 § KL. Föreningen menar vidare att uttrycket ”hur bokföringen har fullgjorts” i 7 kap. 15 § första stycket 6 är dubbeltydigt och efterlyser ett klargörande huruvida detta tar sikte på såväl bokföringens status som organisation eller bara endera av dessa.
Föreningen pekar vidare på att perioderna för när halvårsberättelse skall ges in inte är synkroniserade med månadsskiften vilket innebär praktiska problem när det gäller ”förvaltarens bevakning av rätt tid för ingivande resp. bankers redovisning till förvaltare”. Problemen har inneburit att förvaltarna i praxis utsträcker tiden för första berättelse till ett månadsskifte. Föreningen hemställer att tidsperioden i 7 kap. 20 § KL utformas så att den överensstämmer med vad som av praktiska skäl gäller i rättslivet.
Innehållet i 7 kap. 21 § KL menar föreningen ge intryck av att det rör sig om en årlig redogörelse i vissa konkurser och att det borde tydliggöras att en sådan redovisning kan ske så snart boet inte längre har några bankmedel. Enligt föreningen är bestämmelsen även oklar i fråga om hänvisningen till 7 kap. 20 § såvitt avser uttrycket ”den gångna perioden”. Den bör rimligen knytas till senaste halvårsberättelsen eller, om sådan inte
288 SOU 2000:62
finns, konkursutbrottet. Någon synkronisering med slutredovisningen finns heller inte i 7 kap. 21 § KL, varför vissa uppgifter redovisas dubbelt.
Formuleringen av bestämmelsen i 13 kap. 2 § 8 p KL medför enligt föreningen att det råder oklarheter i det praktiska rättslivet om tillsynsavgift skall utgå eller inte vid fall av ackord i konkurs. I nämnda bestämmelse görs inte klart om ackord i konkurs innebär att konkursen läggs ned eller avslutas på annat sätt. Av denna anledning uppkommer problem vid tillämpningen av 2 § förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs. Förhållandet bör enligt föreningen åtgärdas. Vidare ifrågasätter föreningen den bestämmelse om samrådsskyldighet mellan DV och RSV som finns intagen i 6 § i förordningen. Föreningens uppfattning om bakgrunden till denna bestämmelse är att det från början har varit tänkt att exekutionsväsendet skall få tillsynsavgiften till täckning av kostnaderna för tillsyn i konkurs. Så blev inte fallet och en utredning om orsaken är enligt föreningens uppfattning befogad. Om inte exekutionsväsendet skall ha avgifterna är det enligt föreningen lämpligt att byta namn på avgiften till t.ex. konkursavgift.
Föreningen föreslår vidare olika möjligheter att förenkla det nuvarande avgiftsuttaget i konkurs. En möjlighet är att kungörandeavgiften och kallelseavgiften i 14 kap. 1 § 5 och 6 KL slås samman till en avgift. Härigenom skulle uppstå en betydande administrativ vinst och en förenkling av flera författningar. En annan möjlighet är att avskaffa kallelseavgiften. En tredje möjlighet som föreningen pekar på är att slå samman samtliga avgifter i 14 kap. 1 § 4–6 till en avgift.
När det gäller bestämmelsen om konkurssökande borgenärs ansvar för konkurskostnader i 14 kap. 3 § KL föreslår föreningen att denna bestämmelse i första hand skall avskaffas. Den förorsakar enligt föreningens uppfattning kostnader för administrativt merarbete som inte står i proportion till vinsten. En kompensation för eventuellt inkomstbortfall skulle kunna erhållas genom en höjning av ansökningsavgiften för konkurs. En sådan ändring skulle också kunna innebära betydande förenklingar i DV:s blanketter. I andra hand bör det aktuella gränsbeloppet för borgenärens ansvar sättas till vad som gäller i fråga om basbelopp vid tiden för avskrivningsbeslutet. På så sätt skulle den olägenhet för tingsrätten som med nuvarande utformning ligger i att kontrollera dag för konkursbeslut och historiska basbelopp kunna åtgärdas. Om bestämmelsen om sökande borgenärs betalningsansvar skall behållas bör den enligt föreningen i vart fall inte omfatta borgenär som är berättigad till lönegaranti.
Föreningen föreslår vidare att ändringar av konkursförvaltartaxan skall kunna ske enbart i anslutning till årsskifte, om inte synnerliga skäl föranleder annat.
Enligt 14 kap. 5 § första stycket 2 KL får ett särskilt arvode till förvaltaren för den del av förvaltningen som avser viss egendom fastställas innan
SOU 2000:62 289
arvodesfrågan i övrigt avgörs. Förvaltaren får emellertid enligt 14 kap. 11 § inte lyfta sitt arvode innan slutredovisning avgetts för förvaltningen. Föreningen påpekar att slutredovisning inte förekommer för endast viss egendom, varför ett särskilt arvode enligt 14 kap. 5 § första stycket KL – trots att det fastställts i förtid – inte kan lyftas förrän konkursen avslutats eller förvaltaren avgått och då avgett slutredovisning. Föreningen anser det önskvärt med en regel som innebär att det särskilda arvodet skall kunna lyftas då det fastställts. Detta skulle vidare vara synnerligen lämpligt om arvodet avser egendom som sålts exekutivt, eftersom den exekutiva myndigheten då skulle kunna avsluta sitt ärende betydligt tidigare än annars.
Enligt 14 kap. 14 § KL skall rätten då konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL bestämma kostnadsersättningen till förvaltarens samtidigt som arvodet bestäms. Detta har enligt vad föreningen framhåller av domstolarna uppfattats som ett förbud att fastställa kostnadsersättning till förvaltare i konkurs som avslutats med utdelning. De s.k. hybridkonkurserna uppfattas av domstolarna som utdelningskonkurser. Föreningen hemställer om en översyn av reglerna, eftersom den nuvarande tillämpningen innebär att de kostnader som förvaltaren haft i det allmänna boet inte har ersatts enligt 14 kap. 2 § KL, vilket i sin tur beror på att domstolarna inte ger förvaltarna något beslut därom som kan användas som underlag för utbetalning av ersättning. Ytterligare en konsekvens i hybridkonkurser som föreningen pekar på är att tillsynsavgift inte kan tas ut i dessa konkurser, eftersom täckning för en sådan avgift ofta saknas.
4.3.5.4 Skrivelse från Stockholms tingsrätt (dnr. Ju 96–3130)
Stockholms tingsrätt föreslog i skrivelsen att KL ändras så att det blir möjligt att avstå från att ta upp bouppteckningsed med likvidator om konkursgäldenären är ett aktiebolag i likvidation. Tingsrätten föreslog också att möjlighet borde finnas att kunna skriva av en sådan konkurs utan sådan edgång.
Tingsrätten anförde huvudsakligen följande skäl till förslagen. Enbart vid Stockholms tingsrätt förekommer drygt 400 konkurser årligen som avser aktiebolag i likvidation och beslut härom har fattats av Patent- och registreringsverket (PRV) med stöd av 13 kap. 4 a § första stycket 2 eller 3 aktiebolagslagen (1975:1385), s.k. tvångslikvidation. Vanligen utses en advokat att vara likvidator. Det är inte ovanligt att likvidatorns roll inskränks till att endast ansöka om att försätta likvidationsbolaget i konkurs eller att medge en borgenärsansökan med sådant yrkande. Likvidatorn saknar i sådana fall närmare kunskaper om bolagets tidigare verksamhet samt om tillgångar och skulder. Likvidatorns skyldighet att avlägga bo-
290 SOU 2000:62
uppteckningsed blir därför närmast en pro forma åtgärd som kan undvaras. Det sist sagda med tanke på inställelsekostnaderna.
Tingsrätten föreslår därför en ändring i 6 kap. 3 § andra stycket KL av innebörd att edgång med likvidatorn endast skall äga rum i de fall där edgången kan antas vara av betydelse för boutredningen och förvaltaren begär det. Rätten skall inte göra någon särskild prövning i saken. Tingsrätten föreslår också att det genom en ändring i 10 kap. 2 § KL görs möjligt att utan edgång med likvidatorn skriva av konkursen, även om edgång med annan än denne inte inom skälig tid kan antas bli avlagd.
4.3.5.5 Skrivelse från Sveriges advokatsamfund och
Konkursförvaltarkollegiernas Förening (dnr. Ju 1997– 7032)
Sveriges advokatsamfund och Konkursförvaltarkollegiernas Förening hemställde i skrivelse till regeringen daterad den 22 december 1997 om ändring i KL innebärande att arvode och ersättning skall var mervärdesskattepliktig först när faktura utställts efter fastställd slutredovisning. Bakgrunden till denna begäran ges på följande sätt. Enligt 8 § bokföringslagen (1976:125) skall fordringar och skulder bokföras så snart faktura eller annan handling som tillkännager anspråk på vederlag utfärdats eller mottagits eller sådan handling bort föreligga enligt god affärssed. Enligt yttrande den 25 augusti 1994 från Bokföringsnämnden till Konkursförvaltarkollegiernas Förening finns ingen koppling till uppkomsten av ett civilrättsligt fordringsförhållande. I konkursförhållande avger förvaltaren innan konkursen avslutas en arvodesframställan enligt 14 kap. 6 § KL. Därefter förflyter viss handläggningstid till lagakraftvunnet beslut. Denna tid kan enligt en utredning som föreningen låtit göra uppgå till i genomsnitt sex månader. Enligt Bokföringsnämndens yttrande följer en skyldighet att bokföra arvodesfordringar vid den tidpunkt framställningen inges till rätten trots att flera arbetsuppgifter kvarstår och ett direkt och bestämt fordringsförhållande uppkommer först då ersättning fastställs av rätten.
Med hänsyn till det anförda hemställer advokatsamfundet och föreningen om en ändring i 14 kap. 11 § KL som innebär att bestämmelsen ges följande lydelse: ”En förvaltare får inte av konkursboet begära ersättning för sitt arvode innan avgiven slutredovisning fastställts.” Den föreslagna lagändringen skulle enligt samfundet och föreningen innebära att förvaltare blir mervärdesskattepliktig först när beslutat arvode kan faktureras av den mervärdesskattepliktige. Intill denna dispositionsrätt inträder skall den skattskyldige inte behöva finansiera skattebeloppet.
SOU 2000:62 291
4.3.5.6 Skrivelse från Konkursförvaltarkollegiernas Förening
(dnr. Ju 1999–888)
Konkursförvaltarkollegiernas Förening lämnade i en promemoria till regeringen dagtecknad den 2 mars 1999 förslag om vissa förändringar beträffande reglerna om förordnande av förvaltare. Förslagen tar sikte på att ge borgenärerna ökat inflytande över valet av förvaltare.
I promemorian pekar föreningen på den skärpning av kraven på förvaltarens kvalifikationer som genomfördes vid 1979 års konkurslagsreform. En konkursförvaltare skall bl.a. besitta, förutom allmänna juridiska kunskaper, företagsekonomiska insikter, kunskaper om bokföring och redovisning samt kännedom och vana vid affärsjuridiska spörsmål. Ytterligare krav ställs på förtrogenhet med arbetsrättsliga och arbetsmarknadspolitiska frågor. Vid reformens genomförande uttrycktes emellertid inte några önskemål om att samtliga förvaltaruppdrag inom en region skulle tillfalla en eller ett par personer lämpliga för uppdraget. Däremot förutsattes att förvaltaruppdrag skulle fördelas på bl.a. advokater vars verksamhetsområde omfattade konkursförvaltning, dvs. allmänpraktiserande advokater borde i princip inte förordnas. En förvaltare skulle mot denna bakgrund ”ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver, borgenärernas förtroende samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget”. Kravet på att förvaltaren skall ha borgenärernas förtroende togs senare bort i samband med att en jävsbestämmelse infördes i 7 kap. 1 § tredje stycket KL. Enligt 2 kap. 11 § lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion skall emellertid en rekonstruktör ha borgenärernas förtroende. För att erhålla likhet i regelsystemen föreslår föreningen därför att kravet på att förvaltaren skall ha borgenärernas förtroende åter tas in i 7 kap. 1 § första stycket KL.
För att överhuvudtaget kunna förordnas bör en förvaltare vidare, enligt föreningens uppfattning, uppfylla de generella kvalifikationskraven och därutöver ha den särskilda insikt och erfarenhet som krävs för att handlägga just den aktuella konkursen. I situationer där olika borgenärer föreslår olika förvaltare bör domstolen ha en urvalsmöjlighet att i varje enskilt fall kunna göra en bedömning av vem av de föreslagna förvaltarna som är mest lämpad för uppdraget.
En ansökan om konkurs bör enligt föreningens uppfattning innehålla bl.a. ett förslag till förvaltare, både när det gäller en ansökan från gäldenärens sida och när det gäller en borgenärs ansökan. Detta skulle öka fordringsägarnas inflytande över utseendet av förvaltare och skulle indirekt leda till en medvetenhet om kostnaderna för konkursförfarandet. Enligt föreningen är det i första hand de närmast berörda fordringsägarna utifrån förmånsrättslagen (1970:979) som skall ha inflytande över vem som utses till förvaltare och som senare skall komma att ha synpunkter på hur denne
292 SOU 2000:62
lyckats med sin förvaltning samt vilket arvode som skall utgå ur konkursboets tillgångar. Genom dessa fordringsägares inflytande uppnås också en fri konkurrens mellan olika förvaltare. Förvaltarens erfarenhet, skicklighet, snabbhet och pris blir avgörande faktorer för fordringsägare som kollektiv att ta ställning till vid valet av förvaltare. I de fall olika borgenärer föreslår olika förvaltare skall domstolen utifrån borgenärernas olika intressen, angivna lämplighetskrav och efter egen erfarenhet få ta ställning till vem som skall utses. Bestämmelsen i 2 kap. 24 § första stycket 2 KL bör mot denna bakgrund formuleras enligt följande: ” 2. snarast utse föreslagen förvaltare om inte särskilda skäl skall föranleda annat val, ”
Föreningen föreslår vidare att de lokala listor som finns vid domstolarna skall kunna användas även av domstolar utanför den region eller domsaga som listan omfattar. En domstol som avser att förordna en förvaltare som inte regelmässigt brukar erhålla förordnanden vid den aktuella domstolen skall kunna höra förvaltarens ”normala” domstol i fråga om den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver. Detta skulle enligt föreningen leda till att en förvaltare skulle kunna arbeta över hela riket. I praktiken skulle detta dock inte inträffa utan det skulle snarare innebära att domstolarnas och TSM:s gränser tunnades ut något så att de lokala förvaltarna skulle kunna arbeta inom större regioner än för närvarande. Risken för ”flaskhalsar” vid många eller krävande konkurser skulle minska och en konkurrens inom domsagan skulle uppstå när förvaltare förordnades från annan domsaga.
Enligt föreningens uppfattning bör rätten alltjämt bestämma arvodet för förvaltaren. Domstolen bör dock inhämta yttrande från de fordringsägare som från utdelningssynpunkt skulle komma att beröras av förvaltarens arvodesyrkande. Om dessa fordringsägare inte anför några invändningar bör domstolen fastställa begärd ersättning. Om invändningar framställs skulle domstolen kunna inhämta yttrande från ”intresseorganisation eller liknande”. Det föreslagna systemet skulle enligt föreningen inte kräva några lagändringar och skulle innebära att det i högre grad skulle bli den s.k. marknaden som skulle komma att styra prisbildningen på konkursförvaltartjänster.
4.3.5.7 Skrivelse från lagmannen Karl-Olof Lidin i Eslövs
tingsrätt (dnr. Ju 93–660)
Karl-Olof Lidin föreslog i skrivelsen en ändring av 14 kap. 3 § KL i syfte att uppnå en samordning med innehållet i 8 § LGL. Han ansåg att den lagtekniska lösningen att i 8 § LGL befria lönegarantiberättigad borgenär från det i 14 kap. 3 § KL föreskrivna ansvaret för konkurskostnader, när konkursen avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL, inte är till-
SOU 2000:62 293
fredsställande. I stället förordade Karl-Olof Lidin att det i ett nytt andra stycke i 14 kap. 3 § KL infördes ett undantag från betalningsskyldigheten för borgenär, som till grund för sin konkursansökan åberopat fordran som omfattas av lönegaranti och som erhållit betalning enligt LGL.
4.3.6 Skrivelser till utredningen
4.3.6.1 Skrivelse från Konkursförvaltarkollegiernas Förening den
11 februari 2000
Föreningen framförde som en fortsättning på den skrivelse till regeringen som finns redovisad under avsnitt 4.3.5.6 förslag även om bl.a. hur förvaltarkretsen bör bestämmas och om tillsyn i konkurs. Innehållet i skrivelsen är huvudsakligen följande.
När det gäller förvaltarkretsen och valet av förvaltare i den enskilda konkursen framhåller föreningen värdet av att ett Konkursråd inrättas. Förebilder är motsvarande organisationer i Norge och Finland. Konkursrådet kan avge rekommendationer om vilka kriterier som bör uppfyllas av de personer som önskar få konkursförvaltaruppdrag. Rådet bör vara sammansatt av företrädare för borgenärsintressen, tillsynsmyndighet, domstolsorganisation och förvaltarorganisation. Förutom att tjäna som ett hjälporgan till domstolarna i fråga om att ange kriterier för förvaltarna, kan rådet utfärda rekommendationer för konkursförvaltningen i övrigt. Det bör även bevaka tingsrätternas tillämpning av 7 kap. 1 § KL och utfärda rekommendationer för hur en enhetlig konkurstillsyn skall bedrivas. Med en sådan ordning behövs inga regionala bedömningsorgan som avgränsar förvaltarkretsen. Rådet skall heller inte uttala sig om s.k. god konkursförvaltarsed, utan detta är en uppgift för föreningen själv. Rådet bör organiseras så att ingen sammanblandning sker med dess verksamhet och någon intressegrupp.
Tillsynsfunktionen i konkurs bör kunna inskränkas till övergripande frågor och kontroll i vissa ärenden. Tillsynsorganisationen skulle därigenom kunna minska, med tydligare angivelse av titlar för tjänstemännen inom organisationen, myndigheten och rekrytering, till gagn för självständigheten samt med kostnadsbesparingar som följd. Det sist sagda även med hänsyn till kostnaderna för ett Konkursråd. På grund av risken för jävsförhållanden som föreligger med nuvarande anknytning mellan KFM och TSM, bör tillsynsmyndigheten helst skiljas från RSV som huvudman för de båda organisationerna.
294 SOU 2000:62
4.3.6.2 Skrivelse från RSV den 25 februari 2000
RSV framställde i skrivelse till utredningen förslag till ändringar i 7 kap. 20 § KL som går ut på dels att kravet på att bankernas kontoutdrag skall vara bestyrkta avskaffas, dels att de kontoutdrag som lämnas skall avse hela den period då medel stått inne på konkursboets konto.
Verket har som skäl för sin begäran i huvudsakligen anfört följande. När det gäller frågan om utdragen skall vara bestyrkta bör beaktas att den statliga konkurstillsynen gör att möjligheterna till kontroll nu är bättre än vid regelns tillkomst. Utdragen produceras maskinellt, vilket ställer krav på att insättningar och uttag registrerats korrekt. De tjänstemän som bestyrker utdragen kontrollerar inte i varje enskilt fall om så är fallet. Bestyrkandet inskränker sig därför till att utdraget härrör från en viss bank och att saldot är riktigt, även om bestyrkandet försvårar möjligheterna att manipulera med utdragen i efterhand. Ett stort antal förvaltare har dessutom direktuppkoppling via Internet till banken och kan på så sätt själva rekvirera kontoutdrag som skrivs ut på förvaltarbyrån.
De flesta kontoutdrag avser avgränsade månadsperioder. En förvaltare som vill dölja att han vid en viss tidpunkt disponerat medel ur kontot, kan underlåta att foga ett utdrag för denna period. Han kan därvid påstå att det endast var vid annan tidpunkt insättningar och uttag gjorts. Ett krav på att kontoutdragen visar hela perioden medel stått inne på bank, torde förenkla kontrollmöjligheterna och motverka risker för att förvaltarna tillfälligt lånar pengar ur konkursboet.
4.3.7 Konkursförvaltarkollegiernas Förenings rapport i juni 1997 ”Synpunkter på det obeståndsrättsliga regelsystemet”
Allmänt
Konkursförvaltarkollegiernas Förening gav i juni 1997 ut en rapport ”Synpunkter på det obeståndsrättsliga regelsystemet”. Rapporten utarbetades av en inom föreningen tillsatt kommitté bestående av tre advokater jämte en jur.kand. som sekreterare. Kommittén har granskat den kritik som riktats mot konkurslagstiftningen i bl.a. massmedia. Kritiken har ofta framförts av personer eller organisationer som kommit i kontakt med eller drabbats av konkurser men som inte varit insatta i den obeståndsrättsliga lagstiftningen. Utgångspunkten för arbetet har varit att lagstiftaren skall få del av sådana synpunkter och förslag till förändringar inom ramen för nu-
SOU 2000:62 295
varande ordning som en fackman kan ge. Till stöd för arbetet har kommittén inhämtat yttranden från landets tretton lokala förvaltarkollegier.
Rapporten innehåller sex avsnitt. Det första avsnittet handlar om frågor med anknytning till KL, nämligen utseende av konkursförvaltare, arvode till konkursförvaltare, tillsyn i konkurs samt bevaknings- och utdelningsförfarandet. I avsnitten två till fyra behandlas frågor rörande förmånsrättslagen (1970:979), aktiebolagslagen (1975:1385) och bokföringslagen (1976:125). I avsnittet fem tas upp ämnet konkursbos avgiftsskyldighet på grund av utdelning på lönefordran och avsnittet sex handlar om frånträdande av egendom och partiellt avtalsinträde m.m.
Nedan redovisas endast de ämnen i rapporten som har anknytning till utredningens uppdrag, nämligen avsnitten ett och fyra.
Utseende av förvaltare
Enligt rapporten syns dagens system för utseende av förvaltare inte följa något enhetligt mönster vid tingsrätterna. Även formerna för samrådet mellan tingsrätterna och TSM vid utseende av förvaltare enligt 7 kap. 3 § första stycket KL varierar såväl mellan olika län som mellan olika tingsrätter och TSM inom samma län. En gemensamt drag är dock att tingsrätterna utser förvaltare som finns på den s.k. listan. Dessa anses uppfylla allmänna kvalifikationskrav för förvaltaruppdrag och när uppdrag ges åt en person på den inom domsagan upprättade listan behöver inte TSM höras vid varje förordnande.
Såsom exempel på olikheter anges i rapporten att tingsrätterna till stor del accepterar förslag på förvaltare från borgenärer men att TSM i sådana fall önskar pröva om jäv föreligger. Sist nämnda förhållande gäller i än högre grad vid gäldenärsförslag och på vissa håll accepteras inga förslag alls. En del tingsrätter utser enligt rapporten förvaltare enligt turordning och en del mindre tingsrätter verkar gynna förvaltare inom den egna domsagan.
Kommittén föreslår i huvudsak följande i syfte att öka konkurrensen mellan förvaltarna.
Vem som utses till förvaltare har betydelse för de närmast berörda borgenärerna, gäldenären, dennes ställföreträdare, de anställda, samhället företrätt av TSM och givetvis för den presumtive förvaltaren, som skall kunna planera sin verksamhet. Konkurssökandens önskemål om ett så gott slutresultat som möjligt av konkursen är jämförligt med förvaltarens huvuduppgift, nämligen att skapa bästa möjliga ekonomiska utfall i konkursen. Konkurssökandens önskemål om en viss förvaltare är ett konkurrensmoment som bör stimuleras, vilket främjar kvalitet och lägre kostnader. Borgenärsönskemål måste enligt kommittén väga särskilt tungt, eftersom
296 SOU 2000:62
de närmast berörda borgenärerna brukar få stå för konkurskostnaderna i tillgångskonkurser. Ett förslag på förvaltare från konkurssökanden bör godtas av tingsrätten, om inte den föreslagne eller annan anmäler jäv. Den s.k. listan bör endast brukas om inget förslag föreligger. Någon annan geografisk begränsning än sådan som är förestavad av kostnadsskäl bör inte förekomma.
Förvaltaren, som redan nu själv får pröva om en jävssituation är för handen, bör få förtroendet att även få pröva lämpligheten av att han tar ett uppdrag med utgångspunkt i konkursens omfattning, hans övriga arbetsuppgifter och hans verksamhetsort. TSM:s roll i framtiden bör därför vara att endast agera om en förvaltare misskött sitt uppdrag. Det nuvarande systemet framstår enligt kommittén som överbyråkratiserat och innebär ett misstroende mot att förvaltaren själv inte kan bedöma en jävssituation och sin lämplighet i övrigt.
Kommittén anser det värdefullt om det vid en generell översyn av konkurslagstiftningen till behandling tas upp förslag om ett system med interimsförvaltare. Därigenom kunde fråga om jäv hos en förvaltare liksom dennes lämplighet prövas vid edgångssammanträdet.
Arvode till förvaltare
I rapporten tas upp frågan om kravet på tidsredovisning och redogör för bakgrunden till att förbudet mot att beräkna arvode efter tid avskaffades genom 1987 års reform. Det framhålls bl.a. att det inte fanns något egentligt krav på att tidsuppgift skall lämnas av förvaltaren men att brister i underlaget för arvodesprövningen går ut över denne. Han skall nämligen visa skäligheten av begärt arvode. Dessutom är enligt kommittén förvaltaren skyldig att på TSM:s anmodan redovisa tid för sådana åtgärder där tidsaspekten väger tungt, främst rutinåtgärder. I fråga om förvaltningsåtgärder där skicklighet och resultat har avgörande betydelse, såsom drift av eller försäljning av rörelse, gör sig andra kriterier gällande.
Inom kommittén har diskuterats en ordning som innebär att det införs en tidsredovisningsskyldighet för administrativa och i övrigt rutinmässiga göromål, såsom upprättande av bouppteckning och andra konkurshandlingar. Arbete med fortsatt drift resp. avveckling av tillgångar är enligt kommittén helt klart sådant som inte kan tidsredovisas. Här gör sig bl.a. faktorer såsom skicklighet, snabbhet och erfarenhet gällande i större utsträckning. Dessutom skall en mera fri konkurrens vid utseende av förvaltare ge tillräckliga garantier för skäliga arvoden.
Kommittén avvisar tanken på att arvodet skulle kunna bestämmas efter enklare och tydligare regler än dagens skälighetsbedömning. Att t.ex. enbart räkna arvode efter tid medför längre handläggningstider och att låta
SOU 2000:62 297
arvode utgå efter en procentsats på omsättningen i konkursen får till effekt att ingen åtar sig förvaltarskap för tillgångslösa konkurser.
Om det skulle bli aktuellt att överflytta beslutsbefogenheten i fråga om förvaltararvodena är det enligt kommittén uteslutet att ens överväga att anförtro befogenheten åt TSM. Myndigheten utövar tillsyn över konkurserna och kan uppfattas som delaktig i en förvaltares beslut om en enskild förvaltningsåtgärd. Om arvodestvist senare uppkommer om en dylik åtgärd, saknar TSM möjlighet att på ett oberoende sätt pröva arvodesyrkandet.
Tillsyn i konkurs
Under denna rubrik framhåller kommittén det olämpliga i att TSM har en ”dubbel” funktion genom att de inte organisatoriskt kan skiljas från KFM, vilka är statens borgenärsföreträdare. Den omständigheten att kronofogdarna vid TSM har en befordringsgång inom hela exekutionsväsendet har inneburit och innebär personalbyte i alltför stor utsträckning. Detta försvårar uppbyggandet av nödvändig kompetens och kontinuitet. På grund härav bör enligt kommittén TSM vara en från KFM helt fristående myndighet. Med hänsyn till det statsfinansiella läget kan TSM överflyttas till länsstyrelserna i det län det bildade en organisatorisk enhet (utredningens anm.: avser förhållandena före regionaliseringsreformen). Där kan myndigheten bilda en enhet till vilken lönegarantienheten skulle höra. Därigenom skulle TSM få bättre möjligheter att verka för det allmännas intresse av att rörelsedrivande konkursbon avvecklas på ett gynnsamt sätt för den långsiktiga sysselsättningen inom länet.
Kommittén behandlar vidare ett hos kommittén framfört förslag om att TSM skall ersättas med en av borgenärerna eller, i tillgångslösa konkurser, av tingsrätten utsedd granskningsman. Granskningsmannen skulle kunna vara revisor, jurist eller annan som åtnjöt borgenärernas eller statens förtroende. Kommittén anser att en sådan ordning torde innebära betydande kostnads- och effektivitetsvinster. Förslaget förutsätter dock att tingsrätten aktivt bevakar att erforderliga handlingar ges in av förvaltaren.
Avslutningsvis sätter kommittén i fråga om det är rimligt att allmänna medel bekostar tillsynen för alla konkurser mot bakgrund av att det främst är bankerna som får utdelning i konkurs. Det bör övervägas att förutsättningslöst se över statens tillsynsorganisation. Borgenärer som typiskt sett berörs av flertalet utdelningskonkurser, hyresvärd och bank, bör i ökad utsträckning och på egen bekostnad få bevaka sina intressen.
298 SOU 2000:62
Bevaknings- och utdelningsförfarande
Bevakning (9 kap. 1 § KL)
Kommittén nämner att tingsrätten inom det nuvarande bevakningsförfarandet har uppgifter i form av bl.a. kungörande och liknande. För att inte tynga tingsrätten med sådant arbete föreslås att bevakningsförfarandet i sin helhet flyttas över till förvaltaren. Endast om det uppkommer tvist om en fordran som kan göras gällande i konkursen, skall tvisten tas upp av tingsrätten. Detta torde även ligga i linje med statsmakternas strävan att renodla domstolarnas roll.
Utdelning (11 kap. 1 § KL)
I likhet med vad som föreslås i fråga om bevakning anser kommittén att tingsrätterna bör avlastas från administrativt arbete och kostnader som har samband med utdelningsförfarandet. I stället kan förvaltaren själv kungöra att han avgett slutredovisning och upprättat utdelningsförslag. Eventuella invändningar mot utdelningsförslaget skall framställas hos tingsrätten inom tid som förvaltaren angett i sin kungörelse. Även klander mot slutredovisning skall föras hos tingsrätten inom samma tid som i dag räknat från förvaltarens kungörelse.
Kommittén föreslår även att möjligheten till interimsutdelning, som slopades i samband med KL:s tillkomst, skall återinföras. I konkurser med avsevärd omslutning och ett betydande antal in- och utländska borgenärer kan det föreligga behov av att verkställa utdelning. Enligt nuvarande ordning kan endast förskottsbetalning göras samt utdelning ske endast vid ett tillfälle, nämligen vid konkursens avslutande. Den utdelning som skall tillkomma borgenärer med särskild förmånsrätt kan vara helt klar vid en viss tidpunkt samtidigt som konkursens avslut måste avvaktas flera år t.ex. på grund av rättsliga tvister som rör andra borgenärer.
Kommittén tar under denna rubrik upp det fall som regleras i 7 kap. 22 § KL, nämligen att det ibland vid konkursens avslut föreligger hinder mot att gäldenärens räkenskapsmaterial och andra handlingar rörande boet återställs till gäldenären. TSM skall förvara materialet om inte förvaltaren anser sig böra bevara dem. Vid förvaringen skall vad som i varje särskilt fall gäller om arkivering tillämpas. Detta får till följd att bokföringslagens
SOU 2000:62 299
bestämmelser om tioårig arkiveringstid skall iakttas med åtföljande höga förvaringskostnader.
Kommittén berör ett reformförslag från RSV (jfr avsnitt 4.2.5). I detta förordas att förvaringen av materialet i stället skall ske genom förvaltarens försorg och på boets bekostnad samt att förvaringstiden kan inskränkas till fem år från utgången från det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. I motsats till RSV föreslår kommittén att TSM bör bevara materialet och på statens bekostnad. Som skäl anges att det är det allmänna som har ett intresse av bokföringsmaterialet i syfte att få tillgång till bevismaterial vid talan om straffansvar. Vidare torde de senaste årens höga kostnader för förvaringen ha sin grund i att många stora bolag gått i konkurs. Det kan förutses såväl ett sjunkande antal konkurser som en minskad omfattning av konkurserna och därmed sjunkande kostnader för det allmänna. Därutöver anser kommittén att tiden för bevarande torde kunna inskränkas än mer än vad RSV förordat, eftersom åklagaren redan före konkursavslutet oftast tagit ställning till förvaltarens anmälan om brottsmisstanke. Om någon sådan anmälan inte gjorts eller åklagaren beslutat att inte föra talan, bör också intresset av att vidare förvara bokföringsmaterialet vara litet. Materialet skulle enligt kommittén då kunna förstöras i samband med konkursavslutet.
4.3.8 Insolvensrättsligt forum 1997 och 1999
Allmänt
Stiftelsen Insolvensrättsligt Forum arrangerade den 22–23 januari 1997 och den 28–29 januari 1999 i Uppsala det fjärde resp. det femte insolvensrättsliga forumet. Bakom stiftelsen står styrelserepresentanter från Juridiska Fakulteten vid Uppsala Universitet, Konkursförvaltarkollegiernas Förening, RSV, Sveriges Ackordscentral, Finansbolagens Förening och Svenska Bankföreningen samt 1997 även Sparbanken Sverige Aktiebolag.
Insolvensrättsligt forum 1997
En av programpunkterna vid forumet var ”Utvärdering av konkurslagstiftningen”. Advokaten Hans Elliot, Göteborg, svarade för ett skriftligt referat som grundar sig på ett utkast till den under 4.3.7 redovisade skriften ”Synpunkter på det obeståndsrättsliga regelsystemet”. Bl.a. förespråkade han ett ökat borgenärsinflytande över förvaltarvalet och hävdade att en bedömning av förvaltararvodet efter andra kriterier än skälighet kan verka
300 SOU 2000:62
snedvridande på arvodesbestämningen, att de borgenärer som typiskt sett berörs av utdelningskonkurserna, bankerna och hyresvärdarna, i ökad omfattning och på egen bekostnad bör bevaka sina intressen i konkurshandläggningen i stället för att upprätthålla en skattefinansierad konkurstillsyn, att förvaltarna bör ta över bevakningsförfarandet och kungöra avgiven slutredovisning jämte upprättat utdelningsförslag samt att möjligheterna till interimsutdelning bör återinföras.
Under samma programpunkt bidrog chefskronofogden Magnus Jisborg med ett skriftligt referat och inledningsanförande. Han redogjorde för erfarenheter eller intryck som han fått i sitt arbete med tillsyn i konkurs och hävdade bl.a. följande. I motsats till vad som kommit fram i RRVrapporten 1994:13 ansåg han att KL:s sätt att bestämma TSM:s arbetsuppgifter ger goda förutsättningar att främja en kvalitativt högtstående förvaltning av konkurser. Konkursförvaltarna måste ha och känna vida ramar för sina uppgifter, varför tillsynsfunktionen inte bör ges alltför snäva och preciserade ramar. Ett problem i sammanhanget är att TSM:s resurser minskat trots konkursutvecklingen. Det har därför blivit allt svårare att utöva en meningsfull materiell tillsyn. Det är även viktigt med den formella tillsynen, eftersom det förekommer felaktigheter t.ex. i utdelningsförslagen. I fråga om förordnande av förvaltare förespråkade Magnus Jisborg en viss styrning av konkurserna till rätt förvaltare med hänsyn till att förvaltarna har olika kompetens. Även om borgenärernas inflytande över förvaltarvalet bör väga tungt skall man ha i åtanke att förvaltaren inte endast har att ta till vara säkerhetshavarnas intressen. TSM bör med sin kännedom om förvaltarna och deras arbetssituation också ha ett inflytande. Magnus Jisborg vände sig även mot det alltmer flitigt använda bruket av externa biträden i förvaltningen och menade att förvaltningsåtgärderna i normalfallet bör utföras av förvaltaren. Kostnaderna för externa biträden uppgick i Kronobergs och Blekinge län i de konkurser som avslutades under 1994 och 1995 till i det närmaste åtta mkr. När det gäller synpunkter på regelsystemet framhöll Magnus Jisborg bl.a. att tidsgränsen för att ge in förvaltarberättelsen är alltför snäv, att regleringen av medelsförvaltningen inte är helt tidsenlig, att försäljning av fast egendom i konkurser bör få göras av förvaltaren med samma rättsverkningar som den som en exekutiv auktion ger, att företagsekonomiskt välgrundade kalkyler bör vara ett legalt krav vid fortsatt drift i konkurs för att motverka osund konkurrens, att TSM bör anförtros uppgiften att besluta om förvaltararvodet och att utrymmet för taxesättning kan utvidgas och att konkursdokumenten bör kunna standardiseras.
Under rubriken ”Brottsanmälningsfrågor, något om tillämpningen av 7 kap. 15 och 16 §§ i konkurslagen” svarade statsåklagaren Roland Andersson för ett skriftligt referat och inledningsanförande av i huvudsak följande innehåll. Han framhöll att det såväl från åklagarna som konkursförval-
SOU 2000:62 301
tarna har brukat anföras kritik mot att anmälningsförfarandet inte fungerar bra. Åklagare och polis påtalar brister i anmälningarna från förvaltarna och de senare brukar klaga på bristande återrapportering från åklagarna. Enligt Roland Andersson har tillämpningsproblemen inte sin grund i dålig lagstiftning. Problemen rör i första hand brister i den praktiska tillämpningen. Han hänvisade fortsättningsvis till RUBICON (se avsnitt 4.3.9) och det samarbete mellan berörda organ i syfte att effektivisera brottsutredningarna som blivit resultatet av seminarier som genomförts inom ramen för RUBICON-projektet. Utfallet av seminarierna sammanfattade Roland Andersson så att inga direkta anmärkningar framförts mot KL:s regler om anmälan om brott och näringsförbud, att det fanns ett uppdämt behov från berörda yrkeskategorier att diskutera frågorna, att det behövdes större insikt om förutsättningarna för de olika funktionernas verksamhet och att återkoppling saknades. I övrigt framhöll han att oklarhet fortfarande råder om omfattningen av förvaltarens efterforskningsskyldighet och preciseringen i samband med förtecknandet av gäldenärens räkenskapsmaterial. Frågan har samband med ersättningen till förvaltarna för sådant arbete, särskilt i tillgångslösa konkurser. Dessutom menade han att man bör få en sekretesslagstiftning som möjliggör ett meningsfullt samarbete mellan åklagarna och förvaltarna.
Insolvensrättsligt forum 1999
En av programpunkterna löd ”Konkursförvaltning och tillsyn”. Under denna bidrog f.d. hovrättslagmannen Trygve Hellners samt advokaterna Stig och Axel Rindborg med skriftliga referat.
Under rubriken ”Konkursförvaltning och tillsyn” redogjorde Trygve Hellners för Konkurstillsynsutredningens då pågående arbete. Med utgångspunkt i de ursprungliga direktiven (Dir. 1997:74 och 1998:77) berörs bl.a. hur en ny inriktning av konkurstillsynen kan utformas mot bakgrund av den kritik som framförts i RRV-rapporten 1994:13 och de förslag till lösningar som där framförts. I referatet diskuteras frågan om en generell tillsyn i alla konkurser, prioriteringar av uppgifter inom tillsynen och metoder för dessa, konsekvenser av att överflytta beslutsbefogenheter rörande utseende och arvodering av förvaltare till TSM, debatten om tidsredovisning i förvaltarnas arvodesframställningar, förhållandet mellan TSM och KFM och inrättandet av ett ”konkursråd”.
Under den efterföljande debatten framkom bl.a. följande. Kronodirektören Runar Viksten hävdade bl.a. att en otydlig lagstiftning medfört oklarhet om konkurstillsynens uppgifter, ändamål och närmare inriktning. Detta har återverkat på TSM:s verksamhet, eftersom myndigheten saknar tillräckliga befogenheter att fullgöra sitt uppdrag. Tillsyns-
302 SOU 2000:62
funktionen består i stort av rätten att argumentera i olika sammanhang, t.ex. att yttra sig vid förordnande av förvaltare. Att lägga huvudansvaret för det som uppfattas som mindre bra i konkurshanteringen, t.ex. en splittrad praxis vid utseende av förvaltare och ett alltför frekvent överskridande av konkursförvaltartaxan, på RSV och TSM ansåg Runar Viksten bero på okunnighet om vilka förutsättningar som gäller för tillsynsverksamheten. Beträffande formerna för att utse förvaltare pläderade han för ett system där företrädare för borgenärerna och TSM i ett regionalt upphandlingsliknande bedömningsorgan på förhand och för viss tid avgränsar den personkrets ur vilken förvaltare senare skall utses i den enskilda konkursen. Centralt kan även förvaltarnas intresseorganisationer och RSV komma till tals, även om jävsproblematiken medför att förvaltarna inte kan vara med i det regionala bedömningsorganet. Genom att inrätta ett regionalt bedömningsorgan tillgodoses konkurrensaspekterna vid valet av förvaltare och främjas kompetensen.
Advokaten Lars Wenne förde fram synpunkter om ökat borgenärsinflytande vid utseende och arvodering av konkursförvaltare motsvarande dem som anläggs i Konkursförvaltarkollegiernas Förenings skrivelse till regeringen 1999 (se avsnitt 4.3.5.6). I fråga om Runar Vikstens förslag till regionala bedömningsorgan ansåg Lars Wenne att ett sådant upphandlingsliknande system skulle leda till att man permanentade den förvaltarkrets som en gång avgränsats till men för etablering av nya förvaltare. Föreningen kan inte delta i ett sådant rådgivande organ.
Enhetschefen Fredrik Benndorf, TSM i Stockholm, hävdade att det visat sig vara svårt att engagera borgenärerna i konkursförfarandet. Konkurs bygger på att staten garanterar ett system för obeståndssituationer. Medborgarna skall kunna förvänta sig att staten också övervakar att det fungerar. Denna övervakning ansåg Fredrik Benndorf TSM klara bäst. Myndighetens roll måste dock stärkas. Den bör få utökade påverkansmöjligheter bl.a. i fråga om att utse förvaltare, allt för att öka effektiviteten i tillsynsverksamheten. Fredrik Benndorf efterlyste också ett bättre samarbetsklimat mellan TSM och förvaltarna samt förnekade att TSM:s knytning till KFM är en nackdel utom möjligen beträffande resurstilldelning.
Avdelningsdirektören Hans Joachimsson, RSV, framhöll att man inte kan lagstifta fram ett engagemang hos borgenärerna. I stället bör konkursförvaltaren oftare höra berörda borgenärer och mera noggrant överväga vilka borgenärer som bör höras.
Advokaten Hans Lindell påpekade med anledning av framförda önskemål om att TSM bör ha ökat inflytande över förvaltarvalet, att det även finns en risk för att få ”TSM-vänliga förvaltare”. Det är alltså inte endast när borgenärerna ges ett inflytande som risk för bindningar kan uppkomma.
SOU 2000:62 303
4.3.9 Rubicon
Regeringen uppdrog 1991 åt RÅ och Rikspolisstyrelsen (RPS) att i samråd med RSV undersöka tänkbara åtgärder för att förverkliga statsmakternas intentioner i fråga om bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Ett resultat av uppdraget var bildandet av en arbetsgrupp 1992 bestående av företrädare för RÅ, RSV, KFM, TSM, polisväsendet, Konkursförvaltarkollegiernas Förening och FAR. I februari 1994 överlämnade arbetsgruppen en promemoria, benämnd Rubicon. Förkortningen står för rutiner, brottsutredningar i konkurs. I Rubicon-rapporten föreslås förändringar i syfte att effektivisera brottsutredningar i konkurs. Reformförslagen rör bl.a. samarbetsformer mellan åklagare, polis, förvaltare, TSM och KFM samt anmälningsrutiner dit t.ex. frågor om tidpunkten för och innehållet i anmälan hör, anlitande av sakkunnigt biträde i samband med granskning av gäldenärens räkenskapsmaterial samt höjd ersättning till förvaltare och revisor för inställelse vid domstol i samband med åtal för ekonomisk brottslighet. Vidare tas i rapporten upp vissa lagstiftningsfrågor, bl.a. om 11 kap. BrB, innehållet i sekretesslagen rörande sekretess hos KFM/TSM och regleringen i KL om gäldenärens skyldigheter beträffande räkenskapsmaterial. I Rubicon-rapporten lämnas även förslag till ett fördjupat samarbete mellan konkursförvaltare, revisorer och berörda myndigheter att vidtas inom ramen för gällande lagstiftning. Stödåtgärder i form av seminarier, dit företrädare för konkursförvaltarna, revisorer, åklagare, polis, TSM och KFM skall bjudas in, föreslås också i rapporten.
RÅ, RSV och RPS fick i juni 1995 regeringens uppdrag att effektivisera rutinerna för brottsutredningar i konkurs (Ju 95/2338). En utgångspunkt för arbetet skulle vara de synpunkter som kommit fram i Rubiconrapporten, och samverkan skulle ske med konkursförvaltare och revisorer. Regeringen framhöll särskilt Rubicon-rapportens förslag om förbättringar av handläggings- och samarbetsrutiner utan krav på lagändring. Ett utvecklingsarbete för vilket RÅ svarade inleddes på central och regional nivå. Seminarier anordnades i varje län. Till dessa inbjöds konkursförvaltare, revisorer, skattemyndigheter, TSM, KFM, åklagarmyndigheter och polismyndigheter. Resultatet av diskussionerna vid seminarierna har publicerats i en rapport – Rubicon. Slutrapport från ett samarbetsprojekt 1997. I denna redovisas bl.a. det angelägna i att konkursförvaltarens brottsanmälan enligt 7 kap. 16 § KL sker i en separat handling, att anmälan görs i ett tidigt skede och inte som oftast sker, dvs. först i samband med avgivande av förvaltarberättelsen, att anmälan följs upp av kontakt från åklagare eller polis, att brottsanmälan lämpligen bör utformas enligt förebild i Rubicon-rapporten och den däri angivna checklistan men att frågan om anmälans innehåll och utformning bör följas upp. I fråga om omhändertagande av gäldenärens räkenskapsmaterial träffades vid flera seminarier
304 SOU 2000:62
överenskommelser att förvaltaren i anmälan bör ange vilka åtgärder som vidtagits för att omhänderta räkenskapsmaterialet om detta är ofullständigt. Därutöver framhålls i slutrapporten bl.a. att regelsystemet om tvångsmedel mot gäldenären och lagstiftningen kring förteckningsskyldigheten av räkenskapsmaterialet upplevs som svårtillämpat. När det gäller revisorernas roll kom man vid merparten av seminarierna överens om att en kopia av revisorsutlåtandet bör bifogas anmälan. I rapporten framhåller man vikten av att den i Rubicon-rapporten förordade samarbetsmodellen mellan revisor och övriga aktörer inte kommer till korta på grund av resursbrist hos polis och åklagare, att gällande sekretessregler inte försvårar samarbetet mellan konkursförvaltare och åklagare/polis samt att det redan inledda samarbetet mellan förvaltare och KFM förbättras ytterligare. Det oklara i omfattningen av förvaltarens brottsefterforskningsskyldighet och den därtill hörande ersättningsfrågan redovisas också i rapporten liksom det angelägna i att återrapportering sker från åklagarna om resultatet av en brottsutredning till förvaltarna och TSM. Även det önskvärda i högre ersättning till förvaltare och revisorer för deras inställelse som vittne i domstol framhålls.
SOU 2000:62 305
5 Överväganden
5.1 Inledning
5.1.1 Konkurs och kontroll av konkurs
Konkursinstitutets grundläggande syfte är att bereda en insolvent gäldenärs borgenärer betalning för sina fordringar så långt gäldenärens egendom räcker. Konkurs bygger på att – när flera borgenärer inte kan tillgodoses fullt ut – de skall bära förlusten proportionellt mot storleken av vars och ens fordran (likhetsprincipen). Man brukar också uttrycka det så att konkursens viktigaste funktion är att hindra en kapplöpning mellan borgenärerna om gäldenärens tillgångar och ge utrymme för en gäldsavveckling i ordnade former. I gäldsavvecklingen skall samtliga fordringshavare ges tillfälle att delta.
När domstol har meddelat ett beslut om konkurs, berövas gäldenären rådigheten över sin egendom. Denna tas om hand av en konkursförvaltare som utsetts av rätten. Förvaltaren har sedan att genom försäljning av egendomen och på annat sätt se till att konkursboet avvecklas så snart som möjligt och att borgenärerna tillgodoses med beaktande av de regler som finns om borgenärernas inbördes rätt till betalning för sina fordringar (förmånsrättsordningen). Förfarandet brukar betecknas som generalexekution, i motsats till det tvångsmässiga förfarande för att få betalt för sin fordran som en enstaka borgenär kan påkalla hos kronofogdemyndigheten (KFM) genom begäran om utmätning (specialexekution).
Även om konkurs primärt tillgodoser borgenärernas intressen, har konkursinstitutet kommit att få en vidare syftning. Allmänt sett är det naturligen ett starkt samhälleligt önskemål att se till att avtal efterlevs och betalningsskyldighet fullgörs. Men också andra än rent ekonomiska intressen gör sig gällande i de fall en gäldenär – och då särskilt företag – försätts i konkurs. Ekonomisk brottslighet kan då komma i dagen. Konkursförvaltaren har därför ålagts viss underrättelseplikt i förhållande till allmän åklagare. Anmälan om brottsmisstanke gjordes under 1994–1999 årligen i genomsnittligen 25 % av det totala antalet konkurser.
Om ett gäldenärsföretag har anställda kommer vidare hänsynen till dessa och till sysselsättningen på orten in i bilden. I den nu gällande kon-
306 SOU 2000:62
kurslagen (1987:672, KL) har konkursförvaltaren tillagts rätt att – vid sidan om sin skyldighet att ta till vara borgenärernas rätt och bästa – vid avvecklingen av boet beakta vad som är ägnat att långsiktigt främja sysselsättningen, om det kan ske utan att borgenärernas rätt nämnvärt förringas. För de anställda hos en rörelseidkande gäldenär har emellertid på grund av den statliga lönegarantin frågan om utdelning i konkursen för det mesta inte någon omedelbar ekonomisk betydelse.
Den nu återgivna beskrivningen av konkursinstitutets olika funktioner speglar inte fullständigt konkursens roll i det moderna samhället. Det har under senare årtionden ofta konstaterats att icke förmånsberättigade borgenärer inte får någon utdelning eller endast en ringa sådan (se t.ex. SOU 1992:113 s. 96 och 1999:1, Del I, s. 138 och 157). I själva verket förslår den egendom som finns i konkursbona i det övervägande antalet fall inte ens till att täcka de med konkursen förenade kostnaderna. För de oprioriterade fordringsägarna betyder med andra ord konkurs ofta endast att de i en av staten garanterad ordning får fastslaget att de inte har några utsikter till att få betalt för sina fordringar.
I den mån någon betalning sker i konkurs är det sålunda oftast de förmånsberättigade borgenärerna som får del av betalningen Den likabehandlingsprincip som brukar anges som själva grunden för konkursinstitutet har därför i praktiken inte så stor betydelse. I de allra flesta fall blir det i konkursen i stället fråga om att klarlägga i vad mån det finns tillgångar som förslår till säkerhetsinnehavare och andra förmånsberättigade fordringsägare. Man talar i en del av dessa fall om s.k. hybridkonkurser, dvs. om konkurser som lämnar utdelning endast till borgenärer med särskild förmånsrätt men brist i det allmänna boet.
Konkurs har mot denna bakgrund kommit att spela också en annan roll än den som ursprungligen avsetts, dvs. att utgöra en form för att avveckla framför allt olönsamma företag. Konkurs används i stället i många fall för rekonstruktion av krisföretag. Den särskilda lag (1996:764) om företagsrekonstruktion (LFR) som trädde i kraft den 1 september 1996 har ännu inte kommit att tillämpas i någon större utsträckning. Antalet ärenden om företagsrekonstruktioner var 1998 120, varav 47 avslutades med konkurs, och 1999 110, varav 50 avslutades med konkurs. Företagsrekonstruktion är alltså fortfarande ett sparsamt förekommande förfarande jämfört med konkurs (1998 var antalet nytillkomna konkurser 9 330 och 1999 7 279). Det är ovisst i vad mån de av Förmånsrättskommittén föreslagna ändringarna i förmånsrättsordningen m.m. kan komma att ändra på detta förhållande (jfr SOU 1999:1, Del I, s. 90 och 316).
På grund av konkursens ingripande natur har den i Sverige alltid i viss utsträckning stått under statens kontroll. Länge har på domstol – eller på en särskilt utsedd konkursdomare – ankommit inte bara att meddela beslut om konkurs och om utseende och arvodering av konkursförvaltare utan
SOU 2000:62 307
också att ha den yttersta tillsynen över konkursförvaltningen. Den närmare tillsynen över denna har samtidigt – utöver den kontroll som borgenärerna själva företagit – under lång tid handhafts av ett särskilt, offentligt kontrollorgan, rättens ombudsman, vanligen en advokat. Denna ordning för kontroll över konkursförvaltningen avlöstes fr.o.m. 1980 av ett system med en särskild tillsynsmyndighet (TSM). Tillsynsorganet utgörs enligt KL av KFM. Reformen benämns i fortsättningen 1979 års reform (se prop. 1978/79:105 och LU 1978/79:19). Domstolen befriades från sin tillsynsskyldighet och institutet rättens ombudsman avskaffades.
Att staten haft en viss kontroll även över själva konkursförvaltningen har i ett historiskt perspektiv haft sin grund i att de personer som skött förvaltningen ibland inte haft den kompetens som krävts för uppdragets fullgörande. Förhållandena har emellertid ändrats väsentligt genom 1979 års reform. Den innebar bl.a. att kraven på förvaltarnas kunnighet och effektivitet skärptes avsevärt. Det råder ingen tvekan om att reformen inneburit ett stort steg i riktning mot uppbyggandet av en kvalificerad förvaltarkår.
Av olika skäl som utredningen skall komma till finns det alltjämt ett behov av en samhällelig övervakning av konkursförvaltningen. Enligt sina direktiv har utredningen för övrigt att utgå från att vi även i fortsättningen skall ha en sådan kontroll. Det är därvid en rad olika frågor som inställer sig rörande rollfördelningen mellan aktörerna i konkurs: borgenärerna, konkursförvaltaren, den statliga tillsynen och domstolen. Innan utredningen går in på detta finns det anledning att nämna något om tidigare reformarbete och den kritik som riktats mot nuvarande ordning.
5.1.2 Tidigare reformarbete
Som har berörts förut innefattade 1979 års reform viktiga ändringar beträffande hanteringen av konkurser. Nyheterna avsåg sammanfattningsvis följande.
Konkursförvaltarens ställning stärktes avsevärt. Samtidigt skärptes kraven på förvaltarens kvalifikationer. I praktiken har det oftast blivit fråga om att utse en advokat med speciell inriktning på konkursförvaltning eller en ledande tjänsteman hos någon av ackordscentralerna.
När TSM inrättades knöts myndigheten organisatoriskt till vissa kronofogdemyndigheter (KFM). Efter den nya regionindelning av de exekutiva myndigheterna som genomförts 1997 finns i landet tio KFM. I instruktionen för exekutionsväsendet uttrycks sambandet mellan KFM och TSM på det viset att det vid varje KFM skall finnas en enhet för tillsyn i konkurser.
TSM skall – framhölls det vid 1979 års reform – normalt inte ha någon befogenhet att påverka konkursförvaltningen i det enskilda fallet. TSM
308 SOU 2000:62
skall visserligen se till att avvecklingen av konkursboet inte onödigt fördröjs och att konkursen avslutas snarast möjligt. Tillsynen skall emellertid – uttalades det vidare – främst vara en efterhandsgranskning av de av förvaltaren utförda åtgärderna (se prop. 1978/79:105 s. 189). Det påpekades också bl.a. att TSM:s rätt att yttra sig över förvaltarens arvodesräkning är ett viktigt inslag i tillsynsfunktionen.
Borgenärernas ställning förändrades väsentligt genom reformen (se prop. 1978/79:105 s. 168 och 197). Borgenärskollektivet fråntogs befogenheten att utöva något bestämmande inflytande på förvaltarvalet och konkursförvaltningen. Förvaltaren är emellertid skyldig att höra berörda borgenärer innan vissa för dem betydelsefulla åtgärder vidtas. De enskilda borgenärerna är också på andra sätt tillförsäkrade ett rättsskydd, t.ex. genom rätt till överklagande av domstolens beslut och krav på medgivande till försäljning av viss egendom.
Även domstolens roll förändrades vid 1979 års reform. Vid den tiden var domstolens uppgifter fördelade mellan en särskilt utsedd konkursdomare och domstolen som sådan. På konkursdomaren ankom dels den formella handläggningen av konkursärendet, däribland utseende av en interimsförvaltare i avvaktan på det slutliga förvaltarvalet vid det första borgenärssammanträdet, dels den yttersta tillsynen över konkursförvaltningen. På själva domstolen ankom sådana judiciella frågor som handläggningen av tvistiga konkursansökningar och tvistiga fordringar i konkursen. Vid reformen flyttades befogenheten att utse slutlig förvaltare över till konkursdomaren; denne var dock skyldig att höra de borgenärer som var närvarande vid det första borgenärssammanträdet samt TSM. Konkursdomaren befriades från att ha tillsyn över konkursförvaltningen. Denna tillsyn skulle i stället utövas av TSM.
Tillkomsten av 1987 års konkurslag (KL) innebar i jämförelse med 1979 års reform inte så stora ändringar i rollfördelningen mellan de olika aktörerna. Följande bör påpekas beträffande 1987 års reform.
Institutet konkursdomaren avskaffades. I fortsättningen skulle domstolens befattning med konkurs ankomma på domstolen som sådan. Också systemet med en interimsförvaltare avskaffades. En slutlig förvaltare skulle snarast efter konkursbeslutet utses av rätten efter hörande av TSM. Begreppet borgenärssammanträde togs bort ur lagen. De sammanträden med borgenärer närvarande som behölls i KL benämns "edgångssammanträde", "förlikningssammanträde" resp. "sammanträde för prövning av ackordsförslag". Den tidigare gällande uppdelningen av konkurserna i ordinär och mindre konkurs mönstrades också ut. Om förvaltaren begär det kan rätten besluta att bevakningsförfarande skall äga rum i konkursen. I KL föreskrivs att bevakning bör äga rum, om fordringar utan förmånsrätt kan antas erhålla utdelning i konkursen.
SOU 2000:62 309
Vid 1987 års reform ansågs det vara för tidigt att överväga nya former för den statliga tillsynsfunktionen (se prop. 1986/87:90 s. 112). För att göra denna mera effektiv utan att konkursförvaltarens självständighet begränsades infördes i KL en föreskrift (7 kap. 10 §) om skyldighet för förvaltaren att i "viktigare frågor" höra TSM – inte bara som tidigare särskilt berörda borgenärer.
Som har berörts i det föregående gavs konkursförvaltaren vid 1987 års reform möjlighet att beakta inte bara borgenärsintressena utan i viss utsträckning även intresset att långsiktigt främja sysselsättningen vid bedömningen av frågor som rör förvaltningen (se prop. 1986/87:90 s. 111 och 262).
5.1.3 Kritiken mot nuvarande ordning, m.m.
Efter 1979 års reform har det riktats åtskillig kritik mot bl.a. den statliga tillsynsverksamheten i konkurs. Reformönskemålen har förts fram på olika vägar och är av skilda slag. En utförlig redogörelse för reformförslagen har lämnats i kapitel 4. I korthet skall här erinras om följande.
Redan på 1980-talet diskuterades hur tillsynsfunktionen bör vara ordnad (jfr prop. 1986/87:90 s. 109 f.). Sålunda framhöll JO i ett beslut 1983 att han ansåg att regleringen av tillsynen är behäftad med fundamentala brister. Genom att tillsynen har formen av efterhandsgranskning berövas TSM möjligheten att utöva någon reell tillsyn. Därtill kommer att TSM inte har organiserats på ett tillfredsställande sätt och att den inte heller har fått tillräckliga resurser för sina uppgifter. JO:s kritik ledde inte till några ingripande ändringar i regelsystemet. Vid tillkomsten av KL infördes dock som berörts nyss en regel om att konkursförvaltaren i viktigare frågor skall höra TSM, om det inte finns hinder mot det.
Reformönskemålen har blivit allt flera under 1990-talet, något som närmast har att göra med den dramatiska ökningen av antalet konkurser under början av detta årtionde. Inom ramen för sin effektivitetsrevision har Riksrevisionsverket (RRV) granskat den statliga tillsynen i konkurs och 1994 redovisat resultatet i en revisionsrapport (RRV 1994:13). Enligt rapporten är de övergripande problemen främst att TSM har begränsade och skiftande förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn, att tillsynen är oenhetlig i sin inriktning och utformning och att TSM har svårt att följa upp och utvärdera tillsynens resultat och effekter. RRV diskuterar två principiellt olika förändringsalternativ. Det ena är att förstärka "kontrollrollen" och ärendegranskningen och det andra är att inrikta tillsynen på inspektion, "systemtillsyn och främjandeinsatser". RRV pekar också på möjligheten av att inom ramen för nuvarande tillsynssystem genomföra vissa förändringar, såsom en förstärkt policyroll för Riksskatteverket (RSV),
310 SOU 2000:62
ökad kostnadstäckning och särskilt anslag för tillsynsverksamheten, utveckling av uppföljningssystem, förstärkt kompetensutveckling och överflyttning av prövningen av konkursförvaltarens arvode till TSM.
Önskemål om ändringar som på ett eller annat sätt berör konkurstillsynens inriktning har också kommit från andra håll. RSV har i skrivelser till regeringen 1993 och 1996 tagit upp olika frågor rörande utseende och arvodering av konkursförvaltare. Sålunda har RSV bl.a. föreslagit att befogenheten att utse förvaltare skall flyttas från tingsrätterna till TSM liksom befogenheten att bestämma dennes arvode. Vidare har Konkursförvaltarkollegiernas Förening i en rapport 1997 gett regeringen till känna sin syn på hur den offentliga tillsynen bör vara anordnad och förordat att den skiljs från KFM och flyttas till länsstyrelserna. I en skrivelse till regeringen 1999 har föreningen behandlat olika frågor om tillsättande av förvaltare och förordat att man – med bibehållande av domstolens funktion i sammanhanget – ger borgenärerna ett större inflytande över valet av förvaltare.
Kritik mot hur den statliga konkurstillsynen fungerar har också kommit till utredningens kännedom på andra vägar. Sålunda har i svar på utredningens enkäter till TSM och tingsrätterna förts fram även synpunkter på tänkbara ändringar av tillsynen i syfte att göra denna mer ändamålsenlig. Synpunkter av motsvarande slag har också kommit fram vid bl.a. utredningens hearing 1998 och vid Insolvensrättsligt forum 1997 och 1999.
Utredningen har vidare under 1999 fått del av kritik mot nuvarande förhållanden som uttalats i en rapport från RSV:s internrevision. Från internrevisionens sida pekas på brister i form av främst olikheter inom landet vid tillsynens bedrivande, för liten påverkansmöjlighet för TSM vid utseende av konkursförvaltare, för litet aktiv tillsyn under den pågående konkursen och dålig uppföljning av de erfarenheter som görs vid granskningen. I rapporten anförs att det är RSV:s otillräckliga ledning, styrning och samordning som är den största orsaken till att konkurstillsynen inte bedrivits likvärdigt i landet.
Den mest långt gående kritiken mot nuvarande ordning har riktats av Stig Rindborg (m) i en motion till riksdagen 1998/99:L301. I motionen förordas en radikal reformering av konkurstillsynen i syfte att stärka borgenärernas inflytande över konkursförfarandet. Den i motionen föreslagna ordningen innebär att borgenärerna skall ha en funktion liknande den som aktieägarna normalt utövar på bolagsstämman. Borgenärernas inflytande skall utövas på särskilda borgenärssammanträden vid tingsrätten, vilka hålls en gång i halvåret. Vidare skall rätten utse en särskild konkursrevisor, som skall vara auktoriserad revisor, för att yttra sig över förvaltningen. I likhet med konkursförvaltaren skall revisorn avge redovisning för sitt uppdrag vid borgenärssammanträdena. Redovisningarna skall ges in till Patent- och registreringsverket för granskning. Genom att ta vara på bor-
SOU 2000:62 311
genärernas kunskap och erfarenheter och genom konkursrevisorns roll blir, enligt motionärens mening, TSM överflödig och kan avskaffas. Härigenom torde, anför motionären vidare, staten göra en besparing beträffande konkurshanteringen, och de frigjorda resurserna kan tillgodogöras i polisens och åklagarnas brottsutredande verksamhet
Som redovisats i kapitel 1 har den Rindborgska motionen efter riksdagsbehandlingen (se Lagutskottets betänkande 1998/99:LU11) lett till att utredningen 1999 fått tilläggsdirektiv (Dir. 1999:20). Enligt dessa har utredningen att – på ett mera förutsättningslöst sätt än det tidigare uppdraget medgett – överväga hur en offentlig konkurstillsyn bör vara anordnad. Med tanke på att utredningen därvid skall beakta de allmänna uttalanden som riksdagen gjort om inriktningen av en reform och de frågor som belyses i motionen kommer utredningen att i fortsättningen föra diskussionen utan att den nuvarande organisationen med en till KFM anknuten tillsynsfunktion tas till utgångspunkt.
Det bör tilläggas att den offentliga konkurstillsynens uppgifter under 1990-talet diskuterats också ur en annan synvinkel än den hittills berörda. I sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) har Domstolsutredningen behandlat frågor om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning och beträffande konkursärenden förordat en relativt omfattande omfördelning av uppgifter mellan domstolar, TSM och konkursförvaltare (se vidare avsnitt 4.2.1).
5.2 Allmänna utgångspunkter för en reform av den offentliga tillsynen
5.2.1 Allmänt om bevakningen av olika intressen i konkurs
I konkurs gör sig en rad olika intressen gällande. Från de enskilda borgenärernas (inkl. skatteborgenärens) synpunkt är det ekonomiska utfallet av konkursen det dominerande intresset. De har flera möjligheter att inverka på resultatet. En borgenär kan när som helst begära entledigande av en konkursförvaltare, som han inte anser vara lämplig. Han kan vidare begära utseende av en särskild granskningsman för att övervaka förvaltningen (7 kap. 30 § KL). Viktigare är att förvaltaren är skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till fordringshavarna (7 kap. 9 § KL). Han är också skyldig att samråda med särskilt berörda borgenärer i viktigare frågor, t.ex. fortsättande av en av gäldenären bedri-
312 SOU 2000:62
ven rörelse (7 kap. 10 § KL, jfr 8 kap. 2 §). Borgenärerna är även på åtskilliga andra sätt garanterade ett inflytande över förfarandet, t.ex. genom ett krav på samtycke av borgenären till underhandsförsäljning av pantsatt egendom (8 kap. 7 § andra stycket KL) samt möjlighet för en borgenär att framställa invändning mot ett utdelningsförslag (11 kap. 6 § KL) och att yttra sig över förvaltarens arvodesframställning (14 kap. 8 § KL).
Gemensamt för flertalet av de vägar som står borgenären till buds för att kontrollera konkursförvaltningen är att ett utnyttjande av möjligheten till inflytande kräver viss aktivitet från borgenärens sida. Som har berörts i avsnitt 5.1.2 har borgenärskollektivet som sådant numera inga formella befogenheter att påverka förvaltningen. Vilken önskan en borgenär kan ha att övervaka avvecklingen av boet blir ytterst beroende av sådana omständigheter som den säkerhet borgenären kan ha för sin fordran, hur stor denna är och utsikterna att få betalt.
Statens intresse av att kontrollera konkursförvaltningen har flera grunder. Till den del staten uppträder som skatteborgenär sammanfaller statens intresse väsentligen med övriga borgenärers. Det betyder att staten har samma behov som övriga fordringsägare av att kontrollera att boet avvecklas i rimlig tid och med ett så gott resultat som möjligt. Härutöver har emellertid staten ett självständigt intresse av att konkurskostnaderna hålls nere, eftersom det allmänna i sista hand får betala de konkurskostnader som inte kan tas ut ur boet (14 kap. 2 och 3 §§ KL). Till detta kommer att en konkurs för med sig även andra kostnader för staten än dem som ryms under begreppet ”konkurskostnader”, t.ex. löner till personal vid domstolarna.
Statens önskan att ha viss kontroll över konkursförvaltningen har även sin grund i behovet att tillse att förvaltningen handhas i överensstämmelse med KL och andra författningar. Denna legalitetsaspekt har flera sidor. En offentlig övervakning av att t.ex. föreskrivna konkursdokument upprättas i tid är naturligtvis till gagn även för borgenärer i gemen. En sådan kontroll bidrar till att minska konkurstiderna och främjar därmed ett bättre utfall för borgenärerna. På motsvarande sätt kan en granskning från statens sida av utdelningsförslag och slutredovisning medverka till att tillgängliga medel fördelas på ett så rättvist sätt som möjligt mellan fordringshavarna. En sådan granskning sker inte i någon enskild borgenärs intresse, utan är ett led i samhällets kontroll av att gällande föreskrifter om konkursförvaltning tillämpas riktigt och enhetligt.
För statens del kommer också annat än ekonomiska intressen och legalitetsaspekter in i bilden vid konkurs. Ekonomisk och annan brottslighet kan komma i dagen vid konkursutredningen. Konkursförvaltaren har därför ålagts viss anmälningsskyldighet i förhållande till åklagaren (7 kap. 16 § KL). Staten har också att bevaka ett annat allmänt intresse, nämligen hänsynen till sysselsättningen på en ort som drabbas av ett företags kon-
SOU 2000:62 313
kurs. I 7 kap. 8 § 2 st. KL har konkursförvaltaren getts möjlighet att vid avvecklingen av boet beakta vad som är ägnat att långsiktigt främja sysselsättningen, om det kan ske utan att borgenärernas rätt nämnvärt förringas.
Statens olika intressen i konkurs bevakas – bortsett från skatteborgenärens intresse – i första hand av TSM. Denna kontrollmyndighet övervakar förfarandet alltifrån utseende av konkursförvaltaren till konkursens avslutande. Det bör emellertid påpekas att även domstolarna så till vida har en samhällelig kontrollfunktion som att dessa skall sörja för att det utses en lämplig förvaltare i konkursen och pröva skäligheten av den ersättning förvaltaren begär för uppdraget. I övrigt ankommer det inte på domstolen att ta befattning med själva konkursförvaltningen i vidare mån än som föranleds av skyldigheten att handlägga sådana judiciella frågor som kan uppkomma under konkursen, t.ex. användning av tvångsmedel mot en gäldenär eller prövning av tvistiga fordringar.
5.2.2 Närmare om borgenärernas roll i konkurs
Utredningens förslag: Formell beslutanderätt bör inte tilläggas borgenärskollektivet. Regler om rätt för en borgenär att begära utseende av en borgenärskommitté bör dock tas in i KL.
Vill man reformera den offentliga konkurstillsynen finns det skäl att göra klart för sig vilken roll borgenärerna skall ha i konkursproceduren. Eftersom konkurs i princip är en angelägenhet mellan borgenärerna och gäldenären, är det av intresse att först undersöka om det finns anledning att radikalt ändra nuvarande rollfördelning på det viset att borgenärerna tilläggs ett avsevärt större eller t.o.m. avgörande inflytande. Om en sådan utveckling skulle vara eftersträvansvärd, kommer uppenbarligen frågan om den offentliga tillsynens funktion i ett nytt läge.
I Sverige har som redovisats tidigare borgenärerna sedda som ett kollektiv ända fram till 1979 års reform haft ett – åtminstone formellt sett – ganska stort inflytande, bl.a. över valet av slutlig konkursförvaltare och olika förvaltningsfrågor, t.ex. försäljning av konkursboets egendom. Borgenärskollektivet har fattat beslut vid borgenärssammanträden, för vilka gällt särskilda regler om rösträtt och omröstning. Vidare har funnits yttranderätt för borgenärskollektivet när fråga uppkommit om entledigande av en förvaltare.
Denna bild av borgenärernas inflytande ändrades väsentligt genom 1979 års reform. Kravet på samtycke till eller beslut av borgenärskollektivet till vissa förvaltningsåtgärder togs bort. Borgenärskollektivet fråntogs också möjligheten att välja konkursförvaltare; denne skulle utses av rätten. Förvaltaren gavs en i huvudsak självständig ställning i förhållande till bå-
314 SOU 2000:62
de borgenärskollektivet och TSM. Samtidigt ställdes högre krav på förvaltarens kompetens. Vid reformen infördes dock skyldigheten för förvaltaren att i viktigare förvaltningsfrågor samråda med särskilt berörda borgenärer, om det inte finns hinder mot det.
För enskilda borgenärer medförde reformen ingen större ändring. Liksom tidigare kan en enskild borgenär påverka förfarandet genom att påfordra beslut i olika frågor och föra talan mot vissa beslut, t.ex. utseende av konkursförvaltare eller fastställande av utdelning. För vissa åtgärder rörande särskild egendom krävs medgivande av borgenär med särskild förmånsrätt i egendomen. Det bör också påpekas att lagstiftaren 1979 behöll rätten att begära utseende av granskningsman. Denna rätt hade tidigare funnits för att ge en borgenärsminoritet som blivit besegrad i förvaltarvalet möjlighet att i stället bli företrädd av en granskningsman. Nu gav man den enskilde borgenären en möjlighet till insyn i förvaltningen som gick utöver förvaltarens skyldighet att samråda med särskilt berörda borgenärer och den allmänna rätt att få upplysningar av förvaltaren som varje borgenär har.
Skälen till att borgenärskollektivet berövades sitt direkta inflytande angavs av Konkurslagskommittén på följande sätt (se prop. 1978/79:105 s. 108 och 164). Det tidigare systemet gjorde förfarandet tungrott. Många gånger motverkade det en ändamålsenlig avveckling av konkursboet. Borgenärerna visade inte sällan ringa intresse för förvaltningens närmare bedrivande. I praktiken var det vanligt att konkursförvaltaren i viktigare angelägenheter samrådde under hand med särskilt berörda borgenärer.
Vid remissbehandlingen av kommitténs betänkande godtog praktiskt taget alla remissinstanser att borgenärskollektivet inte längre skall ha någon beslutanderätt i förvaltningsfrågor. Chefen för Justitiedepartementet förklarade sig dela kommitténs uppfattning i frågan (se prop. 1978/79:105 s. 168). Vid riksdagsbehandlingen blev denna inte föremål för någon ytterligare diskussion (se Lagutskottets betänkande 1978/79:19).
När frågan om borgenärernas ställning i konkurs nu på nytt kommer i blickfältet finns det anledning att skilja mellan deras roll vid utseende av konkursförvaltare och deras inflytande över konkursförvaltningen. Den förra frågan hänger samman med det vidare problemet hur man på bästa sätt skall sörja för att man skall uppnå och vidmakthålla en kompetent förvaltarkår. Utredningen kommer att behandla det spörsmålet för sig (se avsnitt 5.3). I förevarande sammanhang begränsas diskussionen till frågan om borgenärernas behov av kontroll över själva konkursförvaltningen.
Vad först gäller borgenärskollektivets behov av att påverka konkursförvaltningen vill utredningen framhålla följande. Det finns inte några entydiga belägg för att borgenärerna i gemen numera visar ett större intresse än tidigare för att på formell väg inverka på förvaltningen. Vid utredningens enkät 1997/98 till TSM har uppgetts att kontakter mellan bor-
SOU 2000:62 315
genärer och TSM över lag förekommer sällan och att kontakter vanligen sker i anledning av önskemål om att få borgenärernas synpunkter på konkursförvaltarens arvodesyrkande. Av enkäten till tingsrätterna framgår å ena sidan att de flesta domstolarna sällan hör av borgenärerna och å andra sidan att några av de största tingsrätterna, däribland Stockholms tingsrätt, har en mer frekvent kontakt med borgenärerna om allmänna frågor rörande konkursen.
Vid utredningens hearing 1998 har inte av borgenärsföreträdarna uttryckts någon önskan om att borgenärerna skall ges en större möjlighet till kontroll av konkursförvaltningen. Frågan har emellertid berörts från ett par andra håll. Sålunda har t.ex. från Stockholms tingsrätts sida framhållits att en borgenärskommitté av det slag som kan förekomma vid företagsrekonstruktion är en tänkbar metod för att öka borgenärernas inflytande. Å andra sidan har från bl.a. konkursförvaltarhåll framförts önskemål om att begränsa förvaltarens upplysningsskyldighet mot borgenärerna.
Den rätt splittrade bild som sålunda framträder av borgenärernas behov av att ta del i hur konkursförvaltningen bedrivs har naturligtvis att göra med deras olika intressen i konkursen. Härvidlag är förmånsrättsordningen av central betydelse. För den som har särskild förmånsrätt knyts intresset främst till frågan i vilken utsträckning den prioriterade fordringen täcks av den egendom som förmånsrätten avser. För den som har allmän förmånsrätt gäller spörsmålet väsentligen frågan i vad mån konkursboet omfattar egendom som inte tas i anspråk av borgenärer med särskild förmånsrätt. Och för fordringshavare utan förmånsrätt återstår – som utredningen redan förut framhållit – vanligen endast att konstatera att någon utdelning inte kommer i fråga för denna borgenärskategori. Borgenärskollektivet är med andra ord inte någon enhetlig grupp utan består tvärtom oftast av intressenter med skilda utgångspunkter för sin bedömning av vad förvaltningen bör syfta till.
Vad särskilt gäller löntagarborgenärer bör erinras om att dessas intresse vid konkurs primärt knyts till möjligheten att få betalt för sina fordringar mot gäldenären/arbetsgivaren genom den statliga lönegarantin. Nu gällande lönegarantilag (1992:497) ger löntagarna ett skydd mot förlust i samband med arbetsgivarens konkurs (jfr prop. 1991/92:139 s. 20 f.). Det betyder att konkurs för denna borgenärskategori i praktiken mera blir en fråga om utsikterna till fortsatt arbete än om möjligheten att få lönefordringarna betalda ur konkursboet. Tilläggas bör att de anställdas intressen vid konkurs tas till vara av deras fackliga företrädare vid tillämpning av medbestämmandelagens (1976:580) föreskrifter om förhandling och information.
Den nu gällande förmånsrättsordningen tillägger staten allmän förmånsrätt för fordringar på skatt och allmän avgift. Både beträffande denna och andra förmånsrätter har Förmånsrättskommittén 1999 föreslagit vikti-
316 SOU 2000:62
ga ändringar. Som uttalats av riksdagen torde ett genomförande av det kommittéförslaget innebära att nu prioriterade borgenärer (staten resp. innehavare av företagsinteckningar) får ett annat intresse än för närvarande att engagera sig i och påverka konkursförvaltningen (se Lagutskottets betänkande 1998/99:LU11 s. 8). Det är emellertid ovisst om förslaget kommer att genomföras. Även om så skulle ske förändrar det inte i princip den bild av borgenärskollektivet som beskrivits nyss. En viktig ändring skulle bli att staten som skatteborgenär fick en ändrad ställning, något som i sin tur närmast talar för att man bör undvika att ha en offentlig tillsyn knuten till KFM. Vilken betydelse som ändringen skulle få för innehavare av företagsinteckning är svårt att ange. Förslaget i den delen måste nämligen ses i samband med även övriga ändringar som Förmånsrättskommittén föreslagit. Med hänsyn till ovissheten om kommittéförslagets genomförande anser utredningen att diskussionen bör grundas på nuvarande regler om förmånsrättsordningen.
Det är inte bara förmånsrättsordningen som har betydelse i sammanhanget. Som utredningen har redovisat förut (se avsnitt 2.1.4) utgör andelen konkurser som avslutas med avskrivning enligt 10 kap. KL cirka 60 % av det totala antalet konkurser och konkurser som avslutas med utdelning följaktligen cirka 40 %. Det kan påpekas att det finns avsevärda regionala skillnader i detta hänseende. Sålunda utgjorde andelen avskrivningskonkurser i Stockholmsregionen 1995, 1997, 1998 och 1999 omkring 75 % av det totala antalet. Den stora andelen avskrivningskonkurser medför att det i flertalet konkurser inte finns något ekonomiskt incitament för borgenärerna att kontrollera konkursförvaltningen.
Även andra omständigheter än de som berörts nu inverkar naturligen på borgenärernas benägenhet att lägga ned tid och pengar på att söka påverka konkursförvaltarens åtgärder. Tillkomsten av en offentlig tillsyn av det slag som TSM utgör har bidragit till att det för borgenärer i allmänhet funnits mindre anledning än före 1979 års reform att utöva kontroll över konkursförvaltningen och då särskilt dess formella sida. Även om den offentliga tillsynen ges en annan inriktning än den nuvarande (se vidare avsnitt 5.2.3), kommer förhandenvaron av en sådan funktion fortfarande sannolikt att inverka på borgenärernas inställning till behovet av att kontrollera förvaltningen. Som har berörts i avsnitt 5.2.1 får nämligen den statliga legalitetskontrollen indirekt positiva effekter för borgenärerna. Den generella höjning av förvaltarnas kompetens som följt med 1979 års reform har vidare i sin mån minskat behovet av kontroll från borgenärernas sida (jfr även avsnitt 5.3).
Mot denna bakgrund vill det synas som om borgenärskollektivets behov av kontroll över konkursförvaltningen inte är så framträdande. Det knyter sig främst till utdelningskonkurser. Det är i dessa fall som en viljeyttring från borgenärernas sida skulle kunna få någon betydelse för det
SOU 2000:62 317
ekonomiska utfallet av konkursen. Vad skulle då utgöra motiven för en återgång till det system med borgenärssammanträden och beslutsfattande vid dessa som gällde fram till 1979 års reform?
Enbart det förhållandet att konkurs primärt avser hanteringen av borgenärernas fordringar mot gäldenären kan inte gärna vara ett tillräckligt skäl för att formalisera borgenärskollektivets inflytande. Även under den tid då vi i Sverige haft ett sådant system har borgenärerna inte visat så stor beredvillighet att delta aktivt i konkursförfarandet (se SOU 1977:29 s. 105 f.). Det finns inte några tydliga tecken på att beredvilligheten nu skulle vara större än tidigare. Med tanke på den omgång och de kostnader som en formalisering av borgenärernas inflytande för med sig bör det finnas klara skäl för att slå in på den vägen. Utvecklingen i våra nordiska grannländer går för övrigt i den riktningen att man i fråga om kontrollen av konkursförvaltningen mindre än förut förlitar sig på borgenärernas aktivitet, se t.ex. beträffande Norge under avsnitt 3.4.1.
Man kan inte heller jämföra formerna för beslutanderätt i en konkurs med dem som råder i ett i gång varande aktiebolag och dess bolagsstämma. Bortsett från att konkurs gäller även andra juridiska personer än aktiebolag liksom även fysiska personer skiljer sig förhållandena i konkurs radikalt från vad som gäller om ett rörelsedrivande aktiebolags organisation och verksamhet. Konkursen är inriktad på att boets tillgångar skall avvecklas så snart som möjligt. För detta ändamål utses en kvalificerad konkursförvaltare. Denne har ofta att fatta snabba beslut för att uppnå ett för borgenärerna så gott resultat som möjligt. En fördröjning av beslutsfattandet genom borgenärernas hörande kan i sämsta fall leda till att deras ekonomiska intressen motverkas. Det affärsdrivande aktiebolagets verksamhet har ett syfte som närmast är motsatt det som gäller vid konkurs. Här kan långsiktig planering vara ett viktigt led i företagets utveckling. Realisation av bolagets tillgångar kommer inte i fråga som ett normalt inslag i verksamheten. Denna styrs av en bolagsledning; bolagsstämman blir ofta en formalitet.
Frågan om utseende av konkursförvaltare har en stor betydelse i sammanhanget. Ju mera kvalificerad denne är, desto mindre blir borgenärernas behov av att kontrollera dennes åtgärder. Som redan framhållits kommer utredningen i ett följande avsnitt att behandla frågan hur man på bästa sätt skall sörja för att vi får en kvalificerad förvaltarkår. Genomförs utredningens förslag i den delen, minskar det borgenärernas behov av att kontrollera förvaltningen.
Utredningen anser med hänsyn till det anförda att det inte finns tillräckliga skäl att införa ett system med formell beslutande- eller yttranderätt för borgenärskollektivet under konkursförfarandet. Man kan ändå fråga sig om det inte finns skäl att efter mönster av regleringen i 2 kap. 16 § i 1996 års lag om företagsrekonstruktion (LFR) införa en ordning med utse-
318 SOU 2000:62
ende av en borgenärskommitté. Förslag i denna riktning har förts fram bl.a. vid utredningens hearing.
En jämförelse med förhållandena vid företagsrekonstruktion är inte helt rättvisande. Vid företagsrekonstruktion behåller gäldenären i princip sin rättsliga handlingsförmåga, låt vara att han är skyldig att rätta sig efter rekonstruktörens anvisningar. Med tanke på de rättsverkningar som det förfarandet för med sig för borgenärerna är det av särskild vikt att dessa på olika sätt kan påverka företagsrekonstruktionen. Ett av medlen för detta är deras rätt att påkalla tillsättandet av en borgenärskommitté om i regel tre personer. Vid konkurs har gäldenären fråntagits sin rättsliga handlingsförmåga och konkursförvaltaren tagit hand om konkursboet. Flera av de skäl som anförts tidigare mot en formalisering av borgenärskollektivets ställning kan också åberopas när det gäller tanken på utseende av en borgenärskommitté.
Det finns också ett annat skäl till att man kan ställa sig frågande till om så mycket står att vinna för borgenärerna med en formell ordning för att utöva inflytande över konkursförvaltningen. Inom utredningen har från förvaltarhåll upplysts att kontakterna med borgenärerna ofta sker på ett informellt och smidigt sätt i de konkurser där sådan kontakt är påkallad. Förvaltaren kallar exempelvis berörda fordringsägare till ett möte på sitt kontor för information och diskussion angående förestående åtgärder. Man har menat att det är till fördel att någon ytterligare formalisering av sådant samråd inte sker.
Av särskilt intresse i sammanhanget är regeln om konkursförvaltarens samrådsplikt i förhållande till särskilt berörda borgenärer (7 kap. 10 § KL). Denna skyldighet avser "viktigare frågor". Chefen för Justitiedepartementet fann det vid 1979 års reform obehövligt att i lagtexten ta in exempel på sådana frågor (se prop. 1978/79:105 s. 273). I motiven nämndes frågor om vidare drift av gäldenärens rörelse, om försäljning av värdefull egendom eller om väckande av återvinningstalan eller annan talan angående ej obetydligt belopp. Vad som kan anses som "viktigare" fick enligt motiven avgöras med hänsyn till omständigheterna i den föreliggande konkursen.
Vad som uttalades i 1979 års lagstiftningsärende har alltjämt giltighet. Det torde inte vara möjligt att med anspråk på fullständighet i lagtexten räkna upp vad som är att anse som "viktigare frågor" i en konkurs. En exemplifiering skulle inte innefatta någon förstärkning av borgenärernas inflytande. Att å andra sidan begränsa samrådsskyldigheten till att gälla endast i vissa angivna fall står i motsats till direktivens klart uttalade önskan att helst stärka borgenärernas ställning.
Även om det inte finns något större behov av att införa en ordning med en särskilt utsedd borgenärskommitté i konkurs, vill utredningen inte utesluta att en sådan form för representation i en del fall kan vara till nytta för
SOU 2000:62 319
borgenärerna. Som utredningen strax skall komma till finns det starka skäl som talar för att den offentliga tillsynen ges en annan inriktning än den nuvarande. Om exempelvis någon närmare granskning från ett tillsynsorgans sida inte längre företas i alla konkurser, kan det vara ett skäl för att borgenärernas intressen ibland kan behöva tas till vara genom tillsättandet av en mindre grupp av borgenärer som konkursförvaltaren bör samråda med. Ett sådant behov kan å andra sidan finnas också i konkurser där tillsynsorganet gör en utökad tillsyn.
Behovet av en samrådsgrupp knyts främst till större konkurser. Det är i sådana fall som borgenärernas intressen kan komma att brytas mot varandra. Men också för förvaltaren kan det någon gång vara till fördel att vända sig till en samrådsgrupp i en kontroversiell fråga. Införandet av en sådan möjlighet kräver inte någon mera vidlyftig lagreglering utan skulle kunna utformas med motsvarande bestämmelser i 2 kap. 16 § LFR som förebild. Utredningen anser med hänsyn till det anförda att det i KL bör tas in regler om utseende av en borgenärskommitté (se vidare avsnitt 5.6.3).
En näraliggande fråga är om institutet granskningsman i konkurs bör revideras. I sin rapport 1997 (se avsnitt 4.3.7) nämner Konkursförvaltarkollegiernas Förening att det till den kommitté som utarbetat rapporten framställts förslag om att en av borgenärerna eller (i tillgångslösa konkurser) tingsrätten utvald granskningsman skall utses i alla konkurser. Denne skulle därigenom helt ersätta TSM:s funktion. Det skulle enligt rapporten kunna vara en revisor, en jurist eller annan lämplig person, som åtnjuter borgenärernas eller statens förtroende. Med en sådan ordning – framhålls det – skulle kunna uppnås betydande kostnads- och effektivitetsvinster. Förslaget måste enligt rapporten i så fall bygga på att tingsrätterna mer aktivt verkar för och bevakar att rapporteringshandlingar såsom halvårsberättelser och förvaltarberättelser avges i tid.
Med hänsyn till innehållet i utredningens direktiv kan det inte komma i fråga att ersätta en offentlig tillsynsfunktion med ett system som bygger på privat granskning av konkursförvaltningen. Som utredningen senare skall komma till är det inte heller en framkomlig väg att utvidga tingsrätternas befattning med konkurs till att avse också en övervakande roll beträffande förvaltningen. Redan av nu anförda skäl kan det principiellt utformade förslaget i rapporten inte tas upp till närmare övervägande.
I sammanhanget vill utredningen påpeka att den i motionen 1998/99:L301 framförda tanken på införandet av en obligatorisk konkursrevisor drabbas av motsvarande invändningar. En möjlighet att vid behov utse en revisor i konkurs finns i 7 kap. 11 § KL. Denna bestämmelse, som lägger i konkursförvaltarens hand att anlita ett sakkunnigt biträde för viss förvaltningsåtgärd, syftar bl.a. på det emellanåt uppkommande behovet av att genom revisor granska gäldenärens bokföring (se prop. 1978/79:105 s. 163). Det står naturligtvis borgenärerna fritt att till förvaltaren framföra
320 SOU 2000:62
önskemål om utseende av en revisor. Någon särskild lagregel om denna möjlighet torde inte behövas.
Vad som har anförts nu hindrar naturligtvis inte att institutet granskningsman kan få en något större praktisk betydelse än hittills, om den offentliga tillsynsfunktionen ges en ny inriktning. Utredningen ser inte några olägenheter i en sådan utveckling, så länge som detta institut används för sitt hittillsvarande ändamål, nämligen att ge en enskild borgenär en vidgad möjlighet till insyn i konkursförvaltningen. I sammanhanget vill utredningen erinra om att Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1996 s. 389 lämnat utan bifall ett yrkande om förordnande av granskningsman, när detta ansetts uppenbart oförenligt med regleringen i 7 kap. 30 § KL. Det finns inget som hindrar att flera borgenärer förenar sig om en begäran om utseende av en granskningsman på deras bekostnad. Att belasta konkursboet med kostnaden skulle kunna leda till oskäligt höga konkurskostnader (jfr SOU 1977:29 s. 145 och prop. 1978/79:105 s. 197). Med hänsyn till det anförda anser utredningen att det inte finns skäl att föreslå någon ändring i de bestämmelser som reglerar institutet granskningsman.
När det gäller enskilda borgenärers ställning i övrigt bör framhållas att det för dessa redan finns åtskilliga bestämmelser i KL som tillgodoser deras rättsskydd, t.ex. krav på medgivande till försäljning av viss egendom och rätt till överklagande av domstolens beslut. Det allmänna önskemålet om att stärka borgenärernas ställning avser inte denna typ av bestämmelser.
Regeln om konkursförvaltarens upplysningsplikt i förhållande till borgenärerna (7 kap. 9 § KL) har vid utredningens hearing diskuterats av några deltagare. Från bl.a. förvaltarhåll har hävdats att upplysningsplikten bör begränsas i fråga om brottsmisstanke och att förvaltaren bör få en självständigare ställning än nu visavi borgenärerna. Företrädare för RSV och TSM har efterlyst en precisering av upplysningspliktens omfattning.
Konkursförvaltarens skyldighet att lämna upplysningar avser "boet och dess förvaltning" (vad detta uttryck närmare avser återkommer utredningen till i avsnitt 5.7.2.3). Skyldigheten gäller även i förhållande till rätten, granskningsmän, gäldenären och TSM. Bestämmelsen i fråga ger uttryck för att alla de berörda personerna och myndigheterna har ett berättigat intresse av att – var och en från sin utgångspunkt – kunna följa konkursförvaltningen. Som utredningen ser saken kan det inte komma i fråga att minska borgenärernas möjlighet att få sådana upplysningar som de behöver för att bevaka sitt ekonomiska intresse i boet. Från tydlighetssynpunkt skulle det knappast vara en fördel att i lagtexten föra in t.ex. ordet "behövliga" före "upplysningar" för att markera att upplysningsplikten inte är obegränsad. Det får ändå ankomma på den som begär upplysningar att – om det inte framgår av sammanhanget – lämna förvaltaren en uppgift om varför upplysningen är behövlig.
SOU 2000:62 321
Upplysning om brottsmisstanke skall enligt 7 kap. 15 § första stycket 5 KL i dess nuvarande lydelse inflyta i förvaltarberättelsen. Denna skall skickas till varje borgenär som begär det. Något behov för en borgenär att av konkursförvaltaren få upplysning om en brottsmisstanke på ett tidigare stadium av konkursutredningen torde normalt inte finnas. Detsamma gäller i förhållande till gäldenären. För förvaltarens utredning av boet kan det vara av stor betydelse att han i konkursens inledande skede bevarar möjligheterna till samverkan med gäldenären (jfr prop. 1986/87:90 s. 273).
Frågan om konkursförvaltarens upplysningsskyldighet beträffande brottsmisstanke har behandlats av Ekosekretessutredningen i dess betänkande Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53 s. 298 f.). Ekosekretessutredningen föreslår att det inte skall föreligga någon skyldighet för förvaltare att, innan han avger slutredovisning, lämna uppgifter om att han gjort anmälan om brott, vad han funnit i anslutning härtill och vilka kunskaper han i övrigt fått med anledning av brottsmisstanken. Förslaget innefattar i enlighet härmed dels ett tillägg till 7 kap. 9 § KL, som begränsar förvaltarens upplysningsskyldighet, dels ett borttagande ur 7 kap. 15 § KL av skyldigheten att lämna uppgift om brottsmisstanke.
Från Konkurstillsynsutredningens synpunkt är det viktigt att framhålla att det offentliga tillsynsorganets möjligheter att övervaka konkursförvaltarens brottsundersökning inte försämras. En annan sak är hur man bör se på förvaltarens upplysnings- och uppgiftsplikt i förhållande till andra, t.ex. gäldenären. Utredningen återkommer till frågan i avsnitt 5.7.2.5.
5.2.3 Den offentliga tillsynens allmänna karaktär
Utredningens förslag: Den offentliga tillsynen ges en annan inriktning än den nuvarande. Tillsynen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll. Tillsynen skall dock vara selektiv genom att dess omfattning anpassas till behovet av samhällelig kontroll i den enskilda konkursen.
Det är främst i tre hänseenden som det finns behov av en offentlig tillsyn över konkursförvaltningen, nämligen när det gäller det ekonomiska resultatet av konkursen och de därmed förenade kostnaderna, iakttagandet av reglerna i KL och angränsande författningar samt i fråga om vissa allmänna intressen (beivrande av brottslighet och hänsynen till anställda). Beträffande kostnaderna är ett viktigt led i kontrollen att bevaka att konkurserna inte drar ut för långt på tiden. Den formella kontrollen avser inte bara granskning av förvaltarens bokföring, medelsförvaltning och slutredovisning utan även en allmän legalitetskontroll.
322 SOU 2000:62
Det är som synes en rad frågor som inställer sig beträffande behovet av en offentlig tillsyn i konkurs. Framställningen i förevarande avsnitt inriktas på det allmänna spörsmålet om det behövs en kontroll i varje enskild konkurs eller om kontrollen kan ges en mer selektiv karaktär. Kontrollbehovet vid utseende av konkursförvaltare kommer som nämnts förut att behandlas i ett särskilt avsnitt (5.3). Det närmare innehållet i en reformerad tillsyn kommer att beröras i senare avsnitt (5.4, 5.6 och 5.7). Hur en ny tillsynsfunktion bör vara organiserad behandlas i avsnitt 5.9.1.
Utredningen vill inledningsvis erinra om att statsmakterna har tillagt det nuvarande tillsynsorganet (TSM) vissa uppgifter som ligger utanför övervakningen av konkursförvaltningen. Det gäller TSM:s befattning med den statliga lönegarantin. TSM har enligt 21 § lönegarantilagen (1992:497) att pröva ansökan om garantibelopp från en arbetstagare som har en lönefordran mot en arbetsgivare som försatts i konkurs i annat nordiskt land. Vidare har TSM att föra statens talan i mål om lönegaranti (se 29 och 30 §§lönegarantilagen). Tidigare har TSM även haft att utöva tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud efterlevs, något som numera ankommer på KFM. Enligt utredningens mening är uppgifterna beträffande lönegarantin inte av sådan karaktär att de kräver att en offentlig tillsyn inriktas eller organiseras på det sätt som nu är fallet. Vad särskilt gäller den processuella funktionen torde det snarast vara till fördel om uppgiften anförtros ett statligt organ som är fristående från KFM. Utredningen lämnar specialuppgifterna utanför den närmast följande diskussionen och återkommer till dem i avsnitt 5.7.3.3.
Det nuvarande tillsynsorganets uppgifter har av lagstiftaren redan från början uttryckts på två sätt: genom vissa allmänna bestämmelser och genom en rad detaljföreskrifter. I det förra hänseendet gäller den grundläggande bestämmelsen att TSM skall övervaka att konkursförvaltningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överensstämmelse med KL och andra författningar och att TSM då särskilt skall se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan. I anslutning till denna bestämmelse har getts regler om TSM:s befogenheter i förhållande till konkursförvaltaren och rätt att anlita biträde av revisorer. Vid sidan om dessa allmänna bestämmelser finns i KL ett stort antal detaljföreskrifter om TSM:s funktioner. Gemensamt för dessa är att de utgår från att TSM utför en granskning av varje enskild konkurs.
Att TSM:s uppgifter angetts på detta sätt är förklarligt. Vid 1979 års reform avlöste TSM rättens ombudsman som offentligt kontrollorgan. De befogenheter och skyldigheter som rättens ombudsman haft fanns vid den tiden angivna i en lång rad bestämmelser i den då gällande konkurslagen (ÄKL). Gemensamt för dessa bestämmelser var att de förutsatte att en statlig kontroll skulle ske i varje konkurs från dess början till dess slut. När systemet med TSM infördes fullföljdes denna metod för att ange vad
SOU 2000:62 323
kontrollen skulle gå ut på. Den innebar i praktiken att systemet kom att få ett stort inslag av efterhandskontroll.
En huvudfråga vid reformeringen av den offentliga konkurstillsynen är, om man skall hålla fast vid tanken att en sådan kontroll skall avse förvaltningen i varje enskild konkurs eller om kontrollen skall ges en annan, mera flexibel karaktär. Önskemål om en reform i den senare riktningen har kommit fram inte bara i utredningens ursprungliga direktiv utan också i andra sammanhang och nu senast vid riksdagsbehandlingen av motionen 1998/99:L301. I Lagutskottets betänkande 1998/99:LU11 (s. 7) uttalas att det är väsentligt att konkurstillsynen har en "övergripande och generell karaktär".
Statlig tillsyn förekommer sedan länge på en lång rad av områden och avser inte bara offentlig verksamhet utan också utförande av uppdrag eller bedrivande av verksamhet som är av privat karaktär. Gemensamt för den av statsmakterna påbjudna tillsynen i de senare fallen är att den är generell. Den omfattar alla de rättssubjekt som tillsynen gäller. Men intensiteten i och formerna för tillsynen växlar. Detta kommer emellanåt till direkt uttryck i den tillämpliga lagen, t.ex. i bestämmelserna om överförmyndarens granskning av förmyndares verksamhet med ledning av de förteckningar, årsräkningar, sluträkningar och andra handlingar som har lämnats (16 kap.3–6 §§föräldrabalken) och i reglerna om tillsynsmyndighetens (länsstyrelsens) skyldighet och befogenhet att ingripa i en stiftelses förvaltning (9 kap. stiftelselagen 1994:1220).
En offentlig tillsyn över konkursförvaltningen skiljer sig inte principiellt från annan övervakning från statens sida av uppdrag eller verksamhet av privat karaktär. Utgångspunkten bör därför vara att tillsynen skall vara generell. Även om en offentlig övervakning har sin väsentliga betydelse när det gäller förvaltningen i näringsidkares konkurs, finns det inte tillräckliga skäl att generellt begränsa tillsynen alltefter vem som är konkursgäldenär eller beroende på om konkursen avser en juridisk eller fysisk person. Önskvärd prioritering vid utövande av tillsynsfunktionen får ske på annat sätt.
Det finns också andra viktiga utgångspunkter vid bestämmandet av innehållet i en reformerad konkurstillsyn. En första gäller omfattningen av borgenärernas kontroll. Denna fråga har utredningen behandlat under avsnitt 5.2.2. Innebörden av vad utredningen förordar i den delen är att någon bestämmanderätt inte tilläggs borgenärskollektivet men att förslag läggs fram om viss möjlighet till ökat inflytande från enskilda borgenärers sida.
Av stor vikt är också konkursförvaltarkårens kompetens. Enligt de ursprungliga direktiven skall utredningen överväga om den nuvarande regleringen i fråga om utseende av förvaltare är ändamålsenlig. Därvid skall utredningen beakta intresset av såväl en hög kompetensnivå bland dem
324 SOU 2000:62
som utses till förvaltare som en fri konkurrens bland dem som uppfyller kompetenskraven. Utredningens överväganden i denna del tas upp under avsnitt 5.3. Redan här vill utredningen framhålla att den bedömer det som angeläget att skapa bättre förutsättningar än nu för att uppnå och vidmakthålla en hög kompetens hos dem som utses till förvaltare. Utredningen kommer att föreslå inrättandet av regionala bedömningsorgan som sörjer för att erforderligt antal lämpliga personer med visst tidsintervall rekommenderas för erhållande av förvaltaruppdrag av domstolen. Också en viss justering av innehållet i KL:s bestämmelse om de allmänna kompetenskraven menar utredningen böra övervägas. Sammantagna bör ändringarna bidra till att den offentliga tillsynen över konkursförvaltningen kan ges en annan karaktär än den nuvarande.
Vid 1979 års reform utgick man från att de tre främsta ändamålen för en samhällelig kontroll – bevakning av det ekonomiska resultatet av konkursen och de därmed förenade kostnaderna, formell kontroll och iakttagande av allmänna intressen (beivrande av brottslighet och hänsynen till anställda) – inte kunde tillgodoses på annat sätt än genom en övervakning av förloppet i varje enskild konkurs. Denna inriktning av tillsynsfunktionen har lett till att kontrollen till stor del kommit att avse konkursens formella sida. Vid utredningens enkät till TSM har kommit fram att de arbetsuppgifter som tar mest tid är de som har att göra med utseende av konkursförvaltare, granskning av bouppteckningar, förvaltar- och halvårsberättelser, granskning av slutredovisningshandlingar samt arvodering av förvaltare. De flesta myndigheter gör dock någon form av prioritering vid granskningen av slutredovisningshandlingar. Också arbetsuppgifter som har samband med mottagandet av utdelningsförslag och underrättelse från förvaltaren om att medel utbetalats till borgenärerna förekommer ofta.
I åtskilliga enkätsvar från TSM har riktats kritik mot hur nuvarande ordning fungerar. En vanlig åsikt är att tyngdpunkten i arbetet skall läggas vid den fortlöpande tillsynen i stället för efterhandsgranskningen. Vid utredningens hearing har de flesta efterlyst en mer "systeminriktad" konkurstillsyn. Vidare har man förordat någon form av prioritering vid granskningen. Från konkursförvaltarhåll har framhållits att kontrollen mera bör påminna om den som utförs av en revisor, vilken efter omständigheterna bedömer hur långt granskningen bör sträcka sig. Företrädaren för Landsorganisationen (LO) har påpekat att det från löntagarsynpunkt är viktigt att granskningen åvilar det statliga tillsynsorganet och inte borgenärerna.
Vad som har nämnts nu talar starkt för att en offentlig tillsyn i konkurs bör ges en annan karaktär än den nuvarande. Visserligen bör tillsynen vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje sådan kontroll. För detta talar inte minst önskemålet att bevaka att konkurserna inte drar ut på tiden. En grundläggande kontroll av att föreskrivna berättelser etc. avges av konkursförvaltaren i föreskriven ordning bör ankomma
SOU 2000:62 325
också på ett nytt tillsynsorgan. Härigenom sker även en viss legalitetskontroll. För nu berörda ändamål krävs att vissa basuppgifter registreras för varje konkurs. Ett sådant inslag i den offentliga tillsynen behöver dock inte vara betungande, om man använder sig av modern informationsteknologi.
Behovet av att från samhällets sida övervaka konkursförvaltarens olika åtgärder för att avveckla boet växlar starkt mellan olika konkurser. De flesta konkurser blir avskrivningskonkurser. I sådana fall är det främst de allmänna intressena som skall bevakas. Finns det inte anledning till brottsmisstanke och saknas anställda i en avskrivningskonkurs, bör den samhälleliga kontrollen kunna inskränkas väsentligt. Oftast skall i sådana situationer konkursförvaltarens arvode bestämmas med tillämpning av konkursförvaltartaxan (se härom vidare avsnitt 5.4.3).
Även i de fall då konkursen inte är av så enkelt slag som nu beskrivits bör den offentliga kontrollen vara flexibel. Det finns en rad faktorer som spelar in vid bedömningen av hur omfattande samhällets övervakning bör vara. Hit hör sådana omständigheter som hur konkursboets tillgångar och skulder ser ut, om gäldenären har drivit rörelse, om han har haft anställda och i så fall hur många, hur hans bokföring ser ut och om det finns anledning till brottsmisstanke. Det bör finnas en avsevärd frihet för tillsynsorganet att prioritera sina insatser alltefter omständigheterna. I inte ringa utsträckning bör det i mindre omfattande konkurser vara tillräckligt med en stickprovskontroll.
Tillsynsorganet bör på ett tidigt stadium bilda sig en uppfattning om i vad mån övervakning bör ske av konkursförvaltningen. För detta ändamål behöver tillsynsorganet ha snabb tillgång till vissa uppgifter om konkursens art och omfattning. Utredningen kommer i det följande att diskutera behovet av att ålägga förvaltaren att upprätta en sorts "prognosdokument" (se under 5.7.2.2).
Ges den offentliga tillsynen en selektiv karaktär i enlighet med vad nu framhållits, bör det i sin tur skapa förutsättningar för att inrikta tillsynen på sådana systeminriktade och temaorienterade insatser som efterlysts redan i utredningens ursprungliga direktiv. Det möjliggör också en fördjupad granskning av vissa komplicerade konkurser. Vidare kan tillsynsfunktionen få bättre utrymme än nu för en mer långsiktig planering samt för uppföljning och utvärdering av sina iakttagelser av konkursförvaltningen. Härigenom bör tillsynsorganet även få ökade möjligheter att föra ut resultatet av kontrollverksamheten till olika intressenter (se vidare avsnitt 5.7.2.5 och 5.7.3.1).
326 SOU 2000:62
5.2.4 En självständig tillsynsfunktion
Utredningens förslag: Den nya konkurstillsynen skall utövas av en självständig myndighet som varken är inordnad under KFM:s budgetansvar eller lyder under RSV.
Valet av offentligt tillsynsorgan ägnades stor uppmärksamhet vid 1979 års reform. Konkurslagskommittén föreslog i betänkandet (SOU 1977:29) Konkursförvaltning att KFM i det kronofogdedistrikt där gäldenären hade sitt forum skulle vara tillsynsorgan. Vid remissbehandlingen kritiserades förslaget bl.a. från domstolshåll och näringslivets sida. Kritiken gick ut på att KFM med den föreslagna ordningen skulle få "dubbla roller". Det kunde inte godtas att företrädaren för statens borgenärsintressen i en konkurs också hade hand om statens tillsyn i konkursen. Flera remissinstanser, däribland RSV, KFM och LO, var dock positiva till tanken att KFM skulle utöva den offentliga tillsynen. Justitiekanslern (JK) och Bankinspektionen menade att endast vissa större KFM borde tas i anspråk för tillsynsuppgifterna.
I prop. 1978/79:105 föreslog regeringen att den offentliga tillsynen skulle ankomma på de KFM som regeringen utsåg (en i varje län). De främsta skälen för förslaget var att dessa myndigheter på grund av sina erfarenheter – inte minst genom skatteindrivningen – av exekutiv verksamhet och av konkursförvaltning samt på grund av sin organisation var lämpliga. Chefen för Justitiedepartementet bemötte den principiellt hållna remisskritiken med bl.a. argumentet att tillsynsuppgiften i allmänhet inte gav utrymme för obehöriga hänsynstaganden. Detta betonades särskilt med hänsyn till att TSM inte skulle ha några rådgivningsuppgifter angående konkursförvaltningen. Enligt departementschefens mening förlorade därmed den principiella invändningen mycket av sin bärkraft. Med den tillsynsorganisation som han tänkt sig var det dessutom möjligt att i stor utsträckning skilja tillsynsfunktionen från de borgenärsfunktioner som ligger på KFM (se prop. 1978/79:105 s. 188 f.).
Det kan anmärkas att Lagrådet i sitt yttrande över de föreslagna ändringarna i konkurslagstiftningen instämde i den principiella kritik som framförts av vissa remissinstanser. Med hänsyn bl.a. till att tillsynsuppgifterna koncentrerades till i princip en myndighet i varje län menade Lagrådet att länsstyrelserna borde vara tillsynsmyndighet.
Förslaget att anförtro tillsynsuppgiften till vissa KFM antogs av riksdagen (se LU 1978/79:19). Några riksdagsledamöter (s) reserverade sig och förordade länsstyrelserna som tillsynsorgan.
Vad gäller TSM:s ställning i förhållande till KFM i de tio regioner som numera finns (se under 2.3.2) bör inledningsvis nämnas följande. TSM är en enhet inom KFM. I 1 kap. 3 § KL sägs visserligen att konkursförvalt-
SOU 2000:62 327
ningen står under tillsyn av en tillsynsmyndighet. I 7 kap. 25 § KL slås emellertid fast att kronofogdemyndigheterna är tillsynsmyndigheter. Det råder alltså organisatoriskt sett identitet mellan KFM och TSM.
Statsmakterna har sökt markera TSM:s självständighet i vissa hänseenden. I regeringens instruktion för exekutionsväsendet sägs att TSM är en enhet vid KFM och att chefen för enheten utses av RSV. För anställda vid TSM gäller en särskild jävsregel i KL. I KL ges TSM vidare självständig beslutanderätt i vissa frågor (se 3 kap. 6 §, 7 kap. 4 § och 8 kap. 7 §).
Flera faktorer gör emellertid att TSM:s självständighet på olika sätt framstår som begränsad. TSM:s verksamhet finansieras genom att medel anslås till KFM. Regionkronodirektören fördelar medlen mellan de olika avdelningarna eller enheterna inom KFM. De som tjänstgör vid TSM är anställda vid KFM. Karriärgången är öppen mellan de olika avdelningarna och enheterna inom KFM. TSM lyder i samma mån som KFM under RSV i dess egenskap av central förvaltningsmyndighet.
Av det anförda framgår att TSM inte till fullo är att betrakta som en självständig myndighet. Vilken betydelse detta kan ha i praktiken är svårt att avgöra. Oavsett om det finns fog för det hävdas emellertid i den allmänna debatten fortfarande från en del håll att KFM ikläder sig "dubbla roller" genom att dels företräda staten i dess egenskap av skatteborgenär i konkurs, dels utöva tillsyn över konkursförvaltningen. Även i enkätsvaret från TSM i Stockholm påtalas att den nuvarande organisationen inbjuder till en sammanblandning av KFM:s olika roller. Vid utredningens hearing har liknande synpunkter förts fram från bl.a. domstols- och förvaltarhåll. Till detta skall läggas att riksdagen vid behandlingen av motion 1998/99:L301 uttalat att det är viktigt att (den offentliga) konkurstillsynen är utformad så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas och att den skapar förtroende hos de berörda (se Lagutskottets betänkande 1998/99:LU11 s. 7).
Vid 1979 års reform ägnades som nämnts förut åtskillig uppmärksamhet åt frågan om det är lämpligt att den offentliga tillsynen utövas av en myndighet som samtidigt handhar statens borgenärsintresse i konkurs. Härvid var det inte minst risken för att myndigheten misstänks för obehöriga hänsynstaganden som påpekades (se t.ex. LU 1978/79:19 s. 92 f.). Från statens sida har otvivelaktigt skapats vissa garantier mot sådana risker, t.ex. genom jävsregeln i 7 kap. 26 § KL. Erinras bör också om att TSM liksom andra statliga myndigheter är skyldig att iaktta det i 1 kap. 9 § RF inskrivna kravet på objektivitet i sin verksamhet. Med tanke på hur tillsynsfunktionens anknytning till KFM kommit att uppfattas på sina håll måste det emellertid ifrågasättas, om nuvarande förhållanden innefattar tillräckliga garantier mot den tänkbara risken för intressekonflikter.
Med utredningens förslag till en ny inriktning av den offentliga konkurstillsynen sätts önskemålet om att tillsynsmyndigheten i allas ögon
328 SOU 2000:62
framstår som opartisk än mer i centrum än tidigare. Tanken är att tillsynsorganet skall utöva en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn. Härvid skall ekonomiska intressen vägas mot allmänna på ett sätt som inte är möjligt enligt nuvarande regler. I åtskilliga fall skall tillsynen kunna inskränkas till ett minimum (se vidare avsnitt 5.7). Det nu anförda är ett väsentligt skäl för att välja en annan organisatorisk lösning för tillsynsfunktionen än den som beslöts 1979.
Utredningen kan mot angivna bakgrund inte finna annat än att en reformerad, offentlig konkurstillsyn bör organiseras så att dess självständighet markeras tydligt. Det innebär att man måste överge den nuvarande konstruktionen med KFM som tillsynsmyndighet. Oavsett hur den nya tillsynsfunktionen skall vara beskaffad i fråga om geografisk placering, verksamhetsområde, personalstyrka och kompetens bör den fungera som en självständig myndighet och inte vara inordnad under KFM:s budgetansvar eller lyda under RSV. Det är många detaljfrågor som inställer sig, om den offentliga tillsynsfunktionen skall organiseras från sådana utgångspunkter. Utredningen kommer att behandla dessa frågor närmare under avsnitt 5.9.1.
5.2.5 Domstolarna och tillsynsfunktionen
Utredningens bedömning: Det är inte förenligt med en ny konkurstillsyn att överväga någon mera radikal omflyttning av beslutsfunktioner i konkursärenden.
Som har berörts i det föregående intog lagstiftaren vid 1979 års reform den ståndpunkten att ansvaret för tillsynen över konkursförvaltningen skall ligga på ett särskilt tillsynsorgan utanför tingsrätten. Tingsrättens befattning med konkursärenden kan efter KL-reformen kortfattat beskrivas på det viset att domstolen ansvarar för den rättsvård som krävs för att möjliggöra ett tvångsmässigt omhändertagande av gäldenärens egendom och att lagenligt fördela de medel som blir tillgängliga för utdelning till borgenärerna. På domstolen ankommer i enlighet härmed att handha beslutsfunktionerna vid inledande och avslutande av konkurs. Vidare har domstolen att besluta i vissa judiciella frågor, t.ex. om användning av tvångsmedel mot gäldenären, anordnande av bevakningsförfarande och prövning av tvistiga fordringar.
Den omständigheten att konkurs är att betrakta som ett ärende vid tingsrätten betyder inte att domstolen – vid sidan om TSM – skall utöva någon tillsyn över hur konkursförvaltningen går till. Rätten har det formella ansvar som följer av olika regler om handläggningen i KL, exempelvis att bestämma tid för ett edgångssammanträde och att på begäran
SOU 2000:62 329
pröva en fråga om entledigande av konkursförvaltaren. Någon övervakning från rättens sida av förvaltningen är inte avsedd. Det bör dock påpekas att rätten har getts befogenhet att undantagsvis gripa in i förvaltningen. Enligt 7 kap. 5 § fjärde stycket KL får rätten försätta en förvaltare ur tjänstgöring, innan en förhandling rörande entledigande av förvaltaren äger rum.
Efter KL:s tillkomst har utvecklingen beträffande domstolarnas funktion på det insolvensrättsliga området följt olika linjer. Å ena sidan har tingsrätterna tillförts ett par nya ärendekategorier genom införandet av bestämmelserna om skuldsanering 1994 och företagsrekonstruktion 1996. Vad gäller skuldsanering fullgörs statens uppgift visserligen i första hand av KFM, som har att uppta ansökan om skuldsanering. På olika sätt kan emellertid ärendet föras vidare till tingsrätt. Ansökan om företagsrekonstruktion görs direkt hos tingsrätt. Å andra sidan har sedan 1980-talet debatterats frågan om renodling av domstolarnas arbetsuppgifter till vad som brukar kallas rättskipning i egentlig mening. En utlöpare av den diskussionen är det förslag till omfördelning av uppgifter i konkurs mellan domstolar, TSM och konkursförvaltare som återfinns i Domstolsutredningens betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106).
Enligt utredningens ursprungliga direktiv skall utredningen beakta de förslag som Domstolsutredningen har lämnat i syfte att renodla domstolarnas roll. Dessa direktiv utgick från förutsättningen att konkurstillsynen alltjämt skall vara knuten till KFM i organisatoriskt hänseende. Som nyss har berörts gäller inte längre denna förutsättning för utredningens arbete. Vidare har utredningen förespråkat en annan inriktning av konkurstillsynen än den nuvarande, nämligen att tillsynsfunktionen i framtiden skall ha en övergripande och selektiv karaktär. En viktig fråga blir därför om det är ändamålsenligt – eller ens möjligt – att med de nya utgångspunkter som utredningen redovisat omfördela beslutsbefogenheter i konkursärenden mellan tingsrätter och ett nytt tillsynsorgan på det sätt som Domstolsutredningen förespråkade.
Enligt utredningens mening är det i och för sig inte uteslutet att något skulle stå att vinna med en överflyttning av någon eller några beslutsbefogenheter i konkurs från tingsrätten till ett nytt tillsynsorgan. Allmänt sett kan dock diskuteras om det är lämpligt att ett sådant organ också har beslutsfunktioner rörande konkursförvaltningen. Om den offentliga tillsynen inte längre skall vara "ärendecentrerad", utan närmare kontroll kommer att utövas endast i ett urval av konkurser, bortfaller vidare en grundläggande förutsättning för att en sådan överflyttning skall bli meningsfull. Varje form av beslutanderätt bygger på att beslutsorganet sätter sig in i det enskilda ärendet så långt som det behövs för att meddela ett riktigt beslut. Det framstår med tanke härpå inte som förenligt med utredningens ståndpunkt i fråga om den offentliga tillsynens framtida funktion att överväga
330 SOU 2000:62
någon mera radikal omflyttning av beslutsfunktioner i konkursärenden (se vidare avsnitt 5.6). Vad angår frågan om formerna för utseende av konkursförvaltare återkommer utredningen i avsnitt 5.3.
Domstolsutredningens betänkande innefattar inte endast förslag om omfördelning av beslutsbefogenheter mellan domstolar och tillsynsmyndigheter. Det innehåller också förslag om ändring i nuvarande former för edgångssammanträde, bevakning och utdelning i konkurs. Bl.a. föreslås att edgången skall göras fakultativ och att det skall ankomma på konkursförvaltaren att besluta om anordnande av bevakningsförfarande. Besvarandet av frågor av detta slag påverkas inte på något avgörande sätt av utredningens ställningstagande beträffande den offentliga konkurstillsynens anordnande. Frågorna kommer att behandlas närmare i avsnitt 5.6.
Avslutningsvis vill utredningen framhålla, att den i sina överväganden rörande domstolarnas roll i konkursförfarandet utgått från nuvarande tingsrättsorganisation. Det kan inte uteslutas att denna organisation kommer att förändras. Med hänsyn till ovissheten på denna punkt anser utredningen att en reform av den offentliga konkurstillsynen och vad därmed sammanhänger bör grundas på domstolarnas nuvarande domkretsar och organisation i övrigt (se även avsnitt 1.4).
5.2.6 Effektivisering och besparing
Utredningens bedömning: Utredningens förslag medverkar i första hand till ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser för offentlig tillsyn, men de möjliggör också vissa kostnadsminskningar.
I utredningens urspungliga direktiv, som utgick från att den offentliga konkurstillsynen skall vara knuten till KFM och från att RSV:s centrala funktion skall behållas, framhålls att det saknas utrymme för att genomföra ändringar som innebär ökade kostnader för det allmänna. I stället skall utredningsarbetet inriktas på att om möjligt lämna förslag till åtgärder som kan innebära effektiviseringar och besparingar för såväl staten som enskilda som berörs av konkurshanteringen. I 1998 års tilläggsdirektiv har bl.a. påpekats att utredningen bör generellt överväga frågan om vem som slutligen skall ha kostnadsansvaret vid konkurs. Genom 1999 års tilläggsdirektiv har utredningsuppdraget vidgats så att utredningen förutsättningslöst skall överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. I dessa direktiv nämns att vid utformningen av organisationen får naturligen behovet av och det närmare innehållet i statens kontroll beträffande konkursförvaltningen avgörande betydelse. Samtidigt skall beaktas att det saknas egentligt utrymme för att genomföra förändringar som innebär ökade kostnader för det allmänna.
SOU 2000:62 331
Vad utredningen anfört i det föregående innefattar två betydelsefulla, generella ställningstaganden till hur den offentliga konkurstillsynen bör vara anordnad i framtiden. För det första har föreslagits att tillsynen visserligen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll men att tillsynens omfattning skall vara selektiv och anpassas till behovet av samhällelig kontroll i den enskilda konkursen (se avsnitt 5.2.3). För det andra har förordats att den nya konkurstillsynen skall utövas av en självständig myndighet som varken är inordnad under KFM:s budgetansvar eller lyder under RSV (se avsnitt 5.2.4).
En reform av den offentliga konkurstillsynen som bygger på nu nämnda ställningstaganden ger klara möjligheter till effektivisering av tillsynen. Denna kan koncentreras till de ärenden där en statlig kontroll framstår som angelägen. Hur det skall gå till kommer utredningen att närmare utveckla i avsnitt 5.7. Det är inte bara tillsynens innehåll som kan rationaliseras. Också själva organisationen bör ändras. I det hänseendet är att märka att en effektiv tillsyn enligt utredningens mening kräver en regional förankring av verksamheten. Denna sida av saken kommer utredningen att gå närmare in på i avsnitt 5.9.1. Som där kommer att behandlas tänker sig utredningen att den nya offentliga tillsynen skall utövas av en självständig, rikstäckande myndighet med en centralt placerad funktion och därutöver vissa regionalt placerade enheter.
Att den statliga konkurstillsynen med utredningens förslag görs effektivare betyder i första hand att tillgängliga resurser utnyttjas på ett bättre sätt. Däremot innebär det inte att man utan vidare kan skära ned tillsynsorganisationen radikalt. I vad mån en sådan förändring kan ske beror givetvis av behovet av offentlig tillsyn. Härvidlag finns först anledning erinra om utredningens ställningstagande beträffande borgenärernas roll i konkursförfarandet. Som har framhållits avsnitt i 5.2.2 bör någon formell beslutande- eller yttranderätt inte tilläggas borgenärskollektivet. Däremot har förordats att en borgenär skall hos rätten kunna begära utseende av en borgenärskommitté. Med utredningens inställning till borgenärernas roll kan man inte förvänta sig att deras benägenhet att kontrollera konkursförvaltningen förändras på ett avgörande sätt. Liksom hittills får man därför falla tillbaka på en offentlig tillsyn över denna.
Utredningens förslag omfattar också bl.a. en ny ordning för utseende av konkursförvaltare (se avsnitt 5.3). Av särskilt intresse för frågan om tillsynsbehovet är här tanken på inrättande av särskilda regionala bedömningsorgan (konkursförvaltarråd) som skall avgränsa kretsen av personer som kan anses lämpliga att få uppdrag som förvaltare. Förverkligas detta förslag, bör det medverka till att kravet på specialistkompetens slår igenom i alla konkurser. Det påverkar så till vida behovet av offentlig tillsyn att det ger bättre förutsättningar att inrikta tillsynen på mer omfattande och komplicerade konkurser än som hittills varit möjligt. Det ger emellertid
332 SOU 2000:62
inte möjlighet att helt avvara varje form av övervakning av konkursförvaltningen i en del av konkursbeståndet. Det bör hållas i minnet att tillsynen även i fortsättningen skall vara generell. En viss baskontroll skall företas i alla konkurser, t.ex. för att övervaka att föreskrivna handlingar ges in i tid och att konkurserna därmed inte drar ut på tiden.
Vad utredningen anfört nu utesluter inte att vissa kostnadsminskningar kan uppnås. Det gäller särskilt utformningen av en ny tillsynsorganisation (se avsnitt 5.9.1). I avsnitt 5.4.3 skall vidare diskuteras möjligheter att förändra den nuvarande konkursförvaltartaxan. Viktiga frågor rörande kostnadsansvaret i konkurs kommer att behandlas i avsnitt 5.8. Dessa rör bl.a. konkurssökande borgenärs ansvar för konkurskostnader, avgiftssystemet och ansökningsavgiften vid konkursansökan. En sammanfattande genomgång av vilka kostnadsmässiga konsekvenser som är förenade med utredningens olika förslag kommer att företas i avsnitt 5.12.1.
5.3 Utseende av konkursförvaltare
5.3.1 Inledning
Enligt 7 kap. 1 § första stycket KL i dess gällande lydelse skall en konkursförvaltare ”ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även i övrigt vara lämplig för uppdraget”. Denna generellt hållna regel genomsyras av tanken att en tillräckligt kompetent person utses i det enskilda ärendet. En allmän utgångspunkt vid 1979 års reform beträffande konkursförvaltarnas kvalifikationer var att utvecklingen i näringslivet och samhället i övrigt medfört att stora krav i allmänhet måste ställas på konkursförvaltarna (prop. 1978/79:105 s. 156). Vid reformen uppställdes fyra krav på förvaltarens kompetens. För att förvaltningen skall bli ändamålsenlig och effektiv behöver en förvaltare ha kunskap i allmän juridik, företagsekonomiska insikter, kunskaper om bokföring och redovisning samt kännedom om och vana vid affärsjuridiska spörsmål. Ett annat viktigt krav är att förvaltaren har en väl utvecklad kontorsorganisation med resurser för bokföring och redovisning. Därutöver måste förvaltaren ha insikter i straffrättsliga frågor i syfte att kunna bedöma om det föreligger brottsmisstanke mot gäldenären. Han måste också vara väl förtrogen med arbetsrättsliga och arbetsmarknadspolitiska frågor.
De angivna kompetenskraven enligt förarbetsuttalandena vid 1979 års reform medförde att uppdragen som konkursförvaltare skulle koncentreras till en begränsad krets av personer som specialiserat sig på konkursförvaltning, advokater eller t.ex. tjänstemän vid Sveriges Ackordscentral.
SOU 2000:62 333
Allmänpraktiserande jurister skulle i princip inte förordnas med undantag för en övergångsperiod och i s.k. mindre konkurs (prop. 1978/79:105 s. 157 och 226). Viss oklarhet råder om förhållandena fortfarande är sådana att det i vissa fall finns förutsättningar att till konkursförvaltare utse en person som inte uppfyller specialistkraven (se avsnitt 5.3.2 nedan).
Förutom att kvalifikationskraven skärptes fick konkursförvaltarna genom reformen 1979 en starkare ställning i förhållande till borgenärskollektivet. Förvaltaren skall avgöra samtliga förvaltningsfrågor självständigt, dock att han i viktigare förvaltningsfrågor skall samråda med särskilt berörda borgenärer om hinder inte finns (prop. 1978/79:105 s. 163 f.).
Vid reformen 1979 förutsattes att domstolen (konkursdomaren) är skickad att med ledning av konkurslagens bestämmelser och förarbetsuttalanden utse konkursförvaltare med önskvärd kompetens i ordinär konkurs (prop. 1978/79:105 s. 158). Genom TSM:s yttrande antogs domstolen (konkursdomaren) få ett säkrare underlag för sitt beslut (prop. 1978/79:105 s. 160). Enligt 7 kap. 3 § första stycket KL skall TSM alltid höras. Med KL:s tillkomst upphävdes den formella möjlighet för borgenärerna att yttra sig inför utseende av förvaltare som funnits kvar efter 1979 års reform. Systemet med interimsförvaltare försvann också vid KLreformen.
Den önskan om koncentration av förvaltaruppdragen som lagstiftaren gav uttryck åt vid 1979 års reform var inte förenad med någon närmare anvisning om hur domstolarna praktiskt skulle gå till väga vid förvaltarvalet. Kravet på hörande av TSM innan en interimsförvaltare utsågs innefattade att det skulle ske utan dröjsmål. I specialmotiveringen till 45 § ÄKL uttalades att det inte torde ges tillfälle till annat än samråd per telefon med TSM (se prop. 1978/79:105 s. 268). När den slutliga förvaltaren enligt ÄKL skulle utses vid första borgenärssammanträdet fick både närvarande borgenärer och TSM tillfälle att lägga synpunkter på förvaltarvalet. Inte heller vid 1987 års reform gavs några närmare anvisningar om det praktiska förfarandet vid utseende av förvaltare.
Det framstår mot denna bakgrund som tydligt att lagstiftaren utgått från att TSM alltid skall höras i den enskilda konkursen före rättens beslut om konkursförvaltare. I praktiken har dock detta inte alltid skett, även om TSM numera hörs i betydligt större utsträckning än tidigare. I stället tilllämpas på de flesta håll ett system med förvaltarlistor som upprättats i samråd med TSM. Domstolen väljer i det enskilda konkursärendet en person som är upptagen på ”listan”. Praxis växlar dock. Även i fråga om betydelsen av förslag till förvaltare från t.ex. en borgenär skiftar domstolarnas inställning.
Vad som anförts nu betyder inte att det hittills använda systemet med förvaltarlistor, där TSM på förhand lämnat synpunkter på vissa personers lämplighet för förvaltaruppdraget (se avsnitt 2.4.5), med nödvändighet står
334 SOU 2000:62
i strid med 7 kap. 3 § KL. Det finns i och för sig inget hinder mot att en domstol av praktiska skäl upprättar en förteckning över personer som kan antas vara lämpliga för att motta förvaltaruppdrag och tillställer TSM förteckningen för yttrande. Kravet på "hörande" i lagrummet är ju tillkommet för att TSM skall få tillfälle att säga sin mening. Och har TSM på detta sätt yttrat sig generellt angående vissa personers lämplighet, kan man med visst fog säga att TSM har "hörts". I motsats till situationer där ett kommunikationskrav ställts upp av rättssäkerhetsskäl till förmån för en part är det här fråga om att tillföra ett statligt organ, dvs. domstolen, kunskaper och erfarenheter från ett annat statligt organ, dvs. TSM. Det kan tilläggas att det i RSV:s rekommendationer m.m. om tillsynsverksamheten vid kronofogdemyndigheternas enheter för tillsyn i konkurser (se RSV:s meddelanden 1999–09–20, RSV Ex 1999:2) anges att TSM skall höras i varje konkurs.
När det gäller den nuvarande tillgången på konkursförvaltare som är specialister resp. inte uppfyller nämnda krav finns inga samlade uppgifter. I Statskontorets rapport 1999:20 ”En samlad administration av lönegarantin” s. 33 (se avsnitt 4.2.6) anges dock att endast drygt hälften av landets drygt 400 verksamma konkursförvaltare når upp till specialistkravet (se härom vidare nedan). De åtgärder TSM i Malmö vidtagit 1998 för att begränsa antalet förvaltare genom att avföra vissa personer från den s.k. förvaltarlistan, har skett med utgångspunkt i att dessa inte uppfyller specialistkraven (se avsnitt 2.4.4.1). Den undersökning RSV gjort för utredningen om förvaltarresursen (se sist nämnda avsnitt) pekar i riktning mot att förvaltarna erhåller allt färre uppdrag. En sådan utveckling leder på sikt till att erforderlig kompetens inte kan upprätthållas.
Den nuvarande ordningen för utseende av konkursförvaltare är inte tillfredsställande. Den har också utsatts för åtskillig kritik. Reformbehovet behandlas närmare i avsnitt 5.3.2. Därefter diskuteras olika tänkbara reformvägar (avsnitt 5.3.3). Mot bakgrund av utredningens förslag till dels en ny ordning för att avgränsa förvaltarkretsen, dels en ny, selektiv konkurstillsyn anläggs avslutningsvis synpunkter på domstolens m.fl. aktörers roll vid utseende av förvaltare i den enskilda konkursen (5.3.4).
I det föregående har utredningen vid upprepade tillfällen använt beteckningen ”specialist” för den kategori av personer som vid 1979 års reform ansågs normalt böra komma i fråga för ett förordnande som konkursförvaltare. Allmänt sett är ordet ”specialist” liktydigt med ”expert” eller med andra ord en person som har särskild utbildning och erfarenhet på visst område. Utredningen bedömer det inte som nödvändigt att uttryckligen definiera innebörden av begreppet ”specialist” i förevarande sammanhang. Beteckningen används för att ange en sådan person som uppfyller kompetenskraven enligt 1979 års reform.
SOU 2000:62 335
5.3.2 Reformbehovet
Kritiken mot den nuvarande ordningen för att utse konkursförvaltare riktar sig mera mot tillämpningen av än mot själva regleringen i KL. Tillämpningsproblemen är av i huvudsak två slag. För det första kan den nuvarande tillämpningen vara negativ för konkurrensen bland dem som önskar bli förvaltare. Detta kan i sin tur leda till att den bästa förvaltaren inte alltid utses samt leda till ökade kostnader. Den oenhetlighet som kännetecknar tingsrätternas och TSM:s tillämpning av reglerna om utseende av förvaltare får också negativa effekter beträffande förvaltarkretsens storlek. För det andra innebär den ordning som vuxit fram för att utse förvaltare att möjligheterna till förutsebarhet i systemet för den enskilde konkursförvaltaren inte är tillfredsställande. Utredningen anser också att det råder en viss oklarhet om kvalifikationskravens räckvidd med anledning av förarbetsuttalandena till 7 kap. 1 § KL och motsvarande bestämmelse i ÄKL.
Konkursförvaltarnas kvalifikationer
Som påpekats nyss råder viss oklarhet i frågan om det i alla slags konkurser ställs krav på sådan specialistkompetens som anges i förarbetsuttalandena vid 1979 års reform. Det är i för sig tydligt att förvaltaruppdrag i princip endast är ämnade för en begränsad krets av specialister på konkursförvaltning. Tanken vid 1979 års reform synes ha varit att man under en ganska kort tid och för att säkra nyrekryteringen i viss mån fick göra avkall på kravet om erfarenhet av konkursförvaltning i ordinär konkurs (jfr prop. 1978/79:105 s. 157). I rättsfallet NJA 1981 s. 764 uttalade Högsta domstolen (HD) att avsikten är att ”...förvaltaruppdragen i fortsättningen skall koncentreras till en ganska begränsad krets av specialister – företrädesvis advokater – och att allmänpraktiserande jurister skall komma i fråga som förvaltare endast i mindre konkurser under speciella förutsättningar.”
Vad som ger upphov till tveksamhet är närmast vissa uttalanden av chefen för Justitiedepartementet i prop. 1978/79:105 (s. 226). Departementschefen slog där fast att även i mindre konkurs endast specialister skall utses till konkursförvaltare. Förutom skälet att även sådana konkurser ställer anspråk på förmåga att hantera komplicerade affärsmässiga och juridiska bedömningar och särskilt återvinnings- och brottsfrågor, framhöll han att andelen ordinära konkurser kommer att utgöra en relativt liten del. För att förvaltarkåren skall kunna upprätthålla sin kompetens måste specialistkravet gälla även i mindre konkurs. Förarbetsuttalandet avslutas emellertid med att undantag från huvudprincipen kan medges under de förutsättningar Konkurslagskommittén angett i SOU 1977:29. Nämnda
336 SOU 2000:62
förutsättningar var att allmänpraktiserande jurister på orten kan få förvaltaruppdrag om det rör sig om en konkurs där tillgångarna inte räcker till konkurskostnaderna och att anlita en specialist från en annan ort mot bakgrund härav skulle bli oproportionerligt dyrt. På grund av den brist på tillgång av specialister som då fanns på vissa håll i landet, torde man – framhöll departementschefen – få räkna med att allmänpraktiserande jurister ”övergångsvis” måste anlitas i ganska stor omfattning för förvaltaruppdragen i mindre konkurser.
En komplikation är att indelningen av konkurser i ordinär och mindre konkurs upphörde genom KL:s införande. Man kan därför fråga sig vilket slags konkurs de nyss nämnda uttalandena i prop. 1978/79:105 avser. I ÄKL omfattade mindre konkurs – förutom det som betecknas som konkurs som avslutas genom avskrivning i 10 kap. 1 § KL – även vissa andra konkurser. Departementschefen hänvisade emellertid till de ovan angivna uttalandena av Konkurslagskommittén, varför endast vad som enligt KL betecknas som avskrivningskonkurs torde omfattas av undantaget. Att endast konkurser som avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL avses bekräftas av ett uttalande i specialmotiveringen till 7 kap. 1 § KL (prop. 1986/87:90 s. 255). Där anges att allmänpraktiserande jurister i fortsättningen fick anlitas i konkurser där tillgångarna inte kunde antas räcka till betalning av konkurskostnaderna.
En annan fråga är vad som numera skall läggas i det av departementschefen använda uttrycket ”övergångsvis”. Drygt 20 år har förflutit sedan uttalandena gjordes vid 1979 års reform. Det framstår därför som rimligt att nämnda övergångsperiod nu gått till ända. Nyss nämnda uttalande i specialmotiveringen till 7 kap. 1 § KL ger emellertid utrymme för ett annat synsätt. Enligt departementschefen kunde även andra än specialister anlitas ”..också i fortsättningen.” Uttalandena upprepas i lagkommentaren till KL (se Walin och Palmér, Konkurslagen, Del 2, s. 549). Som nämnts i avsnitt 4.3.4 gjorde vidare NO i början av 1990-talet vissa uttalanden i frågan. NO hänvisade till det som i förarbetena till KL sägs om att det i viss mån går att göra avkall på kravet att konkursförvaltare alltid skall ha erfarenhet av konkursförvaltning. NO tolkade uttalandet så att lagstiftaren ger ett visst utrymme för att även utse konkursförvaltare med ingen eller ringa erfarenhet av konkursförvaltning i nyrekryteringens intresse. Enligt NO torde det därför ligga i tingsrätternas uppgift att säkerställa att inte enbart förvaltare med erfarenhet utses till konkursförvaltare.
I rättsfallet NJA 1998 s. 685 har HD gjort vissa uttalanden om kompetenskraven på konkursförvaltare. Rättsfallet handlar om tillämpningen av konkursförvaltartaxan. I de fall arvode skall utgå över taxa anger HD att huvudregeln i 14 kap. 4 § andra stycket KL om ersättning till förvaltare skall tillämpas. Genom att bl.a. upprepa uttalandena vid 1979 års reform om kvalifikationskraven för förvaltare i s.k. ordinär konkurs (prop.
SOU 2000:62 337
1978/79:105 s. 156 f.) ger HD en bakgrund till den skälighetsbedömning som görs enligt bestämmelsen i 14 kap. 4 § andra stycket KL. Något krav på bundenhet till den timkostnadsnorm som ligger till grund för konkursförvaltartaxan föreligger inte i dessa fall. HD har också i ett beslut, refererat i NJA 1999 s. 665 ang. arvode till konkursförvaltare, hänvisat till det nyss nämnda rättsfallet i fråga om kvalifikationskraven för konkursförvaltare. Det går enligt utredningens uppfattning dock inte att dra några säkra slutsatser om HD:s uppfattning i allmänhet om de kvalifikationskrav en förvaltare bör besitta t.ex. i en avskrivningskonkurs där arvode utgår enligt taxa.
Som angetts ovan har någon kritik inte riktats mot de kvalifikationer som en konkursförvaltare bör ha enligt 7 kap. 1 § KL. Tvärtom betonar man från alla håll vikten av en ordning med kompetenta förvaltare. Av enkätsvaren från tingsrätterna och TSM kan utläsas att kompetens i juridiska frågor och ekonomiska frågor (inkl. bokföring och redovisning) samt förmågan att effektivt sköta förvaltningen har prioritet (se avsnitt 2.4.5.2). Dessa faktorer inryms i kvalifikationskraven såsom de kommit till uttryck vid 1979 års reform. Flertalet deltagare vid hearingen var ense om att kompetensnivån är viktigare än ”priset” på konkursförvaltartjänsten.
Även om ingen kritik riktats mot de nuvarande kvalifikationskraven sådana de kommit till uttryck i 7 kap. 1 § KL, finns det med hänsyn till det anförda enligt utredningens mening skäl att överväga en precisering av lagrummets lydelse. Utredningen återkommer till det i det följande (se avsnitt 5.3.3.2).
Fri konkurrens
I utredningens ursprungliga direktiv betonar regeringen vikten av en fri konkurrens vid utseende av konkursförvaltare och att konkurrensen skall gälla bland dem som uppfyller kompetenskraven. Fullständigt fri konkurrens förekommer inte i praktiken. Man brukar i stället använda sådana begrepp som ”fungerande konkurrens” eller ”effektiv konkurrens”. I 1 § konkurrenslagen (1993:20) förekommer uttrycket ”effektiv konkurrens”. Med detta uttryck åsyftas i prop. 1992/93:56 (s. 66) ett tillstånd som i princip kan anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag. Beskrivningen av marknadsläget är liktydig med vad som avses med ”fungerande konkurrens” (se SOU 1992:113 s. 140 f.). När utredningen i fortsättningen diskuterar konkurrensaspekten är det behovet av ”effektiv konkurrens” som åsyftas.
338 SOU 2000:62
Varken vid 1979 års reform eller i samband med KL:s tillkomst har i lagförarbetena behandlats frågan om betydelsen av en effektiv konkurrens vid utseende av konkursförvaltare. En viss vägledning ger rättsfallet NJA 1981 s. 764. I fallet var fråga om en av gäldenären föreslagen advokat, som inte var upptagen på den ”lista” som TSM upprättat i samråd med tingsrätten, kunde utses till förvaltare. HD intog i rättsfallet den ståndpunkten att enbart den omständigheten att en person inte är upptagen på en sådan lista inte utgör skäl för att inte utse honom till förvaltare. Sedan HD gjort en förutsättningslös prövning enligt den då gällande 44 § ÄKL (jfr 185 a § första stycket samma lag) av den ifrågavarande personens kvalifikationer och lämplighet, utsågs han till förvaltare. HD gjorde också uttalanden som i viss mån belyser konkurrensaspekten, nämligen att det knappast är önskvärt att kravet på specialisering drivs därhän att de som har tillfälle att ägna sig åt konkursförvaltning praktiskt taget uteslutande ägnar sig åt sådan verksamhet. Det är enligt HD snarare till fördel om konkursförvaltare också sysslar med annan affärsjuridik och ekonomisk förvaltning.
NO:s uttalande i ärendet NO 1992:303 (se avsnitt 4.3.4) belyser ytterligare hur förvaltarkretsen bör avgränsas. Kärnan i NO:s resonemang är att antalet konkurrerande aktörer inte bör normeras efter en administrativ bedömning av vad marknaden anses behöva. Synsättet leder till att i princip alla de som är kvalificerade att ingå i systemet skall vara upptagna på ”listan”. NO redovisar också vilka omständigheter som är av betydelse från konkurrenssynpunkt enligt bl.a. följande. På en marknad med ett fåtal aktörer hindras i vissa fall en potentiell konkurrens av barriärer. Om tingsrätterna i de flesta fall utser konkursförvaltare från listorna utgör detta enligt NO en barriär mot nyetablering av konkursförvaltare. Personer utanför listan får svårt att få uppdrag och de som finns på listan skyddas mot konkurrens av andra. Det kan dock enligt NO finnas skäl att ha listor. Att en person finns med på listan kan borga för att dennes kvalifikationer en gång tidigare prövats och att tingsrätten inte behöver höra TSM i varje ärende. NO framhåller också att en ytterligare komplikation är att priset som konkurrensmedel inte på samma sätt som i andra sammanhang kan göra sig gällande. Avnämaren av konkursförvaltartjänsten är inte densamma som utser förvaltaren. Den normala kopplingen till kostnadsmedvetenheten saknas därför. Även om tingsrätten kan beakta kostnadsaspekten är det svårt att avgöra om ett högre pris är motiverat i något fall.
JK har i ett beslut den 8 oktober 1993 (se avsnitt 4.3.3) betonat att tingsrätten och TSM inte på förhand kan komma överens om vilka som skall utses till konkursförvaltare, utan den bedömningen skall tingsrätten göra i det enskilda konkursärendet. Till den del domarna och företrädaren för TSM i det aktuella ärendet kommit överens om att en förvaltare inte framdeles skulle få några uppdrag alls vid tingsrätterna, borde det enligt
SOU 2000:62 339
JK betraktas närmast som en nullitet. Det får enligt JK dock anses vara en normal företeelse att tingsrätterna använder sig av listor över personer som är lämpliga för konkursförvaltaruppdrag. Listorna kan inte ges annan rättslig innebörd än att tingsrätten inte behöver höra TSM i varje enskilt ärende innan en person som är upptagen på listan förordnas som förvaltare. Att listan därutöver i praktiken kan få till följd att uppdragen med viss automatik fördelas mellan personer på listan är ingenting som gett JK anledning till särskilda kommentarer i ärendet.
De anförda uttalandena ger vart och ett på sitt sätt en bild av de problem som från konkurrenssynpunkt är förknippade med nuvarande ordning. En utgångspunkt för kritiken mot listsystemet är – vilket JK nämner i sitt beslut – att även om listorna är ett hjälpmedel, så kommer förvaltaruppdragen med viss automatik att fördelas bland dem som är upptagna på listan. En annan viktig synpunkt är – som NO framhåller – att personerna på listan skyddas mot konkurrens utifrån och att de som är utanför listan får svårigheter att erhålla uppdrag.
Listorna har också en annan konsekvens. De är knutna till en lokal organisation, främst tingsrätterna. På vissa mindre orter finns endast en enda person som sysslar med konkursförvaltning. Av enkätsvaren från tingsrätter i de norra delarna av landet framgår bl.a. att uppdragen vid en tingsrätt tilldelas ”förvaltarbyrån” i domsagans område, om inte t.ex. ett borgenärsförslag föreligger, eller att förvaltarna på en ort i allt väsentligt utgör en tillräcklig krets för konkurserna där, varför en annan tingsrätt är negativ till nyetablering. Genom att listorna är ”lokala”, dvs. knutna till tingsrätterna, bidrar detta till en ”låsning”. Ett annat exempel på en olycklig konsekvens är – vilket hävdats av Ackordscentralen i Göteborg – att ackordscentralernas verksamhetsområden inte sammanfaller med t.ex. tingsrätternas domsagor (och listorna). Därigenom kan en i och för sig kompetent tjänsteman falla utanför rekryteringskretsen. Av utredningens enkätsvar har bl.a. framkommit att inom en region tillämpas (åtminstone tidigare) avancerade turordningsprinciper, som innebar att om en konkursförvaltare tackade nej till ett visst uppdrag denne fick ”stå över” till nästa omgång på listan. Några tingsrätter tillämpar ett system som går ut på man strävar efter en så jämn fördelning som möjligt av uppdragen bland personerna på listan.
Det kan således antas att listsystemet bidrar till att rekryteringsunderlaget i den enskilda domsagan eller TSM-regionen blir mindre än nödvändigt. På grund av denna ”konkurrensbegränsning” föreligger en risk i sig för att man får en förvaltarkår som inte uppfyller kompetenskraven. Genom listornas lokala förankring hämmas en effektiv konkurrens inom en större krets av konkursförvaltare. Detta kan medverka till en kvalitetsförsämring hos förvaltarna och till ett högt kostnadsläge.
340 SOU 2000:62
Vid bl.a. utredningens hearing i juni 1998 har från RSV:s och TSM:s i Malmö sida framförts att det finns personer inom den nuvarande förvaltarkåren (på listorna) som inte uppfyller specialistkraven för konkursförvaltare på grund av att de erhåller för få förordnanden. Stockholms tingsrätt har redovisat samma uppfattning. TSM i Stockholm har vid utredningens besök där uttryckt samma mening i fråga om den lista som används inom regionen med cirka 130 förvaltare. Vid det samarbete som sker inom DKT-gruppen i Stockholmsregionen har ett liknande synsätt kommit till uttryck och då även från förvaltarnas sida. Som redan nämnts i avsnitt 5.3.1 har Statskontoret i en rapport hävdat att endast drygt hälften av landets drygt 400 verksamma förvaltare har specialistkompetens. Det är dock osäkert om det underlag på vilket uppgiften vilar medger några säkra slutsatser om förvaltarkårens kvalitet.
Ett stöd för ståndpunkten att förvaltarkåren är ”för stor” på grund av att för många förvaltare handlägger för få konkurser med åtföljande kompetensbrist ger den undersökning RSV gjort för utredningens räkning och som avser åren 1995, 1996 och 1997. Av denna framgår att konkursförvaltarna handlägger allt färre konkurser. Trenden med sjunkande antal konkurser håller alltjämt i sig (se statistik från SCB för 1999, avsnitt 2.1.4). Enkätsvaren från TSM och vissa tingsrätter samt vad som framkommit vid hearingen tyder på en negativ inställning till nyrekrytering av förvaltare på grund av risken för överetablering och därmed kompetensförlust för förvaltarna. Detta är i sin tur en följd av konkursuppgången i början av 1990-talet då kretsen av förvaltare utvidgades avsevärt. Personer utan specialistkompetens kunde vid denna tidpunkt ändå få förordnanden.
Denna utveckling har främst haft två konsekvenser. För det första har uppdragen kommit att fördelas på alltför många personer på listan. De som i och för sig är tillräckligt skickliga får minskad erfarenhet. För det andra kan det finnas personer som har kompetensen att ta förvaltaruppdrag men som befinner sig utanför listan och inte kommer i fråga.
Domstolarnas inställning till betydelsen av ett förslag på konkursförvaltare från borgenärerna resp. gäldenären varierar. Även om listor normalt används, brukar framställda förvaltarförslag föranleda tingsrätterna att höra TSM. Det förekommer även hos vissa tingsrätter, t.ex. i Malmöregionen, att de regelmässigt hör TSM i varje ärende. Ett allmänt intryck av enkätsvaren från tingsrätterna (se avsnitt 2.4.5.3) är att dessa oftare tar hänsyn till förslag som kommer från borgenärer och då främst från "tunga" borgenärer, t.ex. staten eller en bank, som har förmånsrätt. Tingsrätterna brukar som ytterligare skäl för att godta ett borgenärsförslag kräva att den föreslagne förvaltaren godkänts av TSM, att han finns upptagen på listan, att han är ojävig eller att borgenären angett godtagbara skäl för sitt förslag, t.ex. att förvaltaren har specialistkompetens. Av de ungefär 25 tingsrätter vilka tar liten hänsyn till borgenärsförslag, anger knappt hälften att ett
SOU 2000:62 341
förslag från borgenär snarare diskvalificerar personen att utses till förvaltare.
Även om TSM överlag är positiva till borgenärsförslag framhåller TSM i Stockholm och Göteborg i sina enkätsvar att tingsrätterna inte alltid hörsammar myndighetens invändning mot förvaltarförslag. Detta inverkar enligt myndigheterna menligt på bl.a. kostnadsnivån i konkursen. RSV har särskilt framhållit risken för att konkursförvaltarens självständighet kan påverkas.
En ytterligare faktor som har betydelse för en effektiv konkurrens är vilken hänsyn som tingsrätterna och TSM tar till kostnadsnivån på konkursförvaltarnas tjänster. Av enkätsvaren från såväl tingsrätterna som TSM framgår att nämnda faktor – med undantag för bl.a. TSM i Stockholm – inte har så hög prioritet när myndigheterna skall bedöma kvaliteten på förvaltarna. Detta stämmer väl överens med de antaganden NO gjort i det ovan redovisade beslutet. Den som utser förvaltare är inte avnämare till tjänsten, varför den sedvanliga prismekanismen är satt ur spel.
Även om listsystemet ter sig stelbent så är det dock ingen som hävdat att man därigenom fått konkursförvaltare som är misskötsamma i den betydelsen att entledigande enligt 7 kap. 5 § KL brukar aktualiseras. Risken är snarare att förvaltarkåren delvis fjärmar sig från de höga krav som 7 kap. 1 § KL avsetts ge uttryck åt.
Som framgått av det föregående finns det flera olika faktorer som har betydelse för konkurrensen mellan dem som utses. På sina håll – t.ex. i Stockholms- och Malmöregionen – tycks för många personer ingå i förvaltarkretsen. Å andra sidan kan motsatt förhållande råda på en liten ort. Där finns t.o.m. risken att ”brist” på konkursförvaltare kan uppkomma, om konkursärendena ökar och endast allmänpraktiserande jurister finns att tillgå.
Den nuvarande ordningen med förvaltarlistor eller fasta förvaltarkretsar är sålunda förenad med flera olägenheter. Systemet minskar möjligheterna till effektiv konkurrens genom att det försvårar nyetablering, motverkar geografisk spridning av uppdragen och gör det svårare att krympa förvaltarkåren när konkursfrekvensen minskar. Också tillämpningen i övrigt av nuvarande regler uppvisar mindre tillfredsställande inslag. Den präglas av viss oenhetlighet i fråga om inställningen till om uppdragen på listorna skall fördelas jämnt eller enligt turordning, om TSM skall höras samt om förslag till konkursförvaltare från en borgenärs sida. Skilda uppfattningar kommer också till synes mellan TSM och tingsrätterna beträffande andra frågor rörande förvaltarvalet. Olägenheterna får återverkningar på konkursförvaltarnas kompetens och pris och därmed, den effektiva konkurrensen.
Vad som anförts hittills pekar på att systemet med förvaltarlistor (eller motsvarande) bör revideras. Även om det av praktiska skäl är nödvändigt
342 SOU 2000:62
för beslutsmyndigheten att ha tillgång till en förteckning över personer som kan komma i fråga för förvaltaruppdrag, får förekomsten av en sådan förteckning inte motverka den individuella prövningen av förvaltarfrågan i den enskilda konkursen. Oavsett var beslutanderätten ligger skall i varje ärende företas en prövning av vem som är lämplig som konkursförvaltare i det enskilda fallet. En förteckning skall vara ett hjälpmedel, inte ett självändamål. Den individuella lämplighetsprövningen kan inte ersättas med en mer eller mindre mekanisk tillämpning av ett listsystem. När kritik har riktats mot nuvarande ordning är det inte minst risken för att prövningen in casu sätts ur spel som har legat bakom kritiken.
Möjligheterna till förutsebarhet i systemet för förvaltarna
En ordning för att utse konkursförvaltare bör, förutom att tillgodose de primära behoven av en god förvaltarkår och kompetenta förvaltare i den enskilda konkursen, vara beskaffad så att den inger förtroende hos de personer som kan komma i fråga för uppdrag som förvaltare. Visserligen skall systemet i första hand utformas med främst borgenärernas bästa för ögonen. Förvaltarna bör trots detta kunna ställa rimliga krav på förutsebarhet och rättssäkerhet i förfarandet.
Nuvarande listsystem gör det osäkert i vilken utsträckning en person som upptagits på listan kan påräkna att av tingsrätten bli förordnad som konkursförvaltare. Den skiftande tillämpningen i olika landsdelar i fråga om valet av förvaltare bidrar till detta. Detta kan få till följd att den enskilde på mer eller mindre goda grunder håller fast vid förvaltarsysslan, trots att uppdragen blir allt färre och mindre omfattande. En risk för att förvaltarna överarbetar uppdragen med åtföljande kostnadsökningar som följd föreligger därmed. Förhållandena kan också ge upphov till motsatt effekt, nämligen att någon t.ex. minskar sin kontorsorganisation när uppdragen blir färre. Därigenom får han kanske än färre uppdrag än nödvändigt och förlorar kompetens. Ett annat exempel på rådande osäkerhet är förhållandena i JK-beslutet 1993 (se avsnitt 4.3.3). Den enskilde förvaltaren har i fallet inte fått komma till tals, innan tingsrätten och TSM bestämt att han inte längre skulle få vara med på listan eller få uppdrag.
SOU 2000:62 343
5.3.3 Reformvägar
Utredningens förslag: Lagtexten förtydligas så att specialistkravet för konkursförvaltare skall gälla i alla konkurser.
Regionala bedömningsorgan (konkursförvaltarråd) inrättas med verksamhetsområden som anknyter till Konkurstillsynsmyndighetens regionala enheter (se avsnitt 5.9.1). Konkursförvaltarråden skall vara sammansatta av företrädare för konkursförfarandets aktörer, främst borgenärerna och tillsynsmyndigheten. Konkursförvaltarråden skall ha till uppgift att efter ansökan avgränsa en krets av personer vilka kan anses lämpliga att få uppdrag som förvaltare. Konkursförvaltarrådets ställningstagande skall vara en rekommendation till vägledning för domstolen.
5.3.3.1 Allmänna utgångspunkter
De syften som bör uppnås med ett system för att utse konkursförvaltare är i huvudsak tre: 1) Att det i varje enskild konkurs utses en tillräckligt kvalificerad förvaltare till en godtagbar kostnad, 2) att det över tiden ges förutsättningar för att upprätthålla en kompetent förvaltarkår och 3) att denna kår är flexibel så att övertalighet i någon större utsträckning inte uppkommer, när antalet konkursärenden sjunker, samt att tillräckligt antal kvalificerade förvaltare finns att tillgå vid en konkursuppgång.
I det följande skall utredningen diskutera olika tänkbara metoder för att försöka uppnå de angivna syftena. Den minst ingripande metoden är att göra en lagteknisk justering av 7 kap. 1 § första stycket KL i syfte att för beslutsorganet förtydliga kompetenskraven. Andra tänkbara lösningar är att överflytta beslutsbefogenheten på TSM, att öka borgenärernas inflytande på förfarandet och att anordna ett slags upphandlingsförfarande. Också tanken på auktorisation behandlas.
5.3.3.2 Ett förtydligande i KL avseende kompetenskraven
Det finns olika skäl varför en precisering av kompetenskraven i 7 kap. 1 § KL bör övervägas. Genomförs utredningens förslag om en mer övergripande och selektiv konkurstillsyn (se avsnitt 5.2.3), kommer domstolen inte alltid att få tillgång till synpunkter från tillsynsorganet, eftersom detta inte kan beräknas följa konkursförvaltningen närmare annat i ett begränsat antal konkurser. Ett förtydligande kan därför vara till gagn för domstolen. Den nuvarande lydelsen är även mycket allmänt hållen. Den klargör t.ex. inte om beslutsmyndigheten skall fästa vikt vid en sådan faktor som förvaltarens möjligheter att åstadkomma ett gott ekonomiskt utfall för borge-
344 SOU 2000:62
närerna. Vidare utgår bestämmelsen från situationen i det enskilda fallet. Den ger inte klart uttryck för den ursprungliga tanken att konkursförvaltarna skall utgöras av specialister.
En revidering av kompetenskraven måste emellertid föregås av ett ställningstagande till den fråga som berörts i avsnitt 5.3.2, nämligen om specialistkompetens skall krävas i alla konkurser eller om man liksom hittills skall medge avsteg härifrån i viss utsträckning. Finns det med andra ord skäl att göra en åtskillnad mellan kompetenskraven beroende av om förvaltningen avser en enkel avskrivningskonkurs eller en stor driftskonkurs?
Till förmån för att upprätthålla ett strängt specialistkrav talar bl.a. följande. Med en hög, generell kompetens hos konkursförvaltarna minskar behovet av kontroll över konkursförvaltningen. Det gagnar både borgenärerna och staten. En specialist behöver inte alltid vara ”dyrare” än en annan förvaltare. Man undviker också problem med skillnader mellan specialister och mera tillfälligt engagerade förvaltare. Vidare underlättas samtidigt beslutsmyndighetens arbete med att välja förvaltare. Det är emellanåt svårt att vid konkursens början veta hur den kommer att gestalta sig.
Mot ett alltför strikt fasthållande vid specialistkravet kan – såsom också framhållits vid 1979 års reform – anföras att ett sådant synsätt kan få mindre lämpliga följder i smärre konkurser och i vissa delar av landet. Det kan finnas en risk för att skickliga konkursförvaltare debiterar höga arvoden, på grund av att förvaltaren har en stor kontorsorganisation med såväl skickliga biträdande jurister som annan personal. Om tillgångarna i en konkurs t.ex. består endast av inventarierna i en kioskrörelse eller konkursen t.o.m. är tillgångslös, kan det framstå som mindre befogat att anlita en dyr specialist. Argumentet träffar emellertid inte avskrivningskonkurserna i vilka arvode enligt huvudregeln skall utgå enligt taxa. Resultatet av utredningens arvodesundersökning (se avsnitt 2.5.5.3) tyder visserligen på att taxan överskrids rätt ofta. Det är emellertid oklart om detta har att göra med anlitande i onödan av en specialist eller om det har andra orsaker. Utredningen kommer i det följande att föreslå viss utökning av taxans omfattning (se avsnitt 5.4.3).
Det finns också anledning att beakta olikheterna i näringslivsstrukturen på skilda håll i landet. På mindre orter och i en del regioner utanför storstadsområdena torde inte konkurserna ha samma volym som i storstäderna. Man kan därför fråga sig om det inte räcker med den kompetens som en konkursförvaltare förvärvat i en sådan region för att nå upp till specialistkravet. Vid ett nekande svar blir konsekvensen att uppdragen i stället måste tilldelas personer på annan ort och eventuellt till en högre kostnad. Ett sådant synsätt leder emellertid till att det blir svårt att höja förvaltarkårens kompetens. Man riskerar att permanenta en inte önskvärd skiktning mellan olika kategorier av förvaltare i vissa delar av landet.
SOU 2000:62 345
Ett ytterligare argument för att mildra kvalifikationskraven i vissa konkurser är att man kan förutse att konkursernas omfattning och komplexitet liksom nu kan skifta starkt. Enligt statistik från RSV för 1999 utgör avskrivningskonkurser mer än hälften eller cirka 60 procent av det totala antalet avslutade konkurser i riket. För tingsrätterna inom TSM-region Stockholm är motsvarande siffra så hög som 76 procent. Mot att tillägga denna synpunkt avgörande betydelse talar just sannolikheten för att förhållandena på nytt kan växla. En förvaltarkår bör vara uppbyggd så att det passar in också i ett läge med flera och mera komplicerade konkurser.
Det förda resonemanget har byggt på att det finns en risk för att ett specialistkrav medför en disproportion mellan det konkreta behovet av förvaltarkompetens och de abstrakta krav lagstiftaren har ställt upp. Man skulle kunna hävda att det viktiga i sammanhanget är att landet får en kår av konkursförvaltare ur vilken kan hämtas ett tillräckligt antal personer så att principen om ”rätt person i rätt konkurs” kan tillämpas. Ett sådant synsätt skulle betyda att det inte är nödvändigt att i samtliga konkurser förordna en person med specialistkompetens.
De skäl som talar mot att göra en åtskillnad i konkursförvaltarnas kompetens efter konkursens omfattning har emellertid en avsevärd styrka. Utöver vad tidigare anförts kan nämnas att man med ett fasthållande av specialistkravet alltid får en garanti för att även mer komplicerade frågor får en ändamålsenlig behandling oavsett konkursens storlek. En konkursförvaltare som är specialist antas kunna förvalta en konkurs på ett från kostnadssynpunkt effektivt sätt. Kravet på effektivitet kommer indirekt till uttryck i motivuttalandena genom att det primära syftet med att höja förvaltarnas kompetens var samhällets ökade krav på en effektiv konkursförvaltning. Specialistkravet torde gynna såväl ett gott ekonomiskt utfall för borgenärerna som en begränsning av statens ekonomiska åtaganden i konkurs. Nämnda intressen gör sig gällande, om än i olika omfattning, i alla slags konkurser. T.ex. kan i en tillgångslös konkurs, som i sitt inledningsskede inte synes innehålla några komplikationer, uppkomma svåra frågor om en återvinningsprocess bör inledas. En sådan situation kan ställa stora krav på att förvaltaren gör ekonomiska överväganden om vad processen kan förmodas inbringa i förhållande till konkursboets kostnader för densamma. I en tillgångslös konkurs riskerar samhället att till stor del svara för dessa.
Ett fasthållande vid att konkursförvaltarna skall ha specialistkompetens i alla konkurser får till följd att det saknar betydelse om det i en viss region under en viss tid endast förekommer konkurser av enklare beskaffenhet. Eftersom förhållandena växlar över tiden är detta dock inte ett avgörande argument mot att upprätthålla specialistkravet konsekvent.
Det bör i sammanhanget framhållas att termen specialistkompetens ger utrymme för att ha såväl generella kunskaper i ett ämne som djupare kun-
346 SOU 2000:62
skaper om ett mera avgränsat område. Uttrycket ”specialist” får anses omfatta konkursförvaltarens generella kompetens. Mera särskilda kunskaper kan bl.a. vara lokalt betingade. Dessa kan t.ex. avse kännedom om renskötsel i landets norra delar eller, för landets södra delar, avtalsförhållanden inom dansk rätt. Sådana särskilda kunskaper kan domstolen beakta, förutom specialistkravet, när den utser förvaltare i den enskilda konkursen (se avsnitt 5.3.4).
Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att det specialistkrav som kom till uttryck vid 1979 års reform i fortsättningen skall gälla för alla slags konkurser. Därigenom riskerar man heller inte att det uppkommer brist på tillräckligt kvalificerade konkursförvaltare. De eventuella olägenheter som kan uppkomma på vissa orter där det i dag inte finns personer som når upp till specialistkraven bör kunna botas antingen genom vidareutbildning av personer med fallenhet för konkursförvaltning eller genom att förvaltare rekryteras från annat håll inom den aktuella regionen.
Det är viktigt att markera betydelsen av att konkursförvaltare generellt bör uppfylla kompetenskraven bakom 7 kap. 1 § första stycket KL. Bestämmelsen tar – i likhet med KL i övrigt – sikte endast på den enskilda konkursen. Den förmedlar intrycket att specialistkompetens inte alltid krävs. Är konkursen t.ex. en okomplicerad avskrivningskonkurs ger lagtexten utrymme för att utse en allmänpraktiserande jurist till förvaltare. Lagrummet bör följaktligen ändras så att kravet på specialistkompetens framhävs.
Innebörden av ändringen är att när beslutsorganet utser konkursförvaltare detta skall välja endast bland sådana personer som har erfarenhet av konkursförvaltning. Det skall alltså inte vara möjligt att i nyrekryteringens intresse förordna någon med ringa eller ingen kompetens. Sådan nyrekrytering får t.ex. ske inom ramen för redan befintliga förvaltarbyråer där en biträdande jurist hunnit skaffa sig kompetens (se vidare kap. 6. Författningskommentar under 7 kap. 1 § KL samt avsnitt 5.3.4).
5.3.3.3 Bör tillsynsorganet anförtros befogenheten att utse för-
valtare?
Man kan emellertid fråga sig om det är en tillräcklig åtgärd att endast göra vissa förtydliganden i 7 kap. 1 § KL för att motverka olägenheterna av det nuvarande förfarandet för att utse konkursförvaltare. En tänkbar väg att komma till rätta med den oenhetlighet som motverkar en effektiv konkurrens bland dem som önskar förvaltaruppdrag är att överflytta befogenheten att utse förvaltare från domstolen till tillsynsorganet. En sådan lösning skulle bygga på antagandet att med färre beslutsmyndigheter ökar möjlig-
SOU 2000:62 347
heterna till samsyn. Det offentliga tillsynsorganet har kännedom om en större förvaltarkrets än vad t.ex. en liten tingsrätt har.
Varken vid 1979 års reform eller vid tillkomsten av KL tycks det ha föresvävat lagstiftaren att beslutanderätten vid utseende av konkursförvaltare skulle ligga hos annan myndighet än domstol (se prop.1978/79:105 s. 159 f. och 1986/87:90 s. 102 f. och 109 f.). En diskussion om var beslutsfunktionen skall ligga har däremot påbörjats med anledning av Domstolsutredningens (DU:s) förslag i betänkandet Domstolarna inför 2 000talet. DU anser att domstolarna också fortsättningsvis skall utse förvaltare. De flesta remissinstanserna har anslutit sig till denna uppfattning (se avsnitt 4.2.1), medan somliga – däribland RSV – förordat att beslutanderätten flyttas till TSM. RSV:s kritik går väsentligen ut på en markering av att TSM har ansvaret, resurserna och kompetensen för samhällets tillsyn över konkursförvaltningen. För att kunna ta det fulla ansvaret för sin uppgift bör enligt RSV TSM också ha rätt att använda de mest betydelsefulla befogenheterna, bl.a. att utse förvaltare.
I den fortsatta debatten har främst från RSV:s sida i olika sammanhang framhållits att TSM har en bättre kunskap om förvaltarkåren än domstolarna och att en förändring beträffande beslutanderätten bl.a. skulle bidra till en ökad enhetlighet vid förvaltarvalet och främja konkurrensen mellan konkursförvaltarna. Om TSM får ha beslutsbefogenheten beträffande utseende av förvaltare kommer därigenom bedömningskriterier som affärsmässigheten hos och konkurrensen mellan förvaltarna få bättre genomslagskraft. Tingsrätternas syn på dessa kriterier växlar enligt RSV kraftigt, vilket skall jämföras med att TSM endast är tio till antalet.
Utredningens hearing har tydligt speglat de olika uppfattningar i frågan som finns mellan intressenterna på området. Företrädare för konkursförvaltarna, domstolarna och näringslivet har med hänvisning till rättssäkerhets- och praktiska skäl förordat att befogenheten att utse förvaltare och besluta om arvode till denne ligger kvar hos domstol. Företrädare för RSV och TSM har förespråkat en överflyttning av dessa beslutsbefogenheter till TSM. Därvid har framhållits bl.a. att TSM har bättre kunskaper om förvaltarnas kompetens och kan verka för större enhetlighet i bedömningen, att de formella frågorna vid utseende av förvaltare inte är så besvärliga att de kräver avgörande av domstol samt att beslut om utseende av förvaltare kan anstå någon dag efter konkursbeslutet.
Olika frågor om renodling av domstolarnas funktioner har tagits upp i flera andra sammanhang under senare år. Ett exempel på detta är ändringarna i 11 kap. föräldrabalken 1995 genom vilka överförmyndaren fått en utvidgad beslutsbefogenhet bl.a. i fråga om godmanskap. Departementschefen har vid denna reform ansett att en förvaltningsuppgift som på ett godtagbart sätt kan handläggas av en förvaltningsmyndighet bör flyttas till en sådan myndighet i stället för att ligga kvar hos domstolen. En dom-
348 SOU 2000:62
stol bör endast handlägga uppgifter av förvaltningskaraktär om starka rationalitetsskäl talar för det. Som ett annat skäl för att flytta över vissa beslutsbefogenheter till överförmyndaren har departementschefen anfört att detta organ redan i praktiken haft det avgörande inflytandet över ärendets utgång. Effektivitetssynpunkter talar därför med styrka för en överflyttning av beslutanderätten (prop. 1993/94:251 s. 101 och 152). Reformen har också inneburit att tingsrätterna avlastats vissa arbetsuppgifter, vilket medfört kostnadsbesparingar i form av indragna tjänster (nämnda prop. s. 177).
Renodlingsargumentet såvitt gäller domstolarnas verksamhet kan i fråga om konkurshanteringen inte tillmätas någon avgörande betydelse, eftersom den i vissa viktiga delar inte lämpligen bör flyttas från domstolarna. Det blir i stället de praktiska följderna av en tänkt förflyttning beträffande andra delar av konkursförloppet som träder i förgrunden. Kan inte hanteringen i sin helhet av en viss ärendekategori flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet, får de praktiska effekterna av en tänkt förflyttning av vissa beslut större betydelse än annars. Av stor vikt blir således vad man kan uppnå genom en omfördelning av beslutsfunktionerna. Ju större fördelar som kan påvisas av en förflyttning av en beslutsfunktion, desto större anledning finns det att överväga en sådan ändring.
Man skulle mot nu angivna bakgrund kunna hävda att en enkel lösning på problemen är att flytta beslutanderätten vid utseende av konkursförvaltare till tillsynsorganet. Genom att antalet beslutsmyndigheter kraftigt minskas skulle möjligheterna till enhetlig syn på förvaltarvalet öka. Indirekt skulle det kunna främja konkurrensen om dessa uppdrag.
Det finns emellertid flera skäl som talar mot en överflyttning av befogenheten att utse konkursförvaltare. Skälen hänger i första hand samman med den nya selektiva inriktning av konkurstillsynen som utredningen föreslår (se avsnitt 5.7). Visserligen skall tillsynsorganet i alla konkurser utföra en grundkontroll av att förvaltaren skickar in bouppteckning, förvaltarberättelse m.fl. dokument (baskontrollen). I de rätt talrika fall då tillsynen begränsas till detta torde innehållet i och utformningen av dessa handlingar inte ge tillsynsorganet någon närmare kännedom om den enskilde förvaltarens skicklighet i konkursförvaltning. Många bouppteckningar samt förvaltar- och halvårsberättelser är till stor del standardiserade. Kunskapen om förvaltarna kommer främst att gälla sådana konkurser där tillsynsorganet har en utökad tillsyn. Även om kunskapen i dessa fall sannolikt blir bättre än nu, kompenserar detta inte den minskade kännedom om förvaltarnas kompetens i ”baskontrollfallen” som följer av tillsynens selektiva karaktär. På grund av den föreslagna nya organisationen av tillsynsorganen (se avsnitt 5.9.1) kommer inte heller den lokala förankringen att vara så framträdande. Förvaltaruppdragen kan självfallet inte
SOU 2000:62 349
centraliseras till tillsynsorganens kansliorter utan måste spridas mellan domstolarnas verksamhetsområden.
En överflyttning av beslutsbefogenheten till tillsynsorganet kommer heller inte att tillgodose intresset av att flera aktörer deltar i beslutsprocessen. Inrättas regionala konkursförvaltarråd i enlighet med vad utredningen föreslår nedan i avsnitt 5.3.3.7 minskar intresset av att tillsynsorganet anförtros beslutsbefogenheten, eftersom önskemålen om ökad enhetlighet och effektiv konkurrens tillgodoses redan genom konkursförvaltarrådens funktion.
Som framhållits av DU talar vidare skyndsamhetskravet vid utseende av konkursförvaltare mot att flytta denna beslutsfunktion från tingsrätten. Enligt 2 kap. 24 § KL skall tingsrätten när ett beslut om konkurs meddelas snarast utse förvaltare, kalla denne till edgångssammanträdet (jfr utredningens förslag om kallelse till bouppteckningssammanträde) samt genast kungöra konkursbeslutet. Normalt tas i kungörelsen in en uppgift om förvaltarens namn och postadress (jfr 10 § konkursförordningen 1987:916, KF). Delar man upp beslutsbefogenheterna på det tänkta sättet, finns det risk för att en fördröjning uppstår, vilket kan vara till nackdel i de inte ovanliga situationer där ett snabbt omhändertagande av konkursboet är viktigt. Eftersom en kontakt mellan tingsrätten och tillsynsorganet under alla omständigheter skulle bli nödvändig, uppkommer också ett visst "dubbelarbete" mellan domstol och tillsynsorganet, t.ex. för att sända över erforderliga handlingar till tillsynsorganet och vidarebefordra en uppgift om den förvaltare som utsetts från tillsynsorganet till domstolen. Härigenom skulle den tänkta kostnadsminskningen reduceras åtskilligt.
Man kan inte heller bortse från andra förvecklingar som kan uppstå vid en överflyttning av beslutsbefogenheten. Har konkursbeslutet meddelats vid en förhandling vid tingsrätten, är det inte ovanligt att synpunkter på förvaltarvalet kommer fram vid förhandlingen. Det blir i så fall en omgång att skjuta upp frågan om utseende av konkursförvaltare till ett senare tillfälle, när som i dag beslut i frågan kan meddelas genast. Uppkommer tvekan om vilken förvaltare som bör väljas, t.ex. om en borgenär eller gäldenären fört fram förslag till förvaltare, finns risk för att ett beslut i frågan kommer att överklagas. Är beslutsfunktionen flyttad till tillsynsorganet, måste tingsrätten kopplas in vid överklagandet.
Det finns vidare en del närbesläktade beslut där de tänkta fördelarna av en överflyttning av beslutsfunktionen inte gör sig gällande. Hit hör beslut om delad förvaltning ( 7 kap. 2 § KL), entledigande av konkursförvaltare och utseende av ny sådan (7 kap. 5 och 6 §§ KL), utseende av rådgivare åt förvaltaren eller förlikningsman (7 kap. 7 § KL) samt utseende av granskningsman (7 kap. 30 § KL). I fråga om flera beslut av nu åsyftade slag är det tänkbart att saken är tvistig och att prövningen därför bör ankomma på domstol.
350 SOU 2000:62
Om man beaktar de nu anförda omständigheterna är det i hög grad tveksamt, om de tänkta fördelarna av en överflyttning av beslutanderätten vid utseende av konkursförvaltare är så stora att man bör ta ett sådant steg. Ett bättre iakttagande av kompetenskraven och en större enhetlighet i beslutsfattandet torde kunna uppnås genom den under avsnitt 5.3.3.7 föreslagna ordningen med ett regionalt konkursförvaltarråd. Se även avsnitt 5.5 beträffande det av utredningen föreslagna Konkursrådets funktion på konkursområdet.
Enligt utredningens mening bör följaktligen tingsrätterna ha kvar beslutsbefogenheten att utse konkursförvaltare.
5.3.3.4 Ett ökat borgenärsinflytande inom ramen för nuvarande ordning
Konkursförvaltarkollegiernas Förening har bl.a. i en skrivelse till regeringen (se avsnitt 4.3.5.6) förordat att borgenärerna ges ett ökat inflytande. Syftet härmed är att konkurrensen skall öka mellan dem som utses till konkursförvaltare. Förslaget går ut på att en sökande borgenär eller gäldenär i samband med konkursansökan kan föreslå den person som han önskar att tingsrätten förordnar och att den personen normalt skall utses. Om flera förslag finns får tingsrätten avgöra vem som skall förordnas. Tanken från föreningens sida är att främst de förmånsberättigade borgenärernas förslag skall beaktas. Vidare går förslaget ut på att tingsrätterna skall verka för en rekrytering av personer från andra än den ”egna” listan. Därigenom vidgas den krets ur vilken förvaltarna rekryteras.
Förslaget har enligt utredningens mening den nackdelen att endast vissa borgenärer får inflytande över förvaltarvalet. Vid oenighet måste tingsrätten ändå göra ett val. Systemet bygger också på att tingsrätterna på frivillighetens väg anlitar konkursförvaltare utanför den egna domsagan. Det finns en risk att kretsen inte blir större än vad som för närvarande gäller vid tillämpningen av förvaltarlistorna. Enskilda borgenärer kanske inte föreslår andra än sådana som finns inom domsagan. Tingsrätten frestas att i första hand förordna förvaltare med verksamhet inom domsagan på grund av bristande kunskap om en vidare krets.
Som utredningen ser saken krävs effektiva åtgärder för att man skall få genomslag för önskemålen om specialistkompetens, ökad enhetlighet och effektiv konkurrens (se avsnitt 5.3.3.7). Till frågan om borgenärernas inflytande på förvaltarvalet i den enskilda konkursen återkommer utredningen i avsnitt 5.3.4.
SOU 2000:62 351
5.3.3.5 Offentlig auktorisation av konkursförvaltare
En tänkbar väg för att garantera kompetenskraven på konkursförvaltare är att införa ett system med offentlig auktorisation av konkursförvaltare. Ett sådant system tillämpas t.ex. beträffande revisorer. Motiven för auktorisation i det fallet är främst att säkra tillgången på goda revisorer (jfr 1 § förordningen 1995:666 med instruktion för Revisorsnämnden). I annat fall föreligger risk för att mindre nogräknade personer åtar sig sådana uppdrag. Bakgrunden till auktorisationssystemet för revisorer var bristande effektivitet i revisionsverksamheten (se prop. 1994/95:152 s. 34 f.).
För förvaltarkårens del är snarare problemet att kretsen ibland kan bli för stor. Behovet av revisorer torde vara mera statiskt. De ”levande” aktiebolagen, för vilka uppställs krav på en kvalificerad revisor, är naturligen avsevärt flera än de som är i konkurs. Införs en ordning med auktorisation av konkursförvaltare torde det föreligga en risk för att beroende på konjunkturen såväl för få som för många auktoriseras. Samhället kan i det senare fallet i så fall anses ha ”lurat” någon att bygga upp en dyr kontorsorganisation till ingen nytta. Systemet ter sig lika stelbent som det nuvarande listsystemet.
Ett annat argument mot offentlig auktorisation är att om en auktoriserad konkursförvaltare skulle visa sig olämplig kan det bli omständligare att avföra denne från förvaltarkretsen. Det finns inte ett så stort behov av att kontrollera att förvaltarna inte missbrukar sin ställning att en ordning med auktorisation behöver införas. Svaren på utredningens enkäter till tingsrätterna och TSM visar entydigt på att sådant missbruk från förvaltarnas sida sällan eller aldrig förekommer. Därtill kommer att en stor del av förvaltarkåren består av advokater, vilka en gång upptagits i Sveriges advokatsamfund. Något behov av auktorisation har heller inte ansetts påkallat för rekonstruktör enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (jfr SOU 1992:113 s. 370 f. och prop. 1995/96:5 s. 105).
Till det nu anförda kommer att tillsynsorganet även med utredningens förslag om en selektiv konkurstillsyn torde inom ramen för en utökad tillsyn förvärva kunskap om eventuella brister i förvaltarkårens sammansättning. Den i avsnitt 5.3.3.2 föreslagna preciseringen av kompetenskraven i 7 kap. 1 § KL minskar i sin mån ytterligare behovet av att införa ett system med auktorisation. Dessutom utövar tingsrätten en slutlig kontroll när den utser konkursförvaltare i den enskilda konkursen.
Med hänsyn till det anförda anser utredningen att man inte bör överväga en ordning med auktorisation av konkursförvaltare.
352 SOU 2000:62
5.3.3.6 Upphandling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling
En annan tänkbar lösning för att vidmakthålla en kompetent förvaltarkår och samtidigt uppnå flexibilitet när det gäller att anpassa behovet av konkursförvaltare är att upphandla konkursförvaltartjänster enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Lagen har väsentligen tillkommit som en följd av Sveriges anslutning till EES-avtalet, vilken har ersatts genom medlemskapet i Europeiska unionen (EU). EG-direktiven om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (tjänstedirektivet, EG-direktiv 92/50/EEG) har införlivats i LOU. Sverige har även att iaktta de principer som kommer till uttryck i fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska Ekonomiska gemenskapen, EG-fördraget, se 2 § lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. I fördraget finns inga särskilda bestämmelser om offentlig upphandling, men de principer som kommer till uttryck där har medlemsstaterna att iaktta (se M. Hentze m. fl., Offentlig upphandling, Lagbokskommentaren, s. 10 och 13).
Av artikel 55 EG (jämförd med artikel 45 EG) följer att bestämmelserna i kapitel 3 (som handlar om fri rörlighet för tjänster) inte skall omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. I tjänstedirektivet anges också särskilt att innehållet i detsamma inte skall påverka tillämpningen av bl.a. artikel 55 EG. Frågan om en verksamhet är förenad med utövandet av offentlig makt torde hänga samman med begreppet myndighetsutövning i den svenska rättsordningen. I sammanhanget är det därför av intresse att det är en domstol som beslutar att utse konkursförvaltare. Här kan erinras om den verksamhet som länsstyrelserna utövar enligt 2 kap.11 och 13 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och som innebär att länsstyrelsen utser personer som skall utföra undersökningar rörande arbetsföretag m.m. med anknytning till fast fornlämning. I bestämmelserna anges uttryckligen att LOU inte är tillämplig på förfarandet. I prop. 1996/97:99 (s. 17) avseende ändringar i nämnda lag uttalas att länsstyrelsens beslut dels att bestämma om en undersökning m.m., dels om vem som skall utföra en undersökning m.m. är myndighetsutövning. Skälet i sist nämnda hänseende är att länsstyrelsen därigenom ålägger en ”arbetsföretagare” att anlita en viss institution. Lagrådet (a.a. s. 43) framhåller att trots det uttryckliga undantaget i lagtexten för LOU, frågan slutligt kan bli föremål för EG-domstolens prövning.
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har yttrat sig till utredningen om LOU:s tillämplighet beträffande konkursförvaltartjänster. Nämnden har förklarat att ett uppdrag som konkursförvaltare i princip faller under upphandling av en tjänst enligt LOU (jfr 6 kap. LOU och bilagan till LOU
SOU 2000:62 353
”Förteckning av tjänster etc.”, avd. B kategori 21 ”Juridiska tjänster”). I yttrandet har emellertid nämnden redovisat som sin åsikt att mycket talar för att utseende av konkursförvaltare är att betrakta som verksamhet som är förenad med utövandet av offentlig makt enligt artikel 66 i EGfördraget (anm. nu artikel 55 EG). Även om det är fråga om en undantagsbestämmelse vilken skall tolkas snävt, anser nämnden att utseende av förvaltare enligt KL förefaller ha ett sådant direkt och specifikt samband med utövandet av offentlig makt, att det omfattas av artikel 66 i EG-fördraget (anm. nu artikel 55 EG). LOU är därför formellt inte tillämplig i fråga om upphandling av konkursförvaltartjänster. Nämnden anser att det i övrigt, t.ex. i fråga om att bestämma tröskelvärden eller med hänsyn till att det kan bli tal om att låta en annan myndighet upphandla för tingsrättens räkning (tredjemansupphandling), inte föreligger hinder mot att tillämpa LOU. En upphandlande enhet torde vara oförhindrad att sluta ramavtal under ”friare former” än enligt LOU.
Enligt utredningens mening talar mycket för att utseende av konkursförvaltare är sådan verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt. Det finns följaktligen ingen skyldighet att upphandla konkursförvaltartjänster enligt LOU. Ingenting hindrar emellertid att man söker ledning i förfarandet enligt LOU när det gäller de praktiska möjligheterna att avgränsa förvaltarkretsen. Utredningen återkommer till frågan i nästa avsnitt.
5.3.3.7 Inrättandet av ett bedömningsorgan för att avgränsa för-
valtarkretsen
Allmänt
Under avsnittet 5.3.3.1 har utredningen slagit fast att ett system för att utse konkursförvaltare huvudsakligen bör ha tre syften: Att det i varje enskild konkurs utses en tillräckligt kvalificerad förvaltare till en godtagbar kostnad, att förutsättningar ges för upprätthållandet över tiden av en kompetent förvaltarkår och att förvaltarkretsen är flexibel så att övertalighet och underskott helst inte uppstår vid en nedgång resp. en uppgång i antalet konkursärenden. De tre syftena har ett nära samband. Den första förutsättningen bygger naturligtvis på den andra förutsättningen, nämligen att förvaltarkåren är kompetent. Systemet måste vidare motverka att alltför många förvaltare delar på alltför få uppdrag.
En utgångspunkt är – som utvecklats i avsnitt 5.3.3.2 – att en konkursförvaltare skall besitta specialistkompetens i konkursförvaltning oavsett vilken slags konkurs det rör sig om. Ett system för att utse förvaltare skall därför ge förutsättningar för att personer med denna kompetens finns att
354 SOU 2000:62
tillgå. För att öka förutsättningarna för en effektiv konkurrens och därmed tillgodose kvalitet hos förvaltarna är det av vikt att den personkrets ur vilken förvaltarna skall hämtas är tillräckligt stor. Som tidigare angetts tenderar dagens listor, vilka är knutna till tingsrätternas domsagor, att i onödan begränsa upptagningsområdet. Utredningen har därför ansett det böra övervägas att inrätta ett bedömningsorgan för att göra en kvalitetskontroll av personer, vilka senare skall kunna förordnas till konkursförvaltare. När tingsrätten utser en förvaltare behöver den då inte i samma utsträckning som nu fundera över den grundläggande kompetensfrågan. Domstolen kan välja bland dem bedömningsorganet ansett kvalificerade för förvaltaruppdrag. Givetvis måste domstolen ändå göra ett val inom kretsen av kompetenta. Principerna för ett sådant ställningstagande diskuteras i avsnitt 5.3.4.
Det finns flera ytterligare fördelar med ett system med förhandsbedömning av konkursförvaltarnas kompetens. Om det i ett bedömningsorgan finns representanter för konkursförfarandets aktörer, inte minst borgenärerna, torde detta medföra att tilliten till förvaltarens skicklighet ökar. Utredningen har i avsnitt 5.2.2 redovisat skälen för att borgenärskollektivets inflytande över konkursförfarandet efter hand minskat. I avsnittet har utredningen också tagit ställning för att borgenärskollektivet inte heller fortsättningsvis bör ges formell beslutanderätt över konkursförvaltningen. Det aktualiserar frågan om borgenärernas behov av inflytande över förvaltarvalet kan tillgodoses på något annat sätt.
Borgenärerna är konkursinstitutets viktigaste intressegrupp. Detta kommer bl.a. till uttryck i utredningens förslag till regler om de övergripande ändamålen med den offentliga konkurstillsynen (se 7 kap. 25 § KL i utredningens lagförslag). Genom att på förhand i ett bedömningsorgan ge borgenärerna inflytande över valet av konkursförvaltare, torde betydelsen för dem av vem domstolen utser i det enskilda ärendet minska. Olägenheterna av en skiftande inställning från domstolarnas sida till borgenärernas förvaltarförslag motverkas. Systemet skapar förtroende hos borgenärer i allmänhet för dem som utses till förvaltare, genom att deras företrädare i bedömningsorganen under lugna former kunnat ta ställning till vilka som bör anförtros uppgiften att vara förvaltare. Borgenärerna får genom sin plats i bedömningsorganen möjligheter till ett engagemang på annat sätt än i den enskilda konkursen (jfr t.ex. 7 kap. 30 § KL).
Andra fördelar med att ha en ordning med förhandsbedömning av konkursförvaltare är att domstolarna avlastas, vilket i sin tur bidrar till en renodling av deras roll. En enhetlig bedömning av förvaltarnas kvalifikationer främjas genom att det är ett fåtal organ som svarar för avgränsningen av kretsen. Dagens ordning med lokala förvaltarlistor innebär att endast tingsrätterna och tillsynsorganet har ett inflytande på förhand över förvaltarkretsen. I bedömningsorganen kan flera aktörer vara representerade. Da-
SOU 2000:62 355
gens förvaltarlistor är i vissa fall mycket lokalt begränsade. Med inrättandet av regionala bedömningsorgan kommer de geografiska upptagningsområdena att vidgas, i vissa fall betydligt. Konkurrensen om uppdragen stärks. Genom att i ett ansökningsförfarande tydliggöra de krav som borgenärer och övriga aktörer i bedömningsorganet ställer upp för förvaltarna främjas konkurrensen ytterligare. Några hinder från näringsrättslig synpunkt att inrätta ett sådant urvalssystem föreligger inte.
Genom att regionala bedömningsorgan avgränsar förvaltarkretsen uppnår man även flexibilitet i systemet. Tanken är att dessa organ också skall göra en prognos om den framtida konkursutvecklingen när de skall bestämma kretsens storlek. Avgränsningen skall ske för en begränsad tid. På så sätt torde riskerna för övertalighet av konkursförvaltare, och därmed kompetensförlust hos dessa, minska. Mot detta kan möjligen anföras att några advokater kanske inte anser det vara meningsfullt att satsa på en kontorsorganisation som lämpar sig för konkursförvaltning. Det finns nämligen alltid en risk för att inte bli upptagen i kretsen. Detta gynnar kanske å andra sidan flexibiliteten hos advokatbyråerna så att dessa inte helt blir beroende av intäkter från förvaltaruppdrag (jfr HD:s uttalanden i NJA 1981 s. 764). Att idka affärsjuridisk verksamhet torde dessutom främja möjligheterna att få uppdrag som förvaltare.
I sammanhanget vill utredningen erinra om att en sådan ordning med förhandsurval av lämpliga konkursförvaltare som beskrivits nu inte är någon unik företeelse. I avsnitt 3.5 har utredningen redogjort för det system med United States Trustees som sedan flera år finns i USA för övervakning av konkursförvaltningen. En viktig uppgift för dessa federala tjänstemän är att upprätta, vidmakthålla och kontrollera förteckningar (”panels”) över personer som är lämpliga för förordnande som konkursförvaltare. Vid det centrala organet i detta system, the Executive Office for U.S. Trustees, har upprättats särskilda riktlinjer (”guidelines”) för vilka krav som skall gälla för att bli upptagen på förteckningen. I riktlinjerna ingår bl.a. regler om hur de som vill komma med på förteckningen skriftligen skall ansöka härom samt om hur någon som är upptagen på förteckningen kan avföras från denna.
Det är en rad frågor som måste besvaras, om man vill förverkliga tanken på en förhandsbedömning av det nyss antydda slaget. Det är viktigt att ett nytt system inte blir för invecklat och dyrbart. Samtidigt skall det tillgodose anspråk på rättssäkerhet för berörda personer.
Redan här vill utredningen framhålla att den i avsnitt 5.5 kommer att pröva tanken på att inrätta ett centralt, rådgivande organ i konkursfrågor, kallat Konkursrådet. Om ett sådant organ skapas, ökar möjligheterna att realisera ett system med förhandsbedömning av konkursförvaltarnas kompetens. Utredningen har emellertid inte ansett det vara lämpligt att skapa en ordning med ett riksomfattande bedömningsorgan utan utgått från att
356 SOU 2000:62
förhållandena gestaltar sig något olika i landet, varför en regional avgränsning av bedömningsorganets verksamhetsområde är mest ändamålsenlig.
Utredningens tanke är att bedömningsorganets ställningstaganden – i likhet med Konkursrådets – skall vara rådgivande och inte bindande. En lämplig beteckning på ett bedömningsorgan anser utredningen därför vara konkursförvaltarråd.
Verksamhetsområdet för ett konkursförvaltarråd
Svaret på frågan vilket verksamhetsområde ett konkursförvaltarråd bör ha rymmer ett ställningstagande till hur man på bästa sätt skall nå de personer som kan komma i fråga för förvaltaruppdrag. För små verksamhetsområden torde motverka en sund konkurrens. Verksamhetsområdet bör vara så stort att det kan erbjuda ett tillräckligt gott personunderlag för rekryteringen av konkursförvaltare. Dessutom måste beaktas beskaffenheten av ett visst område från t.ex. näringslivssynpunkt så att avgränsningen inte blir skev. En enkel metod är att ta hjälp av redan existerande regionala avgränsningar. Inom ett sådant område torde man fånga upp ett kunnande hos de blivande förvaltarna som är relaterat till t.ex. den regionala och lokala näringslivsstrukturen. Personer som har sin verksamhet belägen i regionens utkant bör kunna utnyttjas mellan olika regioner. En naturlig begränsning av tingsrätternas användning av en sådan förvaltare blir kostnaden på grund av avståndet.
I avsnitt 5.9.1 kommer utredningen att diskutera behovet av regional förankring för en ny tillsynsorganisation. Resonemanget i den delen har intresse i förevarande sammanhang på det viset att det kan vara en fördel från praktiska synpunkter att anknyta konkursförvaltarrådens verksamhetsområden till dem som bör gälla för den regionala tillsynsorganisationen. I råden bör t.ex. ingå en representant för tillsynsorganet och de kan ha behov av lämplig lokal för sammanträden. En sådan geografisk anknytning torde även lämpa sig väl för konkursförvaltarrådens kännedom om förvaltarna i området.
Allmänt om konkursförvaltarrådens funktion
Det torde föreligga en principiell skillnad mellan det fallet att rådens verksamhet förutsätts resultera i bindande beslut för den enskilde (och tingsrätten) om vilka personer som skall kunna komma i fråga för uppdrag som konkursförvaltare och det alternativet att enbart rekommendationer avges. I det förra fallet skulle det kunna anföras skäl för att det rör sig om pröv-
SOU 2000:62 357
ning av en ”civil rättighet” enligt artikel 6:1 i Europakonventionen (ang. tolkningen av frågan om vad som är ”civil rättighet” kan i allt väsentligt hänvisas till Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, Stockholm 1997, s. 125 f., se bl.a. fallet Van Marle m.fl. mot Nederländerna). Europadomstolens praxis ger visserligen inte något klart stöd för att så är fallet. En lösning med bindande beslut aktualiserar emellertid frågor om särskilda krav måste ställas på konkursförvaltarrådens sammansättning och procedurregler. Detta medför i sin tur en risk för att systemet blir tungrott och dyrbart. Ett ökat kostnadsansvar kommer att drabba borgenärerna och samhället.
Ett annat argument mot att i alltför hög grad formalisera förfarandet i ett konkursförvaltarråd är att domstolen även i fortsättningen skall ha beslutsbefogenheten att utse konkursförvaltare i den enskilda konkursen. Inrättar man ett domstolsliknande bedömningsorgan som vid sin prövning tar hänsyn t.ex. till förvaltarens debiteringsprinciper kommer bedömningen att likna den som sedan ankommer på domstolen i det enskilda fallet. En konsekvens härav torde vara att man får en sorts dubbel prövning. Det är nämligen ofrånkomligt att tingsrätten under alla förhållanden måste utse förvaltare, även om kretsen godkänts av konkursförvaltarrådet. Om förfarandet görs bindande kan kanske också en enskild som godkänts av rådet hos tingsrätten påkalla att få förordnanden. Detta skulle i sin tur hämma konkurrensen.
En alternativ lösning är därför att konkursförvaltarrådens ställningstaganden till vilka som är lämpliga att få förvaltaruppdrag görs i form av rekommendationer. Rekommendationerna blir naturligen på sitt sätt styrande för tingsrätternas val av konkursförvaltare i den enskilda konkursen. Det bör dock inte finnas något absolut hinder mot att det i en konkurs utses en annan person, t.ex. en förvaltare som besitter särskilda kunskaper om en viss verksamhet. Viktiga skillnader mellan ett sådant system i förhållande till den ordning med listor som tillämpas i dag är, vilket utredningen redan framhållit, att ett konkursförvaltarråd kan göra en mer allsidig bedömning av vem som har erforderlig specialistkompetens, att denna prövning görs av företrädare för flera olika intressen och att upptagningsområdena för rekryteringen vidgas betydligt jämfört med dagens domkretsar.
Närmare om sammansättningen i ett regionalt konkursförvaltarråd
För att konkursförvaltarrådet skall åtnjuta förtroende hos konkursförfarandets aktörer är det viktigt vem som tar säte i detta. Sammansättningen bör vara sådan att i görligaste mån de viktigaste intressena vid konkurs blir
358 SOU 2000:62
representerade. Det betyder att enskilda och allmänna borgenärer skall vara företrädda, t.ex. genom representanter för banker och näringslivet i övrigt samt för skatteborgenären. Vidare bör statens övriga intressen bevakas, bl.a. beträffande den brottsbeivrande verksamheten.
Det kan diskuteras om förvaltarkåren bör ges möjlighet att delta i konkursförvaltarrådets verksamhet. Det skulle kunna gynna allsidighet och objektivitet i beslutsförfarandet om konkursförvaltarna blir representerade i rådet. Utredningen har emellertid erfarit att Konkursförvaltarkollegiernas Förening är negativ till inrättandet av regionala bedömningsorgan och inte anser sig kunna delta i sådana. Även Stiftelsen Ackordscentralen har i sist nämnda hänseende intagit samma ståndpunkt. Det huvudsakliga skälet är att nämnda organ inte menar sig kunna peka ut personer inom den egna organisationen på grund av risk för jäv. Sveriges advokatsamfund har besvarat en skrivelse från utredningen om hur samfundet ser på ett eventuellt deltagande från samfundsmedlem i ett bedömningsorgan. Samfundet har uttalat att det varken med hänsyn till samfundets stadgar eller god advokatsed finns hinder mot att en advokat utses till ledamot i ett sådant organ. Dock har även samfundet framhållit riskerna med jäv om en konkursförvaltare deltar i sådana organ. Om konkursförvaltarråd inrättas kommer dock samfundet att medverka till att utse advokater i dessa.
Mot nu angivna bakgrund vill utredningen inte föreslå att företrädare för konkursförvaltarna skall ingå i konkursförvaltarråden. Att förvaltare inte ingår i rådet är inte något avgörande argument mot att införa ett system med förhandsurval. Förvaltarna representerar inget ”eget” intresse i sammanhanget.
När det gäller den närmare sammansättningen av konkursförvaltarråden kan förebilder i stort hämtas från Konkursrådet (se avsnitt 5.5). Man bör också ha i åtanke att den lokala förankringen måste tillgodoses.
Med hänsyn till att det inte finns något krav på att konkursförvaltarrådet skall vara ett oberoende, domstolsliknande organ, framstår det inte som nödvändigt att en person med domarbakgrund är ordförande i konkursförvaltarrådet. Det är dock inte något som hindrar att en sådan person utses. Ordförandeskapet kan lämpligen cirkulera mellan de olika intresseledamöterna. Även om konkursförvaltarråden skall vara flera till antalet kan det från praktiska synpunkter vara ändamålsenligt att en och samma person är ordförande i samtliga råd. Dessa kommer endast att ha tidsbegränsade funktioner.
Regleringen rörande tillsättningen av ledamöterna i konkursfövaltarrådet bör inte vara vidlyftig. Genom att rådet inte skall vara ett domstolsliknande sådant behövs inte någon ingående reglering om principer för tillsättning och skiljande från uppdraget som ledamot. Det torde vara tillräckligt att i en förordning ge bestämmelser om mandatperioder och kvali-
SOU 2000:62 359
fikationskrav (jfr utredningens förslag till förordningsbestämmelser för Konkursrådet).
Närmare om konkursförvaltarrådens organisation
Av resonemanget ovan följer att den regionala och lokala förankringen bör tillgodoses i en organisation med regionala konkursförvaltarråd. Detta behöver emellertid inte nödvändigtvis innebära att de olika råden var för sig måste ha en administrativ funktion ute ”på fältet”. En billigare lösning är att man så långt är möjligt knyter den administrativa funktionen för råden till en eller flera redan existerande myndigheter. En sådan skall givetvis inte vara överordnad konkursförvaltarråden, som skall vara självständiga, utan endast vara en hjälpande myndighet (värdmyndighet). Med hänsyn till de möjligheter IT erbjuder till långväga kommunikation behöver ett långt geografiskt avstånd inte innebära något hinder.
Uppgiften för ett konkursförvaltarråd är att med vissa intervaller fatta beslut om vilka personer som bör ingå i förvaltarkretsen för en kommande period (se nedan). En följd härav blir att rådets aktivitet begränsas till vissa perioder. Trots detta bör det under mellanperioden ha tillgång till en kanslifunktion för att kunna ta emot ansökningshandlingar, brev, telefonsamtal, sammankalla ledamöter etc. Om en värdmyndighet görs gemensam för alla konkursförvaltarråden kan det underlätta för ledamöterna att ta del av allt skriftligt material i ett enskilt ärende, eftersom det finns tillgängligt inom en och samma myndighet. Vid prövningen av om någon bör upptas i förvaltarkretsen i viss region kan t.ex. jämförelser göras med likartade fall från en annan region som redan finns tillgängliga hos värdmyndigheten.
Även om förfarandet i huvudsak skall vara skriftligt kan det inte uteslutas att någon gång ett muntligt förfarande anses påkallat. I så fall bör värdmyndigheten tillhandahålla en lokal.
Tänkbara myndigheter som kan komma i fråga som värdmyndighet är hovrätterna, det av utredningen föreslagna Konkursrådet eller det offentliga tillsynsorganet. Hovrätterna ter sig principiellt sett mindre lämpliga med hänsyn till domstolarnas roll i konkursförfarandet, särskilt beträffande utseende av förvaltare i den enskilda konkursen. Ett lämpligare alternativ är i och för sig Konkursrådet. Som utredningen senare skall komma till måste emellertid också Konkursrådet knytas till en värdmyndighet, lämpligen till den nya tillsynsmyndighetens centralfunktion (se avsnitt 5.9.1). Det framstår därför inte som lämpligt att Konkursrådet är värdmyndighet för bedömningsorganet.
Den lämpligaste värdmyndigheten för konkursförvaltarrådet är därför det nya offentliga tillsynsorganet. Det kan i och för sig riktas kritik mot ett sådant val. Tillsynsmyndigheten utövar kontroll över förvaltarna. Myndig-
360 SOU 2000:62
heten bör kanske inte sammankopplas med ett förfarande som har till syfte att avgränsa kretsen av lämpliga förvaltare. Tillsynsmyndigheten skall emellertid bistå med rent administrativ hjälp. Den allsidiga sammansättningen i konkursförvaltarrådet torde ge garantier mot att det offentliga tillsynsorganet beskylls för att ha ”dubbla roller”.
En särskild fråga är om tillsynsmyndigheten skall utöva sin funktion som värdmyndighet endast centralt eller även regionalt. Praktiska skäl talar till förmån för det först nämnda alternativet. Det torde gynna effektiviteten i handläggningen om t.ex. det skriftliga materialet i form av ansökningar finns på ett ställe. De som önskar att komma i fråga som konkursförvaltare kan – oavsett var i landet de har sin verksamhet – ställa sina ansökningar till den ort där tillsynsmyndigheten har sin centralfunktion. De olika konkursförvaltarrådens gemensamme ordförande får därigenom enklast del av ansökningshandlingar m.m. med stöd från tillsynsmyndighetens kansli. Kansliet kan även svara för kallelser till konkursförvaltarrådets ledamöter inför sammanträden samt svara för annan skriftväxling.
I ett fall framstår det som lämpligast att konkursförvaltarråden får stöd av tillsynsmyndigheten regionalt, nämligen när ett konkursförvaltarråd skall sammanträda. Ordföranden får resa till resp. ort för sammanträdet. En sådan lösning torde bli billigare än om de regionala ledamöterna tvingas resa till tillsynsmyndighetens centralort. Tillsynsmyndigheten på den regionala orten får tillhandahålla sammanträdeslokal. Det är också tänkbart att den regionala tillsynsmyndigheten någon gång ombesörjer att konkursförvaltarrådets ledamöter får del av handlingar.
Förfarandet hos konkursförvaltarråden
Det enklaste sättet för ett konkursförvaltarråd att få kännedom om vem som önskar komma i fråga för förvaltaruppdrag är att införa ett ansökningsförfarande. Beträffande möjligheterna att få behövliga upplysningar av de sökande kan viss ledning hämtas från det förfarande som enligt LOU benämns förenklad upphandling (jfr 1 kap. 5 § LOU och 6 kap. 2 § LOU). Sålunda kan ett sådant förfrågningsunderlag, dvs. ett underlag för anbud som en upphandlande enhet tillhandahåller en leverantör (jfr 1 kap. 5 § LOU), ge vägledning. Ett konkursförvaltarråd bör (eventuellt med bistånd av Konkursrådet) utarbeta ett dokument (”förfrågningsunderlag”) i vilket anges faktorer (kravspecifikation) som anses viktiga för att kunna bedöma en persons lämplighet som konkursförvaltare. I förfrågningsunderlaget kan även anges vilka omständigheter (utvärderingskriterier) konkursförvaltarrådet anser viktiga vid valet av vem som skall ingå i förvaltarkretsen (jfr 6 kap. 12 § LOU).
SOU 2000:62 361
Utformningen av en kravspecifikation bör ske med utgångspunkt i de faktorer som omfattas av specialistkravet för konkursförvaltare (se avsnitt 5.3.1 och 5.3.3.2). Nämnda krav utgör ett generellt kompetenskrav. Detta kan i sin tur brytas ned till mindre beståndsdelar. T.ex. kan kravet på allmänna juridiska kunskaper utformas som en fråga om konkursförvaltarens kunskaper om resp. erfarenheter av obeståndsrätt eller regleringen om ekonomisk brottslighet. Kompetensen i bokföring eller förmågan att hantera en driftskonkurs, kan i en förfrågan avse hur stort företag med ett visst antal anställda sökanden kan ta sig an. Sist nämnda fall kan även ge en bild av förmågan att hantera arbetsrättsliga frågor. Frågor om kontorsorganisationen kan avse t.ex. vilken personal som finns för ekonomiska och kamerala uppgifter.
Ett led i kravet på specialistkompetens är att konkursförvaltaren hanterar konkursen på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. En kravspecifikation bör därför även innehålla frågor om enligt vilka principer förvaltaren brukar debitera olika slags åtgärder.
Det bör naturligtvis komma till allmän kännedom att konkursförvaltarråden vid en viss tidpunkt ämnar inleda ett ansökningsförfarande. Lämpligen kan råden genom annonsering i pressen ge till känna kravspecifikationer och utvärderingskriterier samt när tiden för att ansöka går ut. Upplysning bör även lämnas om var ansökningshandlingar m.m. kan rekvireras. För att underlätta förfarandet kan råden också skicka ansökningsblanketter m.m. till konkursförvaltarnas intresseorganisationer, t.ex. Konkursförvaltarkollegiernas Förening.
Med ledning av ett förfrågningsunderlag får de personer som önskar komma i fråga som konkursförvaltare i en skriftlig ansökan ange sina kvalifikationer, debiteringsprinciper, yrkesbakgrund, kontorsorganisation, referenser etc. Konkursförvaltarrådet kan i sin tur infordra yttranden från referenspersoner som sökanden åberopat. Dessutom bör rådet ex officio få inhämta yttranden från t.ex. en domstol som personen uppträtt vid i egenskap av ombud.
Det är i och för sig också tänkbart att utforma förfarandet i bedömningsorganet som ett ännu mera upphandlingsliknande sådant. NOU har i sitt yttrande till utredningen föreslagit att den upphandlande enheten (bedömningsorganet) kan sluta ramavtal (jfr 1 kap. 5 § LOU) under ”friare former”. Med detta avses enligt nämnden t.ex. avtal som är bindande enbart för säljarsidan (konkursförvaltarna) och inte för beställaren (staten). Avtalen kan också förses med regler som hur ”avropen” skall göras vid parallella avtal, t.ex. en särskild ordning för hur uppdragen skall tilldelas. En sådan särskild ordning kan vara att ett uppdrag först går till den som lämnat bäst bud eller enligt en viss turordning.
Enligt utredningens mening finns inte skäl att välja en lösning av det senast skisserade slaget. Orsakerna är desamma som utredningen anfört
362 SOU 2000:62
ovan för att inte göra konkursförvaltarrådets beslut bindande. Tingsrätten bör ha möjlighet att göra en fri prövning när den utser konkursförvaltare i en enskild konkurs. Om denna prövningsrätt alltför mycket kringgärdas av regler om turordning etc. finns det risk för att konkurrensen sätts ur spel. Enligt utredningens uppfattning torde det vara tillräckligt med ett ordinärt ansökningsförfarande hos bedömningsorganet.
För att inte onödigt tynga förfarandet bör skriftlighet vara huvudregeln. Troligtvis räcker detta i flertalet fall. Ett viktigt argument för att förfarandet i huvudsak bör vara skriftligt är kostnaderna. Även om konkursförvaltarråden var för sig sammanträder på tillsynsmyndighetens regionala verksamhetsort, skulle ändå inställelsekostnader uppkomma för sökanden vid dennes personliga närvaro. Självfallet bör råden sträva efter att iaktta kommunikationsprincipen (jfr 17 § FL), så att deras beslutsunderlag blir tillförlitligt och sökandenas behov av insyn tillgodoses. Ett skäl för muntlighet kan vara att någon referensperson uttalat sig negativt om sökanden, varvid ärendet får en ”tvistig” karaktär. Även i fall sökanden åberopar omständigheter som är omfattande och svårbedömda, t.ex. innebörden av tjänstgöring utomlands, kan muntlighet vara att föredra. Ett muntligt förfarande bör utgöra undantag (jfr 14 § andra stycket FL).
Hur ofta konkursförvaltarråden måste sammanträda hänger till stor del samman med för hur lång tid förvaltarketsen bör avgränsas och antalet personer som upptas i kretsen. Det är naturligtvis svårt att bestämma perioden, eftersom behovet är beroende av en framtida konkursutveckling. Detta gör det emellertid inte mindre viktigt att försöka vara så noggrann som möjligt. Den enskilde kanske uteslutande ägnar sig åt konkursförvaltning och har därför ett intresse av att inte alltför många konkurrerar om uppdragen. Borgenärerna och samhället är heller inte betjänta av att förvaltarna inte kan upprätthålla kompetensen på grund av för få uppdrag.
En omständighet av betydelse är handläggningstiderna för konkurser och en annan är fristerna i KL, t.ex. ettårsbegränsningen i 8 kap. 2 § KL i fråga om tiden för att få fortsätta en rörelse. Av enkätsvaren från TSM framgår att för 1995 låg handläggningstiderna inom de olika regionerna mellan 1 och drygt 2 år och under första halvåret 1997 mellan 1,5 och drygt 3 år. Utdelningskonkurserna tog längst tid, under 1995 hos flertalet omkring 2 år samt för första halvåret 1997 ungefär mellan 2 och 3 år, t.o.m. nästan 4 år inom en region. Avskrivningskonkurserna tog knappt 1,5 år med något undantag där tiden var 2 à 2,5 år. Statistiken torde påverkas av att den avser handläggningen av de konkurser som tillkommit under den kraftiga konkursuppgången i början av 1990-talet. Detta medför att handläggningstiderna kanske under perioden är längre än som kan antas vara normalt. För att en konkursförvaltare rimligen skall ha möjlighet att handlägga och avsluta så många konkurser som möjligt inom en ”period”
SOU 2000:62 363
bör denna inte vara kortare än tre år. Naturligtvis måste förvaltaren få avsluta de konkurser han får i slutet av en ”period”.
Hur många som skall tas upp i kretsen är också beroende av vilken konkursutveckling som kan förutses de kommande åren. Till ledning kan bl.a. användas Konkursrådets åsikter om vad det anser vara ett lagom antal konkurser att handlägga per år beroende av t.ex. konkursens art. Synpunkterna kan jämföras med tillgänglig konkursstatistik om antalet konkurser fördelade mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser. Om det trots noggranna överväganden visar sig finnas för få konkursförvaltare för en ”period” måste det finnas möjlighet att rekrytera flera. Visserligen är med utredningens förslag tingsrätten oförhindrad att till förvaltare utse en person som inte upptagits i förvaltarkretsen av ett konkursförvaltarråd. Det är givetvis ändå bättre att konkursförvaltarrådet först tar ställning i frågan. En förvaltare skall å andra sidan inte riskera att under perioden avföras från kretsen på grund av ”uppdragsbrist”.
Det är i och för sig tänkbart att ge konkursförvaltarrådet i uppgift att i förvaltarkretsen uppta alla personer som uppfyller erforderliga kvalifikationer och utan hänsynstagande till det förväntade behovet av antalet konkursförvaltare. En sådan ordning skulle måhända bättre stå i samklang med den uppfattning NO gett uttryck för (se NO 1992:303 redovisat under avsnitt 4.3.4). Enligt NO:s uttalande bör inte antalet konkurrerande aktörer normeras efter en administrativ bedömning. Mot detta står kravet på att de som utövar förvaltarsysslan skall kunna upprätthålla sin kompetens. Med tanke härpå framstår det därför som motiverat att konkursförvaltarrådet även har till uppgift att försöka göra en prognos över den kommande konkursutvecklingen.
En slutsats av det anförda är att konkursförvaltarrådet måste sammanträda med åtminstone treårsintervaller. Vid dessa tillfällen kan organet behöva sammanträda flera dagar. Om det i mellanperioden visar sig finnas behov av ytterligare förvaltare får extra ansökningsförfaranden och sammanträden anordnas.
Rätt till omprövning eller överklagande av konkursförvaltarrådets beslut?
En rätt för den enskilde att överklaga konkursförvaltarrådets beslut torde endast föreligga om rådets beslut görs bindande. Utredningen har emellertid inte ansett att så bör vara fallet. Även från effektivitetssynpunkt är det för övrigt olämpligt att tillåta överklaganden av konkursförvaltarrådets beslut. Ovisshet kommer nämligen då att råda om storleken på kretsen under en tid. Eftersom rådet rekommenderar så många konkursförvaltare som det anser behövas för en kommande period, skulle en egendomlig
364 SOU 2000:62
situation kunna uppstå, om t.ex. ett stort antal klagande vinner bifall. Därigenom får landet ”för många” förvaltare. Någon klagorätt bör alltså inte finnas.
Ett alternativ till överprövning är omprövning (jfr 27 § FL). Det kan dock vara svårt att tillämpa ett omprövningsförfarande, eftersom förvaltarkretsen bör avgränsas senast vid en viss tidpunkt. Även om ansökningsförfarandet får pågå under en lång tid bör inte konkursförvaltarrådet tvingas till omprövningar. Kostnads- och effektivitetsskäl talar mot detta. Kretsen bör avgränsas snabbt, vilket bäst sker genom att rådet genom ett beslut vid ett tillfälle gör sin bedömning av vilka som bör tas med på förteckningen. Undantagsvis kan dock finnas behov av omprövning, t.ex. om ett beslut grundats på missvisande uppgifter. En särskild regel bör meddelas om möjligheten till omprövning.
Författningsreglering
Konkursförvaltarrådet skall inte vara ett ”domstolsliknande” organ, varför några mera uttalade krav på reglering inte finns. I likhet med vad utredningen förordar beträffande Konkursrådet kan därför konkursförvaltarrådet regleras i en förordning. I denna kan rådets sammansättning, principerna för att utse ledamöter, krav på anknytning för ledamöterna till en viss region, procedurregler för organet och möjligheterna till omprövning regleras. Regler om sekretess synes också påkallade.
I KL bör anges att konkursförvaltare utses med ledning av förteckningar som upprättas av särskilda konkursförvaltarråd (se 7 kap. 2 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Regeringen bör utse ledamöterna i konkursförvaltarråden.
Konkursförvaltarrådet faller under begreppet förvaltningsmyndighet i 1 § FL. Eftersom rådets beslut inte skall vara bindande, torde endast de bestämmelser i FL som inte särskilt tar sikte på myndighetsutövning bli formellt tillämpliga på förfarandet.
Sammanfattning
Ett delvis nytt system för utseende av konkursförvaltare behövs för att fullt ut garantera att förvaltarna i gemen uppfyller de kompetenskrav som anges i KL. Till vägledning för domstolarna när dessa skall förordna förvaltare i den enskilda konkursen bör införas en ordning med en sådan förhandsbedömning av förvaltarkretsen som ombesörjs av ett antal regionala, allsidigt sammansatta konkursförvaltarråd. Dessa skall med vissa tidsintervaller bedöma den allmänna kompetensen hos dem som framställer
SOU 2000:62 365
önskemål om att få förordnanden som förvaltare. Konkursförvaltarråden tar ställning till alla ansökningar som kommit in och avger sedan vart och ett för sin region en rekommendation till domstolarna om vilka som bör anlitas som förvaltare under en viss tidsperiod. Med en sådan ordning främjas effektiv konkurrens, motverkas nuvarande oenhetliga praxis och ökas möjligheterna till förutsebarhet för förvaltarna.
5.3.4 Domstolens, tillsynsorganets respektive borgenärernas m.fl. roll vid förordnande av förvaltare i den enskilda konkursen
Domstolens roll
Med den föreslagna ordningen för att utse konkursförvaltare kommer domstolens roll att bli en annan än nu. Konkursförvaltarrådens rekommendationer rörande förvaltarkretsen ersätter till stor del den allmänna lämplighetsbedömning som domstolarna för närvarande måste företa i varje enskild konkurs. Domstolarna bör normalt kunna välja en förvaltare ur de förteckningar som råden har upprättat (se 7 kap. 2 § första stycket KL i utredningens lagförslag).
Även om tingsrättens uppgift vid utseende av konkursförvaltare underlättas på nu nämnda sätt, återstår för domstolen flera frågor att ta ställning till. Om man tills vidare bortser från hur domstolen skall förhålla sig till förvaltarförslag från borgenärer m.fl. (se nedan under Borgenärernas roll, m.m.), förekommer i den enskilda konkursen inte sällan anledning att överväga, om förvaltaren bör ha särskilda kvalifikationer med hänsyn till konkursens beskaffenhet. Rör det sig t.ex. om ett jordbruksföretag, faller det sig i regel naturligt att välja en förvaltare bland personer som har praktisk erfarenhet av sådana konkurser. På motsvarande sätt kan tingsrättens kunskap om konkursens art även i andra fall göra att domstolen väljer någon som har speciell vana vid insolvenshantering i en viss bransch. Den nu berörda lämplighetsprövningen kommer liksom med nuvarande ordning till uttryck i KL genom kravet på att förvaltaren – utöver besittning av specialistkompetens – skall vara lämplig för uppdraget (se 7 kap. 1 § första stycket andra meningen KL i utredningens lagförslag).
Domstolen har också i övrigt att se till att rätt person väljs i det enskilda fallet. Utredningen syftar här på vikten av att den som utses också är den som från borgenärernas synpunkt kan åstadkomma det bästa ekonomiska utfallet i konkursen. Även om konkursförvaltarrådets urval innefattar en viss priskonkurrensbedömning, fritar det inte domstolen från skyldigheten att i det enskilda fallet göra en prövning av att den som anlitas
366 SOU 2000:62
har de bästa förutsättningarna att tillgodose borgenärernas intressen. Det kan t.ex. betyda att domstolen väljer en konkursförvaltare på orten i stället för en i och för sig mera kvalificerad person på annan ort, om den senare på grund av stor arbetsbörda inte kan ta sig an konkursen med önskvärd snabbhet. Också kostnadsskäl kan i mindre konkurser påverka valet av förvaltare. Omvänt bör domstolen utse en person från annat ort, om det kan förutses att anlitande av denne är till gagn för borgenärernas intressen.
Till den nu gällande lydelsen av 7 kap. 1 § KL bör därför lämpligen fogas en bestämmelse som klargör att tingsrätten företrädesvis bör utse den, vars anlitande kan antas medföra det bästa utfallet för borgenärerna. Med en sådan bestämmelse betonas vikten av att man vid ett beslut att utse en konkursförvaltare alltid beaktar kostnadsaspekten i det enskilda fallet. Förekomsten av en avgränsad förvaltarkrets får inte göra att beslutsmyndigheten underlåter en individuell prövning.
Tillsynsorganets roll
Som framgår närmare i avsnitt 5.7 kommer tillsynsorganet att enligt utredningens förslag få en annorlunda roll än för närvarande. Med förslaget om inrättande av regionala konkursförvaltarråd (se avsnitt 5.3.3.7) minskar även domstolens behov av att få underlag för sitt beslut i förvaltarfrågor. Utredningen anser det inte längre påkallat, att tillsynsorganet i varje konkurs ger till känna sin åsikt om den person som tingsrätten avser att förordna som konkursförvaltare. Det är trots detta viktigt att tillsynsorganet kan följa konkursen från början och det bör därför ges tillfälle att yttra sig. För tillsynsorganet kan det t.ex. vara känt att en viss förvaltare är särskilt kunnig på ett visst slags konkurser eller att han för tillfället har betydande förseningar med ingivande av föreskrivna handlingar eller avslutande av konkurser. Med utredningens förslag är domstolen inte heller bunden av konkursförvaltarrådets rekommendation. Fråga kan uppkomma om förordnande för någon som inte finns med bland dem som rekommenderats.
Den nya inriktningen på den offentliga konkurstillsynen går ut på att en djupare kontroll bör ske i större konkurser. En följd härav blir troligen att tillsynsmyndigheten kommer att yttra sig främst i konkurser av betydenhet.
Borgenärernas roll, m.m.
En särskild fråga är om det – utöver den roll borgenärerna skall ha i det föreslagna konkursförvaltarrådet – i KL bör anges hur ett förslag till konkursförvaltare från en borgenär skall beaktas. I avsnitt 5.2.1 har beskrivits
SOU 2000:62 367
den utveckling som vårt konkursrättsliga regelsystem undergått under senare delen av 1900-talet och som inneburit att borgenärskollektivet fråntagits direkt inflytande vid förvaltarvalet.
När man från bl.a. näringslivshåll förordat att borgenärernas inflytande vid förvaltarvalet skall stärkas brukar framhållas att fordringsägarna som grupp är att betrakta som förvaltarens uppdragsgivare och att borgenärerna har ett egenintresse i att den mest lämpade personen anförtros uppdraget. Från dessa utgångspunkter har man föreslagit att den konkursförvaltare som skall ha hand om den slutliga förvaltningen av konkursboet skall väljas av borgenärerna och att den som valts sedan skall förordnas av domstolen, som dock skall pröva om den valde fyller KL:s kompetenskrav.
Konkursförvaltningen är inte en statlig uppgift utan en privat sådan. Man kan säga att borgenärerna är förvaltarens "uppdragsgivare". Som utredningen redan framhållit är borgenärerna konkursinstitutets viktigaste intressenter. Detta utgör ett skäl för att borgenärerna skall ta plats i bl.a. ett konkursförvaltarråd (se avsnitt 5.3.3.7). Samtidigt bör påpekas att samhällets och borgenärernas intressen sammanfaller i önskemålet att man utser den lämpligaste personen till förvaltare. Härvid är det viktigt att den som utses är opartisk (jfr 7 kap. 1 § tredje stycket KL).
Borgenärernas önskemål om inflytande tillgodoses med utredningens förslag i stor utsträckning genom deras medverkan i konkursförvaltarråden och i Konkursrådet. Den ändring i KL som bör göras i syfte att framhålla konkursförvaltarens kostnadseffektivitet måste vidare sammanfalla med borgenärskollektivets önskemål. Den föreslagna lagändringen torde hindra en mekanisk tillämpning vid valet av förvaltare ur den krets konkursförvaltarrådet rekommenderat. Detta främjar borgenärernas intressen. Det nu anförda talar mot att införa en ordning där borgenärerna tilläggs ett formellt inflytande på förvaltarvalet i den enskilda konkursen. Att återgå till det system som gällde före 1987 års reform finner utredningen således inte vara lämpligt i fråga om utseende av förvaltare (jfr avsnitt 5.2.1 om borgenärernas inflytande över konkursförvaltningen).
Man kan naturligtvis ändå fråga sig om det inte bör finnas utrymme för att tingsrätten beaktar förslag till konkursförvaltare från någon eller några borgenärer. En annan inställning kan synas onödigt restriktiv. Har en borgenär föreslagit någon som enligt tingsrättens mening är lämplig och som dessutom är rekommenderad av konkursförvaltarrådet, saknas skäl att inte utse denna person till förvaltare. Det är viktigt att kunskaper om lämpliga förvaltare som finns inom borgenärskretsen tas till vara. Underlaget för tingsrättens bedömning kan t.o.m. öka med ett väl motiverat förslag. Det förefaller däremot inte nödvändigt att formalisera ett sådant förfarande, utan förslag på förvaltare kan framföras mera formlöst.
Samma synsätt gör sig gällande i fråga om förslag från konkursgäldenären.
368 SOU 2000:62
Saken ställer sig annorlunda om en person förordas som inte ingår i den av konkursförvaltarrådet rekommenderade förvaltarkretsen eller kanske t.o.m. förvägrats att bli upptagen i kretsen. I sådana fall kan domstolen när den ger tillsynsorganet tillfälle att yttra sig skaffa sig ytterligare underlag för sitt beslut. Skulle tillsynsorganet avstyrka ett förordnande, torde det knappast komma i fråga att utse den som borgenären eller gäldenären föreslagit. Det bör dock inte vara uteslutet att göra en förnyad bedömning i den angivna situationen. Sökanden kan t.ex. genom utökning av sin kontorsorganisation eller på annat sätt ha förvärvat en bättre kompetens än som bedömningsorganet haft att ta ställning till.
Det bör erinras om innehållet i 7 kap. 3 § andra stycket KL. Där finns bestämmelser om initiativrätt vid delat förvaltarskap, vem som då skall höras och i vad mån en förhandling skall hållas och vem som skall kallas till denna. När lagstiftaren avstått från att tillägga borgenärernas hörande någon betydelse i paragrafens första stycke, har motiven – kortfattat uttryckt – varit att det inte behövs och att borgenärerna när som helst kan begära byte av konkursförvaltare (se prop. 1986/87:90 s. 103). Åtminstone det senare skälet har alltjämt giltighet. I de verkligt besvärliga fallen, nämligen vid delat förvaltarskap och entledigande av förvaltare, är borgenärerna i KL garanterade ett visst inflytande.
5.4 Arvode och arvodeskontroll
5.4.1 Inledning
Utredningen har enligt de ursprungliga direktiven (Dir. 1997:74) att utreda bl.a. vad som skall gälla för arvodering av konkursförvaltare. Arbetet skall innefatta en kartläggning av bl.a. principerna för hur förvaltarna debiterar, vilket inflytande TSM har och hur tingsrätten handlägger frågor om arvode. Mot bakgrund av kartläggningen skall utredningen överväga dels frågan om vilka normer som skall vara bestämmande för arvodet och vilka uppgifter förvaltaren skall lämna i samband med arvodesräkningen, dels vilken roll tingsrätten och tillsynsorganet skall spela när arvodet skall bestämmas.
I avsnitt 5.4.2.1 ges inledningsvis en kort bakgrund när det gäller arvodering av konkursförvaltare. I avsnitt 5.4.2.2 berörs reformbehovet (för en närmare redovisning se avsnitten 2.5 och 4.3.5.1). I avsnitt 5.4.2.3 redovisas utredningens överväganden och förslag när det gäller normer för fastställande av arvode i utdelningskonkurser och vilka krav som bör kunna ställas på förvaltarens arvodesräkning.
SOU 2000:62 369
I de fall konkursboets tillgångar inte räcker till att betala konkurskostnaderna, dvs. bl.a. förvaltarens arvode, svarar i sista hand staten för dessa. I dessa konkurser, som avslutas genom ett beslut om avskrivning (10 kap. 1 § KL), bestäms förvaltarens arvode enligt en särskild konkursförvaltartaxa (DVFS 1999:16). Frågan om taxans utformning och tillämpning behandlas i avsnitt 5.4.3.
När det gäller frågan om vem som skall ha beslutsfunktionen vid fastställande av arvode kommer den inriktning som utredningen föreslagit när det gäller en ny offentlig tillsyn att spela en betydande roll. Vissa allmänna utgångspunkter för den nya tillsynsfunktionen har redovisats i avsnitt 5.2. Även om tillsynen enligt utredningens förslag skall vara generell på så sätt att ingen konkurs lämnas helt utanför kontroll, kommer kontrollen av konkursförvaltarens olika åtgärder för att avveckla boet att kännetecknas av en betydande flexibilitet. Denna kommer att medföra att tillsynsorganet inte i alla konkurser har närmare kännedom om det arbete som förvaltaren har lagt ned, vilket i sin tur påverkar den roll som tillsynsorganet bör ha i fråga om fastställande av arvodet. I avsnitt 5.4.4 redovisas utredningens överväganden i dessa frågor.
Det är viktigt att framhålla, att utredningens överväganden rörande arvodering av konkursförvaltaren utgår från det förslag i fråga om förvaltarens roll vid konkurs som läggs fram i avsnitt 5.6. Där föreslås viss omfördelning av beslutsfunktionerna som inverkar på förvaltarens arbete. Sålunda förordas att ordningen med obligatorisk edgång avskaffas och ersätts med ett system med bouppteckningssammanträde inför förvaltaren och fakultativ edgång inför rätten. Vidare flyttas beslut om anordnande av bevakning från domstolen till förvaltaren. Även vissa andra förslag har betydelse för förvaltarens roll, t.ex. slopandet av kravet på medgivande från tillsynsmyndigheten för överlämnande av egendom till bäst berättigad borgenär i samband med avskrivning av konkursen.
Det kan tilläggas att vissa speciella kostnadsfrågor rörande konkursförvaltararvode kommer att behandlas i avsnitt 5.10.
5.4.2 Arvodesbestämning i utdelningskonkurser
5.4.2.1 Bakgrund
Nuvarande regler om konkursförvaltares arvode har i viktiga delar fått sitt innehåll redan i 1800-talets konkurslagstiftning. Principen att arvodet inte får sättas till högre belopp än som med avseende på det arbete uppdraget krävt, den omsorg och skicklighet varmed det utförts, samt boets omfattning kan anses utgöra skälig ersättning för uppdraget (se numera 14 kap.
370 SOU 2000:62
4 § andra stycket KL) har sålunda lång hävd (jfr härtill och till det följande Welamson, Konkursrätt, 1961, s. 619 f.). Detsamma gäller regeln att arvodet skall bestämmas till ett visst belopp i ett för allt, såvida inte ett särskilt arvode behöver beräknas för viss egendom (se numera 14 kap. 5 § första stycket KL). Denna regel bygger på antagandet att ett fastställande av ett särskilt belopp för varje åtgärd sannolikt skulle leda till en stegring av det totala arvodet.
Fram till tillkomsten av den nya KL fanns en föreskrift om att arvode inte fick räknas efter tid (se 82 § tredje stycket ÄKL). I samband med 1979 års reform erinrade chefen för Justitiedepartementet om att föreskriften inte uteslöt att den tid som konkursförvaltaren lagt ned på konkursen beaktades som en viktig faktor vid arvodesprövningen (se prop.1978/79:105 s. 208). Vid 1987 års reform slopades dock förbudet att beräkna förvaltararvodet i förhållande till nedlagd tid (se prop.1986/87:90 s.156 f.). Departementschefen antog att detta förbud troligen bidragit till att rätten och TSM inte fått tillräckligt underlag för sin bedömning av arvodets skälighet. Förbudet hade medfört att förvaltarna i sina arvodesräkningar inte angav den tid som uppdraget krävt. Varken rätten eller TSM fick därför möjlighet att bedöma om den faktiska tidsåtgången eller den tillämpade timdebiteringen var rimlig. Om förbudet att räkna arvode efter tid slopades, torde förutsättningarna för en meningsfull prövning förbättras avsevärt. Departementschefen ansåg även att slopandet av förbudet inte ingav farhågor för att den kunnige och specialiserade förvaltaren inte skulle premieras tillräckligt. Han förutsatte att förvaltarna i fortsättningen skulle i sina arvodesräkningar ange den tid som åtgått för uppdragets utförande.
De nu redovisade bestämmelserna om arvodesbestämningen gäller i princip för alla konkurser och inte enbart för arvodet i utdelningskonkurser. I samband med 1979 års reform infördes emellertid den nyheten att konkursförvaltararvodet i mindre konkurser skulle bestämmas enligt en särskild taxa (se 187 § ÄKL och nyss nämnda prop. s. 232 f.). Motivet för detta var önskemålet att hålla konkurskostnaderna nere. Utrymmet för arvodestaxan behölls i huvudsak oförändrat vid 1987 års reform. Slopandet av systemet med s.k. mindre konkurser förde väsentligen med sig formella ändringar i fråga om det taxesatta området (se vidare om bakgrunden till konkursförvaltartaxan avsnitt 5.4.3.1). Om konkursen avslutas med avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL skall arvodet till förvaltaren bestämmas i enlighet med konkursförvaltartaxan (14 kap. 4 § tredje stycket KL). Detta innebär således ett avsteg från huvudregeln i 14 kap. 4 § andra stycket KL. Taxan får emellertid under vissa förutsättningar överskridas, vilket innebär att arvodet skall bestämmas enligt huvudregeln. Vad som i detta och följande avsnitt sägs om arvodesbestämningen i utdelningskonkurser gäller alltså även för arvodesbestämningen i konkurser där konkurs-
SOU 2000:62 371
förvaltartaxan överskrids. Detsamma gäller arvodesbestämningen i konkurser som avslutas på annat sätt än genom utdelning eller avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL, dvs. genom avskrivning på grund av att någon fordran inte görs gällande i konkursen (10 kap. 3 § KL), genom att konkursen läggs ned, genom att konkursen upphävs eller genom att ackord fastställs.
5.4.2.2 Reformbehovet
Bakom den nuvarande regleringen beträffande arvodesberäkningen finns främst två tankar: det skall göras en helhetsbedömning av arbetets kvantitet och kvalitet och konkursförvaltararvodet skall i princip fastställas till ett visst belopp i ett för allt (14 kap. 4 och 5 §§ KL). Regleringen har lång hävd, och den kritik som framförts mot gällande ordning avser inte heller dessa föreskrifter. Den riktar i stället främst in sig på att förvaltarnas arvodesframställningar ofta saknar uppgift om den tid som gått åt för att fullgöra uppdraget. RSV har i upprepade skrivelser till Justitiedepartementet (se avsnitt 4.3.5.1) framfört önskemål om att regleringen i KL skall ändras så att förvaltaren åläggs att i sin arvodesframställan ange den tid han lagt ned på uppdraget.
Vidare har hävdats att arvodesframställningarna också i övrigt är bristfälliga. Framställningarna bör enligt RSV (se avsnitt 4.3.5.1) innehålla uppgift om vilken personal i konkursförvaltarens organisation som utfört arbetet. Det bör också i 14 kap. 6 § KL införas en bestämmelse som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att utforma närmare föreskrifter om hur en arvodesframställning skall vara utformad och vad den skall innehålla; uppgiften bör därvid delegeras till RSV.
Rådande förhållanden medför enligt RSV att TSM:s granskning av arvodesanspråken kräver orimligt stora arbetsinsatser. En effektiv priskonkurrens mellan förvaltarna försvåras också. Med en förbättring av standarden på arvodesframställningarna i förening med tidsredovisning skulle skapas förutsättningar för att göra kostnadsjämförelser mellan förvaltarna, något som bl.a. skulle kunna bidra till att det skapades priskonkurrens mellan dessa.
Konkursförvaltarkollegiernas Förening har avstyrkt de förslag som lämnats av RSV angående tidsredovisning och en standardisering av arvodesframställningarna (se ang. föreningens remissvar avsnitt 4.3.5.1). Föreningens uppfattning är att TSM:s yttranden i arvodesfrågor i alltför stor utsträckning kommit att inriktas på frågan om förvaltarens arvodesyrkande beträffande visst eller vissa moment varit skäligt eller avvikande från vad myndigheten ansett utgöra "normalarvode" för aktuellt arbete. Föreningen menar att tidsaspekten – relativt sett – kan ha större betydelse vid arvodesbedömningen när det gäller vissa rutinbetonade arbetsmoment, såsom upp-
372 SOU 2000:62
rättande av bouppteckning, halvårsberättelse m.m., medan tiden i fråga om andra delar av förvaltningen är av underordnad betydelse framför resultat, svårigheter och skicklighet hos förvaltaren och det ansvar som förvaltaren påtagit sig. Föreningen anser vidare att en standardisering av arvodesräkningarnas utformning skulle försvåra förvaltarens möjlighet att på ett rimligt sätt motivera varför domstolen bör fastställa det yrkade arvodet.
Kritiken från RSV:s sida får visst stöd i enkätsvaren från TSM (1997/98 års enkät, bilaga 1). Drygt hälften av TSM – däribland myndigheterna i Stockholm och Göteborg – kritiserar avsaknaden av tidsredovisning och debiteringsnormer i arvodesframställningarna. Å andra sidan har nästan alla TSM en mycket låg frekvens av erinringar mot arvodesanspråken. Flertalet TSM uppger också att de brukar få gehör för sina synpunkter på arvodesyrkandena hos domstolarna. Uppgifterna om erinringsfrekvens och domstolarnas inställning till TSM:s erinringar har bekräftats också av den arvodesenkät som utförts hos samtliga TSM under 1999 (bilaga 9). Myndigheten i Stockholm har dock vid utredningens besök där 1999 hänvisat till vissa svårigheter att hos tingsrätten få gehör för sina synpunkter när det gäller arvodenas storlek.
Enkätsvaren från tingsrätterna (bilaga 2) bekräftar svaren från TSM när det gäller erinringsfrekvensen och domstolarnas inställning till TSM:s invändningar. 20 tingsrätter uppger att någon tidsredovisning inte förekommer i arvodesframställningarna. Av övriga anger cirka 35 (bl.a. Stockholms tingsrätt) att tidsfaktorn beaktas på samma sätt som andra faktorer. Ett 15-tal anser att faktorn inte är nödvändig eller att de inte efterfrågar den särskilt. Ett drygt 20-tal menar att tidsredovisning är bra. De flesta tingsrätter är i stort sett nöjda med utformningen av arvodesframställningarna och arbetsredogörelserna. Det 20-tal tingsrätter som inte är nöjda anger främst avsaknaden av tidsredovisning som en brist.
Frågan om i vilken utsträckning konkursförvaltaren skall redovisa vilken tid som lagts ned på arbete i konkursen har också behandlats av Högsta domstolen (HD) i NJA 1999 s. 665 (se närmare härom avsnitt 2.5.4.1). Förvaltaren hade redovisat tidsåtgång under endast en rubrik i arvodesräkningen, nämligen beträffande försäljning av boets egendom. Han hade emellertid också upplyst att han debiterat ett arvode om ca 1 500 kr per timme, varför den totala tidsåtgången kunde räknas ut. TSM ansåg att ersättningen inte borde överstiga 1 250 kr i timmen, vilket var den ersättningsnivå som TSM sedan ett par år tillbaka tillstyrkte. Förvaltaren pekade på att det inte var enbart nedlagd tid som skulle vara avgörande för arvodets storlek och att det saknades en fastslagen timtaxa för konkurser. Tingsrätten ansåg inte att det fanns skäl att – vare sig med hänsyn till konkursens omfattning, kvaliteten på det utförda arbetet eller någon annan omständighet – frångå den ersättningsnivå som TSM hade som utgångspunkt. Hovrätten fastställde tingsrättens beslut.
SOU 2000:62 373
HD uttalade att den tid som förvaltaren lagt ned är en omständighet som skall tillmätas betydelse vid bestämmande av arvodet men att även bl.a. arbetets kvalitet, dvs. hur omsorgsfullt och skickligt det har utförts skall beaktas. Härvid kan de resultat som förvaltaren uppnått ha betydelse. HD menade vidare att förvaltaren vid sin arvodesframställan bör ange i vart fall den ungefärliga tid som lags ned på uppdraget. Det finns däremot som regel inte anledning att kräva uppgifter om hur mycket tid förvaltaren har redovisat som avser arbete av andra på förvaltarens kontor, vilka har medverkat i förvaltningen. Efter att ha pekat på att det med ledning av förvaltarens uppgifter gick att räkna ut tidsåtgången i fallet och på att endast personer som uppfyller mycket högt ställda krav på kunskap och erfarenhet får förordnas till förvaltare fann HD att det begärda arvodet var skäligt.
5.4.2.3 Tidsredovisning i arvodesframställan, m.m.
Utredningens förslag: Bestämmelsen i 14 kap. 6 § KL bör förtydligas genom att det där slås fast att förvaltaren skall – när det behövs för att bedöma skäligheten av det begärda arvodet – ange den tid som gått åt för att fullgöra uppdraget, fördelad på de olika förvaltningsåtgärderna.
En utgångspunkt när det gäller arvodesberäkningen är att konkursförvaltningen inte är en statlig uppgift utan en privat sådan. Förvaltaren handlar inte på det allmännas vägnar utan skall fullgöra sina åligganden med samtliga borgenärers (inkl. skatteborgenärens) bästa för ögonen (jfr 7 kap. 8 § KL). En annan sak är att förvaltaren numera har att beakta vissa samhälleliga intressen. Han kan t.ex. vid försäljning av en av gäldenären bedriven rörelse ta hänsyn till intresset av att sysselsättningen på en viss ort upprätthålls.
Det förhållandet att det är en statlig myndighet som förordnar förvaltaren och därvid prövar dennes kvalifikationer medför inte att konkursförvaltningen är en verksamhet för vars fullgörande staten svarar (jfr 3 kap. 2 § skadeståndslagen 1972:207 och prop.1972:5 s. 506 f; se även SOU 1983:24 s. 393). Det ligger därför närmare till hands att jämföra förvaltarens ställning när det gäller rätten till ersättning med en boutredningsmans i ett dödsbo (jfr 19 kap. 19 § andra stycket ärvdabalken) än den som innehas av ett av domstol utsett rättshjälpsbiträde i en rättslig angelägenhet eller en offentlig försvarare. I de senare fallen rör det sig om ett offentligt uppdrag där kostnaderna primärt drabbar staten och där det från det allmännas sida finns ett starkt önskemål om att hålla kostnadsutvecklingen inom bestämda gränser. I linje härmed ligger att rättshjälpssystemet redan från början baserats på ett system med taxor för beräkningen av arvode till
374 SOU 2000:62
biträde och offentlig försvarare (inkl. tillämpning av en s.k. timkostnadsnorm). Utanför det taxesatta området har timkostnadsnormen inte någon direkt betydelse (se Fitger, Rättegångsbalken I, s.18:37 f.).
Vad som har sagts nu hindrar inte att det är av stor vikt för staten att arvodesbestämningen i konkurs sker så noggrant som möjligt (jfr prop.1986/87:90 s. 158). Den största kostnadsposten är i allmänhet konkursförvaltarens arvode. Genomsnittsarvodet i utdelningskonkurser har ökat avsevärt under 1990-talet (se avsnitt 2.5.4.3). Ytterst är det staten som svarar för att förvaltaren erhåller skälig ersättning för uppdraget (jfr 14 kap. 2 § KL). Även borgenärerna i gemen har emellertid ett intresse av att bestämningen av arvodet till förvaltaren sker på ett sätt som garanterar en tillfredsställande kostnadskontroll. Eftersom konkurskostnaderna skall utgå ur konkursboet framför andra skulder som boet har ådragit sig, går en hög arvodesdebitering i första hand ut över borgenärernas möjlighet till utdelning. Först i den mån konkurskostnaderna inte kan tas ut ur boet, svarar staten för kostnaderna. I de fall en konkurs avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL svarar visserligen en enskild borgenär som konkurssökande för kostnaderna upp till en tiondel av basbeloppet. I praktiken får dock staten också i dessa fall alltid svara för viss del av kostnaderna; den för sådana fall gällande taxan i fråga om ersättning för arbete till förvaltaren uppgår f.n. till 8 600 kr (se vidare om taxan i avsnitt 5.4.3).
Som påpekats i avsnitt 5.4.2.2 är det inte de grundläggande föreskrifterna om att arvode skall bestämmas efter en helhetsbedömning av arbetets kvantitet och kvalitet och till ett belopp i ett för allt som vållat kritik. Kritiken riktar sig i stället mot utformningen av konkursförvaltarnas arvodesframställningar i det att dessa saknar uppgift om den tid som gått åt för att fullgöra uppdraget och att arvodesframställningarna också i övrigt är bristfälliga.
Arvodesbedömningen vållar ofta avsevärt arbete för TSM och tingsrätterna i utdelningskonkurser. Av den statistik som RSV upprättat rörande antalet avslutade konkurser hos TSM framgår bl.a. att antalet avslutade utdelningskonkurser för hela riket uppgick till knappt 6 000 för 1997, drygt 4 700 för 1998 och knappt 4 000 för 1999. En del av de kostnader som arvodesbedömningen medför för TSM kompenseras genom tillsynsavgiften (se vidare härom i avsnitt 5.8), och när det gäller arvode i utdelningskonkurser går visserligen denna kostnad ut över borgenärernas möjlighet att få utdelning. Det rör sig emellertid härutöver om icke obetydliga utgifter för det allmänna, både inom ramen för TSM:s och domstolarnas arbete. Eftersom det är ett statligt åliggande att fastställa arvodet i konkurs, är det uppenbarligen ett samhälleligt intresse att detta inslag i förfarandet inte drar onödigt stora kostnader för de berörda myndigheterna. I den mån utformningen av arvodesframställningen och arbetsredogör-
SOU 2000:62 375
elsen försvårar bedömningen av vad som är rimligt arvode bör övervägas i vilken omfattning förändringar är möjliga.
I sammanhanget bör uppmärksammas det samband som finns mellan arvodesbestämningen och utseende av konkursförvaltare. Utredningen har i avsnitt 5.3 föreslagit att särskilda bedömningsorgan – konkursförvaltarråd – skall inrättas med uppgift att sörja för att en kompetent förvaltarkår upprätthålls över tiden och att förvaltarkretsen är flexibel. Detta skall ske genom att konkursförvaltarråden på förhand väljer ut ett antal personer som bedöms vara tillräckligt kvalificerade för att senare av domstol kunna förordnas till förvaltare i den enskilda konkursen. I den prövning som konkursförvaltarråden skall göra då förvaltarkretsen avgränsas ligger bl.a. en priskonkurrensbedömning. När domstolen senare skall förordna en förvaltare i ett enskilt konkursärende har domstolen att göra en prövning av att den som anlitas har de bästa förutsättningarna att tillgodose borgenärernas intresse (se 7 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag). Detta innebär att domstolen vid ett beslut att utse en förvaltare alltid skall beakta kostnadsaspekten i det enskilda fallet (jfr avsnitt 5.3.4). Det förhållandet att konkurrensaspekten på detta sätt ges ökad betydelse redan vid konkursens inledande, bör således i sig kunna bidra till att förvaltararvodena hålls nere.
En faktor som också måste tas i beaktande när behovet av förändring av de nuvarande reglerna om arvodesbestämningen övervägs är utformningen av den nya offentliga tillsyn som utredningen föreslår (se vidare avsnitt 5.2 och avsnitt 5.7). En förändring i förhållande till den nuvarande tillsynens utformning är att den nya tillsynen skall utövas selektivt. Detta skall göra tillsynsmyndigheten mera effektiv och öka dess kompetens. Det förhållandet att närmare kontroll av förvaltarnas åtgärder för avveckling av konkursboet inte kommer att ske i alla konkurser kommer dock innebära att tillsynsorganet inte alltid kommer att ha full kännedom om förvaltarens arbete i samtliga konkurser. Det är något som måste beaktas när det gäller frågan var beslutsfunktionen vid fastställande av arvodet skall ligga (se avsnitt 5.4.4), men det är också något som ökar betydelsen av att förvaltarens arvodesframställan innehåller en väl utvecklad beskrivning av konkursförvaltningen, de åtgärder som förvaltaren vidtagit och skälen härför.
Enligt utredningens mening finns det mot den nu beskrivna bakgrunden skäl att fråga sig om nuvarande lagreglering av arvodesbestämningen tillgodoser de krav som kan ställas från statens och borgenärernas sida. Arvoderingen av statliga uppdrag som rättshjälpsbiträde och offentlig försvarare skall ske med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer (se 27 § rättshjälpslagen 1996:1619 och 21 kap. 10 § rättegångsbalken). Ett vägande skäl för denna ordning har sedan länge varit strävandena att hålla statens kostnader för
376 SOU 2000:62
rättegångar nere. Detta önskemål har fått särskild tyngd under de senaste årens besparingar inom den statliga sektorn. Frågan är dock i vilken utsträckning det angivna synsättet bör påverka även principerna för arvodering av konkursförvaltare.
Som angetts i prop. 1986/87:90 (s. 159) skiljer sig förhållandena i konkurssammanhang från andra situationer där arvodesprövningar av rätten förekommer. Detta sammanhänger med det förhållandet att förvaltararvodet skall bestämmas till ett visst belopp i ett för allt och att hänsyn härvid skall tas inte bara till arbetets omfattning utan också till dess kvalitet, dvs. det uppnådda resultatet. Detta talar visserligen mot att nu införa en generell regel i KL om skyldighet för förvaltaren att i samband med sitt arvodesanspråk redovisa den tid som han lagt ned på uppdragets utförande och på de olika förvaltningsåtgärderna. Det skulle också kunna hävdas att slopandet av förbudet att räkna arvodet med beaktande av den tid som förvaltaren lagt ned talar i samma riktning. Konkurslagskommittén framhöll dock i sitt slutbetänkande (se SOU 1983:24 s. 348) att förbudet i första hand torde ha betingats av önskemålet att arvodet inte bestäms efter konkursens varaktighet. Den då gällande regeln uteslöt enligt ordalagen att arvodet bestämdes med beaktande enbart av den tid som faktiskt hade lagts ned på arbete med konkursförvaltningen. I praxis hade sedan länge den faktiska tid som förvaltaren lagt ned på konkursen ansetts som en viktig faktor vid arvodesbestämningen.
En utgångspunkt bör sålunda vara att tidsåtgången utgör endast en faktor bland flera av betydelse vid arvodesprövningen. Det finns dock olika uppfattningar hos TSM, tingsrätterna och konkursförvaltarna om i vilken omfattning tidsåtgången skall beaktas och om förvaltaren skall vara skyldig att redovisa den. HD har i sitt förut nämnda beslut (NJA 1999 s. 665) uttalat att tidsåtgången normalt skall ges en förhållandevis stor betydelse och att förvaltaren vid sin arvodesframställan bör ange i vart fall den ungefärliga tid som lagts ned på uppdraget. Om det anses brista i detta hänseende, finns enligt HD möjlighet att ge förvaltaren tillfälle att inkomma med behövliga uppgifter.
Enligt utredningens mening bör tidsåtgången ses som en viktig faktor bland flera när det gäller att bedöma skäligheten av det arvode som konkursförvaltaren yrkat. Det bör därför finnas möjlighet för den beslutande myndigheten att begära att förvaltaren skall redovisa vilken tid som lagts ned på arbetet i konkursen. Förekomsten av den allmänna regeln om förvaltarens upplysningsplikt visavi rätten och TSM i 7 kap. 9 § KL har inte gett tillräckligt stöd för att avkräva förvaltaren behövliga uppgifter om den tid han lagt ned på de olika arbetsmomenten.
Utredningen föreslår med hänsyn till vad som nu anförts att det i 14 kap. 6 § KL skall införas ett förtydligande som slår fast att konkursförvaltaren skall – när det behövs för att bedöma skäligheten av det begärda
SOU 2000:62 377
arvodet – ange den tid som gått åt för att fullgöra uppdraget, fördelad på de olika förvaltningsåtgärderna. Avgörandet av om en tidsredovisning behövs i den enskilda konkursen bör ankomma på den myndighet som har att bedöma skäligheten. Även tillsynsorganet bör kunna begära en tidsuppgift. Har förvaltaren avkrävts en uppgift om tidsåtgången och efterkommer han inte uppmaningen att komplettera arvodesframställningen, kan detta komma att återverka på hans rätt till ersättning för arbetet.
Som har framhållits av Konkursförvaltarkollegiernas Förening kan tidsaspekten relativt sett ha större betydelse i fråga om vissa rutinbetonade arbetsmoment, såsom upprättande av bouppteckning, halvårsberättelse m.m. När det gäller åtgärder som ställer krav på affärsmässiga bedömningar kan faktorer som resultat, svårigheter, förvaltarens skicklighet och det ansvar som förvaltarens tagit på sig ha större betydelse. Förvaltaren skall redan enligt nuvarande bestämmelser ange hur det begärda arvodet fördelar sig på de olika förvaltningsåtgärderna. En lösning där förvaltaren skulle avkrävas tidsredovisning enbart beträffande mer rutinbetonade arbetsmoment vore dock inte meningsfull. Det är inte i sådana delar som svårigheten att bedöma arvodets skälighet ligger.
En konkursförvaltare som avkrävs en tidsuppgift och som inte anser att ersättning efter nedlagd tid speglar skälig ersättning för nedlagt arbete i konkursen måste på annat tillfredsställande sätt motivera det yrkade arvodesbeloppets skälighet genom att t.ex. beskriva arten av de överväganden som krävts när det gäller frågor om fortsatt drift, boets komplexitet, det ansvar som förvaltningen inneburit och det resultat som uppnåtts. Är redovisningen enligt den beslutande myndigheten inte tillfredsställande bör detta återverka på hans rätt till ersättning för arbetet. Det åligger förvaltaren att lägga fram det underlag som behövs för skälighetsbedömningen.
Det kan ifrågasättas om konkursförvaltaren härutöver bör vara skyldig att redovisa hur arbetstiden fördelats på olika personalkategorier som deltagit i arbetet. Konkursförvaltarkollegiernas Förening har ansett att det är oväsentligt om visst arbete hos en förvaltare utförs av en biträdande jurist och på en annan byrå av förvaltaren eller annan kvalificerad personal, så länge som arbetet utförs på ett tillfredsställande sätt. Hur en förvaltare organiserar och fördelar arbetet i en konkurs är enligt föreningen en del av hans affärskoncept och utgör ett konkurrensmedel visavi andra förvaltare. De invändningar som föreningen har haft har enligt utredningens uppfattning viss tyngd. Härtill kommer att HD i ovan nämnda beslut ansett att det som regel inte finns anledning att kräva uppgift om hur mycket av den tid som förvaltaren redovisat som avser arbete av andra på förvaltarens kontor (se även NJA 1988 s. 262). Det kan också ifrågasättas hur en skyldighet att redovisa hur arbetstiden fördelats på olika personalkategorier skulle stå i överensstämmelse med bestämmelsen i 14 kap 5 § KL om att arvodet skall bestämmas till ett visst belopp i ett för allt. Utredningen anser med hänsyn
378 SOU 2000:62
till det anförda att det inte bör införas någon bestämmelse om skyldighet för förvaltaren att i arvodesräkningen fördela nedlagd tid i konkursen på olika personalkategorier.
RSV har även föreslagit att det i KL skall tas in ett bemyndigande för regeringen eller myndighet under regeringen att utfärda närmare föreskrifter om hur en arvodesframställning skall vara utformad och vad den skall innehålla. Med hänsyn till att den beslutande myndigheten, enligt utredningens förslag, bör ges möjlighet att begära att uppgift om nedlagd tid i konkursen anges minskar behovet av ytterligare föreskrifter rörande arvodesframställningen eller arbetsredogörelsen. Det kan f.ö. ifrågasättas om inte sådana föreskrifter måste ges i lagform (jfr SOU 1983:24 s. 124 f.). Önskemålen om enhetliga normer väger enligt utredningens uppfattning inte så tungt att regleringen i 14 kap. 6 § KL bör göras ännu mer detaljerad. Av betydelse i detta sammanhang är också det Konkursråd som utredningen föreslår skall inrättas. På sätt som närmare kommer att utvecklas i avsnitt 5.5 är frågan om riktlinjer för en enhetlig utformning av arvodesräkningar något som skulle kunna bli föremål för rekommendationer från Konkursrådet. Utredningen anser således att det inte finns skäl att i författningstext ge ytterligare anvisningar om hur arvodesframställningarna skall utformas.
5.4.3 Arvodesbestämning enligt konkursförvaltartaxan
5.4.3.1 Inledning
När en konkurs skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL på grund av att tillgångarna inte räcker till täckande av konkurskostnaderna och andra skulder som boet har ådragit sig skall rätten vid bestämmande av arvode till konkursförvaltaren tillämpa en taxa som fastställts av Domstolsverket (DV) efter bemyndigande av regeringen (44 § KF och DVFS 1999:16). Enligt denna taxa skall ersättning för arbete utgå med 8 600 kr och omfatta allt förvaltarens arbete i konkursen. I taxebeloppet ingår ersättning för tidsspillan i en timme och allmänna kontorskostnader. Enligt 3 § i konkursförvaltartaxan får taxebeloppet överskridas om ett konkursärende krävt avsevärt mer arbete än normalt. Överskridandet får emellertid endast ske när rätten finner att skälig ersättning överstiger taxebeloppet med minst hälften (dvs. gränsen är 12 900 kr). Innan rätten bestämmer arvodet skall TSM höras (14 kap. 10 § KL).
Kostnaden för de förvaltararvoden som fastställs i avskrivningskonkurser kommer i många fall att helt eller delvis få bäras av staten. I de fall konkursboet saknar tillgångar eller dessa enbart delvis räcker till att betala
SOU 2000:62 379
konkurskostnaderna, däribland förvaltararvoden, svarar staten för kostnaderna om dessa inte betalats av sökande borgenär så långt dennes ansvar sträcker sig enligt 14 kap. 3 § KL (enligt utredningens förslag 15 procent av basbeloppet, se avsnitt 5.8.3). Statens kostnader för förvaltararvoden uppgick för 1997 till 119 mkr, för 1998 till 101 mkr och för 1999 till 84,5 mkr. Den skillnad som kan iakttas innebär emellertid inte att det skett någon avsevärd minskning av kostnaderna per konkurs, eftersom antalet avskrivningskonkurser som avslutades vid tingsrätterna från 1997 till 1999 minskade från 8 672 till 5 954.
5.4.3.2 Bakgrund
Som utvecklats i avsnitt 2.5.5.1 var skälen för en taxesättning av förvaltararvoden ursprungligen att söka hålla kostnaderna i konkurs nere och att underlätta konkursdomarens hantering av arvodesfrågorna. Mot bakgrund av att arbetsuppgifterna i mindre konkurser som skrevs av på grund av otillräckliga tillgångar ansågs i grova drag kunna förutses och kräva en på förhand någorlunda bestämd arbetsinsats ansåg Konkurslagskommittén att taxan borde bygga på en saktaxa. Därigenom skulle man få en bestämd riktpunkt för arvodesprövningen. För att avvikelse från taxan skulle ske skulle förvaltaren visa att den aktuella konkursen inte var ett genomsnittsfall utan att den medfört väsentligt mer arbete än normalt (SOU 1977:29 s. 244). Tanken var att taxan skulle vara ett normalarvode som kunde höjas eller sänkas. Om förvaltaren varit oskicklig eller försumlig skulle taxan kunna underskridas. Enbart det förhållandet att förvaltningen varit påtagligt enkel borde emellertid inte leda till en avvikelse från taxan. Om förhållandena i konkursen varit sådana att förvaltaren lagt ned avsevärt mer arbete än normalt borde han dock tillerkännas ersättning utöver taxan.
Ett förslag till förvaltartaxa utarbetades av DV och lades fram i en promemoria som upprättats av en särskild arbetsgrupp och dagtecknats den 28 september 1979. I promemorian (s. 23 f.) uttalades att förvaltarens arbetsuppgifter i mindre konkurser skulle komma att vara jämförbara med det arbete som åvilat god man i fattigkonkurs samt det arbete som en förvaltare i ordinär konkurs utför såvitt avser arbete enligt 55 § ÄKL (upprättande av förvaltarberättelse). Härtill kom de nya arbetsuppgifter som genom 1979 års reform skulle åvila förvaltaren i mindre konkurser och som skulle komma att omfattas av taxan. Vad som här avsågs vara att förvaltaren i förvaltarberättelsen skulle anmärka om det förekommit förhållanden som kunde föranleda återvinning till boet samt om det funnits anledning till antagande att gäldenären gjort sig skyldig till gäldenärsbrott eller om det under konkursförvaltningen kommit fram att gäldenären kunde misstänkas för annat brott som ej var av ringa beskaffenhet och som
380 SOU 2000:62
hade samband med verksamheten. Antalet fattigkonkurser utgjorde vid denna tid (1978) 71 procent av alla i riket anhängiga konkurser och uppgick till ca 2 700.
Arbetsgruppen kunde när det gäller arvodet i fattigkonkurser genom en statistisk undersökning (se promemorian s. 15 f.) konstatera bl.a. att arvodet till den gode mannen var i genomsnitt högre i de konkurser där det fanns tillgångar jämfört med konkurser där tillgångar helt saknades. Om konkursgäldenären var en juridisk person eller fysisk person med rörelse var arvodet också i regel högre än om gäldenären var en fysisk person utan rörelse. I konkurser där staten var sökande var arvodet i genomsnitt lägre än i andra konkurser. Variationerna var dock så små att en och samma taxa borde kunna användas i samtliga fall. Arbetsgruppen beräknade vidare ett medianvärde för gode männens arvode i fattigkonkurserna (750 kr). När det gäller arvode för att upprätta förvaltarberättelse undersökte arbetsgruppen ett antal förvaltarberättelser i ordinära konkurser där arvodet inte överstigit 10 000 kr och beräknade på grundval härav ett medianarvode för kostnaden för att upprätta förvaltarberättelse (550 kr). När det gäller storleken på ersättningen för helt nya arbetsuppgifter antecknades i promemorian att detta värde skulle bestämmas efter en remissomgång och efter särskilda kontakter med Sveriges advokatsamfund.
De krav som ställdes på taxan (se promemorian s. 21 f) var att den skulle ge förvaltaren skälig ersättning för nedlagt arbete och att den skulle motivera förvaltaren att göra erforderliga undersökningar även i de fall det fanns anledning att gå närmare in på frågan om gäldenärsbrott och annan ekonomisk brottslighet. Vidare skulle taxan vara enkel att tillämpa och den skulle i sitt tillämpningsområde kunna användas i överväldigande antalet fall, dvs. överskridande av taxan skulle ske endast undantagsvis. Mot denna bakgrund utarbetades ett förslag som innebar en taxa i två beloppsnivåer. Den lägre nivån skulle motsvara dels dittillsvarande arvode till god man för arbete i fattigkonkurser, dels ersättning för arbete med upprättande av förvaltarberättelser. Något påslag för nya arbetsuppgifter gjordes inte. Den högre taxenivån bestämdes utifrån medianvärdet hos de högst betalda fattigkonkurserna och förvaltarberättelserna samt inkluderade ett påslag för helt nya arbetsuppgifter. Tanken var att arvode enligt nivå 1 för enklare konkurser skulle utgå i 50 procent av konkurserna. För resterande 50 procent skulle arvode utgå enligt nivå 2 eller med belopp som innebar överskridande av taxan. Den högre taxenivån borde inte överskridas i mer än tio procent av fallen.
Taxan med två nivåer (1 750 resp. 2 800 kr), vilken trädde i kraft den 1 januari 1980 (DVFS 1979:42, B 61) bibehölls endast en kort tid, eftersom den redan vid en översyn 1981 visade stora brister. Kritiken gick framför allt ut på att antagandet om fördelningen av antalet arvoden på två nivåer inte hade bekräftats. Enligt en undersökning bland ett urval konkursdom-
SOU 2000:62 381
are, konkursförvaltare och TSM som DV hade genomfört utgick ersättning enligt den lägre taxenivån i det alldeles övervägande antalet fall. Arvode fastställdes enligt nivå 2 eller med ett belopp som överskred taxenivåerna i enbart 10–15 % av det totala antalet fastställda arvoden i aktuella konkurser. En förklaring antogs vara att förvaltarna avstod från att göra någon egentlig utredning när bokföring helt saknades utan nöjde sig med att konstatera att bokföringsbrott förelåg. I de fall arvodet fastställdes enligt nivå 2 var orsaken ofta en annan än att utredning om gäldenärsbrott eller återvinning företagits. Vid översynen diskuterades olika alternativa modeller för hur taxan skulle konstrueras. En modell som förespråkades av DV var en tvåstegstaxa där man införde en lägre nivå för de enkla och okomplicerade konkurserna. Översynen resulterade emellertid så småningom i att det fr.o.m. den 1 januari 1982 infördes en enhetlig taxa med en nivå som vid den tiden uppgick till 2 100 kr.
Taxan har därefter höjts i princip varje år. De årliga förändringarna har vid de flesta tidpunkter i princip motsvarat den förändring som gjorts av timkostnadsnormen. Vid ett tillfälle, nämligen genom den taxa som trädde i kraft den 1 januari 1988 (DVFS 1987:18), var den årliga förändringen av konkursförvaltartaxan markant större jämfört med förändringen av den timkostnadnorm som legat till grund för beräkningen. Detta var samtidigt som KL trädde i kraft och taxan höjdes då från 3 000 kr till 3 800 kr. 1987 års reform innebar samtidigt att förvaltarens arbetsuppgifter utökades bl.a. genom att förvaltaren skulle om möjligt ange vid vilken tidpunkt obeståndet kan antas ha inträtt och, om det fanns anledning därtill, ange om skyldighet inträtt att enligt 13 kap. 2 § aktiebolagslagen (1975:1385) upprätta särskild balansräkning. Höjningen av taxan till 3 800 kr innebar en ökning med 27 %. Timkostnadsnormen förändrades vid samma tidpunkt enbart med 10 %, vilket alltså innebar att taxan inte bara prisuppräknades utan också blev förhållandevis högre. DV har också i sin kommentar till konkursförvaltartaxan pekat på att framtagandet av de nu diskuterade uppgifterna kunde komma att medföra höga kostnader, vilket ofta skulle kunna utgöra skäl för att arvodet bestäms över taxan.
Genom 1987 års reform avskaffades uppdelningen i ordinära och mindre konkurser. Detta fick betydelse för arvodesbestämningen på så sätt att arvode skulle bestämmas enligt taxa om en konkurs skrevs av på grund av otillräckliga tillgångar. Tidigare var taxan bara tillämplig när mindre konkurser skrevs av på grund av otillräckliga tillgångar. Taxan kom nu att bli tillämplig även på konkurser som pågått under en längre tid och som enligt de äldre reglerna handlagts som ordinär konkurs och arvoderats enligt huvudregeln i KL. Departementschefen uttalade emellertid att arvodet i allmänhet inte skulle komma att bestämmas enligt taxa i dessa fall, eftersom förvaltarens som skäligt ansedda arvode nästan alltid skulle komma att
382 SOU 2000:62
överstiga det taxebestämda arvodesbeloppet med mer än 50 % (prop. 1986/87:90 s. 378).
Vid KL-reformen påpekades även att JO ansett att konkursförvaltartaxan borde ändras så att konkursförvaltarna i mindre konkurser inte av kostnadsskäl tvingades avstå från att undersöka om gäldenären begått någon brottslig handling före konkursutbrottet (prop. 1986/87:90 s. 114). Kommissionen mot ekonomisk brottslighet hade också i en skrivelse till DV uttalat att det inte var rimligt att fordra kostnadskrävande undersökningar i varje rörelsekonkurs med mer eller mindre vaga misstanker. En van förvaltare borde emellertid enligt kommissionen på ett tidigt stadium kunna bedöma om det fanns särskild anledning att syna en gäldenär i sömmarna. Förvaltaren måste ha kontakt med TSM som å sin sida borde underlätta för en förvaltare som på goda grunder misstänkte ekonomisk brottslighet, genom att tillstyrka ett överskridande av taxan. Detta ledde till att det i taxan (DVFS 1985:10, B 61, 3 §) särskilt angavs att det förhållandet att en förvaltare undersökt ekonomisk brottslighet kunde vara ett skäl till att överskrida taxebeloppet (se närmare härom i DV:s kommentar till p 3 i konkursförvaltartaxan).
För att få en uppfattning om hur konkursförvaltartaxan tillämpas i praktiken och i vilken omfattning taxebeloppet överskrids har utredningen genomfört en undersökning vid landets samtliga TSM. Det kan i detta sammanhang erinras om att även RRV i revisionsrapporten (RRV 1994:13) Tillsyn vid konkurs har redovisat en undersökning om arvodeskostnaderna i bl.a. avskrivningskonkurser. Den undersökningen avser emellertid konkurser avslutade 1990 och 1993, och omfattar ett begränsat antal TSM (se avsnitt 2.5.5.3). Mot den bakgrunden har det funnits behov av en uppdatering av uppgifterna om arvoden i avskrivningskonkurser. En sammanställning av enkätsvaren redovisas i bilaga 9 och en sammanfattning såvitt avser arvodesbestämningen i avskrivningskonkurser har redovisats i avsnitt 2.5.5.3. Av svaren har kunnat utläsas att taxenivån överskreds i 47 procent av avskrivningskonkurserna 1995 och i 52 procent 1997. Överskridandefrekvensen varierade mellan de olika TSM-områdena.
Utredningen hade också efterfrågat uppgifter om genomsnitts- och medianarvode i de konkurser där taxan hade överskridits. Även här fanns en spridning mellan de olika regionerna. En beräkning av genomsnittsvärdet för samtliga regioner gav ett arvode om ca 34 500 kr för konkurser som avslutades 1995 och ca 40 000 kr för konkurser som avslutades 1997. Medianvärdet pendlade 1995 i regel mellan 20 000 och 26 000 kr medan det i några enstaka TSM-områden var högre. 1997 låg medianvärdet generellt något högre, mellan 27 000 och 43 000 kr, med undantag av ett par TSMområden som hade lägre arvodesnivåer.
SOU 2000:62 383
5.4.3.3 Konkursförvaltartaxans innehåll och omfattning
Utredningens förslag: Arvode till konkursförvaltare i konkurser som avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL bör alltjämt bestämmas enligt en särskild taxa. Ersättning enligt en sådan taxa skall normalt innefatta följande åtgärder. – omhändertagande av gäldenärens bo med den räkenskapsinformation och andra handlingar som rör boet, – upprättande av bouppteckning och förrättande av bouppteckningssammanträde, – närvaro vid eventuell edgång, – upprättande av förvaltarberättelse och sluthandlingar, samt – i enkla fall, realiserande av tillgångar, avslutande av rörelse och utredning av eventuell misstanke om brott.
Taxenivån höjs från nuvarande 8 600 kr till 10 000 kr. De grundläggande förutsättningarna för att överskrida taxan skall vara samma som i dag. Gränsen för överskridande blir alltså då skälig ersättning uppgår till minst 15 000 kr.
De krav som ursprungligen ställdes på konkursförvaltartaxan, nämligen att den skulle vara enkel att tillämpa och kunna användas i överväldigande antalet fall synes, mot bakgrund av de svar som lämnats i de ovan nämnda enkäterna, inte längre vara uppfyllda. Taxan tillämpas i stället genomsnittligt sett i ca hälften av antalet avskrivningskonkurser. Med hänsyn härtill skulle behovet av en taxa kunna ifrågasättas. Det finns emellertid vägande skäl för att behålla denna möjlighet till arvodeskontroll. Utredningen vill särskilt peka på följande.
Ett avskaffande av taxan skulle innebära att arvodet i samtliga avskrivningskonkurser skulle bestämmas enligt huvudregeln i 14 kap. 4 § andra stycket KL. Detta skulle innebära att konkursförvaltaren i varje avskrivningskonkurs måste bifoga en redogörelse för det arbete som uppdraget medfört, något som i dag oftast kan undvaras (jfr prop. 1978/79:105 s. 343). Även om taxan numera inte tillämpas i den omfattning det från början varit tänkt medför den i alla fall att arvodesbestämningen i ca hälften av avskrivningskonkurserna inte behöver bli föremål för någon ingående prövning. Om man utgår från antalet avslutade konkurser vid tingsrätterna 1999 innebär detta en förenklad arvodesbestämning i ca 3 000 konkurser. Förutom det administrativa merarbete som ett avskaffande av taxan skulle innebära är det utredningens uppfattning att en sådan åtgärd också skulle leda till ökade kostnader i form av högre arvoden. Utredningen förordar av nu nämnda skäl att arvode i avskrivningskonkurser alltjämt skall bestämmas enligt en särskild taxa.
384 SOU 2000:62
Målsättningen med en taxa bör vara att den skall kunna tillämpas i en större andel av avskrivningskonkurserna än vad som är fallet i dag. Vad är då orsaken till att taxan i dag överskrids i ett så stort antal konkurser? I arvodesenkäten 1999 till TSM har utredningen frågat efter bl.a. vilka olika omständigheter som konkursförvaltarna åberopat till stöd för sitt yrkande om arvode över taxa (i bilaga 9, underbilaga 2A och 2B framgår närmare vilka olika förvaltningsåtgärder som bildade utgångspunkt för svaren). Förvaltarna i de flesta TSM-områden åberopade flera skäl till stöd för sitt yrkande. Inledande förvaltningsåtgärder samt bouppteckning och edgång var åtgärder som åberopades mycket ofta. Detsamma gällde de olika berättelser som förvaltaren ger in under konkursen. Även avveckling av tillgångar åberopades relativt ofta. Däremot åberopades inte i någon större utsträckning, med undantag för några regioner, att förvaltaren gjort utredning om brottsmisstanke eller undersökt möjligheter till återvinning. Detta kan möjligen förefalla överraskande, eftersom det bl.a. i DV:s kommentar till förvaltartaxan särskilt framhålls att detta kan vara ett skäl att överskrida taxan. Det var också bl.a. behovet av en effektivare brottsbekämpning i de s.k. fattigkonkurserna som ledde till att förvaltare efter 1979 års reform skulle förordnas även i mindre konkurser (prop. 1978/79:105 s. 208 f. och 220 f.).
De iakttagelser som kunnat göras i enkätsvaren medger inte några långtgående slutsatser när det gäller frågan varför taxan överskrids. En möjlig förklaring är att avskrivningskonkurserna överlag är betydligt mer tidskrävande än vad som förutsattes vid taxans införande. Om detta vore det enda problemet skulle en förändrad taxenivå kunna vara en lösning. Det kan emellertid också tänkas att avskrivningskonkurserna inte längre utgör en så homogen grupp konkurser som förutsattes 1979. Då taxan infördes uttalades att en rad olika faktorer visserligen påverkade storleken på de arvoden som utgick till gode män i fattigkonkurser men att variationerna var så små att en gemensam taxa borde kunna användas, oavsett om t.ex. tillgångar funnits eller inte eller vem som är sökande eller konkursgäldenär. Därefter har skett förändringar i näringslivets struktur med bl.a. en markant ökning av antalet nystartade företag under slutet av 1980-talet. Samtidigt har kunnat iakttas en stegrande konkursfrekvens och att en stor andel av de nystartade företagen (bortåt 50 procent) gick i konkurs inom en treårsperiod (SOU 1992:113 s. 91 f. och 301).
Ett annat skäl till den höga överskridandefrekvensen kan vara att det råder viss osäkerhet om hur konkursförvaltartaxan skall tillämpas såvitt avser frågan om vilket arbete som skall ingå inom ramen för taxan och vad som skall krävas för att taxan skall få överskridas. Den sist nämnda frågan var föremål för prövning av HD i bl.a. NJA 1998 s. 685. Konkursförvaltaren hade yrkat att konkursen för ett städbolag skulle avskrivas enligt 10 kap. 1 § KL samt att rätten skulle fastställa förvaltarens arvode till
SOU 2000:62 385
17 500 kr inkl. moms. Till stöd för sitt yrkande hade förvaltaren anfört bl.a. att han inte kunnat få kontakt med bolagets ställföreträdare, att bolagets bokföring inte kunnat omhändertas och att det funnits anledning att utreda om någon av företrädarna för bolaget kunde misstänkas för brott som avses i 7 kap. 16 § KL. TSM och sedermera RSV ansåg att arvodet skulle bestämmas enligt taxa, eftersom konkursen inte krävt avsevärt mer arbete än normalt. Den tidsåtgång om 15,5 timmar som förvaltaren hade uppgett vitsordades i och för sig. HD:s majoritet fann att den av förvaltaren nedlagda arbetstiden överskred taxan med mer än hälften och att det arbete som lagts ned inte framstod som obefogat. Det förelåg därför förutsättningar att överskrida taxan, varvid arvodet skulle bestämmas enligt huvudregeln i 14 kap. 4 § andra stycket KL. HD:s minoritet kom till motsatt slut. Minoriteten ansåg att förvaltaren inte hade visat att de arbetsmoment som han begärt ersättning för inte var sådana som normalt kan förväntas i en avskrivningskonkurs. Därför fanns det enligt minoriteten inte någon anledning att pröva om ersättningsbeloppet överskred den normala ersättningen med mer än hälften (se vidare avsnitt 2.5.5.2).
Det anförda visar att innehållet i konkursförvaltartaxan behöver övervägas på nytt. Det fordras enligt utredningens uppfattning svar på två frågor. För det första bör det klarläggas vilka arbetsmoment som normalt bör rymmas inom ramen för en taxa i avskrivningskonkurser. För det andra bör det övervägas hur lång tid dessa arbetsmoment normalt sett kan förväntas ta. Ju fler arbetsmoment som skall anses vara normalt förekommande, desto fler avskrivningskonkurser kommer naturligtvis att falla inom ramen för taxan. Detta kan i sin tur ställa krav på en högre nivå för att det arbete som läggs ned i konkursen inte skall bli orimligt stort i förhållande till ersättningsnivån. Å andra sidan innebär en högre taxa som omfattar en större grupp konkurser också att antalet konkurser i gruppen som är enkla och därför riskerar att bli överkompenserade med taxebeloppet kommer att öka.
Innan utredningen besvarar de uppställda frågorna finns skäl att nämna följande. Vad som föregått införandet av konkursförvaltartaxan tyder på att man uppfattat denna som en saktaxa, dvs. alla ärenden som faller under taxan skall i princip ersättas med samma belopp, oberoende av den arbetsinsats som krävts i det enskilda fallet. Det finns fördelar med ett sådant synsätt. Taxan motverkar då att förvaltaren överarbetar konkursen och att denna drar ut på tiden. Arvodeskontrollen underlättas. Kostnaderna hålls nere.
Kategoriseringen av taxan bör inte vara självändamål. Det är viktigt att denna är enkel och att den medverkar till att konkursförvaltaren lägger ned ett effektivt och i övrigt kvalitativt bra arbete. Hur man än konstruerar en taxa blir tidsåtgången för förvaltningen av betydelse vid arvoderingen.
386 SOU 2000:62
När det gäller konkursförvaltarens allmänna åligganden bör framhållas att vissa arbetsmoment är formellt nödvändiga i varje konkurs och måste därför, på samma sätt som när taxan infördes 1980, anses normalt förekommande även i en taxekonkurs. Således skall förvaltaren snarast ta hand om gäldenärens bo med den räkenskapsinformation och de andra handlingar som rör boet. Vidare skall förvaltaren upprätta bouppteckning, hålla bouppteckningssammanträde, närvara vid eventuell edgång och upprätta förvaltarberättelser och så småningom sluthandlingar. I de allra flesta fall bör dessa arbetsmoment, i den typ av konkurser det här är frågan om, vara av sådan omfattning att de kan rymmas inom ramen för en taxa.
Hur omfattande de olika, nu nämnda momenten blir har naturligtvis att göra med innehållet i den enskilda konkursen. Det kan tänkas att det redan på det inledande stadiet uppstår komplikationer genom att t.ex. gäldenären håller sig undan. I en sådan situation kan det bli svårt att upprätta bouppteckning och det kan också krävas flera försök att hålla bouppteckningssammanträde (se närmare om förrättande av bouppteckningssammanträde och hållande av edgångssammanträde under avsnitt 5.6.2). I vilken omfattning sådana förhållanden skall leda till att konkursen anses vara särskilt tidskrävande kommer att få bedömas i det enskilda fallet. De åtgärder som vidtas för att t.ex. få tag i en viss person måste vägas mot den kostnad åtgärderna innebär (huvudsakligen för staten eftersom det är fråga om avskrivningskonkurser) och hur stor chansen är att åtgärden leder till att några tillgångar blir kända. Edgångssammanträden skall hållas endast om det behövs, vilket kommer vara något som i första hand förvaltaren avgör (jfr även 10 kap. 2 § andra stycket KL). Undertecknandet av bouppteckningen bör normalt ske vid ett bouppteckningssammanträde inför förvaltaren. I de fall ett edgångssammanträde blir nödvändigt bör det inte utan vidare medföra att taxan frångås.
Ett förhållande som påverkar omfattningen av arbetet i en avskrivningskonkurs är om det finns tillgångar i konkursen. Det kommer dock alltid att vara fråga om enbart mindre tillgångar eftersom konkursen annars, om tillgångarna räcker till mer än konkurskostnader och massaskulder (och överskottet inte bara är marginellt, jfr 10 kap. 4 § KL), kommer att avslutas med utdelning och förvaltaren arvoderas efter andra principer. Av utredningens enkät 1999 till TSM framgår att arbete med avveckling av tillgångar i ganska stor omfattning åberopas som grund för att överskrida taxan. Enligt utredningens uppfattning bör realiserande av tillgångar i enkla fall kunna rymmas inom ramen för taxan. Rör det sig t.ex. bara om avyttring av några begagnade kontorsmöbler, bör detta kunna innefattas. Samma resonemang bör enligt utredningen kunna föras när det gäller inkassering av fordringar. Följs en sådan åtgärd av tämligen omgående betalning, blir förvaltarens arbetsinsats begränsad. Om en sådan in-
SOU 2000:62 387
drivning leder till att omfattande medel tillförs konkursen, kan detta å andra sidan leda till att konkursen kan avslutas med utdelning.
Konkursens svårighetsgrad och omfattning blir ofta beroende av om gäldenären drivit rörelse eller inte. Vid avvecklingen av en rörelse kan förhållandena några gånger vara jämförbara med vad som berörts ovan när det gäller realiserande av tillgångar m.m. Rörelsen kan t.ex. ha bedrivits i en mindre, förhyrd lokal med få inventarier och inte kräva annat än begränsade avvecklingsåtgärder. Det kan vidare vara fråga om ett aktiebolag som redan försatts i likvidation. Det förhållandet att gäldenären driver rörelse vid konkursutbrottet bör emellertid normalt medföra att taxan frångås. I sådana fall uppkommer oftast t.ex. frågor om lönegaranti till anställda och överväganden om rörelsens fortsatta drift. Sådana arbetsmoment bör enligt utredningens uppfattning i de flesta fall medföra att konkursen inte kan betraktas som en taxekonkurs. Var gränsen går för att avveckling av en rörelse skall anses alltför omfattande för att kunna arvoderas enligt taxan är i viss mån beroende av vilken ersättning som taxan ger. Så snart det rör sig om rörelser med t.ex. anställda som skall sägas upp m.m., mer än enstaka tillgångar att sälja eller fordringsförhållanden som måste utredas bör konkursen anses kräva sådana åtgärder som inte kan anses normalt förekommande i en avskrivningskonkurs.
En pågående rörelse kan också innebära att en omfattande bokföringsgranskning blir nödvändig. Enligt vad som erfarits i utredningen är det en uppfattning bland vissa konkursförvaltare att den nuvarande taxan inte skulle vara tillämplig i de avskrivningskonkurser där gäldenären har varit bokföringsskyldig. Varje arbete med att granska bokföring bör emellertid enligt utredningens uppfattning inte falla utanför det taxesatta området. Gäller det att granska en befintlig, löpande bokföring från en rörelse av liten omfattning, bör det kunna anses som normalt arbete även i en avskrivningskonkurs, under förutsättning att det antingen rör sig om enbart ett mindre antal transaktioner eller att det i annat fall finns en grundbokföring och kassabokföring. Det kan också t.ex. röra sig om granskning av bokföringen i ett bolag vars verksamhet aldrig kommit i gång.
Granskningen av hur gäldenären skött bokföringen kan leda till att förvaltaren anser att det föreligger misstanke om bokföringsbrott eller annan sådan brottslighet som förvaltaren enligt KL är skyldig att underrätta åklagaren om. Sådan brottsutredning bör också i uppenbara fall, t.ex. om någon bokföringsgranskning inte kunnat ske för att allt bokföringsmaterial saknas i en mindre rörelse, kunna anses som arbete inom ramen för taxan. Om det blir fråga om mer omfattande utredning är det emellertid enligt utredningens uppfattning fråga om arbete som ligger utanför taxan. Även här måste konkursförvaltaren göra en avvägning mellan de kostnader som en brottsutredning medför och nyttan av en sådan utredning. Det kan erinras om vad Kommissionen mot ekonomisk brottslighet uttalat i frågan.
388 SOU 2000:62
Enligt kommissionens uppfattning var det inte rimligt att fordra kostnadskrävande undersökningar i varje rörelsekonkurs med mer eller mindre vaga misstankar. En van förvaltare borde på ett tidigt stadium kunna bedöma om det finns särskild anledning att syna en gäldenär i sömmarna.
Överväganden rörande återvinning medför så gott som alltid att arbetet faller utanför taxan.
Vad som har sagts ovan om brottsutredning återverkar också på i vilka fall konkursförvaltarens arbete med att ange tidpunkt för obeståndets inträde faller inom det taxesatta området. I enkla fall som inte kräver närmare utredning bör, på samma sätt som föreslagits beträffande brottsutredning, arbete med att ange tidpunkt för obeståndets inträde kunna anses som arbete inom taxan.
När det gäller konkursförvaltarens arbete med att utröna tidpunkt för skyldighet att upprätta s.k. kontrollbalansräkning torde med hänsyn till vad som sagts ovan om taxans tillämpning då gäldenären drivit rörelse, konkurser där sådant arbete blir aktuellt normalt falla utom taxans tillämpningsområde.
Utredningen föreslår således att ersättning enligt taxa normalt skall anses innefatta – omhändertagande av gäldenärens bo med den räkenskapsinformation och andra handlingar som rör boet, – upprättande av bouppteckning inkl. förrättande av bouppteckningssammanträde, – närvaro vid eventuell edgång, – upprättande av förvaltarberättelse och sluthandlingar, samt – i enkla fall, realiserande av tillgångar, avslutande av rörelse och utredning av eventuell misstanke om brott.
Om konkursförvaltaren inte anser att taxan är tillämplig bör det åvila förvaltaren att visa att konkursen föranlett arbetsmoment som normalt sett inte förekommer i en avskrivningskonkurser eller att det arbete som förvaltaren behövt lägga ned i konkursen varit så omfattande att det motiverar att taxan överskrids.
När det gäller taxenivån bör påpekas att den nuvarande taxan är bestämd efter en av regeringen fastställd timkostnadsnorm som för 2000 uppgår till 1 075 kr. Taxebeloppet i den nu gällande konkursförvaltartaxan (DVFS 1999:16), 8 600 kr, motsvarar alltså 8 timmars arbete. Den nuvarande taxan innebär såvitt utredningen erfarit inte någon överkompensation för arbetet i de konkurser som i dag ersätts inom ramen för dessa regler. Frågan är då om de arbetsmoment som utredningen enligt vad som redovisats ovan ansett bör ingå inom ramen för taxan är mer omfattande än det arbete som ryms inom ramen för den taxa som gäller i dag.
De åtgärder som kan betecknas som allmänna förvaltningsåligganden motsvarar i stort sett de arbetsuppgifter som den gode mannen hade i fat-
SOU 2000:62 389
tigkonkurser samt arbetet med upprättande av förvaltarberättelse. I vilken omfattning de uppgifter som kan karakteriseras som särskilda förvaltningsuppgifter, t.ex. realiserande av tillgångar och indrivning av fordringar, ursprungligen till någon del ansågs ingå i arbetet inom ramen för taxan är svårare att bedöma. Att sådana frågor kunde vara föremål för bedömning även i mindre konkurser som skulle skrivas av på grund av otillräckliga tillgångar framstår i och för sig som klart (se bl.a. prop 1978/79:105 s. 330). Om tanken var att sådana åtgärder regelmässigt antogs leda till att taxan kunde överskridas är emellertid svårare att uttala sig om. I den analys av taxans tillämpning som Kommissionen mot ekonomisk brottslighet redovisade 1983 angavs att taxan frångicks i en stor andel av de konkurser som avslutades med avskrivning trots att tillgångarna överskridit konkurskostnaderna. Detta ansåg kommissionen föga förvånande eftersom realiserande av tillgångar ofta medförde ett extra arbete som inte var medräknat i taxan (se avsnitt 2.5.5.2).
Utredningens uppfattning är som framgått ovan att även enkla fall av realiserande av tillgångar, avveckling av rörelse och utredning av eventuell brottsmisstanke skall kunna ingå bland de arbetsmoment som ersätts inom ramen för taxan. Detta kan enligt utredningens uppfattning antas innebära en viss utvidgning av vilka arbetsmoment som skall anses normalt förekommande i en avskrivningskonkurs, vilket i sin tur skulle kunna motivera en höjning av taxan. När en höjning av taxenivån övervägs bör emellertid också erinras om risken för att vissa konkurser med en generellt högre taxenivå kan bli överkompenserade i arvodeshänseende jämfört med i dag. Samtidigt skulle en högre ersättning enligt taxa också innebära att vissa av de konkurser som i dag arvoderas med överskridande av taxan skulle falla inom ramen för densamma. Det är svårt att med säkerhet uttala sig om hur många av de konkurser där taxan i nuläget överskrids som vid en viss höjning av taxenivån i stället skulle falla inom ramen för en högre taxa. Av betydelse är naturligtvis hur stor höjningen blir. De förslag till klargörande av vilka arbetsmoment som skall falla inom ramen för taxan som utredningen lägger fram bör emellertid också kunna bidra till att fler konkurser kommer att arvoderas enligt taxan.
Utredningen har med hänsyn till de olika faktorer som redovisats ovan övervägt en höjning av taxenivån till 10 000 kr. Av de kostnadsberäkningar som utredningen gjort (bilaga 11) kan utläsas att kostnadsbesparingarna vid en sådan höjning av taxenivån ökar ju fler konkurser som kan antas falla inom ramen för en ny högre taxa. Om höjningen av taxenivån leder till att ytterligare 500 konkurser faller innanför taxan skulle detta, med de antaganden som ligger till grund för beräkningarna i bilaga 11, innebära en viss kostnadsminskning totalt sett. Om höjningen av taxenivån i stället leder till att enbart ytterligare ca 200 konkurser faller inom ramen för taxan skulle resultatet innebära i princip oförändrade kostnader. Även ett
390 SOU 2000:62
sådant resultat vore emellertid enligt utredningens uppfattning att betrakta som en vinst, eftersom det skulle innebära en förenklad arvodesgranskning i fler konkurser än tidigare och därmed en resursbesparing.
Med hänsyn till vad som anförts nu föreslår utredningen således att den nuvarande nivån för konkursförvaltartaxan höjs till 10 000 kr. På samma sätt som tidigare bör en förutsättning för att taxebeloppet skall få överskridas vara att skälig ersättning överstiger taxebeloppet med minst hälften. Gränsen för överskridande blir alltså 15 000 kr.
Utredningens förslag innebär både en utvidgning av det område inom vilket konkursförvaltartaxan skall kunna tillämpas och en höjning av taxenivån. Det är, som påpekats i det föregående, svårt att säkert uttala sig om i vilken utsträckning de föreslagna förändringarna kommer att påverka statens kostnader för konkursförvaltararvoden. Utredningen föreslår därför att den nya ordningen utvärderas sedan den tillämpats under en tid.
5.4.4 Beslutsfunktionen i arvodesfrågor
5.4.4.1 Nuvarande förhållanden
Arvodesprövningen är i dag reglerad på olika sätt beroende på hur konkursen avslutas. Om konkursen avslutas genom att den avskrivs eller läggs ned eller om att konkursbeslutet upphävs skall rätten höra TSM innan arvodet bestäms (14 kap. 10 § KL). Detsamma gäller om efterutdelning enligt 11 kap. 21 § KL äger rum. I andra fall skall rätten inhämta yttrande från TSM och också ge gäldenären och de borgenärer som hos rätten begärt det, tillfälle att yttra sig över arvodesframställningen inom viss tid. Rätten får hålla förhandling i arvodesfrågan om den finner skäl till det.
När beslutsfunktionen vid fastställande av arvode övervägs måste beaktas också det samband som i utdelningskonkurser finns mellan arvodesprövningen och fastställande av utdelning. Då tingsrätten har att fastställa utdelning eller efterutdelning i konkursen skall beslut i arvodesfrågan meddelas samtidigt som beslutet om fastställelse (14 kap. 9 § KL). Undantaget är om arvodesframställningen avser endast att ett särskilt arvode skall bestämmas för viss egendom (14 kap. 7 § KL).
Vid 1979 års reform uttalades att det inte fanns någon anledning att frångå den ordning som innebar att rätten skulle pröva förvaltararvoden. När det gäller TSM:s roll i arvodesprövningen uttalades att TSM skulle överta RO:s uppgift att yttra sig över förvaltarens arvodesanspråk och att TSM hade goda möjligheter att överblicka det arbete som förvaltaruppdraget krävt. Både i Konkurslagskommitténs betänkande och i propositio-
SOU 2000:62 391
nen (SOU 1977:29 s. 124 och prop. 1978/79:105 s. 207) fästes stor vikt vid den medverkan i arvodesprövningen som TSM skulle lämna. De möjligheter till information myndigheterna emellan som TSM-systemet innebar skulle skapa goda förutsättningar för att få till stånd enhetliga linjer över hela landet när det gällde arvodesprövningen.
Vid 1987 års reform påpekades emellertid att avsaknaden av riktlinjer för arvodesprövningen upplevdes som besvärande. De domstolsavgöranden som fanns gav enligt vad RSV uttalat i remissyttrande sällan eller aldrig någon vägledning för framtida prövningar, trots att TSM ofta lagt ned ett omfattande arbete på yttrandet över arvodesframställan. I prop. 1986/87:90 (s. 158) uttalades att TSM:s yttrande över förvaltarens arvodesframställning borde tillmätas stor betydelse, eftersom det kunde antas att TSM vid den tidpunkten hade samlat en bred kunskap om de olika problem som kunde förekomma vid arvodesprövningen.
Av såväl RRV:s rapport Tillsyn vid konkurs (1994:13) som av de enkätsvar utredningen fått från TSM och tingsrätterna kan utläsas att TSM erinrar mot begärda arvoden endast i liten utsträckning. Bilden är emellertid splittrad. Vissa TSM bedriver en granskning av förvaltararvoden som resulterar i en betydligt högre andel erinringar till tingsrätten. Som exempel härpå kan när det gäller arvodesenkäten till TSM 1999 nämnas TSM i Malmö-, Göteborgs- och Jönköpingsregionerna (se även bilaga 9). RRV har i sin undersökning uttalat att faktorer som brist på enhetliga bedömningskriterier och klara debiteringsnormer, begränsade underlag från förvaltarna samt TSM:s svaga insyn i konkursförvaltningen bidrar till de problem som finns i systemet med arvodesgranskning (RRV 1994:13 s. 80 f.). Vidare påpekade RRV att tingsrätterna och TSM i flertalet fall inte hade lyckats utveckla en samsyn om arvodeshanteringen. Av enkätsvaren 1999 kan dock utläsas att tingsrätterna beaktar TSM:s synpunkter i majoriteten av fallen.
5.4.4.2 Beslutsfunktionen med en ny offentlig tillsyn
Utredningens förslag: Arvode och kostnadsersättning till konkursförvaltare skall fastställas av domstol. Domstolen skall bereda tillsynsorganet tillfälle att yttra sig i arvodesfrågan. En enskild borgenär som särskilt begärt att få yttra sig över förvaltarens arvodesframställan skall beredas tillfälle att göra detta innan domstolen fattar beslut i arvodesfrågan. Domstolen får vidare bereda en i konkursen utsedd borgenärskommitté tillfälle att yttra sig i arvodesfrågan.
De brister i arvodeskontrollen som finns i det nuvarande systemet sammanhänger till stor del med de problem som berörts i avsnitt 5.4.2 och
392 SOU 2000:62
5.4.3 om arvodesbestämningen i utdelnings- och avskrivningskonkurser. Faktorer som brist på enhetliga kriterier för prövningen och begränsat underlag från konkursförvaltarna har framhållits som några förklaringar till den låga erinringsfrekvensen hos TSM. Även TSM:s svaga insyn i konkursförvaltningen har nämnts. För att TSM skall kunna bedöma förvaltarens skicklighet, vilket enligt KL är en faktor som skall beaktas vid arvodesbedömningen, måste myndigheten aktivt ha kunnat löpande följa förvaltarens arbete med konkursen. Den nuvarande arvodeskontrollen har byggt på att TSM i princip har haft skyldighet att utöva tillsyn i varje konkurs. I praktiken har detta inneburit att systemet har kommit att få ett betydande inslag av efterhandskontroll.
Utredningen har nu föreslagit att tillsynen ges en annan, mer flexibel karaktär där utövandet av tillsynsfunktionen prioriteras efter bl.a. vilket behov av samhällelig övervakning som finns (se närmare härom i avsnitt 5.2.3 och 5.7.2). Alla konkurser kommer att bli föremål för en grundläggande kontroll (baskontroll, se vidare avsnitt 5.7.2.4). När det gäller bedömningen av behovet av ytterligare kontrollinsatser kommer en rad olika faktorer att spela in. Hit hör t.ex. hur konkursboets tillgångar och skulder ser ut, om gäldenären drivit rörelse och om gäldenären har haft anställda. Förekomsten av brottsmisstanke i en konkurs kan också utgöra skäl för en samhällelig kontroll. Tillsynsorganet bör redan på ett tidigt stadium i konkurser bilda sig en uppfattning om i vad mån det finns behov av att utöva en utökad tillsyn över konkursförvaltningen (jfr avsnitt 5.7.2.3).
Om tillsynen på sätt som nu redovisats får en mer selektiv utformning kommer detta att få betydelse när det gäller den roll som tillsynsorganet bör spela då arvode till konkursförvaltaren skall fastställas. Å ena sidan kan tillsynsorganet, genom möjligheten att prioritera vissa konkurser, bättre än i dag utöva en löpande tillsyn över förvaltningsåtgärder i vissa konkurser. I dessa konkurser kommer tillsynsorganet att med stöd av de iakttagelser som kunnat göras och mot bakgrund av kontrollen av de handlingar som förvaltaren upprättar att få ett bättre underlag för att uttala sig om skäligheten av yrkat arvode. Sannolikt kommer tillsynsorganet också att få bättre förutsättningar att uttala sig i principiella arvodesfrågor än vad som är fallet i dag.
Å andra sidan kommer den nya offentliga tillsynen att innebära att vissa konkurser inte kommer att bli föremål för någon kontroll av tillsynsorganet – vare sig materiell eller formell – utöver den baskontroll som kommer att finnas i alla konkurser. Baskontrollen syftar i huvudsak till att kontrollera att de formella reglerna i konkurslagen följs (avgivande av bouppteckning, förvaltarberättelse m.m.) samt att kontrollera att konkursen handläggs utan onödig tidsutdräkt. Denna kontroll kommer endast i undantagsfall att kunna utgöra underlag för tillsynsorganet att yttra sig över förvaltarens arvodesyrkande. Det kommer visserligen ofta att vara i
SOU 2000:62 393
avskrivningskonkurser där arvodet bestäms enligt taxa som tillsynsorganet inte kommer att se något behov av löpande tillsyn. Men man får räkna med att det också kan vara fråga om en del konkurser som avslutas med utdelning och konkurser som skrivs av, men där förvaltaren yrkar arvode över taxan. I sådana konkurser kommer tillsynsorganet inte som i dag att ha tillräckligt underlag för att avge något yttrande till tingsrätten angående skäligheten i det av förvaltaren yrkade arvodet. Detta förhållande måste beaktas då man överväger var beslutsfunktionen vid arvodesbestämningen skall läggas.
I det följande skall utredningen diskutera de olika alternativ i fråga om beslutsfunktionens placering som förts fram i olika sammanhang.
Domstolsutredningens (DU) förslag
Domstolsutredningen (DU) lade i betänkandet Domstolarna inför 2000talet (SOU 1991:106) fram förslag till omfördelning av uppgifter i konkurs mellan bl.a. domstolar och tillsynsorgan. En av de uppgifter som diskuterades var beslutsfunktionen när det gäller fastställande av konkursförvaltarens arvode. Enligt DU:s mening skulle det ankomma på TSM att pröva arvodesfrågor i de fall myndigheten inte fann skäl att avvika från det belopp som förvaltaren hade yrkat. I motsatt fall skulle TSM med eget yttrande sända över ärendet till tingsrätten för beslut. Vid remissbehandlingen av DU:s förslag framfördes kritik av två slag. Å ena sidan menade bl.a. några KFM att förslaget inte gått tillräckligt långt när det gällde överföringen av beslutsfunktioner till TSM. Alla arvodesfrågor borde enligt dessa KFM prövas av TSM. Å andra sidan hävdades från bl.a. domstolshåll att man med tanke bl.a. på KFM:s dubbla roller inte borde överflytta den aktuella beslutsfunktionen till TSM. RSV har i skrivelse till regeringen den 17 juni 1993 (jfr avsnitt 4.3.5.1) hemställt att befogenheten att bestämma konkursförvaltarens arvode skall flyttas över till TSM.
Förslagen om en överflyttning av befogenheten att pröva konkursförvaltarens arvodesyrkande har byggt på den nuvarande ärendecentrerade tillsynen. Som påpekats i det föregående innebär den nya offentliga tillsyn som utredningen föreslår att tillsynsorganet inte kommer att ha underlag för att yttra sig i samma omfattning i alla konkurser. Detta påverkar, som framhållits redan i avsnitt 5.2.5, på ett avgörande sätt möjligheten att överflytta olika beslutsbefogenheter till tillsynsmyndigheten på det sätt som diskuterats i DU. Det blir särskilt framträdande när det gäller arvodesprövningen. Visserligen kommer det att finnas konkurser där tillsynsmyndigheten har utövat närmare tillsyn och inte funnit någon anledning att erinra mot arvodesyrkandet. I sådana konkurser skulle myndigheten i och för sig kunna fatta beslut i arvodesfrågan. Likaså kommer det att
394 SOU 2000:62
finnas sådana arvodesfrågor där tillsynsmyndigheten har invändningar att göra och som därmed blir tvistiga och bör hänskjutas till domstol.
Emellertid tillkommer med den nya tillsynen en kategori konkurser där tillsynsorganet inte har underlag för att yttra sig eller fatta beslut i arvodesfrågan. Om inte heller någon annan intressent, t.ex. borgenärerna, har haft någon invändning mot konkursförvaltarens yrkande kan arvodesfrågan knappast anses vara tvistig men skall trots det prövas. Man kan alltså inte längre tala enbart om tvistiga och otvistiga arvodesyrkanden, vilket skulle vara grunden för en fördelning av beslutsfunktionen mellan domstol och tillsynsmyndighet. En bestämmelse som innebär att tillsynsmyndigheten skulle åläggas ett ansvar för beslut i alla otvistiga arvodesfrågor skulle allvarligt kunna undergräva möjligheten att utöva tillsynen selektivt på det sätt som utredningen föreslår. Härtill kommer de principiella synpunkter som kan läggas på att tillsynsorganet samtidigt utövar tillsyn över förvaltaren och fattar beslut med bindande verkan för denne. Även om principen att dessa båda funktioner bör hållas isär inte kan upprätthållas undantagslöst (se bl.a. avsnitt 5.6.) är det viktigt att det sker när det gäller en sådan för förvaltaren central fråga som arvodesbestämningen. Med hänsyn till det anförda är ett överflyttande av beslutsfunktionen vid arvodesprövning till tillsynsorganet inte någon lämplig lösning.
Arvodesnämnd som ett alternativ till domstolsprövning?
En lösning som förts fram redan i utredningens ursprungliga direktiv (Dir. 1997:74) är att frågor om arvode till konkursförvaltare skulle prövas av någon form av nämnd eller annat sådant organ som har specialistkompetens när det gäller konkurs. I direktiven anges att utredningen bör överväga en modell för arvodesprövning som innebär att tvistiga arvodesräkningar skulle prövas av en särskild arvodesnämnd. Nämndens avgörande skulle kunna överklagas till domstol. Tanken är att en sådan nämnd skulle bestå av erfarna konkursförvaltare och företrädare för tillsynen.
Det främsta skälet som skulle kunna åberopas för att avgöra arvodesfrågorna i en särskild arvodesnämnd och inte i första hand i domstol skulle vara den erfarenhet av konkursförvaltning som en sådan nämnd skulle kunna besitta. Det skulle också kunna hävdas att domstolen i och med den nya offentliga tillsynens utformning inte i alla konkurser kommer att få tillräckligt underlag för sitt beslut i arvodesfrågan och att en överflyttning av dessa beslut till en arvodesnämnd därför vore motiverat.
En modell av det slag som nämns i direktiven ger emellertid upphov till ett antal frågor. Den första är att avgränsa vilka ärenden som en sådan nämnd skulle pröva. En näraliggande utgångspunkt är att den skulle pröva tvistiga arvodesfrågor. Frågan blir då hur denna kategori av arvodesyrkan-
SOU 2000:62 395
den skall urskiljas. Det vill synas som om det härvid uppkommer samma problem som berörts ovan när det gäller tillsynsorganets roll. Uttrycket tvistiga ärenden bygger på den nuvarande utformningen av tillsynen där närmare kontroll i princip utövas i varje konkurs. TSM har då, som påpekats i det föregående, möjlighet att yttra sig i varje konkurs och i de fall TSM har någon erinran mot det begärda arvodet föreligger en tvist. Med den utformning av tillsynen som utredningen nu föreslår kommer det emellertid att inträffa att tillsynsorganet inte har tillräckligt underlag för att yttra sig konkursen, eftersom någon tillsyn utöver en baskontroll inte har utövats. Trots detta måste skäligheten i arvodesyrkandet prövas och det kan även i dessa fall uppstå svårigheter att göra en skälighetsbedömning. Om en särskild arvodesnämnd skulle inrättas skulle den därför sannolikt få pröva i princip samtliga arvodesyrkanden i utdelningskonkurser och sådana arvoden i avskrivningskonkurser där förvaltaren yrkar att taxan skall frångås. En sådan ordning framstår inte som ändamålsenlig. Man skulle därför sannolikt vara hänvisad till någon form av begränsning av de fall som hänskjuts till nämnden. Det möter emellertid påtagliga svårigheter att göra en sådan avgränsning på ett tillfredsställande sätt, inte minst med hänsyn till tillsynens nya utformning.
En arvodesnämnd skulle kunna bestå av dels personer med en gedigen konkursförvaltarbakgrund, dels personer med erfarenhet från tillsynsorganet. Vidare skulle man kunna överväga en representation för borgenärerna i en sådan nämnd. På vilket sätt skulle då den prövning som en arvodesnämnd företar skilja sig från den prövning som domstolen kan göra? Som underlag för sitt beslut skulle arvodesnämnden ha samma handlingar som tingsrätten. Nämndens ledamöter skulle inte känna till den enskilda konkursen i större utsträckning än vad tingsrätten gör och skulle för sitt avgörande vara beroende av eventuella yttranden från tillsynsorganet – i den mån kontroll har utövats i den aktuella konkursen – och från andra intressenter. Det som skulle skilja nämndens handläggning från den nuvarande domstolsprövningen skulle vara den erfarenhet när det gäller praktisk konkursförvaltning som nämnden kan besitta. Sannolikt skulle dock en enda arvodesnämnd inte kunna handlägga samtliga de konkurser det skulle bli fråga om (under 1999 avslutades knappt 4 000 utdelningskonkurser samt knappt 6 000 avskrivningskonkurser, varav uppskattningsvis drygt hälften med arvode över taxa) utan det skulle kunna bli fråga om att utforma regionala nämnder (jfr konkursförvaltarråden, avsnitt 5.3.3.7). Även med beaktande av en sådan regionalisering skulle ledamöterna i nämnden få handlägga arvodesyrkanden i betydligt större omfattning än vad som är fallet för den eller de domare som handlägger konkursärenden på i vart fall små och medelstora tingsrätter.
Ett beslut av arvodesnämnden skulle enligt direktiven kunna överklagas till domstol. Detta är en nödvändig ordning, i vart fall om inte nänmden
396 SOU 2000:62
organiseras så att den kan anses vara ett domstolsliknande organ och uppfyller Europakonventionens (art. 6:1) krav på rätten till prövning inför en opartisk och oavhängig domstol (jfr även avsnitt 5.3.3.7). En sådan ordning blir dock kostnadskrävande och står knappast i proportion till vad som skulle kunna vinnas genom en nämndprövning. Om ett beslut av arvodesnämnden i stället skulle kunna överklagas blir följden att beslutet överprövas av en instans som generellt sett anses ha mindre erfarenhet av att bedöma frågor om förvaltararvoden än vad nämnden har. Även med tanke härpå förefaller nämndalternativet mindre lämpligt.
När det gäller möjligheterna att inrätta den typ av nämnder som nu diskuteras måste även beaktas att regeringen i ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, s. 47) uttalat att nämndmyndigheter bör användas i begränsad omfattning. Antalet nämndmyndigheter bör enligt regeringen minska och det bör i första hand prövas om inte särskilda beslutsfunktioner inom vanliga förvaltningsmyndigheter bör kunna användas i stället för nämndmyndighetsformen. Varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs bör noga prövas om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet.
Som utredningen ser det måste mot denna bakgrund krävas starka skäl för att föreslå inrättande av en eller flera arvodesnämnder. De uppgifter som en arvodesnämnd skulle ta sig an är inte nya uppgifter utan sådana som i dag sköts inom ramen för en annan organisation, dvs. domstolarna. Det skulle dessutom – även om en praktikabel avgränsning kan åstadkommas – röra sig om ett stort antal ärenden varje år, vilket skulle ställa krav på täta nämndsammanträden och ett väl utbyggt sekretariat. Också det nu anförda talar mot att välja nämndalternativet.
Arvodesprövning i domstol
Prövning av arvode till konkursförvaltare m.fl. funktionärer i konkurs har av hävd åvilat konkursdomstolen. Vad som på senare år aktualiserat en överflyttning av beslutsfunktioner till annat organ är som nämnts förut önskemål om renodling av domstolarnas verksamhet och om en mer enhetlig och effektiv kostnadskontroll. Det finns därför anledning att överväga vilka skäl som kan anföras för att behålla beslutsfunktionerna på domstol, i första hand tingsrätten.
Det bör inledningsvis påpekas att uppgiften att fastställa arvode är ett vanligt inslag i domstolarnas verksamhet. I många brottmål och indispositiva tvistemål tillämpas visserligen arvodestaxor eller i vart fall en timkostnadsnorm vid arvodesbedömningen. Den nedlagda tiden kommer där i centrum för bedömningen. I dispositiva tvistemål där arvodesyrkandena
SOU 2000:62 397
har överlämnats till rättens prövning blir det emellertid fråga om bedömningar på andra grunder. Gemensamt för arvodesbestämningen i både brottmål och tvistemål är att domstolens bedömning till viss del kan grunda sig på ombudets prestationer vid förhandlingar i domstolen. Härigenom skiljer sig denna arvodesprövning från den som sker i konkurs. Konkursärendet är visserligen ett ärende vid domstolen från det att ansökan kommer in till dess att konkursen är avslutad och arvode har fastställts, men det arbete som skall bedömas utförs nästan uteslutande utanför domstolen.
Till grund för domstolens bedömning av det arvode som konkursförvaltaren yrkar ligger förvaltarens arvodesframställning. Domstolen kommer vidare med utredningens förslag att ha tillgång även till samma formella underlag som i dag när det gäller konkursbouppteckning, förvaltarberättelser och andra föreskrivna handlingar. Den centrala handlingen för arvodesprövningen är arvodesframställningen där förvaltaren skall ange det belopp han yrkar och lämna en redogörelse för det arbete som lagts ned i konkursen. Det begärda beloppet skall fördelas på olika förvaltningsåtgärder. I avsnitt 5.4.2.3 har utredningen diskuterat om en arvodesframställan bör preciseras ytterligare. Det åligger förvaltaren att motivera skäligheten av det yrkade arvodet och som berörts i avsnitt 5.4.2.3 är tidsfaktorn ett sätt att motivera detta. Utredningen har föreslagit att beslutsmyndigheten skall ha rätt att begära uppgift om den tid som förvaltaren lagt ned på arbete i konkursen. Det åligger förvaltaren att i de delar han inte anser att nedlagd tid utgör ett lämpligt mått på värdet av det arbete han lagt ned, på annat sätt motivera det yrkade beloppets storlek. Vad som har anförts nu innebär att domstolen vad gäller underlaget för ett beslut om arvode kommer att vara i ett något bättre läge än för närvarande.
Förutom förvaltarens arvodesyrkande och arbetsredogörelse kommer domstolen i många konkurser att ha tillgång till även ett yttrande från tillsynsorganet. I praktiken kommer sannolikt tillsynsorganet att kunna yttra sig i många utdelningskonkurser som inte är av okomplicerad natur. Motsvarande gäller avskrivningskonkurser med begäran om arvode över taxa. Som nämnts i det föregående kommer den tillsyn som koncentreras till vissa konkurser att ge tillsynsorganet bättre möjlighet än i dag att bedöma och värdera det arbete som förvaltaren lagt ned i dessa konkurser.
I avskrivningskonkurserna kommer arvodesbestämningen i många fall innebära att arvode fastställs enligt konkursförvaltartaxan (jfr avsnitt 5.4.3.). Den undersökning som utredningen genomfört 1999 hos samtliga TSM tyder på att det i knappt 50 % av samtliga avskrivningskonkurser fastställs arvode enligt taxa. Den bedömning som kan föranleda svårigheter är om konkursförvaltaren yrkar att taxan skall överskridas. I de fallen skall prövas dels om det är fråga om en situation där taxan inte är tillämplig, dels om det arvode som förvaltaren yrkar är skäligt. Vad som ovan sagts om vikten av en utförlig arbetsredogörelse gäller naturligtvis även i
398 SOU 2000:62
dessa situationer. Utredningen har vidare i avsnitt 5.4.3 lämnat förslag som syftar till att underlätta bedömningen av om en avskrivningskonkurs skall bedömas som en taxekonkurs eller inte. Förslaget innebär bl.a. att det tydligare än i dag klargörs vilka arbetsmoment som normalt sett skall anses ingå i arbetet med en avskrivningskonkurs. Utredningen har också ansett det eftersträvansvärt att utvidga området för tillämpning av taxan så att fler arvoden kan fastställas i enlighet härmed och har därför föreslagit en höjning av taxebeloppet. Sammantaget menar utredningen att de förändringar som föreslagits när det gäller konkursförvaltartaxan kommer att leda till både att taxan kan tillämpas i större utsträckning än i dag och att bedömningen av om konkursen är en taxekonkurs eller inte blir lättare att göra.
Det finns även andra möjligheter för domstolen att få underlag för bedömningen i arvodesfrågan. Huvudintressenter i konkursen är borgenärerna. Borgenärernas intresse av arvodesprövningen torde i huvudsak begränsa sig till konkurser som avslutas med utdelning. I dessa konkurser är det å andra sidan borgenärerna som i första hand har ett intresse av att det arvode som bestäms är skäligt. Som redovisats i avsnitt 5.2.2 hade borgenärerna som kollektiv ända fram till 1979 ett – åtminstone formellt – inflytande över bl.a. olika förvaltningsfrågor, t.ex. försäljning av konkursboets egendom. Genom 1979 års reform gavs förvaltaren en betydligt mer självständig ställning och borgenärernas inflytande över bl.a. förvaltningsåtgärderna togs bort. För enskilda borgenärer betydde reformen inte någon större ändring.
Som redovisats i avsnitt 5.2.2 finns det inte några entydiga belägg för att borgenärerna i gemen numera visar ett större intresse för att på formell väg inverka på förvaltningen. De enkäter som utredningen genomfört utvisar dock att de kontakter som tas mellan TSM och borgenärerna vanligen sker i anledning av önskemål om att få borgenärernas synpunkter på konkursförvaltarens arvodesyrkande. En borgenärs behov av att ha synpunkter på förvaltarens arvodesyrkande har sannolikt samband med vilket intresse borgenären har i konkursen. I detta hänseende spelar förmånsrättsordningen en avgörande roll. Borgenärer med särskild förmånsrätt i viss egendom har sitt intresse inriktat på frågor som berör denna rätt, medan borgenärer med allmän förmånsrätt intresserar sig för egendom som inte omfattas av den särskilda förmånsrätten. Det är mot denna bakgrund svårt att betrakta borgenärerna som ett kollektiv. Det är snarare frågan om ett antal intressenter med skilda utgångspunkter för sin bedömning av vad förvaltningen bör syfta till och vilket arbete som förvaltaren bör lägga ned. Med hänsyn till de skilda intressen som kan finnas bland borgenärerna bör borgenärernas inflytande över arvodesbestämningen i första hand, på samma sätt som i dag, ske genom att de borgenärer som begärt att få blir underrättade inför arvodesprövningen får yttra sig.
SOU 2000:62 399
Utredningen har i avsnitt 5.2.2 föreslagit att det skall finnas möjlighet att i konkursen utse en borgenärskommitté genom vilka borgenärernas intressen kollektivt skulle kunna tas till vara vid samråd med förvaltaren. I de fall en borgenärskommitté har utsetts finns det enligt utredningens uppfattning inte något som hindrar att domstolen skulle kunna ta till vara den insyn som företrädarna i en sådan kommitté har fått i hur förvaltaren har bedrivit arbetet i konkursen. Domstolen bör därför kunna lämna en sådan kommitté tillfälle att yttra sig inför arvodesprövningen.
Till ledning för domstolens bedömning i den enskilda arvodesfrågan finns naturligtvis också uttalanden om arvodesfrågor i rättspraxis. För att ytterligare öka enhetligheten vid tillämpningen av KL:s bestämmelser har utredningen föreslagit att det skall inrättas ett Konkursråd (se avsnitt 5.5). Rådets uppgift skall främst vara att främja en god konkursförvaltningssed samt effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet. Konkursrådet skall arbeta genom att ge ut allmänna riktlinjer och rekommendationer och skall inte ha någon koppling till ett enskilt konkursärende. Det skall således inte vara möjligt för en enskild domstol eller för tillsynsorganet att vända sig till Konkursrådet för att få ett yttrande i en enskild konkurs. Enligt vad som framgår i avsnitt 5.5.2 har utredningen dock som exempel på frågeställningar som skulle kunna bli föremål för rådets bedömning tagit frågor som har att göra med utformningen av förvaltarens arvodesframställning. Även om domstolen således inte kan vända sig till Konkursrådet för en rekommendation i den enskilda konkursen kan rådets uttalanden och rekommendationer i dessa frågor, tillsammans med uttalanden i rättspraxis, komma att ge god ledning för domstolen vid bedömningen av en enskild arvodesfråga.
Med hänsyn till det anförda anser utredningen att domstolen, även med den utformning av en ny offentlig konkurstillsyn som utredningen föreslår, kommer att ha goda möjligheter att inhämta underlag för sin bedömning i arvodesfrågan. Utredningens slutsats blir att arvode till konkursförvaltare och arvode till sådan rådgivare eller förlikningsman som utsetts enligt 7 kap. 7 § KL alltjämt skall beslutas av rätten.
400 SOU 2000:62
5.5 Ett centralt Konkursråd
5.5.1 Behovet av ett centralt, rådgivande organ
Utredningens förslag: Ett centralt, rådgivande organ – Konkursrådet – inrättas.
Bakgrund
Utredningen har i avsnitt 5.2.4 tagit ställning för att en framtida konkurstillsyn bör vara organiserad som en självständig myndighet utan anknytning till KFM. I avsnitt 5.9.1 kommer utredningen att diskutera den nya tillsynsmyndighetens närmare organisation. En grundläggande tanke är där att den offentliga tillsynen skall utövas av en rikstäckande, men regionalt förankrad myndighet med en centralt placerad funktion i Stockholm. Fullföljs nu nämnda förslag, blir det inte längre naturligt att RSV – såsom nu – utgör en central förvaltningsmyndighet för den offentliga konkurstillsynen. Det skulle för övrigt kunna föranleda en kritik för ”dubbla roller” motsvarande den som anförts beträffande TSM:s koppling till KFM. En central funktion på området bör höra under rättsväsendet.
I fråga om RSV:s nuvarande roll gäller att verket inte kan utfärda bindande föreskrifter för TSM. RSV:s primära uppgift består i att utfärda riktlinjer och meddela allmänna råd. Tanken har ursprungligen varit att verket även skulle svara för utbildning och utforma blanketter (se prop. 1978/79:105 s. 196 och 2 kap. 2 § första stycket 2 förordningen 1988:784 med instruktion för exekutionsväsendet). Av den internrevision RSV gjort om konkurstillsynen vid KFM framgår bl.a. att det under senare år förekommit få utbildningar och att erfarenhetsutbyten avstannat, det senare på grund av resursbrist hos RSV. Däremot förekommer fortlöpande sammankomster mellan företrädare för RSV, enhetscheferna vid TSM och konkursförvaltarna, där företrädesvis materiella frågor diskuteras (se RSV:s internrevision 1999–01–15 ”Konkurstillsynen vid kronofogdemyndigheterna”).
RSV:s centrala funktion beträffande konkurstillsynen har bl.a. tagit sig uttryck i utfärdandet av riktlinjer (se avsnitt 2.3.3). Nämnda riktlinjer tjänar främst som handlingsregler för vilka formella åtgärder TSM bör vidta i tillsynsarbetet i allmänhet. T.ex. har RSV förordat att TSM bör ha kontakter med myndigheter, banker m. fl. i syfte att få impulser till hur förvaltningen kan förbättras eller utvecklas. RSV har också bl.a. uttalat sig om vilka faktorer som särskilt bör beaktas i samband med hanteringen och
SOU 2000:62 401
avvecklingen av boet. I ”Riksskatteverkets rekommendationer m.m. om tillsynsverksamheten vid kronofogdemyndigheternas enheter för tillsyn i konkurser” (se RSV:s meddelanden 1999–09–20, RSV Ex 1999:2) ges anvisningar om att TSM bör utnyttja sin rätt att bli hörd i varje enskilt ärende när tingsrätten utser konkursförvaltare, att TSM skall iaktta aktiva och tidiga tillsynsåtgärder och hur TSM bör förfara i samband med att förvaltaren hör myndigheten med tillämpning av 7 kap. 10 § KL. I RSV:s publikation ”Konkurs, Företagsrekonstruktion & Ackord”, utgåva 4, Stockholm 1998, finns förslag t.ex. i vilka avseenden TSM lämpligen bör vara särskilt aktiv.
Som synes tar RSV:s roll främst sikte på hur TSM bör handla i olika situationer. Med andra ord är det fråga om normer för tillsynsarbetet hos TSM. Riktlinjerna avser alltså inte konkursförvaltningen, låt vara att denna indirekt kan påverkas genom att TSM vid tillämpningen av t.ex. 7 kap. 10 § KL förordar en viss lösning.
TSM:s roll var ursprungligen tänkt att innefatta vägledning för förvaltarna i praktiska och rättsliga frågor, allt i syfte att främja enhetligheten i tillämpningen av bestämmelser rörande konkursförvaltning. RSV förutsattes bistå TSM med utbildningsinsatser (se prop. 1978/79:105 s. 286 f.). Av enkätsvaren från TSM om vilka insatser myndigheterna gör för vägledning framgår att myndigheterna främst lämnar information i skriftlig form. TSM i Stockholm ger ut skriften ”TSM-nytt” vid behov. Där finns också en grupp (den s.k. DKT-gruppen) med representanter för domstolarna, konkursförvaltarna och TSM för informationsutbyte. I några regioner anordnas konferenser och förvaltarträffar samt sker även informationsutbyte när TSM gör besök hos enskilda förvaltare.
Närmare om reformbehovet
Behovet av vägledande riktlinjer på konkursområdet gör sig gällande på olika sätt och med växlande styrka beroende på vem inom avnämarkretsen man åsyftar. För statens företrädare, dvs. domstolen och tillsynsmyndigheten, kommer önskemålet om enhetlig tillämpning av reglerna om konkursförfarandet i förgrunden. Det minskar kostnaderna för verksamheten och gagnar effektiviteten. En brist i nuvarande ordning är att åtskilliga bestämmelser i KL inte tillämpas på ett enhetligt sätt över landet. Av svaren på utredningens enkät 1997/98 till TSM framgår att t.ex. olika ordningar utvecklats för att utse konkursförvaltare och för att granska förvaltarens slutredovisning. En sådan bristande enhetlighet blir uppenbarligen till nackdel för en effektiv konkurstillsyn.
Behovet av riktlinjer från en central instans i nu nämnda hänseenden framstår å andra sidan inte längre som lika stort som hittills. Följs utred-
402 SOU 2000:62
ningens förslag att tillsynsorganet skall vara en myndighet, som skall vara helt självständig (se avsnitt 5.9.1) och att i KL dels precisera ändamålen med konkurstillsynen, dels ge tillsynsorganet rätt att göra prioriteringar i tillsynsarbetet minskar i viss mån behovet av vägledande normer (se 7 kap. 25 § och 26 § samt 13 kap. 5 § KL i utredningens lagförslag). I samma riktning verkar vissa andra av utredningens förslag, såsom tanken på inrättande av särskilda regionala bedömningsorgan (konkursförvaltarråd) för att avgränsa förvaltarkretsen (se avsnitt 5.3.3.7). Även med detta i minnet kommer det också i fortsättningen att finnas ett behov av att fylla ut den författningsmässiga regleringen med vägledande uttalanden från en central instans. Det gäller inte bara konkurstillsynen utan får aktualitet också för domstolarna genom att dessa i vissa avseenden, t.ex. vid prövningen av förvaltarens arvode, kan ha ett intresse av vägledning i fråga om hur stora krav som kan ställas på utformningen av en arvodesframställan.
När det gäller konkursförvaltarna ter sig saken delvis annorlunda. Sätten att förvalta en konkurs kan variera stort beroende på den enskilda konkursens omfattning och beskaffenhet. Det åligger förvaltaren att självständigt och på bästa sätt förvalta konkursboet. I detta kan t.o.m. sägas ligga ett krav på en olikartad tillämpning av KL:s regler beroende på situationen i det enskilda fallet. Detta hindrar emellertid inte att vägledande riktlinjer kan behövas för vissa tillämpningsfrågor av principiell karaktär. En ny självständig tillsynsmyndighet kan visserligen genom förändrade arbetsmetoder antas få en bättre kunskap om förvaltningen i stort. Men denna kunskap bör på något sätt komma förvaltarna och andra aktörer i konkursförfarandet till godo. Ett sätt att förmedla sådan kunskap är att bearbeta den i ett centralt organ, vilket sedan utfärdar rekommendationer i olika ämnen.
Mycket av det arbete en konkursförvaltare gör grundar sig på överväganden som inte har direkt samband med tillämpningen av en uttrycklig bestämmelse i KL eller annan författning. Konkurshanteringen rymmer en mängd praktiska frågor av skiftande slag. Det är ofta fråga om rent affärsmässiga bedömningar som står i förgrunden vid avveckling av ett konkursbo. Sådana frågor kan följaktligen inte i någon större utsträckning bli föremål för prövning av domstol. Därmed kan man inte heller falla tillbaka på rättspraxis för att få vägledning. Det är heller inte lämpligt eller ens möjligt att i författning söka lägga fast lösningar på alla uppkommande spörsmål. Redan konkursernas skiftande art lägger hinder i vägen för det.
Även om en fråga prövas av domstol rör den ett enskilt fall. Det är inte säkert att den lösning som valts i detta fall har tillämpning i andra situationer. Dessutom kännetecknas domstolspraxis av en eftersläpning i tiden. Konkursförvaltarna kan vara intresserade att relativt snabbt få svar på en viss fråga.
SOU 2000:62 403
I och för sig är det en tänkbar lösning att låta den nya tillsynsmyndigheten svara för central information och vägledning i praktiska och rättsliga frågor. Det kräver emellertid att myndigheten tar inte obetydliga resurser i anspråk för att t.ex. utforma riktlinjer samt ordna kurser och sammankalla deltagare. Det kan diskuteras om detta är den lämpligaste vägen att lösa frågan. Med den fördelning av aktörernas roller i konkurs som utredningen förordar, t.ex. ett utökat inflytande för borgenärerna i konkursförvaltarråden (se avsnitt 5.3), möjligheten att bilda en borgenärskommitté (se avsnitt 5.6.3) och förslaget att anförtro beslut om bevakningsförfarande åt konkursförvaltaren (se avsnitt 5.6.2), är det mindre väl förenligt att vidga det rent statliga inflytandet över konkurshanteringen. Det har vidare varit svårt att få förtroende för RSV:s verksamhet på området, eftersom t.ex. borgenärsintressen inte varit representerade i denna. Motsvarande gäller förvaltarkårens intressen.
En bättre lösning är enligt utredningens mening att berörda aktörer i samförstånd och på frivillighetens väg efter hand försöker lösa uppkommande förvaltningsfrågor genom att så långt möjligt enas om lämpliga lösningar. Samma synsätt gör sig gällande beträffande t.ex. utseende och arvodering av förvaltare. Därigenom blir det lättare att få genomslag hos konkursförvaltarna och andra aktörer i konkursförfarandet för de principer som bör gälla i olika sammanhang, (jfr den ordning som tillämpas i fråga om vad som anses vara ”god redovisningssed”, 8 kap. 1 § bokföringslagen, BokfL). Med en allsidig sammansättning av ett centralt, rådgivande organ kan så gott som samtliga aktörer få en möjlighet att uttrycka sin mening i aktuella frågor av generellt slag. Om nämnda frågor tas upp till behandling på ett sådant sätt vinner man såväl tid som resurser som annars skulle gått åt för t.ex. en domstolsprocess. Därmed bidrar man ytterst till att kostnaderna vid konkurs hålls nere. Dessutom är det slumpmässigt vilka frågor som kommer under domstolarnas bedömning.
När det gäller frågor rörande konkursförvaltning kan i och för sig hävdas att förvaltarnas egen organisation, Konkursförvaltarkollegiernas Förening, delvis fyller behovet av information och riktlinjer för förvaltarnas del (jfr avsnitt 2.4.4.2). Att undanta sådana frågor från verksamhetsområdet för ett centralt, rådgivande organ är dock inte någon lämplig lösning. Man förlorar då den möjlighet till samförstånd mellan olika aktörer på området som är en viktig förutsättning för bildandet av ett sådant organ. Gränsen mellan frågor rörande konkursförvaltning och spörsmål om tillsynen över denna är vidare flytande. En fråga om t.ex. förvaltarens skyldighet att samråda med tillsynsorganet enligt 7 kap. 10 § KL rör både förvaltarna och dem som företräder tillsynsfunktionen. Det skulle därför i praktiken knappast vara möjligt att dra upp en bestämd gräns mellan frågor som uteslutande rör förvaltarna och andra spörsmål. Det kan också påpekas att någon sådan begränsning av det rådgivande organets uppgifter inte
404 SOU 2000:62
gjorts när man inrättat den finska Delegationen för konkursärenden resp. det norska Konkursrådet (se avsnitt 3.3.2 och 3.4.2). Erfarenheterna från dessa länder är goda.
Enligt utredningens mening finns det fullgoda skäl att inrätta ett sådant centralt organ som nu efterlysts. Ett lämpligt namn på organet är Konkursrådet.
Det är en rad frågor som möter om man vill fullfölja den nu väckta tanken. Vilken funktion bör rådet ha? Skall det ha endast en rådgivande funktion? För vem eller vilka organ bör rådet främst inrättas? Vilka frågor skall rådet behandla? Hur skall rådet vara sammansatt? Hur skall ledamöterna utses? Vilka arbetsformer skall tillämpas? Hur skall rådets ställningstaganden publiceras? Vilka kostnader kan uppkomma? Man bör även ta ställning till rådets rättsliga status. Bör det vara ett offentligt eller privat organ? I det sammanhanget inställer sig frågor om t.ex. allmänna handlingars offentlighet.
I följande avsnitt behandlar utredningen Konkursrådets funktion och sammansättning. Frågor som närmast rör Konkursrådets organisation, t.ex. dess rättsliga status, antalet ledamöter, arbetsformerna i rådet och vem som formellt utser ledamöterna samt uppkommande kostnadsfrågor, tas upp i avsnitt 5.9.2.
5.5.2 Närmare om Konkursrådet
Utredningens förslag: Konkursrådets främsta uppgift skall vara att främja en god konkursförvaltningssed samt effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet.
Rådet skall utfärda rekommendationer i frågor om konkursförvaltning, den offentliga tillsynen över denna och därmed sammanhängande frågor. Rekommendationerna skall inte avse enskilda ärenden och skall tjäna till ledning för konkursförvaltarna och tillsynsmyndigheten.
Rådet skall vara sammansatt av företrädare för konkursförfarandets aktörer.
Konkursrådets funktion
Den övergripande uppgiften för den finska Delegationen för konkursärenden är att bistå Konkursombudsmannen genom att följa de förfaringssätt som tillämpas i förvaltningen av konkursbon samt genom att ta initiativ till och avge förslag om utvecklande av konkursförfarandet, god boförvaltningssed och övervakningen av konkursbon. Delegationen skall också
SOU 2000:62 405
avge utlåtanden och rekommendationer i dessa frågor (7 § den finska förordningen om förvaltningen av konkursbon 31.1.1995/111).
Enligt mandatet för det norska Konkursrådet skall rådet ha en rådgivande och vägledande funktion. Rådet skall verka för en effektiv, praktisk och resultatorienterad behandling av konkurser inom ramen för gällande lagar och föreskrifter samt främja en enhetlig praxis mellan olika landsdelar. Det norska Konkursrådet avger inte remissyttranden i enskilda konkursärenden. Det kan ge rekommendationer i principiella frågor som rör konkursförvaltningen. Uttalandena kan ske på eget initiativ eller efter förslag från Justisdepartementet och de organ som sysslar med konkursförvaltning. I sin verksamhet bör rådet hålla god kontakt med de organ som sysslar med praktisk konkursförvaltning. Rådet bör vara lyhört i fråga om behovet av förändringar i rutiner och författningar. I det sammanhanget kan rådet ta initiativ till åtgärder inom ramen för sitt mandat samt ge förslag till författningsändringar. Det har även till uppgift att närmare se ”på koordineringen av olika myndigheters insatser i samband med konkursansökningar och konkursförvaltning”. Rådet skall i detta avseende kartlägga förekommande problem. Förbättringar kan föreslås och initiativ till åtgärder kan tas. I syfte att höja kompetensen hos de organ som sysslar med konkursförvaltning kan rådet ordna seminarier och kurser. Förutom att utnyttja den sakkunskap som finns representerad inom rådet bör samråd ske även med andra organ, t.ex. borgenärssammanslutningar.
Ett svenskt Konkursråd bör vara ett organ i vilket kunskaper om konkursförvaltning och näraliggande frågor kanaliseras. Syftet med rådet bör, i likhet med vad som är fallet beträffande motsvarande organ i Finland och Norge, främst vara att detta skall främja enhetlighet i konkurshanteringen och klarläggande av olika spörsmål rörande konkursförvaltning. Det bör således verka för att en god konkursförvaltningssed skapas och upprätthålls samt verka för enhetlighet i konkursförfarandet. Härigenom ökas möjligheterna till samförstånd mellan konkursförfarandets olika aktörer.
Rådets verksamhet bör i första hand gå ut på att vara ett stöd för de organ som har de primära uppgifterna beträffande konkursförvaltningen, dvs. konkursförvaltarna och tillsynsmyndigheten. Förvaltarnas uppgifter kännetecknas väsentligen av ställningstaganden i praktiskt hänseende. Det kan gälla t.ex. försäljningsåtgärder, eventuell misstanke om brott och hörande av TSM enligt 7 kap. 10 § KL. Indirekt kan rekommendationer rörande förvaltningen vara ett stöd även för tillsynsorganets verksamhet när detta skall avgöra inriktningen av sin kontroll, t.ex. hur omfattande granskningen av olika dokument bör vara och behovet av besök hos ett konkursföretag.
Det ligger annorlunda till med Konkursrådets förhållande till domstolarna. Dessa har väsentligen att fatta formella beslut i konkurshanteringen. Men även här kan rekommendationer från rådet vara till nytta.
406 SOU 2000:62
Detta aktualiserar frågan om en domstol bör kunna begära ett yttrande från rådet i ett pågående konkursärende. Utredningen anser att man inte bör tillägga rådet en sådan funktion. Ett system med yttranden i enskilda fall skulle inte fungera utan tidsutdräkt och dryga kostnader. Behovet av prejudikatbildning i konkursärenden bör liksom hittills tillgodoses av Högsta domstolen. Inte heller denna domstol bör kunna kräva att rådet yttrar sig i enskilda konkursärenden. Uppkommer emellertid en fråga om tolkning av en av rådet utfärdad rekommendation, bör det stå rådet fritt att efter begäran uttala sig i frågan.
Konkursrådet bör ha frihet att själv bestämma i vad mån det kan utgöra ett stöd för även andra organ. Sålunda bör det stå rådet fritt att t.ex. vända sig till regeringen med förslag i ett lagstiftningsärende. Även organisationer och enskilda kan vilja höra av sig beträffande sådant som rör konkursförvaltning och näraliggande frågor. Men det bör inte vara möjligt för dessa intressenter att nyttja Konkursrådet i syfte att t.ex. få ett expertutlåtande i ett enskilt mål.
Konkursrådet bör således – i likhet med förhållandena i Finland och Norge – uttala sig i olika konkursrättsliga frågor i form av allmänna riktlinjer eller rekommendationer. Rådet kan självt initiera frågor och avge förslag. Därigenom tillgodoses önskemål från borgenärer, konkursförvaltare m.fl., vilka genom sina resp. organ kan föra fram propåer. Naturligtvis kan även andra än de organ som är representerade göra framställningar hos rådet. Bl.a. kan domstolarna och Regeringskansliet initiera frågor av mera allmänt slag som inte är knutna till ett enskilt konkursärende.
En förutsättning för att Konkursrådet skall kunna ha en funktion av nu antytt slag är att organets verksamhet är permanent. Som föreslås i det följande kan det vara lämpligt att rådet sammanträder med vissa intervaller.
Vad som har sagts nu innebär att rådet inte bör utgöra en sådan särskild ”arvodesnämnd” som omnämns i utredningens ursprungliga direktiv. Beträffande arvodesprövningen hänvisas vidare till framställningen i avsnitt 5.4.4.2.
Frågor som Konkursrådet kan behandla
Det är inte möjligt att uttömmande ange vilka frågor Konkursrådet bör ta befattning med. Syftet med rådet är att detta skall ge vägledning i frågor där det saknas uttryckliga föreskrifter eller då man vid tillämpningen av någon bestämmelse i KL erfarit att den inte är tillräckligt preciserad.
I förgrunden står konkursförvaltning och därmed sammanhängande frågor. Rådet bör främja utvecklandet av en god konkursförvaltningssed. Det bör inte vara främmande för att i mån av möjlighet också ta sig an
SOU 2000:62 407
enstaka frågor på den materiella konkursrättens område, för den händelse dessa inte kommit upp i rättspraxis och vilkas besvarande kan underlätta förvaltarnas arbete. Härutöver bör rådet också verka för att tillsynsmyndighetens verksamhet bedrivs i enhetliga och rationella former.
I det följande skall utredningen ge ett antal exempel på sådana spörsmål rörande konkursförvaltning som Konkursrådet kan tänkas ta befattning med. I samband därmed skall beröras några frågor av betydelse för konkurstillsynens verksamhet liksom för de konkursförvaltarråd som utredningen föreslagit i avsnitt 5.3.3.7.
Till en början kan nämnas praktiska frågor rörande formerna för försäljning av tillgångar. När bör t.ex. en fastighetsmäklare anlitas för försäljning av fast egendom? Bör en försäljning ske på exekutiv auktion eller på annat sätt (8 kap. 6 § KL)? Enligt vilka principer bör förvaltaren fortsätta att driva in fordringar eller försälja dem (8 kap. 14 § KL)? Enligt vilka principer bör driften av gäldenärens rörelse fortsätta ( 8 kap. 2 § KL)?
Enligt utredningsförslaget får konkursförvaltaren utökade beslutsfunktioner. Bl.a. anförtros förvaltaren att fatta beslut om bevakningsförfarande (se 9 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag) och att hålla bouppteckningssammanträde (se 6 kap. 2 a § KL i utredningens lagförslag). Dessa reformförslag kan föra med sig krav på lösningar av praktiska och andra frågor. T.ex. kan en förvaltare uppmärksamma när bevakningstiden närmar sig slutet att en borgenär ännu inte bevakat en viss fordran. Skall förvaltaren påminna borgenären och därigenom kanske missgynna en annan borgenär? Konkursrådet kan uttala sig i en sådan fråga. Rådet kan också ge vägledning i vilka fall ett bevakningsförfarande bör inledas (utöver vad som anges i lagtexten och motivuttalandena till nuvarande 9 kap. 1 § KL, se prop. 1986/87:90 s. 295 f.). När det gäller bouppteckningssammanträdet kan Konkursrådet avge rekommendationer rörande t.ex. formerna för närvarorätten vid sammanträdet. I vilka fall är det lämpligt att anordna närvaro för tillsynsorganet per telefon? Vilka begränsningar kan en förvaltare göra i fråga om rätten för olika intressenter att närvara? En annan och viktigare fråga är i vilka fall förvaltaren bör påkalla edgång för gäldenären inför domstol. För det mesta kommer det troligen att röra sig om fall där gäldenären misstänks för brott enligt 11 kap. brottsbalken. Det kan inte uteslutas att någon gång andra hänsynstaganden gör sig gällande eller gränsdragningsproblem uppkommer (se avsnitt 5.6.2).
Viktiga frågor är vidare t.ex. formerna för kontakterna mellan konkursförvaltaren och andra aktörer i konkursförfarandet. Regeln om förvaltarens upplysningsplikt i 7 kap. 9 § KL är allmänt hållen och kan ge utrymme för en olikartad tillämpning. I vilken omfattning bör förvaltaren på begäran av t.ex. en borgenär avslöja att det föreligger brottsmisstanke? Det kan anmärkas att Ekosekretessutredningen i betänkandet Ekonomisk brottslighet
408 SOU 2000:62
och sekretess (SOU 1999:53) föreslår att förvaltaren skall vara skyldig att upplysa om att han gjort brottsanmälan enligt 7 kap. 16 § KL och vad han i samband därmed erfarit först sedan han avgett slutredovisning, se betänkandet s. 27 och 298 f. Hur långt sträcker sig vidare förvaltarens upplysningsskyldighet mot gäldenären när det gäller på vilket sätt förvaltaren utfört en viss åtgärd? Är han t.ex. skyldig att redogöra för vilka affärsmässiga principer han tillämpat? Skall det vara någon skillnad mellan upplysningsskyldighetens omfattning beroende av om t.ex. tillsynsmyndigheten eller någon annan aktör begärt upplysningen?
Konkursrådet kan också ge vägledning beträffande formerna för konkursförvaltarens skyldighet att kommunicera med tillsynsmyndigheten, särskilt berörda borgenärer och i vissa fall gäldenären enligt 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag. Utredningens förslag till en ny inriktning av den offentliga konkurstillsynen (se avsnitt 5.7) innefattar att paragrafen får en ny lydelse. Ändringen innebär att tillsynsorganet självt får bestämma om det skall yttra sig. Valet görs i sin tur beroende av vilken kunskap myndigheten har om det enskilda ärendet, vilket hänger samman med graden av tillsyn i det. Det är därför värdefullt om Konkursrådet uttalar sig om i vilka fall bestämmelsen bör komma till användning. Därigenom får också tillsynsmyndigheten en uppfattning om när en förvaltare kan förväntas ha ett behov av samråd. På så sätt får myndigheten ”indirekt” besked om när det kan föreligga ett särskilt kontrollbehov. Konkursrådets uppgift blir närmast att, utöver vad som angetts i tidigare förarbetsuttalanden (se prop. 1978/79:105 s. 273 f. och 1986/87:90 s. 264 ), ge rekommendationer i vilka situationer samråd bör ske.
Ett exempel på det nu sagda är att utredningen föreslår att kravet på medgivande av tillsynsorganet för att egendom formlöst skall kunna överlämnas till bäst berättigad borgenär enligt 10 kap. 4 § KL slopas. Det är tänkbart att konkursförvaltaren i sådana fall har behov av att ge tillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig med tillämpning av 7 kap. 10 § KL (se 10 kap. 4 § KL i utredningens lagförslag och avsnitt 5.6.2). Utredningen föreslår också att förvaltaren skall ha beslutanderätten i fråga om att inleda bevakningsförfarande (se 9 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag och avsnitt 5.6.2). Detta kan innebära ett ökat behov av samråd med tillsynsmyndigheten från förvaltarens sida i fråga om förutsättningarna för att besluta om bevakningsförfarande. Konkursrådet kan ge närmare vägledning om i vilka situationer samråd bör ske.
I RSV:s meddelanden 1999–09–20, RSV Ex 1999:2 (se avsnitt 2.3.3) ges anvisningar om hur TSM bör förfara i samband med att konkursförvaltaren hör myndigheten med tillämpning av 7 kap. 10 § KL. RSV anger som typiska exempel på viktigare frågor överväganden rörande fortsatt drift, anlitande av sakkunnigt biträde, överlåtelse av egendom till närstående utan offentligt anbudsförfarande, inledande av rättegång eller överta-
SOU 2000:62 409
gande av talan, överväganden om djupare brottsefterforskning och omfattningen av skyldigheten för förvaltaren att förteckna gäldenärens räkenskapsmaterial. Nämnda exempel utgör frågor där samråd enligt 7 kap. 10 § KL kan bli aktuellt. Konkursrådet kan ge rekommendationer om i vilka situationer förvaltaren bör t.ex. vidta en djupare brottsefterforskning eller inleda rättegång och där samråd enligt 7 kap. 10 § KL bör ske. Även metoderna för hur samrådet bör ske, dvs. skriftligen, muntligen, genom besök etc., kan bli föremål för Konkursrådets rekommendationer.
Det åligger enligt KL konkursförvaltaren att upprätta ett antal dokument, bl.a bouppteckning, förvaltarberättelse, halvårsberättelse, slutredovisning, förvaltningsredogörelse, arvodesframställning, arbetsredogörelse och, enligt utredningsförslaget, en konkursförvaltarrapport. En lämplig uppgift för rådet kan vara att vid behov undersöka förutsättningarna för en standardisering av handlingarnas utformning.
Utredningen har i avsnitt 5.3 behandlat formerna för utseende av konkursförvaltare. Tanken är att regionala konkursförvaltarråd skall avge rekommendationer om vilka personer som anses lämpliga att ha förvaltaruppdrag. Kvalifikationskraven i 7 kap. 1 § första stycket KL formuleras också om i syfte att specialistkompetens tillförsäkras i alla slags konkurser (se 7 kap. 1 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Domstolen skall med ledning av dels kvalifikationskraven, dels konkursförvaltarrådens rekommendationer utse förvaltare i den enskilda konkursen.
Utredningen har inte ansett det vara någon framkomlig väg att i 7 kap. 1 § första stycket KL i detalj precisera de faktorer som bör vara vägledande för att uppnå specialistkompetens. Konkursrådet kan i sammanhanget verka för ett enhetligt betraktelsesätt genom att uttala sig om t.ex. vilka krav som generellt bör gälla för en förvaltares kontorsorganisation eller för att hantera en rörelsekonkurs. Uttalandena bör tjäna som vägledning för de kravspecifikationer som konkursförvaltarråden skall upprätta till ledning för förvaltarnas ansökningar dit (se avsnitt 5.3.3.7). En annan uppgift för Konkursrådet är att bistå konkursförvaltarråden med en prognos över hur många förvaltare som behövs för en kommande period när en ny krets skall avgränsas (se avsnitt 5.3.3.7). Domstolen är enligt utredningens förslag oförhindrad att utse en person till förvaltare som inte finns med på konkursförvaltarrådens förteckningar. Om en person med särskild kunnighet på något område finns tillgänglig kan det nämligen någon gång vara befogat att gå utanför kretsen. En rekommendation från Konkursrådet kan klargöra när det finns anledning att anlita person utanför nyss nämnda krets.
Utredningen har i avsnitt 5.4 lämnat förslag till förbättringar i arvodeskontrollen. Det föreslås att konkursförvaltaren skall vara skyldig att redovisa tidsåtgång i sin arvodesframställning om domstolen har behov av det för att kunna bedöma skäligheten av begärt arvode (se 14 kap. 6 § and-
410 SOU 2000:62
ra stycket KL i utredningens lagförslag och avsnitt 5.4.2.3). Utredningen föreslår även en ny utformning av konkursförvaltartaxan där det bättre klargörs enligt vilka principer taxan skall tillämpas (se avsnitt 5.4.3.3). Reformerna förutsätts ge domstolen ett bättre underlag för arvodesprövningen. Trots detta kan principer för arvodesbestämningen förväntas bli en central fråga för Konkursrådet. Vägledande uttalanden från rådet kan t.ex. bringa klarhet om när och på vilket sätt förvaltaren bör redovisa tidsåtgång. Utrymmet för konkursförvaltartaxans tillämplighet kan någon gång bli föremål för tveksamhet. Detta gäller särskilt vid bedömningen av i vad mån realiserande av tillgångar, avslutande av rörelse och utredning av brottsmisstanke hänför sig till enkla fall och därmed faller inom det taxesatta området (se avsnitt 5.4.3.3). Också här kan uttalanden av Konkursrådet vara till nytta.
Sammansättningen i Konkursrådet
Ledamöterna i ett Konkursråd bör hämtas ur den krets som sysslar med eller är berörd av konkurs. Hit hör till en början tillsynsmyndigheten och konkursförvaltarna. Självfallet är borgenärerna (såväl privata subjekt som staten) viktiga intressenter. Såväl revisorer som åklagare har också uppgifter med anknytning till konkurshanteringen. Både förvaltarna och tillsynsorganet anlitar revisorer i olika sammanhang. Åklagarväsendet och Ekobrottsmyndigheten (EBM) kan bistå med kunskap främst rörande ekonomisk brottslighet. Med tanke på statens ekonomiska åtaganden inom konkurshanteringen kan också DV vilja anlägga synpunkter (se beträffande beslutsordningen vid utseende av ledamöter avsnitt 5.9.2).
Konkursförvaltarna bör lämpligen företrädas av personer föreslagna av Konkursförvaltarkollegiernas Förening och Stiftelsen Ackordscentralen. Statens intressen i rollen som kontrollorgan kan kanaliseras genom tillsynsmyndigheten. De enskilda borgenärerna företräds av många olika organisationer. Svenska Bankföreningen, Svensk Handel, Sveriges Industriförbund, Företagarnas Riksorganisation, Svenska Inkassoföreningen och LO är några exempel. RSV bevakar statens borgenärsintressen. Revisorerna kan exempelvis företrädas genom Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR). Åklagarväsendet kan representeras av en åklagare från Ekobrottsmyndigheten (EBM).
Gäldenärerna kan på grund av sin ställning i konkurs inte sägas ha något berättigat intresse av att utöva inflytande i ett Konkursråd av nu aktuellt slag. Gäldenärernas intressen kan tas till vara utan någon formell representant. Det kan påpekas att gäldenärsföretag indirekt blir företrädda genom sådana organisationer som Svensk Handel.
SOU 2000:62 411
Domstolarna representerar inte något ”intresse” vid konkurs. Deras roll kommer i framtiden främst att vara ”tvistelösande” organ. Utredningen anser det därför vara tveksamt att domstolen deltar och – på förhand – tar ställning i konkursrättsliga spörsmål. Både i Finland och i Norge finns emellertid domstolarna representerade i Delegationen för konkursärenden resp. i Konkursrådet. För Norges del bör i sammanhanget beaktas att det är domstolen som har den övervakande rollen i konkursen. Man kan naturligtvis inte bortse från att en domare kan tillföra kunskaper och erfarenheter från sin verksamhet. Något formellt hinder mot att utse en domare finns inte.
Som ett generellt krav bör gälla att ledamöterna skall ha särskild insikt i och erfarenhet av frågor om konkurs. Att ställa upp ett sådant krav kan kanske verka överflödigt beträffande konkursförvaltarna och tillsynsorganets representanter. Men beträffande andra medlemmar i ett Konkursråd torde det vara ofrånkomligt att ange ett minimikrav beträffande deras kompetens på området. Det framstår därför som en lämplig avvägning att i en förordning införa en allmän bestämmelse om att ledamöterna skall uppfylla det nämnda kravet. Det betyder att det inte bör ställas upp något krav på att ledamöterna skall vara jurister.
Regleringen av rådets sammansättning bör självfallet innehålla regler om ordförande och vice ordförande och sekreterare. I syfte att skapa ett gott förhållande mellan ledamöter och sekreterare bör rådet självt ges inflytande över valet av sekreterare. Sekreteraren kan som yrkesbakgrund t.ex. ha tjänst som hovrättsassessor, biträdande jurist på advokatbyrå eller tjänsteman vid tillsynsmyndigheten.
5.6 Vissa frågor rörande konkursförfarandet
5.6.1 Allmänna synpunkter
I det föregående (se avsnitt 5.2.5) har utredningen berört det förslag till omfördelning av uppgifter i konkurs mellan domstolar, tillsynsorgan och konkursförvaltare som ingår i Domstolsutredningens (DU:s) betänkande Domstolarna inför 2000-talet. I det sammanhanget har utredningen framhållit att det inte är förenligt med den ändrade funktion som tillsynsorganet enligt utredningens mening skall ha att överväga någon mera radikal omflyttning av beslutsfunktioner mellan domstolen och den offentliga tillsynen. Vad gäller formerna för utseende av förvaltare har utredningen utvecklat sina synpunkter i avsnitt 5.3. Vad som föreslås i den delen bör skapa bättre förutsättningar än nu att vidmakthålla en hög kompetens hos
412 SOU 2000:62
förvaltarna. I avsnitt 5.4.4 har utredningen tagit ställning till frågan om var beslutsfunktionen skall ligga beträffande beslut om ersättning till konkursförvaltare och förordat att denna funktion skall ligga kvar hos domstolen.
I förevarande avsnitt skall utredningen behandla de ytterligare frågor som aktualiseras med anledning av DU:s betänkande. Även formerna för utseende av en borgenärskommitté liksom en av JO väckt fråga om anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse skall tas upp. Inledningsvis skall emellertid beröras ett principiellt spörsmål rörande den nya tillsynsmyndighetens ställning i konkurs. Det gäller frågan om det är lämpligt att myndigheten i vissa situationer utövar beslutanderätt rörande konkursförvaltningen.
Vid 1979 års reform överläts beslutanderätten i vissa förvaltningsfrågor till TSM. Det gäller tvist huruvida någon del av gäldenärens inkomst skall tillkomma konkursboet (numera 3 kap. 6 § KL) och meningsskiljaktighet mellan flera konkursförvaltare beträffande en förvaltningsangelägenhet (numera 7 kap. 4 § andra stycket KL). Vid KL-reformen gjordes vidare förvaltarens handlande på några punkter beroende av medgivande från TSM:s sida, nämligen i fråga om försäljning av pantsatt lös egendom på annat sätt än på auktion (8 kap. 7 § andra stycket KL), beträffande förvaltarens beslut att i avskrivningsfall överlämna kvarvarande tillgångar till bäst berättigad borgenär (10 kap. 4 § 1 KL) och i fråga om utbetalning av medel till borgenärer utan efterutdelning (11 kap. 21 § KL).
Vad gäller de fall där beslutanderätt överlåtits till TSM har statsmakterna i lagmotiven markerat att det rör sig om undantag från principen om konkursförvaltarens självständiga bestämmanderätt i förvaltningsfrågor. Beträffande tvist i beneficiefråga hänvisades särskilt till KFM:s erfarenhet från specialexekutionen av spörsmål om existensminimum (se prop. 1978/79:105 s. 199 f. och 262 f.). Beträffande meningsskiljaktighet mellan flera förvaltare i fall då förvaltningen inte delats upp framhölls av Konkurslagskommittén att TSM endast har att biträda någon av de meningar som finns företrädda bland förvaltarna och att det således inte rör sig om någon självständig beslutanderätt. Chefen för Justitiedepartementet anförde bl.a. att det rör sig om ett utpräglat undantagsfall och att den av kommittén föreslagna ordningen borde godtas, även om den inte är invändningsfri ur principiell synvinkel (se nämnda prop. s. 270).
Också de situationer där det vid KL-reformen infördes krav på medgivande av TSM till vissa förvaltningsåtgärder torde få uppfattas som vissa av speciella skäl motiverade avsteg från principen om konkursförvaltarens självständiga bestämmanderätt. I fråga om underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom hade vid reformen ifrågasatts om kravet på borgenärens samtycke till åtgärden borde mjukas upp. Departementschefen fann detta vara lämpligt och framhöll att – utöver att man i lagrummet anknöt till det i 9 kap. 8 § utsökningsbalken angivna villkoret för underhandsförsäljning
SOU 2000:62 413
– borde som förutsättning uppställas att TSM medger sådan försäljning (se prop. 1986/87:90 s. 289). Det tillades att TSM borde kontrollera att förvaltaren vidtagit tillräckliga åtgärder för att nå bästa pris vid försäljningen och att medgivande bara borde lämnas om TSM delade förvaltarens uppfattning i prisfrågan. Bestämmelsen om TSM:s medgivande till att förvaltaren överlämnar kvarvarande tillgångar till bäst berättigad borgenär motiverades med att den var en garanti för att borgenärsintressena tillgodoses (se nämnda prop. s. 315 och 319). Kravet på TSM:s medgivande till formlös efterutdelning torde ha att göra med att det tidigare krävts beslut av konkursdomaren i motsvarande fall (148 § andra meningen och 185 g § andra stycket fjärde meningen ÄKL) och att institutet konkursdomaren avskaffades vid KL-reformen. Några närmare skäl till det berörda kravet på TSM:s medgivande anfördes inte av departementschefen (jfr nämnda prop. s. 152 f. och 348).
När nu frågan om den offentliga tillsynens funktion på nytt är i blickpunkten finns skäl att överväga om nuvarande ordning i de angivna hänseendena är i allo ändamålsenlig. Som framgått av det nyss anförda har reglerna på ett par punkter ett visst samband med TSM:s anknytning till de exekutiva myndigheterna. Upphör detta samband, minskar i motsvarande mån skälen för att förlägga beslutsfunktionerna till tillsynsorganet. Med den ändrade inriktning av tillsynen som utredningen förordar finns det också anledning att fråga sig om det är lämpligt att behålla sådana inslag i konkursproceduren som ytterst bygger på hittillsvarande, ärendeanknutna övervakning av konkursförvaltningen. Men det finns också andra skäl att ompröva hållbarheten av de lösningar som valts vid de tidigare reformerna.
Att konkursförvaltarens självbestämmanderätt naggas i kanten genom nuvarande regler i berörda hänseenden är ovedersägligt. Kravet på medgivande till vissa förvaltningsåtgärder från tillsynsorganets sida står i strid med tanken att det är konkursförvaltaren som fattar besluten och tar ansvaret för dem (jfr prop. 1986/87:90 s. 113). Samtidigt bör framhållas att det i fråga om beneficietvister och meningsskiljaktigheter mellan konkursförvaltare rör sig om ganska ovanliga situationer samt att inte heller fallen där det i dag krävs medgivande från TSM:s sida tillhör de allra mest förekommande. Vid utredningens enkät till TSM har inte framkommit att tilllämpningen av reglerna vållar några egentliga olägenheter.
En annan sida av saken är, om det principiellt sett är riktigt att tillsynsmyndigheten samtidigt utövar tillsyn över konkursförvaltningen och fattar beslut med bindande verkan för denna. Genom att uttala sig för ett visst sätt att handha förvaltningen kan myndigheten begränsa sin handlingsfrihet. Utredningen har emellertid i det föregående (se avsnitt 5.2.3) gett ett exempel på att en offentlig tillsyn över privat verksamhet kan förenas också med en direkt beslutandefunktion avseende verksamheten,
414 SOU 2000:62
nämligen reglerna om länsstyrelsens tillsyn över stiftelsers förvaltning (9 kap. stiftelselagen). Även om skäl kan anföras för att en offentlig konkurstillsyn bör hållas helt isär från ansvaret för konkursförvaltningen, vill utredningen inte hävda att en sådan princip måste fasthållas undantagslöst.
Det finns också anledning att beakta den utveckling mot renodling av domstolarnas funktioner som ägt rum under senare år. Ett exempel på detta är de i avsnitt 5.3.4 berörda ändringar i 11 kap. föräldrabalken 1995 varigenom överförmyndaren fick utvidgad beslutsbefogenhet i fråga om bl.a. godmanskap. Vid denna reform uttalade chefen för Justitiedepartementet bl.a. att en förvaltningsuppgift, som på ett godtagbart sätt kan handläggas av en förvaltningsmyndighet, bör flyttas till en sådan myndighet i stället för att ligga kvar hos domstolen samt att en domstol endast bör handlägga uppgifter av förvaltningskaraktär om starka rationalitetsskäl talar för det. Ytterligare kan erinras om den omfördelning av beslut om tvångslikvidation av aktiebolag som skett mellan domstol och PRV (se prop. 1993/94:43 s. 10 f.). Man gjorde här skillnad mellan materiella likvidationsgrunder och formella sådana. Departementschefen menade att det är en domstolsuppgift att slita tvister mellan olika intressenter. I fråga om de materiella likvidationsgrunderna kunde förutsättas oenighet mellan aktieägarna. Det borde därför ankomma på domstol att besluta om likvidation i sådana fall. Beträffande de formella likvidationsgrunderna är det närmast fråga om att konstatera förekomsten av vissa faktiska förhållanden. Både effektivitets- och besparingsskäl talade för att förlägga den prövningen till PRV.
Vad som har anförts nu talar för att man i fråga om de aktuella punkterna i konkurshanteringen bör överväga lösningar som – jämförda med nuvarande regler – står i bättre överensstämmelse med såväl utredningens nya syn på tillsynsorganets roll som de principer som i övrigt bör prägla fördelningen av uppgifter mellan konkursförvaltaren, domstolen och tillsynsorganet. De skäl som härvid skall fälla utslaget gör sig emellertid gällande också beträffande andra inslag i konkurs där DU förespråkat ändringar. Utredningen anser därför att det är lämpligast att – med beaktande av de allmänna synpunkter som anlagts nu – behandla alla frågor var och en för sig och i sitt sammanhang.
Utredningen skall i det följande (avsnitt 5.6.2) gå igenom de olika situationer där det enligt DU kan ifrågasättas om nuvarande fördelning av beslutsfunktionerna mellan konkurshanteringens aktörer är den mest ändamålsenliga. Härvid skall även beröras de fall där TSM i dag tillagts beslutanderätt eller där det uppställts krav på medgivande från TSM till viss förvaltningsåtgärd. Härefter behandlar utredningen frågan om formerna för utseende av en borgenärskommitté (avsnitt 5.6.3) liksom en fråga om anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse (avsnitt 5.6.4). Avslutningsvis berör utredningen den av DU väckta frågan om konkurs även i
SOU 2000:62 415
fortsättningen bör betraktas som ett fortlöpande ärende hos tingsrätten (avsnitt 5.6.5).
5.6.2 Omfördelning av beslutsfunktioner?
Åtgärder omedelbart efter konkursbeslutet
DU:s förslag att tillsynsmyndigheten skall överta tingsrättens uppgift att skicka underrättelser om konkursbeslutet har avstyrkts av de flesta som uttalat sig i frågan. Enligt utredningens mening talar både den offentliga tillsynens nya roll och praktiska skäl för att man inte skall flytta uppgiften till tillsynsorganet. Härtill kommer att det alltjämt skall ankomma på domstolen att kungöra konkursbeslutet.
Tvist om gäldenärens beneficium
Utredningens förslag: Tvist rörande gäldenärens beneficium (3 kap. 6 § KL) skall prövas av tingsrätten som en del av konkursärendet.
Uppkommer det en tvist rörande gäldenärens beneficium skall denna i dag lösas av TSM (3 kap. 6 § KL). Med hänsyn till utredningens förslag att det nya tillsynsorganet skall vara fristående från KFM synes det ursprungliga skälet för att förlägga denna beslutsfunktion utanför domstolen inte längre gälla. Det rimmar inte heller så väl med tillsynsorganets nya roll att lösa tvister av detta slag. Att föra över tvistelösningen till KFM är inte lämpligt. Det återstår följaktligen endast det alternativet att tvisten prövas av tingsrätten som en del av konkursärendet (jfr 27 § fjärde stycket ÄKL). Frågan bör kunna komma under rättens prövning efter ansökan av gäldenären eller annan berörd person. Reglerna i 3 kap. 6 § KL bör ändras i enlighet härmed. En möjlighet att överklaga tingsrättens beslut i tvisten bör finnas.
Gäldenärens edgångsskyldighet
Utredningens förslag: Den nuvarande ordningen med obligatoriskt edgångssammanträde inför domstol avskaffas. Gäldenären skall i stället skriftligen bekräfta bouppteckningens riktighet vid ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren. Förvaltaren och tillsynsorganet ges härutöver möjlighet att påkalla edgång av gäldenären inför domstol.
Utredningen föreslår inte någon förändring när det gäller frågan om edgång av annan än gäldenären (6 kap. 5 § KL).
416 SOU 2000:62
Edgångssammanträdet har främst till syfte att genom straffhot förmå gäldenären att lämna riktiga uppgifter om sina tillgångar och skulder. Gäldenären skall med ed betyga att konkursbouppteckningens uppgifter i dessa hänseenden och om hans räkenskapsmaterial är med sanningen överensstämmande. I samband med konkursbeslutet bestämmer rätten tidpunkten för detta sammanträde och ombesörjer erforderliga kallelser till detta. Det bör påpekas att annan borgenär än konkurssökanden kallas genom den kungörelse om konkursbeslutet som utfärdas enligt 2 kap. 24 § KL.
DU anser av skäl som redovisats i avsnitt 4.2.1 att den obligatoriska edgången bör avskaffas. Gäldenären och annan som nu är underkastad denna skyldighet bör vara skyldiga att gå ed inför domstol bara om det begärs av konkursförvaltaren eller en borgenär. DU framhåller samtidigt att ordningen med ett edgångssammanträde som sätts ut vid konkursens början också har andra funktioner än att genom straffhot förmå gäldenären att lämna riktiga uppgifter om boet. Den kan bidra till att bouppteckningen upprättas snabbt. Den gör det också möjligt för borgenärerna – och tillsynsorganet – att sammanträffa med förvaltaren och gäldenären för att diskutera hanteringen av konkursen. Den senare synpunkten väger enligt DU så tungt att DU föreslår att förfarandet ordnas så att rätten i samband med konkursbeslutet bestämmer tid och plats för ett sammanträde inför förvaltaren, där gäldenären och förvaltaren slutgiltigt skall gå igenom bouppteckningen och gäldenären därefter skriftligen bekräfta att bouppteckningen med eventuella tillägg eller ändringar är riktig (bouppteckningssammanträde). Till detta sammanträde skall även tillsynsmyndigheten och borgenärerna kallas.
Vid remissbehandlingen har de flesta tillstyrkt eller lämnat DU:s förslag utan erinran. Många remissinstanser anser emellertid att man bör behålla ett obligatoriskt edgångsförfarande. Det är särskilt en del tingsrätter som vänder sig mot tanken att göra edgången fakultativ, men även JO, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Föreningen Sveriges kronofogdar och Konkursförvaltarkollegiet i Stockholm är kritiskt inställda. Invändningarna är flera. Edgången fyller en viktig, preventiv funktion. Konkursförvaltaren och gäldenären kan vidare ha olika uppfattningar om bouppteckningens innehåll, något som idag anteckas i domstolens protokoll vid edgångssammanträdet. Nya uppgifter kan komma fram vid detta sammanträde. Offentligheten beskärs, om inte detta hålls inför rätten.
Edgångssammanträdet vid domstolen har lång hävd. Gäldenärens edgångsskyldighet är ett officialinslag i förfarandet som bygger på antagandet att en sådan skyldighet i flertalet fall är till nytta för utredningen och därmed ytterst till fördel för borgenärerna. I sammanhanget bör erinras om att brottet oredlighet mot borgenärer enligt 11 kap. 2 § brottsbalken (BrB) kvalificeras som grovt, om gärningsmannen har beedigat oriktig uppgift. Det kan förmodas att kravet på edgång i åtskilliga fall har förhindrat fel-
SOU 2000:62 417
aktiga uppgifter från gäldenärens sida. Edgångssammanträdet kan givetvis också i övrigt vara till nytta för aktörerna i konkurs genom den möjlighet till tidigt samråd som yppas vid sammanträdet.
Vad som anförts nu innefattar i sig vägande skäl för att behålla nuvarande edgångsskyldighet som en huvudregel (jfr uttalandena i den i avsnitt 4.2.2 berörda promemorian Konkursgäldenären Ds 1994:96 och prop. 1994/95:189). Som framhållits av DU måste man emellertid ta med i beräkningen att många sådana sammanträden mera framstår som en formalitet än ett inslag med verklig betydelse för förfarandet. Som ett exempel kan nämnas att ett inte obetydligt antal aktiebolag årligen försätts i likvidation och att likvidationsförfarandet ofta övergår i att bolaget begärs i konkurs. Enbart vid Stockholms tingsrätt förekommer årligen omkring 400 konkurser, som avser aktiebolag som försatts i tvångslikvidation. I sådana fall saknas för det mesta närmare uppgifter om boet och edgångsskyldighet kommer att åvila den särskilt utsedda likvidatorn som ställföreträdare för bolaget . Eftersom denne i sådana fall vanligen är en advokat, medför kravet på edgång att proceduren blir mer kostsam än som är motiverat.
Av stor vikt vid ställningstagandet till DU:s förslag är i vad mån man vid en sådan nyordning kan förvänta sig att edgång ändå måste äga rum. Skulle t.ex. detta bli aktuellt i bortåt hälften av konkurserna, synes inte mycket vara vunnet. En ändring skulle snarare leda till en fördyring av och större tidsutdräkt i konkurshanteringen. Riksåklagaren (RÅ) har i sitt remissyttrande framhållit att en rimlig utgångspunkt bör vara att edgång sker så snart förvaltaren anmäler misstanke om brott i samband med konkursen. Frågan blir då hur ofta sådan anmälan sker. Enligt uppgifter från RSV gjordes av förvaltaren anmälan om brottsmisstanke i 23 – 27 % av de konkurser som avslutades under 1994 – 1999. Det bör påpekas att undersökningen avsett en period då konkursfrekvensen varit onormalt hög. Det är inte uteslutet att den procentuella andelen av fall med brottsmisstanke minskar med sjunkande antal konkurser. Det är inte heller säkert att edgång med nödvändighet bör krävas i alla situationer då misstanke om brott föreligger.
Man kan naturligtvis inte bortse från att edgång kan aktualiseras också av annan orsak än misstanke om brott från gäldenärens sida. Gäldenären kan exempelvis vägra att medverka vid bouppteckningen eller att bekräfta dennas riktighet för förvaltaren. Även andra situationer är tänkbara. Gemensamt för sådana fall är att de inte är så ofta förekommande.
Med hänsyn till det anförda synes tanken på fakultativ edgång av gäldenären inte böra överges av det skälet att det ändå skulle bli relativt vanligt med ett sådant inslag i förfarandet. Frågan blir då om det av annan orsak är fördelaktigt att behålla nuvarande ordning. Det förhållandet att edgångssammanträdet erbjuder TSM och borgenärerna tillfälle att samråda med förvaltaren och gäldenären angående den fortsatta konkurs-
418 SOU 2000:62
hanteringen har knappast någon större betydelse i sammanhanget. Ett motsvarande sammanträde kan självfallet hållas utan att detta är förbundet med en obligatorisk edgång. Nackdelen med att eventuella meningsskiljaktigheter mellan förvaltaren och gäldenären inte skulle speglas i ett formellt protokoll över sammanträdet bör inte heller överdrivas. Vidhåller gäldenären en uppgift, som förvaltaren anser vara felaktig, bör förvaltaren överväga att begära edgång för att skingra oklarheten. Den preventiva funktion som nuvarande domstolssammanträde kan ha kommer sålunda till synes indirekt genom att gäldenären erinras om att en vägran att medverka leder till att han tvingas beediga bouppteckningen inför rätten. Vad slutligen gäller offentlighetssynpunkten bör framhållas att offentlighet kommer att råda i de fall edgång skall fullgöras. Det är sannolikt sådana fall då det från allmänhetens sida kan finnas ett intresse för att följa konkursens gång. Görs edgången faktultativ, är det inget som hindrar att just önskemål om offentlighet någon gång kan vara ett skäl för att begära edgång.
Vad som hittills anförts talar för att kravet på obligatorisk edgång kan slopas utan allvarliga olägenheter för konkursförfarandet. Det bör erinras om att en motsvarande fråga prövats av lagstiftaren vid tillkomsten av lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion (LFR). Edgång har där gjorts fakultativ. Rekonstruktionsförfarandet har ansetts ge garantier mot missbruk från gäldenärens sida i tre hänseenden (se prop. 1995/96:5 s. 117 f.). Dennes ansökan granskas av rätten. Hans ekonomiska situation nagelfars av borgenärerna vid det sammanträde som följer inom tre veckor efter beslutet om företagsrekonstruktion. Rekonstruktören har särskilt till uppgift att utreda gäldenärens ekonomiska förhållanden. Läget är i och för sig inte detsamma vid konkurs. Vad gäller konkursansökan görs den i bortåt hälften av fallen av borgenär (jfr avsnitt 2.1.3). Den blir då prövad av rätten. Även en gäldenärs ansökan kan bli närmare granskad av rätten, om det undantagsvis finns särskilda skäl för det (2 kap. 7 § KL). Borgenärernas möjlighet att påverka konkursförloppet har berörts i det föregående (se avsnitt 5.2.2). Viktigast är dock att konkursförvaltaren har en mycket stark ställning i förhållande till gäldenären, som berövas sin rättsliga handlingsförmåga. Till detta kommer den offentliga tillsynen i konkurs. Det finns mot denna bakgrund inte skäl att anta, att konkursinstitutet skulle komma att missbrukas av mindre nogräknade gäldenärer av den anledningen att ett system med fakultativ edgång införs. Det överutnyttjande av detta institut som har förekommit och alltjämt förekommer har andra grunder (jfr t.ex. SOU 1992:113 s. 140 f. och 340 f.).
Enligt DU bör förvaltaren eller en borgenär när som helst under konkursen kunna begära att gäldenären går ed inför domstolen. Att i princip behålla den obligatoriska edgångsskyldigheten men ge förvaltaren rätt att efter omständigheterna avstå från edgång, något som förordats från en del håll vid remissbehandlingen, är knappast en lämplig lösning. Som DU
SOU 2000:62 419
framhållit är den fakultativa ordningen mer effektiv när det gäller att minska antalet onödiga edgångar. Bedömningen från förvaltarens sida tar då sikte på endast de mindre frekventa fall där det finns ett konkret behov av edgång och inte på att utröna om edgång kan undvaras i några av samtliga konkurser. En fakultativ ordning bör vidare kunna tillämpas av förvaltarna med lika gott resultat för boutredningen som en regel om obligatorisk edgång från vilken undantag kan göras.
En särskild fråga i sammanhanget är, om annan än konkursförvaltaren eller en borgenär skall kunna påkalla edgång. En remissinstans har föreslagit att också tillsynsmyndigheten tilläggs sådan rätt, och en annan instans har förordat att även gäldenären bör få ta initiativ till edgång. Det senare förslaget torde strida mot KL:s regler om gäldenärens skyldigheter och ställning i konkursen. Det förra förslaget har däremot skäl för sig. Det kan inte minst beroende på när frågan om edgång kommer upp vara en grannlaga uppgift för förvaltaren att väcka denna fråga. Det skulle otvivelaktigt kunna underlätta för förvaltaren, om det formella yrkandet om edgång ibland gjordes av tillsynsorganet. Något hinder torde inte finnas mot att ge tillsynsorganet en sådan initiativrätt. Att förlita sig på att borgenärerna, t.ex. skatteborgenären, skall sätta sig in i konkursutredningen i sådan mån att de framställer en begäran om edgång i tveksamma fall är inte realistiskt.
DU:s förslag innefattar som nämnts tidigare även att nuvarande edgångssammanträde ersätts av ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren på tid och plats som bestäms av rätten i samband med konkursbeslutet. Tanken är att gäldenären vid det sammanträdet skall bekräfta riktigheten av bouppteckningen. DU erinrar om att en gäldenär som lämnar oriktiga uppgifter i konkursförfarandet kan dömas för oredlighet mot borgenärer enligt 11 kap. 1 § andra stycket BrB och att det gäller även om gäldenären inte har beedigat uppgiften (se SOU 1991:106, Del B s. 350).
Inte heller detta förslag har fått ett odelat positivt mottagande vid remissbehandlingen (se avsnitt 4.2.1). De invändningar som framförts av remissinstanserna väcker till en början frågan om det är behövligt att i ett system med fakultativ edgång formalisera ett sammanträde för skriftlig bekräftelse av bouppteckningens riktighet. Som har berörts förut finns det dock fördelar med att behålla ett snabbt utsatt, sådant sammanträde. Det finns även ett egenvärde i att markera önskemålet om skyndsam handläggning av konkurs. En lagregel om utsättande av ett bouppteckningssammanträde betonar också vikten av att gäldenären fullgör sin upplysningsplikt i förfarandets inledande skede. Den skänker för övrigt en viss stadga åt konkurshanteringen. Man bör därför inte avstå från en reglering av formen för sammanträdet.
420 SOU 2000:62
Med det nu anförda är inte avgjort vem som skall bestämma tid och plats för bouppteckningssammanträdet eller vem som skall vara ordförande vid detta. Eftersom edgång av hävd brukar ske inför domstol, bör en ordning där edgången äger rum inför tillsynsorganet eller konkursförvaltaren inte komma i fråga. Något hinder mot att gäldenären inför någon av dessa avger en skriftlig bekräftelse på heder och samvete rörande riktigheten av bouppteckningen finns emellertid inte. DU:s förslag att detta skall ske inför förvaltaren och inte hos tillsynsmyndigheten ligger väl i linje med utredningens inställning till den offentliga tillsynens nya roll. Det har också praktiska fördelar. Förvaltaren måste under alla omständigheter hålla kontakt med gäldenären för att få upplysningar om boet. Det framstår då som en lämplig avslutning på genomgången av boets ställning att gäldenären hos förvaltaren skriftligen bekräftar riktigheten av bouppteckningen.
Det är svårt att se några större nackdelar med DU:s förslag i nu berörda hänseende. Det är knappast sannolikt att detta skulle försätta konkursförvaltaren i en motsatsställning till gäldenären (jfr det som tidigare sagts angående initiativrätt till edgång). Redan med nuvarande ordning har förvaltaren rätt att t.ex. begära att gäldenären skall hämtas till bouppteckningsförrättningen (6 kap. 2, 9 och 10 §§ KL). Vill gäldenären inte medverka genom att hos förvaltaren bekräfta bouppteckningens riktighet, återstår normalt ingen annan utväg för förvaltaren än att påkalla att gäldenären avlägger ed inför domstolen. Redan hotet härom bör medverka till att gäldenären fullgör vad som åligger honom.
Vid remissbehandlingen har från några håll påpekats att ett slopande av den obligatoriska edgången får den följden att nuvarande offentlighet i denna del av förfarandet minskar. Detta är som utredningen ser det en oundviklig följd om man delar upp hanteringen i två led: ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren, där offentlighetsprincipen formellt inte gäller, och ett sammanträde för edgång hos domstolen, där denna princip tillämpas. Konkursförvaltningen är inte en statlig uppgift utan en privat sådan. Förvaltaren handlar inte på det allmännas vägnar utan skall fullgöra sina åligganden med samtliga borgenärers bästa för ögonen. Det finns inte något principiellt skäl att göra offentlighetsprincipen, som syftar på allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet, formellt tillämplig hos förvaltaren. En annan sak är att denne ofta kan finna det förenligt med sitt uppdrag att lämna upplysningar angående konkursen inte bara till borgenärerna (jfr 7 kap. 9 § KL) utan också till massmedia eller andra intresserade personer.
Det är viktigt att bouppteckningen blir undertecknad av gäldenären så snart som möjligt. Det talar för att tidpunkten för bouppteckningssammanträdet bör bestämmas i samband med konkursbeslutet. Möjligen kan det också någon gång vara svårt för en konkursförvaltare att – som påpe-
SOU 2000:62 421
kats av en tingsrätt – finna en lämplig lokal för sammanträdet. Det kan följaktligen vara behövligt att i förväg överväga platsen för detta. Eftersom det skall ankomma på rätten att kungöra konkursbeslutet och utse förvaltare, synes det vara mest praktiskt att utsättande av bouppteckningssammanträdet formellt ankommer på rätten. Denna bör givetvis samråda med förvaltaren och vid behov med tillsynsorganet.
En lösning av nu beskrivet slag beträffande edgångsskyldigheten innefattar i förhållande till nuvarande ordning en viss förstärkning av konkursförvaltarens självständiga ställning. I avsnitt 5.3 har utredningen förordat att kravet på förvaltarens specialistkompetens skall upprätthållas konsekvent. Det är därför följdriktigt att förvaltaren tilläggs även en sådan uppgift som att avgöra behovet av edgång. Behovet av kontroll i denna del från samhällets sida tillgodoses genom att tillsynsorganet underrättas om både bouppteckningssammanträdet och det eventuella edgångssammanträdet och ges tillfälle att närvara. Det får ankomma på tillsynsorganet att med hänsyn till den nya inriktning som utredningen föreslår beträffande tillsynen avgöra i vad mån organet skall vara företrätt vid sammanträdena i den enskilda konkursen.
Med hänsyn till vad nu anförts anser utredningen att den nuvarande ordningen med obligatoriskt edgångssammanträde inför domstolen bör ersättas med ett system som innefattar dels ett bouppteckningssammanträde hos konkursförvaltaren, vid vilket gäldenären skriftligen skall bekräfta bouppteckningens riktighet, dels möjlighet att påkalla edgång av gäldenären inför domstolen. Ett sådant system förutsätter vissa nya regler om hur det skall gå till när edgång begärs. DU:s förslag i den delen har inte mött några gensagor vid remissbehandlingen. Inte heller DU:s uttalanden beträffande edgång av andra än gäldenären (6 kap. 5 § KL) har mött någon kritik. Stockholms tingsrätt ifrågasätter dock om inte ett system med fakultativ edgång av gäldenären bör föra med sig också en motsvarande ändring av vad som gäller beträffande edgång av annan än denne.
Tillfällen till förenkling av konkursförfarandet bör givetvis tas till vara. Det finns dock en principiell skillnad mellan de två edgångsfallen. Gäldenären skall utan prövning vara skyldig att på begäran avlägga ed. I fråga om annan än gäldenären måste en prövning äga rum. I dag sker den vid en förhandling hos domstolen. I de allra flesta fall går vederbörande med på att avlägga ed, och den kan alltså avläggas genast. Att ersätta denna ordning med en prövning på handlingarna av frågan om edgångsskyldigheten och en därpå följande edgångsförhandling synes inte innefatta någon egentlig fördel. Nuvarande regler i 6 kap. 5 § bör därför behållas. Av skäl som anförts tidigare beträffande initiativrätt i fråga om edgång av gäldenären bör sådan rätt tillkomma även den nya tillsynsmyndigheten när det gäller edgång av annan person. Se även författningskommentaren under 6 kap. 5 § KL i utredningens lagförslag.
422 SOU 2000:62
En annan fråga som berör edgången har tagits upp av Stockholms tingsrätt i en skrivelse 1996 till Justitiedepartementet (dnr Ju 96/3130). Med hänvisning till förekomsten av fall där en likvidator i ett aktiebolag, som försatts först i likvidation och sedan i konkurs, har att avlägga bouppteckningsed som ställföreträdare för bolaget föreslår tingsrätten, att 6 kap. 3 § och 10 kap. 2 § KL ändras så att det skall bli möjligt att i en sådan konkurs kunna avstå från att ta upp bouppteckningsed av likvidatorn och även kunna skriva av konkursen utan sådan edgång. Som utredningen ser saken kommer tingsrättens propå i ett nytt läge, om tanken på fakultativ edgång av gäldenären förverkligas. Det blir knappast aktuellt att påkalla edgång i sådana fall som tingsrätten syftar på. Därmed öppnas också möjlighet att skriva av konkursen, sedan bouppteckningens riktighet bekräftats av likvidatorn.
Ett ytterligare spörsmål med anknytning till edgång har berörts av RSV i verkets fördjupade anslagsframställning för åren 1997 – 1999, bilaga 1, nämligen frågan om tillsynsmyndigheten bör ges rätt att närvara vid ett edgångssammanträde per telefon (se avsnitt 4.2.5). RSV framhåller att uppgiften att utöva tillsyn i konkurser ankommer på ett relativt litet antal personer i huvudsak lokaliserade till residensorter. Tillsynsfunktionen saknar möjlighet att besöka samtliga edgångssammanträden där detta skulle vara av värde från exempelvis brottsbekämpningssynpunkt. Bestämmelserna i 6 kap. 4 och 5 §§ KL bör ändras så att företrädare för tillsynen kan delta per telefon, om myndigheten begär det och domstolen finner det lämpligt.
Även RSV:s förslag beträffande närvaro vid edgångssammanträde kommer i ett annat läge, om den av utredningen förordade ordningen med bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång av gäldenären genomförs. Några särskilda regler om tillsynsorganets eller borgenärernas möjlighet att närvara vid bouppteckningssammanträdet hos konkursförvaltaren torde inte behövas. Huruvida t.ex. tillsynsorganet kan vara närvarande vid sammanträdet per telefon är närmast en fråga av praktisk natur. Samtidigt bör påpekas att det med den nya inriktning av den offentliga tillsynen som utredningen föreslår knappast blir aktuellt för tillsynsorganet att närvara vid bouppteckningssammanträden i någon större omfattning. Liksom i övrigt får tillsynsorganet göra en avvägning av var myndighetens resurser skall sättas in (se även avsnitt 5.7).
Om edgångskyldighet för gäldenären kommer att aktualiseras endast i en mindre del av konkurserna, inställer sig frågan om det finns tillräckliga skäl att formalisera en möjlighet för tillsynsmyndigheten att vara närvarande vid edgångssammanträdet per telefon. Frågan har en något större räckvidd än det kan synas i förstone. Enligt 16 kap. 2 § KL gäller RB:s bestämmelser om tvistemål i tillämpliga delar i konkursärenden. Det betyder att bestämmelserna om telefonsammanträde och bevisupptagning per
SOU 2000:62 423
telefon i RB kan bli tillämpliga också i konkurs vid förhandlingar inför domstol.
Under begreppet ”förhandling” faller med RB:s terminologi närmast sammanträde för muntlig förberedelse och huvudförhandling. Men även t.ex. ett sammanträde för upptagande av bevis utom huvudförhandling hör hit (se Fitger, Rättegångsbalken, s. 6:4). Med en sådan vid innebörd av begreppet ”förhandling” torde även ett edgångssammanträde i konkurs kunna principiellt sett hänföras till den kategorin. Edgången är att likställa med bevisupptagning (jfr prop. 1998/99:65 s. 21).
Det kan emellertid diskuteras om det är lämpligt att domstolen i detta fall utnyttjar en möjlighet att använda telefon. I vart fall gäller det gäldenärens personliga närvaro. Ändamålet med edgången kan äventyras, om denna förvandlas till en tom formalitet. Med utredningens förslag rörande fakultativ edgång synes det vara mindre väl förenligt att tillämpa bestämmelsen om telefonsammanträde i 42 kap. 10 § RB. Inte heller föreskriften om bevisupptagning per telefon vid huvudförhandling (43 kap. 8 § fjärde stycket RB) bör med hänsyn till det anförda få någon egentlig aktualitet i fråga om gäldenärens edgång (jfr Ds 1997:7 s. 207 f.).
Den nu berörda frågan har även anknytning till ett annat handläggningstekniskt spörsmål, nämligen användning av videoteknik i rättegång. Sedan den 1 januari 2000 gäller vid vissa domstolar lagen (1999:613) om försöksverksamhet med videokonferens i rättegång. Enligt 3 § i den lagen får den som kallas till ett sammanträde i ett konkursärende utan hinder av vad som sägs i 16 kap. 2 § KL – under vissa närmare angivna förutsättningar– delta i sammanträdet genom videokonferens. I prop. 1999/2000:26 har regeringen lagt fram förslag om vissa andra förändringar av reglerna om domstolarnas handläggning av mål och ärenden. Mot bakgrund av försöksverksamheten med videoteknik har regeringen i det lagstiftningsärendet förklarat att den ”inte nu” lägger fram några förslag om användning av telefon i konkursärenden (se prop. 1999/2000:26 s. 43).
Med hänsyn till det anförda avstår utredningen från vidare uttalanden om användning av telefon vid edgångssammanträde i konkurs.
Tvångsmedel m.m.
Utredningens förslag: Beslut om inskränkning av gäldenärens rörelsefrihet och beslut om tvångsmedel (6 kap. 6 och 9 §§ KL) skall alltjämt fattas av domstol.
DU:s förslag i denna del har mötts av kraftig kritik såvitt gäller tanken på överflyttning av beslutsbefogenheten beträffande inskränkning av gäldenärens rörelsefrihet, t.ex. förbud att resa utomlands eller åläggande att
424 SOU 2000:62
lämna ifrån sig pass (6 kap. 6 § KL). Kritiken kommer framför allt från domstolshåll och betingas väsentligen av rättssäkerhetsskäl. Som nämnts förut bör stor försiktighet iakttas vid övervägande av om någon beslutsfunktion skall flyttas till det nya offentliga tillsynsorgan som utredningen förordar. Även om nu förevarande beslut inte är så vanliga, skulle en överflyttning i sin mån göra tillsynsorganets handläggning mera ärendecentrerad. Härtill kommer att beslut av motsvarande slag i andra sammanhang i princip brukar förbehållas domstol (jfr t.ex. 24 § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU) eller åklagare (jfr 25 kap. RB). En överflyttning av beslutsfunktionen skulle alltså inte ligga i linje med önskemål om renodling av tingsrätternas verksamhet. Nuvarande ordning bör av dessa skäl inte frångås. Några remissinstanser har visserligen ifrågasatt om inte medgivande till utlandsresa skulle kunna lämnas av konkursförvaltaren med rätt för gäldenären att söka ändring hos tillsynsmyndigheten eller domstolen. Det vill dock synas som om det inte finns tillräckliga skäl att komplicera beslutsfattandet med en sådan regel.
I 6 kap. 6 § andra stycket KL finns i dag en föreskrift om att domstolen får ålägga en gäldenär att lämna ifrån sig sitt pass till TSM. Föreskriften torde sällan tillämpas. Skäl att med hänsyn till den nya inriktningen av den offentliga tillsynen välja någon annan mottagare av passet synes inte föreligga (jfr även vad som sägs i författningskommentaren till 2 kap. 12 § KL i utredningens lagförslag). Någon ändring i 6 kap. 6 § andra stycket är alltså inte behövlig.
Enligt 6 kap. 9 § KL kan en gäldenär som undandrar sig att fullgöra vad som åligger honom i olika hänseenden, t.ex. att inställa sig vid ett edgångssammanträde (6 kap. 3 §), eller överträder ett reseförbud, efter omständigheterna antingen hämtas eller häktas. DU föreslår att andra frågor om hämtning än hämtning till ett sammanträde inför rätten skall prövas av tillsynsmyndigheten. Inte heller detta förslag har undgått kritik vid remissbehandlingen. Kritiken kommer från bl.a. en del tingsrätter och Sveriges advokatsamfund. Samfundets kritik har att göra med nuvarande hopkoppling av TSM och KFM.
Som utredningen ser saken ligger frågan om användning av tvångsmedel i det nu diskuterade fallet på en punkt annorlunda till än när det gäller beslut enligt 6 kap. 6 § KL. Det är svårt att se att en sådan beslutsbefogenhet för tillsynsorganet skulle innefatta någon beaktansvärd risk för den enskildes rättssäkerhet eller strida mot något av Sverige gjort, internationellt åtagande (jfr KFM:s rätt att besluta om hämtning av en svarande som vid vite förelagts att inställa sig personligen till förhör, se 2 kap. 12 § andra stycket UB). Emellertid skulle – på samma sätt som nyss anförts beträffande andra beslut om tvångsmedel – en överflyttning av beslutanderätten medföra en icke önskvärd fokusering på bevakning av varje enskilt konkursärende. Enligt utredningens mening bör det nya tillsynsorganet ges
SOU 2000:62 425
frihet att bedöma i vilka ärenden den närmare tillsynen skall äga rum. Beslutanderätten bör därför ligga kvar hos domstolen.
Ersättning för inställelse
Utredningens förslag: Beslut om ersättning till gäldenären eller sådan person som avses i 6 kap. 13 § KL för inställelse någon annanstans än vid rätten fattas av konkursförvaltaren. Den som är missnöjd med förvaltarens beslut skall kunna begära att frågan prövas av domstol.
Vad gäller beslut om ersättning för inställelse (6 kap. 14 § KL) har DU:s förslag att överflytta beslutanderätten till tillsynsmyndigheten i andra fall än i fråga om inställelse inför domstol inte blivit föremål för någon egentlig kritik vid remissbehandlingen. Med utredningens syn på den offentliga tillsynens nya roll är det emellertid tveksamt om DU:s förslag bör följas. Ett alternativ – som förordats av Konkursförvaltarkollegiet i Stockholm vid remissbehandlingen – är att överlåta beslutanderätten till konkursförvaltaren. Med den lösningen bör gäldenären eller annan, som är missnöjd med vad förvaltaren bestämt kunna vända sig till tingsrätten och begära ändring. En sådan ordning skulle stämma överens med vad som föreslagits nyss beträffande beslut om gäldenärens beneficium. Utredningen föreslår att beslutsfunktionen utformas i enlighet härmed.
Meningsskiljaktighet mellan flera förvaltare
Utredningens förslag: Vid meningsskiljaktigheter mellan flera förvaltare enligt 7 kap. 4 § andra stycket KL skall alltjämt gälla den mening som tillsynsorganet biträder.
Den undantagssituation som föreligger enligt 7 kap. 4 § andra stycket KL tar främst sikte på att det mellan flera konkursförvaltare, vilka har förvaltningen odelad, uppkommer oenighet om en viss förvaltningsåtgärd. Som framhållits redan i förarbetena till 1979 års reform är det svårt att på denna punkt välja en lösning som är invändningsfri. Före den nämnda reformen ankom det på rättens ombudsman att slita tvisten (se 52 § tredje stycket ÄKL). Det kan antas att det i fall då flera förvaltare utses regelmässigt finns anledning för tillsynsorganet att utöva närmare tillsyn i konkursen. Att låta beslutsfunktionen bli kvar hos tillsynsorganet skulle därför inte stå i motsats till utredningens förslag beträffande den offentliga tillsynens nya inriktning.
426 SOU 2000:62
Det bör påpekas att lagregeln även omfattar meningsskiljaktighet rörande "beslut" som ankommer på förvaltarna enligt KL. Vad som skall hänföras till "beslut" och inte till "åtgärd" är osäkert. Sannolikt får till "beslut" räknas sådant som bestämmande av gäldenärens beneficium, väckande av talan om återvinning samt förskottsbetalning till borgenärer. Denna sida av saken berördes inte närmare vid 1979 års reform. En tingsrätt framhöll i sitt remissyttrande över Konkurslagskommitténs betänkande SOU 1977:29 (se prop. 1978/79:105 s. 614) att den i betänkandet föreslagna ordningen var mindre lämplig, eftersom den kunde leda till att åtgärder och beslutsfattande fördröjdes. Det var särskilt viktigt att så inte skedde i de konkurser där flera förvaltare förordnas, eftersom dessa konkurser är de största och mest komplicerade. Vid odelad förvaltning borde konkursdomaren förordna en av förvaltarna till huvudförvaltare, så att de övriga är underställda honom.
Vad som förekom vid 1979 års reform visar på svårigheten att nå fram till en helt tillfredsställande lösning av den nu berörda frågan. Uppgiften att välja mellan flera meningar, som kommer fram bland konkursförvaltarna när en viss åtgärd skall vidtas eller ett visst beslut skall fattas, passar inte särskilt väl för domstolen, vilken inte har att befatta sig med hur den löpande konkursförvaltningen bedrivs (jfr dock vad som tidigare sagts om t.ex. beslut om gäldenärens beneficium). Den lösning som förordades av en remissinstans vid 1979 års reform valdes inte av statsmakterna. Något problem i sammanhanget uppkommer över huvud taget inte med mindre förvaltningen är odelad. Mot denna bakgrund finns enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl att nu frångå den ordning som gäller enligt 7 kap. 4 § andra stycket KL.
Underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom
Utredningens förslag: Kravet på medgivande från tillsynsorganet för underhandsförsäljning av pantsatt egendom enligt 8 kap. 7 § andra stycket KL slopas. Konkursförvaltaren kan vid behov med tillämpning av samrådsregeln i 7 kap. 10 § KL inhämta yttrande från tillsynsorganet.
Som framgår av den tidigare redogörelsen tillkom föreskriften om TSM:s medgivande till underhandsförsäljning enligt 8 kap. 7 § andra stycket KL vid 1987 års reform. Föreskriften var ett led i den uppmjukning av kravet på samtycke till sådan försäljning från förmånsberättigad borgenärs sida som då genomfördes. Det rör sig här om en vanlig situation under konkursförvaltningen. Villkoret att TSM lämnar sitt medgivande får ses mot bakgrund av den hittillsvarande, ärendecentrerade konkurstillsynen. Ett sådant villkor passar mindre väl in den nya, selektivt inriktade roll som
SOU 2000:62 427
utredningen förordar beträffande den offentliga tillsynen. Det bör vara tillräckligt att konkursförvaltaren vid behov och med tillämpning av samrådsregeln i 7 kap. 10 § KL inhämtar yttrande från tillsynsorganet.
Beslut om bevakningsförfarande m.m.
Utredningens förslag: Beslut om att bevakningsförfarande skall äga rum i konkursen och åtgärder i anslutning till ett sådant beslut fattas av konkursförvaltaren.
Hållande av förlikningssammanträde och prövning av kvarstående tvistefrågor skall liksom hittills ankomma på domstolen.
Under konkurs kan det bli aktuellt att anordna ett bevakningsförfarande genom vilket borgenärerna i formell ordning anmäler sina fordringar (9 kap. 1 § KL). Det är rätten som efter framställning av konkursförvaltaren beslutar om det. Som nämnts förut bör bevakning äga rum, om oprioriterade fordringar kan antas få utdelning i konkursen. Beslutet om bevakningsförfarande skall kungöras (9 kap. 3 §). I samband med ett beslut om bevakningsförfarande skall rätten också meddela beslut angående möjligheterna att framställa anmärkning mot bevakningarna och angående det förlikningssammanträde som skall hållas inför rätten om anmärkningar framställs (9 kap. 8 §). Domstolen har motsvarande funktioner när en borgenär gör en efterbevakning (9 kap. 20 – 22 §§).
DU har föreslagit att beslutet om bevakningsförfarande och de åtgärder som är förknippade med det skall bli en uppgift för konkursförvaltaren. Hållande av förlikningssammanträdet och prövningen av kvarstående tvistefrågor skall liksom hittills ankomma på rätten. Beslutsfunktionen bör enligt DU ändras på motsvarande sätt beträffande efterbevakning. DU föreslår inga regler om överklagande av förvaltarens beslut i frågan om det skall inledas ett bevakningsförfarande (jfr 16 kap. 6 § första stycket KL och SOU 1991:106 Del B s. 352).
Vad DU föreslagit i denna del har inte föranlett några egentliga invändningar från remissinstansernas sida. KFM i Stockholms län anser att det bör införas en lagfäst möjlighet för tillsynsmyndigheten att hos konkursförvaltaren påyrka ett bevakningsförfarande. Det råder t.ex. ofta ovisshet om förmånsrätt och storleken av fordran när bouppteckning upprättas och det är av intresse att myndigheten får en viss möjlighet till styrning av bevakningsförfarandet.
Nuvarande regler om anordnande av bevakningsförfarande i konkurs tillkom vid 1987 års reform. Det infördes då ett enhetligt konkursförfarande för såväl ordinära konkurser som mindre sådana. Samtidigt slopades det tidigare gällande, allmänna kravet på bevakning i ordinära konkurser och
428 SOU 2000:62
ersattes med ordningen att förvaltaren kan ta initiativ till ett bevakningsförfarande som beslutas av rätten. Chefen för Justitiedepartementet räknade i prop. 1986/87:90 (s. 143) med att sådant förfarande skulle förekomma i endast drygt 2 % av alla konkurser. Enligt departementschefens mening borde bevakning äga rum, 1) om detta bedöms som fördelaktigt för konkursutredningen, 2) om ackordsförfarande blir aktuellt i konkursen och 3) om fordringsförhållandena är sådana att det framstår som praktiskt och ändamålsenligt att klara ut eventuella tvistigheter innan utdelningsförslaget läggs fram (se nämnda prop. s. 295 f.).
Av svaren på utredningens enkäter framgår att en framställning från konkursförvaltaren om anordnande av bevakningsförfarande så gott som undantagslöst bifalls av rätten. Redan detta talar med viss styrka för att nuvarande ordning med krav på beslut av domstolen innefattar en onödig omgång. Det är av naturliga skäl förvaltaren som har den bästa kännedomen om det befogade i att sätta igång ett bevakningsförfarande. Lagstiftarens antagande att behov av bevakning ger sig till känna i ett mycket litet antal konkurser har besannats, något som i sin tur hänger samman med att oprioriterade borgenärer endast sällan får någon utdelning. Med hänsyn till det anförda talar starka skäl för att DU:s förslag om att flytta beslutanderätten till förvaltaren bör följas. Även övriga beslut och åtgärder i anslutning till beslutet om bevakningsförfarande bör ankomma på förvaltaren ( 9 kap. 2, 3 och 8 §§ KL).
Ett beslut att bevakningsförfarande skall äga rum är en uppgift som innefattar myndighetsutövning (jfr 11 kap. 6 § tredje stycket RF). Man kan fråga sig om ett överflyttande av beslutsfunktionen bör medföra att konkursförvaltarens beslut skall kunna överklagas. Rättens beslut att bifalla förvaltarens framställning om bevakningsförfarande är idag inte överklagbart. Skulle rätten däremot ogilla framställningen, gäller motsatsen (jfr 16 kap. 5 och 6 §§ KL). I motiven till 16 kap. 6 § KL har erinrats om att tillsynsmyndigheten har rätt att överklaga ett beslut av det senare slaget (se prop. 1986/87:90 s. 408 och 410). Skälet till det är att motverka en oenhetlig rättstillämpning. De enskilda borgenärerna har inte förväntats föra talan mot ett sådant beslut, varför rätt att klaga tillagts även tillsynsmyndigheten.
Det finns idag inget exempel på att en konkursförvaltares beslut eller åtgärder under konkurs kan angripas genom överklagande till rätten. Vad utredningen i det föregående föreslagit beträffande beslut om gäldenärens beneficium och ersättning för inställelse innefattar inte något undantag från vad som nu gäller på annat sätt än att den som är missnöjd med vad konkursförvaltaren har bestämt kan göra en ansökan hos domstolen om prövning av tvisten resp. ersättningsfrågan. Det är alltså – åtminstone formellt sett – inte något överklagande av förvaltarens beslut utan snarare ett
SOU 2000:62 429
hänskjutande av frågan till domstolen (jfr t.ex. 11 kap. 17 § KL beträffande vägrad förskottsbetalning).
Att införa en formell möjlighet att överklaga konkursförvaltarens beslut angående bevakningsförfarande skulle alltså utgöra en nyhet i förhållande till vad som nu gäller. Med tanke på de kvalifikationskrav som bör gälla vid utseende av förvaltare kan något behov härav knappast anses föreligga. En förvaltare är vidare enligt 7 kap. 10 § KL skyldig att samråda med tillsynsmyndigheten och särskilt berörda borgenärer i viktigare frågor. I tveksamma fall kan förvaltaren inhämta synpunkter på detta sätt rörande behovet av ett bevakningsförfarande. Om tillsynsorganet eller en borgenär anser att förvaltaren handlar olämpligt och därigenom vållar onödiga kostnader för konkursutredningen kan framställning göras till domstolen om entledigande av förvaltaren (se 7 kap. 5 § KL). Denna möjlighet bör liksom hittills verka avhållande på en förvaltare som till äventyrs överväger att tillgripa ett bevakningsförfarande utan att det finns klara skäl för det. Till detta kommer det skadeståndsansvar som enligt 17 kap. KL kan utkrävas av en förvaltare som av oaktsamhet vållar konkursboet eller en borgenär skada. Mot nu angivna bakgrund bör man kunna undvara en regel om rätt att överklaga förvaltarens beslut rörande anordnande av bevakningsförfarande. Av motsvarande skäl bör inte heller införas en formlig föreskrift om rätt för tillsynsorganet att påkalla ett sådant förfarande.
Vad DU har föreslagit angående ordförandeskapet vid förlikningssammanträden bör följas, eftersom konkursförvaltaren har en partsställning i anmärkningsförfarandet och kvarstående tvister efter sådana sammanträden skall handläggas av domstolen om möjligt i direkt anslutning till sammanträdet (se 9 kap. 15 § KL). Det vore följaktligen opraktiskt att fördela ordförandeskapet så, att tillsynsorganet leder förlikningssammanträdet, medan domstolen utan kunskap om tvistefrågorna omedelbart skall pröva dessa vid en påföljande förhandling.
Det som har sagts nu om bevaknings- och anmärkningsförfarandet bör gälla på motsvarande sätt vid efterbevakning.
Överlämnande av egendom till bäst berättigad borgenär
Utredningens förslag: Kravet på medgivande av tillsynsorganet för att egendom formlöst skall kunna överlämnas till bäst berättigad borgenär enligt 10 kap. 4 § KL slopas.
Kravet på medgivande av tillsynsmyndigheten för att konkursförvaltaren i avskrivningskonkurser skall på ett formlöst sätt få överlämna kvarvarande tillgångar till bäst berättigad borgenär (10 kap. 4 § 1 KL) har uppställts i borgenärernas intresse. Att i varje situation av nu förevarande slag kräva
430 SOU 2000:62
att tillsynsorganet inkopplas strider mot tanken bakom den offentliga tillsynens nya roll enligt utredningens förslag. Det är uppenbarligen konkursförvaltaren som har de bästa förutsättningarna att bedöma om ett överlämnande bör ske enligt det aktuella lagrummet. Vid tvekan från förvaltarens sida om detta förfarande bör användas bör vid behov samråd ske enligt 7 kap. 10 § KL med tillsynsorganet. Kravet på formellt medgivande av denna myndighet bör utgå.
Inom utredningen har ifrågasatts om en ändring av nu nämnda slag bör förenas med angivande av en beloppsgräns i lagtexten. I förarbetena till KL framhålls att det formlösa överlämnandet av tillgångar till en borgenär inte får användas om tillgångarna förslår till att betala kostnaderna för ett utdelningsförfarande (se prop. 1986/87:90 s. 319). I praktiken lär det betyda att det som återstår för utdelning inte får överstiga 3 000 – 4 000 kr. Något behov att uppställa en formell beloppsgräns torde inte föreligga.
Formlös efterutdelning
Utredningens förslag: Kravet på medgivande av tillsynsorganet för att formlös efterutdelning skall kunna äga rum slopas.
Av skäl motsvarande dem som anförts beträffande överlämnande av kvarvarande tillgångar till borgenär (10 kap. 4 § 1 KL) synes kravet på tillsynsmyndighetens medgivande till formlös efterutdelning inte längre böra upprätthållas. Det bör vara tillräckligt att tillsynsorganet informeras av konkursförvaltaren om att sådan utdelning är aktuell och att förvaltaren vid behov samråder med tillsynsorganet.
Avslutande av konkurs
Utredningens förslag: Beslut rörande avslutande av konkurs skall alltjämt meddelas av domstol.
En konkurs kan avslutas på en rad olika sätt (se avsnitt 2.1.3 och 2.5.1). Som har berörts tidigare är de flesta konkurser sådana där tillgångarna inte räcker till någon utdelning åt borgenärerna. Konkursen avskrivs då av tingsrätten. Blir det aktuellt med utdelning, anses konkursen normalt avslutad när tingsrätten har fastställt utdelning efter det att tiden för invändning mot förvaltarens utdelningsförslag har gått ut. Vid sidan av dessa huvudfall kan en konkurs avslutas genom att högre rätt upphäver ett konkursbeslut, genom att rätten beslutar om nedläggning av konkursen efter frivillig uppgörelse eller genom att ett ackord fastställs av rätten.
SOU 2000:62 431
DU:s förslag, vilket som nämnts förut bygger på nu gällande ordning för TSM:s organisation och uppgifter, går ut på att tillsynsmyndigheten skall överta uppgiften att kungöra utdelningsförslag och att pröva förslag mot vilka det inte framställs några invändningar. Om det framställs invändningar mot ett utdelningsförslag eller om det i övrigt finns anledning att avvika från förslaget, skall frågan om fastställelse hänskjutas till rätten. DU anser också att tillsynsmyndigheten skall besluta om avskrivning av konkurs enligt 10 kap. 1 § eller 3 §. Även uppgiften att besluta om nedläggning av konkurs kan enligt DU flyttas till tillsynsmyndigheten, medan handläggningen av frågor om ackord i konkurs även i framtiden bör ankomma på tingsrätten.
Vid remissbehandlingen har DU:s förslag beträffande beslut om utdelning, arvode och avskrivning godtagits av de flesta remissinstanserna. Kritik förekommer av två slag. Å ena sidan menar några att förslaget inte går tillräckligt långt i överföring av beslutsbefogenheter till tillsynsmyndigheten. Å andra sidan hävdas att man med tanke på KFM:s "dubbla roller" inte bör flytta över de aktuella beslutsfunktionerna till tillsynsmyndigheten.
Utredningen har redan i det föregående (se avsnitt 5.4.4.2) intagit ståndpunkten att prövningen av konkursförvaltarens ersättning skall ligga kvar hos rätten. Vad frågan nu gäller är om det med den nya inriktning av den offentliga tillsynen som utredningen förordar finns skäl att flytta över någon eller några av övriga beslutsfunktioner vid konkursens avslutande till tillsynsorganet.
När en konkurs avslutas genom avskrivning eller utdelning innefattar rättens prövning för det mesta inte någon mera betungande uppgift. I de situationer då konkursen skall avskrivas är det vanligen uppenbart att konkursen inte bör fortsättas. Vid avskrivning enligt såväl 10 kap. 1 § som 10 kap. 3 § KL får rätten i stor utsträckning förlita sig på förvaltarens bedömning av konkursboets bristande tillgångar resp. borgenärernas inställning till utdelning i konkursen. Ofta framställs vidare inte någon invändning mot förvaltarens utdelningsförslag och finns inte heller i övrigt anledning att ifrågasätta dettas riktighet.
Det nu anförda kan visserligen innefatta skäl för att – även med beaktande av den nya roll tillsynsorganet skall ha enligt utredningens förslag – överväga en överflyttning av beslutsfunktionen i otvistiga situationer från domstolen till tillsynsorganet. I åtskilliga fall kommer nämligen detta att ha förvärvat sådan kännedom om den enskilda konkursen att det kan te sig enklare att den myndigheten också formellt meddelar beslut om konkursens avslutande än att förlägga beslutsfattandet till tingsrätten, som inte haft till uppgift att följa konkursens enskildheter. Prövningen som sådan är mestadels inte heller så kvalificerad att den nödvändigtvis behöver företas av domstol.
432 SOU 2000:62
En överflyttning av en beslutsfunktion i konkursens slutskede lider emellertid av den avgörande svagheten att den förtar mycket av värdet i den reformering av tillsynsorganets uppgifter som utredningen förordar. En huvudlinje i utredningens förslag är att tillsynsorganet redan i konkursens inledningsskede skall göra en prioritering av sina insatser och i vissa fall minska granskningen till ett minimum. Det innebär att tillsynsorganet för att kunna fullfölja linjen med en aktiv bevakning i ett begränsat antal konkurser inte kan avsätta några större resurser för att generellt granska konkursernas avslutningsskede. Den selektiva granskningen och flexibla tillsynen gör vidare att tillsynsorganet inte längre på samma sätt som nu kommer att ha tillräcklig kunskap om alla konkurser för att ha ett försteg framför domstolen när det gäller prövningen av utdelningsförslag och förutsättningarna för avskrivning.
Redan med hänsyn till det nu anförda menar utredningen att det inte är meningsfullt att vid ett fullföljande av utredningens förslag om den offentliga tillsynens nya roll överväga någon omfördelning av beslutsfunktionerna vid konkursens avslutande. En annan omständighet av betydelse är att utredningen förordar att beslut om ersättning till konkursförvaltaren m.fl. alltjämt skall fattas av domstolen. Det finns ett nära samband mellan dessa beslut och beslut om fastställande av utdelning resp. avskrivning av konkurs. Utdelning får inte fastställas utan att man samtidigt meddelar beslut i arvodesfrågan (14 kap. 9 § första stycket KL). Vid avskrivning skall också samtidigt meddelas beslut om förvaltarens arvode. Härtill kommer att några av de situationer då konkurs avslutas är sällan förekommande, nämligen nedläggning efter frivillig uppgörelse och fastställande av ackord. Det finns uppenbarligen inga vägande skäl att göra någon ändring i beslutanderätten beträffande sådana fall.
Utredningen föreslår således att beslut rörande avslutande av en konkurs alltjämt skall meddelas av domstolen. Hur tillsynsorganets roll närmare besett skall gestalta sig i detta skede behandlar utredningen i avsnitt 5.7.
5.6.3 Utseende av en borgenärskommitté
Utredningens förslag: Varje borgenär skall kunna begära att en borgenärskommitté utses för att samråda med konkursförvaltaren. Beslut om utseende av en kommitté fattas av domstol. Denna har en prövningsrätt av formell karaktär. Det bör ankomma på den borgenär som väcker förslaget att också lämna uppgifter på vilka personer som bör ingå i kommittén. Normalt bör kommittén bestå av högst tre personer. En fråga om utseende av en kommitté bör väckas på ett tidigt stadium av konkursen.
SOU 2000:62 433
I avsnitt 5.2.2 har utredningen föreslagit att i KL skall tas in regler om en möjlighet att utse en borgenärskommitté och framhållit att nuvarande bestämmelser i 2 kap. 16 § LFR härvid kan tjäna som förebild. Det finns väsentligen två syften med att också i konkurs möjliggöra en sådan representation för borgenärerna. För det första kan det för fordringsägarna vara av intresse att genom en mindre grupp mera aktivt följa konkursförvaltningen och framföra synpunkter på denna. Det gäller särskilt större konkurser, där stora värden står på spel. För det andra kan det för konkursförvaltaren ibland vara av värde att kunna vända sig till en samrådsgrupp för att diskutera viktiga frågor rörande förvaltningen. Rör det sig t.ex. om ett aktiebolag som försatts i konkurs medför denna att bolagsledningen avkopplas från skötseln. För förvaltaren kan det då vara en fördel att rådgöra med borgenärer, t.ex. kreditgivare, som följt bolagets tidigare utveckling och därför sitter inne med värdefulla upplysningar.
Utseende av en borgenärskommitté bör naturligtvis inte vara något vanligt förekommande inslag i konkurs. Det drar kostnader för borgenärerna i fråga och riskerar att medföra en viss omgång i konkurshanteringen. Syftena med en sådan kommitté får inte motverkas genom en besvärande formalisering av hur konkursförvaltningen skall gå till. En enskild borgenär som önskar få bättre insyn i konkursförvaltningen kommer även med utredningens förslag att ha kvar möjligheten att begära en granskningsman (7 kap. 30 § KL). Det kan också påpekas att det för konkursförvaltaren ibland är enklare att få bistånd genom att anlita ett sakkunnigt biträde (7 kap. 11 § KL).
Det är flera frågor som måste besvaras, om man skall införa en ordning med borgenärskommitté i konkurs. Vem skall kunna ta initiativ till utseende av en sådan kommitté? Skall någon prövning ske av en sådan begäran? Vem skall utse kommittén? När skall det ske? Hur skall kommittén vara sammansatt? Vilket inflytande skall den ha?
När det gäller initiativrätten synes någon annan praktikabel lösning inte stå till buds än att medge varje borgenär en sådan rätt (se vidare författningskommentaren till 7 kap. 29 § i utredningens lagförslag). Som utredningen framhållit i avsnitt 5.2.2 finns det inte skäl att införa ett system med formell beslutande- eller yttranderätt för borgenärskollektivet under konkursförfarandet. Det kommer därför inte att finnas någon reglerad beslutsordning som ger alla borgenärer möjlighet att vid ett och samma tillfälle diskutera lämpligheten av att utse en kommitté. Att formalisera en sådan ordning enbart för de fåtaliga fall då en kommitté anses behövlig är enligt utredningens mening inte nödvändigt. Det behov av kommunikation med borgenärskretsen som kan finnas bör kunna tillgodoses på ett enklare sätt (jfr nedan).
En borgenär som vid företagsrekonstruktion begär tillsättandet av en borgenärskommitté behöver inte ange några speciella skäl för det. Någon
434 SOU 2000:62
materiell prövning skall alltså i det förfarandet inte föregå rättens beslut om att utse en sådan kommitté. Några olägenheter av denna ordning har inte kommit till synes. Utgångspunkten bör därför vara att detta skall gälla även beträffande en borgenärs begäran om utseende av en borgenärskommitté i konkurs. Det får förutsättas att en sådan begäran inte framställs i andra fall än då det från borgenärssynpunkt finns klara skäl för att skapa en särskild samrådsgrupp. För att undvika att ovidkommande intressen tillåts inverka vid tillsättande av en kommitté bör beslutsmyndigheten dock ha en formell prövningsrätt (se vidare författningskommentaren till 7 kap. 29 § i utredningens lagförslag).
Vid företagsrekonstruktion skall en fråga om utseende av en borgenärskommitté behandlas av rätten vid det borgenärssammanträde som normalt skall hållas inom tre veckor från beslutet om företagsrekonstruktion. Med utredningens förslag angående fakultativ edgång av gäldenären kommer edgångssammanträdet i konkurs inte längre att vara ett lämpligt tillfälle för att pröva en begäran om utseende av en borgenärskommitté. Detta sammanträde kommer nämligen att hållas endast i en minoritet av konkurserna. Ett annat tillfälle att ta upp en sådan fråga är det bouppteckningssammanträde som skall hållas inför konkursförvaltaren. Alla borgenärer skall kallas till det sammanträdet. Även tillsynsorganet skall underrättas. Frågan om tidpunkten för att utse en kommitté hänger emellertid ytterst samman med vem som skall utse kommittén. Det synes därför lämpligt att först ta ställning till den saken. Därvid har det sitt intresse att jämföra med formen för utseende av en granskningsman.
En begäran om utseende av en granskningsman enligt 7 kap. 30 § KL kan göras när som helst under konkursen. Beslutsfunktionen ankommer på rätten. Att – som DU föreslagit – flytta denna beslutanderätt till tillsynsmyndigheten synes inte lämpligt. Bortsett från att det rör sig om ett fåtal fall årligen, varför frågan från renodlingssynpunkt saknar egentligt intresse, kan det någon gång finnas en motsättning mellan borgenärens insynskrav genom granskningsmannen och tillsynsorganets bevakning av konkursförvaltningen. På beslutsmyndigheten ligger också att pröva granskningsmannens lämplighet och att – även ex officio – ta upp en fråga om entledigande av denne. Med hänsyn till det anförda bör beslutanderätten i detta fall ligga kvar hos domstolen.
Utseende av en borgenärskommitté är en mer kvalificerad uppgift än den att förordna en granskningsman. Motstående intressen kan finnas bland borgenärerna. Som redan påpekats bör det finnas en formell prövningsrätt när en fråga om utseende av en borgenärskommitté har väckts. Antalet representanter i kommittén kan behöva diskuteras. Detta talar för att beslutet att utse en kommitté bör ligga på domstolen. Ett alternativ skulle kunna vara att beslutsfunktionen åvilar tillsynsmyndigheten. Antalet fall då frågan blir aktuell är sannolikt så litet att det inte skulle inkräkta
SOU 2000:62 435
nämnvärt på myndighetens möjligheter att prioritera sin granskning. Å andra sidan kan det även här någon gång uppkomma en motsättning mellan tillsynsorganets nya roll och borgenärernas önskan om ökat inflytande. Från renodlingssynpunkt saknar också denna beslutsfunktion större intresse. Som utredningen ser det är det mest följdriktigt att beslutanderätten åvilar domstolen.
Det är av värde att en fråga om inrättande av en borgenärskommitté väcks på ett tidigt stadium av konkursen. Som antytts förut är det tänkbart att behandla frågan vid det bouppteckningssammanträde som hålls inför konkursförvaltaren. Med hänsyn till de frister som gäller vid företagsrekonstruktion har i LFR föreskrivits att motsvarande fråga måste väckas vid det borgenärssammanträde som hålls inom tre veckor från förfarandets inledande. En absolut tidsgräns av sådant slag torde inte vara lämplig i konkurs. Av praktiska skäl är det dock till fördel om frågan tas upp till diskussion så tidigt som möjligt. Det kan ske redan före bouppteckningssammanträdet, t.ex. i samband med rättens prövning av konkursansökningen. Det är emellertid av vikt att förvaltaren ges tillfälle att anlägga synpunkter liksom att även tillsynsorganet får möjlighet att yttra sig. I görlig mån bör också övriga borgenärer få tillfälle att säga sin mening. Väcks frågan på ett senare stadium, får det ankomma på rätten att se till att berörda intressenter får tillfälle att yttra sig (jfr 15 kap. 3 och 4 §§ KL).
Det bör ankomma på den borgenär som väcker förslaget att också lämna en uppgift på de personer som han menar bör ingå i kommittén. Denna bör – i analogi med vad som gäller vid företagsrekonstruktion – normalt bestå av högst tre personer, t.ex. en företrädare för gäldenärens största kreditgivare, en företrädare för staten samt en företrädare för gäldenärens leverantörer (jfr prop. 1995/96:5 s. 193). I likhet med vad som är föreskrivet vid företagsrekonstruktion bör det finnas möjlighet att utöka kretsen med en arbetstagarrepresentant och, om det finns särskild anledning till det, ytterligare någon person. Några föreskrifter i lag om hur kommitténs arbete skall bedrivas synes inte behövliga.
En borgenärskommitté bör i första hand ses som ett samrådsorgan. Detta skall inte ha någon beslutanderätt på borgenärskollektivets vägnar utan endast ge uttryck åt de synpunkter som deltagarna anser böra på borgenärernas vägnar framföras till konkursförvaltaren. På motsvarande sätt bör denne kunna påräkna att vid behov få diskutera för konkursförvaltningen väsentliga frågor med kommittén. Principen kan uttryckas på det viset att förvaltaren i viktigare frågor skall samråda med borgenärskommittén, om inte något hindrar det (jfr 2 kap. 16 § LFR). Förvaltaren bör vidare vara skyldig att på begäran lämna upplysningar om boet och dess förvaltning till kommittén (jfr 7 kap. 9 § KL). Förvaltarens skyldigheter i nu angivna hänseenden bör komma till direkt uttryck i KL.
436 SOU 2000:62
Det skulle kunna övervägas att i KL ge även andra föreskrifter rörande borgenärskommitténs möjligheter att fullgöra sin uppgift, t.ex. om upplysningsplikt i förhållande till kommittén för gäldenären (jfr 6 kap. 2 § KL) och tillsynsorganet (jfr 7 kap. 28 § andra stycket KL). I det senare hänseendet tillgodoses emellertid kommittédeltagarnas möjligheter att få upplysningar genom den skyldighet som härvidlag åvilar tillsynsorganet mot borgenärer i allmänhet. I det förra hänseendet kan ifrågasättas om det är lämpligt att ett samrådsorgan av det slag varom nu är fråga bör tilläggas rätt att kräva upplysningar direkt från gäldenären. Denne är skyldig att lämna information till konkursförvaltaren och granskningsmän. Önskar kommittén få upplysningar i något särskilt avseende från gäldenären, torde det vara principiellt lämpligast att kommittén går vägen via förvaltaren för att få sådana (se vidare prop. 1978/79:105 s. 300 f. och prop. 1986/87:90 s. 240 f.).
5.6.4 Anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse
Utredningens förslag: Konkursförvaltares begäran om anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse enligt 7 kap. 15 § KL prövas av tillsynsorganet.
För att ge borgenärer och tillsynsmyndigheten en överblick över konkursboets ställning är konkursförvaltaren i 7 kap. 15 § KL ålagd att snarast upprätta en skriftlig berättelse om boets tillstånd och om orsakerna till gäldenärens obestånd, såvitt de har kunnat utrönas, och om möjligt ange vid vilken tidpunkt obeståndet kan antas ha inträtt (förvaltarberättelse). Berättelsen skall vidare innehålla ett antal i paragrafen förtecknade uppgifter rörande gäldenärens ekonomiska förhållanden m.m. Den skall senast sex månader från konkursbeslutet skickas till rätten, tillsynsmyndigheten och varje borgenär som begär det. När det finns särskilda omständigheter får rätten medge anstånd med avlämnandet av berättelsen.
Sexmånadersfristen för avlämnande av förvaltarberättelsen tillkom vid KL-reformen. Det ansågs angeläget att betona vikten av att berättelsen inte avlämnas för sent (se prop. 1986/87:90 s. 272). Någon yttersta gräns för anstånd borde dock inte införas. Det skulle i stället åligga rätten att pröva om skäl för anstånd föreligger och i så fall ange till vilken dag anstånd beviljas. Något uttalande gjordes inte om TSM:s roll i sammanhanget. Det synes ha förutsatts att tillsynsmyndigheten liksom tidigare skulle ha till uppgift att övervaka att förvaltarens berättelser kommer in i rätt tid (jfr prop. 1978/79:105 s. 285 och prop. 1986/87:90 s. 279 f.).
SOU 2000:62 437
JO har i ett initiativärende 1995 (se avsnitt 4.3.2) mot bakgrund av en inspektion hos en TSM och därvid gjorda iakttagelser rörande dröjsmål med avlämnande av förvaltarberättelser tagit upp frågan om ansvarsfördelningen mellan tingsrätten och TSM när det gäller bevakningen av att konkursförvaltarna inger förvaltarberättelser i tid. Efter en redogörelse för bl.a. vad som uttalats i motiven till 1979 och 1987 års reformer kommer JO fram till att det inte kan hävdas att bevakningsskyldigheten åvilar tingsrätten, även om det kan förefalla naturligt att den som tillagts uppgiften att bevilja anstånd också har ett ansvar för att den medgivna tiden inte överskrids. I ett större perspektiv menar JO att det kan ifrågasättas om denna uppgift bör åvila domstolen. Det judiciella inslaget i den bedömning som måste göras är begränsat. TSM kan normalt antas ha bättre kännedom om förhållandena i den enskilda konkursen än vad domstolen har. Det är dessutom en uppgift för TSM att övervaka att förvaltarens berättelser kommer in i rätt tid. Det finns därför anledning att överväga om inte rätten att bevilja anstånd skall överföras till tillsynsmyndigheten. I avvaktan på en sådan ändring bör rätten rutinmässigt inhämta TSM:s mening innan den beviljar anstånd.
Enligt utredningens mening har JO:s förslag goda skäl för sig. Nuvarande ordning är oklar när det gäller ansvarsfördelningen mellan tingsrätten och tillsynsmyndigheten. Även med utredningens uppfattning om den offentliga tillsynens roll i framtiden bör det höra till tillsynsorganets basuppgifter att kontrollera att föreskrivna berättelser avges i tid. Det bör därför även formellt åvila detta organ att pröva en begäran från konkursförvaltaren om anstånd med avlämnande av förvaltarberättelsen. Bestämmelsen i 7 kap. 15 § andra stycket KL bör ändras i överensstämmelse härmed.
5.6.5 Konkurs ett fortlöpande ärende hos tingsrätten
En fråga av principiell natur som aktualiseras genom DU:s förslag är om man även fortsättningsvis skall se konkursärendet som ett hos domstolen anhängigt ärende eller om man skall anlägga något annat synsätt. Härvidlag åsyftas inte prövningen av konkursansökningen. Varken DU eller någon remissinstans har föreslagit någon ändring på denna punkt. Redan med hänsyn till att konkurs innefattar ett mycket långt gående ingrepp i gäldenärens rättsliga handlingsförmåga – liksom för övrigt även i borgenärernas rättsställning – bör enligt utredningens mening prövningen ligga kvar hos domstol. Det gäller också de fall då konkursansökan görs av gäldenären eller medges av denne.
De förslag till förändring av konkurshanteringen som DU lagt fram innefattar avsevärda förskjutningar i fråga om beslutanderätt och annan
438 SOU 2000:62
handläggning mellan tingsrätten, å ena, och tillsynsorganet och förvaltaren, å andra sidan. Det gäller flera olika led i hanteringen: edgången, tvångsmedlen, ersättning för inställelse, bevaknings- och anmärkningsförfarandet, fastställande av utdelning och bestämmande av ersättning till konkursförvaltaren. Efter att ha redogjort för dessa och övriga förslag rörande konkursproceduren uttalar DU (se SOU 1991:106 s. 137) att den föreslagna ordningen medför att ett ärende om försättande i konkurs är avslutat hos tingsrätten i och med att ett konkursbeslut och beslut i vissa följdfrågor har meddelats. Om rättens medverkan därefter blir aktuell, exempelvis om det uppstår fråga om edgång eller häktning, får ett nytt ärende läggas upp.
Vid remissbehandlingen av DU:s betänkande (se härom närmare avsnitt 4.2.1) har åtskilliga instanser godtagit DU:s uttalanden om hur konkurshanteringen bör delas upp mellan domstolen, tillsynen och förvaltaren. Hit hör bl.a. ett antal tingsrätter – däribland de i Stockholm, Göteborg och Malmö. Men det finns det ganska många som ifrågasätter det lämpliga i den föreslagna omfördelningen. Till denna kategori hör två grupper av instanser. Å ena sidan hävdas att förslagen inte går tillräckligt långt i renodling utan i stället skapar en splittrad bild av konkurshanteringen, befäster ett visst dubbelarbete mellan domstolen och tillsynsmyndigheten och gör denna myndighets roll svårare. Å andra sidan förfäktas från flera håll att konkurs bör ses som ett sammanhängande förfarande hos domstol med tanke på konkursens ingripande rättsverkningar och att man därför bör vara återhållsam med att flytta över olika delar av förfarandet till tillsynsorganet.
Den reglering av konkursrätten som nu finns i KL utgår från att konkurs är ett sammanhängande ärende hos tingsrätten (se 16 kap. 1 – 3 §§ KL och prop. 1986/87:90 s. 395 f.; jfr beträffande äldre rätt Welamson, Konkursrätt, 1961, s. 120 f.). Alltifrån konkursbeslutet till konkursens avslutande förekommer med detta synsätt olika led i behandlingen av ett och samma ärende. Hos tingsrätten förs ett dagboksblad för varje konkurs, och handlingarna i ärendet förs samman i en akt. TSM:s nuvarande befattning med konkursen sker i form av ett tillsynsärende hos den myndigheten. Hos TSM registreras genom automatisk databehandling (ADB) vissa basuppgifter om alla konkurser i det s.k. OPTIMA-systemet.
DU:s förslag utgår från nuvarande ordning där TSM har att övervaka konkursförvaltningen i varje ärende från konkursens början till dess slut. En sådan ordning innefattar otvivelaktigt ett dubbelarbete mellan domstolen och tillsynsmyndigheten i en del hänseenden. Båda myndigheterna registrerar ett antal åtgärder som vidtas av konkursförvaltaren under konkursens gång. Båda myndigheterna har vidare att var och en från sin utgångspunkt göra bedömningar av ett antal frågor som uppkommer. En ändring beträffande konkursärendets formella anhängighet hos tingsrätten på det
SOU 2000:62 439
sätt DU förordar stämmer emellertid inte överens med utredningens ställningstagande beträffande beslutsfunktionerna i konkurs. Den strider också klart mot utredningens förslag angående den allmänna inriktningen av en ny, offentlig tillsyn. Denna skall visserligen vara generell i den meningen att vissa basuppgifter skall registreras rörande varje konkurs. Men tillsynen skall i motsats till nu vara systeminriktad och selektiv. Med den nya inriktning av den statliga tillsynen som utredningen förordar finns det inte några egentliga skäl att frångå principen att ett konkursärende är anhängigt hos tingsrätten från konkursbeslutet till konkursens avslutande.
Ett nära samband med frågan om var konkursärendet bör vara anhängigt har frågan om vilket behov en domstol resp. tillsynsmyndigheten har av olika handlingar i ett ärende. Detta inverkar i sin tur på borgenärernas och gäldenärens möjligheter att kunna ta del av dessa.
Av svaren från tingsrätterna på utredningens enkät 1997/98 (se bilaga 2) framgår att tingsrätterna närmast anser att de till stor del fungerar som en sorts ”brevlåda” för konkursdokumenten. Enkätsvaren tyder också på att det inte finns något större intresse från borgenärerna att ta del av materialet.
Även i fortsättningen kommer såväl tingsrätterna som tillsynsmyndigheten att ha behov av olika dokument. Den nya inriktning på den offentliga konkurstillsynen som utredningen föreslår i avsnitt 5.7 innebär att tillsynsorganet måste ha tillgång till vissa dokument. För att kunna utöva en grundläggande tillsyn (baskontrollen) måste myndigheten få del av bl.a. bouppteckningen samt förvaltar- och halvårsberättelser. Med ledning härav bestämmer tillsynsorganet om ett enskilt ärende bör bli föremål för en mera ingående övervakning (utökad tillsyn). Att på förhand sovra i det material en konkursförvaltare ger in till tillsynsmyndigheten låter sig inte göra.
Förhållandena är något annorlunda beträffande tingsrätterna. Här gör sig inte behovet av tillgång till konkursförvaltarens dokument gällande på samma vis. Även om ett konkursärende fortlöpande är anhängigt vid tingsrätten, innebär detta inte med nödvändighet att domstolen måste ha tillgång till handlingar i samma omfattning som tillsynsorganet. Tingsrättens roll är begränsad till vissa moment under konkursen. Den aktualiseras främst i konkursens inlednings- resp. slutskede genom besluten om konkurs och utseende av konkursförvaltare samt arvodesbestämningen. Under mellanperioden skiftar tingsrättens roll mellan olika konkurser beroende på om vissa frågor anhängiggörs eller inte. Bl.a. ankommer det på tingsrätten att fatta beslut om tvångsmedel (se t.ex. 6 kap. 7 § första stycket KL) samt hålla edgångssammanträde (se 6 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag) och förlikningssammanträde (se 9 kap. 13 § KL). Det kan därför diskuteras om det t.ex. är nödvändigt att tingsrätten får del av bouppteckningen om något edgångssammanträde inte skall äga rum. En tänkbar lös-
440 SOU 2000:62
ning är att domstolen i en sådan situation i stället får begära in handlingen från tillsynsorganet eller förvaltaren.
Mot en sådan lösning talar dock effektivitetshänsyn. Om t.ex. en fråga om reseförbud väcks kan skyndsamhetskravet ställa anspråk på att uppgifter ur vissa handlingar snabbt finns tillgängliga för domstolen. Frågor om reseförbud kan avgöras efter skriftlig handläggning, varvid handlingarna bildar underlag för beslutet. Uppgifter i bouppteckningen om vilken egendom som finns utomlands kan vara av betydelse. Också sambandet mellan tingsrättens beslut att fastställa ett utdelningsförslag och tillgången till ett utlåtande över slutredovisningen (se 11 kap. 6 § första stycket KL i utredningens lagförslag) gör att domstolen måste ha tillgång till redovisningen (se 13 kap. 5 – 6 §§ KL i utredningens lagförslag). I vart fall aktualiserar tingsrättens roll vid arvodesbestämningen ett behov av dokumenten. Av svaren på utredningens enkät till tingsrätterna (se bilaga 2) framgår bl.a. att tingsrätterna ibland använder även andra handlingar än arvodesframställningen som underlag för arvodesbestämningen. Genom att tingsrätterna även i fortsättningen kommer att fatta beslut om arvode m.m. till konkursförvaltarna i alla konkurser, torde inte behovet av handlingarna minska.
Enligt utredningen talar övervägande skäl för att tingsrätterna även fortsättningsvis kommer att behöva tillgång till konkursdokumenten i samma utsträckning som för närvarande.
Utredningens ställningstagande till behovet av handlingar för tingsrätterna får till följd att dokumenten kommer att finnas tillgängliga för borgenärerna och gäldenären också hos domstolen. Givetvis står även möjligheten till buds att få ut handlingar hos tillsynsmyndigheten (jfr 7 kap. 27 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Med utredningens förslag till ny organisation för den offentliga konkurstillsynen kommer nämnda möjlighet att begränsas till sju ställen (se avsnitt 5.9.1.2). Om en borgenär t.ex. önskar göra invändningar mot ett utdelningsförslag eller klandra en slutredovisning, torde det vara enklare att iaktta fristerna för detta om det går att få del av dokumenten även hos domstolen.
SOU 2000:62 441
5.7 Närmare om innehållet i en ny offentlig tillsyn
5.7.1 Ändamålen med tillsynen
Utredningens förslag: De övergripande ändamålen med den offentliga konkurstillsynen preciseras i KL till att tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna och tillgodoser samhällets intressen vid konkurs. Myndigheten skall vidare övervaka att förvaltningen bedrivs i överensstämmelse med KL och andra författningar. Härmed betonas att huvudvikten i tillsynen skall ligga på det ekonomiska planet.
Som utredningen har framhållit i avsnitt 5.2.3 anges i dag syftet med den offentliga tillsynen på två sätt. För det första ges i 7 kap. 27 § KL ett par allmänna riktlinjer för TSM. Myndigheten skall övervaka att förvaltningen bedrivs "på ett ändamålsenligt sätt" i överensstämmelse med KL och andra författningar. Den skall då särskilt se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan. För det andra finns i KL ett stort antal detaljföreskrifter om TSM:s funktioner (se härom avsnitt 2.3.4).
Mot utformningen av de allmänna riktlinjerna har med fog invänts att de inte ger TSM tillräcklig ledning för sitt arbete och för övrigt inte heller något klart besked till övriga intressenter om vilken roll den offentliga konkurstillsynen skall ha. Avsaknaden av en tydlig beskrivning av ändamålen med tillsynen har sannolikt medverkat till att TSM sökt uppfylla syftet med tillsynen genom att på bästa sätt tillämpa KL:s detaljföreskrifter. Med en sådan utgångspunkt för tillsynen kommer denna oundvikligen att präglas av en formell kontroll av förvaltningen och en efterhandsgranskning av upprättade handlingar. Kritiken mot nuvarande ordning riktar uppmärksamheten mot behovet av både ett förtydligande av målangivelsen och en ny inriktning av tillsynen.
Det bör påpekas att den kritik som framförts under de senaste årtiondena fört med sig en diskussion inom de olika TSM om vad konkurstillsynen skall gå ut på. Knappa resurser inför den dramatiskt stegrade konkursfrekvensen i början av 1990-talet har vidare tvingat myndigheterna att hushålla med sina insatser. Vid utredningens enkät 1997/98 till TSM har framkommit att myndigheterna i viss utsträckning prioriterar vad som skall granskas, t.ex. när det gäller omfattningen av den kontroll som skall göras av konkursförvaltarens slutredovisning. Utredningen har också på andra sätt fått klart för sig att man från såväl RSV:s som TSM:s sida strävat efter
442 SOU 2000:62
att rationalisera utövandet av tillsynsuppgiften i riktning mot mer aktiva och tidiga tillsynsåtgärder.
En grundläggande svårighet att komma vidare på den inslagna vägen består i att den nuvarande lagstiftningen på området inte medger en så långt gående förändring som är önskvärd. Enligt utredningens mening bör de allmänna riktlinjerna i 7 kap. 27 § KL formuleras om. Som har nämnts i avsnitt 5.2.3 är det främst i tre hänseenden som det finns behov av en offentlig tillsyn över konkursförvaltningen, nämligen i fråga om det ekonomiska resultatet av konkursen och de därmed förenade kostnaderna, iakttagandet av reglerna i KL och angränsande författningar samt i fråga om vissa allmänna intressen, dvs. beivrandet av brottslighet och hänsynen till anställda. Statens intresse som skatteborgenär sammanfaller här med övriga borgenärers önskan att boet avvecklas i rimlig tid med så gott resultat som möjligt. Samhället strävar därutöver efter ytterligare kostnadsbegränsningar på grund av statens åtagande att i sista hand täcka konkurskostnaderna (se 14 kap. 2 och 3 § § KL) och sådana kostnader som inte ryms inom begreppet ”konkurskostnad” i KL:s mening. I och för sig torde dessa motiv för en tillsyn från statens sida ligga bakom också de nuvarande riktlinjerna i KL. Det är emellertid viktigt att ändamålen med tillsynen lyfts fram tydligare. En sådan åtgärd underlättar för tillsynsorganet att använda sina resurser så effektivt som möjligt. Den ger också ett klarare besked om hur staten ser på rollfördelningen i konkurs.
De tre nyss nämnda ändamålen med en offentlig tillsyn hänger naturligtvis ihop. En övervakning av att konkursförvaltaren iakttar t.ex. föreskrivna tidsfrister för avlämnande av förvaltar- och halvårsberättelser motverkar inte bara att avvecklingen av konkursen fördröjs. Den bidrar också till att minska kostnaderna för förfarandet och därmed till att möjliggöra ett bättre utfall för borgenärerna. Men den tillgodoser även samhällets intresse av att konkursinstitutet inte onödigtvis belastar statens resurser, eftersom staten bär det yttersta kostnadsansvaret i konkurs (se härom vidare under avsnitt 5.8.4). När man söker förtydliga ändamålen med tillsynen får man hålla det anförda i minnet.
Även med det nu sagda för ögonen bör det vara möjligt att åtminstone i några avseenden ange ändamålen med den offentliga tillsynen tydligare än nu. De allmänna riktlinjerna i 7 kap. 27 § KL klargör inte vad som är den offentliga tillsynens primära funktion i konkurs. Det bör i lagtexten klart utsägas att en första uppgift för tillsynsorganet är att övervaka att konkursförvaltningen främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna. Konkurs är i princip en angelägenhet mellan borgenärerna och gäldenären. Förvaltningen skall gå ut på att – när det finns tillgångar att fördela – på lämpligt sätt åstadkomma ett så förmånligt resultat som möjligt för borgenärerna (jfr 7 kap. 8 § första stycket KL). Visar det sig att konkursboets tillgångar inte förslår till betalning av konkurskostnader och massaskulder, bör konkurs-
SOU 2000:62 443
en snarast avskrivas. Övervakningen av att förvaltningen medför bästa möjliga utfall för borgenärerna innebär inte endast att tillsynsorganet skall kontrollera hur boets tillgångar förvaltas och realiseras. I denna grundläggande uppgift ligger också att tillsynsorganet i avskrivningsfall skall verka för att det inte uppkommer onödiga kostnader för borgenärerna.
Väljer man att ange tillsynsorganets primära uppgift på nu nämnda sätt, betyder det att huvudvikten i den offentliga tillsynen ligger på det ekonomiska planet. Övervakningen av att konkursförvaltningen medför ett så gott ekonomiskt resultat som möjligt för borgenärerna innefattar också en bevakning av att konkurskostnaderna inte onödigtvis skjuter i höjden. Bevakningen av att förvaltningen leder till ett tillfredsställande ekonomiskt utfall skall självfallet komma alla borgenärer till godo, således även staten som skatteborgenär. Det bör dock inskjutas att statens borgenärsintresse i konkurs bevakas av KFM (se 16 § lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar m.m.). Tillsynsorganet skall inte dubblera den rollen.
I 7 kap. 27 § KL föreskrivs i dag uttryckligen att TSM särskilt skall se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan. Av svaren på utredningens enkät 1997/98 till TSM framgår att de genomsnittliga konkurstiderna vid en jämförelse mellan 1995 och första halvåret 1997 ökat något hos det övervägande antalet myndigheter. Handläggningstiderna låg 1995 i intervallet 12 – 28 månader och första halvåret 1997 i intervallet 16 – 37 månader (se avsnitt 2.3.5.2). Det finns emellertid anledning anta att den ökade handläggningstiden orsakats av kvardröjande balanser från konkursuppgången i början av 1990-talet. Utredningen har också iakttagit tecken på att konkurstiderna numera minskar (se avsnitt 2.3.5.5). Oavsett om konkursfrekvensen är avtagande eller tilltagande finns ett intresse från samhällets sida att se till att konkurstiderna hålls inom rimliga gränser. Frågan blir därför om det behövs en uttrycklig föreskrift i ämnet.
Om tillsynsorganets primära uppgift anges vara att övervaka att förvaltningen främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna ligger däri som nämnts nyss att även se till att förfarandet inte för med sig för stora konkurskostnader. Ett naturligt led i den bevakningen är att verka för att avvecklingen av boet inte fördröjs i onödan. Enligt utredningens mening bör man med tanke härpå kunna avvara en uttrycklig föreskrift härom (jfr även vad som sägs i det följande).
Från statens sida är det också angeläget övervaka att vissa allmänna intressen tillgodoses i konkurs. Vad som främst står i blickpunkten är beivrandet av brottslighet och hänsynen till anställda. Konkursförvaltaren har i det första hänseendet ålagts en plikt att undersöka om det föreligger misstanke att gäldenären gjort sig skyldig till brott mot borgenärer m.m. Förvaltaren har även en anmälningsskyldighet i förhållande till åklagaren (se 7 kap. 15 – 17 § § KL). Redan vid 1979 års reform har betonats vikten av att tillsynsorganet övervakar att förvaltarens undersökningar av eventu-
444 SOU 2000:62
ella brottsmisstankar bedrivs så effektivt som möjligt (se prop. 1978/79:105 s. 191), och liknande uttalanden har gjorts vid KL:s tillkomst (se prop. 1986/87:90 s. 113 f.). Vad gäller hänsynen till anställda kommer behovet av övervakning av förvaltningen till uttryck på flera sätt. Som har nämnts förut finns inget hinder mot att förvaltaren vid avvecklingen av boet beaktar vad som är ägnat att långsiktigt främja sysselsättningen, om det kan ske utan att borgenärernas rätt nämnvärt förringas (7 kap. 8 § andra stycket KL). I sådana frågor kan uppkomma vanskliga valsituationer (jfr prop. 1994/95:189 s. 40 f.). Också kontrollen av lönegarantihanteringen är viktig (jfr prop. 1991/92:139 s. 26 f.). Till det nu sagda kommer att intresset av att hålla nere statens administrationskostnader i samband med konkurs (se härom avsnitt 2.6.4). Med hänsyn till betydelsen av de nu angivna, allmänna intressena i konkurs bör målangivelsen i KL som en andra punkt ange att tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen tillgodoser samhällets intressen vid konkurs. I detta ligger för övrigt också en skyldighet att se till att konkurstiderna hålls inom rimliga gränser.
Den tredje uppgiften för en samhällelig övervakning av konkursförvaltningen gäller kontrollen av att bestämmelserna i KL och andra författningar iakttas. Det är som redan nämnts viktigt att man inte ser detta inslag i tillsynen som bara en fråga om formell granskning av handlingar som upprättas av förvaltaren. Om staten genom ett tillsynsorgan bevakar att exempelvis föreskrivna frister iakttas av konkursförvaltaren medverkar det i sin mån till att de två föregående målen uppfylls. Det är med andra ord något missvisande att – som skett i förarbetena till såväl 1979 års som 1987 års reformer av konkurslagstiftningen – dela upp den offentliga tillsynen i en materiell och en formell kontroll. Alla de tre ändamål med övervakningen som utredningen nu angett är olika sidor av samhällets strävan att se till att förvaltningen i en konkurs sköts på ett tillfredsställande sätt.
En legalitetskontroll är å andra sidan ett nödvändigt led i tillsynen. Utan en viss grundläggande kontroll av att föreliggande bestämmelser följs förlorar den övriga kontrollen i stadga. Det gäller framför allt iakttagandet av föreskrivna frister. Också en formell kontroll av att föreskrivna uppgifter lämnas i olika handlingar hör hit, t.ex. beträffande bouppteckning (se 7 kap. 13 § KL i utredningens lagförslag), förvaltarberättelse (se 7 kap. 15 § i utredningens lagförslag) och slutredovisning (se 13 kap. 3 § KL). En översiktlig genomgång av dokumenten måste således ske. Man kan kalla detta för en baskontroll. Vad som är viktigt är att en sådan kontroll inte blir självändamål utan ett naturligt inslag i en övergripande syn på vad som är väsentligt att kontrollera från samhällets sida.
När man söker precisera ändamålen med den offentliga konkurstillsynen bör av nu anförda skäl också anges att tillsynsmyndigheten skall övervaka att konkursförvaltningen bedrivs i överensstämmelse med KL och
SOU 2000:62 445
andra författningar. Genom att detta placeras i ett andra stycke i den bestämmelse som anger ändamålen, markerar utredningen att en ny offentlig tillsyn bör i görlig mån frigöra sig från den nuvarande ärendeanknutna övervakningen. Den formella övervakningen – baskontrollen – är endast ett av flera sätt för tillsynsorganet att skaffa sig kunskap om hur förvaltningen sköts i det enskilda fallet. Genom en baskontroll tillgodoses för övrigt även önskemålet om att bevaka konkurstiderna.
Lagtekniskt bör de olika ändamålen med konkurstillsynen komma till uttryck i en första bestämmelse under rubriken Tillsynen över förvaltningen i KL. Eftersom nuvarande regler i 7 kap. 25 och 26 § § KL med utredningens förslag till en ny tillsynsmyndighet bör utgå, bör målangivelsen införas i en ny 25 §.
Som utredningen antytt i det föregående räcker det inte med att i en allmänt hållen bestämmelse formulera om ändamålen med den offentliga tillsynen i konkurs för att man skall bemöta den kritik som riktats mot nuvarande förhållanden. Det krävs också en ny inriktning av den konkreta verksamhet som tillsynsorganet skall bedriva. I avsnitt 5.2.3 har utredningen förordat att tillsynen visserligen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll av förvaltningen. Samtidigt har utredningen framhållit att tillsynen bör anpassas till vad som krävs i den enskilda konkursen i fråga om samhällelig kontroll. Det är viktigt att denna inriktas på det som är väsentligt att övervaka. Tillsynen bör vara selektiv och flexibel.
I förhållande till vad som uttalats vid 1979 års reform innefattar det som utredningen nu anfört en avsevärd skillnad. Medan tonvikten vid den reformen låg vid en efterhandskontroll i samtliga konkurser, menar utredningen att tillsynsorganet så tidigt som möjligt skall söka bilda sig en uppfattning om i vilken utsträckning det finns skäl att aktivt granska konkursförvaltningen i det enskilda fallet. Vid en sådan planering av tillsynens omfattning kan det i många fall visa sig att det inte finns skäl att närmare granska förvaltningen, t.ex. därför att det rör sig om avskrivningskonkurser där det inte finns anledning till brottsmisstanke eller förekommer annan komplikation. I stället bör planeringen gå ut på att koncentrera insatserna till sådana mera komplicerade konkurser, där förvaltningen innefattar ömtåliga bedömningar och vanskliga beslut. Tillsynsorganet bör ges frihet att från fall till fall avgöra hur omfattande kontrollåtgärder det skall vidta.
En förändring av den offentliga tillsynens inriktning i enlighet med vad som nu har föreslagits bör sättas in i ett större sammanhang. I avsnitt 5.2.4 har utredningen förordat att man överger den nuvarande konstruktionen med KFM som tillsynsmyndighet. I stället bör tillsynen organiseras som en fristående myndighet utan anknytning till KFM eller någon annan myndighet. I avsnitt 5.9.1 kommer utredningen att närmare utveckla hur den
446 SOU 2000:62
ser på organisationsfrågan. Klart är att man även i fortsättningen bör se till att den offentliga tillsynen har en regional förankring. Viktigt är också att myndigheten tillförs erforderlig kompetens i fråga om personal liksom modernt IT-stöd. Utredningen förutsätter att en omorganisation av den offentliga tillsynen inte skall innebära ökade kostnader för staten.
Det finns också andra faktorer som påverkar utredningens ställningstagande till inriktningen av den offentliga tillsynen. I avsnitt 5.3 har utredningen föreslagit att man inför en ordning för utseende av konkursförvaltare som bättre än den nuvarande garanterar att förvaltare utses ur en krets av personer som specialiserat sig på konkursförvaltning. Införs en sådan tänkt ordning med regionala konkursförvaltarråd, som till domstolens ledning rekommenderar personer som bör utses till förvaltare i den enskilda konkursen, bör behovet av offentlig kontroll av förvaltningen i viss mån minska. Erinras bör vidare om det förslag om inrättande av ett centralt Konkursråd som lagts fram i avsnitt 5.5.2. Förverkligas det förslaget öppnar det möjlighet att på ett annat sätt än vad som nu är fallet få till stånd vägledande riktlinjer för hur förvaltningen bör bedrivas i olika hänseenden. Som utredningen strax skall komma till bör förvaltaren vidare åläggas att till ledning för tillsynsorganet upprätta ett "prognosdokument" rörande konkursen.
Mot den nu angivna bakgrunden kan utredningen inte se något avgörande hinder mot att den nya tillsynsmyndigheten får rätt att själv avgöra i vilken utsträckning den skall övervaka konkursförvaltningen i det enskilda fallet. En viss prioritering av insatserna sker för övrigt redan i dag hos TSM. I 7 kap. 26 § KL bör tas in två grundläggande regler i ämnet, nämligen dels om skyldighet för tillsynsorganet att planera kontrollen i den enskilda konkursen, dels om rätt för tillsynsorganet att begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet. Kravet i det förra hänseendet innefattar ett ställningstagande till i vilken utsträckning förvaltningen skall granskas. Regeln i det senare hänseendet är avsedd att ge myndigheten en generell befogenhet att i det enskilda fallet begränsa tillsynen.
Av det som hittills anförts följer att man i en reformerad offentlig konkurstillsyn kan urskilja två beståndsdelar: dels en baskontroll (bl.a. en registreringsfunktion) i varje konkurs, dels en utökad tillsyn (juridisk och ekonomisk funktion) i de fall tillsynsorganet finner behövligt med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet. I detta ligger ytterligare ett led i övervakningen, nämligen en kontroll av konkursförvaltarens medelsförvaltning.
Om den offentliga konkurstillsynen ges nu föreslagna innehåll öppnas också möjligheter till en större långsiktighet i tillsynsorganets planering än det hittills funnits förutsättningar för. Det är naturligtvis av värde att myndigheten har en övergripande strategi för hur dess resurser skall användas.
SOU 2000:62 447
Utredningen hänvisar i fråga om ”temagranskning” till vad som sägs i avsnitt 5.7.2.5 och beträffande tillsynsorganets servicefunktion till avsnitt 5.7.3.1.
I det följande skall utredningen närmare utveckla hur den ser på metoderna för en selektiv tillsyn (avsnitt 5.7.2). Bl.a. kommer att anläggas synpunkter på hur tillsynen kan utformas i olika skeden av en konkurs. Avslutningsvis berörs vissa särskilda uppgifter som åvilar tillsynsorganet (avsnitt 5.7.3).
5.7.2 Metoder för en selektiv tillsyn
5.7.2.1 Utgångspunkter
Den nuvarande tillsynen styrs av ett stort antal detaljföreskrifter i KL. Dessa kan hänföras till olika kategorier. En första sådan avser skyldighet för konkursförvaltaren att informera TSM om förvaltningens förlopp. Det sker genom översändande av en rad olika dokument, såsom bouppteckning, förvaltarberättelse och slutredovisning. Det sker vidare genom en allmän upplysningsskyldighet för förvaltaren visavi TSM om boet och dess förvaltning (7 kap. 9 § KL). En ytterligare skyldighet som åvilar förvaltaren är att höra TSM i viktigare frågor (7 kap. 10 § KL). Utöver denna informations- och samrådsplikt för förvaltaren hålls TSM underrättad om konkursförfarandets förlopp genom skyldighet för domstolen att exempelvis kalla myndigheten till edgångssammanträde m.m. Domstolen har också en skyldighet att i vissa frågor inhämta TSM:s uppfattning, t.ex. vid utseende av förvaltare och arvodering av denne. TSM har vidare en rätt att i en rad frågor ta initiativ i olika avseenden, t.ex. beträffande användning av tvångsmedel mot gäldenären (6 kap. 7 och 10 §§ KL) och entledigande av en förvaltare (7 kap. 5 § KL). En ytterligare kategori av bestämmelser avser TSM:s självständiga beslutsbefogenhet (se härom avsnitt 5.6). TSM har också klagorätt när det gäller olika beslut (16 kap. 8 § KL). Slutligen mottar TSM från förvaltaren underlag för en kontroll av dennes medelsförvaltning (7 kap. 18 och 21 §§ KL).
Enligt utredningens mening kräver övergången till en ny, selektiv tillsyn inte någon radikal förändring av de nu beskrivna kategorierna av regler i KL. Även ett nytt tillsynsorgan behöver få viss information om förloppet i de enskilda konkurserna. Man kan med andra ord inte utan vidare ersätta nuvarande informationsskyldighet för konkursförvaltaren och domstolen med en rätt för tillsynsorganet att begära upplysningar om inträffade konkurser. Redan kravet på att tillsynen skall innefatta en viss baskontroll
448 SOU 2000:62
beträffande konkursens förlopp förutsätter att tillsynsorganet fortlöpande får tillgång till upprättade handlingar och underrättas om tid och plats för sammanträden etc. Tanken på en selektiv tillsyn kan vidare knappast förverkligas utan att tillsynsorganet i varje konkurs åtminstone har ett visst grundmaterial att utgå från. Utan omedelbar tillgång till behövlig information skulle tillsynsorganet även berövas möjligheten att snabbt handla i situationer där en kontroll är befogad. Det skulle också försvåra bevakningen av allmänna intressen i konkurs. I praktiken skulle tillsynen reduceras till en ren stickprovskontroll.
Vad som har anförts nu betyder att de bestämmelser i KL som reglerar konkursförvaltarens och domstolens informations- och samrådsplikt i förhållande till TSM i princip bör gälla också i fråga om det nya tillsynsorganet. Skyldigheten för förvaltaren att i varje konkurs skicka t.ex. förvaltar- och halvårsberättelser till tillsynsorganet bör alltså stå kvar. På motsvarande sätt bör tillsynsorganet hållas underrättat om olika sammanträden under konkurs, t.ex. tiden för bouppteckningssammanträdet (se 2 kap. 24 § första stycket 3 KL i utredningens lagförslag), liksom om beslut som meddelas av förvaltaren om anordnande av bevakningsförfarande (9 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag) samt om uppkommande frågor av skilda slag, t.ex. om tvångsmedel mot gäldenären och fastställande av arvode till förvaltaren. Också underlag för kontroll av förvaltarens medelsförvaltning bör som nu tillställas tillsynsorganet.
I ett par avseenden bör nuvarande lagregler dock ändras med tanke på den nya tillsynsfunktionens selektiva karaktär. Domstolen är i dag ålagd att höra TSM innan den beslutar i vissa frågor, t.ex. utseende och arvodering av konkursförvaltare. I fall av sådant slag bör i stället föreskrivas att rätten skall ge tillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig (se t.ex. 7 kap. 3 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Med en sådan formulering markeras att den kommunikation som skall ske mellan domstolen och tillsynsmyndigheten är avhängig av om den senare myndigheten har någon upplysning att förmedla till domstolen. Den selektiva tillsynen gör att så inte alltid kommer att vara fallet. Det kan vidare antas att med den nya ordning för utseende av förvaltare som utredningen förordat rätten bara i ett mindre antal fall behöver ytterligare underlag för sitt beslut i form av tillsynsorganets uppfattning i saken. För att tillsynsorganet skall ha en möjlighet att följa en konkurs från dess början till dess slut har det dock synts lämpligt att rätten alltid skall lämna tillsynsorganet tillfälle att framföra sina synpunkter. Det ankommer sedan på det organet att avgöra om den har några upplysningar att vidarebefordra till domstolen.
Även i fråga om konkursförvaltarens skyldighet att ta kontakt med tillsynsorganet i viktigare frågor bör motsvarande ändring göras i lagtexten (se 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag). Ett obligatoriskt hörande av detta organ skulle stå i strid med tanken på en selektiv tillsyn. Det är dock
SOU 2000:62 449
inte att förvänta att en ändring av detta slag skulle i praktiken förändra kontakterna särskilt mycket mellan förvaltaren och tillsynsmyndigheten. Med "viktigare frågor" avses bl.a. fortsatt drift av en rörelse som gäldenären har bedrivit liksom försäljning av värdefull egendom. Det kan antas att konkurser där sådana frågor uppkommer ofta blir föremål för närmare övervakning från tillsynsorganets sida (jfr vad som sägs i det följande om förvaltarrapport och planering av tillsynen).
Principen om selektiv tillsyn bör slå igenom också beträffande granskning av konkursförvaltarens slutredovisning. Även i konkursens avslutningsskede bör det stå tillsynsorganet fritt att göra en avvägning av var den skall lägga sina resurser. Den nuvarande ganska detaljerade regleringen i KL av TSM:s skyldighet att granska slutredovisningen och avge utlåtande över denna bör ersättas med en regel som ålägger tillsynsorganet att granska redovisningen och avge utlåtande över den i de fall och i den omfattning som myndigheten finner behövlig för utövande av den selektiva kontrollen (se 13 kap. 5 § KL i utredningens lagförslag).
En reglering av nu beskrivet slag bör ge det nya tillsynsorganet tillfredsställande möjligheter att göra behövliga prioriteringar och att själv skaffa sig den kunskap i olika konkurser som behövs för den offentliga tillsynen. På samma sätt som nu bör tillsynsorganet kunna ta initiativ i olika frågor, fatta beslut när så föreskrivs, överklaga rättens beslut och i erforderlig omfattning kontrollera konkursförvaltarens medelsförvaltning. Med den nya inriktningen av tillsynen bör tillsynsorganet få bättre förutsättningar än nu att bedriva sin verksamhet på ett i allo rationellt sätt. Myndigheten bör också bli bättre rustad att möta förändringar i fråga om konkursfrekvens och graden av komplikationer i konkurserna.
5.7.2.2 Konkursförvaltarrapport i konkursens början
Utredningens förslag: Konkursförvaltaren skall i konkursens inledningsskede ge in en handling – konkursförvaltarrapporten – till tillsynsmyndigheten. I rapporten skall förvaltaren ange vissa faktorer av betydelse för tillsynen, t.ex. arten av konkursboets tillgångar och skulder, om konkursen innebär en fortsatt drift av gäldenärens rörelse och antalet anställda om gäldenären varit näringsidkare. Rapportens syfte är att tillsynsorganet så snart möjligt skall få behövliga upplysningar om ärendet för att dels kunna utöva tillsyn så tidigt som möjligt, dels få möjlighet att ta ställning till behovet av tillsyn, dvs. om det räcker med en baskontroll eller om en utökad tillsyn också erfordras.
De olika konkursdokumenten har skilda betydelser. Gemensamt för dem är dock att de tjänar som underlag för såväl borgenärerna som TSM för att få
450 SOU 2000:62
information om den enskilda konkursen. En reform bör förutsätta att informationsunderlaget helst inte blir sämre eller i vart fall är tillräckligt för ändamålet. En följd av en omfördelning av de åtgärder tillsynsorganet bör utföra är att konkursdokumenten i varje enskild konkurs inte kan granskas i samma omfattning som för närvarande.
Det är viktigt att den nya tillsynsmyndigheten på ett tidigt stadium bildar sig en uppfattning om den enskilda konkursens beskaffenhet. Konkursförvaltaren är i sammanhanget en naturlig informationskälla. I och för sig är det ingenting som hindrar att tillsynsorganet med stöd av 6 kap. 2 § första stycket KL avkräver gäldenären upplysningar. Situationen i konkursens inledningsskede kännetecknas dock ofta av oklarheter. Gäldenären har troligen inte en helt realistisk syn på den uppkomna situationen. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att förvaltaren lämnar behövliga upplysningar.
Det första dokument som upprättas av förvaltaren i en konkurs är bouppteckningen. Denna ger en bild av boets ställning och utgör underlaget för gäldenärens bekräftelse av handlingens riktighet (se 6 kap. 2 a § KL i utredningens lagförslag). Bouppteckningen skall ges in snarast eller senast en vecka före bouppteckningssammanträdet (se 7 kap. 13 § fjärde stycket KL i utredningens lagförslag). Även om bouppteckningen är viktig, ger den främst information om boets tillgångar och vilka borgenärer som har anspråk mot gäldenären. Dessutom räcker det att den lämnas in till bl.a. tillsynsmyndigheten drygt tre veckor efter konkursbeslutet. Om bouppteckningssammanträdet hålls så sent som två månader efter konkursbeslutet kan tiden utsträckas till drygt sju veckor (se 6 kap. 2 a § andra stycket KL i utredningens lagförslag).
Det som redovisats nu talar med viss styrka mot att bouppteckningen bör vara den informationskälla genom vilken det nya tillsynsorganet kan bilda sig en uppfattning om vilken nivå på tillsynen som erfordras.
Av större intresse från informationssynpunkt är förvaltarberättelsen (se 7 kap. 15 § KL i utredningens lagförslag). Denna är en slags "varudeklaration" över konkursen och innehåller för tillsynen viktiga fakta om boets ekonomiska ställning, dvs. uppgifter om tillgångar, skulder och förekomsten av återvinningsbar egendom, bakgrunden till konkursutbrottet samt misstanke om ekonomisk brottslighet. Förvaltarberättelsen skall emellertid även innehålla sådana upplysningar som måhända har mindre intresse från tillsynssynpunkt, t.ex. uppgifter om vissa förfaranden enligt ABL. Dessutom behöver förvaltarberättelsen inte vara inlämnad förrän senast sex månader från konkursbeslutet.
Inte heller förvaltarberättelsen är således en lämplig informationskälla när det gäller att tidigt ta ställning till tillsynens omfattning.
Mot denna bakgrund anser utredningen det vara lämpligt att införa ett krav på att konkursförvaltaren upprättar ytterligare ett dokument, ett
SOU 2000:62 451
"prognosdokument", vid konkursens början. Detta kallas i det följande konkursförvaltarrapport. En bestämmelse härom har tagits in i 7 kap. 9 § andra stycket KL i utredningens lagförslag. En liknande ordning tillämpas för övrigt redan för närvarande på sina håll hos TSM och uppges fungera bra.
Vad en konkursförvaltarrapport skall innehålla beror givetvis på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. om det finns värdefull egendom och om det finns skäl anta att egendom hålls undan. Rapporten bör lämnas snabbt och inriktas på väsentliga uppgifter som kan ge underlag för att preliminärt bestämma tillsynens omfattning. I det följande skall behandlas vilka uppgifter som bör tas med i rapporten och som följaktligen bör återspeglas i lagtexten.
Tillgångarnas art och storlek torde i konkursens inledningsskede ge en god bild av konkursen. Om konkursboet innehåller t.ex. en hyresfastighet som i stort sett enda tillgång ställer detta krav på att förvaltaren hanterar försäljningen med stor omsorg. Om tillgångarna består av lätt omsättningsbar lös egendom kan detta inverka på tillsynsbehovet. Även uppgifter om vilka borgenärerna är och skuldernas karaktär bör vara av intresse. Förekomsten av många anställda med lönegarantiyrkanden innebär stora kostnadsåtaganden från statens sida. Tillsynsorganets roll som övervakare av de s.k. samhällsintressena aktualiseras därmed.
Även storleken av de krav som förmånsberättigade borgenärer har tilldrar sig ett omedelbart intresse. Beroende av om endast denna kategori eller även oprioriterade borgenärer kan påräkna utdelning, kan tillsynsmyndigheten behöva göra olika avvägningar. Det är sålunda värdefullt att konkursförvaltaren redan i rapporten anger om det är fråga om en utdelnings- eller avskrivningskonkurs. Ibland kan det på ett tidigt stadium stå klart att boet saknar tillgångar och att inga komplicerade omständigheter föreligger. Tillsynen bör då inriktas på att konkursen så snabbt som möjligt och lämpligt avskrivs, t.ex. genom att påskynda ingivandet av förvaltarberättelsen.
Utredningen har övervägt om det i rapporten bör inflyta en uppgift om eventuell brottsmisstanke men stannat för att så inte bör ske. En föreskrift härom skulle vara mera till skada än till gagn. Förhållandet mellan konkursförvaltaren och gäldenären skulle kunna skadas, om den senare på ett tidigt stadium får vetskap om brottsmisstankar. Rapporten blir nämligen som allmän handling tillgänglig för gäldenären hos tillsynsmyndigheten (jfr 8 kap. 19 § sekretesslagen 1980:100, SekrL). Det kan i sammanhanget nämnas att Ekosekretessutredningen i betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) föreslår att konkursförvaltaren inte skall vara skyldig att, bl.a. för tillsynsmyndigheten, uppge att han gjort brottsanmälan enligt 7 kap. 16 § KL och vad han erfarit i samband därmed förrän han avgett slutredovisning (se betänkandet s. 27 och 298 f.). Även om
452 SOU 2000:62
en uppgift om brottsmisstanke inte direkt kan omnämnas i rapporten, bör den omständigheten att ett bo saknar tillgångar ge upphov till ökad uppmärksamhet om en sådan uppgift finns i förvaltarberättelsen (se 7 kap. 15 § första stycket 5 KL). Se vidare under avsnitt 5.7.2.5.
En uppgift som bör tas med redan i konkursförvaltarrapporten är däremot om det framkommit något sådant förhållande som kan föranleda återvinning till konkursboet. Normalt pekar en uppgift härom i den riktningen att tillsynsorganet bör överväga behovet av utökad tillsyn av förvaltningen.
Av stor betydelse är också om konkursen omfattar fortsatt drift av en rörelse som gäldenären bedrivit. Detta ställer höga krav på förvaltarens förmåga att avgöra hur länge driften bör fortgå. I förlängningen är det av vikt från bl.a. sysselsättningssynpunkt om hela rörelsen kan säljas och driften fortsätta i annan form. Tillsynsorganet bör i detta sammanhang ha en mycket aktiv tillsyn redan i konkursens inledningsskede. Självfallet är det härvid av betydelse för tillsynsorganet att snabbt få en uppgift om antalet anställda.
Det som utredningen nu berört bör tas upp under fem olika punkter i 7 kap. 9 § andra stycket KL i utredningens lagförslag. Det finns naturligtvis även andra upplysningar som i konkursens tidiga skede kan ha intresse för tillsynsmyndigheten. I konkursförvaltarrapporten bör därför anges också det som i övrigt kan ha betydelse för tillsynen över förvaltningen (7 kap. 9 § andra stycket 6 i utredningens lagförslag). För att ge tillsynsorganet en så god bild som möjligt av konkursen kan förvaltaren beträffande ett aktiebolag t.ex. lämna upplysningar om delägarna, styrelseledamöter och verkställande direktören, ägarbyten, omsättning och försäljningsvolymer. Andra faktorer av intresse är om gäldenären har utlandsanknytning och eventuell förekomst av tillgångar utomlands.
Det är viktigt att konkursförvaltaren ger besked i nu berörda hänseenden snarast möjligt. Konkurserna är olika till sin karaktär. Gäldenärens villighet att dels vara tillgänglig, dels förse förvaltaren med upplysningar växlar. För att den nya tillsynsmyndigheten över huvud skall ha någon glädje av ett dokument med en prognos över konkursen, bör det upprättas snarast efter konkursbeslutet. Därigenom har tillsynsorganet inför bouppteckningssammanträdet en någorlunda klar bild av konkursen. Utredningens förslag innebär att den nya tillsynsmyndigheten i högre grad än nu får välja vilka åtgärder den skall vidta i ett enskilt ärende, bl.a. om den skall närvara vid bouppteckningssammanträdet. Eventuella oklarheter kan kanske undanröjas genom närvaro vid ett sådant sammanträde.
För att konkursförvaltarrapporten skall få avsedd effekt bör den ges in före bouppteckningen. Kravet på den tidpunkt då förvaltaren skall ge in dokumentet kan lämpligen anges med uttryck som snarast och senast inom två veckor (se 7 kap. 9 § andra stycket KL i utredningens lagförslag).
SOU 2000:62 453
Även om förhållandena i en del konkurser är enkla, synes det lämpligt att rapporten lämnas skriftligen.
Vissa uppgifter kan det kanske vara svårt att få fram så snabbt som angetts. Det synes inte nödvändigt att i författning särskilt reglera i vilka fall konkursförvaltaren kan lämna en uppgift vid ett senare tillfälle. Ingenting hindrar naturligtvis förvaltaren att vid senare tidpunkt lämna kompletterande upplysningar han anser behövliga för att tillsynsorganet skall kunna arbeta (jfr förvaltarens skyldighet att i 7 kap. 9 § första stycket KL lämna upplysningar till TSM och i 7 kap. 15 § KL att ge in förvaltarberättelsen dit). Förvaltaren bör dock samråda med tillsynsorganet om hinder föreligger att lämna upplysningar i något avseende i förvaltarrapporten.
5.7.2.3 Planeringen av tillsynsarbetet
Utredningens förslag: Med ledning av innehållet i konkursförvaltarrapporten skall tillsynsmyndigheten planera tillsynen i den enskilda konkursen. Planeringen skall ske med utgångspunkt i de faktorer konkursförvaltaren redovisat i konkursförvaltarrapporten. Tillsynsorganet skall preliminärt ta ställning till vilken inriktning tillsynen skall ha i ärendet, om en baskontroll anses tillräcklig eller behov av utökad tillsyn föreligger och – beroende på tillsynens omfattning – vilka åtgärder myndigheten avser utföra. En tidsangivelse för när konkursen kan beräknas bli avslutad bör ingå i planeringsarbetet.
Som beskrivits i näst föregående avsnitt syftar konkursförvaltarrapporten bl.a. till att tillsynsorganet skall kunna bilda sig en uppfattning om på vilken nivå kontrollen i ett ärende bör ligga. Räcker det med en baskontroll eller är även en utökad tillsyn påkallad? (Se närmare om innebörden av baskontroll och utökad tillsyn under avsnitt 5.7.2.4 resp. 5.7.2.5). Med ledning av rapporten skall tillsynsmyndigheten planera tillsynsarbetet. Rapporten bör ge tillsynsorganet en bild av den enskilda konkursens svårighetsgrad. T.ex. kan blygsamma tillgångar i en konkurs i förening med avsaknad av brottsmisstanke medföra att tillsynen inskränks till en baskontroll. Omvänt bör förekomsten av en stor rörelse med många anställda normalt innebära ett ställningstagande för en utökad tillsyn. Det är viktigt att tillsynsmyndigheten tidigt bildar sig en preliminär uppfattning om graden av tillsyn i det enskilda ärendet och ger det till känna för dem som inom myndigheten skall ta befattning med ärendet.
Givetvis är det underlag som finns i konkursförvaltarrapporten begränsat. Rapporten skall avges inom en ganska kort tid. Det kan därför inte uteslutas att vissa faktorer av betydelse är okända vid arbetsplaneringen. Tillsynsmyndigheten kan därför fritt revidera arbetsplanen allteftersom
454 SOU 2000:62
nya upplysningar kommer fram. Det är med andra ord viktigt att tillsynsorganet inte på oriktiga grunder ”binder upp sig” för en felaktig nivå på tillsynen. Risken för att behövlig information inte föreligger vid planeringen bör emellertid inte överdrivas. Den viktigaste informationen rör tillgångarna och skulderna samt om tillgångarna kan antas räcka till konkurskostnaderna och massafordringar (se 7 kap. 9 § andra stycket 1–2 KL i utredningens lagförslag). Dessa faktorer torde förvaltaren ha tillräcklig kunskap om när han avger rapporten. Detsamma torde gälla om en av gäldenären bedriven rörelse skall fortsättas för konkursboets räkning eller, om gäldenären varit arbetsgivare, antalet anställda (se 7 kap. 9 § andra stycket 4–5 i utredningens lagförslag). Det kan däremot förhålla sig annorlunda med upplysningar rörande återvinningsbar egendom (se 7 kap. 9 § andra stycket 3 i utredningens lagförslag). En sådan uppgift kan ha samband med brottsliga syften hos gäldenären att undanhålla egendom och kräver ofta en mer ingående undersökning av förvaltaren.
Efter det att myndigheten tagit ställning till en viss inriktning på övervakningen – baskontroll eller utökad tillsyn – skall den göra klart för sig vilka huvudsakliga åtgärder som behöver vidtas. Valet av åtgärder är primärt beroende av inriktningen på tillsynen. Om ärendet endast skall bli föremål för en baskontroll blir åtgärderna begränsade till främst registrering av och en formell granskning av dokument (se avsnitt 5.7.2.4). Tillsynsmyndigheten bör då lämpligen bestämma tidpunkter för kontrollåtgärderna. Det bör inte möta någon större svårighet att bestämma när frister för att ge in olika dokument, t.ex. förvaltarberättelsen, går ut. Med hjälp av automatisk bevakning i ADB-hanteringssystemet vet myndigheten om tiden gått till ända utan att konkursförvaltaren fullgjort sin skyldighet. Tillsynsorganet får då vidta åtgärder, t.ex. muntligen eller via elektronisk post påminna förvaltaren.
En utökad tillsyn innebär däremot att tillsynsmyndigheten kan få företa ett flertal åtgärder. Exempelvis kan tillsynsorganet begära upplysning av konkursförvaltaren rörande försäljning av en värdefull tillgång, göra företags- och förvaltarbesök, mera ingående granska slutredovisningen och arvodesframställningen, anlita revisor för medelskontroll eller yttra sig till domstolen över arvodesframställningen (se avsnitt 5.7.2.5). Givetvis kan tillsynsmyndigheten inte alltid på förhand ha klart för sig vilka åtgärder som i framtiden kan vara påkallade. En strävan bör emellertid vara att så långt möjligt ta ställning till vilka åtgärder som skall utföras med angivande av ungefärlig tidpunkt.
I en planering bör också ingå en prognos för konkursens avslutande. Det är självfallet svårt att på förhand göra sig en föreställning om hur lång tid ett ärende kommer att ta. Konkurserna varierar kraftigt till sin beskaffenhet. Detta bör inte hindra att tillsynsmyndigheten åtminstone i mindre omfattande konkurser gör en tidsprognos. I t.ex. konkurser med få eller
SOU 2000:62 455
inga tillgångar och där avskrivning förutses kunna ske i anslutning till bouppteckningssammanträdet, kan tillsynsorganet upprätta bevakningsscheman med en hållpunkt för när förvaltarberättelsen och slutredovisningen bör vara inlämnad. Även om i 7 kap. 15 § andra stycket KL anges en yttersta gräns på sex månader för att ge in förvaltarberättelsen, är det ingenting som hindrar att tillsynsmyndigheten aktivt verkar för en förkortning av fristen. Även i konkurser med tillgångar men där arten av dessa och skulderna inte synes medföra annat än en snabb avveckling av boet, kan tillsynsmyndigheten göra en tidsplan. Konkursförvaltaren bör i förvaltarrapporten ha gett tillsynsmyndigheten information om t.ex. utsikterna att kunna sälja en rörelse med hänsyn till arten av densamma. Tidsplanen får ses som ett led i strävan efter att hålla avvecklingstiderna – och därmed kostnaderna – nere och utgör ett moment i baskontrollen.
Bestämmelser om planeringsskyldigheten och om tillsynsorganets befogenhet att göra prioriteringar i tillsynen bör tas in i KL (se 7 kap. 26 § första stycket i utredningens lagförslag). I en första mening i lagrummet bör anges att tillsynsmyndigheten är skyldig att med ledning av konkursförvaltarrapporten planera tillsynens omfattning i den enskilda konkursen. Något undantag från denna skyldighet bör inte göras. I en andra mening i lagrummet bör klargöras att myndigheten får begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet. Myndigheten får därigenom ovillkorlig rätt att på egen hand avgöra hur långt kontrollen skall sträcka sig, dvs. om den enbart skall företa en baskontroll eller om övervakningen skall sträcka sig längre.
En särskild fråga är om t.ex. en borgenär eller någon annan bör ha rätt till upplysningar om i vilken omfattning tillsyn utövas i ett enskilt ärende. Det är tänkbart att en borgenär önskar få kännedom om endast baskontroll eller utökad tillsyn sker i en viss konkurs. Med tanke inte minst på den selektiva inriktning av tillsynen som utredningen förordar torde det vara befogat att en borgenär får del av uppgifter om tillsynens inriktning. Även utomstående, t.ex. massmedia, kan ha ett intresse av att få reda på hur tillsynsorganet handhar sin uppgift. När det gäller frågan vilka lagliga möjligheter som står till buds att få del av nyss nämnda upplysningar bör en åtskillnad göras beroende på vem som framställer en sådan begäran.
Till en början bör sägas något om vem som i ett ärende hos tillsynsmyndigheten kan anses ha ställning som part. Det är förvaltningen som står under tillsyn (se 1 kap. 3 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Med hänsyn till att det är konkursförvaltaren som i princip självständigt ombesörjer förvaltningen, är det över denne som myndigheten utövar kontroll. Förvaltaren är således att betrakta som part i ett tillsynsärende (16 § FL och 14 kap. 5 § SekrL). När det gäller borgenärerna och gäldenären ligger det visserligen nära till hands att betrakta också dessa som parter hos tillsynsorganet. I konkursärendet hos tingsrätten har dessa
456 SOU 2000:62
intressenter en sådan ställning. Den skillnaden föreligger dock att borgenärernas resp. gäldenärens intressen mera indirekt gynnas eller missgynnas av de åtgärder tillsynsmyndigheten vidtar eller underlåter att vidta. Till det sagda kommer också den reglering som finns i 7 kap. 28 § andra stycket KL (jfr 7 kap. 27 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Bestämmelsen ålägger tillsynsmyndigheten att i förhållande till bl.a. borgenärerna och gäldenären ge upplysningar om boet och dess förvaltning. Blotta existensen av bestämmelsen tyder på att borgenärerna och gäldenären inte har uppfattats som parter i tillsynsärendet. Om så vore fallet skulle dessa redan med stöd av reglerna om partsinsyn i FL kunnat få upplysningar om hur tillsynsorganet utövar tillsyn i ett ärende. Övervägande skäl talar för att om en borgenär eller en gäldenär önskar få uppgifter i nämnda hänseende, det i princip får ske med stöd av 7 kap. 28 § andra stycket KL (jfr 7 kap. 27 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Motsvarande gäller en granskningsman.
Med utgångspunkten att konkursförvaltaren har partsställning hos tillsynsmyndigheten kan denne begära att få upplysningar om det material som finns i tillsynsärendet. Det mesta av materialet har emellertid tillhandahållits av förvaltaren själv. Dennes behov av upplysningar lär därför inskränka sig till sådant som någon annan gett in till tillsynsorganet eller till handlingar som detta upprättat. I det senare hänseendet kan möjligen en av myndigheten upprättad plan för tillsynen ha visst intresse för förvaltaren. En sådan handling har dock – som utredningen strax kommer till – närmast karaktär av en minnesanteckning för internt bruk, varför den inte bör ”tillföras ärendet” och därmed inte heller bli föremål för partsinsyn.
När det gäller omfattningen av den upplysningsskyldighet som åvilar tillsynsmyndigheten gentemot borgenärerna m. fl. finns i 7 kap. 28 § andra stycket KL (jfr 7 kap. 27 § andra stycket KL i utredningens lagförslag) en begränsning. Skyldigheten avser ”boet och dess förvaltning”. Samma begrepp används i 7 kap. 9 § KL för att avgränsa en konkursförvaltares upplysningsskyldighet. JO har i ett ärende rörande omfattningen av TSM:s upplysningsskyldighet enligt 7 kap. 28 § KL (se JO:s ämbetsberättelse 1998/99, s. 165 f.) gjort vissa uttalanden om tolkningen av bestämmelsen. I ärendet var det fråga om TSM kunde anses skyldig att inhämta handlingar som fanns hos konkursförvaltaren för att fullgöra sin upplysningsskyldighet. JO uttalade att skyldigheten för TSM att meddela upplysningar måste ses mot bakgrunden av innehållet i 7 kap. 27 § KL. Han uttalade sammanfattningsvis att skyldigheten omfattar endast de uppgifter som myndigheten enligt gällande författningsbestämmelser skall ha tillgång till eller som den i sin tillsynsverksamhet funnit sig behöva ha tillgång till. Enligt JO råder det ingen tvekan om att uppgifter ur de handlingar, bl.a. bouppteckningen, förvaltarberättelsen och handlingar för att fullgöra me-
SOU 2000:62 457
delskontrollen (jfr 7 kap. 19 § och 28 § första stycket KL), som det åligger förvaltaren att ge in, omfattas av upplysningsskyldigheten. För utredningen framstår nämnda avgränsning av upplysningsplikten som både principiellt och praktiskt försvarbar.
Om planeringen av tillsynsarbetet kommer till uttryck i en handling hos tillsynsorganet torde den som nämnts nyss närmast vara att betrakta som en promemoria för internt bruk om hur myndigheten ämnar bedriva arbetet i ett enskilt ärende. Uppgifterna i en sådan handling kan knappast anses angå ”boet och dess förvaltning”. Motsatta förhållandet gäller beträffande konkursförvaltarrapporten (se avsnitt 5.7.2.2) som ges in av förvaltaren. Här är det fråga om uppgifter som tillsynsorganet enligt ”gällande författningsbestämmelser” skall ha tillgång till. Någon anledning att vägra t.ex. en borgenär upplysningar om sådana uppgifter finns inte.
Vad slutligen angår möjligheten att med stöd av TF:s föreskrifter om allmänna handlingar få tillgång till en hos tillsynsmyndigheten upprättad plan för tillsynen vill utredningen anföra följande. En sådan plan förvaras hos myndigheten och omfattas i princip av 2 kap. 3 § och 7 § TF. För att handlingen skall anses upprättad hos myndigheten krävs dock att den expedierats eller, om någon expediering inte äger rum, det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Det innebär att en utomstående inte kan få del av handlingen om inte nämnda förutsättningar är uppfyllda.
I sammanhanget bör också beaktas bestämmelserna om minnesanteckning i 2 kap. 9 § TF. En minnesanteckning anses inte som allmän handling hos myndigheten ens efter den tidpunkt den är att anse som upprättad enligt 2 kap. 7 § TF, under förutsättning att den inte har expedierats eller tas om hand för arkivering. Enligt bestämmelsen förstås med minnesanteckning ”promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock ej till den del den har tillfört ärendet sakuppgift”. En arbetsplan hos tillsynsorganet har tillkommit hos myndigheten, utarbetats av dess befattningshavare och tillhör ett tillsynsärende. Planen tjänar inget annat syfte än att vara hjälpmedel vid ärendets beredning. På grund av planens karaktär av en intern arbetspromemoria lär det knappast bli aktuellt att tillföra handlingen något nytt sakmaterial. Den bör således betraktas som ”minnesanteckning” enligt 2 kap. 9 § TF. Det är inte meningen att planen skall expedieras under ärendets handläggning. Att den blir allmän handling genom att myndigheten måste arkivera den enligt särskilda bestämmelser härom torde inte inverka menligt på tillsynsarbetet när ärendet är avslutat.
458 SOU 2000:62
5.7.2.4 Närmare om baskontrollen
Utredningens förslag: Den nya tillsynsmyndigheten ges i KL rätt att göra de prioriteringar i tillsynen som myndigheten anser vara befogade med hänsyn till den enskilda konkursens omfattning eller beskaffenhet. I alla konkurser skall dock en viss grundläggande legalitetskontroll ske av att föreliggande bestämmelser följs (en baskontroll). En sådan kontroll hänför sig till att konkursförvaltaren skickar in föreskrivna handlingar, att så sker med iakttagande av angivna frister, och att erforderliga uppgifter lämnas i handlingarna. Baskontrollen har även till ändamål att tjäna som underlag för vad som i övrigt är väsentligt att kontrollera från samhällets sida.
Vad är baskontroll?
Den baskontroll som har angetts i det föregående skall utgöra en slags ”minimikontroll” i samtliga konkurser. Den anknyter i första hand till legalitetskontrollen (se 7 kap. 25 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Som framhållits i avsnitt 5.7.1 är den ett led i uppfyllandet av de andra målen för den offentliga konkurstillsynen (se 7 kap. 25 § första stycket 1–2 i utredningens lagförslag). Bl.a. innebär kontrollen av frister att såväl borgenärernas som samhällets intresse av en snabb avveckling av boet med ett tillfredsställande ekonomiskt utfall i konkursen iakttas. En formell kontroll av innehållet i konkursdokumenten borgar även för att t.ex. frågan om brottsmisstanke uppmärksammas.
Enligt 7 kap. 26 § första stycket i utredningens lagförslag får tillsynsorganet ”begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet”. Kontrollen i ett ärende skall med andra ord inte gå längre än behövligt. Å andra sidan skall tillsynen vara generell och innefatta åtminstone nämnda minimikontroll av konkursförloppet. För detta ändamål måste myndigheten ha tillgång till ett visst underlag, ”basunderlag” till ledning för baskontrollen. Genom ett sådant underlag får tillsynsmyndigheten dessutom en fylligare information om konkursen i samma hänseenden som konkursförvaltarrapporten samt information om medelsförvaltningen. Som framhållits i avsnitt 5.7.2.1 anser utredningen därför att nuvarande regler bör kvarstå om att tillsynsmyndigheten automatiskt skall få del av vissa dokument och viss annan information från konkursförvaltaren och domstolen.
För det första ligger i baskontrollen att tillsynsmyndigheten övervakar så att konkursförvaltaren till myndigheten ger in föreskrivna dokument, dvs. konkursförvaltarrapporten (se 7 kap. 9 § andra stycket KL i utredningens lagförslag), bouppteckningen (se 7 kap. 13 § KL i utredningens lagförslag), förvaltarberättelsen (7 kap. 15 § KL i utredningens lagför-
SOU 2000:62 459
slag), redogörelse för brottsefterforskning m.m. (7 kap. 17 § KL), halvårsberättelse (7 kap. 20 § KL), underlag för kontroll av medelsförvaltningen efter konkursavslut (7 kap. 18 § andra stycket och 21 § KL), utdelningsförslag och förvaltningsredogörelse (11 kap. 5 – 6 § § KL), slutredovisningen (13 kap. 3 § KL) och underrättelse om beslut enligt 16 § och 18 § LGL (19 § LGL). Övervakningen av att föreskrivna handlingar kommer in är en väsentligen formell uppgift. Dessa handlingar – liksom informationen från bl.a. tingsrätten i olika hänseenden, t.ex. om tidpunkten för bouppteckningssammanträde (se 2 kap. 24 § första stycket 3 KL i utredningens lagförslag) – skall registreras på lämpligt sätt. Man kan kalla detta för en registreringsfunktion.
Av den enkät utredningen genomfört 1999/2000 hos samtliga TSM ang. hur mycket tid det tar att registrera handlingar och information (och begära klargörande kompletteringar) framgår att det tar i genomsnitt cirka 13 timmar i veckan. Svaren varierar emellertid stort inbördes. Det framgår också att det så gott som uteslutande är kanslipersonal som tar befattning med dessa uppgifter. Enligt utredningens mening saknas skäl att i en ny tillsynsorganisation behandla denna funktion på ett annat sätt.
Registreringsfunktionen innefattar – såvitt avser konkursförvaltarens åligganden enligt KL och LGL att skicka in handlingar – en legalitetskontroll av formellt slag. I registreringsfunktionen ligger även en övervakning av konkurstiderna (genom att övervaka att fristerna för att ge in handlingar iakttas) och en kontroll av att innehållet i de dokument konkursförvaltaren ger in uppfyller lagens krav (se avsnitt 5.7.2.1). Dessa uppgifter synes som regel kunna utföras av kanslipersonal.
När det gäller bevakningen av tiderna anser utredningen att planeringen av tillsynsarbetet bör innefatta ett ställningstagande till en ungefärlig sluttid för konkursen. Om tillsynsmyndigheten anser att ärendet kan avslutas inom en snar framtid sker en bevakning lämpligen genom att myndigheten med hjälp av systemet för ADB (Optima) görs uppmärksam på att tiden gått till ända. I de fall konkursen kan antas vara under längre tid, får fristerna för att ge in bouppteckning, halvårs- eller förvaltarberättelse i stället bilda utgångspunkt för bevakningen initialt. Med ledning av innehållet i en halvårsberättelse får tillsynsorganet information om varför konkursavslutet dröjer och kan eventuellt göra en ny tidsplan. Ett led i tidsövervakningen är att tillsynsorganet gör konkursförvaltaren uppmärksam på förseningar. Som berörts i avsnitt 5.6.4 föreslår utredningen att tillsynsmyndigheten anförtros befogenheten att bevilja förvaltaren anstånd med att avge förvaltarberättelsen (se 7 kap. 15 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Därigenom får myndigheten ett instrument att övervaka avvecklingstiderna, allt till gagn för kostnadsbegränsningar för borgenärer och samhälle.
460 SOU 2000:62
Legalitetskontrollen av dokumentens innehåll och tillgången till annan information kan ge ”signaler” till en ändrad inriktning av tillsynen. Dessa kan antingen bekräfta det ställningstagande tillsynsorganet tidigare gjort i fråga om nivån på tillsynen eller ge anledning till en omvärdering. I flertalet fall är sannolikt den preliminära bedömningen riktig. Men motsatsen kan visa sig vara fallet och tillsynsorganet bör då överväga formerna för en utökad tillsyn.
I vilka fall är det tillräckligt med en baskontroll?
För att tillsynsmyndigheten skall kunna avgöra om det räcker med en baskontroll är en gränsdragning efter om det finns tillgångar (utdelningskonkurs) eller inte (avskrivningskonkurs) i princip inte tillräcklig. Inom ramen för resp. kategori finns en mängd olika omständigheter som kan peka i olika riktningar. Detta hindrar dock inte att man tar bristkonkurser och tillgångskonkurser som en utgångspunkt för resonemanget.
I konkurser med inga eller små tillgångar är den främsta uppgiften för tillsynen att hålla nere samhällets kostnader och bevaka att eventuell brottsmisstanke undersöks. Borgenärshänsynen gör sig inte gällande i samma omfattning. Tillsynen bör inriktas på en snabb avveckling. Den kan ske inom ramen för den ovan beskrivna tidsövervakningen så att avskrivning kan ske tidigare i omedelbar anslutning till bouppteckningssammanträdet. Någon annan aktivitet från tillsynsmyndighetens sida är ofta inte påkallad i dessa fall. En översiktlig genomläsning av bouppteckningen och förvaltarberättelsen kan bekräfta att det rör sig om en okomplicerad avskrivningskonkurs. Tillsynsmyndigheten bör särskilt notera om det i förvaltarberättelsen saknas uppgift om brottsmisstanke och återvinningsbar egendom. Även upplysningar i förvaltarberättelsen om hur bokföringsskyldigheten fullgjorts kan ha intresse. Granskningen av slutredovisningen kan ske mycket översiktligt eller t.o.m. helt underlåtas. Något behov för tillsynsorganet att yttra sig till tingsrätten över förvaltarens arvode i renodlade taxekonkurser finns knappast (se 14 kap. 8 § KL i utredningens lagförslag).
En uppgift i förvaltarberättelsen i en bristkonkurs att brottsmisstanke föreligger kan ge signaler om ett eventuellt behov av att övergå till en utökad tillsyn. Så behöver dock inte med nödvändighet vara fallet. Tillsynsmyndigheten torde på ett enkelt sätt, t.ex. genom en telefonkontakt med konkursförvaltaren, kunna få en bild av brottsligheten. Verkar den vara av ringa omfattning eller om förvaltaren på grund av bristande bokföringsmaterial hos gäldenären inte förmår göra ytterligare utredning, kan myndigheten även i fortsättningen nöja sig med en baskontroll. I detta sammanhang bör erinras om utredningens förslag till precisering av vilka
SOU 2000:62 461
moment som bör omfattas av konkursförvaltartaxan i avskrivningskonkurser. Utredningen föreslår bl.a. att taxan skall omfatta enkla fall där förvaltaren gjort en brottsutredning (se avsnitt 5.4.3.3). Det räcker att tillsynsmyndigheten översiktligt läser igenom den redogörelse om brottsefterforskning m.m. som förvaltaren har att ge in enligt 7 kap. 17 KL.
Statistik från RSV avseende åren 1995, 1997, 1998 och 1999 visar att cirka 60 % av alla avslutade konkurser i landet avslutades genom avskrivning. I bl.a. Stockholmsregionen uppgick siffran till cirka 75 %. Med hänsyn härtill torde tillsynen i många konkurser kunna begränsas till baskontroll. Det bör dock framhållas att av utredningens enkät till TSM 1999 om storleken på förvaltarnas arvoden, m.m. (se bilaga 9) framgår att taxan brukat överskridas i cirka hälften av alla avskrivningskonkurser. Resultatet bekräftar att enbart den omständigheten att det är fråga om en bristkonkurs inte med automatik gör att endast en baskontroll erfordras. Att brottsmisstanke förekommer i sådana konkurser inverkar inte på ett avgörande sätt på bedömningen av hur omfattande tillsynen bör vara. Enligt statistik från RSV för åren 1994 – 1999 gör konkursförvaltaren brottsanmälan i cirka en fjärdedel av alla slags avslutade konkurser. Av utredningens ovan nämnda enkät 1999 framgår att brottsutredning inte så ofta brukar anges som skäl för att överskrida taxan. Detta gäller dock inte t.ex. Stockholmsregionen, där detta skäl åberopats i större utsträckning såväl 1995 som 1997.
En baskontroll kan ibland vara tillräcklig även i konkurser med tillgångar. Det förutsätter emellertid att dessa inte är omfattande eller av speciellt slag. I sådana tillgångskonkurser som omfattas av konkursförvaltartaxan (se avsnitt 5.4.3.3) bör övervakningen som regel kunna inskränkas till baskontrollen. Ett annat fall där det torde räcka med en baskontroll är när konkursförvaltaren på ett mycket tidigt stadium i konkursen lyckas sälja en mindre rörelse, influtna medel berättigar till utdelning och konkursen avslutas snabbt. Åtgärderna kan i dessa fall inskränkas till att kontrollera uppgifterna om brottsmisstanke i förvaltarberättelsen och slutredovisningen.
Inte heller i övrigt behöver det förhållandet att den konkursdrabbade verksamheten bestått i en rörelse utgöra något absolut hinder mot att inskränka tillsynen till en baskontroll. I enlighet med det resonemang som förts beträffande omfattningen av konkursförvaltartaxan (se avsnitt 5.4.3.3) kan det t.ex. vara fråga om avveckling av ett fåtal inventarier som använts i en detaljhandelsverksamhet av mindre omfattning. När gäldenärens rörelse däremot fortsätter efter konkursutbrottet, ligger det närmare till hands att tillämpa en utökad tillsyn. Det blir aktuellt särskilt när det sysselsätts inte endast ett fåtal personer i rörelsen. Konkursförvaltarens hantering av eventuella lönegarantianspråk kan t.ex. behöva granskas närmare.
462 SOU 2000:62
Statens skadeståndsansvar för konkurstillsynen
Sett ur ett vidare perspektiv innebär en baskontroll att staten garanterar borgenärer och andra att samhället utövar en viss tillsyn över konkursförvaltningen. Att avgöra behovet av en utökad tillsyn överlämnas till tjänstemännens omdöme. Ett nära samband med tillsynens utformning har frågan när någon med framgång kan rikta skadeståndsanspråk mot staten på grund av brister i tillsynen. Vid 1979 års reform tog departementschefen upp frågan och uttalade bl.a. att det tidigare ställts tämligen stränga krav på effektivitet i just kontrollverksamhet och att denna linje borde fullföljas även när en myndighet, TSM, övertog ansvaret för tillsynen (se prop. 1978/79:105 s. 197 f.).
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten eller kommun ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Offentlig kontrollverksamhet, bl.a. den offentliga konkurstillsynen, faller i väsentliga delar inom begreppet myndighetsutövning (se prop. 1972:5 s. 331 f., 499 och 519 f. samt JK:s beslut den 28 oktober 1985, dnr 996–85–40). I den offentliga konkurstillsynen torde endast fråga om ersättningsskyldighet för ren förmögenhetsskada komma i fråga. Bedömningen av om fel eller försummelse föreligger kan i viss utsträckning för tillsynsmyndighetens verksamhet jämföras med den, som vid skadeståndslagens tillkomst, Bank- och fondinspektionen svarade för rörande banker m. fl. Den tidigare gällande s.k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen gjorde sig särskilt gällande i kontrollverksamhet (se prop. 1989/90:42 s. 13 och Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2 uppl., 1996, s. 94). Den speciella karaktären hos Bank- och fondinspektionens kontrollverksamhet gjorde enligt förarbetsuttalandena i anslutning till standardregeln, att långt ifrån varje misstag eller felbedömning i sådan verksamhet kan anses som skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Oavsett standardregeln skulle dock ansvar inträda om en tjänsteman åsidosatt klara författningsföreskrifter och kanske underlåtit att påtala allvarliga missförhållanden. I uttalandena framhölls emellertid att kravet på adekvat kausalitet mellan försummelsen i sådan kontrollverksamhet och skadan mera sällan torde leda till ersättningsskyldighet för det allmänna (se prop. 1972:5 s. 520 f.). Enligt uttalanden i doktrinen i anslutning till den då gällande 3 kap. 3 § skadeståndslagen (se Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 308 f.) torde i fråga om tillsyn över konkursförvaltningen kraven på effektiv kontroll vara ganska höga. Med hänsyn till att kontrollåtgärderna torde bero av en juridisk bedömning, kan misstag vara försvarliga.
Av förarbetsuttalandena till det lagstiftningsärende då den s.k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen upphävdes framgår att, vid en vål-
SOU 2000:62 463
landebedömning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen, det tidigare karakteristiska resonemanget kring standardregeln inte mister sin betydelse. Hänsyn bör fortfarande tas till verksamhetens art och ändamål, bl.a. om ett beslut rört en juridiskt invecklad fråga eller att det praktiskt varit omöjligt att utöva en perfekt kontroll (se prop. 1989/90:42 s. 14 f.).
Utredningen har i avsnitt 5.7.1 redogjort för ändamålen med den offentliga konkurstillsynen. Dessa kommer till uttryck i 7 kap. 25 § KL i utredningens lagförslag och bildar därmed utgångspunkt för prövningen av vilkas intressen som skyddas vid en skadeståndsbedömning (se bl.a. prop. 1972:5 s. 159, 329 och 512 och NJA 1991 s. 138). Till de skadeståndsberättigades krets torde därmed främst höra enskilda borgenärer. När det gäller bedömningen av när fel och försummelse kan anses föreligga, får utredningens förslag om uppdelning i baskontroll resp. utökad tillsyn betydelse. Baskontrollen utgör en minimigaranti för att konkursförvaltaren iakttar olika frister, och därmed konkurstiderna hålls nere, samt att denne åtminstone formellt fullgör sin uppgiftsskyldighet i fråga om innehållet i konkursdokumenten. En helt försummad baskontroll kan föranleda skadestånd. Detta förutsätter dock ett adekvat orsakssamband mellan den felaktiga åtgärden och skadan. Om en tjänsteman t.ex. underlåter att läsa igenom en halvårsberättelse och därigenom missar en uppgift av ekonomisk betydelse för borgenärerna, kan ersättningsskyldighet komma i fråga. Om en förvaltare vid upprepade tillfällen underlåter att i tid skicka in erforderliga dokument och tillsynsmyndigheten inte påtalar missförhållandet, kan situationen vara densamma. En sådan underlåtenhet kan medföra att konkursen dröjer. Det kan även vara ett tecken på att förvaltaren gjort sig skyldig till oegentlighet med boets medel. Det är även tänkbart att brister i förvaltningen visar sig efter konkursens slut och vilka kanske kunde ha undvikits om tillsynsmyndigheten företagit en utökad tillsyn (se avsnitt 5.7.2.5). I sådana fall kan svåra bedömningar förutses, eftersom de förutsätter en ganska ingående efterhandskontroll av vilka bedömningar tillsynsorganet gjorde och vilket underlag det hade när det tog ställning för en baskontroll.
5.7.2.5 Närmare om utökad tillsyn
Utredningens förslag: Tillsynsmyndigheten bör vidta andra tillsynsåtgärder än vad som ryms i en baskontroll i konkurser där det föreligger omständigheter, vilka enligt myndighetens uppfattning medför ett behov av en noggrannare kontroll (utökad tillsyn).
464 SOU 2000:62
Vad är utökad tillsyn?
I avsnitt 5.7.2.3 har utredningen föreslagit att tillsynsmyndigheten i varje konkurs tidigt skall ta ställning till om en baskontroll är tillräcklig eller om en utökad tillsyn skall företas. I det första fallet kommer tillsynen att vara inskränkt till ett minimum av närmast formell karaktär. I det senare fallet kan tillsynen bestå i en fullständig granskning av konkursförvaltningen eller mera begränsade kontrollåtgärder. En preliminär bedömning av omfattningen görs redan i det inledande arbetet. Inget hindrar att tillsynsorganet på grund av senare upplysningar om konkursen går över från baskontroll till utökad tillsyn eller tvärtom.
Innebörden av uttrycket utökad är att tillsynen avser något annat, utöver vad baskontrollen kan erbjuda. Utvidgningen hänför sig både till det underlag som tillsynsmyndigheten har och till de åtgärder myndigheten vidtar. För baskontrollen finns alltid tillgång till ett visst grundmaterial i form av dokument (se avsnitt 5.7.2.4). Vid utökad tillsyn kompletteras dessa av upplysningar som kommer fram genom andra informationskällor. Genom att i KL föreskrivs skyldighet för konkursförvaltaren och domstolen att ge tillsynsmyndigheten besked i olika avseenden, t.ex. i fråga om förvaltarens skyldighet att ge tillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig i viktigare frågor (se 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag) och att tvångsmedel aktualiserats mot gäldenären (se 6 kap. KL), får myndigheten ett vidgat underlag för sina åtgärder. Exempel på sådana är att tillsynsmyndigheten muntligen, skriftligen eller genom besök hos förvaltaren begär uppgifter av denne (se 7 kap. 9 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Andra möjligheter är att närvara vid bouppteckningssammanträdet (se 2 kap. 24 § 3 KL i utredningens lagförslag). Även möjligheten att yttra sig till domstolen över förvaltarens arvodesanspråk hör hit (se 14 kap. 8 § i utredningens lagförslag), eftersom den förutsätter en närmare kännedom om konkursen utöver vad en baskontroll kan ge.
Ett exempel som rör den ekonomiska kontrollen är att tillsynsmyndigheten beslutar att närmare granska konkursförvaltarens bokföring, eventuellt med hjälp av revisor (se 7 kap. 26 andra stycket KL i utredningens lagförslag). Därigenom får tillsynsmyndigheten ett ”utökat” underlag för tillsynen. Nuvarande bestämmelser om granskning av slutredovisning tar sikte endast på de fall då främst borgenärerna har ett intresse av redovisningen (se prop. 1986/87:90 s. 366). Enligt utredningens mening skall granskning av slutredovisning (utöver den formella kontroll som ingår i baskontrollen) endast vara en av flera tänkbara åtgärder genom vilket tillsynsorganet kan utöva en utökad tillsyn.
SOU 2000:62 465
När finns det behov av en utökad tillsyn?
I avsnitt 5.7.2.4 har utredningen berört frågan i vad mån det i tillgångskonkurser räcker med en baskontroll. Som framgår av det som sagts där är det i en del okomplicerade fall tillräckligt att göra så. I övrigt blir det aktuellt med någon form av utökad tillsyn. Har tillsynsorganet t.ex. fått upplysning om att boet har en hyresfastighet som enda reella tillgång är det av intresse hur konkursförvaltaren hanterar försäljningen. Det ekonomiska utfallet för borgenärerna beror av hur fastigheten säljs. Av betydelse är t.ex. om en fastighetsmäklare skall anlitas och till vilken kostnad. Det synes inte vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten genom baskontroll – och i efterhand – genom slutredovisningen får besked om hur försäljningen utfallit. En lämplig åtgärd är att myndigheten anmodar konkursförvaltaren att ta kontakt med den inför försäljningen (jfr 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag). På så sätt får myndigheten kunskap om förvaltarens skicklighet till ledning för ett eventuellt yttrande över arvodesanspråket (se 14 kap. 8 § KL i utredningens lagförslag). Myndigheten kan följa upp resultatet av försäljningen genom att granska slutredovisningen i denna del (jfr 13 kap. 5 § KL i utredningens lagförslag).
I en konkurs där en rörelse skall fortsätta för konkursboets räkning är en utökad tillsyn påkallad i de flesta fall. När det gäller småföretag kan det visserligen ibland räcka med en baskontroll (se avsnitt 5.7.2.4). Om däremot en arbetstagare som ägt väsentlig andel i ett fåmansföretag begär lönegarantiersättning (se 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen (1970:979), kan bedömningen av om lönegaranti skall utgå vara svår för konkursförvaltaren att göra. Om verksamheten varat under en längre tid och berör flera delägare, kan det röra sig om utbetalningar av stora summor. Sådana omständigheter bör medföra övergång till en utökad tillsyn. Även om det i KL anges en tidsgräns om i princip ett år från bouppteckningssammanträdet för att fortsätta en rörelse (se 8 kap. 2 § KL i utredningens lagförslag) bör man sträva efter en förkortning. Det kan dock vara svårt för tillsynsorganet att i sin planering förutse en bestämd sluttid. Det synes heller inte tillräckligt att endast genom en bevakning av att erforderliga handlingar kommer in kontrollera tiden. I samråd med konkursförvaltaren kan tillsynsmyndigheten upprätta ett schema för företagsbesök. Hållpunkter för när myndigheten bör ha muntliga eller skriftliga kontakter med förvaltaren under konkursens gång bör kunna anges, möjligen redan i konkursens inledningsskede. Vidare kan undersökas t.ex. hur förvaltaren hanterar olika anbud om köp av rörelsen eller vilka överväganden denne gör i fråga om möjligheterna för de anställda att få fortsatt sysselsättning på orten (jfr 7 kap. 8 § andra stycket KL). Genom företagsbesök kan tillsynsorganet vidare skaffa sig en bild av företagets verksamhet genom diskussioner med den gamla företagsledningen. Därutöver bör företagsledningen kunna ge
466 SOU 2000:62
besked om utsikterna för konkursförvaltaren att sälja rörelsen, vilket sedan tillsynsmyndigheten kan jämföra med hur förvaltaren lyckas.
Kontrollen av medelsförvaltningen i en rörelsekonkurs kan vara svår utan tillgång till skriftligt material. En mera ingående granskning av t.ex. halvårsberättelser kan därför vara på sin plats i rörelsekonkurser. I halvårsberättelserna lämnas bl.a. upplysningar om löpande in- och utbetalningar. Tillsynsmyndigheten kan emellertid finna det angeläget att konkursförvaltaren även på annat sätt tillhandahåller myndigheten uppgifter om medelsflödet. Särskilt om konkursen avser en stor rörelse kan det vara bra att fördela granskningen över tiden. Om bokföringen är vidlyftig bör tillsynsorganet vid behov göra besök hos förvaltaren och på plats granska bokföringen (se 7 kap. 26 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). En sådan kontroll bör även ge besked om hur förvaltaren tillämpar gällande regler i skattelagstiftning, t.ex. mervärdesskattelagen.
Upprepade konkurser i vissa branscher bör innebära en utökad tillsyn. Under konjunkturnedgången på 1990-talet var en del branscher, t.ex. konsult- och byggnadsverksamhet, överrepresenterade i konkursstatistiken. I framtiden är det förmodligen konkurser i andra branscher som kan medföra liknande problem. Detaljhandeln synes inte innebära samma problem. Förekomsten av ekonomisk brottslighet, t.ex. skattebrott, i restaurangbranschen kan medföra behov av en utökad tillsyn.
Konkurser där gäldenären har anknytning till utlandet eller där tillgångar finns utomlands kan också innebära behov av en utökad tillsyn. Här kan konkursförvaltaren ställas inför problem att få tillräcklig information på grund av t.ex. legala hinder i det andra landet. Myndigheterna i ett utomeuropeiskt land motsätter sig kanske att medverka till utredning rörande gäldenären tillhörig egendom i det landet (jfr EU:s insolvensförordning). Om det finns indikationer på att värdefull egendom undanhålls, bör tillsynsorganet ha fortlöpande kontakter med förvaltaren. Tillsynsmyndigheten bör även kunna hjälpa till med att etablera kontakter med utlandsmyndigheter. Gäldenären kan vidare anmodas att ge myndigheten upplysningar med stöd av 6 kap. 2 § KL, lämpligen vid bouppteckningssammanträdet där tillsynsmyndigheten närvarar.
Förekomsten av brottsmisstanke är ibland inte känd förrän under ett senare stadium av konkursen. Konkursförvaltaren behöver tid att utröna förekomsten av misstanke. Dessutom har från förvaltarhåll hävdats att önskemålet om att etablera goda kontakter mellan konkursförvaltaren och gäldenären i begynnelsen av en konkurs står i motsats till att brottsmisstanke kommer på tal redan på ett tidigt stadium. Det kan inverka menligt på möjligheterna att få ut bästa ekonomiska utfall i konkursen. Som tidigare nämnts har Ekosekretessutredningen i betänkandet SOU 1999:53 framfört förslag om att förvaltaren först i ett sent skede i konkursen – när slutredovisning avgetts – skall vara skyldig att uppge bl.a. om en brottsanmä-
SOU 2000:62 467
lan enligt 7 kap. 16 § KL gjorts. Reformförslaget innebär att ett nytt andra stycke införs i 7 kap. 9 § KL i form av ett undantag från förvaltarens allmänna upplysningsskyldighet under tiden fram till slutredovisningen avges (i förhållande till bl.a. tillsynsmyndigheten). Skälet för förslaget är ytterst att värna om bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Det är främst gäldenären som bör hindras från att få kännedom om brottsmisstankar han annars inte skulle fått del av. Syftet med förslaget är inte att inskränka förvaltarens upplysningsskyldighet vare sig generellt eller partiellt gentemot bl.a. tillsynsorganet. Den skall endast skjutas upp. Ekosekretessutredningen utgår ifrån att förslaget inte inskränker t.ex. tillsynsmyndighetens möjligheter att få tillgång till uppgifter för att kunna bedöma hur konkursboet har förvaltats. Enligt förslaget skall det inte vara förbjudet för förvaltaren att lämna upplysningar om brottsanmälan m.m. före slutredovisningen. Risken för att gäldenären med stöd av 7 kap. 28 § andra stycket KL (jfr 7 kap. 27 § andra stycket KL i utredningens lagförslag) får kännedom om brottsmisstanke mot honom själv eller annan motverkas av ett förslag till ändring i 5 kap. 1 § tredje stycket SekrL. Genom förslaget utvidgas sekretessen hos tillsynsmyndigheten för uppgift om brottsmisstanke till att avse alla brottsmisstänkta och inte som nu, endast misstanke om att gäldenären gjort sig skyldig till brott (se SOU 1999:53 s. 20, 298 f., 330 f. och 454 f.). Betänkandet har remissbehandlats.
Ekosekretessutredningens reformförslag torde till viss del stå i strid med intresset av att den nya tillsynsmyndigheten så tidigt som möjligt får behövliga upplysningar i en konkurs. Tidpunkten för avgivandet av slutredovisning är väl sen för att tillsynsorganet skall kunna utöva en ändamålsenlig kontroll beträffande konkursförvaltarens brottsefterforskning. Även om förvaltaren enligt betänkandet inte är förhindrad att ge upplysningar om brottsanmälan etc. på ett tidigare stadium, finns det inga garantier för att tillsynsorganet får sådan information, om Ekosekretessutredningens förslag genomförs. För att myndigheten på ett godtagbart sätt skall kunna utöva tillsyn över förvaltarens åtgärder i alla hänseenden bör några begränsningar inte finnas.
I sammanhanget är av intresse om gäldenären kan få upplysningar om att t.ex. han själv är misstänkt för brott, antingen av konkursförvaltaren med stöd av 7 kap. 9 § KL (jfr 7 kap. 9 § första stycket KL i utredningens lagförslag) eller av tillsynsmyndigheten med stöd av 7 kap. 28 § andra stycket KL (jfr 7 kap. 27 § andra stycket KL). En sådan skyldighet förutsätter att uppgiften omfattas av begreppet ”boet och dess förvaltning” i nämnda lagrum. Utredningen har under avsnitt 5.7.2.3 gett sin syn på hur detta begrepp bör tolkas. När det gäller tillämpningen av 7 kap. 9 § KL har i prop. 1995/96:127 med förslag till ändringar i 5 kap. 1 § SekrL gjorts uttalanden om att uppgifter om brottsmisstanke, om än undantagsvis, omfattas av förvaltarens upplysningsskyldighet (se a. prop. s. 21). Ett sådant
468 SOU 2000:62
synsätt torde ligga till grund för det ovan redovisade förslaget till ändring i 7 kap. 9 § KL som Ekosekretessutredningen lagt fram. Ett önskemål om att gäldenären eller annan – med undantag av tillsynsorganet – som räknas upp i 7 kap. 9 § KL, inte skall få kännedom om brottsmisstanken förutsätter en ändring av det slag Ekosekretessutredningen föreslagit. När det gäller tillsynsmyndighetens skyldighet att upplysa om brottsmisstanke mot gäldenären (se 7 kap. 28 § andra stycket KL, jfr 7 kap. 27 § andra stycket KL i utredningens lagförslag) finns den ovan omnämnda bestämmelsen i 5 kap. 1 § tredje stycket SekrL som hindrar gäldenären och andra från att få upplysning härom (se prop. 1995/96:127 s. 20 och 45 samt Regner m. fl., Sekretesslagen. En kommentar, s. 5:6 b).
Om den nya tillsynsmyndigheten på ett tidigt stadium får information om brottsmisstanke, kan det vara på sin plats att tillsynsorganet närvarar vid boupptecknings- eller edgångssammanträdet (se 6 kap. 2 a – 3 § § KL i utredningens lagförslag). Gäldenären – eller företrädaren för en konkursgäldenär som är juridisk person – kan där möjligen lämna intressanta upplysningar om sina förehavanden. Upplysningarna kan bl.a. ge tillsynsmyndigheten skäl att närmare efterforska hur förvaltaren hanterar brottsmisstanken och om en anmälan görs. Omvänt kanske det vid bouppteckningssammanträdet redan står klart att misstanken varit obefogad och att några vidare åtgärder från myndighetens sida därför inte är påkallade.
Intresset av att bevaka konkursförvaltningen i fråga om återvinningsbar egendom finns både i ”tillgångslösa” konkurser, där statens kostnadsansvar kan vara beroende av en ny tillgång, och i andra konkurser där borgenärernas intresse av ett gott utfall gör sig gällande. Tillsynsorganet kan lämpligen med stöd av 7 kap. 9 § KL anmoda konkursförvaltaren att ta kontakt med myndigheten (jfr 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag) och redogöra för övervägandena inför en eventuell process. Detta kan sedan utgöra underlag för arvodeskontrollen.
Ett särskilt fall då utökad tillsyn aktualiseras är när en borgenärskommitté utses i konkursen, se 7 kap. 29 § KL i utredningens förslag och avsnitt 5.6.3.
En utökad tillsyn i form av en mera ingående granskning av slutredovisningen bör ske i en avskrivningskonkurs om det gått en längre tid från bouppteckningssammanträdet (se 6 kap. 2 § KL i utredningens lagförslag) tills konkursförvaltaren skickat in sluthandlingarna. Redan i propositionen till KL-reformen förordades en åtskillnad av nivån på granskningen mellan de fall då konkursen avskrivs i nära samband med edgångssammanträdet resp. så sker en tid därefter. I det senare fallet kunde enligt departementschefen förvaltaren initialt ha gjort en missbedömning av att tillgångarna skulle räcka till utdelning eller så hade något hänt under mellantiden. TSM hade därför att göra en mera noggrann granskning i det sist nämnda fallet. I propositionen förordades vidare att en mera ingående granskning
SOU 2000:62 469
bör ske vid avskrivning när medel delas ut till borgenärerna enligt 10 kap. 4 § KL, även om avskrivningsbeslutet fattas i nära samband med edgången (se prop. 1986/87:90 s. 367). Nämnda uttalanden synes fortfarande ha giltighet, särskilt med hänsyn till utredningens förslag att slopa kravet på samtycke från tillsynsmyndigheten i dessa fall (se 10 kap. 4 § KL i utredningens lagförslag och avsnitt 5.6.2).
Det nya tillsynsorganets valmöjligheter
I det föregående har utredningen redogjort för sin syn på när baskontroll är tillräcklig och när det kan vara befogat med en utökad tillsyn. Det bör understrykas att uttalandena i de sammanhangen endast är att uppfatta som exempel på hur tillsynsorganet kan prioritera sina insatser. I utredningens lagförslag har som redan berörts lagts i tillsynsorganets hand att självständigt avgöra hur långt det skall övervaka konkursförvaltningen i det enskilda fallet (7 kap. 26 § första stycket KL). Det betyder att myndigheten har rätt att väga in även en sådan omständighet som tillgängliga resurser när den planerar övervakningens omfattning. Anser myndigheten att utrymmet för utökad tillsyn vid en viss tidpunkt är begränsat, finns det inget som hindrar att myndigheten inriktar sin uppmärksamhet på exempelvis vissa moment i förvaltningen som den anser behöva särskilt övervakas. Den kan också avstå från utökad tillsyn i ett antal konkurser och intensifiera övervakningen i vissa andra (jfr om temagranskning nedan).
Temagranskning
Utredningens förslag att tillsynsmyndigheten får göra vissa prioriteringar i tillsynen (se 7 kap. 26 § första stycket KL i utredningens lagförslag) innebär med nödvändighet att vissa konkurser inte blir föremål för en närmare tillsyn. Tillsynsmyndigheten bör därför ha möjlighet att företa en djupare granskning i sådana konkurser inom ramen för s.k. temagranskning. Även i konkurser med utökad tillsyn kan ett behov av ytterligare kontroll föreligga. En temagranskning blir främst aktuell i avslutade konkurser. Syftet med temagranskning är då att tillsynsorganet i efterhand kan följa upp resultatet av konkursen jämfört med de åtgärder tillsynsorganet vidtagit i ärendet. Därigenom kan eventuella felbedömningar som gjorts beträffande kontrollbehovet upptäckas till ledning för det framtida tillsynsarbetet. Genom granskningen får tillsynsmyndigheten också större kunskap om hur konkursförvaltarna brukar hantera vissa åtgärder. Temagranskningar i pågående konkurser har närmast till syfte att göra en kontroll i något avseende där övervakningsbehovet ter sig mera överhängande.
470 SOU 2000:62
Innebörden av s.k. temagranskning är att myndigheten i ett visst avseende, t.ex. för att kontrollera hur tillgångarna avyttrats i en mindre rörelse, slumpvis väljer ut ett antal ärenden och går igenom dessa. Temagranskning kan även avse t.ex. hur konkursförvaltarna hanterar brottsmisstankar. En annan metod för temagranskning är att vissa förvaltare blir föremål för kontroll i ett speciellt avseende, t.ex. beträffande arvodesdebiteringen. Trots tillsynsmyndighetens nedtonade roll härvidlag (jfr avsnitt 5.4.4.2) är det inget som hindrar att den genom s.k. temagranskning bildar sig en uppfattning om förekommande debiteringsprinciper.
I avsnitt 5.5 har utredningen föreslagit att ett centralt, rådgivande organ – Konkursrådet – skall inrättas. Det är inte uteslutet att en rekommendation från rådet om en viss tillämpningsfråga rörande konkursförvaltning kan ge anledning för tillsynsmyndigheten att företa en temagranskning för att se hur rekommendationen följts.
Resultatet av en temagranskning bör sammanställas på lämpligt sätt och tillställas alla berörda inom tillsynsmyndigheten. Även andra intressegrupper kan önska få del av resultatet. Myndigheten får naturligtvis överväga om något hinder häremot möter. Exempelvis kan en granskning av viss arvodesfråga vara till ledning för konkursförvaltarna.
5.7.3 Vissa särskilda uppgifter för tillsynsorganet
5.7.3.1 Det nya tillsynsorganets servicefunktion
Vid 1979 års reform utgick man ifrån att tillsynsorganet skulle ha en servicefunktion gentemot konkursförvaltarna i rättsliga och praktiska frågor. En av anledningarna att anförtro konkurstillsynen åt en myndighet var just att den bedömdes ha möjlighet att verka för enhetliga rutiner i förvaltningsfrågor (se prop. 1978/79:105 s. 189 f.). Även RSV:s roll som central myndighet betonades i detta hänseende. Det ansågs lämpligt att verket medverkade bl.a. i att ordna kurser (se prop. 1978/79:105 s. 287).
I utredningens ursprungliga direktiv (Dir. 1997:74) betonas TSM:s serviceskyldighet mot konkursförvaltarna.
En mera selektiv och övergripande tillsyn torde medföra att den nya tillsynsmyndigheten får en bättre överblick över praxis i konkursförvaltning. Det bör bli lättare för den nya tillsynsmyndigheten än TSM att kunna se enhetliga mönster. Utredningen har vidare föreslagit att ett Konkursråd inrättas (se avsnitt 5.5.2 och 5.9.2). Syftet härmed är just att verka för effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet genom att rådet avger rekommendationer i frågor om konkursförvaltning, tillsynen över denna och
SOU 2000:62 471
därmed sammanhängande frågor. Tanken är att konkursförfarandets aktörer, bl.a. konkursförvaltarna, skall få vägledning i rättsliga och praktiska frågor.
Den föreslagna ordningen får till följd att tyngdpunkten i servicefunktionen kommer att överflyttas till Konkursrådet. Detta behöver emellertid inte hindra att tillsynsorganets åsikt någon gång bör komma till uttryck om sådana praktiska frågor som Konkursrådet inte uttalat sig i. Självfallet bör myndigheten verka för att Konkursrådets uttalanden sprids bland, främst konkursförvaltarna, men även andra. Även om Konkursrådets rekommendationer skall publiceras är det inte otänkbart att viss information inte når fram. Det är därför viktigt att tillsynsorganet håller sig underrättat om rekommendationerna och blir ett slags samordningsorgan som ser till att Konkursrådets rekommendationer får genomslag (jfr vad som sagts om temagranskning i föregående avsnitt). Att bringa resultaten av temagranskning till bl.a. förvaltarnas kännedom är också en del i servicefunktionen. Myndigheten kan vidare tänkas svara för utbildningsinsatser i en viss region där särskilda frågor gör sig gällande. Att myndigheten kan vara behjälplig vid utlandskontakter har omnämnts i avsnitt 5.7.2.5.
5.7.3.2 Övriga uppgifter enligt KL
I avsnitt 5.6 har utredningen redogjort för vilka beslutsfunktioner den nya tillsynsmyndigheten skall ha i fortsättningen. Resultatet av utredningens överväganden i detta avseende är att även i fortsättningen bör den mening som tillsynsmyndigheten biträder avgöra vid oenighet mellan flera förvaltare (7 kap. 4 § KL). Utredningen anser också att tillsynsorganet bör vara beslutande i fråga om att medge konkursförvaltaren anstånd med att ge in förvaltarberättelsen (se 7 kap. 15 § andra stycket KL i utredningens lagförslag).
5.7.3.3 Det nya tillsynsorganets roll enligt lönegarantilagen (1992:497)
TSM har olika funktioner när det gäller lönegarantifrågor. Den ena är att TSM utövar tillsyn över konkursförvaltarens hantering av lönegarantin. Genom den nuvarande lönegarantilagen har förvaltaren anförtrotts beslutanderätten i lönegarantiärenden i samtliga konkurser där bevakningsförfarande inte anordnats. Enligt 19 § skall förvaltaren när han har meddelat beslut i en lönegarantifråga sända en kopia av beslutet till TSM (16 § LGL). Detsamma gäller i de fall förvaltaren omprövat ett tidigare lönegarantibeslut (18 § LGL). Utformningen av TSM:s granskning av förvalta-
472 SOU 2000:62
rens hantering av lönegarantiärenden var föremål för diskussion i förarbetena till lönegarantilagen. En generell inriktning på granskningen hade förordats av utredaren, medan flera remissinstanser hade ansett att en sådan tillsyn skulle vara otillräcklig och ansett det nödvändigt att staten gavs möjlighet att ingripa i det enskilda lönegarantiärendet. Chefen för Arbetsmarknadsdepartementet delade denna uppfattning och menade att en effektiv kontroll av lönegarantihanteringen skulle kunna komma till stånd endast om staten hade möjlighet att ingripa mot en felaktig tillämpning av LGL. TSM gavs därför möjlighet att väcka talan mot arbetstagaren i de fall TSM ansåg att förvaltarens beslut är oriktigt (prop. 1991/92:139 s. 35). Vidare skall TSM företräda staten i de fall arbetstagaren anser att förvaltarens beslut är felaktigt. Utredaren hade avvisat tanken på att staten skulle ha talerätt med hänvisning främst till att en sådan ordning skulle innebära att förvaltaren alltid skulle inhämta TSM:s godkännande innan han tog ställning i ett lönegarantiärende. Detta skulle i sin tur fördröja handläggningen. Departementschefen ansåg emellertid att dessa farhågor var överdrivna. Visserligen skall förvaltaren enligt vad som stadgas i 7 kap. 10 § KL höra TSM i viktigare frågor, men ett beslut i en lönegarantifråga kan i allmänhet inte anses vara en sådan fråga (prop. 1991/92:139 s. 34).
TSM har en annan funktion när det gäller anspråk på lönegaranti på grund av en konkurs som inträffat i ett annat nordiskt land. En arbetstagare som vill göra gällande att garantin skall ersätta en fordran som han har mot en arbetsgivare i ett annat nordiskt land skall ansöka härom hos TSM för det län där han vistas (21 § LGL). Det är också TSM som prövar ansökan. Om arbetstagaren är missnöjd med myndighetens beslut får han väcka talan mot staten vid den tingsrätt där han har att svara i tvistemål i allmänhet.
De funktioner som TSM har när det gäller lönegarantifrågor skall med utredningens förslag övertas av det nya tillsynsorganet. Frågan är vad utformningen av den nya tillsynen kan komma att innebära i dessa avseenden. Med utredningens förslag skall tillsynsorganet redan på ett tidigt stadium avgöra om det finns anledning att utöva någon utökad tillsyn i en viss konkurs. Ett förhållande som kan utgöra skäl för en utökad tillsyn är att det förekommer anställda i konkursen och frågor om lönegaranti kan uppkomma. I de flesta fall kommer det sannolikt vara så att tillsynsorganet utövar tillsyn i minst samma omfattning som i dag när det gäller konkurser där lönegarantifrågor är aktuella. Tillsynsorganets underlag för att bedöma riktigheten av förvaltarens beslut kommer således att vara i vart fall detsamma som i dag och det finns dessutom anledning att utgå från att det i många fall kan vara bättre. Det skulle dock kunna tänkas att tillsynsorganet i vissa fall inte ansett någon utökad tillsyn nödvändig, trots att det kan uppkomma frågor om lönegaranti. Det kan t.ex. röra sig om en konkurs
SOU 2000:62 473
med någon enstaka anställd eller en konkurs där anställningsförhållandena redan upphört. Om det i ett sådant fall senare skulle uppstå en situation där tillsynsorganet ifrågasätter förvaltarens beslut i lönegarantifrågan och överväger att som företrädare för staten föra talan mot arbetstagaren, skulle det kunna hävdas att tillsynsorganet har ett sämre underlag för sin talan än vad som är fallet i dag. Det skulle dock sannolikt röra sig om enstaka konkurser av inte alltför omfattande slag och det torde inte vara omöjligt för tillsynsorganet att i efterhand få tillräcklig information för att kunna föra sin talan.
Utredningen föreslår, som framgått av avsnitt 5.2.4, att den nya offentliga tillsynen skall utövas av en självständig myndighet. Den nuvarande kopplingen till KFM skall således inte finnas kvar. Denna förändring kommer enligt utredningens uppfattning inte att påverka tillsynsorganets roll i lönegarantiärenden. Redan i förarbetena till LGL talas om TSM som ett eget subjekt och inte som en enhet inom KFM. Frågan om lämpligheten i att myndigheten å ena sidan är tillsynsorgan och å andra sidan motpart till arbetstagaren i en lönegarantitvist berördes i en motion som hade väckts i anledning av propositionen. Motionen tillstyrktes emellertid inte (bet. 1991/92:LU37 s. 16). Utredningen har i avsnitt 5.6.1 berört frågan om det är lämpligt att TSM samtidigt utövar tillsyn över konkursförvaltningen och fattar beslut med bindande verkan för denna. Genom sådana beslut kan myndigheten binda sig för ett visst synsätt på hur förvaltningen skall handhas. När det gäller tillsynsorganets roll i lönegarantiärenden är situationen dock annorlunda. Tillsynsorganets möjlighet att väcka talan och att representera staten måste närmast betraktas som en del av tillsynsverksamheten. Det är inte tillsynsmyndigheten som genom den prövning som görs fattar bindande beslut i lönegarantiärendet och tillsynsorganet är i lönegarantiärendet inte heller en representant för staten som borgenär. Det är i stället fråga om en statlig representation i mera vidsträckt bemärkelse, dvs. en statlig tillsyn över att lönegarantireglerna tillämpas på ett tillfredsställande sätt. Sammantaget anser utredningen inte att skapandet av en självständig tillsynsmyndighet innebär någon principiell skillnad när det gäller tillsynsorganets roll i lönegarantiärenden.
En praktisk följd av den nya organisation som utredningen föreslår är att tillsynsmyndigheten kommer att ha lokaler på färre platser i landet jämfört med i dag (se närmare härom i avsnitt 5.9.1). Enligt utredningens förslag bör tillsynsmyndigheten ha en regional förankring med sju enheter. Detta innebär att tillsyn kommer att utövas från sju orter i stället för tio. Detta kan när det gäller tillsynsorganets roll i lönegarantiärenden i vissa fall föra med sig längre resor i samband med domstolsförhandlingar. Med tanke på det begränsade antal fall det rör sig om – enligt RSV förekom totalt drygt 84 inställelser under 1999 – bedömer utredningen att den änd-
474 SOU 2000:62
rade organisationen inte har någon nämnvärd betydelse från kostnadssynpunkt när det gäller muntlig inställelse inför domstol i sådana mål.
5.8 Kostnadsansvaret i konkurs
5.8.1 Inledning
Av central betydelse för konkurshanteringen är frågan om vem som skall svara för de olika slag av kostnader som uppkommer i samband med konkursen. Redan av utredningens ursprungliga direktiv följer att utredningen skall överväga om konkurskostnaderna kan minskas och i så fall hur det skulle kunna ske. I 1998 års tilläggsdirektiv preciserades utredningsuppdraget när det gäller kostnaderna på så sätt att utredningen inom ramen för strävandena att minska kostnaderna skall överväga frågor som har att göra med förenklingar i regelverket på ett antal uppräknade punkter (se kapitel 1). En riktlinje vid dessa överväganden skall vara att förvaltaren inte till någon del skall bära kostnaderna vid en konkurs. Utredningen skall också överväga frågan om vem som slutligen skall bära kostnadsansvaret.
Som framgått tidigare (se bl.a. avsnitt 2.6) uppstår det flera olika kostnader i samband med konkurs. En grupp kostnader är de som utgör konkurskostnader i KL:s mening och som definieras i 14 kap. 1 § KL. Gemensamt för konkurskostnaderna är att de skall utgå ur konkursboet framför andra skulder som konkursboet ådragit sig och innan utdelning till borgenärerna kan bli aktuell. Den kanske viktigaste och största av konkurskostnaderna är kostnaden för arvode och kostnadsersättning till förvaltaren (14 kap. 1 § första stycket 1 KL). I avsnitt 2.5 har redovisats vilka principer som ligger till grund för beräkning av arvode och kostnadsersättning till förvaltarna i utdelnings- och avskrivningskonkurser. Frågan har också berörts i avsnitt 5.4.2 och 5.4.3.
Till konkurskostnaderna hör även ersättning till staten för tillsynen över förvaltningen, ersättning för den kostnad staten haft för kungörande av beslut eller åtgärd rörande konkursen och kostnaden för skriftliga kallelser och underrättelser till borgenärer i konkursen (14 kap. 1 § första stycket 4–6 KL). Tillsyns-, kungörande- och kallelsekostnader finansieras genom avgifter som tas ur konkursboet. Tillsynsavgiften regleras i förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs och uppgår till ett belopp som svarar mot fem procent av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger det beloppet. Kungörandeavgiften uppgår f.n. till 3 000 kr och regleras i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna dom-
SOU 2000:62 475
stolarna. Kallelseavgiften regleras genom DV:s föreskrifter och uppgår till 250 kr (43 § konkursförordningen 1987:916 och 2 § DVFS 1996:4 A 67).
Utöver de nu uppräknade kostnaderna räknas som konkurskostnad även arvode och kostnadsersättning till rådgivare eller förlikningsman enligt 7 kap. 7 § KL, ersättning till sakkunnigt biträde enligt 7 kap. 11 § KL och ersättning enligt 6 kap. 14 § KL till gäldenär eller någon annan för inställelse (14 kap. 1 § första stycket 2–3 och 7 KL).
En konkurs för med sig även andra kostnader för staten än de som faller inom begreppet konkurskostnader. Domstolsväsendets kostnad för administration av konkurshanteringen är en sådan kostnad (se härom avsnitt 2.6.4). Härmed avses bl.a. löner till personal vid domstolarna samt kostnader för lokaler, datorer, kontorsmaterial m.m. Dessa kostnader tas inte ut ur konkursboet utan finansieras över statsbudgeten med skattemedel. I samband med anhängiggörandet av en konkursansökan tas dock ut en ansökningsavgift. Inte heller denna avgift belastar konkursboet utan erläggs av sökande borgenär. Bakgrunden till varför kostnaden för domstolens hantering av konkursärenden finansieras på detta sätt och gränsdragningen mot konkurskostnader i KL:s mening kommer att beröras i avsnitt 5.8.2. Frågan om ansökningsavgiftens storlek kommer att behandlas närmare i avsnitt 5.8.5.
Utgångspunkten i KL är alltså att konkurskostnader i KL:s mening skall täckas ur konkursboets tillgångar innan en utdelning till borgenärer kan bli aktuell. I de fall tillgångarna räcker till att betala konkurskostnaderna uppstår som huvudregel inte, bortsett från frågan om gränsdragningen mellan konkurskostnader och andra kostnader i samband med konkurs, några ytterligare frågor om hur ansvaret för kostnader skall fördelas. Detta gäller i konkurser som avslutas med utdelning till borgenärer eller som skrivs av enligt 10 kap. 4 § KL och där kvarvarande tillgångar (som inte är tillräckligt stora för att täcka kostnaderna för ett utdelningsförfarande) tillställs berättigad borgenär eller återställs till gäldenären.
När konkursen i stället skrivs av för att tillgångarna i boet inte räcker till betalning av uppkomna och väntade konkurskostnader och andra skulder som boet ådragit sig (10 kap. 1 § KL) finns särskilda bestämmelser om vem som skall svara för konkurskostnaderna. Det bör påpekas att det bland dessa avskrivningskonkurser finns både helt tillgångslösa konkurser och sådana där det visserligen finns tillgångar men där dessa inte mer än delvis täcker konkurskostnaderna. En särskild grupp konkurser som företer likheter med avskrivningskonkurserna, men där formell utdelning till borgenärer förekommer, är de s.k. hybridkonkurserna. Härmed avses en konkurs som ger utdelning till borgenärer med särskild förmånsrätt men där tillgångarna i det allmänna boet inte räcker till att betala konkurskostnaderna eller massaskulder. De problem som uppkommer i samband med avslutandet av hybridkonkurser behandlas i avsnitt 5.8.3 och 5.8.4.4.
476 SOU 2000:62
Om tillgångarna inte räcker till att täcka konkurskostnaderna fullt ut svarar i första hand den borgenär (annan än staten) som ansökt om gäldenärens försättande i konkurs för kostnaderna upp till ett visst belopp (14 kap. 3 § KL). Frågan om hur detta ansvar skall utformas och hur stort det skall vara behandlas i avsnitt 5.8.3. Om konkursansökan inte tillkommit på ansökan av enskild borgenär eller om det även efter det att borgenärens betalningsansvar tagits i anspråk återstår obetalda konkurskostnader svarar i sista hand staten för dessa enligt 14 kap. 2 § KL. I avsnitt 5.8.4 berörs bakgrunden till varför staten tagit på sig detta sekundära kostnadsansvar. Det förhållandet att statens ansvar är sekundärt, dvs. att det aktualiseras enbart om kostnaderna inte kan täckas på annat sätt, innebär naturligtvis att staten eftersträvar största möjliga kostnadstäckning när det gäller t.ex. de avgifter som tas ut av konkursboet för tillsyn, kungörelser och skriftliga kallelser. I avsnitt 5.8.4 berörs också frågan om vilka krav på kostnadstäckning som kan ställas i dessa hänseenden.
När det gäller ersättningen för statens kostnader för tillsyn i konkurs och finansieringen av dessa måste de förändringar som utredningen föreslår när det gäller utformningen av en ny offentlig tillsyn beaktas. Enligt utredningens förslag (se avsnitt 5.2.3 och 5.7) skall den nya offentliga tillsynen ges en annan inriktning än den nuvarande. Tillsynen skall vara generell i den meningen att tillsynsorganet utövar en viss baskontroll i samtliga konkurser. Baskontrollen innefattar kontroll av att olika frister iakttas och att i KL föreskrivna handlingar upprättas. Baskontrollen tjänar också som underlag för tillsynsorganet att bedöma om det från det allmännas sida finns behov av en utökad tillsyn. En sådan tillsyn kan innefatta t.ex. återkommande kontakter med förvaltaren och besök hos konkursgäldenären (jfr ang. baskontroll och utökad tillsyn avsnitt 5.7.2.4 och 5.7.2.5). Tillsynen kommer alltså att kunna beskrivas som flexibel och selektiv och kännetecknas av en avsevärd frihet för tillsynsorganet att prioritera sina insatser efter omständigheterna. Den ärendecentrering av tillsynen som kännetecknar den nuvarande regleringen enligt KL kommer inte att finnas kvar.
Den största utgiften för staten när det gäller konkurskostnader som inte kan täckas på annat sätt är kostnaden för förvaltararvoden. När det gäller konkurser som skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL bestäms förvaltarens arvode enligt en särskild taxa (Konkursförvaltartaxan DVFS 1999:16). Frågor rörande taxan har behandlats i avsnitt 5.4.3.
SOU 2000:62 477
5.8.2 Konkursboets ansvar för kostnader vid konkurs
Utredningens bedömning: Nuvarande skillnad mellan konkurskostnader i KL:s mening och andra kostnader vid konkurs behålls. Liksom hittills bör kostnaderna enligt 14 kap. 1 § KL täckas ur konkursboet, innan utdelning till borgenärerna blir aktuell.
Som framgått av avsnitt 2.2.1 var regleringen i fråga om konkurskostnader i äldre rätt inte lika sammanhängande som enligt nuvarande KL. Av 1862 års lag följde att sysslomän och gode män samt RO hade rätt till arvode. Vidare hade konkursdomaren rätt till ersättning för utlägg för kungörelser och kallelser. Utgångspunkten var dock att konkursboet skulle svara för kostnaderna. Vid brist i boet fanns bestämmelser om att konkursdomaren hade rätt till ersättning av allmänna medel för kungörande- och kallelsekostnader. Motsvarande ordning gällde även enligt 1921 års konkurslag (ÄKL). Vid 1979 års reform sågs reglerna om konkurskostnader över i flera hänseenden men bestämmelserna var alltjämt utspridda på olika håll i lagen. Det var först vid införandet av den nuvarande konkurslagen som bestämmelserna om konkurskostnader samlades i ett särskilt kapitel.
Som nämnts i det föregående är konkursförfarandet förenat med även andra kostnader än de som enligt 14 kap. 1 § KL definieras som konkurskostnader. Domstolsväsendets administrationskostnader (löner, lokaler m.m.) för konkursärenden uppgick för 1999 till 92,6 mkr varav 47,2 mkr avsåg löner och 45,4 mkr lokaler m.m. Dessa kostnader betalas inte av konkursboet utan finansieras med skattemedel. Ett visst bidrag till finansieringen utgör dock den ansökningsavgift som, på samma sätt som gäller för allmänna domstolsärenden, tas ut i samband med konkursansökan (se vidare om ansökningsavgiftens storlek avsnitt 5.8.5). Utöver denna ansökningsavgift tas inte ut någon ersättning för domstolens administrativa kostnader. Grunden för att kostnaden för domstolens administration av konkursärenden finansieras i huvudsak med skattemedel och inte belastar vare sig konkursboet eller sökanden i större omfattning har varit att man ansett att samhället har en rättsvårdande uppgift som inte är begränsad till rättskipningen. Det har ansetts vara av vikt för samhället att domstolar tar hand om prövningen av sådana angelägenheter som kan väntas leda till intrång i annans rätt.
Även om utgångspunkten när det gäller kostnader och fördelningen av kostnadsansvaret vid konkurs alltjämt är att det skall finnas ett offentligt konkursinstitut, kan det diskuteras varför vissa kostnader, t.ex. löner till domstolens personal, behandlas som administrationskostnader medan andra kostnader som t.ex. kungörandekostnader och kostnad för utfärdande av kallelser behandlas som kostnader i den enskilda konkursen. Detta innebär
478 SOU 2000:62
att administrationskostnaderna finansieras av skattemedel medan kungörande- och kallelsekostnaderna finansieras i första hand av konkursborgenärerna. Först när tillgångarna i konkursen inte täcker de senare kostnaderna får staten betala även denna del.
Frågan om varför kostnaderna vid konkurs finansieras på olika sätt har tidigare varit föremål för diskussion i 1977 års Stämpelskatteutredning. Den utredningen ifrågasatte om inte konkursboet borde svara även för kostnaderna vid konkursdomstolen. Ett skäl som åberopades var att konkursdomaren i och med 1979 års reform hade övertagit samtliga de uppgifter i fråga om förlikningsförfarandet som tidigare fullgjordes av RO. Det framstod därför som i och för sig naturligt att ta ut kostnadstäckande avgifter också för konkursdomarens verksamhet. Utredningen valde dock att inte föreslå en sådan ordning bl.a. med motiveringen att avgiften i sådant fall skulle få beräknas på grundval av det arbete som lades ned av domstolen i den enskilda konkursen (Ds B 1980:7 s. 155).
Gränsdragningen mellan konkurskostnader och andra kostnader i samband med konkursen ter sig sålunda inte självklar när det gäller olika kostnader som är förknippade med domstolarnas och andra myndigheters befattning med konkurser. Till viss del skulle nuvarande uppdelning kunna förklaras med att det rör sig om olika typer av kostnader. Kungörandekostnader kan, till skillnad från domstolens löne- och lokalkostnader, sägas vara direkta utlägg som domstolen gör i den enskilda konkursen. Utläggen varierar också från konkurs till konkurs. Löne- och lokalkostnaderna är fasta domstolskostnader som inte låter sig så lätt fördelas på olika delar av domstolarnas verksamhet. Det kan mot den bakgrunden te sig rimligt att kungörandekostnader i första hand tas ut i den konkurs som den belastar. Av bl.a. administrativa skäl sker detta genom att en enhetlig avgift tas ut i alla konkurser (i mån av tillgångar), varför det skulle kunna hävdas att tanken om direkt kompensation för utlägget i den enskilda konkursen inte fullföljts helt och hållet (se vidare om kostnadstäckning för kungörelseannonsering i avsnitt 5.8.4.2). Samma resonemang kan föras när det gäller finansieringen av kallelser och underrättelser som skickas ut i konkursen.
När det gäller jämförelser mellan kostnaden för den offentliga tillsynen i konkursen och de kostnader för domstolens handläggning av konkursärenden som inte avser kungörande eller kallelser skulle det kunna hävdas att det i båda fallen handlar om administrationskostnader, dvs. kostnader för personal och lokaler i samband med arbetet med konkursärenden. Det skulle sålunda kunna ifrågasättas varför kostnaderna inte finansieras på samma sätt. När frågan om finansiering av TSM:s verksamhet diskuterades vid 1979 års reform uttalades i motiven att denna kostnad borde på samma sätt som RO:s arvode tas ur konkursboets tillgångar (se avsnitt 2.6.2.1). I det sammanhanget konstaterades i propositionen att någon er-
SOU 2000:62 479
sättning inte togs ut för konkursdomarens verksamhet (prop. 1978/79:105 s. 196).
Konkursinstitutet har alltid på grund av sin ingripande natur i viss utsträckning stått under statens kontroll. Som nämnts nyss ingår domstolarnas befattning med konkurs i den rättsvård som de ombesörjer vid sidan om rättskipningen. Detta har ansetts motivera att domstolarnas administration finansieras med skattemedel. Utredningen anser inte att det framkommit skäl att frångå denna ordning.
Den tillsyn som bedrivits genom TSM har hittills byggt på en ärendecentrerad granskning där KL:s bestämmelser om tillsynen innebär en rad olika kontrollinsatser i varje enskilt konkursärende. TSM skall bl.a. bevaka och granska alla inkommande handlingar såsom bouppteckningar, förvaltarberättelser och halvårsberättelser. Den nya inriktning på den offentliga tillsynen som utredningen nu föreslår innebär att tillsynsorganet ges en avsevärd frihet att prioritera sina insatser alltefter omständigheterna. Åtskilliga faktorer kommer därvid att spela in vid bedömningen av hur omfattande samhällets bevakning bör vara. Tillsynen kommer, särskilt i avskrivningskonkurserna, att koncentreras till konkurser där det finns allmänna intressen att bevaka. Det skulle därför kunna hävdas att tillsynen över konkursförvaltningen i högre grad än tidigare är en del i den rättsvårdande uppgift som samhället har när det gäller konkursinstitutet. Detta behöver emellertid inte utgöra ett avgörande argument mot en avgiftsfinansiering av tillsynsverksamheten. Som exempel kan nämnas KFM:s hantering av enskilda mål enligt UB som i dag finansieras med avgifter. Riksdagen uttalade i 1989 års kompletteringsproposition att KFM:s befattning med enskilda mål fick anses utgöra en del av statens rättsvårdande verksamhet. Av den anledningen ifrågasatte riksdagen om full kostnadstäckning kunde krävas när det gällde de avgifter som skulle finansiera verksamheten. Häremot fick emellertid vägas det statsfinansiella intresset av en rimlig taxesättning och intresset av ett effektivt exekutionsväsende.
Paralleller kan också dras till andra former av statlig tillsyn. Ett exempel är länsstyrelserna som utövar tillsyn över bl.a. stiftelser enligt stiftelselagen (1994:1220). Det har sedan länge funnits en tillsyn över stiftelseväsendet, och i förarbetena till stiftelselagen (prop. 1993/94:9) uttalas att en sådan tillsyn alltjämt bör finnas. Det är angeläget, menade departementschefen, att stiftelsernas fortbestånd tryggas, inte minst för att stimulera viljan att göra donationer. Tillsynen innefattar kontroll, ingripandemöjlighet och serviceskyldighet. Ursprungligen finansierades tillsynen genom statliga anslag. Vid den nuvarande lagens tillkomst ansågs det emellertid rimligt att staten i framtiden fick full kostnadstäckning för arbetet med den del av tillsynen som avsåg återkommande kontroll av stiftelserna. Dessa stiftelser, dvs. de som är skyldiga att upprätta årsredovisning, skall därför betala en årlig tillsynsavgift.
480 SOU 2000:62
Tillsyn utövas också inom miljöbalkens (MB:s) område. Även här betalas avgifter för statliga myndigheters och även för domstolars tillsynsarbete. Ett annat exempel är Kemikalieinspektionens tillsyn i fråga om kemiska produkter, biotekniska produkter och varor enligt 14 kap. MB. Tillsyn som utövas inom MB:s område är i många fall riktad mot företag vars verksamhet på något sätt kan utgöra en fara för miljön.
Mer näraliggande den tillsyn som utövas i konkurser är kanske Finansinspektionens tillsyn. Denna tillsyn omfattar en mängd olika rättssubjekt, bl.a. finansbolag, värdepappersrörelser och banker. Avgift betalas årligen av de institut som står under inspektionens tillsyn och beräknas med utgångspunkt i företagets balansomslutning. Det samlade avgiftsuttaget skall täcka Finansinspektionens kostnader för såväl direkt tillsyn över ett enskilt företag som tillsyn av mer övergripande karaktär.
Att finansiera statlig tillsyn genom avgifter är således vanligt på ett flertal områden av vitt skild karaktär. Mot denna bakgrund ter sig finansiering av konkurstillsynen genom tillsynsavgifter i den enskilda konkursen inte så svårförklarlig. Den utformning som tillsynsverksamheten ges enligt utredningens förslag innebär visserligen att tillsynen kommer att mera än tidigare vara koncentrerad till konkurser där det finns t.ex. allmänna intressen att bevaka. Detta hindrar emellertid inte att den tillsyn som utövas i de enskilda konkurserna också i stor utsträckning kommer borgenärerna till godo. Det förhållandet att utredningen föreslår en tillsynsorganisation som inte längre är knuten till KFM utan utgör en självständig myndighet saknar enligt utredningens bedömning betydelse när det gäller formen för finansiering. Den nuvarande ordningen där myndighetens verksamhet till stor del finansieras med tillsynsavgifter som tas ut i den enskilda konkursen bör vara kvar. Frågan om hur dessa avgifter bör beräknas och vilken kostnadstäckning som bör eftersträvas kommer att behandlas i avsnitt 5.8.4.3.
Utredningen föreslår mot den nu redovisade bakgrunden inte någon förändring i fråga om vilka kostnader som skall anses vara konkurskostnader i KL:s mening och andra kostnader. Vidare bör, på samma sätt som i dag, de kostnader som utgör konkurskostnader täckas ur boet innan utdelning till borgenärer kan bli aktuell.
SOU 2000:62 481
5.8.3 Konkurssökande borgenärs ansvar för kostnader i konkurs
Utredningens förslag: Om en konkurs har uppstått på ansökan av annan borgenär än staten eller en borgenär vars fordran omfattas av lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) och konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL skall, i den mån konkurskostnaderna inte kan tas ur boet, borgenären svara för dessa intill ett belopp som motsvarar 15 procent av det vid tidpunkten för ansökan gällande prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (f.n. 36 600 kr).
Allmänt
En borgenär som ansökt om konkurs har alltsedan 1921 års konkurslag haft ett ansvar för kostnader i konkursen som inte kunnat täckas ur konkursboet. Från början var ansvaret begränsat till de s.k. ursprungliga fattigkonkurserna med motiveringen att det intresse en borgenär hade av att ansöka om en gäldenärs försättande i konkurs, när det från början stod klart att tillgångar saknades, inte var sådant att kostnaderna för konkursförfarandet borde drabba staten. Borgenärens ansvar för kostnader begränsades sedermera genom 1979 års reform till att avse enbart konkurser som handlagts i förenklad form och där tillgångarna inte räckt till att betala kostnaderna. Vidare infördes en beloppsgräns som innebar att borgenären svarade intill ett belopp om tio procent av det vid tidpunkten för konkursbeslutet gällande basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Förändringen innebar också att staten som konkurssökande undantogs från borgenärsansvaret. (Se närmare om den historiska utvecklingen i avsnitt 2.6.3).
De bestämmelser som infördes genom 1979 års reform gäller i dag i huvudsak oförändrade. Till skillnad mot tidigare kopplas den enskilda borgenärens ansvar för konkurskostnaderna till att konkursen skrivits av enligt 10 kap. 1 § KL och att tillgångarna inte räckt till att betala konkurskostnaderna fullt ut. Ansvaret är dock alltjämt begränsat till en tiondel av det vid konkursbeslutet gällande basbeloppet enligt AFL. Det förhållandet att staten är undantagen från ansvar enligt förevarande bestämmelse innebär i realiteten att ansvaret för sökande borgenär kommer att aktualiseras i relativt liten omfattning. År 1999 var staten konkurssökande i 35,16 procent av samtliga konkurser i riket medan annan borgenär var sökande i 10,49 procent av fallen. Att ålägga staten ett ansvar som borgenär skulle å andra sidan vara föga meningsfullt, eftersom staten enligt nuvarande bestämmelser ändå i sista hand svarar för konkurskostnaderna (se vidare om statens ansvar avsnitt 5.8.4).
482 SOU 2000:62
Enskild konkurssökande borgenärs ansvar aktualiseras genom att borgenären i beslutet om avskrivning av konkursen åläggs att betala det aktuella beloppet. En grundläggande förutsättning för att borgenärsansvaret skall ha någon betydelse är naturligtvis att systemet fungerar så att borgenären verkligen betalar sin del i de situationer som han åläggs ett kostnadsansvar. I samband med att frågan om hur borgenärens kostnadsansvar skulle komma till uttryck i en exekutionstitel diskuterades under förarbetena till 1979 års reform, uttalades bl.a. att borgenärer i de allra flesta fall torde betala sin del i konkurskostnaden frivilligt, varför behovet av en exekutionstitel inte var särskilt stort. Det ansågs dock att beslutet om borgenärens betalningsansvar skulle tas in i avskrivningsbeslutet (prop. 1975/76:210 s. 177 och 1978/79:105 s. 233 f.).
Enligt vad som upplysts från DV om rutinerna vid utkrävande av borgenärens betalningsansvar sker detta i praktiken genom att konkursförvaltaren hos DV begär full betalning för sina kostnader (i den mån tillgångarna i konkursboet inte förslår) och samtidigt tillskriver sökande borgenär och erinrar denne om skyldigheten att betala det aktuella beloppet till DV. Enligt uppgift från DV uppkom fråga om kostnadsansvar för sökande borgenär i ca 500 konkurser under 1999. Enligt vad DV upplyst var kravrutinerna tidigare inte tillräckligt effektiva och ett allmänt intryck var, att borgenärernas betalningsvillighet var låg och att kravet ofta kom som en överraskning. Under 1999 har kravrutinerna förbättrats väsentligt, vilket inneburit att det numera är högst 10 % av kraven mot borgenärer som måste skrivas av.
Frågan om enskild konkurssökande borgenärs ansvar för konkurskostnader uppkommer, som nämnts ovan, i relativt liten omfattning. I de fall det utkrävs medför det ett visst administrativt arbete. Mot denna bakgrund skulle det kunna ifrågasättas om bestämmelserna om sökande borgenärs ansvar borde avskaffas. Det förhållandet att borgenärsansvaret i sin nuvarande utformning inte ger någon större ekonomisk vinst för staten är emellertid enligt utredningens uppfattning inte något tillräckligt skäl för att befria en sökande borgenär från kostnadsansvaret. Bestämmelserna innebär en viss garanti för att konkursinstitutet tas i anspråk enbart i situationer där det är befogat. En förutsättning härför är emellertid att den borgenär som överväger att ge in en konkursansökan är medveten om den kostnadsrisk som är förenad med ansökan. Om borgenären blir medveten om detta kostnadsansvar först när det faktiskt har uppstått fyller bestämmelserna inte sin funktion. En annan förutsättning för att bestämmelserna skall vara effektiva mot meningslösa konkurser är att det belopp som borgenären kan åläggas att betala är tillräckligt stort.
Utredningen har övervägt i vilken omfattning det ansvar som enskild konkurssökande borgenär enligt nuvarande regler har för konkurskostnader skulle kunna skärpas beloppsmässigt. Vidare har utredningen övervägt
SOU 2000:62 483
andra former för att säkerställa att beloppet verkligen erläggs. Frågan om vilka förändringar som är möjliga bör ses mot bakgrund av bl.a. de syften som ligger bakom en borgenärs konkursansökan och vilka andra möjligheter som borgenären har att nå sitt syfte.
Kostnadsansvarets omfattning
Ett skäl till varför en enskild borgenär ger in en konkursansökan är naturligtvis att söka klarlägga om gäldenären har några tillgångar som kan leda till att borgenären kan få utdelning och helt eller delvis få sina fordringar reglerade. När det gäller borgenärens intresse av indrivning bör hållas i minnet möjligheten att ansöka om utmätning och begära s.k. fullständig tillgångsundersökning enligt 4 kap. 9 c § UB. En sådan ansökan är förenad med en grundavgift om 1000 kr. KFM har då skyldighet att bl.a. inhämta uppgifter från gäldenären om dennes tillgångar. Gäldenären är skyldig att lämna sådana upplysningar och måste också, om KFM anser det nödvändigt, lämna in en förteckning över sina tillgångar. Om gäldenären behöver hjälp med att upprätta en sådan förteckning kan KFM förordna en lämplig person att biträda honom. Kostnaden för detta betalas av KFM. Vidare kan KFM enligt 2 kap. 15 § UB föreskriva vite för att förmå en gäldenär att komma in med en förteckning. I sista hand kan KFM göra framställning till tingsrätten om att gäldenären skall häktas. Detta kräver dock att synnerliga skäl föreligger.
Ett mål om utmätning skall handläggas under en tid av ett år räknat från dagen för ansökan. Sökanden kan genom en s.k. förnyelseansökan begära att målet handläggs under ytterligare en ettårsperiod. En sådan förnyelseansökan kan göras ett obegränsat antal gånger mot en avgift om 500 kr. Sökanden kan vidare när som helst under handläggningstiden begära en kompletterande utredning om gäldenärens löneförhållanden eller om förekomsten av utmätningsbar lös eller fast egendom. Kostnaden härför är 500 eller 1000 kr beroende på om en begränsad eller fullständig tillgångsundersökning begärs (6 § förordningen 1992:1094 om avgifter vid kronofogdemyndigheterna). Det kan i detta sammanhang nämnas att det i en rapport från RSV den 15 februari 2000 (1996 års reform av utsökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändring, RSV Rapport 2000:6) framkommer att kritik har riktats mot bl.a. det nuvarande avgiftssystemet i UB. RSV har i rapporten förslagit bl.a. att grundavgiften i enskilda mål skall vara 500 kr och att uppdelningen i olika handläggningsformer – fullständig och begränsad tillgångsundersökning – skall slopas.
En enskild borgenär har alltså även andra möjligheter än genom konkursinstitutet att söka få klarlagt om det finns någon möjlighet till betalning av borgenärens fordringar mot gäldenären. Om det redan från början
484 SOU 2000:62
står tämligen klart att gäldenären saknar tillgångar kan det vidare ifrågasättas vilket befogat intresse en borgenär har med en konkursansökan. Det förhållandet att konkursinstitutet kan användas som påtryckningsmedel för att få annan än gäldenären själv, t.ex. närstående, att betala skulder eller på annat sätt sätta press på gäldenären är knappast ett skyddsvärt intresse. Ett syfte som konkursinstitutet, utöver indrivningsfunktionen, kan fylla är att ge möjlighet till återvinning av en viss rättshandling som gäldenären företagit och därigenom möjlighet till utdelning för borgenären. En sådan tanke bygger dock på att det tillförs egendom till konkursboet, vilket i sin tur innebär att konkurskostnaderna skall täckas ur boet innan utdelning på grundval av den återvunna egendomen kan bli aktuell. Detta måste en sökande borgenär ta med i beräkningen vid bedömningen av om en konkursansökan skall ges in eller inte.
Med hänsyn till det anförda finns det enligt utredningens uppfattning utrymme för en viss skärpning av sökande borgenärs ansvar för konkurskostnader. Fördelen för staten med ett ökat ansvar för sökande borgenär är naturligtvis att det skulle innebära en minskning av statens utgifter vid konkurs. Det skulle sannolikt också kunna verka i den riktningen att borgenärerna i större utsträckning försöker nå frivilliga uppgörelser med gäldenären, t.ex. ackord. En sådan utveckling torde knappast vara till nackdel för borgenärerna.
En risk med ett skärpt kostnadsansvar för sökande borgenärer är möjligen att borgenärer i större utsträckning skulle undvika att göra konkursansökan på grund av osäkerheten om huruvida det kommer att ”ge något” eller om det i stället kommer att aktualisera ett betalningsansvar för borgenärerna själva. Detta skulle i sin tur kunna leda till att vissa gäldenärer hinner att ytterligare försämra sin ekonomiska situation genom att konkursförfarandet förskjuts i tiden, vilket skulle kunna innebära ökade kostnader för samhället. Utredningens uppfattning är emellertid att det, även med beaktande av denna risk, finns utrymme för en viss skärpning av enskild sökande borgenärs ansvar för konkurskostnader.
Vid bedömningen av storleken av sökandens kostnadsansvar bör beaktas att utgångspunkten då den nuvarande beloppsgränsen infördes synes ha varit att detta ansvar skulle täcka hela det belopp som konkurskostnaderna uppgick till. Departementschefen antog därvid att kostnaderna i ursprungliga fattigkonkurser uppgick till 400 – 600 kr per konkurs (prop. 1975/76:210 s. 177). Detta skulle kunna sägas tala för en höjning av beloppsgränsen till det dubbla, dvs. 20 procent av basbeloppet eller 7 320 kr. Å andra sidan skulle det kunna hävdas att förvaltaruppdraget idag har ett annat innehåll än det hade då regeln infördes. Tidigare omfattade det arbete som den gode mannen utförde enbart upprättande av konkursbouppteckning, medan det arbete som idag skall utföras inom ramen för konkursförvaltartaxan innefattar även annat arbete, t.ex. angivande av vid
SOU 2000:62 485
vilken tidpunkt som obeståndet inträtt och anmälan till åklagaren om eventuella brottsmisstankar. En bestämmelse som innebär att borgenären riskerar att betala ett belopp som motsvarar 20 % av prisbasbeloppet skulle innebära att han får stå för i princip hela kostnaden för förvaltararvode, dvs. även för den del av förvaltarens arbete som kan sägas ligga i statens intresse. Dock skulle kunna hävdas att borgenären får överväga om han vill ta denna risk eftersom han, om det enbart är fråga om att försöka driva in sin fordran, har möjlighet att i stället begära utredning och verkställighet enligt UB till en betydligt lägre kostnad. Å andra sidan måste även vägas in risken för att den sanering av företagsbeståndet som konkursinstitutet innebär blir sämre om borgenärer i större utsträckning än i dag avstår från att göra konkursansökningar. Detta talar för en viss försiktighet då beloppsgränsen bestäms.
Utredningen har stannat för att föreslå att enskild sökande borgenär skall kunna åläggas att svara för konkurskostnader intill ett belopp som motsvarar 15 procent av det vid tidpunkten för konkursbeslutet gällande prisbasbeloppet enligt AFL.
Kostnadsansvar för sökande borgenär enbart i avskrivningskonkurser?
Enligt nuvarande regler kan sökande borgenärs ansvar aktualiseras enbart under förutsättning att konkursen avskrivits enligt 10 kap. 1 § KL och att konkurskostnaderna inte kunnat tas ur boet. En följdfråga är om enskild konkurssökande borgenär bör ha ett ansvar även i de fall en konkurs avslutas med utdelning. Det är emellertid diskutabelt om en enskild borgenär som är konkurssökande och som handlar även i borgenärskollektivets intresse bör löpa en särskild ekonomisk risk till följd av sitt initiativ till konkursen. Ett sådant kostnadsansvar skulle sannolikt öka risken för att konkurser kommer till stånd senare, med en förvärrad insolvens för gäldenären och därmed försämrad utdelning för borgenärerna som följd. Även staten kan dra fördel av att en enskild borgenär tar initiativet till en konkurs. Utredningen anser mot denna bakgrund att en förutsättning för att sökande borgenärs ansvar skall aktualiseras alltjämt skall vara att konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL och att kostnaderna inte kan tas ur boet.
En särskild situation som bör uppmärksammas när det gäller frågan om kostnadsansvar skall aktualiseras för sökande borgenär är de fall där en konkurs lämnar utdelning endast till borgenärer med särskild förmånsrätt, men där tillgångar i övrigt saknas och det därför uppstår brist i det allmänna boet, s.k. hybridkonkurs. Det har ansetts vara ett rättvisekrav, att borgenärer i gemen inte skall behöva vidkännas förvaltningskostnader för egendom, vilken på grund av andra fordringsägares särskilda förmånsrätt inte går till betalning av deras fordringar. I 14 kap. 18 § KL uttrycks därför
486 SOU 2000:62
principen att egendom vari särskild förmånsrätt äger rum skall bära sina speciella konkurskostnader. Omvänt gäller att allmän konkurskostnad inte får tas ut ur sådan egendom till skada för någon med samma eller bättre förmånsrätt. Detta motiveras av att allmänna konkurskostnader är onyttiga för en borgenär, vars särskilda förmånsrätt gäller även utom konkurs (se även Welamson, Konkurs, 9 uppl. 1997, s. 182 f.). Sådan kostnad får alltså täckas ur annan boet tillhörig egendom och om sådan inte finns eller om den inte räcker till att täcka kostnaderna uppstår brist i det allmänna boet.
En hybridkonkurs kan avslutas på olika sätt beroende på vilka överväganden konkursförvaltaren gör när det gäller egendomens försäljning. I många fall anses konkursen avslutad genom utdelning, varför frågan om sökande borgenärs kostnadsansvar inte aktualiseras. Det skulle emellertid kunna ifrågasättas om inte en sökande borgenär i dessa situationer borde svara för konkurskostnader i samma utsträckning som i avskrivningskonkurser, eftersom konkursen kan liknas vid en bristkonkurs och aktualiserar bl.a. ansvar för staten för konkurskostnader. Om den konkurssökande borgenären också är den som har särskild förmånsrätt skulle detta dock kunna uppfattas som en utökning av kostnadsansvaret enligt 14 kap. 18 § KL, genom att borgenären i sådant fall får svara även för del av kostnaderna i det allmänna boet. Detta skulle som framgått nyss strida mot en viktig princip för fördelning av konkurskostnaderna. Å andra sidan skulle samma borgenär kunna åläggas betalningsansvar om förvaltaren hade handlagt konkursen genom att t.ex. sälja egendomen med särskild förmånsrätt exekutivt (varvid borgenärerna får utdelning genom det exekutiva förfarandet utan förvaltarens medverkan) och därefter begära att konkursen, som i övrigt saknar tillgångar, skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL.
Det kan i och för sig synas inkonsekvent att kostnadsansvaret för en sökande borgenär med särskild förmånsrätt gestaltar sig olika alltefter sättet för konkursens avslutande. Utredningen anser emellertid inte att det i nu diskuterat avseende finns tillräcklig anledning att särbehandla konkurser som avslutas med utdelning enbart till borgenär med särskild förmånsrätt genom att föreskriva ett kostnadsansvar för konkurssökande borgenär i sådana konkurser, men inte i ”vanliga” utdelningskonkurser. I stället bör liksom hittills kostnadsansvar för sökande enskild borgenär aktualiseras enbart i de situationer då konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL.
Vid vilken tidpunkt skall kostnadsansvaret aktualiseras?
Som framhållits i det föregående är en förutsättning för att bestämmelsen om enskild konkurssökande borgenärs ansvar skall ha någon reell betydelse att den borgenär som överväger att ge in en konkursansökan är medveten om risken att få bära en del av kostnadsansvaret och också att beloppet
SOU 2000:62 487
i fråga verkligen betalas in till staten. Det nuvarande systemet innebär att borgenären först i samband med konkursens avslutande krävs på betalning i de situationer där ansvaret enligt 14 kap. 3 § KL blir aktuellt. I en del fall kan kravet på betalning komma som en överraskning för borgenären. Enligt vad som upplysts från DV har rutinerna när det gäller att förmå borgenärer att infria sitt kostnadsansvar blivit betydligt mer effektiva under 1999. Detta skulle kunna tyda på att borgenärerna i större utsträckning än tidigare är medvetna om kostnadsansvaret redan då konkursansökan ges in eller åtminstone att de blivit medvetna om detta ansvar under konkursens gång.
En viktig funktion som borgenärens kostnadsansvar har är att förhindra konkursansökningar som mer eller mindre kan betraktas som okynnesansökningar, dvs. att borgenären använder konkursansökan enbart som ett påtryckningsmedel mot gäldenären för att åstadkomma att gäldenären eller någon honom närstående betalar en fordran. Utformningen av bestämmelserna om konkurssökande borgenärs kostnadsansvar bör om möjligt bidra till att borgenären i stället överväger de indrivningsmöjligheter som står till buds genom utmätningsförfarandet. I sammanhanget kan nämnas att det under 1999 kom in ca 12 000 konkursansökningar medan enbart ca 7 400 konkursbeslut meddelades. Här ingår såväl återtagna ansökningar som de ansökningar som prövats, men där skäl för bifall till ansökan inte förelegat.
Utredningen har övervägt om det är möjligt att redan i samband med att konkursansökan ges in tydliggöra det kostnadsansvar som kan komma att åläggas en konkurssökande borgenär. En möjlighet vore att, på samma sätt som i Danmark och Norge, ålägga borgenären att i samband med att konkursförfarandet inleds betala ett visst belopp som säkerhet för del av konkurskostnaderna.
Såväl den danska som den norska konkurslagen (se närmare avsnitt 3.2.4 och 3.4.4) innehåller bestämmelser om ansvar för konkurssökande borgenär eller gäldenär för konkurskostnader i den mån kostnaderna inte kan täckas ur konkursboet. Vidare föreskrivs att konkurssökanden skall ställa säkerhet eller betala förskott för de kostnader som kan uppstå om konkursboet inte förslår till att täcka kostnaderna. Enligt de danska reglerna behöver säkerhet inte ställas om kostnaderna ”utvivelsomt” kan täckas av konkursboets tillgångar. Vidare kan den danska konkursdomstolen befria sökanden från att ställa säkerhet om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till borgenären eller gäldenären. Enligt de norska reglerna kan domstolen göra undantag från bestämmelsen att ställa säkerhet bl.a. om gäldenären själv är sökande eller om konkursansökan görs av en offentlig myndighet. En arbetstagare med en fordran som har förmånsrätt enligt vissa bestämmelser i 1984 års lov om fordringshavares dekningsrett behöver inte heller ställa säkerhet.
488 SOU 2000:62
När det gäller möjligheterna att i samband med konkursansökan bedöma om tillgångarna kommer att förslå till att täcka konkurskostnaderna är detta säkert i många fall lätt att avgöra. Det finns emellertid också fall där det är svårare att göra en sådan bedömning. En administrativt enkel lösning vore därför att uppställa krav på att en enskild konkurssökande borgenär alltid skulle ställa säkerhet för konkurskostnaderna genom att på förhand betala in ett belopp motsvarande det som borgenären slutligen högst kan komma att åläggas att betala. Skulle det sedan vid konkursens avslutande visa sig att boet helt eller delvis förslår till att betala konkurskostnaderna, skulle beloppet återbetalas till borgenären. En sådan regel skulle sannolikt kunna bidra till att borgenären noggrant överväger om konkurs är den enda eller bästa möjligheten att uppnå det syfte borgenären har eller om det finns andra möjligheter, t.ex. genom utsökningsförfarandet. Vidare skulle man undvika det överraskningsmoment som i dag i vissa fall uppstår genom att borgenärerna inte får kännedom om sin skyldighet att betala förrän i samband med konkursens avslutande. Konsekvensen av att säkerhet inte ställs skulle i sådana fall vara densamma som om ansökningsavgift enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna inte erläggs, nämligen att konkursansökan avvisas.
En ordning med förskottsbetalning skulle dock ställa krav på en ny administrativ rutin hos antingen tingsrätterna eller hos DV. Inbetalningen av förskottet skulle behöva samordnas med betalning av ansökningsavgiften i konkurs. Denna erläggs i dag till tingsrätten. Sannolikt skulle, bl.a. för att främja en enhetlig hantering, såväl förskott som ansökningsavgift i stället få betalas till DV. DV skulle därefter få underrätta tingsrätterna om att avgift och förskott har betalts, varefter handläggning av konkursen kan börja. En sådan underrättelse skulle behöva skickas omgående. Vidare skulle återbetalning av förskottet komma att bli aktuellt i ett inte obetydligt antal fall. Detta skulle aktualiseras, t.ex. i samband med återtagna ansökningar, ansökningar som inte resulterar i konkursbeslut och när förskott betalats in trots att detta inte skulle ha skett (borgenärer med lönegarantifordran). Vidare skulle återbetalning bli aktuell vid en senare tidpunkt om konkursen avslutas med utdelning och något kostnadsansvar alltså inte uppkommer. Fråga om återbetalning skulle också uppkomma i konkurser som visserligen skrivs av men där tillgångarna räcker helt eller delvis till att täcka konkurskostnaderna. I de fall förskottet tas i anspråk för kostnader enligt 14 kap. 3 § KL skulle sannolikt också uppställas krav på en redovisning till borgenären om att så har skett.
Den nya administration som återbetalning av förskott och redovisning av ianspråktagna förskottsbelopp innebär skulle medföra kostnader som måste jämföras med de vinster som förfarandet förväntas innebära. Under 1999 uppstod fråga om sökande borgenärs kostnadsansvar i 500 konkurser. Om 25 % av dessa beräknas vara ansökningar från lönegarantiborge-
SOU 2000:62 489
närer som med utredningens förslag (jfr nedan) skulle vara befriade från kostnadsansvar skulle förskott komma att erläggas i ca 375 konkurser, vilket ger ca 2 mkr. Siffran har avrundats nedåt med tanke på att antalet ansökningar kan komma att påverkas i sänkande riktning på grund av förskottskravet. Med det nuvarande kravsystemet behöver högst 10 % av kraven skrivas av. Det innebär att intäkten (med beaktande av utredningens förslag om höjt kostnadsansvar) uppgår till 0,15 x 36 600 x 375 x 0,90= ca 1,8 mkr. Intäktsökningen skulle alltså stanna vid ca 200 000 kr. Detta skall jämföras med de kostnader som nya rutiner för redovisning och återbetalning av förskottet skulle innebära. Hur stora dessa kostnader kan bli är svårt att förutse.
De fördelar som ett förskottsförfarande skulle innebära genom ett tydliggörande av borgenärens kostnadsansvar och ett sätt att förhindra s.k. okynnesansökningar måste alltså vägas mot det administrativa merarbete som ordningen skulle föra med sig. Vid en sådan avvägning anser utredningen det tveksamt om de fördelar som kan uppnås med förskottsförfarandet är så stora att det motiverar det administrativa merarbetet. Med hänsyn härtill lämnar utredningen inte något förslag om införande av ett förskottsförfarande.
Utredningen anser emellertid att det är av vikt att det, även om ett förskottsförfarande av administrativa skäl inte införs, vidtas åtgärder för att öka medvetenheten hos borgenärer om det kostnadsansvar som kan åläggas en konkurssökande borgenär. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att utredningen nu föreslår en höjning av det belopp intill vilket detta ansvar kan utkrävas. En möjlighet är insatser för ökad information om det kostnadsansvar som en sökande borgenär kan komma att åläggas. Sådan information bör lämnas senast i samband med att konkursförfarandet inleds. Informationsmaterial skulle kunna utformas av DV och skulle också kunna klargöra vilka andra möjligheter utöver en konkursansökan som inom ramen för utsökningsförfarandet står borgenären till buds för att undersöka möjligheterna till betalning av en fordran.
Särskilt om kostnadsansvar för sökande borgenär vars fordran omfattas av lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497)
Om en enskild borgenär har ansökt om en gäldenärs försättande i konkurs på grund av en fordran som omfattas av lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) täcker lönegarantin även den kostnad som borgenären eventuellt åläggs betala enligt 14 kap. 3 § KL. Borgenären är alltså i och för sig skyldig att betala kostnaden enligt 14 kap. 3 § KL men får sedan ersättning med samma belopp genom lönegarantin. Frågan om dessa bestämmelser skulle kunna förenklas på det sättet att en löneborgenär befrias
490 SOU 2000:62
från sitt kostnadsansvar enligt KL diskuterades redan i samband med 1987 års reform. Det framhölls då att detta onekligen skulle innebära en mer rationell hantering av kostnadsfrågan. Lönegarantin belastade emellertid inte statsbudgeten utan utgick från en för ändamålet särskilt inrättad fond (lönegarantifonden). Fonden finansierades genom att en särskild lönegarantiavgift fördes till fonden. Förslaget att befria borgenärer med fordran som omfattas av lönegarantin från kostnadsansvaret skulle därför innebära en kostnad för staten vilket departementschefen inte fann lämpligt (prop. 1986/87:90 s. 376).
Reformbehovet när det gäller frågan om kostnadsansvaret för borgenär vars fordran omfattas av lönegaranti har berörts även efter 1987 års reform. Bl.a. föreslog DV i rapporten 1992:2 Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter att en lönegarantiborgenär skulle befrias från sitt ansvar för konkurskostnader enligt KL. Bakgrunden härtill var det administrativa merarbete som följde med bestämmelsen att staten ur lönegarantimedel skulle betala den kostnad som ålagts borgenären enligt KL. Betalningen skulle ske till DV och innebar enligt verket en onödig omgång. Förslaget att sökande borgenär med lönegarantifordran skulle befrias från kostnadsansvar enligt KL skulle enligt verket innebära att den kostnad som då föll på lönegarantifonden i stället skulle belasta anslaget för konkurskostnader. Verket ansåg att förslaget skulle innebära en inte oväsentligt förenklad administration, och de belopp som skulle komma att belasta staten skulle vara högst begränsade. Ett sätt att undvika en överföring av kostnader mellan fonden och staten vore att överföra ett schablonbelopp från lönegarantifonden till anslaget för konkurskostnader.
Utredningen anser att de nuvarande bestämmelserna om löneborgenärers ansvar för konkurskostnader bör förenklas. När det gäller det argument som tidigare framförts som hinder mot att borgenärer med fordran som omfattas av lönegaranti skulle undantas från kostnadsansvar redan enligt KL kan följande nämnas. Lönegarantifonden avskaffades fr.o.m. budgetåret 1995/96 och lönegarantiavgiften fördes in på statsbudgeten under en egen inkomsttitel. Fr.o.m. 1999 har lönegarantiavgiften slopats samtidigt som motsvarande höjning skett av arbetsmarknadsavgiften enligt lagen (1981:691) om socialavgifter (SAL). Förändringarna i lönegarantin innebär alltså att utgifterna för lönegarantin numera täcks ur ett anslag i statsbudgeten på samma sätt som anslaget för konkurskostnader och inte ur särskilt avsatta fondmedel. En förändring som innebär att konkurssökande löneborgenär redan enligt KL:s regler undantas från kostnadsansvar aktualiserar därför inte längre en överföring av kostnader från lönegarantifonden till statsbudgeten utan medför enbart att kostnaden belastar ett annat anslag i statsbudgeten. Det argument av budgetteknisk natur som tidigare ansetts utgöra hinder mot att förenkla reglerna om kostnadsansvar för konkurssökande borgenär med lönegarantifordran inskränker sig således
SOU 2000:62 491
numera till en fråga om omfördelning av kostnader mellan anslagen för lönegaranti och konkurskostnader. Utredningen kan inte se att det behov av justering av anslagen som kan uppkomma, om en förändring genomförs, skulle utgöra ett avgörande hinder mot att nu tillgodose det reformbehov som föreligger.
Med hänsyn till vad som nu anförts föreslår utredningen att en borgenär som ansökt om en gäldenärs försättande i konkurs på grund av en fordran som omfattas av statlig lönegaranti, inte skall kunna åläggas ansvar för konkurskostnader enligt 14 kap. 3 § KL.
5.8.4 Statens ansvar för kostnader i konkurs
5.8.4.1 Allmänna överväganden
De kostnader som inte kan täckas ur konkursboet eller av det ansvar som åvilar sökande enskild borgenär enligt 14 kap. 3 § KL skall enligt gällande regler täckas av staten (14 kap. 2 § KL). Sett i ett historiskt perspektiv hade staten redan genom 1921 års konkurslag ett ansvar för kostnader som uppstod då en konkurs upphörde på annat sätt än genom slututdelning och konkursboet inte lämnade tillgångar till täckande av kostnaderna och dessa heller inte kunde tas ut av sökande borgenär som var ansvarig för kostnaderna i fattigkonkurser. Som skall närmare utvecklas i det följande finns skäl att överväga, om staten alltjämt skall ha detta slutliga ansvar för kostnader i konkursen vilka inte kan täckas på annat sätt.
Som påpekats i det föregående får konkurshanteringen som sådan anses vara en del av den rättsvård som staten måste svara för med tanke på de ingripande verkningar som är förenade med denna form av exekution i gäldenärens egendom. Detta motiverar att staten skall bära kostnaderna för den personal och utrustning m.m. som behövs vid domstolarna för att handlägga konkursärenden.
När det gäller ansvaret för konkurskostnader i formell mening bör inledningsvis erinras om att staten ofta uppträder som borgenär – främst skatteborgenär – i konkurs. När staten är sökande borgenär bör staten i princip ha samma kostnadsansvar som andra konkurssökande borgenärer. En annan sak är att statens ansvar i denna situation kommer till uttryck endast på det viset att KL ålägger staten det yttersta kostnadsansvaret (jfr prop. 1975/76:210 s. 177).
När det gäller frågan om vem som i övrigt skall bära ansvar för kostnader i den enskilda konkursen finns det anledning att återknyta något till konkursinstitutets roll i samhället. Som utvecklats i avsnitt 5.1 är syftet
492 SOU 2000:62
med konkurs primärt att tillgodose borgenärernas intressen. Samhällsutvecklingen har emellertid medfört att även andra än rent ekonomiska intressen gör sig gällande i konkurs. Det gäller främst beivrandet av ekonomisk brottslighet och hänsynstagande till sysselsättningen på orten. Bl.a. förekomsten av den statliga lönegarantin gör vidare att konkursen i praktiken inte längre har så stor betydelse för löneborgenärerna. Ofta är det dessutom så att den egendom som finns i konkursbona inte räcker till att täcka de kostnader som är förenade med konkursen.
De kostnader det är fråga om är i huvudsak arvoden till konkursförvaltare m.fl. samt kostnader för tillsyn och kungörande m.m. som inte kunnat tas ut ur konkursbona. Totalt uppgick dessa kostnader (efter avdrag för avgiftsintäkter) för statens del till drygt 132 mkr 1998 och 117 mkr 1999. Hur dessa summor fördelade sig på olika kostnader framgår av tabell 5.1.
Tabell 5.1 Statens nettokostnad för konkurskostnader under 1998 och 1999 uppdelad på olika kostnadsposter
Konkurskostnad Statens nettokostnad 1998 (mkr)
Statens nettokostnad 1999 (mkr)
Arvode m.m. till konkursförvaltare 101 84,5 Tillsyn m.m. 18,9 18,4 Kungörande 6 7,5 Förvaring enligt 7 kap. 22 § KL 6,6 7,4 Summa 132,5 117,8
Av det totala antalet konkurser som avslutades vid tingsrätterna under 1999 var ca 60 procent avskrivningskonkurser, dvs. konkurser där tillgångar saknades eller räckte enbart till att betala konkurskostnader eller delar av sådana kostnader. Eftersom konkurskostnaderna i en del av dessa konkurser får täckning ur konkursboet helt eller delvis och eftersom sökande borgenär i vissa fall kan antas svara för delar av kostnaderna är det svårt att säga exakt i hur många konkurser statens subsidiära kostnadsansvar aktualiseras. Tydligt är dock att staten emellanåt finansierar konkurser där det inte finns något allmänt intresse av att denna exekutionsform används.
Med hänsyn till det anförda skulle kunna övervägas att låta kostnadsansvaret i princip vila på konkurssökanden, om det från början står klart att gäldenärens situation är sådan att tillgångarna inte kommer att förslå till täckande av konkurskostnaderna. Detta skulle kunna åstadkommas genom att staten vid en konkursansökan t.ex. kräver säkerhet av sådan storlek att den täcker kostnaderna för förfarandet. Det skulle kunna bli
SOU 2000:62 493
fråga om höga belopp som en konkurssökande gäldenär på obestånd skulle ha svårt att få fram. Motsvarande skulle bli fallet för en del borgenärer. Sannolikt skulle krävas att någon borgenär hade särskilt intresse av konkursen, varför en sådan borgenär skulle vara beredd att ställa säkerheten. Ett konkursförfarande skulle då kunna drivas utan kostnadsrisk för staten. Enligt utredningens uppfattning är detta emellertid inte någon lämplig lösning. Om konkursinstitutet på detta sätt gjordes i princip otillgängligt för bl.a. gäldenärer som i huvudsak saknar tillgångar skulle för juridiska personer utvägen sannolikt bli användning av ett likvidationsförfarande eller införande av en ordning för omhändertagande av mindre tillgångar. Även ett sådant förfarande skulle vara förenat med kostnader för staten. Det skulle vidare troligen innebära en återgång till den ordning som rådde före 1979 års reform med utseende av god man i stället för förvaltare i s.k. fattigkonkurser. Reglerna om fattigkonkurs innebar ett föga ingripande förfarande där bl.a. utredning om gäldenärsbrott inte förekom. Reglerna ansågs vara knapphändiga och svårtillämpade och medförde att den gode mannen ibland inte fick betalt.
En annan möjlighet vore att låta de konkurser som leder till utdelning bära kostnaderna även för övriga konkurser. En sådan ordning skulle alltså innebära en övervältring av kostnaderna i avskrivningskonkurser på borgenärerna i de konkurser där tillgångarna räcker för utdelning. Näringslivet har allmänt sett ett intresse av att det under kontrollerade former sker en utrensning av företag som är på obestånd. En viss del av näringslivet, dvs. de borgenärer som blir inblandade i konkurs, skulle alltså riskera att drabbas av en kostnad för att det sker en sådan kontrollerad avveckling av t.ex. ”osunda bolag”. När det gäller kostnader som finansieras med avgifter i konkursen, t.ex. kungörelser och tillsyn, skulle detta kunna ske genom en höjning av avgifterna så att intäkterna från de avgifter som faktiskt inflyter täcker statens totala kostnader i dessa avseenden (se närmare om principen om kostnadstäckning i följande avsnitt). Frågan är emellertid hur en sådan lösning skulle kunna tillämpas när det gäller de kostnader som staten i dag har för förvaltararvoden i avskrivningskonkurser. Det skulle närmast bli frågan om att ta ut en generell avgift i utdelningskonkurser.
I stället för låta kostnaden för konkurskostnader som inte kan tas ur konkursbona drabba enbart de intressenter i näringslivet som blivit borgenärer i en utdelningskonkurs skulle man kunna välja att låta näringslivet som sådant finansiera hela konkursförfarandet. Detta skulle kunna ske genom att avgifter tas ut på sätt som påminner om finansieringen av lönegarantin. En sådan finansiering skulle kunna avse hela konkursförfarandet, dvs. inkl. kostnad för delar av domstolsväsendet. I det föregående har emellertid framhållits att konkurs alltid ansetts utgöra en del av den rättsvård som staten är skyldig att tillhandahålla. En möjlighet skulle då vara att i stället anslagsfinansiera domstolsadministrationskostnaderna på
494 SOU 2000:62
samma sätt som i dag medan resten av kostnaderna – sedan konkursbona i första hand efter förmåga fått stå för kostnaderna i den enskilda konkursen – finansierades med en slags ”näringsavgift”.
En lösning som innebär att det slutliga kostnadsansvaret i konkurser flyttas över på näringslivet skulle innebära ett radikalt nytänkande. Ett skäl för en sådan kostnadsfördelning skulle kunna vara att det är näringslivet som har det största intresset av att en behövlig sanering sker och att icke livskraftiga företag avvecklas på ett formellt tillfredsställande sätt. En sådan lösning skulle emellertid kräva ingående överväganden när det gäller beräkningen av avgiftens storlek och vilket avgiftsunderlag som skall läggas till grund. Det bör också beaktas att de kostnader det skulle röra sig om är, sett ur ett statsfinansiellt perspektiv, förhållandevis små, varför en avgift skulle bli mycket liten och därför lämpligen behöva sammankopplas med en redan befintlig avgift. Det kan ifrågasättas om det anförda motivet för en sådan finansiering har tillräcklig bärkraft.
I sammanhanget måste även beaktas statens roll i konkursförfarandet. Som nämnts förut har staten inte bara en roll som kostnadsbärare utan är också i många fall borgenär. Staten skulle därför i sin egenskap av borgenär, på samma sätt som enskilda borgenärer, få bidra till del av kostnaderna för konkursförfarandet. Vidare måste beaktas att konkurs numera inte kan ses enbart som en angelägenhet för borgenärerna. Allmänna intressen som beivrande av ekonomisk brottslighet och tryggande av sysselsättningen har efter hand fått allt större utrymme i konkursförfarandet.
De intressen som staten således har av en väl fungerande insolvenshantering väger enligt utredningens uppfattning tungt vid avgörandet av om det slutliga ansvaret för konkurskostnader bör åvila staten. Även om det kan anföras skäl för att en del av ansvaret skulle få bäras av näringslivet är inte dessa skäl så starka att utredningen vill föreslå någon förändring när det gäller principen om statens subsidiära kostnadsansvar. I stället bör övervägas om och i så fall hur de kostnader som staten således kan få svara för kan begränsas. Frågan om i vilken utsträckning staten kan göra anspråk på kostnadstäckning för de kostnader som staten har i samband med konkursen och hur avgifterna skall beräknas behandlas i avsnitt 5.8.4.2. Utredningen har också när det gäller kostnaderna för kungörelseannonsering övervägt möjligheten att begränsa omfattningen av sådan annonsering. Övervägandena redovisas i avsnitt 5.10.1. När det gäller statens kostnader i övrigt består dessa huvudsakligen av kostnader för arvoden till förvaltare i avskrivningskonkurser. Dessa arvoden bestäms enligt en särskild konkursförvaltartaxa (DVFS 1999:16). Behovet av förändringar av denna taxa har behandlats i avsnitt 5.4.3.
När det gäller statens kostnader för domstolsadministrationen avseende konkursförfarandet är utgångspunkten att dessa kostnader alltjämt skall vara en angelägenhet för staten. Konkurssökande borgenär måste emeller-
SOU 2000:62 495
tid betala en ansökningsavgift som skulle kunna betraktas som ett bidrag till kostnaden för hantering av konkursärendet. Denna ansökningsavgift kommer att behandlas närmare i avsnitt 5.8.5.
5.8.4.2 Statens anspråk på kostnadstäckning för tillsyns-,
kungörande- och kallelsekostnader
Utredningens bedömning: Det ekonomiska mål som bör eftersträvas när det gäller statens kostnader för tillsyn, kungörelser och kallelser skall vara full kostnadstäckning för den kostnad som kan anses hänförlig till den enskilda konkursen.
Statens kostnad för tillsyn, kungörelser och kallelser täcks i dag till viss del av tre olika avgifter. Tillsynsavgift tas enligt förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs ut i utdelningskonkurser, dvs. sådana konkurser som inte skrivs av eller läggs ned eller där konkursbeslutet har upphävts. Avgiften uppgår till ett belopp som svarar mot fem procent av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger det beloppet. Också när det gäller kostnaden för kallelser och underrättelser till borgenärer föreskrivs en avgift som tas ut i samtliga konkurser i mån av tillgångar. Avgiften uppgår till 250 kr (se Domstolsverkets föreskrifter DVFS 1996:4 A 67).
De administrativa kostnaderna för statens tillsyn uppskattades för 1999 till 44 mkr. I detta belopp har inte räknats in den kostnad som staten har för TSM:s förvaring av gäldenärens räkenskapsmaterial m.m. enligt 7 kap. 22 § KL (se vidare härom i avsnitt 5.10.4). Intäkten från tillsynsavgiften och kallelseavgiften uppgick samma år till 25,6 mkr (se vidare avsnitt 2.6.2.1).
Statens kostnad för kungörelser i konkurs uppgick 1999 till 17,8 mkr. Denna kostnad täcks delvis av en kungörandeavgift som tas ut i alla konkurser i mån av tillgångar och som uppgår till 3 000 kr (förordningen 1987:452 om avgifter vid de allmänna domstolarna). Intäkterna från kungörandeavgiften uppgick 1999 till 10,25 mkr.
Genom att ställa upp ett ekonomiskt mål för verksamheten bestämmer statsmakterna vilka kostnader som en avgift skall täcka. Principen om full kostnadstäckning kommer till uttryck i bl.a. 5 § avgiftsförordningen (1992:191) som avser ansökningsavgifter och expeditionsavgifter vid myndigheter under regeringen och vid de allmänna försäkringskassorna. I regeringens förordningsmotiv uttalas att med full kostnadstäckning avses att intäkterna vid en viss beräknad volym skall täcka samtliga med verk-
496 SOU 2000:62
samheten direkt och indirekt förenade kostnader (regeringens förordningsmotiv 1992:3).
Frågan om vilken grad av kostnadstäckning som bör eftersträvas vid avgiftsbestämningen såvitt gäller avgifter som tas ut i konkurs har berörts i flera olika sammanhang. När det gäller tillsynsavgiften uttalades i prop. 1978/79:105 (s. 253) att ersättning för kostnaderna skulle bestämmas så att staten får täckning för sina kostnader för tillsynen. Den avgift som ursprungligen infördes bestämdes av TSM på grundval av det arbete som myndigheten lagt ned i den enskilda konkursen. Om konkursen skrevs av enligt 185 d § ÄKL var avgiften 300 kr. År 1988 infördes de bestämmelser om tillsynsavgiftens beräkning som gäller i dag, och som innebär att avgift tas ut enbart i utdelningskonkurser och med ett belopp som bestäms som en viss andel av förvaltararvodet (se även avsnitt 2.6.2.1). RRV uttalade i sin rapport 1994:13 Tillsyn vid konkurs bl.a. att tillsynsavgiften borde ses över i syfte att pröva förutsättningarna för ökad självfinansiering och högre kostnadstäckning genom breddat avgiftsunderlag och bättre kostnadsanpassade avgifter. Utgångspunkten borde enligt RRV i princip vara full kostnadstäckning som ekonomiskt mål.
Också de nuvarande bestämmelserna om ersättning för kungörandekostnader bygger på principen om full kostnadstäckning för staten. För tiden före 1987 då de nuvarande bestämmelserna trädde i kraft var det normalt sökanden som fick bära kostnaden för de kungörelser som utfärdades. Grunden för detta var att tingsrätten ansågs utfärda kungörelserna för sökandens räkning. Då DV fick i uppgift att lämna förslag om ett nytt system för finansiering av kungörandekostnaderna var ett av de krav som uppställdes att systemet skulle ge full kostnadstäckning för staten. Förslaget innebar att en enhetlig kungörandeavgift skulle tas ut av konkursboet. Avgiften skulle vara beräknad så att ” staten totalt sett får täckning för sina utlägg för de kungörelser som konkursdomaren utfärdar i samband med konkurser bortsett från kungörelser om efterbevakning”. Av bl.a. rättviseskäl infördes kungörandeavgifter även i mindre konkurser (se vidare avsnitt 2.6.6.2).
Den kungörandeavgift som trädde i kraft den 1 juli 1987 var beräknad på grundval av en av DV utförd stickprovsundersökning av vissa fakturor. Avgiften höjdes redan fr.o.m. den 1 januari 1988 på grund av att tingsrätten enligt den nya konkurslagen skulle svara för kungörandet av utdelningsförslag, vilket inte varit fallet tidigare. Frågan om kostnadstäckningsgrad kom därvid att diskuteras genom att DV hade kommit fram till att de kostnadsökningar som kunde förutsättas egentligen skulle kräva en höjning av kungörandeavgiften på 500 kr. En sådan höjning skulle emellertid innebära att staten i de konkurser där någon utdelning inte sker och något utdelningsförslag således inte kungörs, skulle få intäkter som inte motsvarades av några kostnader. Eftersom omfattningen av dessa konkur-
SOU 2000:62 497
ser vid tidpunkten inte var känd föreslogs en höjning som, tillsammans med en prisuppräkning, uppgick till 300 kr. Då avgiften återigen höjdes fr.o.m. den 1 januari 1990 hade denna höjning föregåtts av en beräkning av dels kostnaden för kungörande av utdelningsförslag i de konkurser där sådan kostnad faktiskt uppstod, dvs. i utdelningskonkurserna (792 kr per utdelningskonkurs), dels en beräkning av kostnaden för kungörande exklusive utdelningsförslag i samtliga avslutade konkurser (2 187 kr per konkurs).
Då möjligheten för tingsrätterna att i vissa fall ersätta kungörelseförfarandet med skriftliga underrättelser till borgenärerna diskuterades gjordes ett försök att beräkna kostnaden för utsändandet av ett skriftligt meddelande baserat på principen om full kostnadstäckning. Konkurslagskommittén kom i sitt slutbetänkande (SOU 1983: 24 s. 158 f.) därvid fram till en viss kostnad, men uttalade samtidigt att det inte utan vidare kunde antas att den totala kostnaden för informationen skulle låta sig beräknas bara genom att multiplicera den beräknade kostnaden med antalet adressater. Det överlämnades därför åt domstolarna att göra en fri bedömning av kostnadens storlek. De beräkningar som senare utfördes av DV anknöt till Konkurslagskommitténs beräkningar. Med en prisuppräkning till 1987 års priser skulle kostnaden per underrättelse uppgå till 17 kr. På grund av tidsbrist hade någon undersökning av hur många meddelanden som skickades ut i en konkurs inte gjorts men antalet uppskattades till 10. På grundval härav fastställdes avgiften till 200 kr för att senare genom den nu gällande förordningen höjas till 250 kr.
Principen om full kostnadstäckning synes alltså ha legat till grund för den nuvarande avgiftsbestämningen när det gäller samtliga de kostnader som nu är aktuella. Som framgått i det föregående täcks emellertid statens kostnader för tillsyn, kungörande och kallelser inte av de intäkter som motsvarande avgifter inbringar. Detta aktualiserar frågan om vad principen om full kostnadstäckning faktiskt innebär när det gäller de avgifter som nu är aktuella. Den allmänna innebörden av begreppet full kostnadstäckning skulle i princip vara möjlig att tillämpa på t.ex. frågan om vilken ansökningsavgift som skall tas ut i konkurs (se vidare härom i avsnitt 5.8.5). En sådan avgift tas ut av sökanden (med vissa undantag) då konkursen inleds oavsett konkursens karaktär. När det gäller tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna är situationen emellertid inte densamma, eftersom dessa avgifter tas ut i första hand ur konkursboets tillgångar. Det går visserligen att fastställa självkostnaden för handläggningen av ett konkursärende, men om det inte finns några tillgångar sedan förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning blivit täckt kan avgiften inte tas ut. En beräkning där avgiften bestäms utifrån den förutsättningen att den skall tas ut i alla konkurser innebär således inte att statens intäkter blir så stora att de täcker
498 SOU 2000:62
t.ex. kostnaderna för kungörandet, eftersom avgiften faktiskt inte kan tas ur konkursboet längre än tillgångarna räcker.
En avgörande fråga att ta ställning till är alltså om principen om full kostnadstäckning verkligen skall innebära att staten skall få täckning för de totala kostnaderna för tillsyn, kallelser respektive kungörelser eller om principen innebär full kostnadstäckning i den enskilda konkursen. Eftersom avgifter inte kan tas ut i konkurser som saknar tillgångar måste konsekvensen av ett krav på kostnadstäckning för hela verksamheten bli att konkurser där det finns tillgångar som täcker konkurskostnaderna (dvs. i princip utdelningskonkurser) får bära även kostnader som är hänförliga till de tillgångslösa konkurserna. I realiteten skulle det alltså bli borgenärerna i utdelningskonkurser som skulle få betala inte bara kostnad för tillsyn m.m. i den konkurs där deras fordringar är aktuella utan även en viss andel av kostnaderna för tillsyn m.m. i övriga konkurser genom en lägre utdelning (jfr vad som sagts i föregående avsnitt om ”övervältring” av statens kostnader på borgenärerna i utdelningskonkurser). Ett krav som enbart innebär kostnadstäckning i den enskilda konkursen skulle däremot innebära att varje konkurs bär sina egna kostnader, dvs. borgenärerna i utdelningskonkursen betalar för den tillsyn och de kungörelser m.m. som – med viss schablonisering – kan anses hänförliga till den egna konkursen.
En möjlighet till viss jämförelse erbjuder de överväganden som legat bakom utsökningsavgifternas storlek och konstruktion. I prop. 1991/92:93 s. 98 föreslog regeringen bl.a. att grundavgift skulle få tas ut hos gäldenären vid indrivning i allmänna mål i huvudsak på samma sätt som redan skedde vid verkställighet av privaträttsliga fordringar. Regeringen uppdrog åt RRV att, i samarbete med RSV, lämna förslag beträffande grundavgiftens storlek. Utgångspunkten var att avgiften skulle ge full täckning för kostnaderna för målets handläggning. Uppdragsgivaren skulle dock inte vara betalningsskyldig för avgift som inte kunde tas ut hos gäldenären. I den rapport som RRV utarbetade (Grundavgift i allmänna mål m.m. hos kronofogdemyndigheterna, RRV dnr 20–92–0736) föreslogs att grundavgiften skulle sättas schablonmässigt med utgångspunkt i en genomsnittligt beräknad förrättningskostnad per mål. Detta innebar att det ekonomiska målet full kostnadstäckning kunde beräknas uppnås i de fall grundavgiften kunde tas ut av gäldenären. Däremot kom de totala avgiftsintäkterna inte att täcka samtliga med verksamheten förenade kostnader, eftersom uppdragsgivaren, t.ex. skatteförvaltningen, inte skulle vara betalningsskyldig för avgift som inte kunde tas ut hos gäldenären.
RRV övervägde också, på grundval av ett annat uppdrag från regeringen, taxesättningen när det gällde utsökningsavgifter i enskilda mål (Översyn av taxesättningen inom exekutionsväsendets område, etapp 2 Utsökningsavgifter m.m. RRV dnr 20–91–0514). Även i det sammanhanget konstaterades att full kostnadstäckning inom verksamhetsområdet skulle
SOU 2000:62 499
gälla som huvudprincip. När det gällde dessa avgifter fanns inte begränsningen att sökanden skulle vara fri från ansvar för avgifter som inte kunde tas ut hos gäldenären. RRV övervägde om sökandens ansvar för kostnader skulle finnas kvar eller inte. Ett avskaffande skulle dock enligt RRV innebära att kostnaderna för de mål där avgiften inte kunde tas ut av gäldenären, skulle belasta KFM. Om principen om full kostnadstäckning för verksamheten skulle upprätthållas skulle avgiften för utsökningsmålen behöva höjas vilket skulle medföra att kostnaden skulle komma att belasta de gäldenärer som kunde betala. Mot denna bakgrund föreslog RRV att sökanden även fortsättningsvis skulle ha det fulla ansvaret för kostnader som uppkommit i målet.
Frågan om kostnadstäckning för hanteringen av enskilda mål har senare också behandlats i en rapport upprättad av RSV (1996 års reform av utsökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändringar, RSV Rapport 2000:6). Det redovisas i rapporten att kostnadstäckningsgraden när det gäller kostnaden för handläggning av enskilda mål har sjunkit från 83 % 1994 till 43 % 1999 (jfr rapporten s. 96). RSV har ifrågasatt om ett krav på full kostnadstäckning alltjämt bör eftersträvas med hänsyn till det ansvar som åligger staten att svara för att rättstrygghet och rättssäkerhet vidmakthålls. Häri ligger enligt RSV bl.a. att det offentliga tvånget skall vara tillgängligt för den som har behov därav. RSV har vid en avvägning av dessa intressen mot det fiskala intresset ansett att underlaget för avgiftsuttaget inte bör breddas och att kostnadstäckningsgraden bör vara ungefärligen oförändrad.
De nuvarande kungörande- och kallelseavgifterna i konkurs har bestämts på grundval av en beräknad kostnad för handläggningen i ett enskilt konkursärende. När det gäller kungörandeavgiften har hänsyn också tagits till att kostnaden i utdelningskonkurser är högre på grund av kungörandet av utdelningsförslaget. En särskild självkostnad har därför beräknats för kungörande av utdelningsförslaget, vilket medfört att full kostnadstäckning uppnåtts i utdelningskonkurserna. Den nuvarande principen är alltså att full kostnadstäckning eftersträvas för kungörandet i utdelningskonkurser. Avgiften bestäms däremot inte på det sättet att även kostnaden för avskrivningskonkurserna täcks. I den mån det finns tillgångar över i en avskrivningskonkurs sedan kostnad för förvaltararvode m.m. täckts tas dock kungörande- och kallelseavgiften ut så långt tillgångarna räcker.
När det gäller tillsynsavgiften tas den enligt nuvarande regler inte ut i konkurser som inte avslutas med utdelning. Det är svårt att bedöma om den nivå på tillsynsavgiften som valts har syftat till att täcka enbart kostnaderna för tillsyn i utdelningskonkurserna eller om man härvidlag har eftersträvat kostnadstäckning för tillsynsverksamheten i stort. Det förhållandet att tillsynsavgift efter den ändring som trädde i kraft den 1 januari 1988 inte tas ut i avskrivningskonkurser synes inte ha berott på att tillsyn
500 SOU 2000:62
inte utövas i avskrivningskonkurser utan torde snarare haft administrativa förklaringar. Av den enkät som utredningen genomfört 1999 (se bilaga 9) kan också utläsas att TSM uppskattar att en inte obetydlig del av den totala tillsynsverksamheten avser avskrivningskonkurser.
Enligt utredningens uppfattning bör utgångspunkten när det gäller kostnadstäckning i konkurs vara, att en enskild konkurs inte skall belastas med kostnader som inte på något sätt kan hänföras till just den konkursen. Det är inte rimligt att de borgenärer som haft befogat intresse av att få en viss gäldenär försatt i konkurs skall bära kostnader för direkta utlägg för kungörelser och kallelser som avser andra konkurser. Det ekonomiska målet bör alltså formuleras med inriktning på kostnadstäckningen i den enskilda konkursen. När det gäller graden av kostnadstäckning anser utredningen att full kostnadstäckning bör eftersträvas. Den skyldighet som staten har att svara för att rättstrygghet och rättssäkerhet vidmakthålls kommer till uttryck bl.a. genom att staten tillhandahåller ett offentligt konkursinstitut (se avsnitt 5.8.2) och svarar för domstolsväsendets kostnader härför.
RRV har visserligen när det gäller kostnaden för tillsyn i konkurser uttalat att en högre kostnadstäckning borde eftersträvas genom breddat avgiftsunderlag och bättre kostnadsanpassade avgifter. Utredningen kommer i följande avsnitt att överväga den närmare utformningen av tillsynsavgiften mot bakgrund av innehållet i den nya offentliga tillsyn som utredningen nu lämnar förslag till. Utgångspunkten bör emellertid även när det gäller en ny tillsynsavgift vara att full kostnadstäckning skall uppnås i den enskilda konkursen. Den nya offentliga tillsynen kommer att vara flexibel med utgångspunkt i det behov som finns från samhällets sida att övervaka konkursförvaltarens åtgärder. Tillsynen kommer i större utsträckning än i dag att koncentreras till de konkurser som är av mer omfattande slag, dvs. i huvudsak utdelningskonkurser, medan tillsynen i avskrivningskonkurser i många fall kommer att kunna begränsas till den baskontroll som företas i alla konkurser. Med hänsyn härtill kommer den kostnadstäckningsgrad som uppnås i tillsynsverksamheten i stort sannolikt att öka i förhållande till i dag. Frågan om tillsynsavgiftens utformning och underlaget för avgiftsuttaget kommer att behandlas närmare i följande avsnitt.
Sammanfattningsvis förordar utredningen att det ekonomiska mål som bör eftersträvas när det gäller statens kostnader för tillsyn, kungörelser och kallelser i konkurser skall vara full kostnadstäckning för kostnad som kan anses hänförlig till den enskilda konkursen. Med hänsyn till den begränsade möjlighet som finns att få täckning för kostnader i konkurser där tillgångar saknas eller där tillgångarna bara till viss del täcker konkurskostnaderna kommer ett ekonomiskt mål som innebär kostnadstäckning för verksamheten som sådan inte att kunna uppnås.
SOU 2000:62 501
5.8.4.3 Tillsynsavgiften som del i en konkursavgift
Utredningens förslag: De nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna skall sammanföras till en avgift, benämnd konkursavgift. Konkursavgiften skall i alla konkurser tas ut med ett fast belopp beräknat på grundval av dels de nuvarande kungörande- och kallelseavgifterna, dels en avgift för den grundläggande baskontrollen. Beloppet har f.n. beräknats till 4 350 kr. I konkurser som avslutas genom att rätten fastställer utdelning skall som konkursavgift, utöver det nyss nämnda beloppet, tas ut ett belopp som motsvarar 5 procent av förvaltararvodena upp till 200 000 kr och 2 procent av arvodena däröver. Bestämmelser om konkursavgift ges i förordning och skall kontinuerligt anpassas till rådande kostnadsläge.
Som framhållits i föregående avsnitt täcks kostnaderna för statens tillsyn delvis genom en tillsynsavgift som beräknas som en viss andel av förvaltararvodet och tas ut ur konkurser som avslutas med utdelning. I avsnitt 5.8.2 har konstaterats att en ny offentlig tillsyn på samma sätt som i dag skall finansieras genom att en avgift tas ut i den enskilda konkursen. Frågan är emellertid om det med hänsyn till innehållet i den nya offentliga tillsynen finns anledning att göra andra överväganden när det gäller avgiftens konstruktion. I det sammanhanget bör också beaktas hur det totala avgiftsuttaget i konkurser skall se ut och behovet av förenkling av de nuvarande avgiftssystemen. Ett förslag som förts fram av DV i rapporten 1992:2 Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter är att de nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna skall föras samman till en enda avgift benämnd konkursavgift.
En ny offentlig tillsyn skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje sådan kontroll. En baskontroll skall utövas i alla konkurser, innefattande en kontroll av att förvaltaren iakttar i KL föreskrivna frister och att föreskrivna uppgifter lämnas i olika handlingar. Tillsynsmyndigheten skall företa andra kontrollåtgärder än de som följer av baskontrollen om det behövs med hänsyn till omständigheterna. Behovet av en utökad tillsyn varierar, men kan generellt sett antas vara mer framträdande i utdelningskonkurser än i avskrivningskonkurser. Tillsynen skall därför enligt förslaget vara flexibel och anpassas till behovet av samhällelig kontroll i varje enskild konkurs. Det överlämnas åt tillsynsmyndigheten att avgöra i vilka konkurser som det räcker med en baskontroll och i vilka det finns behov av en utökad tillsyn (jfr avsnitt 5.7.2.4 och 5.7.2.5). Tillsynen kommer således inte på samma sätt som i dag att vara ärendecentrerad. Frågan är om och i så fall hur detta skall påverka den avgift som skall tas ut för att täcka kostnaderna för tillsynen.
502 SOU 2000:62
I föregående avsnitt har utredningen förordat att den kostnadstäckningsgrad som bör eftersträvas när det gäller bl.a. kostnad för tillsynsmyndighetens arbete är full kostnadstäckning för kostnaderna i den enskilda konkursen. Denna princip måste emellertid ses mot bakgrund av de begränsade möjligheter som finns att få täckning för en avgift i konkurser som avslutas med avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. Detta har med de nuvarande bestämmelserna kommit till uttryck genom att någon tillsynsavgift inte tas ut i dessa konkurser. Det innebär emellertid inte att det inte utövas någon tillsyn i avskrivningskonkurser i dag. Enligt de uppskattningar som TSM gjort i samband med utredningens enkät avseende arvode m.m. (bilaga 9) tas mellan 20 och 35 procent av de totala resurserna på TSM i anspråk till kontrollen av avskrivningskonkurser. Detta har sin grund i att den tillsyn som enligt nuvarande regler skall utövas enligt olika bestämmelser i KL är kopplad till varje enskild konkurs. Även om det enligt vad som upplysts från olika TSM görs prioriteringar när det gäller omfattningen av den tillsyn som utövas i avskrivningskonkurserna innebär de krav som ställs enligt nuvarande bestämmelser en begränsning av möjligheterna att göra sådana prioriteringar.
Om tillsynen enligt utredningens förslag görs selektiv skulle det kunna övervägas om inte den skillnad i tillsynens omfattning som kommer att råda mellan olika konkurser på något sätt borde avspeglas även i tillsynsavgiftens storlek. En viss differentiering av avgiften skulle alltså kunna övervägas. Sådana förslag finns även inom andra tillsynsområden. Således har t.ex. RRV i rapporten ”Översyn av Finansinspektionens avgiftssystem m.m.” (RRV 1994:29) föreslagit att den övergripande tillsyn som Finansinspektionen utövar skall finansieras genom en årlig avgift som betalas av de institut som står under inspektionens tillsyn, medan den operativa tillsynen skall bekostas genom en avgift som tas ut i förhållande till det antal timmar som Finansinspektionen lagt ned på det enskilda tillsynsobjektet. Avgiften skall bestämmas på grundval av en av regeringen fastställd timkostnadsnorm. På detta sätt skulle uppnås ett bättre samband mellan den årliga avgift som varje objekt betalar och den tillsyn som faktiskt utövas än den årliga avgift som varje objekt betalade i förhållande till balansomslutningen. Förslaget har emellertid, såvitt utredningen kunnat utröna, inte blivit genomfört.
En möjlighet som mot denna bakgrund skulle kunna övervägas när det gäller avgifter för tillsynen i konkurs vore att en viss ”grundavgift” tas ut i alla konkurser för att täcka kostnaden för den baskontroll som enligt utredningens förslag skall förekomma i alla konkurser. Härvid skulle inte göras någon skillnad mellan utdelningskonkurser och avskrivningskonkurser. I den sist nämnda kategorin skulle dock avgiften kunna tas ut endast i mån av tillgångar (jfr uttag av kungörandeavgift enligt nuvarande regler). Utöver denna ”grundavgift” skulle en avgift tas ut för den tillsyn
SOU 2000:62 503
som faktiskt utövats i den enskilda konkursen. Avgiften skulle alltså bli olika i olika konkurser och bestämmas av tillsynsorganet. En sådan individualiserad avgift skulle stämma väl överens med principen om att kostnadstäckning eftersträvas i varje enskild konkurs. Ju större behov av tillsyn som finns i en konkurs, ju högre blir avgiften.
En lösning med tillsynsavgift i förhållande till den faktiska tillsyn som lagts ned i konkursen skulle emellertid innebära vissa nackdelar. För att avgiften skulle kunna bestämmas skulle krävas att tillsynsmyndigheten löpande noterar den tillsynstid som lagts ned i varje enskild konkurs. Ett sådant system tillämpades fr.o.m. tillsynsavgiftens tillkomst 1979 till den 1 januari 1988 då den nuvarande bestämmelsen om beräkning av tillsynsavgiften i förhållande till förvaltararvodets storlek trädde i kraft. Det innebär visserligen en bättre kostnadstäckning, men det skulle också innebära ett inte obetydligt extra arbete för myndigheten. Vidare bör beaktas att ett beslut att utöva tillsyn i en konkurs i många fall skulle ha sin grund i att det finns allmänna intressen att bevaka i konkursen. Uttagande av tillsynsavgift skulle i realiteten innebära en lägre utdelning för borgenärerna i konkursen. Dessa fordringsägare skulle kunna ifrågasätta varför enbart borgenärerna i de aktuella konkurserna skulle finansiera det allmännas intresse av kontroll. Ytterligare en nackdel ligger i den bristande förutsägbarhet som skulle uppstå, eftersom det inte förrän i samband med konkursens avslutande skulle stå klart om någon tillsynsavgift utöver den grundläggande avgiften skulle komma att tas ut.
En helt individualiserad avgift enligt den modell som nu beskrivits skulle enligt utredningens uppfattning medföra alltför stora nackdelar och bör därför inte komma ifråga. Behovet av att anpassa avgifterna till den tillsyn som faktiskt utförs kvarstår dock. Därför har övervägts vilka möjligheter som står till buds att på objektiv grund anpassa avgiften till den tillsyn som utförs. Ett exempel på differentierad avgift i förhållande till vilken åtgärd som begärs är avgifterna vid verkställighet enligt UB. För varje verkställighet som sökts tas ut en grundavgift. I allmänt mål är avgiften 500 kr och i enskilt mål 500 kr om det begärts enbart begränsad tillgångsundersökning och 1000 kr i andra mål. Härutöver tas särskilda avgifter ut i samband med att åtgärder vidtas för försäljning av bl.a. fast egendom (förberedelseavgift) och då egendomen säljs exekutivt (försäljningsavgift). Storleken på dessa avgifter är beroende av taxeringsvärdet på egendomen respektive köpeskillingen (9 och 10 §§ förordningen 1992:1094 om avgifter vid kronofogdemyndigheterna). Avgifterna har bestämts med utgångspunkt i att full kostnadstäckning skall uppnås dels totalt för de mål där grundavgift tas ut, dels i fråga om vissa kategorier mål.
Utredningens förslag om en ny offentlig tillsyn innebär att en baskontroll skall ske i alla konkurser. Tanken med en ”grundavgift” för denna
504 SOU 2000:62
kontroll skulle därför kunna behållas. En skiljelinje skulle därefter kunna dras mellan avskrivningkonkurser och utdelningskonkurser, eftersom tillsynen i den förra kategorin konkurser i flertalet fall kommer att begränsas till enbart en baskontroll. I avskrivningskonkurser skulle det sålunda vara tillräckligt att ta ut ”grundavgiften”. Avgiften skulle tas ut i den mån tillgångar finns utöver vad som behövs för att täcka förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning. Skälet för varför sådana överskjutande tillgångar bör tas i anspråk är att det inte är rimligt att viss utdelning sker (jfr bestämmelsen i 10 kap. 4 § KL) samtidigt som staten inte får sina kostnader för tillsynen täckta. Även sökande borgenärs ansvar skulle på så sätt kunna tas i anspråk för en sådan ersättning. När det gäller utdelningskonkurser kommer det i många fall att förutom baskontrollen bli aktuellt med en utökad tillsyn. I dessa konkurser skulle det därför behöva tas ut en högre avgift för tillsynen. Avgiften skulle, på samma sätt som idag, kunna beräknas på grundval av förvaltarens arvode. Det skulle visserligen innebära en schablonisering i förhållande till kostnaden för den tillsyn som verkligen läggs ned i varje enskild sådan konkurs, men sannolikt kommer det alltjämt finnas ett samband mellan höga förvaltararvoden och konkursens omfattning, vilket i sin tur påverkar behovet av tillsyn och kostnaden för densamma.
En lösning med en differentiering av avgiften på grundval av om konkursen avslutas med avskrivning eller utdelning skulle inte innebära något administrativt merarbete. Kungörande- och kallelseavgifter tas redan med gällande regler ut i avskrivningskonkurser i mån av tillgångar. Det förefaller därför naturligt att behandla kostnaden för tillsyn i dessa konkurser på samma sätt.
Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt bör emellertid vid övervägande av hur en tillsynsavgift skall tas ut beaktas även de önskemål som framställts om förenkling av det nuvarande avgiftssystemet. Systemet är svåröverskådligt genom att avgifterna bestäms i olika författningar och tas ut under skilda förutsättningar. Frågan om en förenkling av avgiftssystemet har behandlats i DV:s rapport Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter (1992:2) (se närmare om förslagen i avsnitt 4.2.4). I rapporten konstateras att de nuvarande avgifterna medför problem för förvaltarna som skall redovisa avgifterna. Även för tingsrätterna och DV innebär avgiftssystemet en hel del problem från redovisningssynpunkt. DV:s förslag innebär att tillsyns,- kungörande-, och kallelseavgifterna förs ihop till en avgift – en konkursavgift. När det gäller utformningen av avgiften förordas en fast avgift som ställs i relation till basbeloppet och som skall tas ut i alla konkurser, dvs. även i avskrivningskonkurser.
Den stora fördelen med en fast avgift är att den blir lättadministrerad. Nackdelen är i första hand att en konkurs som medfört relativt lite arbete (och därmed ett lågt förvaltararvode) skulle med en fast avgift få bära en
SOU 2000:62 505
större del av statens totala kostnader. Ett sätt att motverka denna nackdel skulle vara att göra avgiften rörlig i förhållande till förvaltararvodet. Detta skulle dock öka administrationen. Vid remissbehandlingen av DV:s rapport var samtliga remissinstanser positiva till en enhetlig avgift, men flera ansåg att avgiften skulle vara rörlig i förhållande till förvaltararvodet eller att det i vart fall skulle tas ut en högre avgift om förvaltararvodet översteg ett visst belopp.
DV:s förslag grundar sig på den form för tillsyn i konkurser som nu gäller, dvs. en ärendecentrerad sådan. Utgångspunkten har alltså varit att det utövas tillsyn i varje konkurs och att tillsynen blir mer omfattande ju större konkursen är, vilket i sin tur indikeras av förvaltararvodet. Man har vidare utgått från att borgenärskollektivet är detsamma i såväl konkurser av större som mindre omfattning, varför en borgenär sett över tiden skulle komma att möta både fördelar och nackdelar av en fast avgift. Borgenären skulle så att säga vinna i en konkurs som varit omfattande, men förlora i en konkurs som varit mindre omfattande men som trots det skulle få bära samma avgift.
Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att försöka åstadkomma en förenkling i det avgiftssystem som nu gäller. Därför bör eftersträvas en ordning där avgifterna tas ut under samma förutsättningar och om möjligt som en enda avgift. Det skulle också underlätta betydligt om avgifterna reglerades i en och samma författning. Emellertid måste också beaktas den nya inriktning av den offentliga tillsynen som utredningen föreslår där tillsynsorganet ges en avsevärd frihet att prioritera sina insatser alltefter omständigheterna. Grunden för uttag av avgift i konkurser skulle vara att det är kostnaderna i den enskilda konkursen som skall täckas. Som framhållits ovan kan emellertid en sådan individualisering av administrativa skäl inte genomföras fullt ut, utan en viss schablonisering är nödvändig.
Mot denna bakgrund anser utredningen inte att en konkursavgift som tas ut i alla konkurser bör bestämmas som en viss procent av prisbasbeloppet. Redan i remissvaren över DV:s förslag framhålls att de prioriteringar som TSM enligt nuvarande förhållanden gör när det gäller arbetsinsatser i olika konkurser måste avspegla sig i de avgifter som tas ut. Detta framstår också som än mer naturligt med de prioriteringar som skall göras inom ramen för den nya offentliga tillsynen. I remissvaren framhölls vidare att det från rättvisesynpunkt inte var rimligt att borgenärerna i mindre utdelningskonkurser skulle behöva lida intrång av att staten anser det administrativt bekvämt att ta ut en enhetsavgift. Denna synpunkt ligger i linje med vad utredningen tidigare uttalat om kostnadstäckning i den enskilda konkursen som ekonomiskt mål.
Med hänsyn till vad som sagts nu föreslår utredningen att en konkursavgift skall tas ut i samtliga konkurser. Avgiften skall i alla konkurser tas ut med ett belopp som motsvarar den nuvarande kostnaden för kungörelser
506 SOU 2000:62
och kallelser i konkurs (f.n. 3 250 kr) och en beräknad kostnad för den baskontroll som skall finnas i alla konkurser. Utredningen har på detta stadium enbart kunna uppskatta omfattningen på det arbete som baskontrollen kommer att innebära. Till grund för uppskattningen har lagts bl.a. en av utredningen genomförd undersökning hos TSM av den tid som genomsnittligt sett läggs ned för registrering i ärendehanteringssystemet OPTIMA av olika handlingar och åtgärder i konkursen (se avsnitt 5.7.2.4). Den konkursavgift som tas ut i alla konkurser skulle således f.n. uppgå till 4 350 kr
1
. I konkurser som avslutas med utdelning föreslås att konkursavgiften utöver det nyss redovisade fasta beloppet också skall bestå av en rörlig del som motsvarar den nuvarande tillsynsavgiften, dvs. ett belopp som svarar mot fem procent av i konkursen fastställda förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger 200 000 kr. Konkursavgiften kommer alltså med utredningens förslag att i konkurser som avslutas genom avskrivning eller genom att konkursen läggs ned, eller där rätten har fastställt ett ackord, eller om högre rätt har upphävt konkursbeslutet, tas ut med ett belopp som f.n. beräknats till 4 350 kr. I konkurser som avslutas genom att rätten fastställer utdelning skall konkursavgiften enligt förslaget bestå av samma fasta belopp och en rörlig del motsvarande den nuvarande tillsynsavgiften. Det bör finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om konkursavgiftens storlek. Enligt utredningens uppfattning bör bestämmelserna kunna ges i konkursförordningen (1987:916). Förordningen (1979:972) om tillsynsavgift kan med utredningens förslag upphävas. Detsamma gäller föreskrifterna om kungörandeavgift i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna och föreskrifterna om kallelseavgift i DV:s föreskrifter DVFS 1996:4 A 67.
1
Enligt undersökningen läggs ned i genomsnitt 13 timmar per vecka på registre-
ringsåtgärder. Det innebär ca 32 % av den totala arbetstiden (40 timmar). Arbetet utförs i princip enbart av kanslister. Dessa utgör 30 % av den totala arbetskraften vid TSM.10 % av den totala arbetskraften läggs därmed ned på registreringsåtgärder. Baskontrollen kommer även att innefatta annat än registrering (se avsnitt 5.7.2.4). Utredningen har uppskattat att ca 25 % av tillsynsmyndighetens totala arbetstid kommer att gå åt till åtgärder som har samband med baskontrollen. 25 % av de totala kostnaderna (44 mkr) blir 11 mkr. Totalt avslutades 9 880 konkurser 1999. Detta skulle ge en avgift för baskontrollen på ca 1 100 kr.
SOU 2000:62 507
5.8.4.4 Särskilt om konkursavgift i s.k. hybridkonkurser och i
konkurser som avslutas med ackord
Utredningens förslag: Avgörande för hur konkursavgift skall tas ut i hybridkonkurser bör alltjämt vara hur konkursen avslutas, dvs. om den avslutas med utdelning eller genom avskrivning. Utredningen föreslår alltså inte någon särregel när det gäller konkursavgift i hybridkonkurser.
Om ackord har fastställts i en konkurs skall konkursavgift tas ut i enlighet med vad som gäller för konkurser som skrivs av, läggs ned eller om konkursbeslutet upphävs av högre rätt.
Utredningen skall enligt 1998 års tilläggsdirektiv ta upp bl.a. frågan om tillsynsavgift i konkurser som lämnar utdelning till borgenärer med särskild förmånsrätt men brist i det allmänna boet (s.k. hybridkonkurser) och frågan om tillsynsavgift i konkurser där ackord har fastställts. Utredningen har i föregående avsnitt föreslagit att tillsynsavgiften skall ingå som en del i en gemensam konkursavgift. Förslaget medför emellertid inte, vilket kommer att belysas i det följande, att behovet av att utreda frågor om hur den föreslagna konkursavgiften skall tas ut i de nu berörda situationerna bortfaller.
Konkursavgift i hybridkonkurser
S.k. hybridkonkurser uppstår till följd av bestämmelsen i 14 kap. 18 § KL som reglerar vilka kostnader som får belasta egendom i vilken en eller flera borgenärer har särskild förmånsrätt. Särskild förmånsrätt följer bl.a. med olika panträtter, hyresfordran i näringsverksamhet, företagshypotek och fastighetsinteckning. Enligt 14 kap. 18 § första stycket KL skall den del av arvodet till förvaltaren eller sådan rådgivare eller förlikningsman som utsetts enligt 7 kap. 7 § KL som avser egendom med särskild förmånsrätt betalas ur egendomens avkastning och köpeskilling, om det inverkar på de borgenärers rätt som inte har sådan förmånsrätt i egendomen eller på statens ansvar för konkurskostnaderna. I gengäld får egendom med särskild förmånsrätt (med undantag för förmånsrätt enligt 5 § förmånsrättslagen 1970:979) inte belastas med andra kostnader än som avser egendomen i fråga.
Staten har enligt 14 kap. 2 § KL ett subsidiärt ansvar för konkurskostnader även när en konkurs undantagsvis avslutas på något annat sätt än genom avskrivning utan att boet förslår till betalning av konkurskostnaderna (prop. 1986/87:90 s. 375 f. och NJA 1994 s. 319). Som exempel på en sådan situation nämns i lagmotiven att förvaltaren säljer en intecknad fastighet till sådant pris att den inte ger något överskott i boet. Andra kon-
508 SOU 2000:62
kurskostnader än de som får tas ur köpeskillingen för fastigheten skall tas ur det allmänna boet eller i sista hand betalas av allmänna medel.
De problem som aktualiseras i de nu beskrivna hybridkonkurserna har sin grund i att de ofta behandlas som utdelningskonkurser trots att de, såvitt gäller det allmänna boet och de kostnader som är förenade med den löpande konkursförvaltningen, är att anse som avskrivningskonkurser. I avsnitt 5.8.3 har utredningen berört frågan om sökande enskild borgenärs ansvar för konkurskostnader skall påverkas av att en konkurs avslutas som hybridkonkurs med brist i det allmänna boet. I författningskommentaren till 14 kap. 14 § KL i utredningens lagförslag berörs de problem rörande kostnadsersättning till förvaltaren som påtalats i denna typ av konkurser. I det följande skall beröras frågan om avgiftsuttaget för bl.a. tillsyn i konkursen skall påverkas av att konkursen karaktäriseras som en hybridkonkurs.
Tillsynsavgift tas enligt nuvarande bestämmelser ut i konkurser som avslutas med utdelning men inte i konkurser som avslutats genom t.ex. avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL på grund av otillräckliga tillgångar. Hybridkonkurser betraktas i många fall som utdelningskonkurser trots att det kan råda brist i det allmänna boet. Som en följd härav saknas ofta medel till att betala tillsynsavgiften trots att sådan avgift fastställs att utgå ur konkursen. Det har bl.a. i en skrivelse från Konkursförvaltarkollegiernas Förening till Justitiedepartementet (se avsnitt 4.3.5.3) påtalats att detta innebär ett administrativt merarbete för DV. Om uppgifterna i konkursen inte samordnas i tingsrätten kan verket på grund av att konkursen redovisas som en tillgångskonkurs komma att kräva förvaltaren på tillsynsavgift, trots att det allmänna boets tillgångar inte täckt förvaltarens fastställda arvode och förvaltaren därför samtidigt varit berättigad att begära överskjutande del från staten (jfr Domstolsverkets Handbok för redovisning, flik 25:5).
Frågan om behovet av särskilda regler för tillsynsavgift i hybridkonkurser bör ses mot bakgrund av det förslag om konkursavgift som utredningen lägger fram. Utredningens förslag innebär att en konkursavgift skall fastställas i alla konkurser, dvs. även i konkurser som avslutas genom avskrivning enligt 10 kap. 1 § KL. I den mån det efter det att förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning blivit tillgodosedda finns tillgångar i någon omfattning skall dessa användas till att täcka hela eller delar av konkursavgiften. Utredningen föreslår dock att konkursavgiften bestäms på olika sätt beroende på om konkursen avslutas med utdelning eller om den avslutas t.ex. genom avskrivning.
Det förhållandet att konkursavgift skall fastställas i samtliga konkurser innebär att hanteringen av avskrivningskonkurser och hybridkonkurser inte kommer att skilja sig åt när det gäller frågan om någon avgift skall fastställas eller inte. Det administrativa problem som det i dag innebär att
SOU 2000:62 509
tillsynsavgift fastställs i konkursen trots att det inte finns tillgångar i tillräcklig omfattning kommer alltså även i fortsättningen att kunna uppstå i många avskrivningskonkurser. Utredningens förslag innebär därför sannolikt att nya redovisningsrutiner måste utformas.
En särskild fråga är emellertid vilken konkursavgift som skall tas ut i hybridkonkurser. Som nämnts tidigare betraktas dessa konkurser oftast som utdelningskonkurser. Detta skulle med utredningens förslag innebära att en konkursavgift utgår bestående i dels ett fast belopp, dels ett belopp som är beroende av fastställt förvaltararvode. En möjlighet vore att i stället likställa hybridkonkurser med avskrivningskonkurser när det gäller vilken konkursavgift som skall fastställas. Motivet till att utredningen föreslagit att konkursavgiften beräknas på olika sätt i avskrivningskonkurser och utdelningskonkurser är den skillnad i tillsynens omfattning som typiskt sett kommer att finnas mellan dessa båda huvudkategorier av konkurser. Det är tveksamt om hybridkonkurser allmänt sett företer större likhet med avskrivningskonkurser än med utdelningskonkurser när det gäller omfattningen av den tillsyn som tillsynsorganet kommer att anse behövlig. Detta är enligt utredningens uppfattning något som inte kan bedömas på förhand utan torde få avgöras med hänsyn till innehållet i den enskilda konkursen.
Utredningen anser inte att det finns tillräckliga skäl för att föreslå en särregel när det gäller konkursavgift i hybridkonkurser. Avgörande för vilken konkursavgift som skall tas ut i dessa konkurser får därför enligt utredningen alltjämt vara om konkursen behandlas som en utdelningskonkurs eller som en avskrivningskonkurs.
Konkursavgift vid ackord i konkurs
Under konkursens handläggning kan det inträffa att gäldenären träffar en frivillig uppgörelse med borgenärerna eller att det fastställts ett ackord i konkursen. Bestämmelser härom finns i 12 kap. KL. Visar gäldenären att han kommit överens om betalning av sina skulder eller på annat sätt träffat uppgörelse med de borgenärer vars fordringar har bevakats, eller när bevakning inte behövs, vars fordringar är kända för förvaltaren, skall rätten på ansökan av gäldenären besluta om nedläggning av konkursen. Egendomen skall, sedan konkurskostnader och andra skulder som boet ådragit sig betalats, återställas till gäldenären (12 kap. 1–2 §§ KL).
Om rätten i stället fastställer ett ackord uttalas det inte uttryckligen i KL vad som gäller i fråga om konkursens avslutande. På samma sätt som när det gäller den frivilliga uppgörelsen skall egendomen återställas till gäldenären sedan konkurskostnader och boets skulder blivit täckta. Dessutom skall de borgenärer som har förmånsrätt för sina bevakade fordringar
510 SOU 2000:62
få betalt av egendomen så långt den räcker (12 kap. 24 § KL). I lagtexten sägs emellertid inte något om hur konkursen sedan avslutas.
Konkursförvaltarkollegiernas Förening har i en promemoria till Justitiedepartementet (dnr 94–3928, se avsnitt 4.3.5.3) påtalat att det råder oklarhet om huruvida det förhållandet att ett ackord fastställs i konkurs innebär att konkursen läggs ned eller avslutas på annat sätt. Föreningen menar att bestämmelsen i 13 kap. 2 § 8 KL, som reglerar skyldigheten att avge slutredovisning i en konkurs där egendomen återställts till gäldenären till följd av att ackord har fastställts, inte gör klart på vilket sätt konkursen avslutas. Detta leder i sin tur till oklarhet huruvida tillsynsavgift skall tas ut i konkurser som avslutats med ackord. Enligt 2 § förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs skall tillsynsavgift inte tas ut i konkurser som avslutas på sätt som anges i 14 kap. 10 § KL. I denna bestämmelse sägs inte något om konkurser som avslutas med ackord.
Frågan om förfarandet efter fastställande av ett ackord har behandlats av Welamson (Konkursrätt, 1961, s. 703 och 746 f.). Ett ackord kan enligt Welamson allmänt karaktäriseras som ett avtal mellan gäldenären och oprioriterade borgenärer som kollektiv, innebärande dels att konkursen läggs ned, dels att borgenärerna avstår från en del av sin rätt. En följd av ackordet är att gäldenärens skuldförhållande till de oprioriterade borgenärerna skall avvecklas utom konkursen. I förhållande till prioriterade borgenärer skall förfarandet emellertid fortgå som vanligt med realisations- och utdelningsåtgärder. Först sedan förmånsberättigade borgenärer erhållit betalning och konkurskostnader och massagäld betalats skall egendomen återställas till gäldenären.
Welamson uttalar vidare att om utdelning tilläggs prioriterade borgenärer genom ett utdelningsförslag skulle det kunna vara naturligt att betrakta detta som slututdelning i så måtto, att dess tillgänglighet för granskning genom en kungörelse betecknar konkursens avslutande. Enligt Welamson synes det dock vara allmänt vedertaget att då ackord kommit till stånd, de för förlikning givna reglerna om kungörelse om konkursens nedläggande äger motsvarande tillämpning. Även om det efter kungörande sker en utdelning till prioriterade borgenärer synes kungörandet vara den åtgärd varigenom konkursen avslutas. De åtgärder som återstår, dvs. att betala konkurskostnader och sörja för att prioriterade borgenärer får betalt, har enligt Welamson jämställts lagtekniskt med åtgärder som återstår efter konkursens nedläggande på grund av förlikning och som sålunda förefaller ha betraktats som endast avvecklingsåtgärder efter konkursens egentliga slut (jfr 171 § ÄKL, numera 12 kap. 2 och 24 §§ KL). Ett förhållande som enligt Welamson också talar för att kungörandet utgör den åtgärd genom vilken konkursen avslutas är att egendomen återställs till gäldenären, vilket i princip innebär att han återfått sin ekonomiska rörelsefrihet.
SOU 2000:62 511
Welamson synes alltså mena att konkurser där ackord har fastställts skall anses avslutade genom en kungörelse om att konkursen läggs ned. Denna uppfattning kommer till uttryck också i hans bok Konkurs (9 uppl. 1996 s. 202), där det anges att gäldenärens enligt ackordet återstående skuldförhållanden till oprioriterade borgenärer skall avvecklas utom konkursen efter dess nedläggande.
I sammanhanget bör emellertid också beaktas innehållet i 11 kap. 18 § KL. Enligt denna bestämmelse skall en konkurs anses avslutad när tingsrätten har fastställt utdelningsförslag enligt 7 §. Enligt andra stycket samma bestämmelse får ett ackordsförslag som tidigare getts in, prövas enligt 12 kap. även om konkursen är avslutad. Paragrafen överensstämmer i huvudsak med 146 § ÄKL. Andra stycket infördes i samband med tillkomsten av den tidigare ackordslagen (1970:847). Enligt huvudregeln skulle ackordsfrågan anses förfallen om en kungörelse om utdelning utfärdades. Någon gång kunde borgenärerna emellertid ha intresse av att ackordsfrågan inte förföll, varför det infördes ett undantag enligt vilket ett ackordsförslag som ingetts innan konkursen avslutats skulle få prövas i vanlig ordning (prop. 1970:136 s.137 f.).
Utredningens uppdrag avser frågan om, och i så fall hur, tillsynsavgift – eller med utredningens förslag konkursavgift – skall tas ut i konkurser som avslutas genom att ett ackord har fastställts. Detta innebär inte att utredningen också har till uppgift att göra en fullständig genomlysning av problemen kring avslutande av konkurs i dessa situationer. För att kunna göra det krävs kännedom om hur frågan om avslutande av konkurs då ett ackord har fastställts hanteras i praktiken. Utredningen har inte tillräckligt underlag för att kunna göra säkra uttalanden härom.
Utredningen ifrågasätter också det praktiska behovet – bortsett från frågan om uttagande av konkursavgift – av ett generellt svar på frågan om hur en konkurs skall anses avslutad då ett ackord har fastställts. Behovet från handläggningssynpunkt av att klargöra på vilken grund en konkurs avslutas kommer inte vara lika stort om utredningens förslag om en ny offentlig tillsyn genomförs. Det lämnas då åt tillsynsmyndigheten att avgöra i vilken omfattning tillsyn behövs och vilken granskning av olika handlingar som erfordras. Rätten skall således innan arvodesframställningen prövas ge tillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig. På motsvarande sätt skall en ingiven slutredovisning granskas i den omfattning som tillsynsmyndigheten finner erforderligt (14 kap. 8 § och 13 kap. 5 § KL i utredningens lagförslag). Det saknar således i de sammanhangen självständig betydelse om konkursen anses avslutad genom att den läggs ned sedan ett ackord fastställts eller om den anses avslutad t.ex. genom att det fastställs utdelning i konkursen till prioriterade borgenärer.
Med hänsyn till det ovan anförda har utredningen inte funnit skäl att ta ställning till frågan hur en konkurs skall anses avslutad då ett ackord har
512 SOU 2000:62
fastställts. Utredningen har i stället begränsat övervägandena till frågan om vilken konkursavgift som bör tas ut i de aktuella situationerna. I den delen bör framhållas följande.
Enligt utredningens förslag skall olika konkursavgift tas ut beroende på om konkursen avslutas med utdelning eller om konkursen avslutas genom att konkursen avskrivs, läggs ned eller om konkursen upphävs. Syftet bakom den differentiering av konkursavgiften som föreslagits är att avgiftens storlek så långt möjligt skall svara mot det tillsynsarbete som normalt sätt läggs ned i en konkurs av ett visst slag (jfr avsnitt 5.8.4.3). Sett mot bakgrund av det nu sagda skulle det kunna ifrågasättas till vilken grupp en konkurs skall räknas om handläggningen leder till ett fastställt ackord. Är en sådan konkurs principiellt sett att jämställa med en utdelningskonkurs i tillsynshänseende eller har den större likheter med en avskrivningskonkurs? Det är svårt att ge ett entydigt svar på den frågan. Själva ackordsförfarandet ligger utanför tillsynsorganets område, vilket talar för att tillsynsarbetet i sådana konkurser är mindre omfattande, men i de fall konkursen därutöver ger utdelning till prioriterade borgenärer finns en likhet med utdelningskonkurser i allmänhet. För att konkursavgift skall tas ut på samma sätt som i utdelningskonkurser, dvs. i förhållande till förvaltarens arvode, bör det dock kunna hävdas att ”ackordskonkurserna” generellt sett företer större likheter med utdelningskonkurser än med avskrivningskonkurser såvitt avser nedlagt tillsynsarbete. Utredningen anser att det är tveksamt om det förhåller sig så.
Utredningen föreslår med hänsyn till vad som ovan anförts att konkursavgift i ackordsfallen bör tas ut med samma belopp som i konkurser som skrivs av, läggs ned eller där konkursbeslutet har upphävts av högre rätt, dvs. med ett på förhand bestämt belopp (jfr avsnitt 5.8.4.3). Detta bör anges uttryckligen i den bestämmelse som reglerar uttagande av konkursavgift.
5.8.5 Ansökningsavgift vid konkursansökan
Utredningens förslag: Ansökningsavgiften vid konkursansökan höjs från 500 kr till 1 000 kr.
Som nämnts i det föregående finansieras domstolens kostnader för handläggningen av konkursärenden huvudsakligen genom skattemedel. Kostnaderna för de kungörelser som utfärdas och de skriftliga underrättelser som domstolen skickar ut till borgenärer finansieras dock till viss del genom avgifter. I samband med att konkursansökan görs tas vidare ut en ansökningsavgift som bidrar till finansieringen av domstolarnas hantering av konkursärenden. Bestämmelser härom ges i förordningen (1987:452) om
SOU 2000:62 513
avgifter vid de allmänna domstolarna. Avgiften betalas av den som ger in ansökan. Befriad från avgift är den som ansöker om att själv få bli försatt i konkurs. Avgiften uppgår sedan den 1 september 1996 till 500 kr.
I avsnitt 2.6.4.1 har redovisats bakgrunden till den nuvarande bestämmelsen om ansökningsavgift. Stämpelskatteutredningen fick 1977 i uppdrag att göra en översyn av de dåvarande bestämmelserna om stämpelskatt och expeditionsavgift och hade i första hand till uppdrag att skapa ett förenklat och mer lättöverskådligt system. Av direktiven framgick emellertid också att utredningens översyn av den befintliga avgiftslistan skulle bygga på självkostnadsprincipen. Utredningen skulle bl.a. överväga om ”prestationer för vilka expeditionsavgifter nu tas ut i stället kan beläggas med kostnadstäckande avgifter av det slag som numera tillämpas vid en rad statliga myndigheter”. När det gällde frågan om att formulera ett ekonomiskt mål för verksamheten framhöll Stämpelskatteutredningen i sitt betänkande (Ds B 1980:7 s. 143) att de statsfinansiella aspekterna och önskemålet om ett rättvist kostnadsansvar måste vägas mot den särskilda karaktär som verksamheten vid domstol har. I en del fall utesluter denna avgiftsfinansiering.
De ekonomiska mål som Stämpelskatteutredningen föreslog innebar att hela eller delar av självkostnaden för olika mål skulle täckas av avgiften. När det gäller konkursärenden diskuterades, som nämnts i det föregående, om konkursboet skulle åläggas ansvar för kostnaderna vid domstolen. Detta skulle dock enligt utredningen kräva att avgiften i det enskilda fallet bestämdes på grundval av det arbete som utfördes av domstolen. Utredningen förordade i stället att en avgift skulle tas ut i konkursärenden på samma sätt som övriga avgifter vid tingsrätt, men inga beräkningar gjordes av självkostnaden.
Stämpelskatteutredningens förslag om att fastställa ekonomiska mål för delar av verksamheten vid tingsrätt vann inte gehör hos regeringen. Chefen för Budgetdepartementet förklarade att han inte var beredd förelå att ekonomiska mål sattes upp för verksamheten. I stället borde schablonavgifter tas ut med den begränsningen att avgiften inte fick sättas högre än självkostnaden. Stämpelskatteutredningens förslag ledde så småningom till lagstiftning, nämligen den nuvarande förordningen om avgifter vid de allmänna domstolarna. Ansökningsavgiften sattes då till 200 kr och har därefter höjts till nuvarande 500 kr.
Det är inte klart vilken grad av kostnadstäckning som har eftersträvats när det gäller ansökningsavgiften för en konkursansökan. När det gäller tillsyns- och kungörandeavgifterna har det kunnat konstateras att ett önskemål om full kostnadstäckning ligger bakom de nuvarande beräkningarna. Enligt vad som redovisats i avsnitt 5.8.4.2 anser utredningen att detta bör innebära att det är full kostnadstäckning i den enskilda konkursen som eftersträvas. Beträffande ansökningsavgiften finns inte det problemet att
514 SOU 2000:62
möjligheten till kostnadstäckning i den enskilda konkursen är beroende av storleken på tillgångarna i konkursen. Ansökningsavgiften tas ut av den som är sökande i konkursen och betalas inte av konkursboets tillgångar. Det skulle alltså i princip vara möjligt att uppställa ett ekonomisk mål som innebär full kostnadstäckning för det arbete som domstolen lägger ned i konkursärenden.
Det är oklart vilka beräkningar som ligger bakom den nuvarande avgiften på 500 kr. Av en fördelning av domstolsväsendets kostnader per verksamhetsgren (DV:s resultatredovisning för 1999) kan utläsas att självkostnaden för ett konkursärende 1999 var 15 004 kr. I denna summa inkluderades emellertid också kostnad för kungörelse, för vilket tas ut en särskild avgift. Om intäkterna från denna avgift beaktas (som dock inte täcker kostnaden fullt ut) hamnar självkostnaden runt 13 600 kr per konkursärende.
I det föregående har i flera sammanhang framhållits att domstolarnas befattning med konkurs ingår i den rättsvård som de ombesörjer vid sidan om rättskipningen. Detta behöver i och för sig inte utgöra hinder mot ett avgiftsuttag, men det kan diskuteras i vilken utsträckning full kostnadstäckning kan eftersträvas. Frågan om kostnadstäckningsgraden vid avgiftsuttag har varit aktuell också i samband med utformningen av utsökningsavgifterna. Riksdagen uttalade vid behandlingen av 1989 års kompletteringsproposition, där en viss differentiering av grundavgifter i utsökningsmål aviserades, att KFM:s befattning med enskilda mål fick anses utgöra en del av statens rättsvårdande verksamhet och att det därför knappast kunde ställas krav på att kostnaderna för verksamheten till fullo skulle täckas av avgifter. Samtidigt måste, enligt vad riksdagen uttalade, det statsfinansiella intresset av en rimlig taxesättning beaktas, liksom intresset av att exekutionsväsendet är så effektivt som möjligt. Om avgifterna skulle sättas för lågt skulle KFM:s kapacitet i viss utsträckning komma att tas i anspråk i onödan eftersom borgenärerna skulle kunna begära exekutiva åtgärder trots att utsikterna till ett positivt resultat är små eller helt saknas (prop. 1988/89:150 bil. 6 avsnitt 8 s. 21 f. , LU37, rskr. 279). Som redovisats i avsnitt 5.8.4.2 var emellertid regeringens utgångspunkt när det gällde indrivningen i allmänna och enskilda mål att avgifterna skulle ge full kostnadstäckning för målets handläggning. I den rapport som RRV, efter uppdrag från regeringen, utarbetade föreslogs att grundavgiften i allmänna mål skulle sättas schablonmässigt med utgångspunkt i en genomsnittligt beräknad förrättningskostnad per mål. Frågan om vilken kostnadstäckningsgrad som bör eftersträvas i utsökningsverksamheten har åter berörts av RSV i rapporten 2000:6 (jfr avsnitt 5.8.4.3). RSV har därvid ifrågasatt riktigheten av ett ekonomiskt mål som innebär full kostnadstäckning.
SOU 2000:62 515
En höjning av ansökningsavgiften enligt principen om full kostnadstäckning skulle innebära en flerdubbling av den nuvarande avgiften. Ansökningsavgiften vid konkurs skulle då skilja sig avsevärt från övriga ansökningsavgifter vid domstol. En sådan ordning är inte lämplig. Enligt utredningens uppfattning bör det förhållandet att handläggningen av konkurser är en del i domstolarnas rättsvårdande verksamhet innebära att något krav på full kostnadstäckning inte bör uppställas.
En gäldenär som ger in en egen ansökan om konkurs är befriad från avgift. Det är således enbart en sökande borgenär som är skyldig att erlägga ansökningsavgift. Till skillnad från när det gäller borgenärsansvaret enligt 14 kap. 3 § KL är staten också skyldig att betala ansökningsavgift. Trots detta är emellertid frågan om avgiftens storlek av betydelse huvudsakligen för en enskild sökande borgenär. År 1999 var annan borgenär än staten sökande i ca 10,5 procent av samtliga konkursansökningar. Det är alltså bara i dessa konkurser som en höjd ansökningsavgift innebär en reell ökning av statens inkomster. Vidare måste beaktas att enskild sökande borgenär också löper risk att få stå för en viss del av konkurskostnaderna om konkursboets tillgångar inte är tillräckliga. Utredningen har i avsnitt 5.8.3 föreslagit en höjning av det maximala belopp som borgenären skall kunna åläggas betala till 15 procent av det gällande prisbasbeloppet enligt AFL, f.n. 5 490 kr.
Vid bedömningen av hur hög ansökningsavgiften bör vara måste å ena sidan beaktas risken av att den totala kostnad som en borgenär slutligen kan få betala blir så hög att borgenären av den anledningen avstår från att göra en konkursansökan trots att detta vore befogat. Detta skulle, som påpekats i avsnitt 5.8.3, kunna leda till att vissa gäldenärer hinner att försämra sin ekonomiska situation ytterligare vilket i sin tur kan innebära ökade kostnader för samhället. Å andra sidan måste, på samma sätt som när det gäller bedömningen av storleken på borgenärens kostnadsansvar enligt 14 kap. 3 § KL, beaktas att en borgenär vars syfte med konkursansökan primärt är att undersöka möjligheterna till indrivning av en fordran även har möjlighet att begära utredning och verkställighet enligt UB. Grundavgiften vid en ansökan om verkställighet med fullständig tillgångsundersökning är 1 000 kr (jfr avsnitt 5.8.3).
Vid en sammanvägning av de olika argument som nu redovisats och med hänsyn till de krav på kostnadstäckning som legat till grund för taxesättningen i utsökningsmål anser utredningen att det finns utrymme för en viss höjning av ansökningsavgiften. Utredningen föreslår därför att ansökningsavgiften höjs från 500 kr till 1 000 kr. Följs utredningens förslag i denna del, bör det föranleda en omprövning av motsvarande avgift för ansökan om företagsrekonstruktion.
516 SOU 2000:62
5.9 Organisatoriska frågor
5.9.1 Ett nytt, offentligt tillsynsorgan
Utredningen har i avsnitt 5.2.4 föreslagit att en reformerad offentlig konkurstillsyn bör organiseras så att dess självständighet markeras tydligt. Den nya tillsynsmyndigheten bör fungera som en självständig myndighet och inte vara inordnad under KFM:s budgetansvar eller lyda under RSV.
I detta avsnitt behandlas närmare frågan hur en självständig tillsynsmyndighet skall vara organiserad. Skall det vara enbart en central myndighet eller finns det behov av en organisation med regional förankring? Skall det i det senare fallet finnas flera olika regionala myndigheter eller skall en regional förankring organiseras på annat sätt? Vilken geografisk indelning är lämplig och vilka konsekvenser kan den nya organisationen få för behovet av personal vid myndigheten eller myndigheterna?
5.9.1.1 Behovet av regional förankring
Utredningens förslag: Den nya offentliga tillsynen skall utövas av en rikstäckande myndighet – Konkurstillsynsmyndigheten. Myndigheten skall ha en centralt placerad funktion. Myndighetens löpande verksamhet skall bedrivas vid olika regionalt placerade enheter.
Utgångspunkten när man överväger hur en ny tillsynsfunktion skall vara organiserad är i första hand innehållet i den verksamhet som tillsynsorganet skall utöva. Är verksamheten sådan att den kan utövas av en centralt placerad myndighet eller krävs det en myndighetsorganisation som bedriver sin verksamhet på olika platser i landet? Nuvarande TSM är tio till antalet. Även om detta pekar i riktning mot det senare alternativet, skall utredningen först uppehålla sig något vid frågan om vad en centralisering av tillsynsverksamheten skulle innebära.
En tillsynsform som skulle kunna tjäna som jämförelse när det gäller det första alternativet är den tillsyn som Justitieombudsmannen (JO) utövar över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § RF). JO:s tillsyn täcker hela landet, men JO-ämbetet är placerat i Stockholm. JO:s verksamhet innefattar förutom handläggningen av klagoärenden, bl.a. inspektioner och myndighetsbesök över hela landet. Under verksamhetsåret 1999/2000 ägnades totalt 45 dagar åt inspektioner och myndighetsbesök (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1999/2000 s. 26). Ett annat exempel på centralt bedriven tillsynsverksam-
SOU 2000:62 517
het är Finansinspektionens tillsyn över företag inom finanssektorn. Under inspektionens tillsyn står bl.a. banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersinstitut i hela landet samt vissa svenska företags filialer utomlands. Den operativa tillsynen bedrivs bl.a. genom platsundersökningar, dvs. besök hos de institut som står under inspektionens tillsyn. Tillsynen följer en på förhand uppgjord tillsynsplan. Härtill kommer besök som föranleds av indikationer i de handlingar som granskas eller som på annat sätt kommer till Finansinspektionens kännedom. Omkring 35 personer arbetar med operativ tillsyn. De flesta institut där platsundersökningar genomförs ligger i Stockholm eller Göteborg.
Om konkurstillsynen skulle organiseras på motsvarande sätt som JO:s eller Finansinspektionens verksamhet skulle en förutsättning vara att det mesta av tillsynens arbete kunde utföras på myndighetens kansliort och att antalet gäldenärs- och förvaltarbesök var begränsat. Det skulle dessutom förutsätta att den lokala kännedomen var av mindre betydelse. Tillsynen skulle med en sådan organisation inte kunna ha någon närmare kunskap om enskilda förvaltares kompetens annat än i ett mindre antal fall. Tillsynen skulle huvudsakligen utövas då klagomål framförts eller då myndigheten beslutar att göra stickprovsvisa granskningar eller att granska konkurser efter ett visst tema.
Utredningen har i avsnitt 5.2.3 föreslagit att den nya offentliga konkurstillsynen skall vara generell i den meningen att tillsynsorganet utövar viss baskontroll i samtliga konkurser. Vad denna baskontroll innefattar har utvecklats närmare i avsnitt 5.7.2.4. Syftet med kontrollen är att kontrollera att konkurstiderna hålls och att i KL föreskrivna handlingar upprättas. Baskontrollen skall också kunna tjäna som underlag för att bedöma om det från det allmännas sida finns behov av att göra närmare kontroller av konkursens handläggning. Det skall enligt förslaget åvila tillsynsorganet att bedöma om det finns behov av en utökad tillsyn. En sådan tillsyn kan innefatta t.ex. återkommande kontakter med förvaltaren och besök hos konkursgäldenären. Tyngdpunkten i tillsynen skall förläggas till konkursens början och det skall inte i samma omfattning som i dag vara fråga om en efterhandskontroll. I avsnitt 5.7.2.5 har närmare utvecklats vad den utökade tillsynen mer konkret skall kunna innefatta och i vilka situationer en utökad tillsyn kan anses påkallad.
Baskontrollen kommer sannolikt att bedömas som tillräcklig i flertalet avskrivningskonkurser, men även i enklare utdelningskonkurser (se vidare avsnitt 5.7.2.4). I vissa avskrivningskonkurser och i många utdelningskonkurser kommer det emellertid att finnas anledning för tillsynsmyndigheten att överväga en utökad tillsyn. I dessa konkurser kommer det att vara fråga om en löpande tillsyn som ställer krav på att tillsynsorganet kan närvara vid bouppteckningssammanträden och eventuella edgångssammanträden och besöka förvaltare och gäldenär (jfr avsnitt 5.7.2.5). För att detta skall
518 SOU 2000:62
kunna ske krävs att det finns en regional förankring i tillsynsorganisationen. Med en organisation som består av enbart en tillsynsmyndighet belägen i t.ex. Stockholm, skulle man inte mer än i ytterst få konkurser kunna genomföra tillsynen på det sätt som är meningen med utredningens förslag.
I fråga om de konkurser där en baskontroll bedöms som tillräcklig skulle kunna hävdas att behovet av närhet till förvaltare och gäldenär minskar. Det skulle kunna övervägas om denna kontroll måste utföras ute i regionen eller om den i stället skulle kunna ske på ett ställe. Ett argument för en sådan lösning skulle vara att det i huvudsak är fråga om registrering av handlingar som levererats genom vanlig postbefordran eller via elektronisk post. Det skulle då sakna betydelse var registreringen sker. Mot detta talar emellertid det förhållandet att baskontrollen utgör grund för att bedöma om det finns behov av en utökad tillsyn. Personalen skall göra en översiktlig granskning av handlingarna. Av betydelse vid en sådan granskning är den kunskap om konkursförvaltarna och om de lokala förhållandena som personalen vid tillsynsmyndigheten har. Möjligheten att uppfatta signaler i ingivna handlingar som ger anledning att överväga behovet av en utökad tillsyn i en viss konkurs skulle inte alls bli densamma, om registreringsfunktionen sköttes centralt. Det skulle då sannolikt bli frågan om enbart ett slumpvis urval av konkurser som bedöms vara i behov av utökad tillsyn. Behovet av kännedom om regionala förhållanden gör sig således gällande även inom baskontrollen. Härtill kommer att de handlingar som registreras måste finnas tillgängliga för tillsynspersonalen i vart fall i de konkurser som enligt tillsynsmyndighetens planering bör bli föremål för utökad tillsyn.
Den regionala kännedomen har betydelse också när det gäller utseende av förvaltare i de enskilda konkurserna. Tillsynsmyndigheten har enligt den nuvarande ordningen spelat en betydelsefull roll i samband med att konkursförvaltare skall utses. Med utredningens förslag om inrättande av regionala konkursförvaltarråd kommer tillsynsorganets roll i detta avseende att förändras något. Genom att det på förhand fastställs hur många förvaltare som det kan antas finnas behov av i en viss region och vilka som kan komma i fråga för förordnande underlättas domstolarnas arbete i samband med att förvaltare skall utses i den enskilda konkursen. Domstolen skall emellertid bereda tillsynsorganet möjlighet att yttra sig i varje enskilt fall. Det ankommer sedan på tillsynen att bedöma om några synpunkter skall lämnas. Syftet med detta förfarande är att den kunskap som tillsynsorganet har om t.ex. olika förvaltares specialkompetens eller om förvaltarnas arbetsbelastning skall kunna komma rätten till del. Möjligheterna för tillsynsorganet att inhämta sådana kunskaper skulle bli mycket begränsade om tillsynen inte skulle utövas på mer än en ort i landet. Till detta kommer att tillsynsmyndigheten bör vara företrädd i de regionala konkursförvaltar-
SOU 2000:62 519
råden och enligt vad som utvecklats i avsnitt 5.3.3.7 bör kunna ge råden ett visst regionalt stöd.
Med hänsyn till vad som anförts nu bör tillsynen organiseras så att den är regionalt förankrad. Härvid skulle olika alternativ kunna övervägas.
En möjlighet vore att inrätta flera självständiga tillsynsmyndigheter i olika delar av landet. Ett problem med en sådan organisation är dock att vissa myndigheter – även om man skulle föreslå färre än det nuvarande antalet tillsynsenheter – skulle bli små. Detta skulle dock kunna lösas genom någon form av administrativt samarbete med någon annan myndighet. Vidare skulle det uppstå ett stort behov av samordning mellan de olika myndigheterna för att skapa en gemensam praxis i landet. Detta blir särskilt tydligt med utredningens förslag, eftersom det till stora delar bygger på att tillsynsorganet självt får avgöra i vilken omfattning tillsyn behöver utövas. Det vore därvid olyckligt med alltför skiftande praxis i olika delar av landet.
En möjlighet som innebär att frågan om samordningen mellan tillsynsregionerna skulle kunna lösas utan att den regionala förankringen skulle påverkas vore att inrätta en rikstäckande tillsynsmyndighet – Konkurstillsynsmyndigheten – som är organiserad i olika avdelningar eller enheter. En sådan modell har valts t.ex. när det gäller den relativt nyligen inrättade Ekobrottsmyndigheten (EBM). EBM har till uppgift att bekämpa den ekonomiska brottsligheten dels operativt på fältet, dels som en stabsresurs till statsmakten i samhällets samlade kamp mot den ekonomiska brottsligheten. EBM arbetar i den operativa delen på fyra avdelningar varav två ligger i Stockholm, en i Göteborg och en i Malmö. Myndigheten har dessutom utredningsgrupper i Skövde, Borås och Kristianstad. Den centrala ledningen med de nationella stabsuppgifterna är lokaliserad till Stockholm.
En tillsynsmyndighet som är uppbyggd som en enda myndighet med verksamheten förlagd till olika delar av landet skulle vara helt självständig, fatta beslut i eget namn och ha eget budgetansvar. Frågor som personalrekrytering och löneadministration skulle kunna skötas av myndigheten genom en centralt placerad funktion. Myndigheten skulle ha en gemensam chef och vid de olika regionala enheterna skulle det finnas enhetschefer som svarade för verksamheten på orten. Med en sådan organisation skulle det inte bli svårt att samlas för gemensamma diskussioner om handläggningsproblem, och en gemensam praxis skulle kunna utarbetas i frågor där detta behövs. Vidare skulle ett gemensamt datasystem kunna byggas upp efter de särskilda behov av information och ärendehanteringssystem som finns inom tillsynsverksamheten (se vidare avsnitt 5.9.1.3). En sådan organisation skulle också ge utrymme för en flexibilitet i verksamheten. Myndigheten skulle kunna fördela personalresurserna i förhållande till skiftande arbetsbörda i olika delar av landet. Vid tillfälliga arbetsbelastningar inom en region skulle det t.ex. vara möjligt att låta personal i en
520 SOU 2000:62
annan region ta över tillsynen över konkurserna i ett visst område och därigenom undvika att det uppstår balanser i den region som för tillfället är hårdare arbetsbelastad. Sådana tillfälliga åtgärder skulle vara svårare att åstadkomma i en organisation bestående av flera olika myndigheter.
Utredningen föreslår att den nya offentliga tillsynen organiseras som en självständig myndighet – Konkurstillsynsmyndigheten – med en centralt placerad funktion och den löpande verksamheten förlagd till olika orter i landet. Utredningen kommer i det följande avsnittet att närmare beröra frågan om vilken grad av regional förankring som är nödvändig, dvs. hur många enheter som myndigheten lämpligen bör vara indelad i. Redan här kan dock nämnas att även om utredningen finner det möjligt att föreslå en minskning av antalet verksamhetsorter i förhållande till den nuvarande organisationen så är det inte möjligt att helt undvika att några enheter inom tillsynsmyndigheten kommer att bli relativt små. En fråga som därför aktualiseras, och som även har samband med det krav på kostnadsneutralitet som utredningen har att beakta, är möjligheterna till administrativt samarbete med någon annan myndighet.
Det är viktigt att Konkurstillsynsmyndighetens självständighet blir tydlig i förhållande till allmänheten. Vid ett besök på myndigheten skall det inte råda någon tvekan om att det är tillsynsmyndigheten man besöker och inte en del av en annan myndighet. Detta gäller såväl myndighetens centrala enhet som de olika regionala enheterna. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens uppfattning i första hand övervägas vilka möjligheter som finns att inrätta tillsynsmyndighetens kontor i egna lokaler. De kostnadsberäkningar som utredningen presenterar i avsnitt 5.12.1 bygger på ett sådant förslag. Utredningen vill emellertid inte utesluta att det på vissa orter där det finns ändamålsenliga lokaler i anslutning till en annan myndighet, kan ske ett samarbete när det gäller frågor som t.ex. telefonväxel, lokalvård, expeditionsvakter, inköp av kontorsmateriel. Frågor som rör datasystemet skulle också kunna bli föremål för samarbete mellan myndigheterna. Enligt utredningens uppfattning bör frågan om samlokalisering är lämplig eller inte kunna avgöras i det enskilda fallet beroende på enhetens storlek och tillgången till lämpliga lokaler på orten. Som tänkbara möjligheter i detta sammanhang kan pekas på t.ex. olika domstolar. En ordning där en enhet inom tillsynsmyndigheten tar i anspråk en viss del av lokalerna i en byggnad som också inrymmer t.ex. en tingsrätt eller länsrätt borde kunna åstadkommas utan att för den skull någon av myndigheternas oberoende ställning kan ifrågasättas.
SOU 2000:62 521
5.9.1.2 Den regionala indelningen av tillsynsmyndigheten
Bakgrund till nuvarande regionindelning
Den nuvarande regionindelningen med tio KFM infördes den 1 januari 1997 (se avsnitt 2.3.2). Den var resultatet av flera års utredningsarbete och försöksverksamhet. Det första förslaget till regionindelning av de dåvarande 24 KFM lades fram av Regionaliseringsutredningen (Regu) 1992 (RSV Rapport 1992:8). Förslaget innebar två alternativa regionindelningar där huvudförslaget var sju regioner enligt vad som framgår av tabell 5.2. I Regu:s alternativförslag hade regionen Östra Götaland delats i två, där den Nordöstra delen omfattade Östergötlands och Jönköpings län medan den Sydöstra delen omfattade Kronobergs, Kalmar och Blekinge län.
Tabell 5.2 Regionindelning enligt Regu:s huvudförslag
Region Regionens omfattning Region Norrland Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län Region Bergslagen Gävleborgs, Kopparbergs, Örebro och Värmlands län Region Mälardalen Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län Region Stockholm Stockholms och Gotlands län
Region Västra Sverige Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län Region Östra Götaland Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar och Blekinge län Region Skåne Malmöhus och Kristianstads län
Regu:s utgångspunkter var att utreda förutsättningarna för att minska och effektivisera funktionerna för ledning och administration samt de s.k. specialistfunktionerna inom KFM. Till specialistfunktionerna hänfördes bl.a. konkurstillsynen. Utredningen ansåg att arbetsunderlaget vid en tillsynsenhet måste kunna bära åtminstone två kronofogdar på heltid. Beräknat på resurserna inom KFM 1991 och antalet inkomna konkurser samma år bedömdes en region genomsnittligt behöva ha minst 1 346 konkurser för att kunna bära upp två kronofogdar på heltid. Utredningen markerade emellertid att den beräkningen inte var någon bedömning av vad som i ett mer normalt läge kunde tänkas utgöra ett lämpligt mått på ett normalt arbetsunderlag för en tillsynsfogde. Fördelarna med en organisation med KFM i varje län var den fysiska närheten till förvaltarna och konkurserna, en god lokalkännedom och en god kännedom om gäldenärerna. Den fysiska när-
522 SOU 2000:62
heten gav bra förutsättningar för aktiv tillsyn och god tillgänglighet. Fördelarna med en regionaliserad organisation var att sårbarheten skulle minska. Också möjligheter till förbättrad kompetens och ökade styrmöjligheter för RSV angavs som fördelar. Vidare skulle risken för bindningar till förvaltare och domstolar minska och ensamarbete skulle kunna undvikas i högre grad. Enligt utredningen var en regionalisering en nödvändig förutsättning för att TSM på längre sikt skulle kunna klara sina arbetsuppgifter på ett godtagbart sätt. Det förslag som utredningen lade fram i rapporten innebar därför bl.a. att tillsynen skulle ledas från ett av kontoren i regionen, men att tillsynen när det var påkallat av geografiska eller andra skäl skulle kunna bedrivas från flera kontor utöver det varifrån tillsynsverksamheten leddes.
Regu:s förslag kom senare att ligga till grund för en försöksverksamhet med samverkan i åtta samverkansområden (Rapport från Samverkansutredningen RSV rapport 1993:6). Det slutliga målet med samverkan mellan myndigheterna var att regionmyndigheter så småningom skulle kunna uppnås. Samverkansprojektet genomfördes fr.o.m. den 1 juli 1994.
I Fördjupad anslagsframställan avseende budgetåren 1997–1999 (Ny organisation för kronofogdemyndigheterna) föreslog RSV att antalet KFM skulle minskas från 24 till 8. De områden som hade varit samverkansområden föreslogs som nya regionmyndigheter (se tabell 5.3). När det gäller konkurstillsynen var förslaget detsamma som Regu ursprungligen lagt fram, med den skillnaden att antalet regioner skulle vara åtta i stället för sju. Verksamheten skulle dock, om det var påkallat av geografiska eller andra skäl kunna bedrivas från flera kontor. Det skulle enligt RSV vara möjligt att utan alltför lång resväg göra personliga besök hos konkursgäldenär, förvaltare m fl.
Tabell 5.3 Regionindelning enligt RSV:s förslag till ny organisation för kronofogdemyndigheterna 1997
Region Regionens omfattning Övre Norrland Västerbottens och Norrbottens län Nedre Norrland Västernorrlands och Jämtlands län Gävleborgs/Kopparberg Gävleborgs och Kopparbergs län Östsverige Stockholms, Uppsala och Gotlands län Mälardalen Södermanlands, Örebro och Västmanlands län Östra Götaland Jönköpings, Östergötlands, Kronobergs och Kalmar län Västsverige Göteborgs och Bohus, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs och Värmlands län Sydsverige Malmöhus, Kristianstad och Blekinge län
I budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1) uttalade regeringen att det borde bildas större myndigheter och att indelningen i samverkansom-
SOU 2000:62 523
råden i huvudsak borde följas. Förutsättningarna påverkades emellertid av det arbete med länsindelningen som pågick. Regeringens förslag innebar nio myndigheter med en något annan indelning än vad som var fallet i samverkansmodellen. Förslaget framgår av tabell 5.4.
Tabell 5.4 Regionindelning enligt regeringens förslag i budgetpropositionen 1996/97:1.
Regionhuvudort Regionens omfattning Umeå Norrbottens och Västerbottens län Härnösand Västernorrlands, Jämtlands och Gävleborgs län Falun Värmlands, Örebro och Dalarnas län Stockholm Stockholms och Gotlands län Eskilstuna Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län Jönköping Östergötlands och Jönköpings län Göteborg Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län Kalmar Kronobergs, Kalmar och Blekinge län Malmö Skåne län
Vid riksdagsbehandlingen hade Justitieutskottet (bet. 1996/97:JuU1 s. 72) vissa synpunkter på den regionindelning som regeringen föreslagit och menade bl.a. att det underlag som regeringen presenterat för att frångå samverkansmodellen och splittra området Dalarna och Gävleborgs län, med Gävle som sätesort, var för dåligt. Likaså ansåg utskottet att det blev en jämnare geografisk fördelning om en region kom att bestå av Västernorrland och Jämtlands län med Härnösand som sätesort och en region bestående av Värmlands och Örebro län med Karlstad som huvudort. Utskottets förslag ledde fram till den nuvarande regionindelningen (tabell 5.5).
Tabell 5.5 Nuvarande regionindelning
Region Regionens omfattning KFM i Stockholm Stockholms och Gotlands län KFM i Eskilstuna Södermanlands, Uppsala och Västmanlands län KFM i Jönköping Jönköpings och Östergötlands län KFM i Kalmar Kalmar, Kronobergs, Hallands
1
och Blekinge län
KFM i Malmö
Skåne län
KFM i Göteborg Västra Götalands län KFM i Karlstad Värmlands och Örebro län KFM i Gävle Gävleborgs och Dalarnas län KFM i Härnösand Västernorrlands och Jämtlands län KFM i Umeå Västerbottens och Norrbottens län 1) Hallands län tillhörde fram till 1999 Göteborgsregionen
524 SOU 2000:62
Den regionala indelningen i en ny konkurstillsynsmyndighet
Utredningens förslag: Konkurstillsynsmyndigheten delas in i sju enheter med följande verksamhetsområden.
Enhet Region Malmö Skåne och Blekinge län Jönköping Kronobergs, Jönköpings, Östergötlands och Kalmar län Göteborg Hallands, Västra Götalands och Värmlands län Stockholm Stockholms och Gotlands län Eskilstuna Uppsala, Södermanlands, Västmanlands, Dalarnas och Örebro län Härnösand Gävleborgs, Jämtlands och Västernorrlands län Umeå Västerbottens och Norrbottens län
Den nuvarande regionindelningen har föregåtts av ett omfattande utredningsarbete och av försöksverksamhet. Detta måste beaktas då utredningen nu har att överväga hur en ny tillsynsmyndighet skall organiseras. Det måste emellertid också beaktas att det under det tidigare förändringsarbetet varit fråga om en omorganisation av hela KFM med alla de olika verksamhetsgrenar som den organisationen innehåller. Utredningens utgångspunkt är nu att det skall skapas en självständig tillsynsmyndighet och att denna myndighets organisation inte behöver ha samband med KFM:s regionindelning. Detta hindrar emellertid inte att flera av de argument som anförts av Regu och RSV för en regionindelning när det gäller de nuvarande TSM alltjämt har betydelse. Av de tio tillsynsenheter som finns i dag är det sju enheter som sysselsätter mellan tre och sex personer. Det är alltså på många platser fråga om små enheter och detta kan komma att bli än mer tydligt med en självständig tillsynsmyndighet där de regionala enheterna är mer eller mindre administrativt fristående. Arbetsplatser med enbart ett fåtal anställda är sårbara och förutsättningarna för att kunna upprätthålla kompetensen genom möjlighet till utbildning är normalt sett sämre än vid en större arbetsplats. En större enhet har också normalt sett lättare att klara tillfälliga upp- och nedgångar i konkursantalet än vad som är fallet vid en liten enhet.
Mot kravet på större enheter måste emellertid vägas behovet av närhet till konkursförvaltare, gäldenär och myndigheter som polis, åklagare och domstol. Eftersom tillsynsmyndigheten, även med den nya inriktningen, måste ha möjlighet att besöka driftställen är det naturligt att koncentrationen av tillsynsverksamheten sker till större orter där antalet konkurser är större och där de flesta förvaltarna finns. Den snabba tekniska utvecklingen innebär emellertid att behovet av den direkta lokala anknytningen minskar. Behovet av personlig kontakt bör trots det inte underskattas.
SOU 2000:62 525
En faktor som också har betydelse för avvägningen av hur små enheter som är bärkraftiga är vikten av att det även fortsättningsvis kan anställas personal med hög kompetens inom de olika personalkategorierna. Antalet anställda bör vara sådant att det finns utrymme för att diskutera sakfrågor med kollegor inom verksamhetsområdet. Detta blir särskilt viktigt när tillsynen inte längre skall vara en del av KFM utan en självständig verksamhet. Varje enhet måste kunna erbjuda en stimulerande arbetsmiljö. När det gäller juristpersonalen är det önskvärt med en breddning av rekryteringsunderlaget. Målet är att tjänsterna i framtiden skall tillsättas även med personer med annan bakgrund än kronofogdeutbildning. Lönen är utan tvekan en viktig faktor när det gäller tjänsternas attraktionsgrad. När tillsynsmyndigheten inte längre är en organisatorisk enhet inom KFM blir det också möjligt med en självständig lönesättning i syfte att locka kompetent personal.
Regu:s och RSV:s förslag till regionindelning av TSM grundade sig bl.a. på att det skall finnas arbetsunderlag för minst två jurister, en ekonom samt kameral personal. Det behövde dock inte enligt RSV vara två heltidstjänster utan det borde vara möjligt för juristen att komplettera med annan ”borgenärsneutral verksamhet” (jfr RSV:s fördjupade anslagsframställning för åren 1997–1999 Ny organisation för kronofogdemyndigheterna, s. 29). Med en självständig tillsynsmyndighet kommer det inte att bli möjligt att komplettera tillsynsuppgifterna med andra arbetsuppgifter inom samma myndighet på det sätt som i dag är möjligt inom KFM. Utgångspunkten bör enligt utredningen vara att det vid varje enhet inom den nya tillsynsmyndigheten skall finnas arbetsunderlag för minst två jurister på heltid, en eller två ekonomer samt kanslipersonal. Vid bedömningen av arbetsunderlaget måste hållas i minnet att detta består av dels nytillkommande konkurser, dels ännu inte avslutade (balanserade) konkurser.
Den minsta tillsynsenheten var den 15 september 1999 TSM i Gävle med tre anställda (en enhetschef, en ekonom och en kanslist). Till enheten inkom under 1999 332 konkurser (enligt statistik från RSV avseende antal ärenden per myndighet 1999). TSM i Härnösand fick in 255 konkurser och bestod av en enhetschef till 75 %, en juristtjänst till 40 % samt en ekonom och en och en halv kanslitjänst. TSM i Karlstad och TSM i Jönköping hade vardera fyra anställda fördelade på enhetschef, jurist, ekonom och kanslist. Till TSM Karlstad inkom 339 konkurser och till TSM i Jönköping 405. TSM i Kalmar och TSM i Eskilstuna hade båda vardera en enhetschef och en jurist, två ekonomer och två kanslister. Till Kalmar inkom 559 konkurser och till Eskilstuna 555. Per den 1 mars 2000 hade personalstyrkan minskat vid några av de nu nämnda enheterna. Vid TSM i Kalmar tjänstgjorde således enhetschef, ekonom och två kanslister, vid TSM i Karlstad hade bemanningen minskat med en jurist och en halv kanslitjänst
526 SOU 2000:62
och vid TSM i Härnösand hade skett en viss minskning på jurist- och kanslisidan.
TSM i Gävle, Härnösand och Karlstad ligger klart under den gräns som kan bedömas som bärkraftig i en ny tillsynsorganisation. Även Jönköping och Kalmar tangerar gränsen. Ser man till antalet konkurser ligger samtliga enheter under det genomsnittliga tal som Regu satte upp 1992, nämligen ett arbetsunderlag på runt 1 300 konkurser. Detta tal bör dock hanteras med stor försiktighet med tanke på att det var uppsatt med hänsyn till den konkurssituation som rådde 1991 och de besparingskrav som då hade lagts på KFM.
Den nuvarande regionindelningen skulle om den överförs till den nya tillsynsmyndigheten innebära alltför små enheter på vissa orter. Utredningen har därför övervägt några olika alternativ.
En möjlighet vore att så långt som möjligt utgå från den nuvarande regionindelningen men att föreslå vissa sammanslagningar av regioner. Genom att i huvudsak överföra de nuvarande enheterna till indelningen i den nya organisationen skulle man underlätta införandet av den nya myndigheten när det gäller personalrekrytering. Vidare skulle den kunskap och erfarenhet som samlats inom en region kunna bevaras samlad. Ett alternativ skulle således kunna vara att, i likhet med vad Regionaliseringsutredningen föreslog 1992, slå samman de regioner som utgörs av TSM i Gävle och TSM i Karlstad till en enhet. Denna skulle då innefatta Värmlands, Örebro, Gävleborgs och Dalarnas län. Till enheten skulle komma in, beräknat på 1999 års statistik, ca 650 konkurser per år och den skulle ha haft en ingående balans per utgången av 1999 med ca 1 100 konkurser. På samma sätt skulle de nuvarande TSM i Härnösand och Umeå kunna göras till en enhet som också skulle få in ca 650 konkurser per år och som skulle ha en ingående balans per utgången av 1999 med ca 1 500 konkurser.
Med ett sammanslagningsalternativ som det nu beskrivna skulle den minsta enheten inom TSM vara Jönköping med 405 inkomna konkurser under 1999. Övriga enheter skulle ha ca 550 nya konkurser eller fler per år. Regionen Gävle-Karlstad skulle vara möjlig att hantera rent geografiskt även om den skulle bli stor. Regionen i Norrland skulle däremot sannolikt erbjuda problem. Enheten skulle visserligen bli mer bärkraftig när det gäller arbetsunderlaget och personalsammansättningen och det skulle också uppstå fördelar när det gäller rekryteringen av personal. Det geografiska områdets storlek skulle emellertid påverka möjligheterna för tillsynen att göra företagsbesök och förvaltarbesök. Sannolikt skulle man inte kunna ställa samma krav i dessa avseenden som när det gäller de regioner där avstånden är kortare. Det skulle häremot kunna hävdas att tillsynen inom Norrlandsregionerna redan med den nuvarande organisationen innebär långa resor. Antalet förvaltare är också betydligt mindre än inom storstadsregionerna, vilket gör att tillsynsmyndighetens kännedom om de en-
SOU 2000:62 527
skilda förvaltarnas kompetens i många fall kan vara bättre än i storstadsområdena. Detta kan i sin tur underlätta tillsynsarbetet.
Ett alternativ som skulle kunna betraktas som rakt motsatt till det nu diskuterade sammanslagningsalternativet vore att skapa en organisation där den regionala förankringen upprätthålls med så få enheter som möjligt. Den möjlighet som föresvävat utredningen är fyra enheter, förlagda i de tre storstäderna samt i Norrland. Stockholmsregionen skulle kunna vara densamma som idag, med tillägg av Upplands län. Malmöregionen skulle kunna vara södra och östra Götaland med Södermanland som norra gräns. Göteborg skulle omfatta allt från Halland i söder till Värmland och Örebro i norr. Dalarna och Gävleborgs län skulle föras över till Norrlandsregionen. Det skulle alltså bli fråga om stora geografiska områden och det är frågan om man skulle kunna hävda att myndigheten har en regional förankring. Å andra sidan skulle det kunna hävdas att om ett stort geografiskt område anses hållbart när det gäller Norrlandsregionen så bör det också kunna accepteras i de södra regionerna. Mot detta kan anföras att konkursunderlaget är betydligt större i storstadsregionerna varför antalet förvaltare blir betydligt större. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att i dessa regioner få kunskap om olika förvaltare och att ha en överblick över tillsynsregionen skulle vara betydligt sämre än i en norrlandsregion.
Enligt utredningens uppfattning bör den regionala förankringen vara starkare än vad som kan bli fallet i alternativet med fyra enheter. Utredningen har därför övervägt ytterligare ett par möjligheter.
En lösning vore att förlägga tillsynsenheterna så att de har i princip samma upptagningsområden som hovrätternas domkretsar, dvs. sex enheter. Den enda skillnaden skulle vara att den uppdelning som gjorts av Västra Götaland mellan Göta hovrätt och Hovrätten för Västra Sverige inte skulle överföras till tillsynsorganisationen, eftersom Västra Götaland i sin helhet redan i dag ligger inom TSM:s i Göteborg upptagningsområde. En lösning där tillsynens regionala enheter förläggs i anslutning till hovrätterna skulle sannolikt också underlätta möjligheterna att rekrytera kvalificerad juristpersonal i framtiden. Enheternas upptagningsområde framgår av tabell 5.6. De län som tidigare inte tillhörde tillsynsområdet i resp. region har angetts med kursiverad stil. Den geografiska indelningen framgår också av kartan i figur 5.1.
528 SOU 2000:62
Tabell 5.6 Regional indelning av tillsynsmyndigheten enligt en hovrättsområdesindelning
Region Regionens omfattning Malmö Skåne och Blekinge län Jönköping Kronobergs, Jönköpings, Östergötlands, Kalmar, och Örebro län Göteborg Hallands, Västra Götalands och Värmlands län Stockholm Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands, Västmanlands och Dalarnas län Härnösand Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län Umeå Västerbottens och Norrbottens län
Figur 5.1 Geografisk indelning enligt hovrättsområdena
BD AC Z Y X W U T S O N M K I H G F E D C AB
Norrbotten Västerbotten Jämtland Västernorrland Gävleborg Dalarna Västmanland Örebro Värmland Västra Götaland Halland Skåne Blekinge Gotland Kalmar Kronoberg Jönköping Östergötland Södermanland Uppsala Stockholm
Av tabell 5.7 framgår vad en sådan indelning skulle innebära när det gäller konkursunderlaget vid resp. ny enhet. Tabellen visar skillnaden i antalet
SOU 2000:62 529
nya konkurser i förhållande till de nuvarande regionerna, beräknat mot bakgrund av antalet beslutade konkurser vid tingsrätterna i resp. län 1999 (statistik från SCB). Härutöver bör hållas i minnet att en förändring av regionernas sammansättning också innebär att de konkurser som finns i balans vid de tillsynsenheter som i så fall skulle upphöra överförs på de nya enheterna.
Tabell 5.7 Inkomna konkurser 1999 i nuvarande TSM-områden och det antal konkurser som kan beräknas tillkomma vid en regionindelning i enlighet med hovrättsområdena
TSM Inkomna konkurser 1999
1)
Inkomna konkurser från nya län
2)
Totalt inkomna konkurser i ny organisation
Malmö
863
67
930
Jönköping
405
423
828
Göteborg
1 292
407
1 699
Stockholm
2 289
708
2 997
Härnösand
255
156
411
Umeå
390
0
390
1) Statistik från RSV 2) Statistik från SCB
Förändringen skulle för Malmös del kunna betecknas som mindre ingripande. Det är ett ganska litet antal konkurser som tillkommer men de finns i ett område som ligger mellan 15 och 25 mil från Malmö. Detta är dock jämfört med andra regioner ett överkomligt avstånd. Tillsynsverksamheten i Jönköping skulle mer än fördubblas och närma sig Malmös storlek. Det geografiska området skulle bli stort och sträcka sig från Kronobergs län i söder till Örebro län i norr.
Förändringen för Göteborgs del skulle bli att både Halland och Värmland tillkommer. Göteborg skulle således ”få tillbaka” konkurserna i Halland som fr.o.m. 1999 handlagts i Kalmar. Det skulle bli ett stort geografiskt område – från södra Halland till norra Värmland. Det skulle kunna ifrågasättas lämpligheten i att åter flytta handläggningen av konkurserna i Halland på det sättet. Det bör dock beaktas att det i Göteborg alltjämt bör finnas kunskap om förvaltarkåren i Halland som kan vara värdefull.
När det gäller Härnösand gör tillskottet av konkurser från Gävleborgs län det möjligt att skapa en bärkraftig tillsynsenhet rent antalsmässigt.
En nackdel med hovrättsalternativet skulle bli Stockholmsenhetens omfattning, både geografiskt och såvitt avser antalet konkurser. Stockholm hade 1999 lika många inkommande konkursärenden som Göteborg och Malmö tillsammans. Det har vid utredningens besök vid TSM i Stockholm upplysts att det redan i dag är svårt att ha god kännedom om samtliga
530 SOU 2000:62
drygt 130 förvaltare i regionen. Med den nu diskuterade indelningen skulle Stockholmsenheten handlägga ytterligare drygt 700 konkurser som dessutom skulle komma från områden som till stora delar inte alls är av samma storstadskaraktär som de konkurser som handläggs i Stockholm i dag. Enligt utredningens uppfattning är det inte lämpligt att föreslå inrättande av en enhet med ett sådant upptagningsområde och konkursunderlag.
En möjlighet om man ville behålla sex enheter vore att t.ex. Dalarna fördes till Sundsvallsregionen och Västmanland och/eller Södermanland till Jönköping. Jönköpingsregionen skulle dock bli orimligt stor. Möjligen fick man i sådana fall föra över Örebro län till Göteborgsregionen. Det vore inte otänkbart rent geografiskt.
Utredningen har övervägt att i stället, för att avlasta såväl Stockholmsenheten som Jönköpingsenheten, föreslå ytterligare en enhet utöver de sex som en indelning enligt hovrättsområdena skulle innebära. Den sjunde enheten skulle kunna handlägga konkurser från Dalarna, Västmanland, Södermanland, Uppsala och Örebro län. Stockholmsregionen skulle då vara densamma som idag. Enheten skulle förslagsvis ligga i Eskilstuna och skulle alltså ta över delar av den tidigare TSM i Karlstad och TSM i Gävle. Konkursunderlaget, beräknat efter antalet inkomna konkurser 1999 skulle bli drygt 870 konkurser. Enheten i Jönköping skulle få ta över konkurserna i Kronobergs och Kalmar län. Den skulle få 268 nya konkurser i stället för 423 och komma upp i en konkursunderlag på drygt 670 konkurser årligen. Det geografiska området skulle blir mer överkomligt. Fördelningen av antalet konkurser sammanfattas i tabell 5.8. De geografiska områdena framgår av kartan i figur 5.2.
Tabell 5.8 Inkomna mål vid nuvarande TSM-områden 1999 och det antal konkurser som kan beräknas tillkomma vid en regionindelning med sju enheter
TSM Inkomna konkurser 1999
1)
Inkomna konkurser från nya län
2)
Totalt inkomna konkurser i ny organisation
Malmö
863
67
930
Jönköping
405
268
673
Göteborg
1 292
407
1 699
Stockholm
2 289
0
2 289
Eskilstuna
555
322
877
Härnösand
255
156
411
Umeå
390
0
390
1) Statistik från RSV 2) Statistik från SCB
SOU 2000:62 531
Figur 5.2 Geografisk indelning i sju enheter
BD AC Z Y X W U T S O N M K I H G F E D C AB
Norrbotten Västerbotten Jämtland Västernorrland Gävleborg Dalarna Västmanland Örebro Värmland Västra Götaland Halland Skåne Blekinge Gotland Kalmar Kronoberg Jönköping Östergötland Södermanland Uppsala Stockholm
Med en indelning i sju enheter på det sätt som nu diskuterats blir de flesta tillräckligt stora för att kunna sysselsätta två jurister eller fler på heltid. Norrlandsenheterna är alltjämt på gränsen till för små, även om den i Härnösand får ett bättre konkursunderlag än tidigare. Alternativet vore att slå ihop dessa. Detta skulle dock sannolikt kräva att Gävleborgs län överfördes till t.ex. Eskilstunaenheten för att i någon mån begränsa det stora geografiska område som Norrlandsenheten i så fall skulle hantera. En sådan lösning skulle i och för sig vara tänkbar, men då bör det enligt utredningens uppfattning också övervägas hur en Norrlandsenhet skall organiseras för att kunna bedriva tillsynsverksamhet på ett effektivt sätt trots de långa avstånden. Detta kan t.ex. gälla ett ökat behov av personal med tanke på tidsspillan som långa resor vid förvaltarbesök m.m. medför. Det kan också gälla frågor om vilka olika former av transportmedel och tekniska hjälpmedel som skulle kunna utnyttjas för att underlätta verksamheten. Hänsyn skulle också få tas till hur sådana lösningar inverkar på kostnaderna för verksamheten. Utredningen föreslår att det inledningsvis inom Konkurstillsynsmyndigheten inrättas verksamhetsenheter både i Härnösand (ev. Sundsvall) och Umeå. Det bör emellertid stå den nya myndigheten fritt att överväga vilka möjligheter som finns för att kunna organisera en funge-
532 SOU 2000:62
rande tillsynsverksamhet i Norrland med utgångspunkt i en enda verksamhetsort.
Utredningen föreslår således att Konkurstillsynsmyndigheten delas in i sju enheter med verksamhet i Malmö, Göteborg, Jönköping, Stockholm, Eskilstuna, Härnösand och Umeå.
5.9.1.3 Konkurstillsynsmyndighetens inre organisation
Utredningens förslag: Konkurstillsynsmyndighetens samordningsfunktioner bör vara placerade i Stockholm. Detta innebär att myndighetens chef och den administrativa funktionen bör finnas där. Det överlämnas till tillsynsmyndigheten att på grundval av vad som är mest ändamålsenligt avgöra hur myndighetens inre organisation skall se ut.
Konkurstillsynsmyndigheten skall vara fristående och inte anknuten till KFM. Därmed blir det, som påpekats i avsnitt 5.5, inte längre naturligt att RSV – som nu – är central förvaltningsmyndighet för konkurstillsynen. I dag har RSV bl.a. att genom allmänna råd och uttalanden verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom bl.a. området för tillsyn i konkurser. RSV har också att meddela direktiv om organisationen och fördela de ekonomiska och andra resurser som ställs verksamheten till förfogande (jfr även avsnitt 5.5.1). Verket skall meddela de föreskrifter och andra beslut som behövs för att uppnå samordning, rationalisering och enhetlighet vid arbetet inom exekutionsväsendet (förordningen 1988:784 med instruktion för exekutionsväsendet). RSV:s centrala funktion beträffande konkurstillsynen har bl.a. tagit sig uttryck i utfärdande av riktlinjer. Dessa riktlinjer tjänar främst som handlingsregler för vilka formella åtgärder som TSM bör vidta i tillsynsarbetet i allmänhet. T.ex. har RSV gett anvisningar om att TSM bör utnyttja sin rätt att bli hörd i varje enskilt ärende då tingsrätten utser konkursförvaltare, att TSM skall iaktta aktiva och tidiga tillsynsåtgärder och hur TSM bör förfara i samband med att förvaltaren hör myndigheten med tillämpning av 7 kap. 10 § KL. RSV:s roll har alltså tagit sikte på hur TSM formellt har bort handla i olika situationer.
I avsnitt 5.5 har utredningen föreslagit inrättandet av ett Konkursråd som ett centralt rådgivande organ på konkursområdet där bl.a. tillsynsorganet skall vara representerat. Konkursrådet skall svara för information och vägledning i praktiska och rättsliga frågor rörande konkursförvaltning m.m. Det skall t.ex. utfärda rekommendationer samt ordna kurser och sammankalla deltagare.
Utredningens utgångspunkt är att den samordnande roll som RSV haft när det gäller TSM:s organisation skall tas över av Konkurstillsynsmyn-
SOU 2000:62 533
digheten. Det föreslagna Konkursrådet kommer sannolikt att kunna avlasta myndigheten i vissa delar när det gäller frågor av de slag som exemplifierats nyss. Frågor som rör t.ex. tillsynsmyndighetens organisation kommer emellertid att åvila tillsynsmyndigheten själv. Ett exempel är fördelning av de resurser som ställs till myndighetens förfogande. Vidare uppkommer personaladministrativa frågor, ansvaret för IT-frågor samt interna utbildningsfrågor. Andra frågor som har nära anknytning till själva tillsynsverksamheten är hanteringen av processen i lönegarantiärenden och i frågor där tillsynsmyndigheten har rätt att överklaga tingsrättens beslut. Hur dessa frågor skall lösas rent organisatoriskt bör ankomma på myndigheten själv att bestämma. När det gäller frågan om att representera tillsynsmyndigheten vid domstol kan ett alternativ vara att t.ex. samla den särskilda processrättsliga kompetens som behövs på en eller flera platser, t.ex. vid de större enheterna. När det gäller andra frågor av mer administrativ natur kan myndigheten välja att antingen anställa personal och inrätta ett system för personal- och löneadministration eller att sköta dessa frågor på konsultbasis.
Till personaladministration hör emellertid inte bara utbetalning av löner utan även personalrekryteringsfrågor och andra löpande personalfrågor. Utredningen har i kostnadsberäkningarna (avsnitt 5.12) förutsett en personalkostnad för såväl administrativ personal som datateknisk personal. Oavsett vilket system myndigheten väljer uppkommer frågan om var myndighetens samordnande funktioner skall finnas. Denna fråga har betydelse även för de konsekvenser för sysselsättningen i olika delar av landet som utredningen enligt 15 § kommittéförordningen måste överväga.
När det gäller chefsfunktionen har utredningen övervägt om denna kan placeras vid någon annan av myndighetens enheter än den i Stockholm. Flera skäl talar emellertid för en placering i huvudstaden. Ett tungt vägande skäl är att den största personalstyrkan finns där. Detta beror i sin tur på att antalet konkurser i Stockholmsregionen är stort. Närheten till andra centrala myndigheter och verk kan också bidra till att minska restiden vid sammanträden osv. Chefen är även ytterst personalansvarig, varför den administrativa personalen bör finnas på samma ställe.
Även datafunktionerna inom den nya tillsynsmyndigheten är frågor som måste skötas centralt. När det gäller placeringen av den tekniska personalen är Stockholm inte en lika nödvändig placeringsort. I dag är delar av RSV:s datafunktion förlagd till andra orter än Stockholm. Placeringen är beroende av vilka uppgifter dataadministratörerna kommer att ha efter ett uppbyggnadsskede. Det kan antas att arbetet kommer att innefatta både utveckling och uppdatering av t.ex. ärendehanteringssystemet Optima och systemet för elektronisk post. Arbetet kommer dock även innefatta olika former av underhåll som måste utföras på de lokala arbetsstationerna vid de olika enheterna. Det senare skulle tala för att datapersonalen fördelades
534 SOU 2000:62
över landet. Det går emellertid inte att komma ifrån att en placering där flest antal arbetsstationer finns vore mest rationell. Detta innebär en koncentration till storstäderna. En möjlighet vore t.ex. att placera en person i Göteborg med uppgift att serva enheterna i Göteborg, Jönköping och Malmö, medan två personer placeras i Stockholmsregionen med uppgift att även serva de norra enheterna. Placeringen är också beroende av hur datastödet närmare organiseras. Ett alternativ är t.ex. att vissa tjänster för underhåll av lokala arbetsstationer och beredskap för att snabbt åtgärda driftsproblem köps som konsulttjänster. Den närmare organisationen av datastödet bör vara en fråga för myndigheten själv att avgöra.
Personalfrågor
En fråga som har betydelse för både tillsynsmyndighetens organisation och kostnaderna för förslaget, är om det innehåll som utredningen föreslår att det nya offentliga tillsynen bör ha kommer att påverka behovet av personal i stort. Frågan tar sikte enbart på den personal som sysslar med den egentliga konkurstillsynen och inte på behovet av administrativ personal som sysslar med personal- och IT-frågor. Som framhållits i det föregående kommer tillsynsmyndigheten i konkursens inledningsskede att avgöra vilken inriktning tillsynen kommer att ha i den enskilda konkursen. I avsnitt 5.7.2.4 har beskrivits i vilken typ av konkurser som en baskontroll kan komma att bedömas som tillräcklig. Bland dessa finns konkurser med inga eller få tillgångar. Av statistik från RSV framgår att ca 60 % av alla avslutade konkurser i landet under senare hälften av 1990-talet avslutades med avskrivning. I Stockholmsregionen var siffran närmare 75 %. Av utredningens arvodesenkät har framgått att ungefär hälften av dessa avskrivningskonkurser var av sådan begränsad omfattning att förvaltarens arvode kunde fastställas enligt taxa. I vart fall i dessa konkurser, men även i ett antal av övriga avskrivningskonkurser, kan det antas att en baskontroll kommer att bedömas som tillräcklig. Detsamma kommer sannolikt att gälla vissa okomplicerade utdelningskonkurser.
Baskontrollen innefattar bl.a. registrering av inkomna handlingar i ärendehanteringssystemet Optima. På så sätt kan utövas kontroll av att i KL föreskrivna handlingar kommer in och att konkurstiderna hålls nere. När det gäller att bedöma hur arbetskrävande denna del av baskontrollen kan antas vara har utredningen gjort förfrågning hos samtliga TSM angående tidsåtgången för själva registreringsarbetet. Av svaren kan utläsas att registreringen tar i genomsnitt ca 13 timmar i veckan. Därvid måste beaktas att myndigheterna handlägger olika antal konkurser, vilket naturligtvis inverkar på den totala tid som läggs ned. Även bortsett från detta varierar
SOU 2000:62 535
tidsåtgången emellertid stort mellan tillsynsenheterna. Härtill kommer att själva registreringen för med sig också visst arbete med akthantering.
Mot bakgrund av att det i ett stort antal konkurser kommer att vara tillräckligt med en baskontroll är det en rimlig utgångspunkt att vissa resurser som tidigare gått åt till en mer omfattande granskning av dessa konkurser kommer att frigöras i den nya organisationen. Som utredningen framhållit i avsnitt 5.2.6 skall dessa resurser i första hand användas till en mer ändamålsenlig och noggrann granskning i de konkurser där behovet av tillsyn är mer framträdande. Den nya inriktningen på tillsynen innebär alltså inte att tillsynsorganisationen utan vidare kan minskas avsevärt. Genom sammanslagningen av små enheter till större kan dock rationaliseringsvinster uppnås, vilket kommer att påverka personalbehovet i viss omfattning. Utredningen har i bilaga 11 redovisat beräkningar av personalbehovet som baserats bl.a. på det antal ärenden som avslutas per handläggare i de olika personalkategorierna i den nuvarande organisationen. Utredningen kan inte uttala någon säker uppfattning om huruvida behovet av personal i en viss personalkategori påverkas mer jämfört med andra personalkategorier av den nya inriktningen på tillsynen. Det bör också framhållas att det vid beräkningen av det totala personalbehovet och vilka resurser som tilldelas tillsynsmyndigheten måste beaktas att arbetsbelastningen vid myndigheten är starkt beroende av den växlande konkursfrekvensen.
Det bör poängteras att tillsynsmyndigheten bör ha frihet att själv reglera behovet av personal vid de olika enheterna. Utredningen har i beräkningar av kostnaderna för de nu framlagda förslagen gjort vissa antaganden om hur många personer som kommer att arbeta vid de olika enheterna (jfr avsnitt 5.12.1 och bilaga 11). Det bör emellertid stå tillsynsmyndigheten fritt att själv göra denna bedömning, och fördelningen av resurserna mellan olika personalkategorier kan också komma att växla över tiden. Det finns enligt utredningens uppfattning olika möjligheter för tillsynsmyndigheten att i vissa avseenden välja mer flexibla lösningar. En sådan möjlighet är t.ex., som berörts redan i avsnitt 5.9.1.1, att en enhet under en tid av tillfällig arbetsbelastning skulle kunna lämna över tillsynen över t.ex. konkurserna vid en viss tingsrätt, till en annan enhet utan att gränserna mellan regionerna skall behöva vara ett hinder. Det har också nämnts att myndigheten kan förändra personalstorleken vid olika enheter i förhållande till arbetsbelastningen. Ett annat exempel på möjligheterna till flexibilitet är fördelningen mellan olika personalkategorier. När det t.ex. gäller behovet av ekonomer skiftar antalet ärenden per ekonom i dag betydligt mellan enheterna. En stor myndighet som Göteborg hade per den 15 september 1999 enbart två ekonomer vilket var lika många som i Kalmar och färre än i Malmö (där hade dock per den 1 mars 2000 antalet ekonomer minskat till en). Behovet av ekonomer inom tillsynen är i och för sig inte något som särskilt kommer att påverkas av de förslag om tillsynens ut-
536 SOU 2000:62
formning som utredningen nu lägger fram. Det kan emellertid liksom i dag antas vara större i regioner med fler stora och komplicerade konkurser. Behovet av den granskning som ekonomerna utför kan emellertid periodvis komma att uppstå i högre grad även vid de mindre enheterna. Konkurstillsynsmyndigheten skulle då kunna välja flexibla lösningar där en sådan enhet får tillfällig hjälp av ekonomisk expertis från en annan enhet. Tillskapandet av en fristående myndighet kommer sannolikt underlätta lösningar som är avpassade till den enskilda situationen.
En annan viktig fråga som Konkurstillsynsmyndigheten kommer att få hantera är rekryteringen av personal. I den nuvarande tillsynsorganisationen anställs tjänstemännen inom TSM i huvudsak av KFM och karriärgången mellan olika enheter inom KFM är öppen. I en ny självständig tillsynsmyndighet bör målsättningen vara att anställa jurist- och ekonompersonal med skiftande yrkesbakgrund. Det bör alltså i framtiden inte som i dag på juristsidan i huvudsak vara kronofogdar som sysslar med tillsynsuppgifter. Genom att tillsynsmyndigheten inte längre är en organisatorisk del av KFM torde en mer allsidig rekrytering underlättas. Det borde då, med de rätta löneförutsättningarna, t.ex. finnas möjlighet att locka både yngre domstolsjurister och personer med praktisk erfarenhet av konkursförvaltning till tillsynsmyndigheten. Ett särskilt skäl att noga överväga rekryteringsfrågan är de nya krav som ställs på tillsynsverksamheten. Denna skall som nämnts förut i större utsträckning än nu inriktas på mer omfattande och komplicerade konkurser. Det betyder att höga krav på kunnande och erfarenhet måste ställas på dem som ansvarar för sådan övervakning av konkursförvaltningen. Praktik på en konkursförvaltarbyrå är en tänkbar väg att stärka kompetensen hos dem som skall svara för tillsynen. Samtidigt bör framhållas vikten av att inte förlora den kompetens som i dag finns inom tillsynsverksamheten. Uppbyggnaden av en ny självständig tillsynsmyndighet förutsätter att stora delar av den nuvarande personalen är beredda att fortsätta i den nya myndigheten. När utredningen således föreslår åtgärder för en bredare rekrytering är detta något som bör få genomslagskraft efter hand.
5.9.1.4 Konsekvenser för sysselsättningen och offentlig service
Utredningens förslag när det gäller en ny offentlig tillsyn innebär organisatoriskt sett två förändringar i förhållande till i dag. Den ena är att det inte längre skall bedrivas konkurstillsyn inom ramen för KFM:s verksamhetsområde. Den andra är att den nya tillsynsmyndigheten skall organiseras i sju enheter med en samordnande funktion i Stockholm. Detta innebär i sin tur att den tillsynsverksamhet som i dag bedrivs i Gävle, Karlstad och Växjö (KFM i Kalmar) kommer att upphöra. Utredningen har övervägt i
SOU 2000:62 537
vilka avseenden dessa förändringar kan förväntas påverka sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.
När det gäller den första förändringen, dvs. att tillsynsverksamheten bryts ut ur KFM:s verksamhet, har utredningen inte kunnat se att detta i och för sig skulle innebära någon förändring när det gäller möjligheterna till sysselsättning. Det är svårt att uttala sig om hur de anställda vid TSM rent allmänt sett kommer att reagera, om en organisationsförändring av det slag utredningen föreslår skulle genomföras. Det bör dock hållas i minnet att TSM i dag är en organisatorisk del av KFM och att personerna är anställda inom KFM. Utredningen har haft som utgångspunkt att den personal som i dag arbetar vid tillsynsenheterna skall – i den mån inte annat följer av ett behov av personalminskning (se nedan) – kunna erbjudas anställning vid den nya myndigheten. När det gäller personal som är anställd vid TSM på de orter där den nya tillsynsmyndigheten också skall ha verksamhet bör förändringen således inte behöva innebära någon större omedelbar förändring i praktiken.
Utredningens förslag till hur den nya tillsynsmyndigheten skall organiseras innebär att tillsynsverksamhet inte kommer att bedrivas på alla de orter där sådan verksamhet bedrivs i dag. Förändringen rör främst 4 personer vid TSM i Växjö (KFM i Kalmar), 3 personer vid TSM i Gävle och 3 personer vid TSM i Karlstad (bemanningsunderlag per den 1 mars 2000). Det är omöjligt att säga i vilken utsträckning dessa personer är beredda att flytta till en annan ort för att fortsätta att arbeta med konkurstillsyn. Det rör sig emellertid om små förändringar sett ur KFM:s perspektiv. De personer vid de nu berörda myndigheterna som inte vill följa med tillsynsverksamheten till en annan ort bör kunna beredas annat arbete inom KFM. Eventuell övertalighet inom den organisationen bör, med hänsyn till att det rör sig om ett fåtal personer, kunna lösas på olika sätt, t.ex. i samband med pensionsavgångar.
Den regionindelning som utredningen föreslår innebär att det kommer att krävas viss personalförstärkning vid några av de orter där tillsynsverksamhet alltjämt skall bedrivas. Färre verksamhetsorter bör emellertid kunna leda till att antalet sysselsatta inom tillsynsmyndigheten totalt sett kommer kunna minska något i förhållande till i dag. Utredningen har beräknat att den totala personalminskningen kommer röra sig enbart om ca 5 personer fördelat på olika personalkategorier.
Utredningens uppfattning är att den föreslagna organisationsförändringen inte kommer att leda till några konsekvenser för sysselsättningen på det sättet att enskilda personer kommer att förlora sina arbeten. Däremot har förslaget en viss, dock mycket liten, inverkan på antalet arbetstillfällen i stort inom den offentliga sektorn. Förslaget har även på sikt en viss inverkan på sysselsättningen i de berörda regionerna Karlstad, Gävle och Växjö genom att antalet arbetstillfällen så småningom minskas, alltefter-
538 SOU 2000:62
som KFM anpassar sin personalstorlek till förhållandet att tillsyn i konkurs inte längre är en del av KFM:s verksamhet. På de orter där den nya tillsynsmyndigheten kommer att bedriva verksamhet kommer denna konsekvens inte att uppstå, eftersom en statlig verksamhet ersätts av en annan.
Det förhållandet att det med utredningens förslag blir glesare mellan tillsynsmyndighetens verksamhetsorter skulle kunna innebära en viss minskad tillgänglighet till den offentliga service som tillsynens verksamhet innebär. När det gäller tillgängligheten till offentliga handlingar har utredningen i förslagen beaktat denna risk genom att de handlingar som konkursförvaltaren upprättar i stor utsträckning skickas även till domstolen. Ett av skälen härför har varit just att borgenärernas möjlighet att få tillgång till handlingarna inte skall försämras. När det gäller den upplysningsskyldighet som tillsynsmyndigheten har gentemot olika aktörer i konkursförfarandet synes behovet av personlig kontakt inte göra sig så starkt gällande. Denna serviceskyldighet bör kunna upprätthållas i samma omfattning vid den nya tillsynsmyndigheten.
Utredningens förslag innebär att två enheter inom tillsynsmyndigheten kommer att finnas i Norrland. Detta är ingen skillnad i förhållande till i dag. I den norra delen förslås inga förändringar, medan förslaget som rör tillsynsenheten i Härnösand innebär ett större upptagningsområde för denna enhet och ett större arbetsunderlag, vilket skulle kunna ge möjlighet till en viss ökning av personalstyrkan.
5.9.2 Konkursrådet
Utredningens förslag: Konkursrådet inrättas som ett centralt organ med en ordförande som administrativ chef. Kanslifunktionen ombesörjs av Konkurstillsynsmyndigheten som s.k. värdmyndighet. Regeringen utser rådets ledamöter för viss tid och ordföranden utser sekreterare efter samråd med övriga ledamöter. Ordföranden bestämmer om Konkursrådets organisation i övrigt, bl.a. när ledamöterna skall sammanträda och andra arbetsformer.
Som beskrivits i avsnitt 5.5 är det en rad olika frågor som måste besvaras inför inrättandet av ett Konkursråd. I det nämnda avsnittet har utredningen gett sin syn på bl.a. behovet av ett centralt, rådgivande organ, vilken funktion ett Konkursråd bör ha, vilka frågor rådet kan behandla och vilka intressen som bör vara representerade i rådet. I detta avsnitt behandlas Konkursrådets organisation, regleringen av verksamheten, frågor om offentlighet och sekretess, antalet ledamöter i rådet, hur och av vilket organ ledamöterna bör utses, rådets arbetsformer och arten av de kostnader som kan
SOU 2000:62 539
uppkomma (se närmare avsnitt 5.12.1 om de kostnadsmässiga konsekvenserna av att inrätta ett Konkursråd).
Organisatoriska frågor och författningsreglering
Svaret på frågan hur ett Konkursråd bör vara organiserat har ett nära samband med Konkursrådets funktion. Det torde – liksom i fråga om konkursförvaltarråden (se avsnitt 5.3.3.7) – föreligga en principiell skillnad mellan det fallet att rådets verksamhet förutsätts resultera i bindande beslut eller föreskrifter och om enbart rekommendationer avges. Om rådets ställningstaganden görs bindande kan för de enskilda konkursförvaltarna frågor rörande ”civila rättigheter” enligt artikel 6:1 i Europakonventionen aktualiseras. Detta ställer särskilda krav på rådets inre organisation, bl.a. i fråga om sammansättning och procedurregler. Som framgått av avsnitt 5.5.2 anser utredningen emellertid att Konkursrådet i sin huvudsakliga funktion inte skall utfärda bindande föreskrifter eller fatta bindande beslut.
Konkursrådets rekommendationer skall vara allmängiltiga utan direkt anknytning till lokala förhållanden. Det föreligger därför inte något behov av att Konkursrådet organisatoriskt har en regional förankring, vilket utredningen anser gälla för konkursförvaltarråden (se avsnitt 5.3.3.7). Rådet skall heller inte att ha någon daglig verksamhet. Denna kommer att kännetecknas av periodiskt återkommande sammanträden, till vilka ledamöternas insatser i stort sett kommer att begränsas.
Mellan sammanträdena måste Konkursrådet dock ha tillgång till en kanslifunktion för att kunna ta emot handlingar, brev, telefonsamtal, sammankalla ledamöter etc. En sådan funktion ställer inte krav på en organisation med t.ex. egna lokaler, egen administrativ personal eller eget datorstöd. Att organisera rådet som en helt fristående myndighet behövs därför inte. Skäl kan i och för sig anföras för en sådan lösning, t.ex. symbolvärdet. Kostnadsaspekter och praktiska hänsyn talar dock för att en lämpligare lösning är att – i likhet med vad utredningen förordat beträffande konkursförvaltarråden – Konkursrådet knyts till en värdmyndighet. Jämförelser kan göras med andra myndigheter som är knutna till en värdmyndighet i administrativt hänseende. Exempel utgör Bokföringsnämnden som är knuten till Finansinspektionen och Skatterättsnämnden som är knuten till RSV (se 4 § förordningen 1988:1118 med instruktion för Bokföringsnämnden resp. 2 kap. 12 § förordningen 1990:1293 med instruktion för skatteförvaltningen).
En värdmyndighet skall givetvis inte vara överordnad Konkursrådet, som skall vara självständigt, utan endast vara en hjälpande myndighet. Med hänsyn till de möjligheter IT erbjuder till långväga kommunikation
540 SOU 2000:62
behöver ett långt geografiskt avstånd mellan t.ex. ordföranden och värdmyndigheten inte innebära något hinder.
Tänkbara myndigheter som kan komma i fråga som värdmyndigheter är domstolarna eller Konkurstillsynsmyndigheten. Domstolarna ter sig emellertid principiellt sett mindre lämpliga med hänsyn till domstolens roll i konkursförfarandet. Utredningen har funnit det tveksamt om domstolarna bör vara representerade i Konkursrådet (se avsnitt 5.5.2).
Med utredningens förslag kommer konkurstillsynen att kanaliseras till en myndighet, organiserad som en central myndighet med regional förankring (se avsnitt 5.9.1). Det kan i och för sig riktas kritik mot att Konkurstillsynsmyndigheten blir värdmyndighet för Konkursrådet. Rådet skall bestå av olika intressegrupper, varav tillsynsorganet utgör en. Det får anses vara ett värde i sig, att organisationen av rådet inte ger intryck av att en sammanblandning sker med något intresse som finns representerat i rådet. Motsvarande kritik har riktats mot den nuvarande anknytningen mellan TSM och KFM. Tillsynsorganet skall dock endast – i likhet med vad utredningen föreslagit beträffande konkursförvaltarråden – bistå med rent administrativ hjälp. Den allsidiga sammansättningen i Konkursrådet, där även konkursförvaltarna är representerade, torde ge tillräckliga garantier mot beskyllningar att rådet inte skulle vara självständigt och opartiskt.
Utredningen anser det lämpligt att Konkurstillsynsmyndigheten görs till värdmyndighet för Konkursrådet. Funktionen som värdmyndighet bör utövas genom den centrala enheten. Det torde gynna effektiviteten i handläggningen att skriftligt material i form av propåer m.m. finns samlat på ett ställe. Den som önskar initiera en fråga hos Konkursrådet har endast ett ställe att vända sig till. Ordföranden och sekreteraren i rådet får på så sätt enklast del av det skriftliga materialet.
Förutom att ta emot handlingar får Konkurstillsynsmyndighetens kansli svara för att, med sekreterarens bistånd, utfärda kallelser till ledamöterna, verkställa annan skriftväxling till ledamöter och utomstående, ta emot och vidarebefordra telefonsamtal, telefax och elektronisk post. Myndigheten får även ansvara för datorstöd, telefonväxel och vaktmästarhjälp.
Som framgår nedan är tanken att ledamöterna skall sammanträda på olika platser i landet. Konkursrådet kan därför någon gång behöva stöd av tillsynsorganet regionalt när det gäller tillgång till sammanträdeslokal. En sådan lösning blir billigare än om ledamöterna tvingas resa till Konkurstillsynsmyndighetens centralort. Det sist sagda under förutsättning att flertalet ledamöter inte bor på centralorten. Den regionala enheten kan någon gång även ombesörja att ledamöterna får del av handlingar.
Konkursrådet skall som nämnts förut inte vara ett organ som fattar bindande beslut. Några mer uttalade krav på reglering av rådets verksamhet, t.ex. beträffande principer för tillsättning av ledamöter resp. skiljande av dessa från uppdraget, torde inte föreligga. Det är tillräckligt att i en för-
SOU 2000:62 541
ordning ge bestämmelser om Konkursrådets uppgifter, principerna för sammansättningen av ledamöterna, deras kvalifikationer och antal, vilket organ som utser dem, kansliets utformning och handläggningen av ärendena (se utredningens förslag till förordningsbestämmelser).
Syftet med Konkursrådet är att ge vägledning i olika frågor till de aktörer som har en central roll i konkursförvaltningen, dvs. främst konkursförvaltarna och tillsynsorganet (se avsnitt 5.5.2). I likhet med vad som gäller för utvecklandet av god redovisningssed (se 8 kap. 1 § bokföringslagen, BokfL, och prop. 1998/99:130 s. 187) är det av värde att Konkursrådets verksamhet organiseras så att balans mellan privata och statliga intressen uppnås. Verksamheten bör därför bedrivas i statlig regi som en förvaltningsmyndighet enligt FL. Därigenom torde ges garantier för objektivitet hos ledamöterna när det t.ex. gäller vilka frågor som bör tas upp i rådet.
Med hänsyn till att Konkursrådets ställningstaganden inte skall vara bindande, torde endast de bestämmelser i FL som inte särskilt tar sikte på myndighetsutövning bli tillämpliga i rådets egentliga verksamhet. Det betyder bl.a. att bestämmelserna om jäv kommer att gälla (11–12 §§ FL). När det gäller administrativa beslut, t.ex. att utse en sekreterare (se 7 § i utredningens förslag till förordningsbestämmelser), kan även FL:s regler rörande myndighetsutövning få aktualitet, t.ex. om underrättelse till part (21 § FL).
Konkursrådet blir en myndighet som lyder under regeringen, varför verksförordningen (1995:1322) kan bli tillämplig. Rådet leds av myndighetens chef ensam med möjlighet till rådgivning av övriga ledamöter (jfr prop. 1997/98:136 s. 47 f. och bet. 1997/98:KU 31). En konsekvens härav är att ordföranden fattar de administrativa besluten. Ingenting hindrar att beslutanderätten delegeras till annan. Ett viktigt administrativt beslut är att utse sekreterare i rådet. För att denne skall åtnjuta hela Konkursrådets förtroende bör ordföranden samråda med övriga ledamöter innan sekreteraren anställs. Detta bör komma till uttryck i förordningsbestämmelserna. Sekreteraren kan som yrkesbakgrund t.ex. ha tjänst som hovrättsassessor, biträdande jurist på advokatbyrå eller tjänsteman vid Konkurstillsynsmyndigheten (se 7 § i utredningens förslag till förordningsbestämmelser).
För att Konkursrådet skall kunna fullgöra sin uppgift kan det någon gång bli nödvändigt att ta del av material som innehåller känsliga uppgifter, främst rörande enskilds ekonomiska förhållanden. T.ex. kan en fråga som rör lämplig omfattning och inriktning på konkursförvaltares kontorsorganisation, debiteringsprinciper för vissa förvaltningsåtgärder eller formerna för anbudsförfarande vid försäljning av konkursboets egendom bli föremål för Konkursrådets behandling. Rådet behöver kanske tillgång till handlingar som innehåller uppgifter om t.ex. en ekonomisk plan och analys av en kontorsorganisation eller uppgifter om storleken på det arvode en viss fastighetsmäklare brukar debitera. Det kan heller inte uteslutas att
542 SOU 2000:62
domstol någon gång ger in material som innehåller uppgifter för vilka råder sekretess hos domstolen.
Ett behov av viss sekretess i Konkursrådet kan därför anses föreligga. Mot att införa en sekretessbestämmelse talar dock – förutom huvudprincipen i TF om rätten för envar att ta del av allmänna handlingar – arten av Konkursrådets verksamhet. Rådet skall inte ha till uppgift att handlägga ärenden där enskilda är parter eller att yttra sig till domstol i enskilda mål och ärenden. Betoningen i verksamheten ligger i stället på allmänna uttalanden och rekommendationer i konkursrättsliga frågor. Med vetskap härom bör de som initierar frågor hos rådet, främst ledamöterna själva, finna rutiner för hur uppgifter av känslig natur bör hanteras. Bl.a. kan avidentifiering ske så att det inte blir känt vem uppgifterna avser. En annan metod är att i allmänna ordalag beskriva ett visst förhållande utan att relatera till viss person eller omständigheter som avslöjar känsliga uppgifter.
Av nu anförda skäl anser utredningen inte att det finns tillräckliga skäl att införa särskilda bestämmelser om sekretess för Konkursrådet.
Närmare om beslutsordningen vid utseende av ledamöter
Som framhållits i avsnitt 5.5 är det viktigt vem som tar säte i Konkursrådet. Sammansättningen bör vara sådan att rådets rekommendationer åtnjuter största möjliga förtroende hos konkursförfarandets aktörer. För att fullfölja denna tanke är det viktigt vem som utser ledamöterna. Tänkbara alternativ är regeringen eller en regeringen underordnad myndighet. Med den självständiga ställning Konkurstillsynsmyndigheten skall ha enligt utredningens förslag är RSV knappast något alternativ. Som redovisats i avsnitt 5.5.1 ligger det närmare till hands att en central funktion för tillsynsorganet läggs under rättsväsendet, dvs. under Justitiedepartementets ansvarsområde. DV är ett tänkbart alternativ med hänsyn till att verket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. domstolarna och att dessa har en central roll som beslutsfattare i konkursförfarandet. Utredningen är emellertid tveksam till om domstolarna bör vara representerade i Konkursrådet på grund av deras ställning i konkursförfarandet. DV kan därför inte förordas som ett lämpligt alternativ. Andra myndigheter som sorterar under Justitiedepartementet och som har anknytning till Konkursrådet är t.ex. EBM och Revisorsnämnden. Dessa representerar – liksom RSV i egenskap av statens borgenärsföreträdare – intressen i rådet och bör därför inte utse ledamöterna.
Den lämpligaste lösningen synes vara att ledamöterna utses av regeringen (se 11 § i utredningens förslag till förordningsbestämmelser). Regeringen kan inhämta yttranden från de organ eller sammanslutningar, i vilka personer ingår som kan anses lämpliga som ledamöter i ett Konkursråd.
SOU 2000:62 543
Ett Konkursråd får inte bli så omfattande att verksamheten blir tungrodd. Ett medlemsantal om högst tio personer synes lämpligt. Medlemsantalet i den finska Delegationen för konkursärenden och i det norska Konkursrådet är ungefär i den storleken. Liknande gäller jämförbara, inhemska organ, t.ex. Bokföringsnämnden (3 § förordningen 1988:1118 med instruktion för Bokföringsnämnden), Revisorsnämnden (2 § förordningen 1995:666 med instruktion för Revisorsnämnden) och Fastighetsmäklarnämnden (2 § förordningen 1998:1808 med instruktion för Fastighetsmäklarnämnden). Antalet ledamöter i dessa organ varierar mellan åtta och elva. Ett lämpligt högsta antal ledamöter för Konkursrådet är tio. Därigenom ges utrymme för representation av olika borgenärsintressen (se 3– 4 §§ i utredningens förslag till förordningsbestämmelser).
En av ledamöterna i Konkursrådet bör vara ordförande och en vice ordförande. Med hänsyn dels till att något krav på att rådet skall vara ett oberoende, domstolsliknande organ inte föreligger, dels till domstolarnas roll i konkursförfarandet, framstår det inte som behövligt att en person med domarbakgrund är ordförande. Ordförandeskapet kan lämpligen cirkulera mellan de olika intresseledamöterna.
För att främja nya impulser bör ledamöternas period i rådet begränsas i tiden. Så sker för övrigt såväl i den finska Delegationen för konkursärenden (tre år) som i det norska Konkursrådet (fyra år för ordföranden och två år för övriga medlemmar). För att få kontinuitet i rådets arbete bör förordnandena inte vara alltför korta. Till en början kan också vissa ledamöter behöva tillsättas för en något längre period. I annat fall riskerar rådets kompetens att urholkas om samtliga medlemmar avgår samtidigt.
Rådets arbetsformer, m.m.
Med den funktion rådet enligt utredningens mening bör ha är det tillräckligt att ledamöterna sammanträder med vissa intervaller. Det är inte nödvändigt med en fast sammanträdesort. Tvärtom kan det vara en fördel från kostnadssynpunkt att sammanträdena förläggs till den ort som medför de lägsta resekostnaderna. Frekvensen av sammanträdena får bli beroende av hur många frågor som väcks i rådet. Det är knappast möjligt att ange ett högsta antal tillåtna sammanträden per år, även om detta är önskvärt från kostnadssynpunkt (jfr kostnadsberäkningen för Konkursrådet, avsnitt 5.12.1). Arten och omfattningen av de frågor som kommer under rådets bedömning kan variera stort. Ett visst problem kräver kanske flera sammanträden under en kortare period. Därefter aktualiseras kanske endast ett fåtal frågor som inte kräver så många sammanträdestillfällen.
Sekreteraren får till uppgift att ta emot och bereda väckta frågor samt kalla samman ledamöterna. Sekreteraren får även svara för skriftväxling
544 SOU 2000:62
till utomstående t.ex. i anledning av väckta frågor. Konkurstillsynsmyndighetens kanslifunktion skall vara behjälplig med datorstöd och korrespondens. En sekreterare kan befinna sig på annan ort än värdmyndighetens centralort. Det åligger i så fall kanslipersonalen att svara för nödvändiga underrättelser till sekreteraren.
Rådet bör naturligtvis eftersträva enighet i sina rekommendationer. I annat fall kan syftet med rådet förfelas. Kan enighet inte uppnås, bör hinder inte möta att rådet publicerar skiljaktiga meningar.
Det är tänkbart att Konkursrådet någon gång kan behöva tillgång till expertis på ett visst område. Rådet kan då välja mellan att adjungera en ledamot eller inhämta ett sakkunnigutlåtande. Valet av åtgärd får bero på hur stort behovet anses vara och under hur lång period. Exempel på sådana experter är forskare verksamma vid universitet eller högskolor och personer från näringslivet.
De kostnader som kan uppkomma hos Konkursrådet är främst arvoden och kostnadsersättning för resor och uppehälle till ledamöterna, lön till sekreteraren och annan administrativ personal och kostnader för förbrukningsmaterial. För att rådets rekommendationer skall få önskvärd spridning kan kostnader för publicering uppkomma. Publiceringskostnaderna kan täckas med t.ex. avgifter som tas ut när Konkursrådet anordnar kursverksamhet. Konkurstillsynsmyndigheten bör i största möjliga utsträckning tillhandahålla lokal för sammanträdena. Det är inte uteslutet att rådet vid något tillfälle kan behöva hyra lokal (se avsnitt 5.12.1).
5.10 Särskilda kostnadsfrågor
Utredningen har enligt de ursprungliga direktiven i uppdrag att utreda bl.a. om konkurskostnaderna totalt sett kan minskas och i så fall hur detta skall ske. I 1998 års tilläggsdirektiv preciserades uppdraget genom att det angavs ett visst antal frågor som har att göra med kostnaderna för konkursförfarandet eller förenklingar i regelverket och som utredaren därför skall ta sig an (jfr avsnitt 1.1). Utredningens överväganden och förslag i flera av dessa frågor har redan redovisats i avsnitt 5.8. I detta avsnitt behandlas resterande frågor, nämligen frågor som har att göra med omfattningen av annonseringen vid kungörande (avsnitt 5.10.1), frågor om när ett särskilt arvode för viss egendom får lyftas (avsnitt 5.10.2) och frågan om när en konkursförvaltare är skyldig att erlägga mervärdesskatt på sitt arvode (avsnitt 5.10.3). I avsnitt 5.10.4 redovisas slutligen utredningens överväganden och förslag när det gäller kostnad för förvaring av gäldenärens räkenskapsmaterial m.m.
SOU 2000:62 545
5.10.1 Annonsering vid kungörande
Utredningens bedömning: Utredningen anser inte att det finns skäl att föreslå någon ändring när det gäller omfattningen av annonseringsskyldigheten vid kungörande enligt 15 kap. 1 § andra stycket KL.
Flera beslut och åtgärder under konkursens handläggning hos tingsrätten skall kungöras genom annonsering i pressen. Detta gäller konkursbeslutet och i samband därmed fattade beslut om förvaltare och tidpunkt för edgångssammanträde ( 2 kap. 24 § KL), beslut av högre rätt att upphäva ett beslut om konkurs (2 kap. 25 § KL), beslut om bevakningsförfarande (9 kap. 3 § KL), efterbevakning (9 kap. 22 § KL), utdelningsförslag och slutredovisning (11 kap. 6 § KL och 13 kap. 6 § KL), efterutdelningsförslag (11 kap. 20 § KL), beslut att lägga ned konkursen (12 kap. 2 § KL) samt kallelse till sammanträde för prövning av ackordsförslag (12 kap. 8 § KL). Enligt nu gällande regler är det i alla de nämnda fallen tingsrätten som har att ombesörja kungörandet. Härutöver åvilar det konkursförvaltaren att i vissa fall kungöra försäljning på auktion (8 kap. 11 § KL).
Bestämmelser om hur kungörandet skall ske finns i 15 kap. 1 § KL. Kungörelsen om konkursbeslutet skall enligt första stycket införas i Postoch Inrikes tidningar och i ortstidning på det sätt som föreskrivs i 3 § lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. (kungörandelagen). Detta innebär att kungörelsen skall införas i alla lokala dagstidningar som har spridning av någon betydenhet bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. Lokal dagstidning skall anses ha sådan spridning om den kan beräknas vara spridd till minst fem procent av hushållen i orten, eller om någon tidning inte kan beräknas ha denna spridning, om tidningen kan beräknas vara spridd till minst 50 procent av hushållen i en viss kommun inom det berörda området. Presstödsnämnden ger årligen ut en skrift innehållande uppgifter om dagstidningars spridning som läggs till grund för myndighetens bedömning av i vilka tidningar som kungörande bör ske.
När det gäller kungörande av andra beslut eller åtgärder än konkursbeslutet – liksom konkursförvaltarens kungörande enligt 8 kap. 11 § KL – skall kungörelsen enligt 15 kap. 1 § andra stycket KL föras in i Post- och Inrikes Tidningar och den eller de ortstidningar som rätten bestämmer. Det är alltså tingsrätten som avgör omfattningen av kungörelseannonseringen när det t.ex. gäller bevakningsförfarande och utdelningsförslag. Domstolarnas kostnader för kungörelser i konkurser uppgår till avsevärda belopp (se avsnitt 2.6.2.2). Även om en stor del av dessa täcks av den särskilda kungörandeavgiften, finns det anledning att fråga sig om tingsrätternas tillämpning av berörda bestämmelser står i överensstämmelse med syftet
546 SOU 2000:62
med kungörandet och om det finns förutsättningar för att minska kungörandekostnaderna.
I avsnitt 2.6.2.2 har redogjorts för de förarbetsuttalanden som finns när det gäller omfattningen av annonsering enligt 15 kap. 1 § andra stycket KL. Bl.a. har chefen för Justitiedepartementet uttalat att alla fortsatta kungörelser i en konkurs borde föras in i samma tidningar. Remissinstanserna hade efterlyst vägledande uttalanden om i hur många tidningar som kungörelserna skulle föras in. Departementschefen framhöll att det ibland kunde vara befogat att föra in kungörelsen inte bara i en tidning utan i någon eller några ytterligare. Ett skäl härtill kunde vara att två tidningar hade nästan lika stor spridning eller att gäldenären drivit rörelse på mer än en ort. Andra omständigheter, såsom att antalet borgenärer var mycket stort, kunde också motivera ett bredare kungörande (jfr prop. 1986/87:90 s. 169 och 392).
DV övervägde i rapporten 1992:2 Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter frågan om en minskning av annonseringens omfattning skulle kunna nedbringa statens kostnader för densamma (se ang. kostnaderna avsnitt 5.8.4.2). DV framhöll därvid att det redan fanns en möjlighet att efter den inledande kungörelsen om konkurs begränsa annonseringen av efterföljande beslut till ett mindre antal ortstidningar samt Post- och Inrikes tidningar. DV ansåg att den befintliga möjligheten att avpassa annonseringen i varje enskilt fall var tillfyllest och att det därför inte fanns någon anledning att föreslå några förändringar. Däremot lämnades vissa förslag till ändringar när det gällde utformningen av kungörelserna. Dessa förändringar har sedermera genomförts (jfr 10 § KF).
Utredningen har enligt tilläggsdirektiven från 1998 att överväga bl.a. frågor som har att göra med omfattningen av annonseringen vid kungörande. Omfattningen av kungörande av själva konkursbeslutet är reglerad genom en hänvisning i 15 kap. 1 § första stycket KL till 3 § kungörandelagen. Med tanke på de grundläggande rättsverkningar som är förenade med konkursbeslutet saknas det enligt utredningens uppfattning skäl att överväga någon ändring av reglerna i denna del. Det som i stället bör övervägas är om det finns anledning att föreslå förändringar när det gäller annonseringen av övriga kungörelser under konkursen och på något sätt styra tingsrätterna i den valmöjlighet som finns i dag. Ett sätt vore att införa en presumtionsregel i 15 kap. 1 § andra stycket KL om att annonsering av efterföljande beslut i en konkurs skall ske enbart i t.ex. två tidningar, om det inte finns särskilda skäl annonsera i större omfattning. Ett annat sätt vore att i förordning ge närmare anvisningar om hur de nuvarande reglerna skall tillämpas.
En förutsättning för att överväga förändringar är emellertid att det finns behov av sådana. För att få veta vilka begränsningar i förhållande till annonseringen av konkursbeslutet som tingsrätterna gör enligt nuvarande
SOU 2000:62 547
regler genomförde utredningen under första delen av 1999 en enkät hos tingsrätterna angående omfattningen av kungörandet av dels konkursbeslutet, dels övriga beslut och åtgärder. Enkätfrågorna, som framgår av bilaga 10, besvarades av samtliga tingsrätter.
Beträffande svaren rörande kungörandet av själva konkursbeslutet hänvisar utredningen till innehållet i bilaga 10.
När det gäller kungörandet av andra beslut och åtgärder under konkursen ger enkätsvaren vid handen att annonseringen begränsas i stor omfattning. Ett 60-tal tingsrätter kungör efterföljande beslut och åtgärder i enbart en tidning. Som skäl anges att annonsering sker i den tidning som har störst spridning. I enstaka fall sker en begränsning (i förhållande till vad som gäller beträffande konkursbeslutet) till två tidningar. Som skäl för att två tidningar väljs anges ofta att tidningarna har lika stor spridning. I vissa fall hänvisas till gäldenärens hemvist eller säte. Kostnadsaspekten berörs av några tingsrätter. I de fall tingsrätten kungör efterföljande beslut i samma antal tidningar som själva konkursbeslutet rör det sig oftast om tingsrätter som kungör konkursbeslutet i endast en eller två tidningar. Motivet för att det inte görs någon begränsning från två till en tidning anges ofta vara att de två tidningarna har lika stor spridning på orten. Svaren ger också vid handen att nästan alla tingsrätter kungör efterföljande beslut och åtgärder i samma tidningar oavsett vilket beslut eller vilken åtgärd som avses. Några tingsrätter svarar dock att de gör olika överväganden beroende på om det är ett utdelningsförslag eller ett beslut om att inleda bevakningsförfarande som kungörs.
Enkätsvaren visar att tingsrätterna synes ha övervägt behovet av annonsering noga. I de fall då annonseringen sker i mera än en ortstidning har skälen härför angetts på ett sätt som ligger i linje med vad som uttalats i lagmotiven. Det saknas därför enligt utredningens uppfattning skäl att vare sig genom en ändring av lydelsen i 15 kap. 1 § andra stycket KL eller på annat sätt föreslå någon inskränkning av det utrymme som tingsrätterna nu har att i det enskilda fallet överväga behovet av annonsering av beslut och åtgärder under konkursförfarandet. Utredningen lämnar alltså inte något förslag i denna del.
Utredningens slutsats utesluter inte att det kan finnas andra metoder för att minska annonseringskostnaderna i samband med kungörande. Annonsering via Internet kan nämnas som exempel. Att närmare överväga förutsättningarna för sådana metoder ligger dock inte inom ramen för utredningens uppdrag.
548 SOU 2000:62
5.10.2 Fråga om tidpunkt för lyftning av särskilt arvode för viss egendom
Utredningens förslag: Arvode som har fastställts att utgå ur egendom i vilken särskild förmånsrätt äger rum får, om sådant arvode har bestämts innan arvodesfrågan i övrigt avgjorts, lyftas utan hinder av att förvaltaren inte avgett slutredovisning enligt 14 kap. 11 § KL.
Arvode till konkursförvaltare skall enligt 14 kap. 5 § KL bestämmas till ett visst belopp i ett för allt. Undantag från denna regel får göras om ett särskilt arvode enligt 14 kap. 18 § KL behöver beräknas för egendom i vilken särskild förmånsrätt äger rum. Enligt 14 kap. 18 § KL skall, om det i boet finns egendom i vilken särskild förmånsrätt äger rum och i den mån det inverkar på de borgenärers rätt som inte har sådan förmånsrätt i egendomen eller på statens ansvar för konkurskostnaderna, den del av bl.a. arvodet till förvaltaren som avser egendomen i fråga fastställas att betalas ur egendomens avkastning och köpeskilling. Ett sådant särskilt arvode får enligt 14 kap. 5 § KL bestämmas innan arvodesfrågan i övrigt avgörs. Om en arvodesframställan avser endast att ett särskilt arvode skall bestämmas för viss egendom får rätten enligt 14 kap. 7 § KL avgöra om det finns skäl att ta upp yrkandet till prövning innan arvode i övrigt bestäms. Vid prövningen av en sådan arvodesframställan tillämpas de grunder för arvodesberäkningen som anges i 14 kap. 4 § KL.
Det förhållandet att ett särskilt arvode fastställs enligt bestämmelsen i 14 kap. 5 § KL innebär inte att konkursförvaltaren får tillgodogöra sig arvodesbeloppet vid samma tidpunkt. Enligt 14 kap. 11 § KL får förvaltaren nämligen inte lyfta sitt arvode innan han avgett slutredovisning för sin förvaltning. Konkursförvaltarkollegiernas Förening har i skrivelse till Justitiedepartementet (dnr 94–3928, jfr avsnitt 4.3.5.3) framhållit att det vore önskvärt om en förvaltare vid tillämpningen av 14 kap. 5 § KL också får lyfta sitt arvode i fastställd del. Detta vore enligt föreningen synnerligen lämpligt om egendomen sålts exekutivt, så att den exekutiva myndigheten kunde avsluta sitt ärende betydligt tidigare än annars.
Prövningen av konkursförvaltarens arvode sker enligt huvudregeln i samband med att konkursen avslutas. Ett skäl för att tillämpa undantagsregeln om särskilt arvode för viss egendom kan vara att det därigenom vid köpeskillingsfördelningen efter exekutiv auktion eller förtida utdelning till borgenär med särskild förmånsrätt inte behöver vara ovisst vilka arvoden som skall utgå ur egendomen. Särskild betydelse har detta då det gäller att beräkna om en för fast egendom bjuden köpeskilling förslår till gäldande av de belopp för vilka egendomen svarar (jfr Welamson, Konkursrätt, 1961, s. 639 f.).
SOU 2000:62 549
Den nuvarande bestämmelsen om att arvode inte får lyftas innan slutredovisning har avgetts hade sin motsvarighet i 86 § ÄKL. Bakgrunden till stadgandet kan förmodas väsentligen vara önskemålet att påskynda avgivandet av slutredovisning. En ordning där konkursförvaltaren inte under några förhållanden kan erhålla arvode à conto skulle emellertid medföra betydande nackdelar (Welamson, a.a. s. 646). Därför infördes 1960 en bestämmelse i 86 a § ÄKL om en viss men begränsad möjlighet att bevilja förskott på arvode. Bakgrunden var en framställan från Sveriges advokatsamfund (se TSA 1957 s. 140 f.) där det framhölls bl.a. att man med en ordning där förvaltaren inte kunde erhålla arvode à conto riskerade att endast kapitalstarka personer skulle kunna åta sig förvaltarskap i riktigt stora konkurser. Vidare skulle det kunna innebära en ökad skattebelastning av det arvode som slutligen utgick. Samfundet framhöll dock att ett sådant förfarande inte skulle bli en normal företeelse i alla konkurser utan skulle förekomma när förhållandena verkligen gjorde en utbetalning à conto motiverad.
Med anledning av advokatsamfundets skrivelse upprättades inom Justitiedepartementet en promemoria i vilken föreslogs att konkursförvaltare skulle kunna erhålla arvode för fullgjord del av uppdraget. Som villkor härför skulle gälla att konkursen inte kunnat avslutas inom två år efter det beslut om egendomsavträde meddelats samt att skäl till bestämmande av delarvode förelåg med hänsyn till boets omfattning och övriga förhållanden. Promemorians förslag innebar att varje arvodesprövning skulle betraktas som helt avslutad. Det förutsatte att förfarandet vid bestämmandet av delarvode blev i stort sett detsamma som när avodesfrågan prövas slutligt. Ett argument som vid den fortsatta beredningen anfördes mot förslaget var att det var svårt att före konkursens avslutande bedöma den omsorg och skicklighet varmed uppdraget utförts. I propositionen föreslogs i stället den lösning som förordats av samfundet, nämligen att förvaltaren skulle kunna tillerkännas ett skäligt belopp att utgå à conto. Förutsättningarna skulle vara att det var påkallat av synnerliga skäl med hänsyn till omfattningen av det arbete uppdraget medfört, den tid under vilken konkursen varat och ytterligare beräknas pågå samt övriga förhållanden (prop. 1959:139 s. 5 f. ).
Genom ändringar i konkurslagen i samband med 1987 års reform luckrades förutsättningarna för att erhålla förskott upp något genom att kravet på synnerliga skäl för förskott togs bort (se även SOU 1983:24 s. 350 f.). Rätten får enligt 14 kap. 12 § KL tillerkänna förvaltaren skäligt belopp att utgå i förskott innan slutligt arvode bestäms, om det är rimligt med hänsyn till omfattningen av det arbete som uppdraget har medfört, den tid under vilken konkursen har varat och ytterligare beräknas pågå samt övriga förhållanden. Enligt vad som uttalas i prop. 1986/87:90 bör förskott inte utgå annat än i mer omfattande konkurser och inte heller i andra fall än då kon-
550 SOU 2000:62
kursen beräknas pågå under ytterligare så lång tid att det framstår som obilligt att kräva att förvaltaren skall invänta konkursens slut innan han får betalt. I Konkurslagskommentaren (s. XIV:3) pekas på att en viss restriktivitet bör upprätthållas. Förutsättningarna för att förskott skall kunna utgå är sådana att det knappast kan komma i fråga i annat än i omfattande konkurser. Om det är aktuellt att tillämpa 14 kap. 18 § KL kan det enligt kommentaren ibland vara lämpligt att medge förskott i stället för att tilllämpa 14 kap. 5 § första stycket.
Det saknas alltså enligt nuvarande regler en koppling mellan å ena sidan det förhållandet att en konkursförvaltare kan begära och få till stånd en särskild förtida arvodesprövning avseende viss egendom och å andra sidan förvaltarens möjlighet att lyfta det därigenom fastställda arvodet. Det torde i och för sig inte finnas något principiellt hinder mot att förvaltaren också tillåts lyfta det arvode som fastställts. Bestämmelsen om att ett särskilt arvode får bestämmas är ett undantag från bestämmelsen att arvode annars skall fastställas i ett för allt i samband med att konkurserna avslutas. Prövningen av arvodesframställan sker enligt samma grunder som när det gäller den slutliga arvodesprövningen och innebär alltså en fullständig och slutlig prövning av förvaltarens arvodesyrkande såvitt avser arbetet som belöper på den berörda egendomen. Den arvodesprövning som sedan görs i samband med att konkursen avslutas kan inte påverka arvodet i den del det redan fastställts.
Som redovisats i det föregående infördes 1960 en möjlighet för konkursförvaltaren att under vissa förutsättningar begära förskott på arvodet i konkurser som kan förväntas pågå under en längre tid. Förutsättningarna för förskott luckrades vidare upp något genom 1987 års reform. De överväganden som kan ligga till grund för en begäran om en särskild, förtida arvodesprövning torde ofta ha nära samband med de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en begäran om förskott på arvodet skall beviljas. Det torde således i båda fallen vara frågan om en konkurs som kan beräknas pågå under ytterligare en tid och där det arbete som yrkats ersättning för är av viss omfattning. Med hänsyn härtill bör det ofta vara möjligt för en förvaltare att begära förskott enligt 14 kap. 12 § KL i de situationer då en förtida arvodesprövning kan göras enligt 14 kap. 5 § KL. Skillnaden är att förskottsprövningen inte är en slutlig arvodesprövning och att det inte fastställs ett belopp att utgå ur viss bestämd egendom. Om syftet med att göra en förtida arvodesprövning vore enbart att förvaltaren skulle kunna lyfta arvode i förtid, kunde detta åstadkommas genom att medge förskott i stället för att tillämpa 14 kap. 5 §. Som nämnts förut betingas emellertid förtidsprövningen av andra motiv.
I Konkursförvaltarkollegiernas Förenings framställning har som skäl för en ändring av bestämmelserna framhållits att en ordning där förvaltaren också får lyfta det fastställda arvodet beträffande den särskilda egen-
SOU 2000:62 551
domen skulle vara synnerligen lämplig om egendomen sålts exekutivt, eftersom den exekutiva myndigheten då skulle kunna avsluta sitt ärende betydligt tidigare än annars. Det torde främst vara frågan om försäljning av fast egendom, men exekutiv försäljning under konkursen kan också förekomma när det gäller t.ex. skepp eller luftfartyg eller egendom vilken är förenad med handpanträtt. Frågan är således om det med hänsyn till önskemålet om att underlätta förfarandet för en exekutiv myndighet finns skäl att föreslå någon ändring i de nuvarande bestämmelserna.
Det av föreningen anförda skälet för en ändring har ingen omedelbar betydelse för ställningstagandet till om det är lämpligt att en konkursförvaltare lyfter ett arvode som fastställts enligt 14 kap. 5 § första stycket KL. Man kan dock inte bortse från att avsaknaden av en rätt att lyfta det särskilda arvodet så till vida kan inverka på handläggningen av ett ärende om exekutiv försäljning av fast egendom att förvaltararvodet skall beaktas vid upprättande av sakägarförteckningen (se 12 kap. 25 § andra stycket UB). Det är därvid till fördel om detta arvode bestämts av domstol. Eftersom någon lyftningsrätt i denna del inte finns i dag, minskar det förvaltarnas benägenhet att begära förtidsprövning enligt 14 kap. 5 § första stycket KL. Det betyder i sin tur att det exekutiva ärendets slutförande kan fördröjas i en del fall. Om ett särskilt arvode som fastställts av rätten också skulle kunna lyftas av förvaltaren skulle detta kunna bidra till att det exekutiva ärendet skulle kunna påskyndas. Detta förutsätter dock att förvaltaren redan i anslutning till att försäljningen genomförs vidtar de åtgärder i fråga om avlämnande av behållningen av egendomen som åligger honom enligt 8 kap. 6 § tredje stycket KL.
Eftersom skäl kan anföras för att medge konkursförvaltaren lyftningsrätt beträffande arvode, som fastställts för viss egendom, återstår att pröva om det från annan synpunkt möter hinder mot att införa en sådan ordning. En ökad tillämpning av regeln om förtidsprövning kan medföra visst merarbete för tingsrätterna, eftersom prövningen är mer omfattande än vid en begäran om förskott enligt 14 kap. 12 § KL. Enbart detta förhållande bör emellertid inte tilläggas den betydelsen att man måste avstå från en i övrigt befogad ändring beträffande lyftningsrätten. Att förvaltaren uppbär det särskilda arvodet, innan han avgett slutredovisningen för sin förvaltning, inverkar inte på borgenärernas rätt (jfr 14 kap. 18 § KL). För det fall försäljningslikviden för den särskilda egendomen inte täcker hela det arvode som belöper på egendomen, svarar staten enligt 14 kap. 2 § KL för den överskjutande delen (jfr NJA 1994 s. 319).
Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen en ändring i 14 kap. 11 § KL med innebörden att arvode får lyftas oavsett att slutredovisning inte avgetts om arvode fastställts att utgå särskilt ur viss egendom innan arvodesfrågan i övrigt prövats. En förutsättning bör vara att rättens beslut har vunnit laga kraft (jfr 16 kap. 4 § andra stycket 1 KL).
552 SOU 2000:62
5.10.3 Redovisning av mervärdesskatt på konkursförvaltararvode
Utredningens förslag: En konkursförvaltare skall ha rätt att, så snart arvodesframställan getts in till rätten, lyfta den del av arvodet som motsvarar den mervärdesskatt som beräknats för det yrkade arvodet.
I 1998 års tilläggsdirektiv anges att utredningen skall överväga frågan om vid vilken tidpunkt skyldighet uppkommer att erlägga mervärdesskatt på konkursförvaltararvoden. Frågan har aktualiserats av Sveriges advokatsamfund och Konkursförvaltarkollegiernas Förening i en skrivelse till regeringen 1997 (se avsnitt 4.3.5.4). Enligt föreningen innebär tillämpningen av nuvarande bestämmelser om redovisning av mervärdesskatt på förvaltararvoden att bokföringsskyldighet och därmed mervärdesskatteskyldighet uppstår redan då arvodesframställningen ges in till rätten, trots att arvodet ännu inte har fastställts av domstolen och således inte kan lyftas.
Bestämmelserna om mervärdesskatteplikt
En lag om mervärdesskatt infördes ursprungligen 1968 och ersatte då förordningen den 1 december 1959 (nr 507) om allmän varuskatt. Båda skatterna var omsättningsskatter men medan varuskatten var en ettledsskatt där hela skatteuttaget skedde vid skatteobjektets tillhandahållande till de slutliga konsumenterna, delades mervärdesskatten upp på flera led i produktions- och distributionskedjan. Lagen (1968:430) om mervärdeskatt ändrades därefter vid flera tillfällen, bl.a. den 1 januari 1991 då det infördes ett nytt mervärdeskattesystem som innebar en utvidgning av mervärdesbeskattningen. Bl.a. infördes en generell skatteplikt för tjänster. Härigenom gjordes alla sorters juridiska tjänster skattepliktiga. Den 1 juli 1994 trädde den nuvarande mervärdesskattelagen (1994:200) i kraft. Lagen innebar bl.a. en författningsteknisk översyn av bestämmelserna i den gamla mervärdesskattelagen. Övergripande förändringar gjordes i såväl lagstiftningens uppbyggnad och systematik som de olika bestämmelsernas utformning. Förslaget innebar också ett närmande till den ordning som råder inom EU.
Skyldigheten att erlägga mervärdesskatt för tjänster är knuten till själva transaktionen, och skattskyldigheten avgörs från transaktion till transaktion. Det är alltså själva tjänsten som är skattepliktig och det spelar därför i det avseendet inte någon roll om ersättningen kommer från klienten (konkursboet) eller av allmänna medel. Skattskyldighet inträder enligt huvudregeln då tjänsten har tillhandahållits. Om den som omsätter tjänsten dessförinnan får ersättning för en tjänst (t.ex. förskott eller betalning à
SOU 2000:62 553
conto) inträder skattskyldigheten i stället då ersättningen inflyter kontant (1 kap. 3 § mervärdesskattelagen). För vilken redovisningsperiod skatten skall deklareras anges bl.a. i 13 kap. mervärdesskattelagen.
Enligt 13 kap. 6 § mervärdesskattelagen skall skatten redovisas för den redovisningsperiod under vilken den som enligt 1 kap. 2 § första stycket 1 omsätter en vara eller en tjänst enligt god redovisningssed har bokfört eller borde ha bokfört omsättningen. Enligt 5 kap. 2 § andra stycket bokföringslagen (1999:1078, BokfL) skall kontanta in- och utbetalningar bokföras senast påföljande arbetsdag. Andra affärshändelser skall bokföras så snart det kan ske. När det gäller innebörden av uttrycket ”så snart det kan ske” kan noteras att det i den äldre bokföringslagen (1976:125), som ersatts av den nuvarande bokföringslagen fr.o.m. den 1 januari 2000, uttalades i 8 § andra stycket i fråga om fordringar och skulder att de skall bokföras så snart det kan ske sedan faktura eller annan handling som tillkännager anspråk på vederlag utfärdats eller mottagits eller sådan handling bort föreligga enligt god redovisningssed. Av förarbetena till den äldre bokföringslagen (prop. 1975:104 s. 168) framgick att frågan om när en fordran eller skuld har uppkommit måste avgöras med hjälp av civilrättens regler. Ofta kan det förhålla sig så att fordran och skuld uppkommer vid en annan tidpunkt än vid leverans e.d. Det kan t.ex. också vara svårt att avgöra när en bokföringsmogen skuld uppkommer vid ett långvarigt konsultarbete utan någon delleverans. Enligt departementschefens mening borde bokföringstidpunkten inte vara beroende av när fordringen eller skulden uppkom. Fordringar skall i stället bokföras så snart det kan ske efter det att faktura eller annan handling som tillkännager anspråk på vederlag utfärdats eller detta bort ske enligt god affärssed.
Av förarbetena till den nu gällande bokföringslagen (prop. 1998/99:130 s. 256 f.) framgår att den nya lydelsen – att bokföring skall ske så snart det kan ske – innebär att bokföring skall ske så snart det finns tillräckliga uppgifter för att upprätta en bokföring. Bakgrunden till den ändrade lydelsen anges vara den tekniska utveckling som medfört nya handelsmönster. Parter kan ingå avtal om rutiner för t.ex. leverans och betalning så att åtgärder som bokföring och betalning knyts till varuflödet i stället för till utväxling av handlingar. Att som i den äldre bokföringslagen koppla bokföringsskyldighet till den tidpunkt då en faktura borde ha förelegat ter sig främmande inom ramen för rutiner där en faktura inte alltid upprättas. Med hänsyn till den utveckling som sker inom IT-området har det ansetts att en detaljreglering i lagen bör undvikas. I stället bör ett grundläggande och allmänt krav ställas vilket medger en utveckling av god redovisningssed.
Med den äldre bokföringslagens terminologi kunde man säga att bokföring som huvudregel skulle ske enligt faktureringsmetoden. Även om detta uttryck inte numera är lika korrekt torde innebörden vara densamma i
554 SOU 2000:62
de situationer där det inte är fråga om några ändrade handelsmönster. På samma sätt som enligt den äldre bokföringslagen finns det under vissa förutsättningar möjlighet att bokföra enligt kontantmetoden, dvs. då betalning sker. Denna metod får tillämpas beträffande företag vars nettoomsättning normalt inte överstiger 20 prisbasbelopp och som inte är skyldiga att upprätta årsbokslut eller årsredovisning. Också andra företag kan dröja med att bokföra fordringar och skulder tills betalning sker, om det förekommer endast ett mindre antal fakturor eller andra fordringshandlingar i rörelsen och fordringarna eller skulderna enligt dessa verifikationer inte uppgår till avsevärda belopp, allt under förutsättning att det står i överensstämmelse med god redovisningssed (5 kap. 2 § tredje stycket BokfL). Enligt 13 kap. 8 § mervärdesskattelagen finns även en möjlighet för en näringsidkare som egentligen skulle bokföra sina affärshändelser enligt faktureringsmetoden att redovisa mervärdesskatt enligt bokslutsmetoden. Detta kräver dock särskilt tillstånd från skattemyndigheten och avser vissa speciella situationer.
Närmare bestämmelser om redovisningsperioder finns förutom i mervärdesskattelagen, i skattebetalningslagen (1997:483). Enligt 10 kap. 18 § skattebetalningslagen skall, om bokföring t.ex. skett under april månad, den som är skyldig att redovisa mervärdesskatt på beskattningsunderlag som exkl. gemenskapsinterna förvärv och import för beskattningsåret beräknas uppgå till sammanlagt högst 40 mkr, lämna deklaration till skattemyndigheten senast den 12 juni samma år. Vid beskattningsunderlag över 40 mkr gäller andra tidsperioder.
Närmare om mervärdesskatt på konkursförvaltararvode
Konkursförvaltarkollegiernas Förening hemställde 1994 om Bokföringsnämndens yttrande över god redovisningssed vad avser bokföring av konkursförvaltararvoden. Bokföringsnämnden yttrade sig i frågan den 25 augusti 1994, dnr 5/94. Nämnden hänvisade till bestämmelsen i 8 § dåvarande bokföringslagen enligt vilken fordringar och skulder skulle bokföras så snart det kan ske sedan faktura eller annan handling som tillkännager anspråk på vederlag utfärdats eller mottagits eller sådan handling bort föreligga enligt god affärssed. Någon koppling till uppkomsten av ett civilrättsligt fordringsförhållande gjordes alltså inte.
Det förfarande som Konkursförvaltarkollegiernas Förening hade beskrivit i sin förfrågan och som Bokföringsnämnden hade lagt till grund för sitt yttrande innebar att ”konkursförvaltaren innan konkursen avslutas till rätten ger in en arvodesframställan enligt 14 kap. 6 § konkurslagen (1987:672). Till denna framställning skall fogas en redogörelse för det arbete som uppdraget medfört (även arvode avseende kvarstående förvalt-
SOU 2000:62 555
ningsåtgärder brukar tas med i arvodesframställningen). Innan rätten beslutar om arvodet inhämtas tillsynsmyndighetens synpunkter. I den slutredovisning över förvaltningen som förvaltaren avger till tillsynsmyndigheten ingår det yrkade arvodet som en kostnadspost. Förvaltaren får inte lyfta arvodet förrän slutredovisningen avgetts och arvodesbeslutet vunnit laga kraft.”
Enligt Bokföringsnämnden innebar varken det förhållandet att det efter arvodesframställningen kvarstår vissa arbetsuppgifter för konkursförvaltaren eller att det sker en särskild prövning av arvodets storlek att arvodesframställningen kan ses som något annat än en handling som tillkännager anspråk på vederlag. Av 8 § andra stycket i den då gällande bokföringslagen följde därför en skyldighet att bokföra arvodesframställningen vid den tidpunkt då den ges in till rätten.
De nu redovisade uttalandena i propositionen och från Bokföringsnämnden tillsammans med reglerna om redovisningsskyldighet för mervärdesskatt innebär alltså att skattskyldighet uppstår i och med att fordran har bokförts. Föreningen har hävdat att konkursförvaltaren mot denna bakgrund får betala in mervärdesskatt trots att han inte kan lyfta arvodet som mervärdesskatten är beräknat på förrän vid en senare tidpunkt. I skrivelsen till regeringen 1997 uppger föreningen att handläggningstiden för att fastställa arvodet är i genomsnitt 6 månader.
Överväganden
Som har berörts i det föregående (se avsnitt 2.5.1, 5.4.2 och 5.4.3) bestämmer rätten konkursförvaltararvodet efter viss kommunikation med TSM, gäldenären och vissa borgenärer. I de fall rätten skall fastställa utdelning i konkursen skall beslut i arvodesfrågan fattas samtidigt med beslutet om fastställande, om det inte är fråga om särskilt arvode för viss egendom (14 kap. 9 § KL). Förvaltaren skall i sådana fall, samtidigt med utdelningsförslaget, avge slutredovisning för sin förvaltning (13 kap. 4 § KL).
En konkursförvaltare får enligt 14 kap. 11 § KL inte lyfta sitt arvode förrän han avgett slutredovisning för sin förvaltning. Ett beslut om arvode till förvaltaren går i verkställighet först sedan det har vunnit laga kraft (16 kap. 4 § andra stycket 1 KL). Frågan huruvida det räcker med att slutredovisning avgetts eller om det krävs att arvode också har fastställts och beslutet har vunnit laga kraft för att förvaltaren skall få lyfta detsamma har besvarats av HD i NJA 1992 s. 887. HD uttalade att de i och för sig svårförenliga bestämmelserna i 14 kap. 11 § KL och 16 kap. 4 § KL skulle tillämpas så att arvodet inte fick lyftas innan beslutet har vunnit laga kraft.
556 SOU 2000:62
För att konkursförvaltaren skall kunna lyfta arvodet krävs det alltså att beslutet att fastställa detta vunnit laga kraft. I utdelningskonkurser krävs därvid att utdelningsförslaget fastställs samtidigt (14 kap. 9 § KL) och att slutredovisning ges in till TSM. I konkurser som inte avslutas med utdelning skall slutredovisning avges så snart som möjligt. Regeln i 14 kap. 11 § KL förhindrar i sådana fall att förvaltaren kan lyfta sitt arvode innan slutredovisning getts in.
Det problem som påtalats av Konkursförvaltarkollegiernas Förening har sin grund i att mervärdesskatteskyldighet uppstår redan i samband med att arvodesframställan ges in till rätten vid konkursernas avslutande. Skatten skall sedan redovisas och betalas in (i den mån avdrag inte sker för ingående mervärdesskatt), inom vissa redovisningsperioder. Det dröjer dock innan förvaltaren kan lyfta arvodet som grundar mervärdesskatteskyldigheten. Det rör sig ofta om stora utlägg, eftersom förvaltararvodet kan vara högt och balanserna hos tingsrätter och TSM ibland är stora, vilket leder till lång handläggningstid. Frågan är om, och i så fall på vilket sätt, konkursförvaltarnas redovisningsskyldighet i detta hänseende skiljer sig från andra uppdragstagares.
I de flesta situationer där betalning begärs för en utförd tjänst uppkommer bokföringsskyldighet och därigenom mervärdesskatteplikt då faktura utställs. Således inträder mervärdesskatteplikt då ett biträde enligt rättshjälpslagen eller en offentlig försvarare ger in kostnadsräkning till rätten. På samma sätt som gäller för konkursförvaltararvodet skall dessa arvoden fastställas av rätten innan de kan lyftas. I många fall ges kostnadsräkningen in i samband med att målet avslutas vid en förhandling och dom meddelas sedan inom en viss kortare tid. Det kan emellertid förekomma, t.ex. om handläggningen varit skriftlig, att längre tid förflyter innan dom eller beslut meddelas. Skillnaden mellan konkursförvaltare och biträden enligt rättshjälpslagen eller offentliga försvarare torde alltså till största delen vara den tid som löper mellan det att arvode begärs och att det slutligen fastställs av rätten. Vidare rör det sig för konkursförvaltarna oftare om större arvodesbelopp än vad som vanligen är fallet för t.ex. ett biträde enligt rättshjälpslagen.
När det gäller advokatarvoden som inte fastställs av domstol är situationen en annan. Advokaten begär betalt av klienten och anger en viss tid inom vilken fakturan skall vara betald. På det sättet förfogar advokaten över den tid som löper från det att framställning om arvode görs till dess att arvodet på vilket mervärdesskatt skall erläggas finns tillgängligt.
En annan form av uppdrag som har vissa likheter med konkursförvaltarens är boutredningsmannens. Boutredningsmannen utses av rätten att förvalta dödsboets egendom (19 kap. 1 § ärvdabalken). Boutredningsmannen har rätt att av dödsboet erhålla skäligt arvode, ävensom ersättning för sina kostnader (19 kap. 19 § ärvdabalken). Om boet inte lämnar någon
SOU 2000:62 557
tillgång skall boutredningsmannens arvode betalas av den som begärt att han skall utses. Boutredningsmannen är alltså, till skillnad från konkursförvaltaren, inte beroende av något domstolsbeslut när det gäller arvodet. I lagen ges inte någon föreskrift om någon särskild ordning för att bestämma arvode och kostnadsersättning. Boutredningsmannen får tillgodoräkna sig det belopp som han själv finner skäligt och den som inte är nöjd får dra saken under rättens prövning. I regel bör boutredningsmannen inte ta ut arvode förrän uppdraget är slutfört, men utredningen kan ta så lång tid att det inte rimligen kan vägras honom att tillgodoräkna sig arvode för en del av det utförda arbetet. Tar utredningen längre tid i anspråk än ett år bör man inte kunna rikta någon anmärkning mot att boutredningsmannen årligen tillgodogör sig ett belopp som efter en försiktig beräkning motsvarar det dittills nedlagda arbetet (Walin, Kommentar till ärvdabalken, del III s. 107 f.).
Problemet i mervärdesskattehänseende när det gäller konkursförvaltararvoden uppstår alltså för att många tingsrätter – särskilt de större – och TSM har en hög arbetsbelastning, vilket ger långa handläggningstider för fastställande av arvodesräkningar. Bestämmelserna om att mervärdesskatteskyldighet inträder då framställan om arvode görs innebär att förvaltarna får ligga ute med medel motsvarande mervärdesskatt under en icke obetydlig tid, vilket ställer stora krav på likviditeten hos advokatfirman. När det gäller frågan om förvaltarna också gör en ränteförlust i och med att avsatta medel inte får lyftas måste beaktas att förvaltaren enligt HD:s ovan nämnda avgörande skall tillgodoräknas den ränta som från dagen för slutredovisning upplöper på det för förvaltarens arvode avsatta beloppet.
Ett sätt för konkursförvaltaren att minska eventuella likviditetsproblem skulle kunna vara att begära förskott på arvodet. De ändringar i konkurslagen som genomfördes vid 1987 års reform innebar att förutsättningarna för att erhålla förskott luckrades upp genom att kravet på synnerliga skäl för förskott togs bort (jfr ang. äldre bestämmelser om förskott avsnitt 5.10.2). Rätten får tillerkänna förvaltaren skäligt belopp att utgå i förskott innan slutligt arvode bestäms, om det är rimligt med hänsyn till omfattningen av det arbete som uppdraget har medfört, den tid under vilken konkursen har varat och ytterligare beräknas pågå samt övriga förhållanden. Enligt vad som uttalades i prop. 1986/87:90 s. 162 borde förskott inte utgå i andra fall än då konkursen beräknas pågå under ytterligare så lång tid att det framstår som obilligt att kräva att förvaltaren skall invänta konkursens slut innan han får betalt. Innan beslut om förskott meddelas skall rätten inhämta yttrande av TSM.
Frågan om förskott på konkursförvaltararvode i mervärdesskattesammanhang har prövats av Hovrätten för Västra Sverige i ett refererat rättsfall, RH 1995:30. Förvaltaren hade i det målet gett in slutredovisning, ut-
558 SOU 2000:62
delningsförslag och arvodesframställan, varvid han yrkat ersättning för arvode med 103 375 kr samt förskott på arvodet med 21 533 kr. Som skäl för förskottsyrkandet uppgav han att förskottet behövdes för att ”den på arvodesräkningen och på utläggen” löpande mervärdesskatten skulle kunna betalas inom föreskriven tid. TSM tillstyrkte yrkat arvode men motsatte sig förskottsyrkandet med motiveringen att det inte förelåg förutsättningar för förskottsarvode. Tingsrätten biföll dock förskottsyrkandet. Hovrätten pekade på att skäl för förskott enligt förarbetena skulle föreligga endast i konkurser av vidlyftig beskaffenhet och under förutsättning att betydande arbete redan nedlagts i konkursen samt att denna kunde beräknas pågå ytterligare så lång tid att det vore obilligt att förvaltaren skulle behöva vänta så länge på arvodet. Därutöver krävdes ursprungligen att det förelåg synnerliga skäl för förskott. Även om detta krav tagits bort ur lagrummet framgick av motivuttalandena (prop. 1986/87:90 s 162 f.) att förskott även fortsättningsvis skulle komma i fråga endast under de förutsättningar som tidigare gällt i fråga om bl.a. konkursens omfattning och varaktighet. Enligt hovrättens uppfattning kunde hänsyn till andra förhållanden, t.ex. det uppkomna mervärdesskatteproblemet, tas endast om de förelåg tillsammans med den nu angivna omständigheterna. Det torde med andra ord inte vara möjligt att beakta de likviditetsproblem som kan uppkomma till följd av mervärdesskattereglerna, om inte förskott var motiverat också på grund av det av förvaltaren nedlagda arbetet och konkursens varaktighet. Det i målet berörda likviditetsproblemet hänförde sig till situationer där konkursens avslutande var nära förestående. Det fanns då enligt hovrätten inte skäl att bevilja förskott enligt de särskilt angivna förutsättningarna och det kunde inte enbart med beaktande av konsekvenserna från mervärdesskattesynpunkt komma i fråga att bifalla en begäran om förskott.
Också enligt utredningens mening saknas i dag möjlighet för konkursförvaltaren att få förskott på arvodet för att täcka utlägg för mervärdesskatt. En annan utväg som också prövats rättsligt är om förvaltaren, utan att begära förskott, skulle kunna lyfta den del av det yrkade arvodet som motsvarar den mervärdesskatt som beräknas belöpa på arvodet utan att beslutet om arvode vunnit laga kraft. Frågan har prövats av Hovrätten över Skåne och Blekinge i ett orefererat rättsfall 1997 (Ö 1882/97). Förvaltaren hävdade bl.a. att mervärdesskatt inte var någon ersättning för utförda tjänster utan enbart en omsättningsskatt vilken icke till någon del skulle komma uppdragstagaren till godo. Både tingsrätten och hovrätten ansåg emellertid att mervärdesskatten fick anses som en del av det arvode vilket enligt KL skulle fastställas till förvaltaren och som inte fick lyftas förrän beslutet om sådan ersättning vunnit laga kraft.
Som framhållits i det föregående är bestämmelserna om bokföringsskyldighet och mervärdesskatt inte sådana att de tar särskilt sikte på konkursförvaltarnas situation. Om man jämför med redovisningssituationen
SOU 2000:62 559
för andra uppdragstagare, t.ex. boutredningsmän och biträden enligt rättshjälpslagen, framstår emellertid konkursförvaltarnas problem i mervärdesskattehänseende som särskilt påtagliga. En utgångspunkt enligt tilläggsdirektiven är att förvaltaren inte skall bära någon del av kostnaderna vid konkurs. Om förvaltarens utlägg för mervärdesskatt kan anses innebära en kostnad är osäkert (förvaltare skall bl.a. tillgodoräknas räntan på det utestående arvodesbeloppet), men det är i vart fall en olägenhet som förvaltaren inte skall behöva ha. Utredningen har därför ansett att det bör övervägas vilka möjligheter som finns för att komma till rätta med olägenheten.
En ändring i bestämmelserna om mervärdesskatteskyldighet som innebär att sådan skyldighet inträder först då arvodet fastställs av domstol skulle få verkan även mot andra uppdragstagare än konkursförvaltare. Utredningen har varken underlag eller mandat att föreslå en så långt gående ändring. Det skulle för övrigt kräva särskilda överväganden av skatterättslig natur. Utredningen anser att en lösning på problemet i första hand bör sökas inom ramen för KL:s bestämmelser.
En tänkbar lösning vore att särskilja handläggningen av konkursförvaltarens arvodesframställan från granskningen av de övriga handlingar som förvaltaren ger in i samband med konkursens avslutande. Syftet härmed skulle vara att förkorta den tid som löper mellan det att förvaltaren framställer sitt arvodesyrkande och tidpunkten för tingsrättens beslut. Härvid borde utredningens förslag om en ny konkurstillsyn tas till utgångspunkt.
Handläggningen av slutredovisningen, utdelningsförslaget och en arvodesframställan hänger ihop. Rent teoretiskt skulle man kunna tänka sig att (efter en ändring av 14 kap. 9 § KL) slutredovisning och utdelningsförslag ges in och hanteras för sig utan att någon arvodesframställan samtidigt ges in till tingsrätten. Utdelningsförslaget skulle alltså uppta en kostnadspost om arvode fram t.o.m. upprättande av utdelningsförslag och en kostnadspost som avser ersättning för kvarvarande åtgärder. När tiden för att göra invändning mot utdelningsförslaget (tre veckor från kungörandet) har gått ut skulle konkursförvaltaren kunna ge in arvodesframställan. Först då skulle skyldighet att redovisa mervärdesskatt uppkomma. Rätten skulle, sedan arvodesframställan getts in, bereda tillsynsmyndigheten, gäldenären och borgenärerna tillfälle att yttra sig (se 14 kap. 8 § i utredningens lagförslag). Detta skulle dock innebära ett visst administrativt dubbelarbete, eftersom tillsynsorganet först skulle behöva överväga att avge utlåtande över slutredovisningen och sedan eventuellt yttra sig särskilt över arvodesframställningen. En viss tidsutdräkt skulle det också innebära genom att ytterligare tid måste beredas gäldenären och borgenärerna att yttra sig. Denna tid torde bli ungefär lika lång som tiden för att göra invändning mot
560 SOU 2000:62
utdelningsförslaget och förvaltaren skulle därför sannolikt inte vinna något från redovisningssynpunkt med en sådan åtgärd.
Sannolikt skulle alltså en sådan förändring av handläggningsreglerna inte ge någon lösning på problemet, eftersom detta bl.a. beror på tingsrätternas balanser när det gäller granskningen av arvodesframställningen och arbetsredogörelsen. När det gäller möjligheterna till förkortning av handläggningstiderna kommer utredningens förslag om en ny offentlig tillsyn att få betydelse. En ordning där tillsynen är selektiv och tillsynsorganet inte enligt KL är skyldig att utöva närmare tillsyn i varje enskild konkurs kommer sannolikt att kunna bidra till att minska handläggningstiderna hos tillsynen. Problemet kvarstår dock när det gäller handläggningen vid domstol.
En möjlighet att komma till rätta med problemet vore att ändra bestämmelserna om förskott så att de blev tillämpliga i just denna situation. En annan möjlighet vore att tillåta konkursförvaltaren att täcka utlägget för mervärdesskatt med hjälp av konkursboets medel. Detta skulle kunna ske på det sätt som var föremål för bedömning i de ovan nämnda rättsfallet från Hovrätten över Skåne och Blekinge genom att förvaltaren får lyfta en viss del av arvodet utan att avvakta ett lagakraftvunnet beslut.
En ordning där konkursförvaltaren kan beviljas förskott skulle vara ett av domstol kontrollerat sätt för förvaltaren att lyfta arvode motsvarande mervärdesskatten innan lagakraftvunnet beslut om slutligt arvode finns. Det skulle dock bli frågan om ett slags förskottsuttag i efterhand, vilket är en ordning som principiellt kan ifrågasättas. En framställning om förskottsarvode skulle då ges in tillsammans med övriga handlingar (arvodesframställan, utdelningsförslag och slutredovisning) och få behandlas utan att det samtidigt skedde annat än en mycket översiktlig prövning av det slutliga arvodet. Det skulle bli fråga om ett förtursärende där förvaltarens begäran nästan undantagslöst skulle beviljas, oavsett en eventuell prutning på det slutliga arvodet. Mervärdesskatteskyldighet skulle å ena sidan uppstå för förskottsbeloppet först när detta betalas ut. Å andra sidan skulle mervärdesskatteskyldighet uppstå för hela arvodet i och med arvodesframställningen.
Den nu skisserade ordningen har uppenbara nackdelar. En bättre lösning är i stället att konkursförvaltaren tillåts lyfta en del av arvodet utan att avvakta rättens beslut. En förutsättning för att detta skall kunna ske är naturligtvis att det finns tillräckligt med tillgångar i konkursboet. Metoden innebär inte någon lösning i avskrivningskonkurser som är helt tillgångslösa och där arvodet i sin helhet skall utgå av allmänna medel. Det är emellertid normalt sett inte sådana konkurser som leder till större utlägg i mervärdesskattehänseende för förvaltaren. Det skulle kunna ifrågasättas om en möjlighet för förvaltaren att ”formlöst” lyfta arvode skulle öppna möjligheter till missbruk genom att förvaltaren då skulle kunna disponera
SOU 2000:62 561
över medlen på annat sätt än genom att betala in mervärdesskatt. En sådan risk måste dock bedömas mot bakgrund av det ansvar och den handlingsfrihet som denne har när det gäller förvaltningen i sin helhet. Om förvaltaren vill tillgodogöra sig medel i strid med KL har han möjligheter till detta redan tidigare under förvaltningen. En jämförelse skulle också kunna göras med boutredningsmannen som, utan krav på domstolsprövning, ges möjlighet ta betalt för utfört arbete à conto under tiden som förvaltningen alltjämt pågår. En annan invändning mot den nu diskuterade lösningen skulle vara att förvaltaren måste betala in ett skattebelopp utan att veta vilket belopp han slutligen kommer att vara skyldig att betala in. Situationen är emellertid densamma i dag och skillnaden skulle bara vara att förvaltaren förskotterar det ”osäkra” beloppet av konkursboets medel i stället för med egna medel.
Med hänsyn till vad som ovan anförts föreslår utredningen att en konkursförvaltare ges möjlighet att i samband med arvodesframställningen lyfta den del av arvodet som motsvarar den mervärdesskatt som beräknats på det yrkade arvodet (se 14 kap. 11 § KL i utredningens lagförslag).
5.10.4 Förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsinformation m.m. enligt 7 kap. 22 § KL
Utredningens förslag: Om det vid konkursens avslutande föreligger hinder mot att den räkenskapsinformation och andra handlingar rörande boet som konkursförvaltaren tagit hand om återställs till gäldenären, skall Konkurstillsynsmyndigheten överta förvaringen. Tiden för bevarandet begränsas till sex år efter utgången av det kalenderår då konkursen beslutades. Konkursförvaltaren skall ha rätt att ansvara för förvaringen om han anser det lämpligt.
Bakgrund m.m.
Bestämmelsen i 7 kap. 22 § KL reglerar den situationen att gäldenären efter konkursens avslutande inte kan ta hand om räkenskapsmaterialet eller andra handlingar rörande boet. Orsaken till detta kan t.ex. vara att gäldenären varit en juridisk person som upplösts genom konkursen eller att gäldenären är oanträffbar. Här bör inledningsvis erinras om att man får skilja mellan gäldenärens räkenskapsmaterial m.m., dvs. det material som konkursförvaltaren har tagit hand om enligt 7 kap. 12 § KL, och boets räkenskapsmaterial, dvs. det material som härrör från förvaltarens bokföring under konkursen enligt 7 kap. 19 § KL. Utredningen behandlar i enlighet
562 SOU 2000:62
med 1998 års tilläggsdirektiv enbart frågan om förvaring av gäldenärens material. Någon motsvarande propå beträffande boets räkenskapsmaterial har inte förts fram.
I 7 kap. 22 § KL föreskrivs att räkenskapsmaterialet m.m. skall förvaras i enlighet med vad som gäller i varje särskilt fall om arkivering. När det gäller vilket material som omfattas av bestämmelsen är en utgångspunkt att överensstämmelse råder med innehållet i 7 kap. 12 § KL. Den regeln tar sikte på dels räkenskapsmaterial (numera räkenskapsinformation) enligt definitionen i bokföringslagen (se 1 kap. 2 § första stycket 9 BokfL), dels andra handlingar. Både 7 kap. 12 § och 22 § KL torde främst bli tilllämpliga i de fall konkursgäldenären varit bokföringsskyldig (jfr prop. 1994/95:189 s. 29 f. ang. vad som där sägs i fråga om skyldigheten att särskilt förteckna räkenskapsmaterial m.m. i konkursbouppteckningen, och s. 55 f.). Någon formell särbehandling görs dock inte för reglernas tilllämpning beroende på om gäldenären varit bokföringsskyldig eller inte. Även en gäldenär som inte varit bokföringsskyldig kan nämligen ha handlingar som rör boet och till sin karaktär påminner om räkenskapsmaterial i bokföringslagstiftningens mening. Någon formell åtskillnad har t.ex. inte gjorts mellan olika gäldenärskategorier i fråga om skyldigheten att enligt 7 kap. 13 § andra stycket KL ange räkenskapsmaterial m.m. i bouppteckningen ( se a. prop. s. 29).
Uttrycket ”vad som i varje särskilt fall gäller om arkivering” i 7 kap. 22 § KL hänför sig bl.a. till reglerna om förvaring av räkenskapsinformation enligt bokföringslagen (se 7 kap. BokfL, jfr 22 § bokföringslagen 1976:125) men även enligt skatterättslig lagstiftning (se t.ex. 14 kap. 2 § skattebetalningslagen 1997:483, jfr prop. 1978/79:105 s. 349).
Den nya bokföringslag som trädde i kraft den 1 januari 2000 ersatte äldre lag i ämnet. I 7 kap. 2 § BokfL föreskrivs att dokument, mikroskrift och maskinläsbara medier som används för att bevara räkenskapsinformation skall bevaras till och med tionde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Termen ”räkenskapsinformation” träder i stället för begreppet ”räkenskapsmaterial” i 22 § bokföringslagen (1976:125). Den utvidgas till att bl.a. omfatta avtal och andra handlingar som inte tidigare omfattades av begreppet räkenskapsmaterial men väl av arkiveringsskyldigheten (se prop. 1998/99:130 s. 245). Av förarbetsuttalandena i prop. 1998/99:130 framgår att frågan om förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsinformation efter konkurs inte tas upp i lagstiftningsärendet, utan att frågan behandlas inom ramen för utredningens uppdrag (s. 266).
I ÄKL reglerades frågan om förvaring av gäldenärens böcker och andra handlingar efter konkurs i 206 § ÄKL. Vid 1979 års reform uttalade departementschefen att han anslöt sig till Konkurslagskommitténs förslag (SOU 1977:29 s. 264) om att det borde ankomma på förvaltaren att avgöra
SOU 2000:62 563
om han själv eller TSM skulle svara för förvaringen. Praktiska hänsyn borde vara utslagsgivande. Oavsett var bevarandet ägde rum ankom det på både TSM och förvaltaren att iaktta såväl bokförings- som taxeringslagens regler om arkivering. Han påpekade att detta kunde innebära krav på en tioårig förvaringstid om gäldenären varit bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (se prop. 1978/79:105 s. 349).
Vid 1987 års reform ansågs att regleringen i 206 § ÄKL borde kvarstå. RSV hade emellertid, med instämmande av flera KFM, under remissbehandlingen förordat att förvaringstiden borde förkortas. Orsaken var att förvaringen hade kommit att medföra praktiska problem och höga kostnader för det allmänna. Departementschefen hade dock avvikande uppfattning. Han hänvisade till de uttalanden som gjorts i propositionen till dåvarande bokföringslagen (prop. 1975:104 s. 194 f.) om skälen för att arkiveringstidens längd skulle vara tio år, nämligen hänsynen till den allmänna preskriptionstiden och strävan att uppnå samstämmighet med skatteförfattningarna. Även möjligheten till eftertaxering efter utgången av den normala femårsperioden på grund av skattebrott framhölls. Särskilt frågor om utredningar av skattebrott ansågs ha giltighet i konkurssammanhang. Dessutom hänvisade departementschefen till den då pågående utredningen om betalningsansvar för juridiska personers skulder (prop. 1986/87:90 s. 278).
Kostnaden för TSM:s förvaring av räkenskapsmaterial m.m. har av RSV uppskattats för budgetåret 1992/93 till 4,5 mkr, 1995/96 till 7,5 mkr (12 mån), 1997 till 6,4 mkr, 1998 till 6,65 mkr och 1999 till 7,415 mkr. Till nämnda belopp kommer kostnaden för den arbetsinsats som förvarandet medför för TSM:s personal när den t.ex. transporterar materialet från konkursförvaltarna och iordningställer nytt material i arkivet. Denna kostnad kan mycket grovt uppskattas till en miljon kronor.
2
I sammanhanget
bör beaktas att i de fall konkursförvaltaren svarar för förvaringen uppkommer kostnader som belastar konkursboet. Även dessa kostnader torde uppgå till avsevärda belopp.
Införandet av begreppet räkenskapsinformation i den nya bokföringslagen är ett led i hänsynstagandet till utvecklingen på IT-området. Regleringen i äldre bokföringslagen, där motsvarande beteckning var ”räkenskapsmaterialet”, byggde på föreställningen att räkenskapshandlingar är identiska i lagrad och läsbar form. När det gäller elektroniska handlingar är ett utmärkande drag att informationen är frikopplad från det fysiska underlaget. Termen räkenskapsinformation avser – i motsats till termen räkenskapsmaterial – informationen och inte bäraren av dessa (se 1 kap. 2 § första stycket 9 BokfL och prop. 1998/99:130 s. 242 f. och 374). Skälen för att även i fortsättningen ha en tioårig förvaringstid är hänsynen
2
Källa: RSV.
564 SOU 2000:62
till dels att vanliga fordringar preskriberas efter tio år, dels att preskriptionstiden för grova skattebedrägerier är tio år och att eftertaxering i vissa fall kan ske efter utgången av den normala femårsfristen (se nämnda prop. 1998/99:130 s. 266). Redovisningskommittén hade i betänkandet Översyn av redovisningslagstiftningen (SOU 1996:157) föreslagit en arkiveringstid om sex år. Skälen var i huvudsak av praktisk natur, bl.a. svårigheterna att under så lång tid som tio år tillgodose bokföringslagens krav på förvaring med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen och för de stora företagen att förvara stora mängder arkivmaterial. En avvägning mellan dessa problem och samhällets behov av kontroll t.ex. i samband med taxeringsrevision eller brottsmisstanke, resulterade i att kommittén föreslog en förvaringstid om sex år (SOU 1996:157 s. 301 f.).
Reformbehovet
Utredningen har i avsnitt 2.6.4.2 och 4.2.4 redogjort för de förslag i ämnet som RSV lämnat i en promemoria till DV-rapporten ”Översyn av vissa konkursrättsliga föreskrifter” (DV-rapport 1992:2, s. 50). I avsnitt 2.6.4.2 och 4.2.5 finns en redogörelse för RSV:s anslagsframställning avseende budgetåren 1997–1999 i vilken frågan om förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsmaterial m.m. togs upp på nytt (bil. 1, s. 22 f.). De synpunkter som Konkursförvaltarkollegiernas Förening gett uttryck för 1997 i skriften ”Synpunkter på det obeståndsrättsliga regelsystemet” finns beskrivna i avsnitt 2.6.4.2 och 4.3.7.
Överväganden
Det är fyra frågor som inställer sig när det gäller förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsinformation m.m. efter konkurs: Varför bör materialet bevaras?, Hur länge bör materialet bevaras?, Vem eller vilket organ bör svara för bevarandet? och Vem skall slutligt stå kostnaden för förvaringen?
Svaret på frågan varför materialet bör bevaras framgår av de förarbetsuttalanden och reformförslag vilka utredningen redogjort för i det föregående. Enighet råder om att det främst är i det allmännas intresse som förvaringen bör ske. Med det allmännas intresse avses här intresset av att beivra brott och att göra skatterevisioner. Motsvarande synpunkter har kommit fram vid de kontakter utredningen haft med företrädare för åklagar- och skattemyndigheter (se avsnitt 2.6.4.2).
Det anförda bör bilda utgångspunkt för ställningstagandet till hur länge en förvaring bör ske, vilket organ som bör ansvara för förvaringen och
SOU 2000:62 565
vem som slutligt skall svara för kostnaden för förvaringen. Med en sådan utgångspunkt motverkas inte borgenärernas möjligheter att ta del av material för att t.ex. utkräva ansvar enligt den aktiebolagsrättsliga lagstiftningen.
När det gäller svaret på frågan hur lång arkiveringstiden bör vara synes samstämmighet råda mellan RSV och Konkursförvaltarkollegiernas Förening om att en förkortning bör ske. Detta synsätt står i motsats till motivuttalandena vid KL-reformen, vilka bl.a. byggde på hänsynen till beivrandet av brott. Genom att arkiveringstiden för räkenskapsinformation enligt den nya bokföringslagen också i fortsättningen är tio år (se 7 kap. 2 § BokfL) har lagstiftaren markerat behovet av en lång förvaringstid när det gäller bokföringsmaterial från affärsdrivande företag.
Inledningsvis vill utredningen framhålla vikten av att en lång förvaringstid inte tas till intäkt för att brottsutredning m.m. kan skjutas framåt i tiden enbart av den anledningen att konkursgäldenärens räkenskapsinformation m.m. finns tillgängligt under en lång tid. Erfarenheten visar att dröjsmål med att sätta igång behövlig utredning i de fall en brottsanmälan gjorts av konkursförvaltaren motverkar statens önskan att beivra brott. Ju längre tid som går efter en sådan anmälan utan att utredning påbörjas, desto svårare blir det att fullfölja utredningen på ett tillfredsställande sätt. Det är tillräckligt att erinra om att det skriftliga materialet regelmässigt måste kompletteras med förhör med gäldenärsföretagets företrädare och förekommande vittnen. Den förvaringstid som är föreskriven för affärsdrivande företag bör med andra ord inte utan vidare tas som förebild när det gäller att bestämma motsvarande tid i konkurssammanhang.
Som redovisats ovan omfattar 7 kap. 22 § KL såväl den situationen då en gäldenär varit bokföringsskyldig enligt bokföringslagen som när så inte varit fallet. Bestämmelsen torde oftast ha sin betydelse om gäldenären varit bokföringsskyldig och därmed en tioårig förvaringstid enligt bokföringslagen föreskrivs. Såväl en bokföringsskyldig gäldenär som annan kan emellertid ha andra handlingar för vilka gäller förvaringsplikt enligt skattelagstiftningen. I 4 kap. 1 § första stycket lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter stadgas att den som enligt den lagen är skyldig att lämna självdeklaration, kontrolluppgift eller andra uppgifter för taxering skall sörja för att underlag finns bl.a. för kontroll av det nyss nämnda. I samma paragrafs tredje stycke anges att underlaget skall bevaras under sex år efter utgången av det kalenderår underlaget avser. Enligt 14 kap. 2 § skattebetalningslagen skall en deklarationsskyldig i skälig omfattning se till att det genom räkenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt finns underlag för fullgörande av deklarations- och annan uppgiftsskyldighet samt för kontroll av skyldigheten och beskattningen. Underlaget skall bevaras under sju år efter utgången av det kalenderår underlaget avser.
566 SOU 2000:62
Om man överväger en förkortning av förvaringstiden för konkursgäldenärs räkenskapsinformation m.m., bör hänsyn tas till de bestämmelser i den skatterättsliga lagstiftningen vilka anger den yttersta fristen inom vilken skattemyndigheterna behöver sådant material som avses i 7 kap. 22 § KL. Sådana bestämmelser utgör reglerna om begäran av omprövning och omprövning av taxeringsbeslut, som kan ske före utgången av femte året efter taxeringsåret (se 4 kap.7–14 §§taxeringslagen 1990:324) och under vissa förutsättningar senare, samt eftertaxering, som kan ske inom fem år efter taxeringsåret (se 4 kap.15–19 §§taxeringslagen) eller senare, bl.a. vid brott enligt skattebrottslagen (se 4 kap.20–22 §§taxeringslagen). I 21 kap. skattebetalningslagen finns också motsvarande frister angivna för de fall omprövning sker av beslut enligt samma lag (se 21 kap. 1 §). I 21 kap. 4 § resp. 8 – 9 §§skattebetalningslagen föreskrivs bl.a. att begäran om omprövning får göras resp. omprövningsbeslut på initiativ av skattemyndigheten kan meddelas sjätte året efter utgången av det kalenderår under vilket beskattningsåret har gått ut. Under vissa förutsättningar kan begäran om omprövning göras resp. omprövningsbeslut meddelas senare. En motsvarande frist gäller vid beslut om efterbeskattning enligt 21 kap.10–13 §§skattebetalningslagen (se 21 kap. 14 § skattebetalningslagen) men kan förlängas i vissa fall, t.ex. vid skattebrott (se 21 kap.15–20 §§skattebetalningslagen).
Det finns skäl att göra en åtskillnad mellan de fall då konkursgäldenären är en fysisk person och de fall denne är en juridisk person. För en fysisk person – oberoende av om gäldenären bedrivit näringsverksamhet eller inte – kan bestämmelserna om omprövning m.m. i taxeringslagen och skattebetalningslagen bli tillämpliga fullt ut. Detta kan tala för att materialet bör bevaras så länge som möjligt, dvs. i vissa fall i nästan tio år. Antalet fysiska personer som försätts i konkurs är dock litet i förhållande till exempelvis de aktiebolag som går i konkurs, även om t.ex. bokföringsbrott förekommer bland fysiska personer som bedrivit näringsverksamhet.
Av de skäl RSV framfört (se avsnitt 4.2.5) kan reglerna om eftertaxering i taxeringslagen inte aktualisera något behov av konkursgäldenärens material om denne varit juridisk person. Samma sak gäller frågan om efterbeskattning enligt skattebetalningslagen. Då den juridiska personen upplösts genom konkursen finns det ingen skattskyldig att eftertaxera eller efterbeskatta. Därmed kan heller ingen ställföreträdare göras ansvarig. Mot bakgrund av att flertalet konkursgäldenärer är just juridiska personer, främst aktiebolag, minskar därför behovet att bevara materialet så länge som tio år.
Ett ytterligare skäl för en lång förvaringstid skulle, liksom beträffande fysiska personer, kunna vara möjligheterna för skattemyndigheterna att ompröva ett tidigare taxeringsbeslut eller beslut enligt skattebetalningslagen. En tillämpning av de nyss återgivna reglerna härom torde emellertid
SOU 2000:62 567
inte heller kräva en tioårig förvaringstid. Det får förutsättas att omprövning normalt aktualiseras under konkursens gång, dvs. under de närmaste åren efter beskattningsåret.
Av 12 kap. 6 § första stycket skattebetalningslagen följer att en juridisk persons företrädare är betalningsskyldig jämte den juridiska personen, om skatteavdrag inte gjorts eller skatt i övrigt inte betalats på föreskrivet sätt. En sådan betalningsskyldighet kan bl.a. aktualiseras efter det att den juridiska personen försatts i konkurs. I 12 kap. 7 § skattebetalningslagen anges som en yttersta gräns för att väcka talan om betalningsskyldighet tiden för preskription av den juridiska personens skattefordringar. Preskriptionstiden är enligt huvudregeln fem år efter utgången av det kalenderår skattefordran förföll till betalning (se 3 § lagen 1982:188 om preskription av skattefordringar m.m.). I 7 § skattepreskriptionslagen ges under vissa begränsade förutsättningar möjligheter att till en förlängning av preskriptionstiden. Inom utredningen har framhållits att när det gäller talan om företrädaransvar enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen, en åtskillnad bör göras mellan de fall då ett beslut om fordran på skatt redan fattats beträffande den juridiska personen resp. när så inte är fallet. RSV brukar avråda skattemyndigheterna från att föra talan mot ställföreträdaren i de fall någon fordran inte ens fastställts mot den juridiska personen. Om skattemyndigheten däremot fattat ett sådant beslut anses inte något hinder möta mot att föra talan enligt 12 kap. 7 § skattebetalningslagen, detta oaktat att konkursen hunnit avslutas under mellantiden.
Det anförda talar för att det från skatterättslig synpunkt inte möter något avgörande hinder mot en förkortning av förvaringstiden. Frågan måste emellertid ses också ur andra synvinklar.
Det material konkursförvaltaren tar hand om enligt 7 kap. 22 § KL kan omfatta t.ex. räkenskapsinformation avseende olika år bakåt i tiden. Om konkursen varar under ett par år kommer vid en tillämpning av reglerna om omprövning enligt taxeringslagen eller skattebetalningslagen olika frister gälla för olika delar av materialet. Innebörden av bestämmelsens nuvarande utformning är indirekt att den som förvarar materialet också får gallra när tiden för arkiveringsskyldigheten gått ut enligt t.ex. bokföringslagen. En tänkbar lösning är att konkursförvaltaren åläggs att före förvaringens början rensa ut sådant material som över huvud inte kan ha något intresse för skattemyndigheten. Skattemyndigheten torde emellertid bäst kunna bedöma behovet av material. En enklare lösning är därför att ha en bestämd tidpunkt från vilken förvaring skall ske för allt konkursgäldenärens material. I annat fall riskerar man att förvaltarens arbete med att gallra i materialet åsamkar konkursboet kostnader.
Förvaringen kan inte omfatta annat material än det som konkursförvaltaren fick vid konkursutbrottet. Gäldenären får i princip inte fortsätta sin näringsverksamhet därefter (se 3 kap. 1 § KL, jfr 2 § lagen 1986:436 om
568 SOU 2000:62
näringsförbud). En lämplig tidpunkt från vilken förvaring bör ske är därför det kalenderår då gäldenären försattes i konkurs. Om gäldenären var näringsidkare skulle i och för sig en lämpligare tidpunkt vara det senaste räkenskapsåret. På så sätt kunde ytterligare förkortning ske och anknyta till bokföringslagens bestämmelser om arkivering (se 7 kap. 2 § BokfL). Med hänsyn till att även andra gäldenärskategorier omfattas av 7 kap. 22 § KL är detta mindre lämpligt.
När det gäller under hur lång tid förvaring bör ske skulle ovan nämnda regler om ordinarie frister för omprövning av taxerings- och skattebeslut kunna bilda utgångspunkt. I sammanhanget bör dock beaktas – som framhållits ovan – att olika tider kan komma att gälla för olika handlingar m.m. beroende på t.ex. vilket beskattningsår en omprövning skall ske. Av betydelse är härvid hur lång tid konkursen pågått. En lång handläggningstid i förening med att tidpunkten för förvaringen räknas från året för konkursutbrottet kan medföra att skattemyndigheten går miste om material som hänför sig till några år bakåt i tiden. Förvaringstiden kan i dylikt fall ha gått ut i nära anslutning till konkursens slut. Av svaren på utredningens enkät 1997/98 till TSM (bilaga 2) och uppgifter från TSM i Stockholm (se avsnitt 2.3.5.5) framgår att handläggningstiderna 1995 och 1997 (för TSM i Stockholm även 1998) i genomsnitt utgjorde högst 2,5 år. Då bör beaktas att vissa konkurser torde härröra från den kraftiga konkursuppgången i början av 1990-talet. I Stockholmsregionen var tendensen sjunkande för 1998, vilket fortfarande torde gälla med hänsyn till det alltmer sjunkande antalet konkurser.
Det ovan anförda sammantaget med utredningens förslag om förbättringar av konkursförvaltarnas kompetens, bör ytterligare verka för kortare handläggningstider. En förvaringstid om längst sex år efter utgången av det kalenderår konkursen beslutades bör ge godtagbara möjligheter för skattemyndigheterna att göra önskade skatterevisioner.
Även brottsutredningsaspekter måste emellertid beaktas i sammanhanget. Den tioåriga preskriptionstid som gäller beträffande grova skattebrott (se 4 § skattebrottslagen 1971:69 och 35 kap. 1 § brottsbalken) har aktualitet såväl i de fall konkursgäldenären varit en fysisk som då det rört sig om en juridisk person. Ansvar kan nämligen göras gällande för ställföreträdaren. Det bör dock anmärkas att konkursförvaltaren endast i cirka 25 procent av alla avslutade konkurser gör en anmälan om brottsmisstanke enligt 7 kap. 16 § KL. Enligt vad utredningen erfarit genom uppgifter från åklagare vid EBM, finns följaktligen inget intresse från myndighetens sida för bokföringsmaterial m.m. i övriga konkurser. Inrättandet av EBM torde gynna en mer effektiv hantering av förvaltarnas anmälningar. EBM och åklagarmyndigheter bör på ett tidigare stadium ha tillräcklig information för att ta ställning till om gäldenärens material bör bevaras.
SOU 2000:62 569
Utredningen anser med hänsyn till det nu anförda och med beaktande av de kostnader som den nuvarande förvaringstiden för med sig att övervägande skäl talar för att förkorta tiden för förvaring av materialet i enlighet med vad som angetts nyss.
Inom utredningen har gjorts gällande att förvaringstiden torde kunna förkortas ytterligare. Ett alternativ vore att konkursförvaltaren åläggs att bevara materialet under t.ex. ett à ett och ett halvt år efter konkursen. Under denna tid fick det ankomma på de myndigheter som har ett intresse av materialet att höra av sig. En sådan ordning skulle främja skyndsamhet i t.ex. brottsutredningarna. Det har emellertid inte synts realistiskt att fullfölja denna tanke. Denna förutsätter en mycket hög beredskap hos skatteoch åklagarmyndigheter och avsevärda resurser för att hindra att statens anspråk på skatt resp. beivrande av brott blir illusoriska.
Svaret på frågan vem eller vilket organ som bör ansvara för förvaringen råder det delade meningar om hos dem som krävt reformer. RSV har förespråkat att konkursförvaltaren helt bör stå för bevarandet, medan Konkursförvaltarkollegiernas Förening håller fast vid nuvarande ordning.
Förvaringen av materialet sker nästan helt i det allmännas intresse. Det är därför rimligt att en myndighet ansvarar för förvaringen. Främst skatteoch åklagarväsendet, inkl. EBM, har ett intresse i saken. Det framstår därför i och för sig som lämpligast att dessa organ förvarar materialet. Av olika skäl kan det dock vara svårt för dessa myndigheter att relativt snabbt efter konkursens slut ta ställning till om en förvaring bör ske. Skälen till detta kan vara resursbrist eller att konkursförvaltaren gjort brottsanmälan sent i konkursen. Av de alternativ som återstår, dvs. förvaltaren eller tillsynsmyndigheten, är det senare att förorda. Tillsynsorganet har i regel god kännedom om konkursen, när brottsanmälan förekommit. Som nyss framhållits sker förvaringen också väsentligen i det allmännas intresse. Även praktiska skäl talar för myndighetsalternativet. Med utredningens förslag kommer Konkurstillsynsmyndigheten att ha regional anknytning (se avsnitt 5.9.1). Förvaringen bör ske på den plats som medför minst olägenheter och kostnader.
Ingenting hindrar att konkursförvaltaren i vissa fall fortsätter förvaringen. Det kan tänkas att det återstår någon åtgärd efter konkursens slut som kräver tillgång till materialet. I sådana fall bör Konkurstillsynsmyndigheten kunna komma överens med förvaltaren om hur förvaringen skall ske.
Skattemyndigheterna m.fl. bör naturligtvis så snart som möjligt lämna besked om de behöver materialet. Ju snabbare ett sådant besked lämnas, dess större effektivitets- och besparingsvinster kan uppnås.
Om konkursförvaltaren vid konkursens slut har kännedom om att åklagar- eller skatteväsendet har intresse av vissa handlingar, är den bästa lösningen att denne tar kontakt med myndigheterna. I annat fall riskerar Konkurstillsynsmyndigheten att få material i onödan, vilket åsamkar kostna-
570 SOU 2000:62
der. Inom utredningen har upplysts att är rutinerna vid s.k. återrapportering från åklagarna till förvaltarna om vad en brottsanmälan enligt 7 kap. 16 § KL lett till numera är förbättrade. Därigenom får förvaltarna kännedom om vilken åklagare som handlägger ett ärende. Regionaliseringsreformen rörande skatteväsendet torde också underlätta för förvaltaren att med ledning av tillgängliga uppgifter om gäldenärens bosättning m.m. finna rätt skattemyndighet.
När det gäller vem som slutligt skall stå för förvaringskostnaden förespråkar RSV att konkursboet bör svara för kostnaden medan Konkursförvaltarkollegiernas Förening anser att staten skall ha ansvaret.
Det avgörande bör enligt utredningen vara att förvaringen av materialet främst sker i samhällets intresse. En konsekvens härav blir att samhället bör svara för kostnaden. Det framstår som mindre lämpligt att t.ex. låta konkursavgiften (se utredningens förslag hörom i avsnitt 5.8) täcka statens kostnader helt eller delvis. Därigenom skulle konkursbona, och ytterst borgenärerna, få betala ”bakvägen”. Mot detta kan anföras att företagen själva får svara för arkiveringskostnaderna för den räkenskapsinformation som avses i bokföringslagen. Detta kan emellertid företagen ta ut som en kostnad i verksamheten. Någon sådan möjlighet står inte konkursboet till buds.
Storleken av kostnaden för förvaringen kan vara svår att förutse. Med utredningens förslag kommer tillsynsorganet att i större utsträckning än nu få svara för förvaringen, vilket kan medföra kostnadsökningar för staten. På sikt kan dock förutses en förkortning av tiden och ett mindre behov av utrymme för bl.a. räkenskapsinformationen. Det minskade utrymmet beror på den ökade möjligheten enligt bokföringslagen till förvaring på annat sätt än i form av traditionella handlingar. En eventuell kostnadsökning för bevarandet av gäldenärens räkenskapsinformation m.m. för staten motsvaras av en kostnadsminskning för konkursbona (och borgenärerna) i de fall konkursförvaltaren eljest skulle ha svarat för förvaringen.
I de fall konkursförvaltaren själv svarar för förvaringen kan skälet för detta i vissa fall vara hänsynen till borgenärernas intresse. Det är då rimligt att konkursboet svarar för kostnaden.
Utredningens förslag till ändringar beträffande förvaringen av konkursgäldenärens räkenskapsinformation m.m. medför att 7 kap. 22 § KL måste ändras (se 7 kap. 22 § KL i utredningens lagförslag och kap. 6 Författningskommentar). Bl.a. bör termen räkenskapsmaterial bytas ut mot räkenskapsinformation. Lämpligen bör även en hänvisning ske i 7 kap. 2 § BokfL, som reglerar tid och plats för förvaringen av räkenskapsinformation, till den särskilda bestämmelsen i 7 kap. 22 § KL som avser förvaring av, bl.a., gäldenärens räkenskapsinformation efter konkurs.
SOU 2000:62 571
5.11 Vissa frågor rörande konkursförvaltningen m.m.
I en skrivelse till regeringen från Konkursförvaltarkollegiernas Förening (dnr. Ju 94–3928, se avsnitt 4.3.5.3) har föreningen framställt ett antal förslag till reformer rörande vissa regler ang. konkursförvaltningen m.m., bl.a. rörande 7 kap. 15 § första stycket 5 och 6, 20 § och 21 § KL. Dessa förslag tas upp i de närmast följande avsnitten. RSV har i en skrivelse i februari 2000 till utredningen framfört förslag till ändringar i 7 kap. 20 § KL.
5.11.1 Omfattningen av skyldigheten enligt 7 kap. 15 § första stycket 5 KL att i förvaltarberättelsen ange brottsmisstanke m.m.
Utredningens bedömning: Innehållet i 7 kap. 15 § första stycket 5 KL fyller den funktion som avses med förvaltarberättelsen. Utredningen anser därför inte att någon ändring bör ske.
Bakgrund
I 7 kap. 15 § första stycket 5 KL stadgas att konkursförvaltaren i förvaltarberättelsen skall i förekommande fall lämna uppgift om misstanke om brott enligt 11 kap. brottsbalken (BrB) eller sådant förfarande som kan föranleda näringsförbud enligt 2 § lagen (1986:436) om näringsförbud, har anmälts till åklagaren. Bestämmelsen hade tidigare sin motsvarighet, för s.k. ordinär konkurs, i 55 § första stycket och för s.k. mindre konkurs, i 185 b § andra stycket ÄKL. För ordinär konkurs fanns inte någon annan bestämd frist inom vilken berättelsen skulle ges in än att förvaltaren skulle ombesörja detta ”så snart ske kan”. I mindre konkurs hade förvaltaren att ge in motsvarande uppgifter snarast och senast en månad från konkursbeslutet. För båda konkursformerna gällde fram till KL-reformen att förvaltaren skulle ange grunden för brottsmisstanken eller grunden till varför näringsförbud kunde komma i fråga.
Nämnda uppgiftsskyldighet var även i ÄKL inskränkt till gäldenärsbrotten. Vid 1979 års reform förordades från åklagarhåll att uppgiftsskyldigheten även borde avse andra brott. Departementschefen ansåg dock inte att någon utvidgning borde ske, eftersom en sådan utredningsskyldighet skulle inkräkta på konkursförvaltarens övriga åligganden (se prop. 1978/79:105 s. 178). Vid utskottsbehandlingen förordades emellertid att
572 SOU 2000:62
det i lagen skulle tas in en föreskrift om anmälningsskyldighet i förhållande till åklagaren beträffande även andra brott som inte var ringa, om gäldenären varit näringsidkare (se 55 § tredje stycket och 185 b § femte stycket ÄKL, och bet. 1978/79:LU19 s. 84). Förslaget bifölls av riksdagen.
I samband med en reform 1980 infördes regler om näringsförbud för konkursgäldenärer även för tiden efter konkurs (se 199 b § ÄKL). I ÄKL infördes ett krav på uppgiftsskyldighet i förvaltarberättelsen om förhållanden i nämnda hänseende och en motsvarande anmälningsskyldighet gentemot åklagaren (se 55 § första och tredje styckena och 185 b § andra och femte styckena samt prop. 1979/80:83 s. 53 f.).
Genom KL-reformen infördes en yttersta gräns på sex månader för att avge förvaltarberättelsen (se 7 kap. 15 § andra stycket KL i nuvarande lydelse). Därmed aktualiserades frågan om uppgifterna om brottsmisstanke och näringsförbud borde finnas med. Departementschefen framhöll att det var en viktig uppgift för konkursförvaltaren att efterforska brott och några begränsningar i nämnda hänseende borde inte komma i fråga. Mot detta kunde, enligt departementschefen, anföras att i konkursens inledningsskede fanns många andra brådskande uppgifter för förvaltaren, att det var viktigt att etablera ett gott samarbete med gäldenären och att en snabb brottsefterforskning eller efterforskning om förhållanden rörande näringsförbud kunde äventyra ett sådant samarbete. Vidare framhölls att informationen inte i första hand riktade sig till borgenärerna, för vilka det inte var angeläget att få den snabbt tillgänglig. Om förvaltarberättelsen skulle komma att avlämnas tidigare än förut, kunde det få till följd att förvaltaren därefter upphörde med sina efterforskningar om brott och näringsförbud. Sammanfattningsvis ansåg departementschefen att det inte fanns skäl att behålla kravet att i förvaltarberättelsen behöva ange samma information som gällt enligt ÄKL. Om det i ett tidigt skede stod klart att misstanke om brott och förhållande som kunde föranleda näringsförbud förelåg, borde enligt propositionsuttalandena förvaltaren inte vara förhindrad att uppge att han gjort en anmälan härom till åklagaren (prop. 1986/87:90 s. 273).
I paragrafen hänvisas till 2 § lagen om näringsförbud. Bestämmelsen avser näringsförbud som har sin grund i förhållanden i den enskilda konkursen och motsvaras av 199 b § ÄKL. 1 § lagen om näringsförbud, som trädde i kraft den 1 juli 1986, tar sikte på förhållanden även utanför konkurs men kan bli tillämplig där. Vid 1987 års reform ålades konkursförvaltaren endast skyldighet att i förvaltarberättelsen uppge förhållanden enligt 2 § lagen om näringsförbud. Dock är förvaltaren skyldig att enligt 7 kap. 16 § KL till åklagaren även anmäla förfaranden som kan medföra näringsförbud enligt t.ex. 1 § lagen om näringsförbud.
I sammanhanget bör även nämnas att Ekosekretessutredningen i betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) lagt fram ett förslag om att konkursförvaltaren inte skall vara skyldig att i förvaltarbe-
SOU 2000:62 573
rättelsen lämna de uppgifter som framgår av 7 kap. 15 § första stycket 5 KL. Förslaget är ett led i en effektivare brottsbekämpning. Ändringen syftar till att främst gäldenären, men även borgenärerna, inte skall få kännedom om uppgiften förrän vid slutredovisningen. Gäldenären och borgenärerna anses inte behöva komma i bättre läge än vad som eljest gäller tidpunkt för delgivning rörande misstänkt och målsägande vid misstanke om brott (se SOU 1999:53 s. 303 f.).
Reformförslag
Konkursförvaltarkollegiernas Förening har påpekat att uppgiftsskyldigheten i 7 kap. 15 § första stycket 5 KL inte överensstämmer med omfattningen av den anmälningsskyldighet som föreligger enligt 7 kap. 16 § KL. Den sist nämnda bestämmelsen omfattar brottslighet och förfaranden som kan medföra näringsförbud utöver vad som anges i 7 kap. 15 § första stycket 5 KL.
Överväganden
De skäl som redovisats vid 1979 års reform (se prop. 1978/79:105 s. 178) till varför uppgiftsskyldigheten i förvaltarberättelsen bör avse endast gäldenärsbrott, har fortfarande bärkraft. Den inslagna linjen har fullföljts vid KL-reformen 1987 genom att skyldigheten att ange grunden för brottsmisstanken slopades och därmed indirekt åliggandet att bedriva brottsefterforskningar i ett tidigt skede (se prop. 1986/87:90 s. 273). Enligt utredningens uppfattning finns ingen anledning att på ett tidigt stadium i konkursen tynga konkursförvaltaren med ett utökat krav på uppgifter om även annan brottslighet än enligt 11 kap. BrB. Det viktiga är att åklagare och polis får kännedom härom, vilket anmälningsskyldigheten i 7 kap. 16 § KL bl.a. rörande sådana brott torde ge garantier för.
I fråga om skyldigheten att lämna uppgift om förhållanden rörande näringsförbud kan i stort samma resonemang föras som beträffande brottsmisstanke. Ursprungligen kunde näringsförbud endast komma i fråga vid konkurs (se 199 b § ÄKL), varför hänvisningen i 55 § och 185 b § ÄKL inte kunde avse något annat förhållande. Det torde vara mest intressant för borgenärerna att genom förvaltarberättelsen få veta vad gäldenären gjort i den enskilda konkursen. 2 § lagen om näringsförbud reglerar nämnda förhållande. Utredningen anser därför att det heller inte föreligger något behov av att utvidga uppgiftsskyldigheten beträffande näringsförbuden till att avse förhållanden som avses i 1 § lagen om näringsförbud.
574 SOU 2000:62
5.11.2 Omfattningen av skyldigheten enligt 7 kap. 15 § första stycket 6 KL att ange gäldenärens bokföringssystem m.m.
Utredningens bedömning: Ordalydelsen i 7 kap. 15 § första stycket 6 KL stämmer överens med bestämmelsens syfte. Någon ändring bör därför inte ske.
Bakgrund
I 7 kap. 15 § första stycket 6 KL föreskrivs att konkursförvaltaren i förvaltarberättelsen skall uppge vilket bokföringssystem en gäldenär, som är eller under det senaste året före konkursansökningen varit bokföringsskyldig, har tillämpat och hur skyldigheten har fullgjorts.
Motsvarande uppgiftsskyldighet fanns redan i äldre konkursrätt och avsåg då skyldigheten att föra handelsböcker. I 49 § 1862 års konkurslag stadgades skyldighet för de s.k. gode männen att lämna en sådan uppgift i en berättelse till borgenärerna. Bestämmelsen överfördes sedermera till ÄKL där motsvarande skyldighet ålades konkursförvaltaren (se 55 § första stycket ÄKL). I samband därmed föreskrevs också en skyldighet att bifoga balansräkningen. Enligt ett ursprungligt förslag skulle detta öka möjligheterna för borgenärerna att bilda sig en uppfattning om gäldenärens affärsskötsel och om denne fortsatt sin verksamhet efter det att obeståndet inträtt (se 1911 års betänkande s. 295). Förslaget omarbetades senare så att uppgiftsskyldigheten inskränktes till att avse köpmän, dvs. de som är eller under någon del av det sista året före konkursen ”varit pliktig att föra handelsböcker” (se 193 § ÄKL i lydelsen före den 1 juli 1975). Förhållandena under tiden dessförinnan ansågs inte ha samband med obeståndet, men kunde i stället ha intresse när det gällde skyldigheten att i förvaltarberättelsen ange om brottsligt förfarande rörande bokföringsskyldigheten förelåg (se 1919 års betänkande s. 211). I litteraturen har framhållits att uppgiften rörande gäldenärens skyldigheten att föra handelsböcker även har betydelse för om gäldenären gjort sig skyldig till brott (se Welamson, Konkursrätt, 1961, s. 354).
Reformförslag
Konkursförvaltarkollegiernas Förening har gjort gällande att uttrycket i 7 kap. 15 § första stycket 6 KL ”hur bokföringen har fullgjorts” är dubbeltydigt. Det innefattar enligt föreningen såväl tillstånd som organisation, varför ett klargörande bör ske om vad som avses.
SOU 2000:62 575
Överväganden
Den nu behandlade bestämmelsen syftar till att förmedla upplysningar till, främst borgenärerna, men även andra för att dessa skall kunna bedöma hur gäldenären skött sina åligganden i näringsverksamheten. Av särskilt intresse torde vara om denne fortsatt sin rörelse efter det att obeståndet inträtt (se Welamson, a.a. s. 354). Frågan om gäldenären gjort sig skyldig till brottslighet har också ett samband härmed, även om punkten 6 inte direkt tar sikte på det.
För att rätt kunna bedöma hur gäldenären skött sin näringsverksamhet är det av betydelse både hur bokföringen handhafts organisatoriskt (se t.ex. 4 kap. 1 § 1 bokföringslagen 1999:1078, BokfL) och att god redovisningssed iakttagits (se 4 kap. 2 § nämnda lag). Utredningen anser att den nuvarande lydelsen av 7 kap. 15 § första stycket 6 KL står i överensstämmelse med en sådan tolkning. Någon ändring bör inte ske.
5.11.3 Tidpunkten och formerna för att lämna berättelse enligt 7 kap. 20 § KL
Utredningens förslag: Perioden för att avge halvårsberättelser utsträcks till att omfatta tiden från konkursutbrottet till utgången av den kalendermånad, i vilken sex månader förflutit från bouppteckningssammanträdet (se 6 kap. 2 a § KL i utredningens lagförslag).
Kravet på att bankernas kontoutdrag skall vara bestyrkta slopas.
Bakgrund
I 7 kap. 20 § första stycket KL anges att konkursförvaltaren skall avge en s.k. halvårsberättelse till TSM om konkursen inte är avslutad när sex månader förflutit från edgångssammanträdet. Halvårsberättelsen skall innehålla uppgift om vilka åtgärder förvaltaren vidtagit för att avsluta konkursen samt uppgifter om in- och utbetalningar under den gångna perioden eller en kronologisk och systematisk sammanställning av boets affärshändelser. Berättelsen skall ges in inom en månad räknat från utgången av sexmånadersperioden. Om pengar under någon del av nyss nämnda period stått inne på bank, skall förvaltaren också sända med en av banken bestyrkt uppgift om gjorda insättningar och uttag. I andra stycket samma paragraf föreskrivs att halvårsberättelse skall avges senare i konkursen för varje sexmånadersperiod som löper, varvid förvaltaren även skall ange fullständiga upplysningar om varför konkursen inte avslutats. I tredje
576 SOU 2000:62
stycket samma paragraf föreskrivs att en kopia av halvårsberättelsen snarast skall ges in till rätten.
Paragrafen hade tidigare delvis sin motsvarighet i 56 § och 58 § tredje stycket ÄKL för s.k. ordinära konkurser. I 56 § ÄKL reglerades konkursförvaltarens skyldighet att för TSM redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att avsluta förvaltningen. Detta skulle ske inom två veckor vid utgången av mars eller september månad, beroende på när första borgenärssammanträdet ägt rum, och därefter vid samma tidpunkt för varje förflutet halvår så länge konkursen pågick. I 58 § ÄKL reglerades skyldigheten att avge s.k. kvartalsberättelser, vilka omfattade en kvartalsvis redovisning av boets inkomster och utgifter att ges in inom två veckor från utgången av mars, juni, september och december månader. En skyldighet att ge in utdrag från bank över insättningar och uttag fanns också. Tvåveckorsfristen infördes vid 1979 års reform, efter påpekande under remissomgången över Konkurslagskommitténs betänkande Konkursförvaltning (SOU 1977:29), att den tidigare enveckorsfristen var för snäv. Skälet var hänsynen till bl.a. möjligheterna att få saldobesked från bankerna (prop. 1978/79:105 s. 283).
När KL trädde i kraft 1987 slopades kravet på kvartalsberättelser och i stället samordnades innehållen i 56 och 58 §§ ÄKL i nuvarande 7 kap. 20 § KL. Paragrafen blev dessutom gemensam för alla slags konkurser i det nya enhetliga konkursförfarandet. Tiden för att ge in halvårsberättelsen utsträcktes till en månad efter utgången av sexmånadersperioden räknat från edgångssammanträdet. Flera remissinstanser hade i yttrandena över Konkurslagskommitténs slutbetänkande Ny konkurslag (SOU 1983:24) påpekat att förvaltarna hade svårigheter att avlämna halvårsberättelsen inom den föreskrivna fristen, bl.a. på grund av att bankernas kontobesked inte kom i tid. Departementschefen uttalade dock att individuella redovisningsperioder skulle behållas för varje konkurs. Kravet på att avge halvårsberättelser kom nu att gälla samtliga konkurser. Om inte redovisningsperioderna gjordes individuella kunde den tillfälliga belastningen annars bli för stor för förvaltarna och TSM (se prop. 1986/87:90 s. 277).
Reformbehovet
I den ovan nämnda skrivelsen till regeringen görs gällande att de perioder som anges i 7 kap. 20 § KL för halvårsberättelserna inte är synkroniserade med månadsskiften. Bankernas redovisningsperioder som avser hel kalendermånad, medför att förvaltarna undantagslöst sätter sig över bestämmelsen och utsträcker perioden för första berättelsen till närmaste månadsskifte.
Av intresse i sammanhanget är att det i kommentaren till KL (Walin m.fl., Konkurslagen (lagkommentar), Del 2, s. 602) uttalas att förvaltarna
SOU 2000:62 577
torde kunna utsträcka redovisningsperioden men att det inte är tillåtet att ge in halvårsberättelsen för sent.
Enligt vad utredningen erfarit genom uppgifter från konkursförvaltare kan problemet i huvudsak sammanfattas enligt följande. När konkursen beslutats och medel finns tillgängliga i boet sätter konkursförvaltaren in dem på ett bankkonto. Bankens redovisning sker för hel kalendermånad. Sexmånadersperioden, som är knuten till tidpunkten för edgångssammanträdet, kan variera. Om den går till ända t.ex. i mitten av en månad, utsträcker förvaltaren den till närmaste månadsskifte. Om kontobeskeden måste avvaktas kan fristen för att ge in halvårsberättelsen kanske inte iakttas. Det är visserligen möjligt för bankerna att tillhandahålla kontobesked med brutna perioder, som är anpassade till tidpunkten för edgångssammanträdet. Detta är emellertid fördyrande och innebär olägenheter för förvaltarens organisation. En mer praktisk hantering är om förvaltaren i slutet av varje månad kan stämma av i vilka konkurser sexmånadersperioden gått till ända. I annat fall nödgas bevakning ske varje dag av om perioden gått ut. TSM brukar godta ett sådant förfarande och TSM brukar inte heller ställa krav på att bankernas kontoutdragen skall vara bestyrkta.
RSV har i en skrivelse till utredningen gjort en framställning om dels att kravet på att bankernas kontoutdrag skall vara bestyrkta avskaffas, dels att de kontoutdrag som lämnas skall avse hela den period då medel stått inne på konkursboets konto. Verket har som skäl för sin begäran i huvudsakligen anfört följande. När det gäller frågan om utdragen skall vara bestyrkta bör beaktas att den statliga konkurstillsynen gör att möjligheterna till kontroll nu är bättre än vid regelns tillkomst. Utdragen produceras maskinellt, vilket ställer krav på att insättningar och uttag registrerats korrekt. De tjänstemän som bestyrker utdragen kontrollerar inte i varje enskilt fall om så är fallet. Bestyrkandet inskränker sig därför till att utdraget härrör från en viss bank och att saldot är riktigt, även om bestyrkandet försvårar möjligheterna att manipulera med utdragen i efterhand. Ett stort antal förvaltare har dessutom direktuppkoppling via Internet till banken och kan på så sätt själva rekvirera kontoutdrag som skrivs ut på förvaltarbyrån. De flesta kontoutdrag avser avgränsade månadsperioder. En förvaltare som vill dölja att han en viss månad disponerat medel ur kontot, kan underlåta att foga ett utdrag för denna månad. Denne kan hävda att insättning och uttag endast skett en viss månad. Ett krav på att kontoutdragen skall vara sammanhängande torde förenkla kontrollmöjligheterna och motverka risker för att förvaltarna tillfälligt lånar pengar ur konkursboet.
578 SOU 2000:62
Överväganden
En effektiv konkursförvaltning medför att förlusterna för borgenärer och andra begränsas. De bestämmelser i KL som reglerar förvaltningen bör därför så långt möjligt förenklas. En förenkling måste dock vägas mot intresset av att tillsynsorganet t.ex. kan utöva en godtagbar medelskontroll. Halvårsberättelserna ger upplysning om varför konkursavslutet dröjer och tillhandahåller underlag för hur förvaltaren hanterat konkursboets medel under den gångna sexmånadersperioden i konkursen. En sådan kontrollmöjlighet är nödvändig även vid en reformerad konkurstillsyn.
Sexmånadersperioden bestäms i dag med utgångspunkt i tiden för edgångssammanträdet. Sammanträdestidpunkten kan variera i ett intervall från en månad till två månader efter konkursbeslutet, ibland t.o.m. ännu längre (se 6 kap. 4 § KL, jfr 6 kap. 2 a § KL i utredningens lagförslag). Det är därför delvis tillfälligheter som avgör när den första halvårsberättelsen skall lämnas in och medelskontroll ske. I sammanhanget bör anmärkas att konkursförvaltaren hanterar boets tillgångar redan fr.o.m. i konkursens början. Redovisningsperioden torde utan olägenhet kunna utsträckas till det månadsskifte som infaller närmast efter det att sex månader förflutit från, med utredningens förslag, bouppteckningssammanträdet (se 7 kap. 20 § KL i utredningens lagförslag).
Konkursförvaltaren bör fortfarande ha en månad på sig att ge in berättelsen till Konkurstillsynsmyndigheten. Myndigheten kan därigenom i ökad utsträckning komma att vid varje månadsskifte få halvårsberättelser i konkurserna. De praktiska olägenheter som kan uppkomma på grund härav bör inte överdrivas. Systemet tillämpas på nämnda sätt redan i dag. Utredningens förslag om en effektivare offentlig konkurstillsyn (se avsnitt 5.7 och 5.9.1) torde även motverka eventuella svårigheter.
Numera framställs bankernas utskrifter av kontoutdragen maskinellt. De ger besked om insättningar och uttag som registrerats i konton som förs med hjälp av automatisk databehandling. Namnet på banken finns angivet på utdragen. Såsom RSV påpekat ger kravet på bestyrkande inte några garantier för felaktiga registreringar rörande insättningar och uttag. Å andra sidan förekommer det nästan aldrig att en konkursförvaltare gör sig skyldig till missbruk av boets medel. Utredningens förslag till ändringar i KL beträffande utseende av konkursförvaltare (se avsnitt 5.3) torde ytterligare medverka till att upprätthålla en kvalitativt högtstående förvaltarkår, vilket motverkar riskerna för brottsliga förfaranden.
Med hänsyn till det anförda anser utredningen skäl inte längre föreligga för att avkräva konkursförvaltaren bestyrkta kontoutdrag. RSV:s framställan i denna del bör således följas.
Man kan visserligen fråga sig om det är lämpligt att en konkursförvaltare som har direktuppkoppling via Internet till bankkonton, själv bör få ta
SOU 2000:62 579
fram utdragen. Med tanke på att det inte är möjligt för förvaltaren att manuellt göra ändringar i kontot, torde det dock inte spela någon roll om banken eller förvaltaren tar ut utdragen.
RSV:s förslag att kontoutdragen bör vara sammanhängande för redovisningsperioden torde medverka till att underlaget för medelskontrollen förbättras. Med en sådan ordning får tillsynsorganet ett fullständigt underlag för att kunna bedöma konkursförvaltarens medelshantering. Även om det inte kan anses föreligga någon erfarenhetsmässigt grundad risk för missbruk från förvaltarnas sida, bör på de av RSV anförda skälen förslaget godtas. En ändring av nu nämnt slag torde överensstämma med rådande praxis.
5.11.4 Redovisningen av medelsförvaltningen efter avslutad konkurs enligt 7 kap. 21 § KL
Utredningens förslag: Bestämmelsen ändras så att ett klargörande sker i fråga om tidpunkten för redovisningen och perioderna för denna. Så snart det inte längre finns några av boets medel kvar insatta på bank skall redovisning ske för period som inte omfattas av tidigare avgiven slutredovisning.
Bakgrund
I 7 kap. 21 § KL regleras det fallet att konkursen avslutats (se 11 kap. 18 § KL) och att det finns medel i boet som borgenärerna skall lyfta. Så länge sådana medel finns kvar på bank skall konkursförvaltaren avge en ekonomisk redovisning motsvarande den som sker i halvårsberättelserna (jfr 7 kap. 20 § KL). Detta uttrycks i bestämmelsen så att förvaltaren inom en månad från utgången av varje kalenderår skall avge redovisningen till TSM. När några medel inte längre finns att lyfta skall en anmälan ske till myndigheten.
Bestämmelsen hade sin motsvarighet i 58 § fjärde stycket andra och tredje meningarna ÄKL. Stycket fick sin lydelse genom en ändring i ÄKL 1941. I den ursprungliga lydelsen fanns inte någon annan skyldighet för konkursförvaltaren än att ha medlen insatta på bank tills borgenären påkallade lyftning samt att underrätta konkursdomaren om vilken bank medlen stod inne på (se 58 § fjärde stycket i lydelsen före den 1 juli 1941). Lagändringen 1941 gjordes i samband med att i ÄKL infördes regler, bl.a. om preskription, beträffande borgenär som inte begagnat sin lyftningsrätt i nära anslutning till att utdelningsförslaget eller beslut om klander därav
580 SOU 2000:62
vunnit laga kraft. Som ett led i reformen ansågs det lämpligt att förvaltaren årligen skulle avge redovisning till RO (se NJA II 1941, s. 499 f.).
Reformförslag
Konkursförvaltarkollegiernas Förening anser att innehållet i 7 kap. 21 § KL ger intryck av att det rör sig om en årlig redogörelse i vissa konkurser, att det i lagtexten bör klargöras att redovisning kan ske tidigare och att den skall lämnas så snart boets bankmedel gått ned till noll. Föreningen hävdar också att det är oklart för vilken period redovisning skall ske, dvs. vad som avses med ”den gångna perioden” genom hänvisningen i paragrafen till 7 kap. 20 § KL. Perioden bör knytas till den senaste halvårsberättelsen eller, om sådan inte finns, konkursutbrottet. Vidare påpekar föreningen att någon samordning inte finns med innehållet i den slutredovisning som förvaltaren redan avgett. Vissa uppgifter kommer därför att redovisas dubbelt.
Överväganden
Utredningens förslag till en reformerad konkurstillsyn (se avsnitt 5.7) innebär att Konkurstillsynsmyndigheten får begränsa tillsynen i en konkurs med utgångspunkt i vad som är väsentligt att kontrollera (se 7 kap. 26 § första stycket KL i utredningens lagförslag). Bl.a. får myndigheten själv avgöra i vilken omfattning slutredovisningarna skall granskas (se 13 kap. 5 § KL i utredningens lagförslag). Rätten att begränsa tillsynen medger också en flexibel granskning av redovisningar som avges enligt 7 kap. 21 § KL. Med hänsyn härtill är det viktigt med entydiga bestämmelser om medelskontrollen. Det finns annars en risk för att konkursförvaltarna tillhandahåller bristfälliga redovisningar.
En tillämpning av bestämmelsen i 7 kap. 21 § KL förutsätter att det efter konkursens avslutande alltjämt finns medel insatta på bank. Av andra meningen i paragrafen framgår att konkursförvaltaren skall anmäla till TSM när några medel inte längre finns att lyfta. Förvaltaren skall naturligtvis inte dröja med en slutlig redovisning till närmaste årsskifte, om några bankmedel inte längre finns att lyfta redan långt före kalenderårets utgång. Även om detta får anses underförstått i lagrummet bör ett förtydligande göras i nämnda hänseende (se 7 kap. 21 § KL i utredningens lagförslag). Den uttryckliga skyldigheten för förvaltaren att han skall meddela tillsynsorganet när några medel inte längre finns att lyfta kan därmed utgå ur lagtexten. Det finns då inte längre någon direkt föreskrift för tillsynsorganet om att kunna avkräva förvaltarna en s.k. slutanmälan. Utredningens
SOU 2000:62 581
förslag innebär emellertid ingen ändring i sak. Skyldigheten för förvaltaren att avge en slutanmälan kommer i stället att följa indirekt av bestämmelsen.
Det är viktigt att en sammanhängande medelskontroll kan ske. Konkursförvaltaren har emellertid redan avgett en ekonomisk redovisning för hela konkursen i slutredovisningen (se t.ex. 13 kap. 2 § 5 KL). För att undvika att redovisningen enligt 7 kap. 21 § KL kommer att avse samma period som i slutredovisningen bör paragrafen förtydligas.
5.11.5 Konkurstillsynsmyndighetens funktion i fråga om brottsefterforskning, m.m.
Utredningens bedömning: De reformförslag utredningen inom ramen för sitt uppdrag lägger fram bl.a. om en förstärkning av konkursförvaltarnas kompetens (se avsnitt 5.3), om en ny inriktning på den offentliga konkurstillsynen (se avsnitt 5.7), om en ny självständig tillsynsmyndighet (se avsnitt 5.9.1) och om att inrätta ett Konkursråd (se avsnitt 5.9.2) tillgodoser önskemålet om att utredningar om ekonomisk brottslighet vid konkurs bedrivs tillräckligt effektivt.
Bakgrund m.m.
I utredningens ursprungliga direktiv (Dir. 1997:74) framhålls vikten av att tillsynsfunktionen utformas så att bekämpandet av ekonomisk brottslighet underlättas. I avsnitt 2.1.1 och 2.1.2 har utredningen redogjort för att intresset av att beivra brott efter hand kommit att inverka på konkurshanteringen och rollfördelningen mellan konkursförfarandets aktörer. Ursprungligen var konkurs endast en angelägenhet mellan gäldenären och borgenärerna. Vid 1979 års reform framhöll lagstiftaren särskilt hänsynen till bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten när det gällde valet av tillsynsorgan (se prop. 1978/79:105 s. 191). Även de höjda kvalifikationskraven på konkursförvaltarna ansågs säkerställa en effektiv utredning av brott inom konkurs (se a. prop. s. 178). Alltsedan nämnda reform åligger det förvaltarna att efterforska eventuell brottsmisstanke och att anmäla denna till åklagare (se 7 kap. 16 § KL). Förvaltaren har även att avge en redogörelse i ämnet i samband med att han avger slutredovisning (7 kap. 17 § KL).
Före 1979 års reform ankom det på förvaltaren att endast i förvaltarberättelsen, som skulle skickas till konkursdomaren, ange om gäldenären kunde misstänkas för brottslighet mot borgenärerna och grunden för misstanken. Konkursdomaren hade att anmäla detta till åklagare. Vid reformen överfördes anmälningsskyldigheten på förvaltaren av rationella
582 SOU 2000:62
skäl. I samband därmed uttalades att omfattningen av förvaltarens utredningsskyldighet fick bedömas från fall till fall med utgångspunkt i borgenärskollektivets intresse av att gäldenärsbrott beivrades. Utredningen, som borde bedrivas aktivt, skulle emellertid inte gå längre än att förvaltaren kunde konstatera att skälig anledning till misstanke förelåg. Någon mer omfattande utredning på boets bekostnad skulle inte äga rum (se prop. 1978/79:105 s. 178).
Vid KL-reformen uttalade chefen för Justitiedepartementet att det ligger i TSM:s kontrolluppgift att se till att konkursförvaltarna utför bl.a. erforderliga undersökningar om brottsliga handlingar (se prop. 1986/87:90 s. 113 f.). Det primära ansvaret för sådana utredningar åvilar emellertid förvaltaren. Vid sin kontroll av förvaltarens åtgärder bör TSM i sitt yttrande över dennes slutredovisning framföra kritik om förvaltaren har underlåtit att anmäla t.ex. befogade brottsmisstankar till åklagare.
Konkursförvaltarens åtgärder rörande brottsutredning berörs i konkursförvaltartaxan. I kommentaren till taxan (se DVFS 1999:16) anges att utredning om brottsmisstanke är en omständighet som kan ge ersättning utöver taxan. Av utredningens enkät till TSM 1999 om storleken på konkursförvaltarnas arvoden m.m. (se Bilaga 9) framgår dock att det inte är så vanligt att utredning om brottsmisstanke åberopas som grund för överskridande av taxan. Ett undantag utgör t.ex. Stockholmsregionen.
Övriga bestämmelser i KL vilka också har till syfte att underlätta bekämpandet av ekonomisk brottslighet är 6 kap. 2 – 3 §§ och 7 kap. 13 § tredje stycket KL. Den upplysningsskyldighet som åligger gäldenären gentemot domstol m.fl. enligt 6 kap. 2 § KL vidgades 1995. I 7 kap. 13 § tredje stycket KL stadgas att gäldenärens räkenskapsmaterial skall förtecknas i bouppteckningen, vilken gäldenären senare skall avlägga ed på enligt 6 kap. 3 § KL (jfr 6 kap. 2 a och 3 § KL i utredningens lagförslag). Bakgrunden till de nyss nämnda ändringarna är de företeelser som efter konjunkturnedgången i 1990-talets början fått benämningen konkursmissbruk, bekvämlighetskonkurser och planerade konkurser. Ett sätt att stävja sådana företeelser och att möjliggöra en ännu effektivare konkursförvaltning var bl.a. att genomföra nämnda detaljändringar i regleringen om gäldenärens skyldigheter i konkursförfarandet (se prop. 1994/95:189 t.ex. s. 20 f, 25 f., 28 f., 34 f.).
Reformbehovet
I detta avsnitt behandlas endast det reformbehov med anknytning till bekämpandet av ekonomisk brottsligheten i konkurs som faller inom utredningens uppdrag. Hit hör enligt 1998 års tilläggsdirektiv konkursförvaltarens brottsefterforskning och anmälan om brottsmisstanke enligt 7 kap.
SOU 2000:62 583
16 § KL samt framför allt tillsynsorganets kontroll av hur förvaltarna sköter dessa åligganden.
Utredningen har i avsnitt 4.1.1 redogjort för bet. 1993/94:LU20 i vilket utskottet bifallit ett antal motionsyrkanden om åtgärder mot ekonomisk brottslighet, bl.a. effektivare utredning av misstanke om ekonomisk brottslighet i samband med konkurs. I avsnitt 4.2.3 har redovisats innehållet i RRV-rapporten där man påtalat att tillsynen av de s.k. samhällsintressena, bl.a. beivrandet av ekonomisk brottslighet, har försvagats.
I Rubiconrapporten 1994 och i slutrapporten 1997 från de s.k. Rubiconseminarierna (se avsnitt 4.3.9) finns en rad problem belysta som är förknippade med brottsutredning i samband med konkurs. I 1994 års rapport föreslogs ett antal åtgärder för att effektivisera brottsutredningar i konkurs. En del av förslagen har lett till lagändringar, bl.a. de ovan omtalade i KL. I rapporten förordades också ett utökat samarbete mellan konkursförvaltare, revisorer och berörda myndigheter, att vidtas inom ramen för gällande lagstiftning. Med anledning främst av de förslag till förbättringar av handläggnings- och samarbetsrutiner genomförbara inom den nyss nämnda ramen, fick RÅ, RPS och RSV under 1995 regeringens uppdrag att, i samarbete med företrädare för konkursförvaltare och revisorer, effektivisera rutinerna för brottsutredningar i konkurs. Seminarier med företrädare för de nu nämnda kategorierna ägde rum 1996. Där behandlades bl.a. de frågor som tas upp nedan och deltagarna enades i vissa fall om nya rutiner m.m. vid brottsutredningarna.
I rapporten 1994 framhölls värdet av att konkursförvaltarens brottsanmälan enligt 7 kap. 16 § KL görs i en separat handling, bl.a. med hänsyn till att bättre överensstämmelse med KL då uppnås, att det underlättar åklagarnas arbete och förvaltarnas egen kontroll av vad som anmäls och att hanteringen av sekretess underlättas. Det har rått enighet vid seminarierna att så bör ske och att anmälan också bör ges in till TSM. Samtidigt har det framkommit att en sådan ordning inte tillämpas överallt och att detta är ytterst angeläget.
Vidare har såväl i rapporten som vid seminarierna tidpunkten för anmälan diskuterats. I rapporten har framhållits det angelägna i att en tidig anmälan görs för att gynna en effektiv brottsutredning. Seminariedeltagarna har varit eniga om att anmälan i övervägande antalet fall brukar ske först i samband med att konkursförvaltaren överlämnar förvaltarberättelsen. Företrädarna för förvaltarna har uppgett att en tidig anmälan inte är meningsfull, eftersom anmälningarna ofta blir liggande flera år utan utredningsåtgärder. Inte heller brukar åklagarna ta kontakt med förvaltarna förrän lång tid förflutit, allt till men för utredningen. Vid seminarierna har framkommit att det på vissa håll införts en rutin att åklagare eller polis tar kontakt med förvaltaren tidigt efter anmälan. Överväganden vid seminarierna resulterade i att det är otillfredsställande att anmälan sker först i sam-
584 SOU 2000:62
band med att förvaltarberättelsen överlämnas, att det är angeläget med en tidig anmälan och att denna följs upp så snart ske kan genom kontakt från polis eller åklagare.
I fråga om innehållet i en anmälan finns i rapporten ett förslag till s.k. checklista för vad som bör vara med. I listan upptas t.ex. namn på de som var misstänkta för brott med angivande av deras ställning m.m., vilka brott som misstänktes med tydliga beskrivningar av gärningarna med angivande objektiva rekvisit, redovisning av bevisning, näringsförbud, samband med andra konkurser etc. Därutöver förordade man en åtskillnad i anmälans omfattning beroende på vid vilken tidpunkt anmälan gjordes. Seminariedeltagarna var positiva till förslagen i rapporten och betonade särskilt vissa faktorer som viktiga för anmälan. Övervägandena efter seminarierna bestod i att även om enighet rådde om att rapportens förslag var bra, olika uppfattningar ändå visat sig rörande hur utförlig en anmälan borde vara. Detta ledde till slutsatsen att anmälningarnas utformning och innehåll borde diskuteras vidare.
I såväl rapporten som vid seminarierna betonades också vikten av konkursförvaltarens åtgärder att omhänderta gäldenärens räkenskapsmaterial (se 7 kap. 12 § KL). Företrädare för polis och åklagare uppgav att förvaltarna inte alltid vidtar tillräckliga åtgärder i nämnda hänseende. Alltför ofta kommer räkenskapsmaterialet fram först sedan förundersökning inletts. Förvaltarna har å sin sida hävdat att tillämpningen av det regelsystem som rör de tvångsmedel vilka står till buds mot en tredskande gäldenär för att få fram materialet är tidsödande. De har också påpekat att gällande ersättningspraxis inte medger alltför långtgående insatser mot gäldenären. Det har också gjorts gällande att förvaltarna brukar begränsa förteckningens omfattning till att avse vissa räkenskapsår. Överenskommelser har träffats vid flera seminarier om att förvaltaren i anmälan skall ange de åtgärder han vidtagit för att omhänderta räkenskapsmaterialet när det är ofullständigt. På flera platser har man också kommit överens om att fortsätta diskussionen om förteckningsskyldighetens omfattning. Övervägandena efter seminarierna bestod bl.a. i att diskussionerna kring tvångsmedelsanvändningen fortsätter och att myndigheterna överväger åtgärder som kan underlätta för förvaltarna, att diskussionen kring regleringen av förteckningsskyldigheten av gäldenärens räkenskapsmaterial fortsätter (dock med påpekande om de kontakter mellan förvaltare och TSM redan finns i saken) och att nuvarande ersättningsmöjligheter för förvaltarnas arbete försvårar tillämpningen av bestämmelserna om förteckningsskyldigheten.
I rapporten tog man även upp konkursförvaltarens möjlighet att med stöd av 7 kap. 11 § KL anlita revisor vid granskning av gäldenärens bokföring. I rapporten lämnades synpunkter på formen för direktiven till revisorn och dennes utlåtande. Därutöver lämnade man förslag till en modell för samarbete mellan förvaltaren, revisorn och åklagare. Vid seminarierna
SOU 2000:62 585
togs frågorna också upp och vid merparten av tillfällena kom man överens om att ett skriftligt utlåtande borde bifogas brottsanmälan. Övervägandena resulterade bl.a. i att det inte framstod som en framkomlig väg att inrätta den i rapporten föreslagna samarbetsmodellen, på grund av begränsade resurser hos åklagare och polis. Dock fanns anledning för revisorskåren att överväga behovet av utbildningsinsatser i straffrätt.
I rapporten och vid seminarierna har omfattningen av konkursförvaltarens brottsefterforskning och ersättningsfrågan för sådana åtgärder behandlats. Vid seminarierna har företrädare för förvaltarna framhållit oklarheterna rörande omfattningen av brottsefterforskningen och att den låga nivån på konkursförvaltartaxans normalbelopp uppfattas som besvärande i sammanhanget. Några företrädare för TSM har förordat en restriktiv inställning till omfattningen av förvaltarens brottsutredning. Överenskommelser har träffats på flera platser att diskussionerna skall fortsätta mellan förvaltare, TSM, åklagare och polis i frågan. Hos några kommer ersättningsfrågan för olika insatser att tas upp. Övervägandena utmynnar i att förvaltarnas brottsutredning i vissa fall kan bli tidskrävande men att det i KL saknas mera tydliga anvisningar om hur utredningen skall bedrivas och intensiteten i denna. Det görs även gällande att konkursförvaltartaxan kommit att bilda en norm för det arbete som skall ersättas. En konsekvens härav sägs vara att osäkerheten om att få betalt gör att förvaltarna inställer undersökningar eller avger anmälningar som är mindre bra.
Konkursförvaltarna har vid de flesta seminariena påpekat att de inte brukar få kännedom om vad som sker med brottsanmälningarna, s.k. återrapportering saknas. Åklagarna brukar inte sända beslut om att inte inleda förundersökning, lägga ned en sådan eller om att inte väcka åtal. Förvaltarna får heller inte del av kopia av domar. TSM har uppgett sig ha gjort samma erfarenhet och behöver materialet för att kunna bedöma förvaltarnas insatser. Med anledning av påpekandena har vanligen överenskommelser träffats av innebörd att åklagarna skall skicka domar och beslut till förvaltare och TSM. Övervägandena har bestått i att konstatera det otillfredsställande i att återrapporteringen från åklagarna är bristande och beslutade rutiner följs upp.
RSV har genomfört en undersökning i syfte att i första hand klarlägga vad som har hänt med ett antal brottsmisstankeanmälningar från konkursförvaltare under perioden den 1 april 1996 – 31 mars 1997 (Rapport 2000– 03–21, dnr 508–98/701). Undersökningen har omfattat 219 fall fördelade över hela landet. I 63 fall (29 %) var ärendet öppet ännu 460 dagar efter det att anmälan inkommit. I 32 av dessa (varav 30 från Stockholmsregionen) har det antingen inte hänt något alls eller så har förundersökning inletts men någon ytterligare åtgärd inte redovisats. Orsakerna härtill eller eventuella felkällor har inte kunnat klarläggas. I 42 fall (19 %) var åtal väckt när enkäten besvarades under hösten 1998. I 114 fall (52 %) har
586 SOU 2000:62
ärendet skrivits av, varav 58 skrivits av utan att någon kompletterande åtgärd vidtagits före beslutet. RSV:s slutsatser är att det inte gått att närmare analysera vad som varit avgörande för hanteringen hos åklagarmyndigheten i varje enskilt fall, t.ex. varför så många ärenden är öppna eller skrivits av. Verket konstaterar dock att eftersom endast 42 fall lett till åtal, detta ger stöd för kritiken att förvaltarnas underrättelser leder till åtal och fällande dom i tämligen begränsad omfattning. Undersökningsresultatet ger enligt verket skäl för att en mer regelbunden och systematisk uppföljning av vad som sker med förvaltarnas underrättelser bör göras.
Överväganden
Av statistik från RSV för 1994–1999 framgår att konkursförvaltarna gör brottsanmälningar i cirka en fjärdedel av alla avslutade konkurser. Med nuvarande nivå innebär det att det i ett par tusen konkurser årligen förekommer brottsanmälan. Det är svårt att dra någon säker slutsats om anmälningsfrekvensen speglar brottsförekomsten vid konkurs på ett rättvisande sätt. Siffran förmedlar intrycket av att konkurs under 1990-talet skulle i lägre grad än tidigare ha varit förenad med brottslig handling från gäldenärens sida (jfr prop. 1978/79:105 s. 177 f.). Utredningen menar det vara i hög grad tveksamt om så är fallet. Effektiviseringar när det gäller övervakningen av att brottsutredning sker på ett ändamålsenligt sätt i konkurs framstår som angelägna.
I avsnitt 5.7.2.5 har utredningen diskuterat en fråga om konkursförvaltarens skyldighet att upplysa tillsynsorganet om brottsmisstanke. Diskussionen har föranletts av vissa förslag i Ekosekretessutredningens betänkande SOU 1999:53. Som Konkurstillsynsutredningen framhållit i det sammanhanget är det angeläget att tillsynsmyndighetens insyn i förvaltarens brottsefterforskning inte försämras. Utredningen utgår i det följande från att tillsynsfunktionen i nu berörda hänseende kan utövas på samma villkor som hittills.
När det gäller formen för och innehållet i en brottsanmälan enligt 7 kap. 16 § KL, kan det av utredningen föreslagna Konkursrådet ge vägledning genom rekommendationer i ämnet. När det gäller tidpunkten för en anmälan kan rådet också tänkas bidra med vägledning. Tidpunkten är dock mera knuten till förhållandena i den enskilda konkursen. Om tillsynsorganet redan tidigt fått kännedom om brottsmisstanke, är det troligt att en utökad tillsyn äger rum i konkursen. Det är viktigt att myndigheten prioriterar åtgärder som medverkar till att konkursförvaltaren så fort som möjligt gör en anmälan. Förvaltaren kan även med stöd av 7 kap. 10 § KL inhämta tillsynsorganets uppfattning. Med den nya inriktning på konkurstillsynen som utredningen föreslår i avsnitt 5.7 får tillsynsmyndigheten en
SOU 2000:62 587
bättre överblick och kunskap om den praktiska tillämpningen av de regler i KL som styr förvaltarnas arbete. Ett vidgat samarbete mellan Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltarna och åklagarna torde också medverka till bättre rutiner. Tillsynsorganets funktion som serviceorgan kan därvid komma till nytta, t.ex. genom att anordna sammankomster för att dryfta tillämpningsfrågor. Den kompetensförstärkning av förvaltarna som utredningen föreslår i avsnitt 5.3 bör också bidra till förbättrade rutiner beträffande tidpunkten för anmälan.
När det gäller rutinerna kring konkursförvaltarens åtgärder att ta hand om gäldenärens räkenskapsmaterial och förteckna det på lämpligt sätt, har inom utredningen framkommit att förbättringar skett sedan Rubiconseminarierna ägde rum. Ytterligare förbättringar synes kunna främjas genom uttalanden av Konkursrådet. Konkursförvaltaren kan också i det enskilda fallet med stöd av 7 kap. 10 § KL höra Konkurstillsynsmyndighetens åsikt. När det gäller förvaltarnas möjligheter att använda tvång mot gäldenären i syfte att få fram räkenskapsinformation, påverkar inte utredningens förslag om att avskaffa den obligatoriska edgången detta. Det står förvaltaren fritt att hos domstol begära att gäldenären avlägger ed, om det t.ex. synes föreligga brottsmisstanke (se avsnitt 5.6.2).
I fråga om anlitande av revisor har inom utredningen framhållits att praxis för när så bör ske varierar inom landet. Bl.a. förekommer det att en konkursförvaltare med liten kontorsorganisation anlitar revisorer till dyr kostnad. Utredningens förslag i avsnitt 5.3 som syftar till att stärka kompetensen hos förvaltarkåren bidrar emellertid till att en sådan situation inte skall uppkomma. Även rekommendationer av Konkursrådet om när revisor bör anlitas och formerna kring detta kan vara till hjälp.
Omfattningen av konkursförvaltarens brottsefterforskning kan inte lämpligen i detalj preciseras i KL. Utredningens förslag om en kompetensförstärkt förvaltarkår (se avsnitt 5.3) torde dock medverka till en kvalitetsförbättring i brottsefterforskningen. Rekommendationer från Konkursrådet kan sannolikt också bidra till att undanröja oklarheter. Ämnet lämpar sig väl för att behandlas vid seminarier i Konkurstillsynsmyndighetens regi. De resurser som frigörs genom utredningens förslag till en ny inriktning av den offentliga tillsynen (se avsnitt 5.7) bör kunna användas i tillsynsorganets servicefunktion. Företrädare för åklagarväsendet och förvaltarna bör bjudas in till seminarierna. När det gäller ersättningsnivån för förvaltarnas arbete med brottsutredningar, kan i allt väsentligt hänvisas till utredningens överväganden i avsnitt 5.4.3.3. Utredningen anger där att brottsutredning i enkla fall kan ersättas inom ramen för konkursförvaltartaxan, dock under förutsättning att konkursen avskrivs på grund av bristande tillgångar. För övriga fall gäller de vanliga ersättningsreglerna enligt KL.
Rutinerna för återrapportering från åklagarna till konkursförvaltare har förbättrats sedan tidpunkten för Rubiconseminarierna. Ingenting hindrar
588 SOU 2000:62
att de utvecklas ännu mer med stöd av Konkurstillsynsmyndigheten. Utredningens förslag om att tillsynsmyndigheten skall organiseras som en central myndighet med regional förankring på sju orter torde gynna enhetlighet i kontakterna med åklagarväsendet.
Av de skäl som redovisats ovan anser utredningen att dess reformförslag rörande kvalifikationerna och utseende av konkursförvaltare (se avsnitt 5.3), en ny inriktning på den offentliga konkurstillsynen (se avsnitt 5.7) samt en ny organisation med en Konkurstillsynsmyndighet (se avsnitt 5.9.1) och ett Konkursråd (se avsnitt 5.9.2) tillgodoser önskemålet om att ekonomisk brottslighet vid konkurs utreds tillräckligt effektivt.
5.12 Reformens genomförande
5.12.1 Kostnadsmässiga konsekvenser
De förslag som utredningen lämnar påverkar på olika sätt statens kostnader i samband med konkurs. Utredningen föreslår att den offentliga tillsynen skall få ett delvis nytt innehåll (avsnitt 5.2.3, 5.6 och 5.7), och att den skall utövas av en tillsynsmyndighet som inte är en del av KFM utan en fristående myndighet (avsnitt 5.2.4 och 5.9.1). Utredningen föreslår också att det skall inrättas ett Konkursråd som skall vara ett rådgivande organ där kunskaper om konkursförvaltning och näraliggande frågor kan kanaliseras (avsnitt 5.5). Vidare föreslår utredningen vissa förändringar när det gäller förfarandet vid utseende av konkursförvaltare, bl.a. genom inrättande av regionala konkursförvaltarråd (avsnitt 5.3). Utredningen föreslår även en höjning och utvidgning av konkursförvaltartaxans tillämpningsområde (avsnitt 5.4.3) samt vissa förändringar när det gäller avgifter och kostnadsansvaret vid konkurs (avsnitt 5.8).
I detta avsnitt skall tas upp de kostnadsmässiga konsekvenserna av utredningens förslag. Avsnittet avslutas med en sammanställning av de kostnadsökningar och kostnadsminskningar som utredningens förslag kan beräknas medföra. När det gäller de närmare beräkningarna av kostnaderna för en ny tillsynsmyndighet, ett Konkursråd och konkursförvaltarråden samt vissa beräkningar av konsekvenserna av en förhöjd taxenivå i konkursförvaltartaxan hänvisas till bilaga 11.
SOU 2000:62 589
Den nya offentliga tillsynens innehåll och organisation
Utredningens förslag innebär att det liksom i dag skall finnas en offentlig tillsyn, men att den ges ett annorlunda innehåll. Ändamålen med tillsynen preciseras i KL genom att det uttryckligen anges att tillsynsmyndigheten skall övervaka att förvaltningen främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna och tillgodoser samhällets intressen vid konkurs samt att den bedrivs i överensstämmelse med KL och andra författningar. Utredningens förslag innebär också en ny inriktning av den konkreta tillsynsverksamheten. Tillsynen skall vara generell i den meningen att inga konkurser lämnas helt utanför varje kontroll. Samtidigt skall tillsynen anpassas till vad som krävs i den enskilda konkursen i fråga om samhällelig kontroll. Tillsynen skall vara selektiv och flexibel. Det överlämnas till tillsynsmyndigheten att avgöra i vilka konkurser som det räcker med en baskontroll och i vilka konkurser det finns anledning att genomföra en utökad tillsyn. Genom att det lämnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att prioritera sina insatser till vissa konkurser kommer tillsynen inte på samma sätt som i dag att vara ärendecentrerad. Tillsynens prioriteringsmöjlighet tar sig uttryck också genom att tillsynen visserligen bereds tillfälle att yttra sig i olika avseenden, t.ex. när det gäller utseende och entledigande av förvaltare och fastställande av arvode, men själv avgör i vilken utsträckning man har anledning och underlag för att yttra sig.
Den nya utformning som tillsynen får med utredningens förslag innebär således en möjlighet att i vissa konkurser begränsa de resurser som läggs ned på tillsynen jämfört med i dag. Tillsynen kan i sådana konkurser begränsas till en baskontroll. Som utredningen tidigare framhållit (jfr avsnitt 5.2.6 och 5.9.1.3) kan det antas att en del av de resurser som tidigare gått åt till en mer omfattande granskning av dessa konkurser kommer att frigöras i den nya organisationen. Utredningens uppfattning är emellertid att huvuddelen av dessa resurser skall användas till granskningen av de konkurser där en utökad tillsyn är ändamålsenlig. När det gäller de kostnadsmässiga effekterna av innehållet i den nya tillsynen har utredningens utgångspunkt varit att denna enbart marginellt kan påverka kostnaderna för tillsynen. I detta avseende har utredningens förslag när det gäller tillsynens organisation större betydelse.
Utredningen föreslår att den offentliga tillsynen skall utövas av en fristående tillsynsmyndighet – Konkurstillsynsmyndigheten – som är organiserad som en myndighet med totalt sju enheter i olika delar av landet. En av enheterna – enheten i Stockholm – skall vara samordnande och ha ansvar för myndighetens administration. Myndigheten skall ha ett eget budgetansvar. Det samordnande ansvar som RSV i dag har upphör (jfr avsnitt 5.5.1 och 5.9.1.3). Förslaget innebär alltså dels en minskning av antalet verksamhetsorter från tio till sju, dels en frikoppling från den nuvarande
590 SOU 2000:62
kronofogdemyndighetsorganisationen. De olika delarna i förslaget kan beräknas påverka kostnaderna i olika riktningar, vilket redovisas i bilaga 11. Genom en minskning av antalet verksamhetsorter från tio till sju skapas enheter med större arbetsunderlag vilket bidrar till att minska sårbarheten i organisationen (se närmare härom i avsnitt 5.9.1.2). Utredningen har också ansett att en sådan sammanslagning bör kunna leda till vissa rationaliseringsvinster genom ett något minskat personalbehov i organisationen totalt sett.
Den nya regionala strukturen innebär att tillsynsverksamhet inte skall bedrivas i Kalmar (Växjö), Gävle och Karlstad. Den 15 september 1999 sysselsattes 13 personer vid dessa enheter. Den 1 mars 2000 hade antalet minskat till 9,5 årsarbetskrafter. Konkurserna som handläggs vid dessa enheter kommer i stället att fördelas på Konkurstillsynsmyndighetens enheter i Malmö, Göteborg, Jönköping, Eskilstuna och Härnösand (se avsnitt 5.9.1.2). En viss personalförstärkning kommer att behövas på dessa orter. Beräkningar i detta avseende redovisas i bilaga 11. Syftet med beräkningarna är att utredningen skall kunna göra ett någorlunda rimligt antagande om vilka förändringar som sammanslagningen från tio till sju verksamhetsorter kan innebära för personalbehovet i stort och därmed för kostnaderna. När det gäller myndighetens inre organisation, dvs. bl.a. hur myndigheten väljer att fördela sin personal mellan de olika enheterna i landet, bör detta enligt utredningens uppfattning vara något som myndigheten själv beslutar.
Utredningen har i de kostnadsberäkningar som redovisats i bilaga 11 utgått från att den nya tillsynsorganisationen kommer att sysselsätta 68 årsarbetskrafter med tillsynsuppgifter. Detta innebär en minskning med ca 5 årsarbetskrafter i förhållande till situationen som den såg ut per den 1 mars 2000. Bl.a. kommer kostnaden för tre enhetschefer att försvinna. Utredningen har samtidigt räknat med en viss löneförstärkning i förhållande till i dag för myndighetschefen. Besparingen jämfört med den nuvarande tillsynsorganisationens lönekostnad 1999 har beräknats till ca 2 mkr.
Förslaget att inrätta en fristående tillsynsmyndighet innebär att fråga uppstår om kostnaderna för myndigheten för att ha ett eget datasystem, egen personal- och löneadministration och egna lokaler. I dessa avseenden är nuvarande TSM organisatoriskt sammanlänkad med KFM. RSV har det övergripande ansvaret för datastödet. Kostnaderna för lokaler, ADB och övriga omkostnader (porto, resekostnader, gemensam administration osv.) i den nuvarande organisationen uppgår till sammanlagt 14 mkr. Utredningen har genomfört omfattande beräkningar för att undersöka huruvida det vore möjligt att inom ramen för nuvarande kostnader föreslå en tillsynsmyndighet som är fristående även i dessa delar. Beräkningarna redovisas i bilaga 11. När det gäller lokalkostnaderna har utredningen utgått från Statskontorets rikthyror för olika delar av landet och även tagit hän-
SOU 2000:62 591
syn till vilka hyresnivåer som enligt RSV tillåts för KFM. De totala lokalkostnaderna blir till stor del beroende av var lokalerna i Stockholm förläggs. Kostnaden för att bedriva verksamheten i lokaler som är belägna innanför tullarna är mer än dubbelt så hög som om verksamheten bedrevs utanför tullgränserna. Utredningen har också i avsnitt 5.9.1.1 pekat på möjligheten för tillsynsmyndigheten att bedriva administrativt samarbete i någon form med andra myndigheter. En samarbetsform som kan bli kostnadsbesparande, särskilt för de mindre enheterna inom tillsynsmyndigheten, kan vara just ett gemensamt utnyttjande av lokaler. Utredningen har dock framhållit vikten av att ett sådant samarbete inte inkräktar på tillsynsmyndighetens självständiga ställning på så sätt att samutnyttjandet kan uppfattas som en sammanblandning av olika myndigheters verksamheter. Kostnaderna för verksamhet bedriven i egna lokaler har, inkl. kostnad för inredning, lokalvård och telefonväxel, beräknats uppgå till ca 5,1 mkr årligen om verksamheten i Stockholm skall bedrivas innanför tullarna och annars ca 4,0 mkr.
När det gäller kostnader för ADB i en fristående organisation har beräkningar utförts av RSV, som i dag ansvarar för drift och utveckling av IT-stödet. Beräkningarna är gjorda med utgångspunkt i en checklista för kostnader som används inom RSV och innefattar bl.a. själva ADButrustningen, olika former av programvara, datakommunikationsutrustning, licenskostnader, utbildning och personalkostnader (3 årsarbetskrafter). De årliga kostnaderna för ett system avpassat till 80 användare har beräknats till knappt 4,2 mkr. Av denna kostnad utgör 1,5 mkr årlig kostnad för lön till datapersonal. Kostnaderna för de flesta investeringarna har beräknats på grundval av en treårig avskrivning. Kapitalkostnader i form av ränta har beräknats till ca 100 000 kr årligen. Hänsyn har också tagits till behovet av elektronisk post. I övrigt hänvisas till de beräkningar som redovisas i bilaga 11. Det förhållandet att datasystemet beräknats för 80 användare, medan utredningen beräknat personalstorleken till 72 årsarbetskrafter inkl. administrativ personal, innebär att kostnaderna kan komma att understiga de som beräknats. Samtidigt finns visst utrymme för datastöd åt t.ex. sekreterare i Konkursrådet, vilket enligt utredningens förslag kan komma att ta i anspråk lokaler hos tillsynsmyndigheten.
Övriga kostnader som kan beräknas uppkomma i samband med den löpande verksamheten är t.ex. utgifter för personal- och löneadministration och förbrukningsinventarier samt andra personalkostnader än lön, porto, resor och övriga omkostnader. För att kunna beräkna storleken av dessa kostnader har utredningen jämfört med motsvarande kostnader för de allmänna advokatbyråerna 1998. När det gäller personal- och löneadministrationen har utredningen beräknat ett behov av att anställa en person särskilt för dessa uppgifter. Utredningen har såvitt avser kostnad för resor tagit upp en kostnad om 20 000 kr årligen för alla anställda, men har sam-
592 SOU 2000:62
tidigt pekat på att alla anställda inte kommer att vara på resande fot så ofta. I gengäld kan emellertid behovet av att resa förväntas vara större i vissa regioner än i andra. Utredningen har beräknat att övriga kostnader som har samband med den löpande verksamheten kan komma att uppgå till knappt 4,7 mkr (se vidare bilaga 11).
Sammantaget har utredningen funnit att kostnaden för en ny fristående tillsynsmyndighet inte kommer att överstiga kostnaderna för den nuvarande organisationen (jfr sammanställningen i tabell 5.9).
Tabell 5.9 Löpande kostnader för en Konkurstillsynsmyndighet jämfört med kostnaderna för nuvarande TSM Kostnadsslag Nuvarande organisation (mkr)
Utredningens förslag (mkr)
Löner 30 28 Lokaler 4 5,1(4,0) ADB 4 4,2 Kapitalkostnader 0 0,1 Övriga kostnader 6 4,7 SUMMA 44 42,1 (41,0)
Genomförandet av utredningens förslag när det gäller inrättandet av en Konkurstillsynsmyndighet kommer att vara förenat med vissa initiala kostnader. Det är fråga om bl.a. vissa licenskostnader (t.ex. Microsoft Office, OPTIMA och Lotus Notes) och kostnader för flyttning m.m. Kostnaderna har beräknats till sammanlagt ca 3,2 mkr. Utredningen har redovisat även dessa kostnader i bilaga 11.
Ett centralt Konkursråd
Utredningens förslag om inrättande av ett Konkursråd har redovisats i avsnitten 5.5 och 5.9.2. Konkursrådet skall bl.a. svara för information och vägledning i praktiska och rättsliga frågor rörande konkursförvaltningen och den offentliga konkurstillsynen. Konkursrådet kommer härigenom att ta över en del av de uppgifter som i dag RSV svarar för. Det skall vara ett rådgivande organ med representanter för olika aktörer i konkursförfarandet, t.ex. konkursförvaltarna, Konkurstillsynsmyndigheten, borgenärer, revisorer och åklagare. Antalet ledamöter skall inte överstiga 10 och meningen är att de skall representera inte bara olika intressen i konkurs utan även komma från olika delar i landet. Verksamheten är tänkt att bedrivas under ledning av en ordförande med en rättsbildad sekreterare till hjälp. Konkursrådet skall sammanträda ungefär fem gånger om året. I avsnitt 5.5.2 har utredningen tagit upp exempel på frågor som rådet skall kunna
SOU 2000:62 593
behandla. Utredningen har i avsnitt 5.9.2 föreslagit att Konkurstillsynsmyndigheten blir värdmyndighet för Konkursrådet. Härmed menas att Konkurstillsynsmyndigheten skall bidra med rent administrativ hjälp, såsom lokaler för sekreteraren, datorstöd, telefon osv.
Konkursrådets verksamhet kommer att vara förenad med kostnader, dels för arvode till ordföranden och sekreterare samt övriga ledamöter, dels för resor och uppehälle i samband med sammanträdena. När det gäller arvoden till ledamöter har utredningen utgått från arvodesnivåerna enligt förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. Utredningen har beräknat ett särskilt arvode för ordföranden mot bakgrund av att denne sannolikt kommer att få ta ett större ansvar för den löpande verksamheten än andra ledamöter. För övriga ledamöter har beräknats ett visst arvode per sammanträdesdag i enlighet med förordningen. När det gäller behovet av sekreterare har detta antagits motsvara en halvtidstjänst. Denna bedömning kan komma att förändras beroende på vilken omfattning Konkursrådets verksamhet får. Lokaler för sekreterare och sammanträdeslokaler bör kunna tillhandahållas av Konkurstillsynsmyndigheten utan särskild kostnad (se närmare avsnitt 5.9.2). Kostnaden för resor till sammanträden är beräknad mot bakgrund av att sammanträden hålls i olika delar av landet. Den sammanlagda kostnaden för Konkursrådets verksamhet har beräknats till ca 750 000 kr. Beräkningen redovisas i bilaga 11. I beloppet har inkluderats en viss mindre kostnad för förbrukningsmateriel m.m., men inte eventuella kostnader för tryckning och distribution av de rekommendationer och yttranden som Konkursrådet kommer att avge. Möjligheten att publicera sig genom Internet borde dock kunna bidra till att minska dessa kostnader. Publiceringskostnader bör också kunna täckas av avgifter för olika seminarier som Konkursrådet kan komma att ta initiativ till.
Konkursförvaltarråden
Utredningen har i avsnitt 5.3.3 föreslagit att det inrättas ett antal regionala organ – konkursförvaltarråd – i syfte att motverka olägenheter av det nuvarande förfarandet i samband med att konkursförvaltare skall utses i en konkurs. Konkursförvaltarråden skall ha till uppgift att avgränsa en krets personer som kan anses lämpliga för att erhålla uppdrag som förvaltare i konkurs. Vem som skall vara förvaltare i den enskilda konkursen skall emellertid alltjämt beslutas av domstol, men med ledning av den förvaltarförteckning som konkursförvaltarrådet upprättat. Råden skall vara sammansatta av företrädare för några av konkursförfarandets aktörer, bl.a. Konkurstillsynsmyndigheten och borgenärer, och de skall vara regionalt förankrade med verksamhetsområden som anknyter till den nya till-
594 SOU 2000:62
synsmyndighetens olika enheter. Rådens uttalanden skall göras i form av rekommendationer. Rådens verksamhet kommer inte att behöva vara kontinuerlig på samma sätt som t.ex. Konkursrådets verksamhet. Förslaget innebär att råden skall sammanträda och rekommendera en lämplig konkursförvaltarkrets vart tredje år. På samma sätt som när det gäller Konkursrådet innebär utredningens förslag att Konkurstillsynsmyndigheten får vara värdmyndighet för råden (se vidare härom i avsnitt 5.3.3.7).
Förslaget om att inrätta konkursförvaltarråd för med sig nya kostnader för staten i konkurshanteringen. Konkursförvaltarrådens verksamhet kan emellertid också beräknas bidra till att ärendehanteringen när det gäller utseende av konkursförvaltare i den enskilda konkursen blir enklare. Genom att råden på förhand avgränsat en krets av personer som är lämpliga för konkursförvaltaruppdrag bör den bedömning domstolarna och tillsynsmyndigheten har att göra i samband med utseende av förvaltare i den enskilda konkursen underlättas. Förslaget innebär också en ökad konkurrens avseende vem som skall anförtros förvaltaruppdrag, vilket bör kunna nedbringa arvodesnivåerna, varvid även statens kostnader för förvaltararvoden minskar.
De kostnader som kan beräknas uppstå för konkursförvaltarråden är till sin art liknande dem som redovisats beträffande Konkursrådet men de kan förväntas bli betydligt lägre. Råden skall sammanträda i princip enbart vart tredje år, men då på sju platser, för att ta ställning till inkomna ansökningar. I samband med dessa sammanträden beräknas uppkomma kostnader för arvode till ledamöterna (i varje region högst sex förutom ordföranden). Inledningsvis kan extra sammanträdestid behövas för att diskutera och upprätta det förfrågningsunderlag som skall tillhandahållas för skriftlig ansökan till råden. Råden skall vara regionala såtillvida att ledamöterna utom ordföranden skall komma från regionen. Ordföranden skall vara gemensam för alla råden för att därigenom förhindra att skiftande regional praxis uppkommer i olika frågor. Resekostnader kan beräknas uppkomma för ordföranden. Vid sammanträdena kan det beräknas finnas behov av en föredragande som förbereder och sammanställer materialet samt föredrar det för ledamöterna. Härför har beräknats en kostnad för en visstidsanställd rättsbildad sekreterare inom varje region. Även om verksamheten under den tid som förflyter mellan rådens sammanträden inte kan förväntas vara aktiv på samma sätt som Konkursrådets, måste det finnas en kanslifunktion för att ta emot handlingar och vidarebefordra förfrågningar. Utredningens förslag innebär att Konkurstillsynsmyndigheten skall vara värdmyndighet för konkursförvaltarråden. Värdskapet skall enligt utredningens förslag skötas centralt utom när det gäller tillhandahållande av sammanträdeslokal, vilket får ske vid myndighetens regionala avdelningar. En viss kostnad bör beräknas för det kanslistöd som kan behövas
SOU 2000:62 595
centralt. Sammanlagt kan den årliga kostnaden för konkursförvaltarråden beräknas uppgå till ca 350 000 kr.
Arvode till konkursförvaltare
Utredningen har i avsnitt 5.4 lämnat förslag som gäller fastställande av arvode till konkursförvaltare. Det ena förslaget berör arvode i utdelningskonkurser och konkurser där arvode inte fastställs enligt konkursförvaltartaxan och innebär i huvudsak att domstolen och tillsynsmyndigheten ges en i lagtexten uttalad möjlighet att begära att förvaltaren skall redovisa den tid som lagts ned på uppdraget. Det andra förslaget gäller arvode som skall fastställas enligt konkursförvaltartaxan där utredningen har föreslagit dels en höjning av taxenivån från 8 600 till 10 000 kr, dels en konkretisering och utvidgning av vilka arbetsmoment taxan normalt skall innefatta.
Ett av syftena med förslagen är att underlätta den bedömning av konkursförvaltarens arvodesyrkande som domstolen och tillsynsmyndigheten skall göra. När det gäller förslaget att konkursförvaltaren på begäran skall redovisa nedlagd tid har utredningen framhållit att redovisad tid enbart bör ses som en viktig faktor bland flera. En förvaltare som inte anser att nedlagd tid är ett lämpligt mått på skälig ersättning får på annat tillfredsställande sätt motivera det begärda arvodet. I båda fallen är syftet dock att förse domstolen med ett bättre underlag för sin bedömning än i dag. Det bör i viss utsträckning kunna underlätta domstolsarbetet och bidra till en effektivare handläggning och en högre kvalitet på avgörandena. Även Konkurstillsynsmyndigheten ges som nämnts nyss möjlighet att begära att tidsredovisning lämnas. Därmed bör även tillsynsmyndighetens arbete underlättas. Även om utredningens förslag i denna del sannolikt inte i sig medför en direkt mätbar kostnadsbesparing, kan förslagen leda till att resurserna hos myndigheterna används på ett mer effektivt sätt.
När det gäller förslagen i avsnitt 5.4.3 om förändringar av konkursförvaltartaxan skulle en höjning av taxenivån från 8 600 kr till 10 000 kr i och för sig kunna te sig som en ökning av statens kostnader. Utredningen har emellertid i nämnda avsnitt framhållit att en sådan höjning medför att fler konkurser än i dag kan komma att arvoderas enligt taxa. De beräkningar som utredningen utfört (se bilaga 11) visar att ju fler konkurser som faller inom ramen för taxan, ju större kostnadsbesparing kan åstadkommas. Även om höjningen av taxenivån leder till att enbart ca 200 konkurser fler än med nuvarande ordning faller innanför taxan skulle resultatet, med de antaganden som ligger till grund för beräkningarna, leda till i princip oförändrade kostnader. Även detta skulle dock kunna betraktas som en vinst på samma sätt som när det gäller förslaget om rätt att begära tidsredovisning, eftersom arvodesgranskningen i fler konkurser än tidigare blir
596 SOU 2000:62
betydligt enklare. Till denna förbättring torde också utredningens förslag om ett förtydligande av vilka arbetsmoment som normalt skall ingå i taxan bidra.
Förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsinformation m.m.
Utredningen har i avsnitt 5.10.4 föreslagit vissa förändringar när det gäller reglerna om förvaring av konkursgäldenärens räkenskapsinformation m.m. enligt 7 kap. 22 § KL. Förslaget berör främst den tid under vilken räkenskapsinformationen måste bevaras. Enligt nuvarande regler skall sådana handlingar som inte kan återställas till gäldenären överlämnas till TSM om inte förvaltaren anser att han bör bevara dem. Handlingarna skall bevaras i enlighet med vad som i varje enskilt fall gäller för arkivering. Detta innebär att huvuddelen av räkenskapsinformationen måste bevaras i tio år räknat från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades.
Utredningens förslag innebär också att Konkurstillsynsmyndigheten som huvudregel skall ansvara för förvaringen av räkenskapsinformationen. Kostnaderna bör i sådana fall åvila staten. Förslaget utesluter dock inte att konkursförvaltaren i vissa fall kan ansvara för förvaringen, t.ex. i situationer då förvaltaren efter konkursens avslutande behöver ha tillgång till materialet för vissa återstående åtgärder. I sådana fall bör det även fortsättningsvis vara konkursboet som svarar för kostnaden. Utredningens förslag innebär framför allt den skillnaden att tiden under vilken räkenskapsinformation måste bevaras begränsas till sex år från utgången av det kalenderår då konkursen beslutades.
Det förhållandet att det är Konkurstillsynsmyndigheten som enligt huvudregeln skall ha ansvaret för förvaringen av bokföringsmaterial och annan räkenskapsinformation kan innebära att vissa av de kostnader för förvaring som i dag åvilar konkursbona i stället kommer att föras över till staten. Samtidigt kommer den föreslagna förkortningen av förvaringstiden att medföra minskade kostnader. Utredningen har inte underlag för att kunna bedöma om förslagen sammantaget kommer att leda till några kostnadsminskningar för staten. När det gäller kostnaden för förvaringen av räkenskapsinformation i stort, dvs. inkluderat även de kostnader som i dag bärs av konkursbona, kommer utredningens förslag dock att innebära kostnadsminskningar.
Förslag som rör avgiftskonstruktioner och kostnadsansvaret i konkurs.
Utredningen har i avsnitt 5.8 lämnat förslag till olika förändringar som har att göra med kostnader i samband med konkurs. Utredningen har funnit att
SOU 2000:62 597
staten även fortsättningsvis bör ha det slutliga ansvaret för kostnader i konkurs och har övervägt olika möjligheter att minska storleken av det kostnadsansvar som i dag åvilar staten. I avsnitt 5.8.3 läggs fram ett förslag till skärpning av det kostnadsansvar som i dag kan uppkomma för en enskild konkurssökande borgenär om det visar sig att konkursen skrivs av för att tillgångar saknas till täckande av konkurskostnaderna. Förslaget innebär att det belopp som borgenären högst kan åläggas ansvar för höjs från 10 till 15 % av prisbasbeloppet.
Enligt den statistik som utredningen inhämtat uppgick 1999 antalet konkursansökningar som gjordes av annan borgenär än staten till ca 10,5 %. Under antagande att denna andel alltjämt är rättvisande skulle det med 1999 års konkursfrekvens som underlag innebära drygt 750 konkurser med sådan sökande. En del av dessa konkurser avslutas genom utdelning vilket innebär att borgenärsansvaret inte aktualiseras. År 1999 avslutades drygt 60 % av det totala antalet konkurser genom avskrivning. Om antalet konkursansökningar fördelar sig på det viset mellan avskrivnings- och utdelningskonkurser skulle det innebära att borgenärsansvaret aktualiseras i ca 450 konkurser. Enligt uppgift från DV förekom åläggande för borgenär att infria sitt kostnadsansvar i ungefär 500 fall under 1999. Detta antal innefattar även borgenärer som har rätt till lönegaranti och därigenom enligt 8 § lönegarantilagen (1992:497) har rätt till betalning ur garantin för kostnad som uppstått enligt 14 kap. 3 § KL. En konsekvens härav är att en betalning enligt 14 kap. 3 § inte innebär någon nettointäkt för staten i de fall den sökande borgenären har rätt till ersättning ur lönegarantin. Utredningen har uppskattat detta antal till ca 25 % av de 500 konkurser där borgenärsansvaret aktualiserats. Sökande borgenärs kostnadsansvar enligt 14 kap. 3 § KL antas alltså ha varit aktuellt i ca 375 konkurser 1999. Om utgångspunkten är att kostnadsansvaret med utredningens förslag kommer att infrias i samma utsträckning som i dag, dvs. i ca 90 % av fallen (jfr avsnitt 5.8.3), skulle – med samma antal konkursansökningar från enskilda borgenärer – utredningens förslag innebära en ökad intäkt för staten med drygt 600 000 kr [(0,15 x 36 600 x 375 x 0,90) - (0,10 x 375 x 36 600 x 0,90) = 617 625].
Utredningen har också föreslagit att de nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna slås ihop till en avgift – en konkursavgift. Förslaget innebär även en viss breddning av underlaget på vilket avgifterna tas ut. Konkursavgiften föreslås bli olika i utdelnings- och avskrivningskonkurser (se närmare avsnitt 5.8.4.3). När det gäller den del av avgiften som härrör från de nuvarande kungörelse- och kallelseavgifterna innebär förslaget ingen ändring utan dessa avgifter är direkt överförda till den nya avgiften. På samma sätt som i dag gäller för dessa avgifter kommer den föreslagna konkursavgiften att tas ut i samtliga konkurser i mån av tillgångar. Det förhållandet att konkursavgiften skall tas ut i alla konkurser
598 SOU 2000:62
innebär emellertid en skillnad i förhållande till i dag när det gäller den del av konkursavgiften som motsvarar tillsynsavgiften. Tillsynsavgiften tas i dag inte ut i konkurser som avskrivs enligt 10 kap. 1 § KL. Enligt utredningens förslag skall i princip en viss avgift tas ut även i avskrivningskonkurser för den tillsyn som utövas. Utredningen har uppskattat ett sådant belopp till ca 1 100 kr. Många avskrivningskonkurser avslutas emellertid som helt tillgångslösa, varför avgiften då inte kommer att kunna tas ut i praktiken. I de fall det efter att konkursförvaltaren fått täckning för arvode och kostnader återstår vissa mindre tillgångar skulle dock en konkursavgift kunna tas ut. Enligt nuvarande bestämmelser har i sådana fall enbart kungörande- och kallelseavgift kunnat tas ut. I den mån det finns ytterligare tillgångar (men inte tillgångar i sådan omfattning att de skulle ha täckt kostnaderna för ett utdelningsförfarande) kommer nu ytterligare en del av statens kostnader kunna täckas. Förslaget torde dock kunna enbart i liten utsträckning leda till ökade avgiftsintäkter.
En annan och viktigare effekt av förslaget att sammanföra de nuvarande tre avgifterna till en avgift är att avgiften kan regleras i en enda författning i stället för som i dag i tre olika författningar. Detta kommer sannolikt att leda till en förenklad redovisning av avgiftsintäkterna för DV. Ett samlat avgiftsuttag kommer också öka möjligheterna till överblick över konkurskostnaderna och vara enklare att hantera för domstolspersonal och konkursförvaltare.
Utredningen har också lämnat förslag om en höjning av ansökningsavgiften vid konkursansökan (avsnitt 5.8.5) från 500 kr till 1 000 kr. Detta kommer – under förutsättning att antalet konkursansökningar inte förändras radikalt – att leda till en viss ökning av statens intäkter. Ansökningsavgift betalas av den som ansöker om en gäldenärs försättande i konkurs. Befriad från ansökningsavgift är den som ansöker om att själv bli försatt i konkurs. Det är således sökande borgenär – även staten – som är skyldig att betala ansökningsavgift. Om avgiften inte betalas avvisas ansökningen. En beräkning på grundval av beslutade konkurser 1999 utvisar att ansökningsavgift bör ha betalats i knappt hälften av konkurserna, eftersom 54,35 % av de vid tingsrätterna avslutade konkurserna 1999 hade tillkommit efter egen ansökan. Om ansökningsavgift betalades i ca 3 300 konkurser 1999 innebär detta en intäkt på ca 1,65 mkr. Därvid måste hållas i minnet att i en stor del av dessa konkurser har staten själv betalat ansökningsavgiften. Under 1999 var annan borgenär än staten sökande i ca 750 av samtliga beslutade konkurser. Bland dessa finns även borgenärer vars fordringar omfattas av den statliga lönegarantin och som därför enligt 8 § lönegarantilagen har rätt till ersättning ur lönegarantin för den kostnad som ansökningsavgiften innebär. Ansökningsavgiften utgör alltså i dessa fall inte någon nettointäkt för staten. Antalet sådana konkursansökningar har i det föregående uppskattats till 25 % av det antal ansökningar som
SOU 2000:62 599
görs av annan borgenär än staten. En fördubbling av ansökningsavgiften skulle mot denna bakgrund i realiteten innebära en ökning av intäkterna med ca 280 000 kr. Samtidigt bör beaktas att antalet konkursansökningar är betydligt fler än antalet beslutade konkurser under ett år. Det innebär att ansökningsavgift tas ut i ytterligare ett antal konkurser. Intäktsökningen till följd av en höjd ansökningsavgift kan därför förväntas bli större än den nu angivna.
Sammanställning av kostnader och besparingar i utredningens förslag
I tabell 5.10 görs en sammanställning av de kostnader och besparingar som kan beräknas följa med utredningens förslag. Beloppen är avrundade. Underlaget för beloppen finns ovan i detta avsnitt samt i bilaga 11. I sammanställningen har hänsyn inte tagits till sådana administrativa vinster som beräknas kunna följa med vissa av utredningens förslag (jfr ovan). Hänsyn har inte heller tagits till de engångskostnader som följer med inrättandet av en ny tillsynsmyndighet (se bilaga 11).
Tabell 5.10 Sammanställning av tillkommande kostnader och besparingar resp. intäktsökningar med utredningens förslag
Kostnadsslag Tillkommande kostnader (mkr)
Besparing/intäktsökning (mkr)
Kostnader för statlig tillsyn
1,9 (3,0)
Konkursrådet 0,75 Konkursförvaltarråden 0,35 Borgenärs ansvar enligt 14 kap. 3 § KL
0,6
Ansökningsavgift 0,3 SUMMA 1,1 2,8 (3,9)
5.12.2 Ikraftträdande m.m.
Den reform av konkurslagstiftningen som utredningen föreslår innefattar såväl organisatoriska nyheter som ändringar i konkursförfarandet. I det förra hänseendet står förslaget att ersätta nuvarande till KFM anknutna tillsynsmyndigheter med en fristående, regionalt förankrad tillsynsmyndighet i förgrunden (se avsnitt 5.7 och 5.9.1). Till organisatoriska nyheter hör också förslagen att inrätta ett centralt Konkursråd (se avsnitt 5.5 och
600 SOU 2000:62
5.9.2) samt sju regionala bedömningsorgan (konkursförvaltarråd) för avgränsning av förvaltarkretsen (se avsnitt 5.3.3.7). Ändringarna i konkursförfarandet har nära samband med den föreslagna omorganisationen, men de har också andra inslag. I korthet gäller ändringarna följande delar av förfarandet:
* formerna för utseende av konkursförvaltare (se avsnitt 5.3) * innehållet i den nya offentliga tillsynen (se avsnitt 5.7) * formerna för arvodesbestämning i konkurs (se avsnitt 5.4) * formerna för utseende av en borgenärskommitté i konkurs (se avsnitt 5.6.3) * vissa frågor rörande beslutsfunktioner i konkurs (se avsnitt 5.6) * regleringen av kostnadsansvaret i konkurs (se avsnitt 5.8) * vissa särskilda kostnadsfrågor m.m.
Det är naturligtvis angeläget att den nu föreslagna reformen kan träda i kraft så fort som möjligt. De organisatoriska nyheterna är emellertid sådana att de kräver ett omfattande förberedelsearbete. Det gäller särskilt den nya tillsynsorganisationen. Om utredningens förslag i denna del förverkligas fullt ut, aktualiserar det en rad frågor. Dessa rör inte bara anskaffning av personal, lokaler och IT-utrustning. Som utredningen senare skall komma till blir det av praktiska skäl nödvändigt att den nya tillsynsmyndigheten övertar ansvaret för tillsynen också i äldre konkurser. Det betyder bl.a. att man måste sörja för att den nya myndigheten får tillgång till akter och annat material beträffande sådana konkurser.
En ytterligare fråga gäller förslaget om inrättande av regionala bedömningsorgan (konkursförvaltarråd) för att avgränsa konkursförvaltarkretsen. Enligt 7 kap. 2 § första stycket KL i utredningens lagförslag skall förvaltare utses av rätten med ledning av förteckningar över förvaltare som upprättats konkursförvaltarråden. Närmare föreskrifter om dessa förutsätts bli meddelade av regeringen. Organisatoriskt sett inställer sig här frågan om systemet med konkursförvaltarråd skall vara förberett redan vid ikraftträdandet av reformen eller med andra ord om råden skall ha påbörjat sin verksamhet redan dessförinnan så att domstolarna från början kan utse förvaltare enligt den nya ordningen.
Den nya offentliga tillsyn i konkurs som utredningen förespråkar hänger delvis samman med ordningen för utseende av förvaltare. I sist nämnda del menar utredningen att det är angeläget att koncentrera förvaltaruppdragen till personer som specialiserat sig på konkursförvaltning (se avsnitt 5.3). Systemet med konkursförvaltarråd är tänkt att garantera att förvaltarkretsen i stort avgränsas enligt denna princip. Med en sådan ordning ökas möjligheterna att göra konkurstillsynen mera selektiv och flexibel. Med tanke på detta samband mellan två viktiga delar i reformen synes det vara välbetänkt att genomföra denna på ett sådant sätt att den kan tillämpas
SOU 2000:62 601
fullt ut redan från början. Det förutsätter i sin tur att föreskrifter meddelas om att ordningen med konkursförvaltarråd kan träda i kraft före reformen i övrigt. En tid av sex – tolv månader torde behövas för att inrätta dessa råd, anordna ett ansökningsförfarande och upprätta erforderliga förvaltarförteckningar.
En särskild fråga är hur konkursförvaltarråden skall kunna fungera i praktiken innan reformen i övrigt har trätt i kraft. Som har utvecklats i avsnitt 5.3.3.7 anser utredningen att det lämpligaste är att råden är knutna till det nya offentliga tillsynsorganet som värdmyndighet. Genom ett sådant arrangemang hålls kostnaderna nere, samtidigt som råden ges tillgång till behövliga lokaler och nödvändig kanslifunktion. Det betyder att tanken på att inrätta råden före ikraftträdande av reformen i övrigt inte kan förverkligas utan att ett motsvarande stöd tillhandahålls. Enligt utredningens mening bör detta kunna ske antingen på det viset att nuvarande TSM bistår råden i erforderlig mån eller på det sättet att den nya tillsynsorganisationen förbereds i så god tid att denna kan träda in. Det förra alternativet synes vara mera realistiskt än det senare.
Det är emellertid inte bara lokaler o.d. som krävs för att det nya systemet för att utse konkursförvaltare skall kunna börja fungera. Som utredningen har beskrivit i avsnitt 5.3.3.7 bör konkursförvaltarråden utarbeta ett ”förfrågningsunderlag” (en kravspecifikation) till ledning för dem som önskar bli upptagna på rådens förteckningar. Också ansökningsblanketter bör tillhandahållas. Färdigställandet av detta material kräver – åtminstone första gången systemet skall tillämpas – ett inte obetydligt förberedelsearbete. En lämplig ordning kan vara att när ledamöterna i de olika råden utsetts dessa personer kallas till ett gemensamt sammanträde under ledning av den ordförande som skall fungera i råden. Vid detta sammanträde kan utkast till kravspecifikation och ansökningsblankett granskas och riktlinjer för avgränsningen av förvaltarkretsen dras upp.
För att man redan från början skall nå ett så gott resultat som möjligt i fråga om konkursförvaltarrådens verksamhet är det lämpligt att förslaget om inrättande av ett centralt Konkursråd förverkligas snarast möjligt. Ett sådant organ har i och för sig en viktig funktion oavsett om utredningens förslag godtas fullt ut eller endast i vissa delar. Vad särskilt gäller förhållandet till de regionala bedömningsorganen bör framhållas, att det bör vara en viktig uppgift för Konkursrådet att bistå råden med rekommendationer om hur såväl en kravspecifikation och en ansökningsblankett bör utformas som avgränsningen av förvaltarkretsen bör gå till. Utredningen förutsätter att anstalter vidtas i god tid före ikraftträdandet av reformen i övrigt för att möjliggöra igångsättandet av verksamheten hos Konkursrådet.
Reformen gör det också nödvändigt med insatser för information och utbildning. Det gäller inte bara de offentliga organ som berörs av reform-
602 SOU 2000:62
en. Det är även viktigt att alla personer som är sysselsatta med konkursförvaltning informeras om de nya reglerna.
Med tanke främst på det nu anförda anser utredningen att reformen kan träda i kraft tidigast vid årsskiftet 2001/2002.
Till frågan om ikraftträdandet av förfarandestämmelserna återkommer utredningen i kapitel 6 under Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.
SOU 2000:62 603
6 Författningskommentar
6.1 Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)
1 kap. 3 §
Ändringen i andra stycket hänger samman med utredningens förslag om att den offentliga konkurstillsynen skall ges en ny inriktning (se avsnitt 5.2.3 och 5.7). Den nuvarande lydelsen speglar hittillsvarande ordning, vilken präglas av att tillsynsmyndigheten i varje enskilt konkursärende skall utöva en både formell och materiell kontroll från konkursens början till dess slut. Ges tillsynen en sådan selektiv och flexibel karaktär som utredningen förordar, bör bestämmelsen formuleras om för att bättre stämma med innehållet i och formerna för den nya tillsynen.
Beteckningen Konkurstillsynsmyndigheten kommer med utredningens förslag att avse en självständig, rikstäckande tillsynsorganisation med regionala enheter (se avsnitt 5.9.1). Denna organisation kommer inte längre att vara anknuten till KFM. Varje enhet kommer att besluta i Konkurstillsynsmyndighetens namn (med tillägg av enhetens benämning). Det torde inte vara nödvändigt att i KL ange hur Konkurstillsynsmyndigheten är närmare organiserad. Behövliga bestämmelser om verksamhetsområden m.m. kan meddelas i förordning.
Den nya benämningen på tillsynsorganet föranleder en formell ändring i en rad paragrafer i KL. Utöver de som behandlas särskilt i det följande har en sådan ändring gjorts i 6 kap. 2, 7, 10 och 11 §§, 7 kap. 4 och 18 §§, 11 kap. 5 § samt 13 kap. 3 och 7 §§.
Med utredningens förslag om en fristående Konkurstillsynsmyndighet bortfaller ett väsentligt motiv för att behålla den särskilda jävsregel som i dag gäller för tjänstemän vid TSM enligt 7 kap. 26 § KL (jfr prop. 1978/79:105 s. 195 f. och 350 f.). Denna regel har nämligen föranletts främst av nuvarande organisatoriska samband mellan KFM och TSM.
604 SOU 2000:62
Bryts detta samband, finns inte längre samma behov av att markera vikten av att statens borgenärsfunktion hålls isär från tillsynsuppgiften. Man kan emellertid inte heller med utredningsförslaget undvika att det någon gång kan inträffa att en person som är anställd vid den nya myndigheten kan ha tagit befattning med indrivning i allmänt mål av en fordran som görs gällande i konkursen. Som utredningen har berört i avsnitt 5.9.1.3 och 5.9.1.4 får man räkna med att större delen av den personal som för närvarande sysselsätts vid TSM kommer att följa med till det nya tillsynsorganet. Också i fortsättningen kan det vidare visa sig vara fördelaktigt från rekryteringssynpunkt att anlita bl.a. personer med en bakgrund på det exekutiva fältet. Med hänsyn till det anförda och till vikten av att tydliggöra principen att den som handhar tillsynsuppgifter inte skall ha tagit befattning med indrivning av en fordran som tillkommer det allmänna i konkursen föreslår utredningen att en motsvarighet till 7 kap. 26 § KL inflyter i lagförslaget. En lämplig plats för bestämmelsen är ett nytt tredje stycke i 1 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag.
2 kap. 12 §
Ändringen i första stycket beror på utredningens förslag om en ny tillsynsorganisation (se avsnitt 5.9.1). Enligt bestämmelsens nuvarande lydelse får – i samband med att gäldenären meddelas reseförbud – rätten ålägga denne att lämna ifrån sig sitt pass till den KFM som rätten bestämmer. Bestämmelsen, som härrör från 1979 års reform (se prop. 1978/79:105 s. 258 och jfr prop. 1986/87:90 s. 195), utgår från att rätten härvid i regel väljer den KFM som kommer att vara tillsynsmyndighet vid en eventuell konkurs. Med utredningens förslag bör domstolen i stället utse Konkurstillsynsmyndigheten till mottagare av passet. Valet av regional enhet får göras beroende av gäldenärens hemvist och enheten kan därmed ibland finnas på visst avstånd från denne. Att låta domstolen själv ta hand om passet är emellertid knappast lämpligt. Inte heller något annat alternativ synes vara att föredra (t.ex. polismyndighet). Det bör även beaktas att bestämmelsen i 2 kap. 12 § första stycket korresponderar mot regeln i 6 kap. 6 § andra stycket om gäldenärens skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass till Konkurstillsynsmyndigheten under konkurs.
2 kap. 24 §
Ändringarna i paragrafen beror på utredningens förslag om att nuvarande ordning med obligatoriskt edgångssammanträde inför domstolen avskaffas och ersätts med ett system med utsättande av ett bouppteckningssamman-
SOU 2000:62 605
träde hos konkursförvaltaren och rätt för denne, Konkurstillsynsmyndigheten och en borgenär att begära edgång inför domstolen (se avsnitt 5.6.2). I det nya systemet bör edgång i flertalet fall vara obehövlig. Det får antas att det för förvaltaren normalt är tillräckligt att gäldenären skriftligen på heder och samvete bekräftar bouppteckningens riktighet (se vidare 6 kap. 2 a – 4 §§).
I första stycket har utöver den nu berörda ändringen också ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §) samt tagits in en föreskrift om att rätten skall samråda med konkursförvaltaren vid bestämmande av tid och plats för bouppteckningssammanträdet. Vanligen bör sammanträdet äga rum på förvaltarens kontor. Härutöver har i första stycket gjorts en redaktionell justering.
Beträffande andra stycket kan anmärkas att kungörelsen med utredningens förslag kommer att fylla inte bara funktionen som kallelse till borgenärerna. Den kan också fungera som ett medel för kommunikation mellan domstolen och fordringshavarna i en situation då någon borgenär i samband med en konkursansökan påkallat utseende av en borgenärskommitté (se vidare 7 kap. 29 §).
3 kap. 6 §
Paragrafen, som reglerar förfarandet vid tvister mellan konkursförvaltaren och gäldenären eller annan ang. beneficium vid konkurs, anvisar i dag TSM som beslutsorgan. I paragrafen ges ett antal bestämmelser om utredningen i sådana fall, om besluts ikraftträdande samt om omprövning och överklagande.
I avsnitt 5.6.2 har utredningen föreslagit att ifrågavarande tvister skall prövas av tingsrätten som en del av konkursärendet. Nuvarande första stycke har ändrats i enlighet härmed. Av 16 kap. 4 § följer att rättens beslut i en beneficiefråga går i verkställighet omedelbart. Nuvarande andra stycke kan med utredningens förslag utgå (jfr 16 kap. 5 §).
6 kap. 2 a §
Paragrafen är ny. Den behandlar formerna för det bouppteckningssammanträde som enligt utredningens förslag normalt skall ersätta nuvarande obligatoriska edgångssammanträde (se härom avsnitt 5.6.2). I första stycket finns regler om gäldenärens skyldighet att inställa sig vid sammanträdet och bekräfta bouppteckningens riktighet. Andra stycket behandlar tid-
606 SOU 2000:62
punkten för sammanträdet. Tredje stycket avser skyldigheten för en juridisk persons ställföreträdare att fullgöra gäldenärens förpliktelse.
I första stycket ges i första meningen en föreskrift om gäldenärens skyldighet att inställa sig till bouppteckningssammanträdet. I 2 kap. 24 § första stycket klargörs att tiden och platsen för sammanträdet skall bestämmas av rätten omedelbart efter konkursbeslutet. Gäldenärens skyldighet att inställa sig är sanktionerad i 9 §. I fråga om hans eventuella kostnader för att inställa sig får hänvisas till 14 §.
Några närmare föreskrifter för hur bouppteckningssammanträdet skall gå till föreslås inte. Formerna för detta får bestämmas av konkursförvaltaren. Av betydelse blir härvid om även andra än förvaltaren och gäldenären infinner sig. Om t.ex. företrädare för Konkurstillsynsmyndigheten är tillstädes kan denna myndighet önska ställa frågor till gäldenären rörande boet. På motsvarande sätt kan en närvarande borgenär vilja få information från gäldenären. I båda fallen ges möjlighet för förvaltaren att diskutera uppkommande förvaltningsfrågor med myndigheten och borgenären (jfr 7 kap. 10 §).
Huvudsyftet med sammanträdet är att gäldenären, efter en slutlig genomgång av bouppteckningen tillsammans med konkursförvaltaren, skall på heder och samvete skriftligen bekräfta riktigheten av bouppteckningen. Han skall då göra de tillägg till eller ändringar i bouppteckningen som han anser behövs (jfr 6 kap. 3 § första stycket). Sådana tillägg eller ändringar bör lämpligen antecknas av förvaltaren. Den skriftliga bekräftelsen skall innefatta eventuella tillägg eller ändringar. I de flesta fall torde bekräftelsen kunna tecknas på förvaltarens exemplar av bouppteckningen.
Vad gäller innebörden av gäldenärens skriftliga bekräftelse förtjänar erinras om att efter en reform 1995 (se prop. 1994/95:189 s. 34 f.) nuvarande edstema omfattar även riktigheten av den förteckning över det räkenskapsmaterial som redovisas i bouppteckningen liksom – i de fall det i en särkonkurs skall förtecknas utomlands befintlig egendom i bouppteckningen – också denna egendom. Det förhållandet att gäldenären enligt utredningens förslag mestadels inte behöver avlägga ed inverkar inte på innehållet i gäldenärens skriftliga bekräftelse. Denna har samma räckvidd som en ed. Termen ”räkenskapsmaterial” har ändrats till ”räkenskapsinformation” i bokföringslagen (1999:1078), som trätt i kraft den 1 januari 2000. Som en konsekvens härav görs samma justering genomgående i utredningens lagförslag.
Det kan påpekas att övergången till ett system med fakultativ edgång av gäldenären inte medför att dennes straffansvar blir mindre, för den händelse han vid ett bouppteckningssammanträde förtiger en tillgång eller annars lämnar en oriktig uppgift, som läggs till grund för förfarandet, än om han lämnar motsvarande uppgift under ed inför domstolen. Straffansvar enligt 11 kap. 1 § andra stycket brottsbalken (BrB) för oredlighet mot borgenärer
SOU 2000:62 607
inträder oavsett om den oriktiga uppgiften lämnas skriftligen på heder och samvete eller beedigas muntligen.
Andra stycket stämmer i sak nära överens med nuvarande reglering i 6 kap. 4 § första stycket. I fråga om förarbetena till detta lagrum kan hänvisas till prop. 1978/79:105 s. 302 och 329 samt prop. 1986/87:90 s. 104 f. och 242 f.
Tiderna för utsättande av bouppteckningssammanträdet är desamma som hittills gällt för edgångssammanträdet. Förändringen beträffande fakultativ edgång påverkar inte behovet av visst rådrum för att färdigställa bouppteckningen. De justeringar som gjorts i andra stycket beror väsentligen på att det inte längre är fråga om ett sammanträde inför rätten utan ett sammanträde hos konkursförvaltaren. Det är då naturligt att det är denne som vid t.ex. laga förfall för gäldenären får bestämma att gäldenären skall bekräfta bouppteckningens riktighet vid något annat tillfälle.
Tredje stycket motsvarar 6 kap. 3 § andra stycket beträffande edgång av en juridisk persons ställföreträdare. Det är konkursförvaltaren ensam som bestämmer vem av den juridiska personens ställföreträdare som skriftligen skall bekräfta bouppteckningens riktighet (se även SOU 1991:108, Del B s. 350).
6 kap. 3 §
I enlighet med utredningens förslag om faktultativ edgång (se avsnitt 5.6.2) har i paragrafens första stycke lagts till en föreskrift om att gäldenärens edgångsskyldighet betingas av att sådan begärs av Konkurstillsynsmyndigheten, konkursförvaltaren eller en borgenär. Oftast torde det vara förvaltaren som har anledning att påkalla edgång. Redan vid bouppteckningssammanträdet lär det visa sig om det finns skäl att ta ett sådant steg. En vägran från gäldenärens sida att bekräfta bouppteckningen är ett motiv att begära edgång. Ett annat skäl härför kan vara att förvaltaren misstänker gäldenären för brott mot borgenärer (jfr 7 kap. 16 §).
Som har berörts i utredningens överväganden bör initiativrätt tillkomma bl.a. Konkurstillsynsmyndigheten. Med tanke på den nya, selektiva inriktningen av den offentliga tillsynen kan ett sådant initiativ knappast bli aktuellt annat än om myndigheten bestämt sig för att göra en utökad tillsyn i konkursen (se härom avsnitt 5.7.2.5).
Bortsett från det nu nämnda tillägget beträffande initiativrätt i fråga om edgång är första stycket oförändrat såvitt avser edgångsskyldighetens innebörd. Termen ”räkenskapsmaterial” har ändrats till ”räkenskapsinformation” (se kommentaren till 6 kap. 2 a §).
608 SOU 2000:62
6 kap. 4 §
Paragrafens första stycke är nytt. Det innehåller allmänna regler om förfarandet vid edgång enligt 3 §. En begäran om edgång kan göras när som helst under konkursen. Vanligen lär det redan på ett tidigt stadium finnas underlag för ett ställningstagande till om en sådan framställning bör göras. Men det har inte synts nödvändigt att begränsa rätten att begära edgång till en viss tidsrymd efter konkursbeslutet. Det kan t.ex. under konkursen komma fram uppgifter om tillgångar som inte redovisats i bouppteckningen och som gör att en edgång framstår som motiverad.
Det krävs i och för sig inte någon särskild form för att framställa en begäran om edgång hos rätten. I sakens natur ligger dock att det är lämpligt att en sådan begäran framställs skriftligen. Den som gör framställningen behöver inte ange några skäl för det. Domstolen skall inte göra någon prövning av det befogade i framställningen utan enbart se efter att denna gjorts av någon som har initiativrätt enligt 3 §.
Domstolen skall till edgångssammanträdet kalla gäldenären, konkursförvaltaren, Konkurstillsynsmyndigheten genom den regionala enhet som har tillsynen över konkursen, den borgenär som har ansökt om konkursen och den borgenär som har begärt att gäldenären skall avlägga ed. I paragrafen ges inte några regler om formen för kallelserna. Härvidlag gäller 15 kap. 4 §. Det torde inte vara nödvändigt att kallelsen till gäldenären delges.
Ändringen i tredje stycket är en följd av den nya ordningen med bouppteckningssammanträde.
6 kap. 5 §
I första stycket har gjorts två ändringar. I första meningen har angetts att även Konkurstillsynsmyndigheten har initiativrätt beträffande edgång av en omyndig. I fråga om skälen till denna ändring hänvisas till avsnitt 5.6.2. Till den nuvarande lydelsen av första stycket har vidare lagts en tredje mening avseende det fallet att gäldenären är en person för vilken anordnats förvaltarskap enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken (jfr prop. 1987/88:124 s. 167 f.).
Andra stycket har ändrats på samma sätt som första stycket första meningen. I tredje stycket har ”tillsynsmyndigheten” bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 § i sist nämnda hänseende).
SOU 2000:62 609
6 kap. 6 §
Ändringen i första stycket beror på det av utredningen föreslagna systemet med bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång. Ändringen i andra stycket är en följd av utredningens förslag till ny organisation för tillsynsfunktionen med endast en Konkurstillsynsmyndighet (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
6 kap. 9 §
I första stycket har underlåtenhet av gäldenären att iaktta vad som åligger honom enligt den nya 2 a § angetts som ett av de fall då gäldenären kan drabbas av en sanktion enligt 6 kap. 9 §. Se även avsnitt 5.6.2 under Tvångsmedel m.m.
6 kap. 14 §
I enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 5.6.2 under Ersättning för inställelse skall beslut om ersättning för inställelse till gäldenären m.fl. meddelas av domstolen, om ersättningen avser en inställelse inför rätten. Detta framgår av tredje stycket första meningen i paragrafen. I andra meningen sägs att beslut om ersättning i andra fall meddelas av konkursförvaltaren. Det gäller t.ex. gäldenärens eventuella kostnader för att infinna sig vid bouppteckningssammanträdet. Om förvaltaren inte anser sig kunna tillmötesgå gäldenärens begäran om ersättning fullt ut, bör förvaltarens beslut antecknas på lämpligt sätt.
Enligt vad som uttalas i tredje meningen kan den som är missnöjd med konkursförvaltarens beslut hänskjuta frågan till rättens prövning. Utredningen har här valt samma konstruktion som när förvaltaren vägrar en borgenär förskottsbetalning med begärt belopp (11 kap. 17 §). Det är alltså inte fråga om ett överklagande. Frågan underställs rättens prövning i det pågående konkursärendet. Någon särskild form är inte föreskriven för att hänskjuta frågan till rätten. I enkla fall räcker det med en muntlig hänvändelse. För att rätten skall ha tillräckligt underlag för att pröva frågan måste den emellertid ha tillgång till förvaltarens beslut rörande ersättning.
7 kap. 1 §
Utredningen har i avsnitt 5.3 lämnat förslag till hur kompetensen kan stärkas och vidmakthållas hos konkursförvaltarna. Detta föreslås ske genom att man förtydligar kompetenskraven i 7 kap. 1 § och inför ett system med
610 SOU 2000:62
regionala konkursförvaltarråd. Råden skall ha till uppgift att avgränsa den personkrets inom vilken förvaltare bör utses. I fråga om kompetenskravet bör man skilja mellan generell kompetens och särskild kunskap om visst slag av konkurser. Den generella kompetensen tar sikte på det vid 1979 års reform uttalade ”specialistkravet” (se avsnitt 2.4.2 och 5.3.1). Utredningen har i avsnitt 5.3.3.2 föreslagit att ett sådant krav skall gälla för samtliga förvaltare. Kravet skall gälla oberoende av den enskilda konkursens omfattning eller beskaffenhet. Med särskild kunskap om visst slag av konkurser avses t.ex. kännedom en viss bransch, ett visst rättsligt område eller kunskaper som har anknytning till lokala förhållanden.
Den nuvarande lydelsen av 7 kap. 1 § första stycket första ledet ger utrymme för en tolkning att kravet på generell kompetens kan skifta beroende på den enskilda konkursens omfattning eller beskaffenhet. Att det finns skäl för en sådan tolkning följer av propositionsuttalanden vid 1979 års reform (se avsnitt 5.3.2). Med utredningens principiella inställning till kravet på generell kompetens bör lagtexten ändras. Den nya lydelsen av första stycket första meningen markerar att kravet på generell kompetens (”specialistkompetens”) gäller i alla slags konkurser.
De regionala konkursförvaltarråden skall med utgångspunkt i den nya lydelsen av den nu berörda bestämmelsen bedöma vilka som bör ingå i förvaltarkretsen. När tingsrätten utser förvaltare i den enskilda konkursen med ledning av konkursförvaltarrådens förteckningar, skall domstolen kunna utgå ifrån att de rekommenderade personerna uppfyller det generella kompetenskravet.
Även om konkursförvaltarnas specialistkompetens borgar för en effektiv konkursförvaltning, skiftar förhållandena mellan konkurserna. Olika krav gör sig gällande beroende på vilka frågor förvaltaren har att ta ställning till och vilka åtgärder han skall vidta. Om en person besitter särskild kunskap i något avseende som kan vara till nytta i en enskild konkurs, bör det detta beaktas av domstolen. Sådana krav behöver inte ställas i alla konkurser utan endast om domstolen anser behov därtill föreligga. Förslaget om konkursförvaltarråd befriar inte domstolen från att beakta behovet av särskilda kunskaper hos en förvaltare när sådan skall förordnas i en konkurs. Den nuvarande lydelsen i första stycket senare ledet ger uttryck för detta och bör lämpligen stå kvar (första stycket andra meningen).
I avsnitt 5.3.4 under rubriken Domstolens roll har utredningen gett exempel på faktorer som domstolen kan ta hänsyn till. Om en konkursförvaltare t.ex. är särskilt kunnig i jordbruk bör denne anlitas om det rör sig om en konkurs rörande ett jordbruksföretag. På motsvarande sätt kan beaktas att någon är närmare bekant med insolvenshanteringen i en annan bransch. Beträffande kunskaper om lokala förhållanden har utredningen i avsnitt 5.3.3 gett exempel på att kunskaper i dansk rätt i landets södra delar resp. kunskap om rennäringen i de norra delarna särskilt kan beaktas av
SOU 2000:62 611
domstolen. Med den alltmer ökade internationaliseringen, främst inom EU, kommer framtiden troligen att bjuda på en hel del konkurser med utlandsanknytning. Det kan då finnas skäl för att anlita utländska förvaltare som är insatta i t.ex. utländsk bolagsrätt. Även om möjligheten att ansöka om att bli upptagen på konkursförvaltarrådens förteckningar inte är förbehållen svenska medborgare, kan dock på goda grunder antas att tills vidare endast svenska medborgare kommer att ingå i kretsen. En annan omständighet som domstolen har att beakta är om det föreligger s.k. seriekonkurser i flera företag som har samband med varandra, t.ex. i koncernförhållanden. Den förvaltare som t.ex. redan förordnats i ett dotterföretag, kan även böra ha uppdraget i moderföretagets konkurs.
Utredningen föreslår också ett tillägg i första stycket om att domstolen bör utse den vars anlitande kan antas medföra det bästa utfallet för borgenärerna (första stycket tredje meningen). Skälen för ändringen har behandlats i avsnitt 5.3.4 under rubriken Domstolens roll, där det sägs att syftet är att domstolen också i det enskilda fallet gör en kostnadsbedömning. I specialistkravet, som konkursförvaltarrådens rekommendation skall grunda sig på, ligger i och för sig redan ett krav på kostnadseffektivitet. Specialistkravet gagnar på så sätt på ett allmänt plan ett gott utfall för borgenärerna och medverkar till en begränsning av statens kostnader (se avsnitt 5.3.3.2). Domstolen bör trots detta göra en prövning i den enskilda konkursen i nämnda hänseende. Utredningen har i avsnitt 5.3.4 framhållit att domstolen bör ta hänsyn till bl.a. konkursförvaltarens verksamhetsort. Om ett konkursföretag har sin verksamhet belägen på en viss plats, är det ofta gynnsamt om förvaltaren har sitt kontor i närheten. En förutsättning är dock att om valet står mellan flera förvaltare, inte någon har för konkursen särskilt viktiga branschkunskaper. I så fall kan det vara bättre att anlita en annan som är verksam mera avlägset.
I fjärde stycket har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 2 §
I första stycket anges att rätten skall utse konkursförvaltare med ledning av de förteckningar konkursförvaltarråden upprättat. Som utredningen redovisat i kommentaren till 7 kap. 1 § innehåller förteckningarna namn på personer vilka anses uppfylla det generella kompetenskravet i 7 kap. 1 § första stycket första meningen. Uttrycket ”med ledning av” markerar att domstolen inte är bunden av förteckningarna. Dessa är rekommendationer. Rätten skall göra en självständig bedömning av förvaltarens lämplighet i det enskilda fallet.
612 SOU 2000:62
Eftersom det inte är uteslutet att även andra än de förtecknade personerna kan utses till konkursförvaltare, måste domstolen i vissa fall göra en bedömning av ”specialistkravet”. Som redovisats i avsnitt 5.3.4 under rubriken Borgenärernas roll, m.m. bör ett förslag till förvaltare från en borgenär godtas, om denne finns på en förteckning och domstolen anser förslaget lämpligt. Det kan emellertid inträffa att en borgenär föreslår en person som inte finns på konkursförvaltarrådens förteckningar. Domstolen får då höra sig för om anledningen till att denne ändå föreslagits. Undantagsvis kan skälen för att välja denne vara så starka att rätten bör frångå förteckningen.
Beträffande konkursförvaltarrådens funktion, sammansättning och organisation samt förfarandet där hänvisas till avsnitt 5.3.3.7 och kommentaren till utredningens förslag till förordningsbestämmelser för konkursförvaltarråden, avsnitt 6.9.
7 kap. 3 §
Ändringarna i första och andra styckena hänger samman med att tillsynsorganet med utredningens förslag får en annorlunda roll än den nuvarande (se avsnitt 5.2.3 och 5.7). Det föreslagna systemet med konkursförvaltarrådens förteckningar över konkursförvaltare torde också minska behovet av att domstolen tar del av Konkurstillsynsmyndighetens uppfattning om en förvaltare i varje enskilt tillsättningsärende. Dock bör myndighetens kunskaper tas till vara i t.ex. sådana fall där det kan komma i fråga att utse personer till förvaltare som inte finns med på konkursförvaltarrådens förteckningar (jfr kommentaren till 7 kap. 2 §). Den nya inriktningen på konkurstillsynen mot en mera övergripande, selektiv sådan torde ge förutsättningar för myndigheten att få bättre kunskaper om den generella nivån på förvaltarkårens kompetens. Konkurstillsynsmyndigheten kan också tänkas ge upplysningar om enskilda förvaltares arbetsbörda eller upplysa domstolen om en viss person har speciella kunskaper i något hänseende som är av betydelse för det enskilda ärendet. Allmänt sett finns det större anledning att domstolen inhämtar Konkurstillsynsmyndighetens yttrande i konkurser som kan antas bli föremål för en utökad tillsyn (se avsnitt 5.7.2.5).
”Tillsynsmyndigheten” har bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 5 §
I överensstämmelse med utredningens förslag om den offentliga tillsynens selektiva karaktär har i tredje och fjärde styckena det obligatoriska höran-
SOU 2000:62 613
det av tillsynsorganet ändrats till att detta skall ges tillfälle att yttra sig. Om domstolen inhämtar tillsynsorganets synpunkter i t.ex. en fråga om att entlediga en konkursförvaltare, får det ankomma på myndigheten att själv avgöra, om den har tillräckligt underlag för att yttra sig. I en undantagssituation av detta slag torde dock Konkurstillsynsmyndigheten i regel ha bestämt sig för en utökad tillsyn och därför ha skäl att yttra sig Det är troligt att någon borgenär hört av sig med klagomål mot förvaltaren i anledning av långsam handläggning e.d. Även myndigheten själv kan t.ex. ha erfarit att förvaltaren brukar dröja med att ge in föreskrivna dokument.
I andra – fjärde styckena har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 6 och 7 §§
Vad utredningen anfört i kommentaren till 7 kap. 5 § är i princip tillämpligt även beträffande 6 och 7 §§. Även i dessa paragrafer har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 9 §
I första stycket har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §). Vidare har till den krets som är berättigad att få upplysningar av konkursförvaltaren lagts ”en borgenärskommitté” (se avsnitt 5.6.3).
I ett nytt andra stycke har intagits bestämmelser om den s.k. konkursförvaltarrapporten (se avsnitt 5.7.2.2). Rapporten har till syfte att tillsynsorganet så tidigt som möjligt skall få upplysningar om konkursen för att kunna ta ställning till behovet av tillsyn. I lagtexten föreskrivs därför en frist inom vilken konkursförvaltaren skall skicka in rapporten till Konkurstillsynsmyndigheten. Så skall ske snarast och senast två veckor från konkursbeslutet. Ibland bör det räcka med ett fåtal dagar. Emellertid måste förvaltaren ha realistiska möjligheter att få fram behövliga uppgifter. Om gäldenären är motsträvig kan det ta längre tid. För att inskärpa vikten av att rapporten ges in i rimlig tid, har utredningen funnit skäl för att sätta ut en bestämd frist om två veckor. Inom utredningen har man gett uttryck för att det är realistiskt att det i de flesta konkurser går att få tillräckliga uppgifter inom denna tid.
Beträffande formen för att lämna de i konkursförvaltarrapporten föreskrivna upplysningarna, har ett krav på enbart muntliga uppgifter inte an-
614 SOU 2000:62
setts vara tillräckligt. Sannolikt kan standardiserade formulär komma till användning.
7 kap. 10 §
Av de skäl som angetts i kommentaren till bl.a. 5 §, får det ankomma på Konkurstillsynsmyndigheten att själv bestämma om det vill yttra sig när konkursförvaltaren önskar samråd enligt 10 §. Det får dock förutsättas att det i sådana fall normalt är fråga om konkurser där tillsynsorganet beslutat sig för utökad tillsyn.
I bestämmelsen har den krets som konkursförvaltaren skall höra i viktigare frågor utökats till att omfatta även en borgenärskommitté som utsetts i konkursen (jfr avsnitt 5.6.3).
”Tillsynsmyndigheten” har bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 13 §
I tredje stycket har ”räkenskapsmaterial” ändrats till ”räkenskapsinformation”. Se kommentaren till 6 kap. 2 a §.
I fjärde stycket har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §). Vidare har ”edgångssammanträde” bytts ut mot ”bouppteckningssammanträde” med anledning av att utredningen föreslår att det obligatoriska edgångsförfarandet avskaffas och i första hand ersätts av ett bouppteckningssammanträde hos konkursförvaltaren (se avsnitt 5.6.2). Tingsrättens behov av bouppteckningen, förutom i de fall edgångssammanträde påkallas (se 6 kap. 3 och 4 §§ i utredningens lagförslag), har diskuterats i avsnitt 5.6.5.
Femte stycket i nuvarande lydelse har tagits bort. Innehållet torde härröra från den tid då det ankom på gäldenären att i s.k. fattigkonkurs själv ombesörja uppteckning av sina tillgångar och skicka in bouppteckningen till rätten (jfr 185 § ÄKL i dess lydelse före 1979 års reform). Något praktiskt behov av bestämmelsen torde inte längre finnas.
I femte stycket i utredningens lagförslag (motsvarande sjätte stycket i nuvarande lydelse) har gjorts en ändring med hänsyn till utredningens förslag att anförtro konkursförvaltaren att handha bevakningsförfarandet (se avsnitt 5.6.2). Behovet för domstolen att få en borgenärsförteckning blir därför inte detsamma som nu. Det är till fyllest att Konkurstillsynsmyndigheten får ett exemplar.
”Tillsynsmyndigheten” har genomgående ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
SOU 2000:62 615
7 kap. 15 §
Andra stycket har ändrats så att tillsynsmyndigheten och, inte som nu, domstolen skall bevilja konkursförvaltaren anstånd med att avge förvaltarberättelse. Om skälen för ändringen, se avsnitt 5.6.4. ”Tillsynsmyndigheten” har genomgående bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 20
Utredningen har i avsnitt 5.11.3 angett skälen för de sakliga ändringarna i 7 kap. 20 §. För att tillgodose kraven på en effektiv och praktisk hantering har den tid för vilken redovisning skall ske knutits till månadsskiften. I lagtexten har också klargjorts att redovisningsperioden löper från konkursutbrottet.
För att möjliggöra en effektivare kontroll har i lagtexten upptagits ett krav på att bankernas kontoutdrag skall vara sammanhängande för redovisningsperioden. Konkursförvaltaren är därmed inte endast skyldig – som för närvarande – att förete kontoutdrag för sådan period då insättningar och uttag gjorts.
Lagtexten har vidare ändrats med hänsyn till att utredningen föreslår att kravet på att kontoutdragen skall vara bestyrkta slopas.
I paragrafen har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §). ”Edgångssammanträdet” har bytts ut mot ”bouppteckningssammanträdet” av skäl som nämnts under kommentaren till 7 kap. 13 §. Slutligen har i tydlighetens intresse beträffande innehållet i berättelsen angetts att den inte skall avse endast de åtgärder som har vidtagits utan också de åtgärder som återstår för att avsluta konkursen.
7 kap. 21 §
De närmare skälen till ändringarna har angetts i avsnitt 5.11.4. För att klargöra att konkursförvaltaren skall avge redovisning så snart inga bankmedel längre finns har första meningen ändrats. Innehållet i andra meningen har till syfte att dubbel redovisning inte sker med tanke på redan avgiven slutredovisning. De föreslagna ändringarna medför att den nuvarande andra meningen blir överflödig. Som utredningen redovisat i avsnitt 5.11.4 medför detta ingen ändring i sak.
”Tillsynsmyndigheten” har bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
616 SOU 2000:62
7 kap. 22 §
Ändringarna i paragrafen har behandlats i avsnitt 5.10.4.
Paragrafen har ändrats så att det nu tydligare framgår att enligt huvudregeln tillsynsmyndigheten skall förvara bokföringsmaterialet m.m. Tiden för förvaring har begränsats till sex år räknat från utgången av det kalenderår då konkursen beslutades. När det gäller sättet för förvaring skall myndigheten tillämpa gällande bestämmelser för det material som avses. Detta innebär att bokföringslagens arkiveringsregler gäller för räkenskapsinformation och skattelagstiftningens regler gäller i fråga om att bevara t.ex. underlag för taxering.
Konkursförvaltaren får ansvara för bevarandet om han anser det lämpligt. Så kan bli fallet om det återstår någon åtgärd efter konkursens slut.
För att uppnå samstämmighet med den nya bokföringslagens terminologi har ”räkenskapsmaterial” bytts ut mot ”räkenskapsinformation”. ”Tillsynsmyndigheten” har ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 25 §
Bestämmelsen, som är ny, anger ändamålen med den offentliga konkurstillsynen (se avsnitt 5.2.3 och 5.7).
7 kap. 26 §
Första stycket innehåller bestämmelser om hur den offentliga konkurstillsynen skall bedrivas. I första meningen uppställs ett uttryckligt krav på planering av tillsynens omfattning. Detta har att göra med utredningens förslag om en selektiv övervakning (se avsnitt 5.2.3 och 5.7). I andra meningen ges nämligen Konkurstillsynsmyndigheten befogenhet att begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet. Avgörandet av hur ingående tillsynen skall vara ligger helt i myndighetens hand. Det bör påpekas att bestämmelsen inte ger tillsynsorganet rätt att helt avstå från varje kontroll i ett ärende. Det måste åtminstone företas en viss minsta kontroll, s.k. baskontroll.
Myndigheten skall planera tillsynsarbetet i den enskilda konkursen med ledning av den konkursförvaltarrapport som konkursförvaltaren skall ge in (se avsnitt 5.7.2.3 och kommentaren till 9 §). T.ex. bör en uppgift i rapporten om att konkursboet innehåller värdefull egendom eller omfattar en rörelse med många anställda föranleda tillsynsorganet att redan från början inrikta sig på en utökad tillsyn. Ett sådant ställningstagande måste komma till uttryck på lämpligt sätt, så att kunskap härom finns bland de tjänste-
SOU 2000:62 617
män som arbetar med ärendet. Beroende på konkursens beskaffenhet får myndigheten sedan efter hand bestämma sig för vilka åtgärder, t.ex. företagsbesök eller granskning av slutredovisning, som bör vidtas.
Frågan enligt vilka kriterier Konkurstillsynsmyndigheten får göra begränsningar av tillsynens omfattning har behandlats utförligt i avsnitt 5.7.2.4 och 5.7.2.5 till vilka hänvisas. Där har behandlats även spörsmålet om statens eventuella skadeståndsansvar för brister i tillsynen.
Andra stycket, som anger tillsynsmyndighetens rätt att kontrollera konkursförvaltarens medelsförvaltning och att anlita revisor, är oförändrat från nuvarande 7 kap. 27 § tredje och fjärde meningarna.
7 kap. 27 §
I paragrafen, som motsvarar nuvarande 28 §, har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §) och ordet ”räkenskapsmaterial” bytts ut mot ”räkenskapsinformation” (se kommentaren till 6 kap. 2 a §).
I avsnitt 5.7.2.3 har utredningen utvecklat sin syn på vad som avses med uttrycket ”boet och dess förvaltning”.
7 kap. 28 §
Paragrafen motsvaras av nuvarande 7 kap. 29 §. Nuvarande hänvisning till 3 kap. 6 § andra stycket har utgått med hänsyn till den ändring utredningen föreslår i 3 kap. 6 § beträffande beslutsbefogenheten (se kommentaren till denna paragraf). I bestämmelsen har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 29 §
Paragrafen, som är ny, behandlar frågan om utseende av en borgenärskommitté. I avsnitt 5.2.2 och 5.6.3 har utredningen diskuterat denna fråga och hänvisar i första hand dit när det gäller behovet av och formerna för utseende av en sådan kommitté. Det bör framhållas att en borgenärskommitté av det slag som utredningen förordar inte är tänkt som något reguljärt inslag i konkurs. En situation som har nämnts i det föregående är större konkurser, där det ibland för både borgenärerna och konkursförvaltaren kan vara till fördel att det finns några formellt utsedda representanter för borgenärskretsen. I mindre konkurser är det redan av kostnadsskäl diskutabelt om så mycket står att vinna med att en kommitté utses.
618 SOU 2000:62
Första stycket i paragrafen innehåller regler om initiativrätt, rättens prövning, kommitténs syfte och antalet deltagare i kommittén. Till dessa regler ansluter i andra stycket bestämmelser om när en fråga om utseende av en borgenärskommitté får väckas och hur rätten skall få behövligt underlag för sitt beslut i frågan.
Initiativrätt tillkommer varje borgenär i konkursen. Utredningen har övervägt om det bör finnas någon formell begränsning av rätten att påkalla utseende av en borgenärskommmitté men avvisat en sådan regel. Det betyder att även en borgenär med en obetydlig fordran teoretiskt sett kan väcka frågan om att utse en kommitté. Det finns dock flera faktorer som motverkar ett missbruk av initiativrätten. För det första har domstolen en formell prövningsrätt. Detta markeras i lagtexten med att rätten "får" utse en kommitté. Avsikten härmed är närmast att se till att ovidkommande intressen inte tillåts inverka på frågan om en kommitté bör utses (jfr Högsta domstolens ställningstagande beträffande förordnande av granskningsman i rättsfallet NJA 1996 s. 389). Är borgenärens bevekelsegrund för sin begäran uppenbart oförenlig med regleringens ändamål, bör rätten vägra att utse en kommitté. För det andra bör kostnaderna för kommittén stanna på deltagarna i denna, inte på konkursboet. Det betyder att den borgenär som föreslår sig själv som deltagare i kommittén löper en kostnadsrisk. För det tredje skall rätten före sitt beslut inhämta synpunkter från olika håll. Utredningen kan med hänsyn till det anförda inte finna att en generell initiativrätt skulle medföra att en ordning med borgenärskommitté skulle leda till en besvärande omgång i konkurshanteringen.
En borgenärskommitté skall fungera som ett samrådsorgan i förhållande till konkursförvaltaren. Detta sägs uttryckligen i lagtexten. Den har alltså ingen beslutande funktion och utgör ingen ersättning för den ordning med beslutanderätt för borgenärskollektivet som fanns i tidigare konkurslag. I vilka situationer samråd mellan kommittén och förvaltaren blir aktuellt beskrivs i lagrummet med orden "enligt vad som föreskrivs i denna lag". Detta syftar på föreskrifterna om förvaltarens upplysningsplikt i 7 kap. 9 § första stycket och om dennes samrådsskyldighet i 7 kap. 10 §. Utredningen hänvisar till vad som sägs i författningskommentaren under dessa två paragrafer. Se även under 14 kap. 8 §.
Antalet deltagare i en borgenärskommitté har i lagförslaget angetts på samma sätt som i fråga om en motsvarande kommitté vid företagsrekonstruktion, se 2 kap. 16 § LFR. Det betyder att det som huvudregel ingår tre personer i kommittén. Uttrycket "de anställda" i tredje meningen syftar på arbetstagare med fordringar i konkursen. Sista meningen blir tillämplig om det utöver de tre deltagarna som normalt ingår och en eventuell arbetstagarrepresentant behövs ytterligare någon borgenärsföreträdare.
Att deltagarna i en borgenärskommitté skall utses bland borgenärerna anges uttryckligen i lagtexten. Uttrycket ”bland borgenärerna” är inte att
SOU 2000:62 619
förstå så att ett antal borgenärer som sådana skall utses. Det är vissa namngivna representanter för dessa som skall ingå i kommittén, t.ex. en företrädare för en bank och en annan för staten som skatteborgenär. Indirekt är det givetvis de aktuella borgenärerna som deltar i kommittén. Avsikten är att olika borgenärsintressen skall kunna komma till tals. Att utse flera företrädare för en och samma borgenär bör inte vara möjligt.
Utredningen har i sina tidigare överväganden betonat vikten av att en fråga om utseende av en borgenärskommitté väcks på ett tidigt stadium (se avsnitt 5.6.3). I andra stycket kommer detta till uttryck på det viset att det i första meningen anges att en fråga om utseende av en kommitté får väckas redan i samband med rättens prövning av konkursansökningen. Det innebär att en borgenär redan i sin konkursansökan kan ta upp frågan om en borgenärskommmitté. Något formellt beslut i frågan kan givetvis inte meddelas förrän rätten tagit ställning till konkursansökningen. Inget hindrar emellertid att ett beslut om en kommitté ges i direkt anslutning till konkursbeslutet, under förutsättning att domstolen hunnit kontakta konkursförvaltaren och Konkurstillsynsmyndigheten i saken liksom borgenärerna så långt det är möjligt. Utredningen återkommer strax till detta.
Den borgenär som begär utseende av en borgenärskommitté bör enligt andra meningen i andra stycket lämna förslag till personer som skall ingå i kommittén. I praktiken torde det vid stora konkurser inte sällan ha förevarit ett samråd mellan berörda borgenärer redan före konkursbeslutet, varför domstolen kan få ett väl avvägt förslag till deltagare i kommittén i samband med en konkursansökan. Initiativtagaren till en kommitté är i lagtexten inte ålagd någon skyldighet att motivera sin begäran om utseende av en kommitté eller sitt förslag till deltagare i kommittén. Domstolen skall – som berörts tidigare – inte göra annat än en formell prövning av framställningen och dess förenlighet med KL.
Det är viktigt att rätten iakttar den kommunikationsskyldighet som anges i tredje och fjärde meningarna i andra stycket. Konkursförvaltaren och Konkurstillsynsmyndigheten skall alltid ges tillfälle att yttra sig. Är det fara i dröjsmål, bör denna kontakt kunna ske muntligen eller t.ex. via epost. Även borgenärskretsen skall ges tillfälle att yttra sig. Eftersom det kan möta svårigheter att snabbt kommunicera med borgenärskretsen, innehåller lagtexten begränsningen "om det lämpligen kan ske". Det betyder att rätten efter omständigheterna kan underlåta att kommunicera med övriga borgenärer, om en sådan åtgärd skulle klart motverka syftet med utseende av en borgenärskommitté. En strävan bör emellertid vara att på något sätt låta borgenärerna komma till tals.
Utredningen har övervägt olika metoder för att kommunicera med borgenärskretsen. Eftersom det vanligen är bråttom att utse en borgenärskommitté vid konkursens början, bör man välja en metod som inte medför onödig tidsutdräkt. Ett enkelt sätt att nå borgenärerna är att tings-
620 SOU 2000:62
rätten i konkurskungörelsen tar in en uppgift om att frågan om utseende av en kommmitté har väckts och en uppmaning till borgenärerna att inom viss kortare tid, t.ex. en vecka, höra av sig till domstolen med eventuella synpunkter. Ett sådant förfarande har den fördelen att man formellt underrättar alla borgenärer, något som kan vara svårt att uppnå med individuella underrättelser med tanke på den oklarhet som kan råda om borgenärskretsens omfattning. Väcks frågan vid en senare tidpunkt, kan bouppteckningssammanträdet också vara ett tillfälle då borgenärerna kan komma till tals. Det förutsätter dock att individuella underrättelser om möjligt gått ut i förväg (jfr även 15 kap. 3 §).
Det bör inte vara uteslutet att lösa uppkommande problem beträffande kommunikationen med borgenärerna genom att rätten i efterhand utser ytterligare deltagare i borgenärskommittén. Om exempelvis en kommitté utsetts omedelbart på grund av brådskande åtgärder vid konkursens början och det senare från borgenärshåll förs fram förslag om annan deltagare i kommittén, kan det visa sig vara en lämplig lösning att utöka kretsen (jfr första stycket sista meningen). Tänkbart är också att kommittén själv tillfälligt till sig knyter ytterligare någon deltagare.
Utredningen har inte ansett det nödvändigt att reglera formerna för kommitténs verksamhet. Den får bekostas av de deltagande borgenärerna, och dessa avgör själva omfattningen av sitt engagemang beträffande konkursförvaltningen. De får vidare ta ställning till om kommittén bör upplösas eller om någon deltagare bör ersättas med någon annan. Det är av vikt att kommitténs arbete sker på ett informellt sätt med sikte på att främja ett så gott resultat av förvaltningen som möjligt.
8 kap. 2 §
Ändringen beror på utredningens förslag om att ersätta nuvarande obligatoriska edgångssammanträde med ett system med ett bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång (se avsnitt 5.6.2).
8 kap. 7 §
I andra stycket har kravet på medgivande från Konkurstillsynsmyndigheten till underhandsförsäljning av pantsatt egendom slopats. Beträffande skälen till ändringen hänvisas till avsnitt 5.6.2.
SOU 2000:62 621
9 kap. 1 §
I avsnitt 5.6.2 har utredningen föreslagit att beslutanderätten i fråga om anordnande av bevakningsförfarande flyttas från rätten till konkursförvaltaren. I fråga om skälen till ändringen hänvisas till övervägandena i nämnda avsnitt. Överflyttningen av beslutanderätten för med sig ändringar bl.a. i 2 – 4, 6 – 8, 20 och 21 §§ i förevarande kapitel. Det är således förvaltaren som bestämmer bevaknings- och anmärkningstider m.m. och ombesörjer kungörande av vad som bestämts ang. bevakningsförfarandet m.m.
Det är bara beslutsbefogenheten som har ändrats i 1 §. Förutsättningarna för att besluta att bevakningsförfarande skall äga rum är oförändrade (se prop. 1986/87:90 s. 295 f.).
Konkursförvaltarens beslut ang. anordnande av bevakningsförfarande kan inte överklagas (se avsnitt 5.6.2).
Det får förutsättas att förvaltaren i tveksamma fall rådgör med Konkurstillsynsmyndigheten och särskilt berörda borgenärer.
9 kap. 2 – 4 §§
I fråga om skälen till ändringarna i dessa paragrafer hänvisas till vad som anförts under 1 §.
9 kap. 6 §
Med utredningens förslag ang. konkursförvaltarens roll vid bevakningsförfarandet torde det inte längre vara nödvändigt att kräva att bevakningsinlagor och bifogade handlingar ges in i två exemplar (jfr 9 kap. 7 § första stycket). Tredje stycket har därför fått utgå. Borgenärernas och andras eventuella behov av att få reda på innehållet i de bevakningar som gjorts tillgodoses genom att förvaltarens bevakningsförteckning skickas till rätten och Konkurstillsynsmyndigheten och finns tillgänglig där (se 9 kap. 7 § KL i utredningens lagförslag)
9 kap. 7 §
Med den nya ordning för bevakningsförfarandet som nämnts under 1 § har första stycket i 7 § fått utgå, eftersom bevakningar i fortsättningen ges in direkt till konkursförvaltaren.
”Tillsynsmyndigheten” har i andra stycket ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
622 SOU 2000:62
9 kap. 8 §
Beträffande skälen till ändringarna i första stycket får hänvisas till vad som anförts under 1 §.
Även sista stycket har ändrats till följd av överflyttningen av beslutanderätten rörande tider m.m. vid bevaknings- och anmärkningsförfarandet. Samtidigt har konkursförvaltaren ålagts att underrätta också rätten om vad han bestämt enligt 8 §. ”Tillsynsmyndigheten” har ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
9 kap. 20 §
Ändringen i andra stycket är en följd av utredningens förslag om att beslutanderätten i fråga om anordnande av bevakningsförfarande flyttas från rätten till förvaltaren (jfr avsnitt 5.6.2). Även övriga beslut och åtgärder i anslutning till bevakningsförfarandet skall ankomma på förvaltaren, t.ex. beslut om den tid inom vilken bevakning skall ske, kungörande av detta beslut samt beslut om tid för att framställa anmärkningar mot bevakningarna. Vad som föreslagits beträffande bevaknings- och anmärkningsförfarandet skall gälla på motsvarande sätt vid efterbevakning.
De kostnader som enligt nuvarande ordning uppstår för domstolen i samband med bevakningsförfarandet, t.ex. kostnader för kungörelser och kallelser, ersätts inom ramen för den kungörelse- och kallelseavgift som tas ut i konkursen (jfr avsnitt 5.8.4). Utredningen har inte föreslagit någon särreglering för den del av dessa kostnader som överförs till förvaltaren (konkursboet) genom att förvaltaren enligt utredningens förslag skall ombesörja kungörelse och kallelser i samband med bevakningsförfarandet. När det gäller kostnaderna för efterbevakningsförfarandet förhåller det sig däremot annorlunda. Kostnader för kungörelse, kallelser och underrättelser som föranleds av efterbevakningen finansieras enligt andra stycket i förevarande paragraf genom en särskild avgift om tre procent av basbeloppet (numera prisbasbeloppet) enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Denna skall f.n. betalas av borgenären till staten. Hur detta närmare skall gå till regleras i föreskrifter från DV (DVFS 1996:5 A 68). Med utredningens förslag kommer de kostnader som föranleder avgiften att belasta konkursboet och den avgift som borgenären skall betala bör därför betalas till förvaltaren. Närmare reglering om hur detta skall ske synes inte vara behövlig. De nyss nämnda föreskrifterna från DV bör kunna upphävas.
SOU 2000:62 623
9 kap. 21 §
I fråga om skälen till ändringarna i första stycket får hänvisas till vad som anförts under 1 §.
I likhet med vad som är fallet med den underrättelseplikt i förhållande till rätten som åvilar konkursförvaltaren enligt 8 § sista stycket bör förvaltaren enligt tredje stycket också åläggas att underrätta domstolen om vad han bestämt enligt första stycket.
I sista stycket har ”tillsynsmyndigheten” bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
10 kap. 2 §
Ändringarna hänger samman med utredningens förslag om att ersätta den obligatoriska edgången med ett system med ett bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång (se avsnitt 5.6.2).
10 kap. 3 §
I fråga om skälet till ändringen hänvisas till vad som sagts under 9 kap. 1 §.
10 kap. 4 §
Ändringen beror på utredningens förslag att nuvarande krav på medgivande av tillsynsmyndigheten till att egendom formlöst överlämnas till bäst berättigad borgenär slopas (se avsnitt 5.6.2).
11 kap. 6 §
I första stycket har med hänsyn till den selektiva granskning av slutredovisningen som föreskrivs i 13 kap. 5 § i dess nya lydelse gjorts en mindre justering av lagtexten.
Den nuvarande lydelsen av andra stycket har fått stå kvar oförändrad. Den nya, selektiva inriktning av konkurstillsynen som utredningen föreslår gör visserligen att behovet av att ha utdelningsförslaget och förvaltningsredogörelsen tillgängliga hos Konkurstillsynsmyndigheten kan ifrågasättas. Den nödvändiga baskontrollen medför å andra sidan att tillsynsorganet har behov av visst grundläggande skriftligt material från konkursförvaltaren (se avsnitt 5.7.2.4). Utredningens ställningstagande att ett konkursä-
624 SOU 2000:62
rende även i fortsättningen fortlöpande skall vara anhängigt hos tingsrätten får vidare till följd att denna måste ha del av förvaltarens dokument (se avsnitt 5.6.5).
11 kap. 21 §
Ändringen beror på utredningens förslag att nuvarande krav på medgivande av tillsynsmyndigheten till formlös efterutdelning slopas (se avsnitt 5.6.2).
12 kap. 8 och 10 §§
Ändringarna i dessa paragrafer föranleds av utredningens förslag om att ersätta nuvarande obligatoriska edgång med ett system med ett bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång (se avsnitt 5.6.2).
13 kap. 5 och 6 §§
Ändringarna i 13 kap. 5 § beror på utredningens förslag till en ny, selektiv konkurstillsyn (se avsnitt 5.7). Förslaget innebär att Konkurstillsynsmyndigheten själv får befogenhet att bestämma omfattningen av tillsynen i det enskilda ärendet (se 7 kap. 26 § första stycket i utredningens lagförslag och författningskommentaren härtill). Beroende på valet av inriktning kommer granskningen av slutredovisningen att variera. Myndigheten har även rätt att helt underlåta granskning. Detta kommer till uttryck genom den nya lydelsen av 13 kap. 5 §. Av samma skäl som redovisats ovan under kommentaren till 11 kap. 6 § skall slutredovisningen finnas tillgänglig hos såväl tillsynsorganet som tingsrätten.
Konkurstillsynsmyndigheten kommer med utredningens förslag inte i alla fall avge utlåtande över slutredovisningen. Innehållet i 13 kap. 6 § har anpassats till detta förhållande.
”Tillsynsmyndigheten” har genomgående ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
13 kap. 8 §
Enligt 13 kap. 7 § kan bl.a. Konkurstillsynsmyndigheten klandra slutredovisningen. I 13 kap. 8 § finns i dag en föreskrift om att RSV i sådana fall för det allmännas talan i Högsta domstolen (se prop. 1986/87:90 s. 370). Med utredningens förslag till en ny tillsynsmyndighet som inte längre är
SOU 2000:62 625
knuten till KFM (se avsnitt 5.2.4 och 5.9.1) blir det inte längre naturligt att RSV skall föra det allmännas talan i Högsta domstolen om klander av förvaltarens slutredovisning. Därmed inställer sig spörsmålet om rätten att företräda det allmänna i en tillsynsfråga bör överlåtas till något annat statligt organ än tillsynsmyndigheten själv.
Den nya tillsynsorganisation som utredningen föreslår skiljer sig i flera hänseenden från den nuvarande. För att främja enhetlighet i tillsynsverksamheten skall organisationen bestå av en enda tillsynsmyndighet med regionala enheter. Om utredningens intentioner beträffande bemanning och kompetens hos Konkurstillsynsmyndigheten liksom inrättande av ett centralt Konkursråd fullföljs, bör det finnas förutsättningar för att myndigheten själv kan föra talan också i Högsta domstolen. Någon överordnad centralmyndighet menar utredningen inte vara behövlig. Något annat skäl av det slag som förelåg i samband med KL-reformen (se t.ex. SOU 1983:24 s. 387 f.) för att förlägga talerätten i högsta instans utanför tillsynsmyndigheten synes inte finnas. Utredningen har därför stannat för att denna myndighet bör anförtros uppgiften att föra talan i tillsynsfrågor i Högsta domstolen.
RSV har liksom hittills givetvis rätt att föra talan i Högsta domstolen när staten som skatteborgenär önskar föra talan om klander av slutredovisning i högsta instans.
14 kap. 3 §
I paragrafen har gjorts ändringar dels när det gäller kretsen av borgenärer som kan komma att åläggas kostnadsansvar då en konkurs skrivs av enligt 10 kap. 1 §, dels när det gäller storleken på detta kostnadsansvar. Utredningens överväganden i dessa delar har redovisats i avsnitt 5.8.3.
Enligt paragrafens nuvarande lydelse kan staten inte åläggas något kostnadsansvar i sin egenskap av konkurssökande borgenär. Sådant ansvar kan åläggas endast annan konkurssökande borgenär än staten, under förutsättning att konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § och tillgångarna inte räcker till att täcka konkurskostnaderna fullt ut. Utredningens förslag innebär att inte heller en konkurssökande borgenär, vars fordran omfattas av statlig lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497), skall kunna åläggas ett kostnadsansvar enligt förevarande paragraf. Detta innebär emellertid inte någon egentlig förändring i sak för löneborgenärerna jämfört med i dag, eftersom en kostnad enligt 14 kap. 3 § som ålagts en sådan borgenär hittills har omfattats av lönegarantin enligt 8 § lönegarantilagen. Förslaget innebär dock en förenkling av reglerna både lagtekniskt och administrativt.
626 SOU 2000:62
Det belopp som en borgenär högst kan åläggas svara för har höjts från 10 till 15 procent av det prisbasbelopp enligt AFL som gällde vid tiden för konkursbeslutet. Beloppet uppgår således för närvarande till 5 490 kr.
14 kap. 6 §
I avsnitt 5.4.2.3 har utredningen föreslagit att konkursförvaltaren skall, om det behövs för att bedöma skäligheten av arvodet, ange den tid som gått åt för att utföra uppdraget, fördelad på de olika förvaltningsåtgärderna. I fråga om skälen härtill och de överväganden som tidigare gjorts i fråga om tidsredovisning i förvaltares arvodesframställning och arbetsredogörelse hänvisas till nämnda avsnitt. Som framhållits i övervägandena bör bedömningen av om det finns behov av en tidsredovisning ankomma på den myndighet som har att bedöma skäligheten av arvodet. Detta innebär att såväl tingsrätten som Konkurstillsynsmyndigheten kan begära sådan redovisning. När det gäller kravet på att nedlagd tid skall fördelas på olika förvaltningsåtgärder kommer en sådan uppdelning att bli beroende av hur pass detaljerad förvaltarens arvodesframställan är och hur han har fördelat det yrkade arvodet. Syftet med bestämmelsen är inte att förvaltaren skall redovisa nedlagd tid i varje minsta detalj, utan att förvaltaren skall t.ex. för varje delarvodespost i arvodesräkningen redovisa hur mycket tid som lagts ned på åtgärder som omfattas av det yrkade arvodet i den delen.
Tidsfaktorn är, som framhållits i avsnitt 5.4.2.3, bara en av flera olika faktorer som bör tillmätas betydelse vid bedömningen av arvodets skälighet. En förvaltare som har avkrävts en tidsuppgift, men som inte anser att nedlagd tid är ett lämpligt mått på vad som skall anses vara skälig ersättning för arbetet, får på annat tillfredsställande sätt motivera skäligheten av det yrkade arvodet, genom att beskriva t.ex. vilka överväganden som krävts när det gäller fortsatt drift och hur dessa överväganden påverkat resultatet. Om den beslutande myndigheten inte anser att redovisningen är tillfredsställande, kan detta återverka på förvaltarens rätt till ersättning.
14 kap. 8 och 10 §§
Den nuvarande tillsynen är ärendecentrerad i den meningen att KL:s bestämmelser om tillsyn över förvaltningen skall tillämpas i alla konkurser. Som en följd härav regleras i KL uttryckligen i vilken omfattning TSM skall granska förvaltarens arvodesyrkande. I konkurser som avslutas med utdelning (med undantag för efterutdelning enligt 9 kap. 21 §) skall, utom när det gäller frågor om tilläggsarvode enligt 9 § tredje stycket, rätten inhämta TSM:s yttrande i arvodesfrågan. I andra fall, bl.a. i konkurser som
SOU 2000:62 627
avslutas med avskrivning enligt 10 kap. 1 §, är det tillräckligt att TSM hörs innan arvode till förvaltare bestäms. TSM behöver alltså i sådana fall inte avge något skriftligt yttrande.
Enligt utredningens förslag om den offentliga tillsynens inriktning skall tillsynen vara generell i den meningen att det i alla konkurser utövas en baskontroll (jfr avsnitt 5.2.3 och 5.7.2.4). Härutöver skall tillsynen vara selektiv genom att den skall anpassas till behovet av samhällelig kontroll i den enskilda konkursen. Bedömningen av behovet av sådan utökad tillsyn skall göras av Konkurstillsynsmyndigheten (jfr avsnitt 5.7.2.5). I många avskrivningskonkurser kommer sannolikt en baskontroll anses vara tillräcklig, medan det i flertalet utdelningskonkurser kan finnas grund för en utökad tillsyn.
Avgörande för i vilken utsträckning Konkurstillsynsmyndigheten kommer att kunna uttala sig om det yrkade arvodet kommer att vara den tillsyn som faktiskt har utövats i konkursen. Detta gäller oberoende av hur konkursen sedermera avslutas. Det ställer i sin tur krav på en ändrad utformning av bestämmelserna om tillsynsmyndighetens skyldighet att yttra sig över förvaltarens arvodesyrkande, eftersom dessa i dag är kopplade till hur konkursen avslutas och inte till vilken tillsyn som faktiskt utövats i konkursen (jfr även föreslagna ändringar i 7 kap. 3 § ang. handläggningen vid utseende av förvaltare). De nuvarande handläggningsreglerna i 14 kap. 8 § första stycket och i 10 § har därför ersatts med en föreskrift som innebär att rätten skall ge Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig över en arvodesframställan innan den prövas. Det ankommer på tillsynsmyndigheten att avgöra om myndigheten kan, och anser det behövligt, att yttra sig i den enskilda konkursen.
En följd av ändringen i förevarande paragraf och vad som sagts nu om bakgrunden till den är att 10 § kan upphävas.
På samma sätt som i dag skall de borgenärer som hos rätten särskilt begärt det ges tillfälle att yttra sig inom viss tid. Utredningen har i avsnitt 5.4.4 föreslagit att rätten också skall bereda en borgenärskommitté tillfälle att yttra sig. I fråga om motiven härför hänvisas till nämnda avsnitt. Det kan påpekas att nuvarande regel om rätt för borgenärerna att yttra sig tar sikte på utdelningskonkurser. Formellt innebär den ändrade lydelsen av 14 kap. 8 § att en borgenär kan begära att bli hörd också i t.ex. en avskrivningskonkurs. Enligt utredningens mening bör något hinder häremot inte föreligga.
I 14 kap. 8 § första stycket sista meningen anges när gäldenären skall beredas möjlighet att yttra sig över en arvodesframställan. Ändringen är en följd av att den nuvarande lydelsen av paragrafen reglerar endast gäldenärens möjlighet att yttra sig i utdelningskonkurser. I konkurser som avskrivs eller läggs ned eller när konkursbeslutet upphävs eller när efterutdelning äger rum enligt 11 kap. 21 § finns i dag inte någon föreskrift om att rätten
628 SOU 2000:62
skall bereda gäldenären tillfälle att yttra sig över arvodesframställan (jfr nuvarande lydelse av 14 kap. 10 §). Utredningen föreslår inte någon ändring i sak i denna del. Gäldenärens möjlighet att yttra sig har därför begränsats till konkurser som avslutas på något annat sätt än de som nyss räknats upp.
I 14 kap. 8 § har ”tillsynsmyndigheten” genomgående ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
14 kap. 11 §
Ändringen i paragrafens första stycke är en följd av utredningens förslag om att en konkursförvaltare skall få lyfta ett arvode som fastställts särskilt för viss egendom utan hinder av att slutredovisning inte avgetts (jfr 14 kap. 5 § första stycket andra meningen och 14 kap. 18 §). Utredningens överväganden i denna del finns i avsnitt 5.10.2. En förutsättning för att arvodet skall få lyftas är att domstolens arvodesbeslut har vunnit laga kraft (jfr 16 kap. 4 §).
Andra stycket är nytt och innehåller en bestämmelse om när konkursförvaltaren får lyfta arvode till den del det motsvarar vad som skall erläggas i mervärdesskatt. Bestämmelsen har sin grund i att mervärdesskatteskyldighet uppkommer redan i och med att en arvodesframställan ges in till rätten (se utredningens överväganden i avsnitt 5.10.3). Förvaltaren får emellertid inte lyfta arvodet förrän detta fastställts av rätten och beslutet har vunnit laga kraft (jfr 16 kap. 4 § andra stycket 1). För att förvaltaren inte skall behöva av egna medel förskottera det belopp som skall erläggas i mervärdesskatt har utredningen föreslagit att förvaltaren skall få lyfta motsvarande del av konkursboets medel så snart arvodesframställan getts in till rätten, oavsett att det slutliga arvodet ännu inte har fastställts. En bestämmelse med detta innehåll har tagits in i förevarande stycke.
Utgångspunkten får tas i de belopp som konkursförvaltaren angett i sin arvodesframställan. Först när arvodet fastställts av rätten kan mervärdesskatten bestämmas slutligt, varvid en avräkning får göras. I detta avseende innebär förslaget inte någon skillnad mot nuvarande förhållanden, eftersom förvaltaren i dag erlägger mervärdesskatten innan arvodet är fastställt, dock att han förskotterar beloppet av egna medel.
Någon ändring i 16 kap. 4 § har inte ansetts erforderlig, eftersom bestämmelsen i den paragrafen tar sikte enbart på den situationen att rätten beslutat i arvodesfrågan. Genom bestämmelsen i förevarande paragraf får konkursförvaltaren disponera en viss del av konkursboets medel utan att det föreligger ett beslut av rätten. Det skall emellertid alltjämt vara så att förvaltaren inte får lyfta arvode utöver mervärdesskattedelen förrän rättens beslut om arvodet har vunnit laga kraft.
SOU 2000:62 629
14 kap. 12 §
Ändringen i paragrafens andra stycke är på samma sätt som när det gäller tillsynsmyndighetens möjlighet att yttra sig ang. arvode till förvaltaren (jfr 8 §) en följd av den selektiva tillsynen och det faktum att Konkurstillsynsmyndigheten inte behöver yttra sig i varje enskilt konkursärende (jfr även avsnitt 5.7.2.1).
14 kap. 14 §
Ändringen i första meningen är föranledd av att utredningen enligt punkten 6 i 1998 års tilläggsdirektiv skall överväga en fråga om kostnadsersättning i s.k. hybridkonkurser, dvs. konkurser som lämnar utdelning till borgenärer med särskild förmånsrätt men brist i det allmänna boet. Den nuvarande utformningen av bestämmelsen har enligt uppgift inneburit tillämpningsproblem, eftersom dess utformning av vissa domstolar kommit att uppfattas som om kostnadsersättning inte kan fastställas i de fall konkursen inte skrivs av enligt 10 kap. 1 §. Detta har i sin tur lett till att konkursförvaltarna inte kunnat få ersättning för vissa utlägg i konkursen när det förelegat brist i det allmänna boet men konkursen avslutats med utdelning till borgenärer med särskild förmånsrätt.
Statens kostnadsansvar enligt 14 kap. 2 § är inte begränsat till konkurser som skrivs av enligt 10 kap. 1 § utan avser också fall då konkursen avslutas på annat sätt, trots att tillgångarna inte räcker till betalning av konkurskostnaderna. I förarbetena till förevarande paragraf uttalas att det tidigare varit så att konkursdomaren i mindre konkurser skulle bestämma inte bara arvode utan också kostnadsersättning till förvaltaren. Detta gällde oavsett om konkursen skrevs av på grund av bristande tillgångar (185 d § ÄKL) eller om den avslutades genom utdelning. Den ordningen hade motiverats med att den gav viss garanti mot alltför höga arvoden samt att det allmänna i där avsedda fall skulle kunna komma att stå för konkurskostnaderna. Både i Konkurslagskommitténs betänkande (SOU 1983:24 s. 371 f.) och i propositionen (1986/87:90 s. 385) uttalades emellertid att det i mindre konkurser som avslutas med utdelning saknas anledning att ålägga rätten en skyldighet att bestämma förvaltarens kostnadsersättning, eftersom staten i dessa fall inte löper någon risk att behöva stå för kostnaderna. Någon föreskrift härom togs därför inte in i 14 kap. 14 §. Domstolen skall däremot i de fall konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL bestämma kostnadsersättningen till förvaltaren samtidigt som arvodet bestäms.
Det förhållandet att en s.k. hybridkonkurs avslutas på annat sätt än genom avskrivning bör inte påverka förvaltarens möjlighet att av allmänna
630 SOU 2000:62
medel få ersättning för kostnader, om konkurskostnaderna inte kan tas ut ur konkursboet. Den nuvarande utformningen av paragrafen kan uppfattas som otydlig på denna punkt. Det förhållandet att domstolen inte ålagts en skyldighet att fastställa kostnadsersättning skulle dock i och för sig inte behöva innebära att domstolen inte får göra det om det behövs, t.ex. där kostnadsersättning trots utdelningen skall utges av allmänna medel. För att undanröja oklarheten föreslår utredningen en ändring i förevarande paragraf som innebär att rätten skall bestämma kostnadsersättning till förvaltaren om kostnaderna inte kan utgå ur konkursboet.
Ändringen i paragrafens andra mening är en följd av den offentliga tillsynens nya, selektiva inriktning. Dessutom har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
14 kap. 15 §
Beträffande ändringen i denna paragraf hänvisas till vad som sagts under
12 §.
14 kap. 17 §
Ändringen är föranledd av utredningens förslag att sammanföra de nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna till en avgift, benämnd konkursavgift. Enligt de nu gällande bestämmelserna regleras uttag av avgifter för de kostnader som anges i 14 kap. 1 § första stycket 4–6 dels i förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs, dels i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna och dels i föreskrifter som DV har meddelat med stöd av 42 § KF (DVFS 1996:4 A 67). Som närmare utvecklats i avsnitt 5.8.4.3 har utredningen föreslagit att det i stället för dessa tre olika avgifter skall tas ut en konkursavgift. Avgiften skall tas ut i alla konkurser i mån av tillgångar men skall vara olika till sin storlek beroende på om den tas ut i en konkurs som avslutas med utdelning eller om den tas ut i en konkurs som avslutas på annat sätt, t.ex. genom avskrivning enligt 10 kap. 1 §. Denna differentiering av avgiften har sin grund i att den ersätter bl.a. den nuvarande tillsynsavgiften och att utredningen ansett att avgiftens storlek så långt möjligt bör spegla omfattningen av det tillsynsarbete som lagts ned i konkursen. Den närmare regleringen av konkursavgiften ges i KF (jfr utredningens förslag till 43 § KF).
En följd av förslaget är att förordningen om tillsynsavgift i konkurs kan upphävas (jfr författningsförslag nr 6). Förslaget föranleder också ändringar i förordningen om avgifter vid de allmänna domstolar genom att det
SOU 2000:62 631
inte längre kommer att tas ut någon särskild kungörandeavgift i konkurser (jfr utredningens förslag till ändringar i nämnda förordning). Vidare krävs ändringar i de ovan nämnda föreskrifterna från DV.
15 kap. 1 §
Ändringen i andra stycket är föranledd av utredningens förslag att anförtro konkursförvaltaren befogenheten att besluta om bevakningsförfarande skall äga rum och, i sådant fall, den tid inom vilken bevakning skall ske (se 9 kap. 1, 2 och 3 §§ i utredningens lagförslag). Detta innebär att förvaltaren också ombesörjer kungörande av vad som beslutats i fråga om bevakningstider. Det är därför förvaltaren som får avgöra i vilka ortstidningar som annonsering av kungörelsen bör ske. Motsvarande gäller förfarandet vid efterbevakning (se 9 kap. 22 §).
15 kap. 2 §
Med utredningens förslag till en ny inriktning på konkurstillsynen kommer Konkurstillsynsmyndigheten inte att i alla ärenden avge utlåtande över slutredovisningen. Ändringarna i första stycket 2 och 4 är föranledda härav (se kommentaren till 13 kap. 5 och 6 §§).
15 kap. 7 §
Ändringen i första stycket 7 beror på utredningens förslag till en ny organisation för konkurstillsynen med en självständig Konkurstillsynsmyndighet (se avsnitt 5.9.1).
16 kap. 8 §
I första stycket har punkten 5 fått utgå med hänsyn till utredningens förslag om överflyttning av beslutanderätten i fråga om anordnande av bevakningsförfarande från rätten till konkursförvaltaren (se under 9 kap. 1 §).
Andra stycket innehåller i dag en föreskrift om att RSV för det allmännas talan i Högsta domstolen i frågor som avses i första stycket (se härom prop. 1986/87:90 s. 410 f.). Med utredningens förslag till en ny tillsynsmyndighet som inte längre är knuten till KFM (se avsnitt 5.2.4 och 5.9.1) blir det som nämnts under 13 kap. 8 § inte längre naturligt att RSV skall föra det allmännas talan i Högsta domstolen i tillsynsfrågor. Därmed
632 SOU 2000:62
inställer sig spörsmålet om rätten att företräda det allmänna i en tillsynsfråga bör överlåtas till något annat statligt organ än tillsynsmyndigheten själv. Av skäl som redovisats under sist nämnda lagrum har utredningen stannat för att Konkurstillsynsmyndigheten bör kunna anförtros uppgiften att föra talan i tillsynsfrågor i Högsta domstolen.
Det bör påpekas att RSV fortfarande har att föra talan i Högsta domstolen när staten som skatteborgenär önskar fullfölja talan i högsta instans.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Tidpunkten för ikraftträdande av reformen har berörts i avsnitt 5.12.2. Som har uttalats där torde en reform tidigast kunna träda i kraft vid årsskiftet 2001/2002. Huruvida de organisatoriska förutsättningarna är för handen vid denna tid är emellertid osäkert. Utredningen lämnar därför inte något uttryckligt förslag om ikraftträdandetidpunkt.
En viktig fråga är om de av utredningen föreslagna reglerna skall gälla enbart i fråga om nya konkurser, dvs. sådana konkurser där konkursbeslutet meddelas efter ikraftträdandet, eller om de skall få tillämpning även på äldre konkurser. Frågan rymmer ett ställningstagande i flera betydelsefulla hänseenden. För det första måste klargöras om tillsynsfunktionen i äldre konkurser skall utövas av den till KFM knutna TSM eller om den vid reformens ikraftträdande genast skall övertas av den nyinrättade Konkurstillsynsmyndigheten. För det andra måste bestämmas om de nya reglerna rörande den offentliga konkurstillsynens innehåll skall slå igenom omedelbart i alla konkurser eller om någon begränsning behövs härvidlag. Ytterligare måste klargöras om övriga ändringar i konkursförfarandet – inkl. föreskrifterna om konkursförvaltarråden – skall gälla endast nya konkurser eller om de skall få tillämpning även i äldre sådana. Frågorna hänger delvis samman.
Att övergångsvis ha två olika myndigheter för offentlig tillsyn i konkurs är uppenbarligen mindre lämpligt. Det är redan av kostnadsskäl nödvändigt att den nya tillsynsorganisationen övertar ansvaret också för äldre konkurser. Något avgörande hinder från praktisk synpunkt möter inte. Det betyder att Konkurstillsynsmyndigheten måste tillföras det material rörande äldre ärenden som finns hos TSM. De kostnader och bestyr som är förenade härmed har behandlats i avsnitt 5.12.1. Lagtekniskt bör ett överflyttande av tillsynsfunktionen i äldre konkurser från TSM till Konkurstillsynsmyndigheten framgå av att nuvarande föreskrift om tillsyn i 1 kap. 3 § andra stycket KL ersätts med en bestämmelse som anger att Konkurstillsynsmyndigheten utövar tillsyn över konkursförvaltningen.
Något svårare att besvara är frågan vad som skall gälla beträffande den offentliga tillsynens innehåll i äldre konkurser. Som utredningen har redo-
SOU 2000:62 633
gjort för i det föregående är den hittillsvarande tillsynen ärendeanknuten och reglerad i en rad olika detaljföreskrifter i KL. Utredningens förslag går ut på att lösgöra tillsynen från denna detaljstyrning och i princip lägga ansvaret för kontrollens omfattning i den enskilda konkursen hos Konkurstillsynsmyndigheten (se vidare avsnitt 5.7). Till grund för sin planering skall tillsynsorganet få en konkursförvaltarrapport vid konkursens början. Tillsynsorganet skall sedan snarast preliminärt avgöra om tillsynen kan inskränkas till en s.k. baskontroll eller om en utökad tillsyn skall ske. Under konkursens gång utövar tillsynsorganet sin verksamhet från denna utgångspunkt. I motsats till nu blir det inte obligatoriskt för tillsynsorganet att yttra sig till tingsrätten i olika uppkommande frågor, utan det läggs i tillsynsorganets hand att avgöra om den har underlag för att lämna några synpunkter.
Tillsynsfunktionen undergår med utredningens förslag också vissa andra ändringar. Med hänsyn inte minst till den nya tillsynens selektiva karaktär har beslutsbefogenheterna i konkurs i vissa avseenden ändrats (se avsnitt 5.6). Sålunda skall tvist om gäldenärens beneficium prövas av rätten i stället för av tillsynsorganet (3 kap. 6 § KL i utredningens lagförslag). Det formella kravet på medgivande av tillsynsmyndigheten till vissa av konkursförvaltarens åtgärder slopas. Det gäller underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom (8 kap. 7 § andra stycket i utredningens lagförslag), överlämnande av egendom till bäst berättigad borgenär i avskrivningsfall (10 kap. 4 § KL i utredningens lagförslag) och formlös efterutdelning (11 kap. 21 § KL i utredningens lagförslag). Å andra sidan har befogenheten att medge anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse flyttats från rätten till tillsynsorganet (se avsnitt 5.6.4).
Det är en rad bestämmelser i 1, 2, 6, 7, 8, 10, 11, 13, 14, 15 och 16 kap. KL som på ett eller annat sätt berörs av utredningens förslag till reformerad konkurstillsyn. De mest långt gående ändringarna är de som avser den offentliga tillsynens ändamål och omfattning (7 kap. 25 och 26 §§ KL i utredningens lagförslag). Av skäl motsvarande dem som nämnts i fråga om det angelägna i att inte ha två olika tillsynsorganisationer i funktion samtidigt är det naturligen av intresse att undvika att en och samma tillsynsmyndighet har att samtidigt tillämpa två olika regelsystem för tillsynen, åtskilda enbart av tidpunkten för konkursbeslutet. Vad som kan diskuteras är främst om det också är möjligt att låta reglerna om den nya, selektiva tillsynen bli gällande fullt ut i äldre konkurser. När dessa har pågått en längre tid och kanske t.o.m. står inför sin avslutning, är det uppenbarligen svårt att ge reglerna om en selektiv tillsyn någon reell innebörd.
Från statens synpunkt är det emellertid angeläget att den reformerade tillsynen får någon grad av genomslag i alla konkurser, eftersom den nya tillsynen bör vara mera effektiv och ge bättre resultat än den nuvarande.
634 SOU 2000:62
För Konkurstillsynsmyndigheten skulle det bli ett visst merarbete att göra olika bedömningar av tillsynens omfattning allteftersom det rör sig om en ny eller en äldre konkurs. Ur borgenärernas synvinkel bör det inte möta något hinder att man tillämpar de nya reglerna även i äldre konkurser, om det tydligt klargörs att den ändrade inriktningen av den offentliga tillsynen träder i stället för den tidigare, ärendeanknutna övervakningen.
Det förhållandet att en konkurs pågått en tid vid reformens ikraftträdande bör med hänsyn till det anförda inte tillmätas den betydelsen att man avstår från att låta reformen beträffande den offentliga tillsynen slå igenom i görlig mån också i äldre konkurser. I vilken utsträckning de nya reglerna kan tillämpas i dessa konkurser beror av omständigheterna. I en övergångsbestämmelse bör anges att reglerna om den offentliga tillsynens ändamål och omfattning skall tillämpas i den utsträckning som föranleds av hur långt avvecklingen av boet framskridit. Den angivna begränsningen kan åskådliggöras med ett exempel. Enligt de nya reglerna skall Konkurstillsynsmyndigheten vid konkursens början få en konkursförvaltarrapport rörande konkursens omfattning och beskaffenhet (se 7 kap. 9 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). I de äldre konkurser som pågått en tid vid reformens ikraftträdande skulle det inte tjäna något rimligt syfte att ålägga förvaltaren att i efterhand upprätta ett prognosdokument, när en bouppteckning och andra konkursdokument redan föreligger. Har konkursen vid ikraftträdandet pågått endast en mycket kort tid, så att någon bouppteckning ännu inte upprättats, kan å andra sidan läget vara det att en konkursförvaltarrapport skulle kunna vara till nytta för tillsynsorganet. I sådana fall bör det stå Konkurstillsynsmyndigheten fritt att begära en sådan rapport från förvaltaren. Oavsett behovet av en förvaltarrapport bör den nya regeln i 7 kap. 26 § första stycket om myndighetens skyldighet att planera omfattningen av tillsynen kunna beaktas också i äldre konkurser. Kravet på prioritering av myndighetens insatser bör kunna gälla också i dessa fall. En uttrycklig föreskrift i detta hänseende bör ingå bland övergångsbestämmelserna.
I övrigt anser utredningen att de bestämmelser som föreslås beträffande Konkurstillsynsmyndighetens reformerade roll i konkursförfarandet normalt bör kunna tillämpas även i äldre konkurser, låt vara att tillämpningen blir mer eller mindre omfattande beroende på hur länge konkursen har pågått. Många bestämmelser avser t.ex. domstolens skyldighet att lämna tillsynsorganet tillfälle att yttra sig i olika frågor. Det bör inte vålla domstolarna någon svårighet att anpassa kommunikationen med tillsynsorganet i äldre konkurser till den nya ordningen, där tillsynsorganet självt avgör om det har något att tillföra ärendet i en uppkommen fråga. På motsvarande sätt bör de ändringar beträffande beslutsfunktioner som utredningen föreslår kunna tillämpas också i äldre konkurser. Med en allmän övergångsregel av nyss nämnt slag kommer det t.ex. inte längre att gälla något
SOU 2000:62 635
krav på formellt medgivande av Konkurstillsynsmyndigheten till underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom som sker efter reformens ikraftträdande (8 kap. 7 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Aktualiseras en sådan försäljning efter ikraftträdandet, behöver alltså konkursförvaltaren inte begära ett formellt medgivande till åtgärden. Det hindrar inte att det kan vara befogat att förvaltaren samråder med myndigheten enligt 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag.
Viss tvekan kan möjligen råda om hur de nya reglerna om hanteringen av en tvist rörande gäldenärens beneficium skall tillämpas (se 6 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag). I dag avgörs en sådan tvist av TSM. Har någon anhängiggjort en tvist hos TSM men denna inte avgjort den före reformens ikraftträdande, kan man med tanke på vad utredningen uttalat i det föregående om införandet av den nya tillsynsorganisationen fråga sig vilken instans som skall avgöra tvisten. Skulle – i de sällsynta fall det här gäller – TSM inte hinna med att fatta beslut före ikraftträdandet, synes det lämpligaste vara att TSM överlämnar frågan till domstolen. En övergångsbestämmelse härom bör meddelas.
En liknande fråga kan uppkomma vid tillämpningen av bestämmelsen i 13 kap. 8 § KL i utredningens lagförslag. I denna paragraf utsägs i dag att RSV för det allmännas talan i Högsta domstolen i mål om klander av slutredovisning. I utredningens lagförslag har paragrafen nyanserats på det viset att RSV:s talerätt begränsats till de fall då det allmänna för talan i egenskap av borgenär. I övrigt skall det ankomma på Konkurstillsynsmyndigheten att också i högsta instans föra det allmännas talan. En motsvarande situation kan uppkomma också vid tillämpningen av bestämmelsen i 16 kap. 8 § andra stycket KL. Med nuvarande lydelse av detta lagrum är talerätten i Högsta domstolen i frågor om överklagande av beslut om utseende av konkursförvaltare m.m. också anförtrodd åt RSV. I utredningens förslag flyttas denna uppgift till Konkurstillsynsmyndigheten. Eftersom det vid reformens ikraftträdande kan finnas pågående mål i Högsta domstolen, där det allmännas talan förs av RSV, och det kan ta viss tid innan en processfunktion byggts upp hos den nya tillsynsmyndigheten, synes det mest ändamålsenligt att RSV i redan anhängiggjorda mål fullföljer sin tidigare uppgift i fråga om processföringen i Högsta domstolen. En övergångsbestämmelse bör meddelas härom.
Enligt utredningens mening bör de nya bestämmelserna om konkurstillsynens ändamål och omfattning – med övergångsregler av nu angivet slag – kunna träda i kraft också i fråga om äldre konkurser utan större tillämpningsproblem. I sammanhanget kan nämnas att det finns tecken på att konkurstiderna numera är i avtagande och inte längre uppgår till den tid om två – tre år som förekommit under 1990-talet (jfr avsnitt 2.3.5).
Utredningens reformförslag avser som redan nämnts inte bara regleringen av det nya tillsynsorganets ställning och uppgifter. Kraven på kon-
636 SOU 2000:62
kursförvaltarens kompetens har formulerats om (7 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag). Förvaltare skall utses av rätten med ledning av förteckningar över förvaltare som upprättats av särskilda konkursförvaltarråd (7 kap. 2 § KL i utredningens lagförslag). Den nuvarande ordningen med ett obligatoriskt edgångssammanträde inför rätten avskaffas. Normalt skall det räcka med att gäldenären skriftligen bekräftar bouppteckningens riktighet vid ett bouppteckningssammanträde inför förvaltaren. Edgången blir fakultativ (6 kap. 2 – 4 §§ KL i utredningens lagförslag). Förvaltaren anförtros rätten att besluta om bevakningsförfarande (9 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag). En borgenär kan begära att domstolen utser en särskild borgenärskommitté (7 kap. 29 § KL i utredningens lagförslag).
Reformen tar också sikte på kostnadsreglerna i KL (se avsnitt 5.8, 5.10.2 och 5.10.3). Visserligen kvarstår nuvarande princip om konkursboets primära ansvar för konkurskostnaderna. Men en konkurssökande, enskild borgenärs ansvar utökas (14 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag). När det gäller bestämmande av arvode till konkursförvaltaren föreslår utredningen att förvaltaren skall vara skyldig att på begäran lämna tidsredovisning i sin arvodesframställning (14 kap. 6 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). En förvaltare ges vidare rätt att lyfta arvode som bestämts särskilt för viss egendom, även om slutredovisning inte har avgetts, liksom att lyfta den del av ett arvode som motsvarar den mervärdesskatt som beräknats för arvodet (14 kap. 11 § KL i utredningens lagförslag). De nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna sammanförs till en ny konkursavgift (jfr 14 kap. 17 § KL i utredningens lagförslag).
Det är alltså en rad olika inslag i konkursförfarandet som ändras med utredningsförslaget. Att låta alla de nya reglerna utan vidare slå igenom också i pågående konkurser torde inte vara lämpligt eller ens möjligt (jfr till det följande resonemanget i SOU 1983:24 s. 247 f.). Ändringarna beträffande edgång kan t.ex. inte gärna tillämpas retroaktivt på en konkurs där konkursbeslutet meddelats före ikraftträdandet (jfr 2 kap. 24 § KL i utredningens lagförslag). Vid beslutet skall ju enligt nuvarande ordning "genast" bestämmas tid för edgångssammanträde och utfärdas kungörelse. Motsvarande gäller utredningens förslag om hållande av ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren. Lika litet kan de nya reglerna om utseende av förvaltare tillämpas i nu nämnda situation; beslut i denna fråga skall ju meddelas "snarast". Ett motsatt synsätt i den delen skulle kunna medföra, att före ikraftträdandet fattade beslut kan rivas upp under hänvisning till att den som utsetts inte finns med på den förteckning som upprättats av konkursförvaltarrådet. Det torde vidare vara principiellt olämpligt att låta reglerna om ett utökat kostnadsansvar för konkurssökande borgenär och om en höjd konkursavgift slå igenom i äldre konkurser.
Vad som har anförts nu innebär att de nya bestämmelserna i 2 kap. 24 §, 6 kap. 2 a, 3 – 6 och 9 §§, 7 kap. 1, 2, 13 och 20 §§, 8 kap. 2 §, 12
SOU 2000:62 637
kap. 8 och 10 §§ samt 14 kap. 3 och 17 §§ inte skall tillämpas i konkurser där konkursbeslutet meddelats före ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse bör ges härom.
Det ligger annorlunda till beträffande vissa andra inslag i reformen. Överflyttandet på konkursförvaltaren av beslut om ersättning för inställelse någon annanstans än vid rätten (6 kap. 14 § KL i utredningens lagförslag) torde kunna genomföras även i äldre konkurser. Också ändringarna beträffande redovisning av medelsförvaltningen efter avslutad konkurs (7 kap. 21 § KL i utredningens lagförslag) och beträffande förvaring av gäldenärens räkenskapsinformation m.m (7 kap. 22 § KL i utredningens lagförslag), torde kunna tillämpas omedelbart. Det kan i och för sig diskuteras om man bör göra de nya reglerna om utseende av en borgenärskommitté (7 kap. 29 m.fl. §§ KL i utredningens lagförslag) tillämpliga i äldre konkurser, eftersom frågan om en sådan borgenärsrepresentation bör väckas så tidigt som möjligt i en konkurs och knappast blir aktuell annat än i större konkurser. Något avgörande hinder mot att låta reformen i denna del träda i kraft också i äldre konkurser finns dock inte.
Beslut om bevakningsförfarande m.m skall enligt förslaget i fortsättningen fattas av konkursförvaltaren i stället för av rätten (9 kap. 1 – 4, 6 – 8, 20 och 21 §§ KL i utredningens lagförslag; se även 10 kap. 3 §, 15 kap. 1 § och 16 kap. 8 § första stycket 5). Har beslut om bevakningsförfarande redan fattats vid reformens ikraftträdande, kan naturligen de nya reglerna inte tillämpas. I motsatt fall finns inte något som hindrar att de träder i kraft också i äldre konkurser. En övergångsbestämmelse härom bör meddelas.
Den föreslagna regeln om skyldighet för konkursförvaltaren att i sin arvodesframställning ange tidsredovisning (14 kap. 6 § KL i utredningens lagförslag) bör kunna tillämpas i alla oavslutade konkurser där någon sådan framställan inte avgetts. Utredningen föreslår därför att i en särskild övergångsbestämmelse anges att 14 kap. 6 § andra stycket KL i dess nya lydelse skall gälla redan från ikraftträdandet i de fall då förvaltaren inte avgett någon arvodesframställan.
Det föreskrivs i en del författningar att – om konkurs inträffar – en åtgärd av visst slag får vidtas inom viss tid efter edgångssammanträdet i konkursen. Som exempel kan nämnas 15 kap. 6 § aktiebolagslagen (1975:1385) och 13 kap. 6 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Med utredningens förslag kommer något edgångssammanträde inte att hållas i andra fall än då det på grund av brottsmisstanke eller eljest finns särskild anledning anta att gäldenärens uppgifter rörande sin ekonomi behöver bestyrkas genom edsavläggelse. Den normala gången blir i stället att ett bouppteckningssammanträde hålls inför förvaltaren (jfr ovan). Utgångspunkten för frister av nyss åsyftade slag bör därför knytas till detta
638 SOU 2000:62
sammanträde. En övergångsbestämmelse härom har tagits med i utredningens lagförslag.
Härutöver bör finnas en regel om att en hänvisning i nuvarande författningar till en regel som har ersatts med en ny föreskrift i stället skall avse den nya föreskriften.
6.2 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)
8 §
Enligt nuvarande bestämmelse kan en borgenär som på grund av en fordran som omfattas av lönegarantin ansökt om en gäldenärs försättande i konkurs, åläggas ansvar för konkurskostnader enligt 14 kap. 3 § KL, om konkursen avskrivs och konkursboets tillgångar inte räcker till att betala konkurskostnaderna helt eller till viss del. Den kostnad som uppstår för borgenären omfattas enligt förevarande paragraf av lönegarantin. Utredningens förslag innebär att en borgenär i en sådan situation inte skall kunna åläggas kostnadsansvar enligt 14 kap. 3 § KL (jfr kommentaren till den paragrafen och avsnitt 5.8.3). Detta framgår direkt av lydelsen i 14 kap. 3 § KL. Eftersom någon kostnad inte längre kan uppstå för borgenären, är sista satsen i förevarande paragraf obehövlig.
19, 21, 29, 30 och 32 §§
Ändringarna i nu nämnda paragrafer är i huvudsak formella till följd av att de nuvarande tillsynsenheterna inom KFM enligt utredningens förslag ersätts av en enda fristående tillsynsmyndighet – Konkurstillsynsmyndigheten. Denna skall vara indelad i regionala enheter. Hur handläggningen av lönegarantifrågor skall hanteras inom Konkurstillsynsmyndigheten är en fråga som myndigheten själv avgör. I lagtexten ges därför ingen anvisning om till vilken enhet inom myndigheten som ansökningar enligt 21 § skall sändas. Behövliga föreskrifter i den delen kan ges i förordning.
SOU 2000:62 639
6.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
5 kap. 1 § och 8 kap. 19 §
I dessa paragrafer har orden ”tillsynsmyndighet i konkurs” ersatts med ”Konkurstillsynsmyndigheten” med anledning av utredningens förslag till en ny tillsynsorganisation (se avsnitt 5.9.1 och författningskommentaren till 1 kap. 3 § KL, avsnitt 6.1).
8 kap. 19 a §
Paragrafen är ny och föranleds av utredningens förslag att inrätta regionala konkursförvaltarråd (se avsnitt 5.3.3.7). Den är utformad efter förebild av 8 kap. 19 §, som föreskriver sekretess för enskilds affärs- och driftförhållanden hos Konkurstillsynsmyndigheten (se prop. 1986/87:90 s. 115 och 434 f.).
För att garantera konkursförvaltarråden bästa möjliga underlag när de skall bedöma vem som kan anses lämplig som konkursförvaltare, är det av vikt att de sökande fritt redogör för t.ex. uppbyggnaden av sin kontorsorganisation eller debiteringsprinciper. De föreslagna bestämmelserna syftar till att ge garantier för detta.
6.4 Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)
7 kap. 2 §
I bestämmelsen har införts ett nytt tredje stycke. Utredningen har föreslagit ändringar rörande förvaringen av konkursgäldenärens räkenskapsinformation och andra handlingar efter konkurs. Bl.a. föreslås att tiden för förvaringen skall vara sex år (se 7 kap. 22 § KL i utredningens lagförslag och tillhörande författningskommentar, avsnitt 6.1). Regleringen i KL blir därmed en specialregel såvitt avser förvaringen av räkenskapsinformation, varför en erinran härom bör tas in i bokföringslagen.
640 SOU 2000:62
6.5 Förslag till förordning om ändring i konkursförordningen (1987:916)
Om utredningens förslag till ändringar i KL genomförs måste också bestämmelserna i KF ändras i flera avseenden. Utredningen lämnar, med ett undantag, inte några författningsförslag när det gäller dessa ändringar. I det följande berörs dock kortfattat i vilka delar utredningens förslag ställer krav på direkta ändringar i den nuvarande författningstexten. Härutöver kan det behöva övervägas om det i KF bör tas in ytterligare bestämmelser med hänsyn till t.ex. utredningens förslag om den nya offentliga tillsynens innehåll. När det gäller bestämmelsen om ersättning till staten för konkurskostnader lämnar utredningen förslag till ny lydelse av 43 § där uttagandet av konkursavgift föreslås reglerat. En konsekvens härav blir bl.a. att förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs kan upphävas, vilket gör att 3 § kommer att kunna utgå. När det i övrigt gäller bestämmelserna om konkurskostnader (42–46 §§) innebär utredningens förslag om upphävande av 14 kap. 10 § KL att 46 § måste ges en annan utformning.
Utredningens förslag om en enda tillsynsmyndighet – Konkurstillsynsmyndigheten – innebär att bestämmelsen i 4 § som reglerar möjligheten till överflyttning av ärenden mellan olika tillsynsmyndigheter kommer att kunna slopas. Vidare uppkommer behov av flera mer redaktionella ändringar i t.ex. 12, 15, 16, 32 – 34 och 41 §§.
Utredningens förslag om att ordningen med obligatoriskt edgångssammanträde slopas och ersätts med ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren påverkar flera olika bestämmelser i KF. Förslaget innebär t.ex. att det i 10 §, som reglerar innehållet i kungörelsen om konkursbeslutet, skall framgå tid och plats för bouppteckningssammanträdet i stället för till edgångssammanträdet. Vidare måste bestämmelserna i t.ex. 18 – 24 §§ och 31 § om bouppteckningsed och kallelser till edgångssammanträde ändras med hänsyn till att gäldenären skall vara skyldig att avlägga ed endast när detta begärs av Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren eller en borgenär (6 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag). Det måste också övervägas huruvida det i KF bör ingå regler om bouppteckningssammanträdet (jfr 6 kap. 2 a § KL i utredningens lagförslag) som är ett förfarande inför förvaltaren och som inte längre, förutom kungörandet av tid och plats för sammanträdet, är något som handläggs av rätten.
Ett annat förslag som ställer krav på ändringar i KF är förslaget om att beslut om bevakningsförfarande och därmed sammanhängande åtgärder flyttas över från rätten till konkursförvaltaren. Detta förslag berör bestämmelserna i 26 – 28 §§. Även efterbevakningsförfarande skall enligt förslaget handhas av förvaltaren, vilket innebär att efterbevakningsavgif-
SOU 2000:62 641
ten skall betalas till förvaltaren i stället för till rätten. Detta berör bestämmelsen om underrättelse till följd av obetald efterbevakningsavgift i 30 §.
43 §
I paragrafen ges bestämmelser om hur konkursavgift skall tas ut. Som utvecklats närmare i avsnitt 5.8.4.3 har utredningen föreslagit att de nuvarande avgifterna för tillsyn, kungörande och kallelser i konkurs skall slås samman till en konkursavgift. Detta framgår av första stycket. Genom att föreskrifter om beräkning av konkursavgift ges i förevarande paragraf kan förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs upphävas (se författningsförslag 6). Vidare kan bestämmelser om kungörandeavgift och kallelseavgift i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna slopas (se författningsförslag 7).
Konkursavgift skall tas ut i alla konkurser, men skall beräknas på olika sätt beroende på hur konkursen avslutats. Det förhållandet att en konkursavgift skall tas ut i alla konkurser innebär inte att detta faktiskt kan ske i alla konkurser. I konkurser som skrivs av på grund av att tillgångarna inte räcker för att täcka konkurskostnaderna kan konkursavgift naturligtvis tas ut enbart så långt tillgångarna förslår sedan förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning blivit täckta (jfr avsnitt 5.8.4.3).
Av paragrafens andra stycke framgår hur konkursavgiften skall beräknas i konkurser som skrivs av, läggs ned eller där rätten har fastställt ackord och i konkurser där konkursbeslutet upphävts av högre rätt. Avgiften skall tas ut med ett fast belopp som skall täcka dels kostnaderna för kungörande och kallelse i konkursen (f.n. 3 250 kr), dels kostnaden för den baskontroll som skall utföras i alla konkurser. Kostnaden för denna kontroll har uppskattats på grundval av bl.a. en av utredningen gjord förfrågan hos TSM om tidsåtgången för registrering i redovisningssystemet OPTIMA av olika handlingar och åtgärder under konkursen (se avsnitt 5.8.4.3). Den avgift som med hänsyn till den gjorda uppskattningen kan behöva tas ut för baskontrollen har för närvarande beräknats till 1 100 kr och konkursavgiften har i de nu aktuella konkurstyperna föreslagits bli 4 350 kr. Det bör framhållas att avgiften inte är ett fast belopp i den meningen att beloppet inte skall kunna förändras. Avgiften skall kontinuerligt anpassas till eventuella förändringar av de kostnader som avgiften avser.
Av tredje stycket framgår hur konkursavgiften skall beräknas i konkurser som avslutas på annat sätt än vad som angetts i andra stycket, dvs. i konkurser som avslutas genom att rätten fastställer utdelning. Avgiften skall tas ut med dels samma belopp som i övriga konkurser, dvs. 4 350 kr, dels ett belopp som är rörligt i förhållande till förvaltararvodets storlek;
642 SOU 2000:62
fem procent av förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger 200 000 kr.
I fjärde stycket ges bestämmelser om att det är DV som tar emot konkursavgiften och att DV får meddela närmare föreskrifter om redovisning av avgiften efter samråd med Konkurstillsynsmyndigheten.
6.6 Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs
I denna del hänvisas till vad som sagts i avsnitt 6.5.
6.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna
Ändringarna i 1, 2 och 6 §§ samt i bilagan är en följd av att de nuvarande kungörande- och kallelseavgifterna i konkursärenden med utredningens förslag kommer att ingå som en del i den konkursavgift som skall tas ut i konkurs (jfr kommentaren till ändringarna i 14 kap. 17 § KL och i 43 § KF). Det kommer därmed inte att tas ut någon särskild kungörande- eller kallelseavgift i konkurs enligt förevarande förordning. Härutöver har gjorts en formell ändring i 1 och 6 §§ med tanke på ärenden om företagsrekonstruktion.
Utredningen har i avsnitt 5.8.4 föreslagit en höjning av ansökningsavgiften i konkurs från 500 till 1000 kr. Detta framgår av ändringen i avgiftsbilagan.
SOU 2000:62 643
6.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet
2 kap. 1 § och 3 kap. 1, 6 och 7 §§
Ändringarna är en följd av utredningens förslag till en ny organisation för tillsynsfunktionen (se avsnitt 5.9.1). Detta får till följd att RSV inte längre skall vara central förvaltningsmyndighet resp. KFM inte längre skall vara regional myndighet för frågor om tillsyn i konkurs.
6.9 Förslag till förordning med instruktion för konkursförvaltarråden
1 – 2 §§
Utredningen har som ett led i att stärka och vidmakthålla konkursförvaltarnas kompetens föreslagit att regionala konkursförvaltarråd, för återkommande treårsperioder, skall avge rekommendationer om vilka personer som kan anses lämpliga att ha uppdrag som förvaltare (se avsnitt 5.3.3.7). Rekommendationerna skall grunda sig på en bedömning av om en person uppfyller det s.k. generella kompetenskravet (specialistkravet) i 7 kap. 1 § första stycket första meningen KL. Verksamhetsområdena skall knytas till Konkurstillsynsmyndighetens regionala enheter.
För att uppnå central samordning i förfarandet bör tidpunkten för att avge rekommendationerna vara gemensam för alla konkursförvaltarråden. Därmed torde även förutsättningarna öka för att tingsrätterna vid behov förordnar personer som förtecknats i en annan region än där den egna domstolen finns.
Som angetts i avsnitt 5.3.3.7 kan Konkursrådet vara behjälpligt med prognosen beträffande behovet av konkursförvaltare för en kommande treårsperiod. Rådet kan t.ex. uttala sig om minimiantalet konkurser som en förvaltare bör handlägga under perioden. När det gäller det förväntade antalet konkurser får ledning sökas i t.ex. statistik från SCB om beslutade konkurser. Konkurstillsynsmyndigheten kan även förväntas ha viss statistik motsvarande den RSV för närvarande tillhandahåller om avslutade konkurser, fördelade mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser.
644 SOU 2000:62
Det är inte otänkbart att konjunkturerna ändras under en treårsperiod så att ”brist” på konkursförvaltare uppkommer. Tingsrätterna skall visserligen vara oförhindrade att förordna även andra än dem som förtecknats av konkursförvaltarråden. Men för att upprätthålla systemet kan det i stället vara lämpligt att ett konkursförvaltarråd initierar en extra ansökningsomgång under en pågående treårsperiod. Rådens gemensamme ordförande får själv bedöma i vilka former detta bör ske. Ett extra ansökningsförfarande kan inskränkas till en viss region beroende på var behovet finns.
Det skall ankomma på konkursförvaltarråden att förteckna de personer som rekommenderats. Såväl regionala förteckningar som en gemensam förteckning för hela landet bör finnas. Konkurstillsynsmyndigheten får i egenskap av värdmyndighet ansvara för förteckningarnas tillgänglighet. Förteckningarna bör finnas tillgängliga hos värdmyndigheten i såväl skriftlig form som på Internet. Konkurstillsynsmyndigheten kan lämpligen skicka regionala förteckningar till tingsrätterna inom resp. region. Domstolarna får vid behov själva rekvirera förteckningar för andra regioner. Konkursförvaltarkollegiernas Förening och Stiftelsen Ackordscentralen bör också få del av förteckningarna genom värdmyndighetens försorg. De enskilda sökandena bör emellertid själva kunna rekvirera förteckningarna hos Konkurstillsynsmyndigheten.
3 –5 §§
Utredningen har i avsnitt 5.3.3.7 närmare redogjort för principerna för sammansättningen i konkursförvaltarråden till vilket i allt väsentligt hänvisas (jfr avsnitt 5.5.2 ang. sammansättningen i Konkursrådet). Ett antal om sex ledamöter synes ge goda möjligheter till en allsidig sammansättning. Flertalet representanter bör komma från borgenärskategorien, medan övriga får representera offentliga intressen. Något hinder mot att utse en person som sysslat med konkursförvaltning möter givetvis inte, om detta visar sig vara möjligt.
Något undantag från kravet på sådan kompetens som föreskrivs i 3 § första stycket föreslås inte. Beträffande kravet på kunskap om näringslivets förutsättningar föreskrivs däremot i 4 § att behovet av kunskap om regionen bör tillgodoses ”så långt möjligt”.
6 –10 §§
Konkursförvaltarrådens funktion kommer i princip att behöva fullgöras endast med tre års mellanrum. Ordförandens roll som administrativ chef kommer därför närmast att inskränkas till samordning av sammanträden,
SOU 2000:62 645
ställningstagande i samband med extra ansökningsförfaranden (se 2 § andra stycket) och åtgärder i samband med att föredragande skall utses.
Som föredragande i råden kan utses t.ex. hovrättsassessorer med erfarenhet från konkursärenden eller biträdande jurister vid konkursförvaltarbyråer.
11 §
Konkursförvaltarrådens begränsade uppgift gör att endast vissa av verksförordningens bestämmelser bör vara tillämpliga, bl.a. de som rör rådens inre och yttre verksamhet och att denna bedrivs författningsenligt och effektivt (se 6–7, 9 och 11 §§verksförordningen).
12 §
I avsnitt 5.3.3.7 har utredningen beskrivit ansökningsförfarandet hos konkursförvaltarråden. Utformningen av ansökningshandlingar m.m. skall ankomma på förvaltarråden (se 12 § andra stycket). Konkursrådet kan lämpligen bistå med rekommendationer i nämnda hänseende.
Som framhållits i avsnitt 5.3.3.7 talar effektivitets- och kostnadsskäl för ett i princip skriftligt förfarande hos konkursförvaltarråden. Det bör dock inte vara uteslutet att en sökande någon gång ges tillfälle att muntligen lämna uppgifter i ärendet (jfr 14 § andra stycket FL).
13 och 14 §§
Konkursförvaltarrådens huvudsakliga uppgift är att avge rekommendationer, inte bindande beslut. Någon möjlighet att överklaga rådens beslut bör därför inte finnas. Det bör erinras om att domstolen vid utseende av konkursförvaltare inte är bunden av rådens rekommendationer.
Konkursförvaltarråden skall ha till uppgift att avgränsa konkursförvaltarkretsen för en viss period. Av de skäl utredningen redogjort för i avsnitt 5.3.3.7 är det därför mindre förenligt med rådens funktion att öppna en generell möjlighet till omprövning. Det är dock tänkbart att det någon gång i efterhand kommer fram omständigheter som visar att en rekommendation blivit uppenbart oriktig. I sådana fall bör en rätt till omprövning finnas (jfr 27 § FL). Av bestämmelsen följer att så skall ske endast i undantagsfall.
646 SOU 2000:62
6.10 Förslag till förordning med instruktion för Konkursrådet
1–4 §§
Utredningen har i avsnitt 5.5.2 utförligt behandlat Konkursrådets funktion, vilka frågor det kan behandla och principerna för rådets sammansättning.
5–9 §§
I likhet med vad som gäller för konkursförvaltarråden (se kommentaren under 6.9) inskränker sig i stort ordförandens roll som administrativ chef till samordning av sammanträden och utseende av sekreterare.
Om formerna för att utse sekreterare och kvalifikationskraven för denne hänvisas till avsnitt 5.5.2.
10 §
Se kommentaren under 6.9 för motsvarande bestämmelse för konkursförvaltarråden.
11 §
Se avsnitt 5.9.2.
12 och 13 §§
Utredningen har i avsnitt 5.9.2 redogjort för att det inte på förhand går att ställa upp ett krav på ett visst högsta antal sammanträden per år. Detta får bero på antalet väckta frågor och deras omfattning. Ordföranden har ett ansvar för dels att frågorna blir tillräckligt utredda, dels att Konkursrådets verksamhet är effektiv från bl.a. kostnadssynpunkt.
För att Konkursrådets rekommendationer skall åtnjuta förtroende hos konkursförfarandets aktörer bör de innehålla skälen för ställningstagandena (se 13 §). Det får ankomma på rådet att efter hand utarbeta former för hur pass långt motiveringsskyldigheten bör gå. Det ligger nära till hands att sekreteraren utarbetar förslag till motivering. Ingenting hindrar dock att
SOU 2000:62 647
någon av ledamöterna lägger fram förslag härtill (jfr vad som sagts om det norska Konkursrådets arbetsformer i avsnitt 3.4.1).
14 §
Jfr kommentaren under 6.9 till motsvarande paragraf i förslag till förordning med instruktion för konkursförvaltarråden.
SOU 2000:62 649
Särskilt yttrande av Runar Viksten
Sammanfattning
Jag delar inte utredningens uppfattning att den nya konkurstillsynen ska utövas av en självständig myndighet som saknar anknytning till kronofogdemyndigheterna och Riksskatteverket (Avsnitten 5.2.4. En självständig tillsynsfunktion och 5.9. Organisatoriska frågor).
Utredningens huvudsakliga motiv för att bryta loss konkurstillsynen från kronofogdemyndigheterna är dessa myndigheters "dubbla roller"; myndigheterna företräder inom indrivningsverksamheten det allmänna som borgenär men har att inom tillsynsverksamheten bl.a. bevaka att konkursförvaltarna tillvaratar alla borgenärers gemensamma rätt och bästa. Liknande principiellt betingade rollkonflikter kan emellertid återfinnas inom flera andra av kronofogdemyndigheternas verksamhetsgrenar. Det ter sig därför inkonsekvent och inte helt trovärdigt att använda rollkonflikten som huvudargument för en organisationsförändring i förevarande fall, om man inte samtidigt analyserar de andra rollkonflikter som kan föreligga. Skulle lagstiftaren anse att kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" är ett problem som förtjänar att åtgärdas bör detta ske genom att problemet angripes vid dess rot i ett helhetsperspektiv och inte genom att konkurstillsynen flyttas från kronofogdemyndigheterna. Det kan i så fall med fördel överlåtas åt Riksskatteverket att lämna förslag till lämpliga förändringar.
I konsekvens med min inställning att tillsynen i konkurser inte bör brytas ut från kronofogdemyndigheterna anser jag att Konkursrådet bör knytas till Riksskatteverket som värdmyndighet (Avsnitt 5.5. Ett centralt Konkursråd).
De brister som finns i nuvarande organisation hänger främst samman med att mängden konkursärenden inom vissa regioner är för liten för att ge underlag för tillsynsenheter av tillräcklig storlek och personalsammansättning. Detta kan tämligen enkelt rättas till inom ramen för befintlig organisation genom att tillsynsuppgiften koncentreras till sex - åtta kronofogdemyndigheter. Det bör överlämnas till Riksskatteverket att föreslå hur tillsynsverksamheten bör organiseras regionalt (Avsnitt 5.9. Organisatoriska frågor).
Om lagstiftaren väljer att inte inrätta en från kronofogdemyndigheterna fristående tillsynsorganisation bör de ändringar som utredningen i övrigt föreslagit kunna träda i kraft betydligt tidigare än vad utredningen ansett möjligt (Avsnitt 5.12.2. Ikraftträdande m.m.).
650 SOU 2000:62
5.2.4. En självständig tillsynsfunktion
Sedan mycket lång tid ankommer det på den exekutiva myndigheten att svara för indrivningen av obetalda skatter, böter m.m., oavsett om det krävs exekutiva åtgärder eller inte. Denna uppgift har sedan gammalt ankommit på utmätningsmännen som även haft att svara för indrivningen av enskilda fordringar och att utföra andra verkställighetsåtgärder. Detta torde också ha varit väsentliga utgångspunkter vid tillskapandet år 1965 av kronofogdemyndigheterna. Under de senaste decennierna har en rad nya arbetsuppgifter såsom exekutiv fastighetsförsäljning, tillsyn över konkurser, summarisk process, skuldsanering, intrångsundersökning m.m. kommit att läggas på kronofogdemyndigheterna. Typiskt för flertalet slag av ärenden vid kronofogdemyndigheterna är att det inte bara är fråga om avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen utan minst lika ofta mellan motstående enskilda intressen. Vägledning för hur avvägningar ska göras mellan berörda intressen måste sökas i främst lagstiftning och rättspraxis. Såtillvida torde beslutsfattandet vid kronofogdemyndigheterna påminna om det som sker i domstolarna, även om det vid de förstnämnda inte rör sig om någon tvistlösning i egentlig mening. Medarbetarna vid kronofogdemyndigheterna har lång erfarenhet av beslutsfattande av detta slag. De övergripande målen för exekutionsväsendet, som tillhör rättsväsendet, är också att tillförsäkra medborgarna rättstrygghet och rättssäkerhet. När det på senare år inom det exekutionsrättsliga fältet eller inom angränsande områden tillkommit nya uppgifter som inte hör hemma i domstol, t.ex. intrångsundersökning, har det tett sig naturligt att lägga dessa på kronofogdemyndigheterna.
Vad jag nu redovisat borde innefatta tillräckliga garantier mot att kronofogdemyndigheterna skulle kunna misstänkas för att otillbörligt gynna statens fiskala intressen. Det faktum att Riksskatteverket sedan många år är centralmyndighet för kronofogdemyndigheterna bör inte medföra någon annan bedömning.
I samband med att det varit aktuellt att föra nya arbetsuppgifter till kronofogdemyndigheterna, har den principiella invändningen ofta förts fram, att de nya uppgifterna skulle kunna komma i konflikt med myndigheternas roll som borgenärsföreträdare för staten. Det som vållat bekymmer synes inte ha bottnat så mycket i en misstro mot dessa myndigheters förmåga att leva upp till regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet som själva risken för att de skulle kunna misstänkas för otillbörliga hänsynstaganden. Utöver de hänvisningar till farhågor av detta slag, som utredningen lämnat i avsnitt 5.2.4, kan nämnas att lagrådet framförde betänkligheter av liknande slag i sitt yttrande över förslaget till en ny utsökningsbalk (prop. 1980/81:8). Då bottnade kritiken främst i att kronofogdemyndigheten i de allmänna målen skulle inta en dubbelroll genom att samtidigt vara exeku-
SOU 2000:62 651
tiv myndighet och borgenärsföreträdare för staten. Mot lagrådets invändningar ställde dock regeringen en rad andra omständigheter; om kronofogdemyndigheterna enbart skulle ges borgenärsneutrala verkställande uppgifter skulle detta, bortsett från att kräva omfattande organisatoriska ändringar, leda till att flera andra myndigheter skulle komma att syssla med indrivning av skatter m.m.. Detta skulle i sin tur medföra en kostsam, omständlig och mindre effektiv hantering. Lagstiftaren, som ansåg att det inte torde finnas grund för misstanken att kronofogdemyndigheterna skulle gynna staten på bekostnad av enskilda borgenärer, fann att det var tillräckligt att beakta lagrådets synpunkter på så sätt att det inom ramen för gällande ordning vidtogs åtgärder för att så långt möjligt undvika intressekonflikter.
Detta tillvägagångssätt har också kommit att bli den linje som lagstiftaren valt att inta i andra sammanhang då principiella invändningar hänförliga till kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" kommit under bedömning. Som utredningen beskrivit i avsnitten 2.2.2. och 5.2.4. har för konkurstillsynens del argumenten med anknytning till problemet med "dubbla roller" av lagstiftaren bemötts med invändningarna att tillsynsuppgiften inte innefattar någon rådgivning i förhållande till konkursförvaltningen och att det är lätt att hålla i sär tillsynsfunktionen från borgenärsfunktionen. Riksskatteverket har i egenskap av centralmyndighet för exekutionsväsendet verkat för att konkurstillsynsfunktionen organiseras så att intressekonflikter ska kunna undvikas. Efter den regionalisering som började genomföras 1997 har det sålunda varit möjligt att organisera konkurstillsynen i enheter som fullt ut hålls i sär från övrig verksamhet. Av 3 kap. 6 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet framgår för övrigt att det vid varje kronofogdemyndighet ska finnas en enhet för tillsyn i konkurser. I konkurslagen finns, som utredningen också pekat på, en särskild jävsregel som gäller personalen vid enheterna.
De omständigheter som jag nu redovisat gör att konkurstillsynen framstår som den verksamhetsgren vid kronofogdemyndigheterna där problematiken med de "dubbla rollerna" borde vålla minst problem.
Mot bakgrund av det anförda kan det tyckas att det borde ha kommit fram nya och starka skäl för att lagstiftaren skulle ha anledning att gå ifrån tidigare ställningstaganden och anse att kronofogdemyndigheterna inte längre skulle vara lämpade att ansvara för konkurstillsynen. Utredningen har dock inte funnit några som helst belägg för att det inom tillsynen skulle förekomma otillbörliga hänsynstaganden. Det är blotta risken för att sådana misstankar kan förekomma som är det huvudsakliga skälet till att utredningen föreslår att en särskild tillsynsmyndighet inrättas. Det är alltså den gamla principiellt betingade invändningen som på nytt förs fram utan att något nytt tillkommit; förslaget till en förändrad konkurstillsyn ger inte tillsynsfunktionen några nya beslutsfunktioner som kan förändra bilden.
652 SOU 2000:62
Det förhållandet att tillsynen görs mindre ärendeanknuten och mera selektiv kan heller inte gärna göra kronofogdemyndigheterna mindre lämpade än tidigare för uppgiften. Några egentliga undersökningar som antyder att borgenärer i gemen eller allmänheten inte skulle ha förtroende för kronofogdemyndigheterna som tillsynsmyndigheter i konkurser föreligger inte. En undersökning som utfördes av näringsdepartementet hösten 1999 visar i stället att gruppen småföretagare, som i egenskap av borgenärer haft kontakt med kronofogdemyndigheterna, hyser ett stort förtroende för dessa. Det har givetvis förekommit att företrädare för vissa intressegrupper i debatten fört fram betänkligheter mot att tillsynsfunktionen lagts på kronofogdemyndigheterna. Den kritiken har dock oftast sammanfallit med att debattörerna i grunden varit motståndare till en konkurstillsyn i statlig regi överhuvudtaget.
För det fall att problemet med de "dubbla rollerna", trots vad jag nu anfört, skulle anses så pass allvarligt att det behöver åtgärdas anser jag likväl att det är fel angreppssätt att bryta loss konkurstillsynen från kronofogdemyndigheterna. Minst lika starka skäl skulle, med utredningens sätt att resonera, kunna anföras för att skilja bl.a. de enskilda målen, skuldsaneringen, den exekutiva fastighetsförsäljningen och den summariska processen från kronofogdemyndigheterna, alltså flertalet arbetsuppgifter. Detta visar att angreppssättet att avskilja de uppgifter, där enskilda intressen kan riskera att kollidera med statens borgenärsroll, inte är det rätta. Om risken för att kronofogdemyndigheterna skulle kunna misstänkas för otillbörliga hänsynstaganden bedöms så påtaglig att den behöver åtgärdas ter det sig i stället rimligt att titta på det grundläggande problemet, d.v.s. kronofogdemyndighetens borgenärsroll. Det har inte legat inom ramen för utredningens uppdrag att närmare gå in på denna fråga. Härigenom kan sägas att utredningens förslag i organisationsdelen kommit att sakna helhetsperspektiv.
Jag avser heller inte för min del att förespråka någon bestämd lösning om lagstiftaren skulle anse att problematiken med kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" är så pass allvarlig att den förtjänar ytterligare åtgärder. Det kan dock vara på sin plats att på nytt hänvisa till den ståndpunkt som lagstiftaren intog vid införandet av utsökningsbalken, nämligen att det borde vara möjligt att inom ramen för nuvarande organisation vidta tillräckliga åtgärder. Man kan gå längre på denna väg än för närvarande och exempelvis föreskriva att mera offensiva borgenärsuppgifter, såsom att föra statens talan i domstol, att ansöka om konkurs och att företräda staten i frågor om bl.a. ackord ska hanteras av särskilda enheter vid myndigheterna, eventuellt i kombination med en regel som klargör att befattningshavarna vid dessa enheter inte får tas i anspråk för andra arbetsuppgifter. Det bör också vara tänkbart att genomföra mera långtgående och för allmänheten tydliga förändringar så som att överföra uppgifter av dessa
SOU 2000:62 653
slag till skattemyndigheterna. Däremot är det, av de skäl som lagstiftaren var inne på i samband med införandet av utsökningsbalken, inte lämpligt att arbetet med de allmänna målen, till den del detta kan jämföras med verkställigheten i enskilda mål, hanteras på annat håll än vid kronofogdemyndigheterna. Enbart problematiken kring kronofogdemyndighetens olika roller förefaller mig heller inte kunna motivera en så stor organisatorisk förändring som att skilja ut kronofogdemyndigheterna från Riksskatteverkets ansvarsområde.
Under alla förhållanden framstår det för mig som i hög grad omotiverat att med åberopande av de skäl som utredningen fört fram bryta loss just konkurstillsynen från kronofogdemyndigheternas verksamhetsfält.
Skulle det anses att kronofogdemyndighetens olika roller är ett sådant problem att det behöver åtgärdas bör det kunna uppdras åt Riksskatteverket att föreslå lämpliga åtgärder.
5.5. Ett centralt Konkursråd
I enlighet med att jag funnit att det saknas anledning att skapa en från kronofogdemyndigheterna fristående tillsynsmyndighet kan det av utredningen föreslagna Konkursrådet heller inte knytas administrativt till detta organ. Det är dock, som utredningen funnit, lämpligt att ge Konkursrådet hemvist hos en värdmyndighet. Om tillsynsfunktionen får behålla sin nuvarande organisatoriska anknytning till kronofogdemyndigheterna och Riksskatteverket kan jag inte finna annat än att Riksskatteverket skulle vara en lämplig värdmyndighet för Konkursrådet. Riksskatteverket har sedan lång tid tillbaka erfarenhet av liknande arrangemang genom Skatterättsnämndens administrativa koppling till verket. På motsvarande sätt bör det vara möjligt att administrativt knyta Konkursrådet till Riksskatteverket utan att det bör ge upphov till några tvivel beträffande rådets självständighet och oväld.
5.9. Organisatoriska frågor
Jag har alltså funnit att problematiken med kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" inte bör utgöra skäl att tillskapa en fristående tillsynsmyndighet. Däremot finns det, som utredningen konstaterat i avsnitt 5.9.1.2., brister i nuvarande organisation av tillsynen. Vissa tillsynsenheter är i dag för små för att klara sin verksamhet utan störningar. Såsom utredningen funnit kräver en rationell hantering av konkurstillsynen att det vid varje tillsynsenhet finns arbetsunderlag för minst två jurister på heltid, en eller
654 SOU 2000:62
två ekonomer och kanslipersonal. I någon region kan det även var så att tillsynens resurser splittrats för mycket.
Den av utredningen föreslagna fristående tillsynsmyndigheten är emellertid av flera skäl inte en bra lösning för att komma till rätta med nuvarande brister. Det förefaller mig nära nog självklart att en liten myndighet med rikstäckning som den nu föreslagna blir sårbar och föga anpassningsbar till ändrade förhållanden. Även om utredningen lagt ner stor möda på att söka uppskatta kostnaderna för en ny konkurstillsynsmyndighet står klart att beräkningarna vilar på mer eller mindre osäkra uppskattningar.
Kravet på att förslaget inte får leda till ökade kostnader för staten klaras bl.a. genom att personalstyrkan i den nya organisationen skärs ned i förhållande till vad som nu gäller. Huruvida de resurser, som utredningen föreslår, kommer att räcka till för den nya inriktningen för konkurstillsynen och den ambitionsnivå som utredningen tänkt sig ter sig ovisst. Den föreslagna selektiva tillsynen syftar till att resurserna ska användas bättre än för närvarande bl.a. genom tidiga tillsynsinsatser och en fördjupad granskning där det behövs. Tillsynen förutsätts också, genom bl.a. temagranskning samt utbildnings- och informationsinsatser i samverkan med Konkursrådet, på ett helt annat sätt än för närvarande kunna bidra till att kvaliteten i konkursförvaltarnas arbete fortlöpande förbättras. För att detta ska vara möjligt krävs emellertid att tillsynens resurser inte minskar i jämförelse med nuvarande förhållanden.
En liten konkurstillsynsmyndighet som den föreslagna torde få svårt att på egen hand klara och upprätthålla rimliga kvalitetskrav när det exempelvis gäller IT-utveckling och en rationell administration. I dessa hänseenden torde det bli nödvändigt för den nya myndigheten att söka olika vägar för samverkan med andra myndigheter; ett arbete som torde bli både svårt och tidsödande.
Ett annat viktigt område för en myndighet av detta slag är kompetensförsörjningen; de speciella kunskapskrav som behövs för tillsynsuppgiften torde endast undantagsvis kunna uppnås redan i samband med att nya medarbetare rekryteras till myndigheten. Som en jämförelse kan nämnas att de grundläggande kunskapskraven för juristerna vid tillsynsenheterna för närvarande tillgodoses bl.a. inom ramen för den ettåriga kronofogdeutbildningen. En kvalificerad påbyggnadsutbildning för personal som arbetar med konkurstillsynsfrågor är för övrigt nu under införande. Den av utredningen föreslagna nya myndigheten torde sakna förutsättningar att ge medarbetarna liknande utbildningar. Möjligheterna att erbjuda alternativa karriärvägar blir också små och torde på sikt komma att försvåra möjligheterna till rekrytering.
Om konkurstillsynens anknytning till kronofogdemyndigheterna och Riksskatteverket får bestå medger detta, till skillnad från utredningens
SOU 2000:62 655
förslag, att nuvarande tillsynsresurser kan behållas även med beaktande av de kostnader som tillkommer för Konkursrådet och konkursförvaltarråden. Dessa kostnader är med stor säkerhet de enda tillkommande om konkurstillsynen inte byter hemvist, och de kan tämligen enkelt balanseras genom en ganska liten förändring i nuvarande organisation. Med hänsyn till de betydande förändringar som i övrigt föreslås kan det också vara välbetänkt att nu inte företa större ingrepp i den befintliga organisationen än som är nödvändigt. Förändringen måste dock vara tillräcklig för att råda bot på nuvarande organisatoriska brister.
Givetvis kan man tänka sig flera alternativ för att åstadkomma förbättringar utan att i grunden riva upp nuvarande organisation. En relativt enkel lösning är exempelvis att slå samman tillsynsenheterna vid regionmyndigheterna Gävle och Karlstad respektive Umeå och Härnösand till vardera en enhet. Därigenom skulle de minsta enheterna komma upp i tillräckliga volymer för att bli bärkraftiga och mindre sårbara. Rekryteringsmöjligheterna inom berörda regioner torde också komma att förbättras genom en sådan förändring. Ett par kronofogdemyndigheter skulle visserligen komma att sakna konkurstillsynsfunktioner, men även tidigare har förekommit att vissa myndigheter inte haft någon egen konkurstillsynsfunktion. Ytstorleksproblematiken ska inte överdrivas och torde i allt fall kunna bemästras om de tillsynsenheter som får till ytan stora verksamhetsområden tillförs personella resurser som är något större än vad som kan förefalla motiverat enbart med hänsyn till mängden ärenden. I sammanhanget bör framhållas att antalet advokater med huvudinriktning på obeståndsrätt och affärsjuridik är relativt litet inom de regioner som det här är fråga om.
Det bör överlämnas åt Riksskatteverket att ta fram förslag till ändring i nuvarande regionala organisation i syfte att tillskapa konkurstillsynsenheter med personella resurser väl lämpade att ta sig an tillsynens nya inriktning.
5.12.2. Ikraftträdande
Rikskatteverket har tidigare i olika sammanhang fört fram att det är angeläget att nödvändiga förändringar beträffande konkurstillsynens inriktning och organisation inte fördröjs i onödan. Det kommer att ta avsevärd tid att bygga upp en helt ny och rikstäckande konkurstillsynsmyndighet. Om lagstiftaren i stället väljer att inte bryta loss konkurstillsynen från kronofogdemyndigheterna innebär det att övergången till de förändringar som utredningen i övrigt föreslagit kan ske enklare och smidigare. Därigenom bör ändringarna kunna träda i kraft betydligt tidigare än vad utredningen nu funnit realistiskt.
SOU 2000:62 657
Särskilt yttrande av Ann Ganelind
Jag delar Runar Vikstens slutsats att det saknas tillräckliga skäl att inrätta en självständig konkurstillsynsmyndighet som ska utföra den nya konkurstillsynen. Jag vill anföra några synpunkter utifrån konkurstillsynens perspektiv.
Konkurstillsynen har att bevaka att konkursförvaltarna tillvaratar samtliga borgenärers intressen. Det förhållandet att konkurstillsynen organisatoriskt är en del av kronofogdemyndigheterna har inte medfört att konkurstillsynen bevakar att statens borgenärsintressen tillvaratas i någon annan omfattning än övriga borgenärers intressen. Eftersom externa aktörer under årens lopp har uttryckt tveksamhet mot konkurstillsynens tillhörighet till kronofogdemyndigheten har åtgärder vidtagits för att synliggöra konkurstillsynens opartiskhet. Senast vidtagna åtgärder har skett i och med kronofogdemyndigheternas regionalisering 1997. Den omständigheten att det återigen framförs synpunkter på konkurstillsynens placering hos kronofogdemyndigheten anser jag bör medföra att Riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna vidtar ytterligare åtgärder för att synliggöra konkursstillsynens opartiskhet.
Jag delar utredningens och Runar Vikstens uppfattning att konkurstillsynen måste ha en regional förankring och att det finns behov av att koncentrera konkurstillsynen till något färre platser än dagens tio. Riksskatteverket har från mitten av 1990-talet vidtagit ökad ledning och styrning beträffande konkurstillsynen. Detta har medfört att landets konkurstillsyn numera utförs mer enhetligt än tidigare. Jag anser att den nya inriktningen av konkurstillsynen som utredningen föreslår medför möjlighet att utföra en ännu effektivare och bättre konkurstillsyn än i dag. Det är angeläget att dessa förändringar träder i kraft så snart det är möjligt.
Den nya konkurstillsynen som utredningen föreslår innebär inte att konkurstillsynen ska minska i samtliga konkurser. I stället innebär den nya konkurstillsynen att i en del konkurser kommer något mindre tillsyn än i dag att utövas och i en del konkurser kommer betydligt grundligare tillsyn än vad som är möjligt i dag att utövas. För att den nya konkurstillsynen ska kunna vara minst lika effektiv som i dag anser jag att det inte är möjligt att ytterligare minska antalet personer som i dag arbetar med konkurstillsyn. De som i dag arbetar med konkurstillsyn har, utöver adekvat grundutbildning, lång erfarenhet av konkurstillsyn eller erfarenhet från domstol och annan närliggande juridisk verksamhet. Hittills har det inte funnits någon särskild vidareutbildning för de som arbetar med konkurstillsyn. Erfarenhet och skicklighet inom konkurstillsyn har erhållits genom
658 SOU 2000:62
löpande arbete med konkurstillsyn. Nyligen har Riksskatteverket planerat införandet av en påbyggnadsutbildning för tillsynspersonal.
För att konkurstillsyn ska utföras så effektivt som möjligt är det viktigt att tillsynsarbetet kan fortsätta att attrahera personer med erfarenhet av konkurstillsyn eller annan närliggande juridisk verksamhet. Vidare är det viktigt att tillsynspersonalen kan erbjudas vidareutbildning inom konkurstillsyn så att personalen erhåller nödvändig kompetensutveckling. Jag anser att det är viktigt att de förbättringar som har vidtagits under senare tid och de åtgärder som nu planeras kan fullföljas. Jag är mycket tveksam till om en liten fristående konkurstillsynsmyndighet med begränsade ekonomiska resurser har förutsättning att kunna bedriva den nya föreslagna konkurstillsynen tillräckligt effektivt samt möjlighet att erbjuda en tillräcklig kompetensutveckling för tillsynspersonalen. Mot bakgrund härav delar jag Runar Vikstens uppfattning att de organisatoriska förändringar och utbildningsinsatser som måste vidtas lämpligast sker inom ramen för befintlig organisation.
Ny konkurstillsyn
DEL II BILAGOR
Betänkande av
Konkurstillsynsutredningen
SOU 2000:xx 3
DEL II
Bilagor
Bilaga 1 Sammanställning av enkätsvaren 1997/98 från tillsynsmyndigheterna (TSM)
Bilaga 2 Sammanställning av enkätsvaren 1997/98 från tingsrätterna
Bilaga 3 Sammanställning av anteckningar från Konkurstillsynsutredningens hearing den 11 juni 1998 i Stockholm
Bilaga 4 Frågor till Konkursombudsmannen
Bilaga 5 Konkursombudsmannens skriftliga svar på utredningens frågor i mars 1998
Bilaga 6 Den finska lagen om övervakning av förvaltningen av konkursbon (nr 109/1995)
Bilaga 7 Rekommendation av delegationen för konkursärenden 8/31.12.1997
Bilaga 8 Översikt över det norska Konkursrådets publikationer
Bilaga 9 Enkäten till tillsynsmyndigheterna 1999 och en sammanställning av svaren
Bilaga 10 Sammanställning av enkäten angående omfattningen av kungörelseannonsering i konkurs
Bilaga 11 Kostnadsberäkningar
SOU 2000:62 Bilaga 1 5
Sammanställning av enkätsvaren från tillsynsmyndigheterna (TSM)
Allmänna anmärkningar
Utredningen tillställde vid årsskiftet 1997/98 samtliga TSM en enkät ang. TSM:s organisation och verksamhet (se underbilaga). I det följande redovisas en sammanställning av svaren.
Antalet tillsynsmyndigheter är efter regionaliseringsreformen år 1997 tio stycken. Verksamheten bedrivs på de orter kronofogdemyndigheterna har sitt säte. Tillsynsfunktionen vid myndigheterna i Göteborg, Härnösand, Jönköping, Kalmar och Umeå finns eller har även funnits på annan ort än huvudorten. TSM i Umeå har verksamhet, förutom på huvudorten, främst i Luleå. Kronofogdemyndigheten i Härnösand har sin tillsynsfunktion helt förlagd till Sundsvall. TSM i Jönköping har fram till början av år 1999 även bedrivit tillsyn i Linköping. TSM i Kalmarregionen har sedan den 1 januari 1998 tillsynen helt förlagd till Växjö. Fram till årsskiftet 1997/1998 har där även funnits verksamhet i Kalmar. Inom region Göteborg har fram till 1998/99 även funnits en tillsynsfunktion i Halmstad, då Kalmarregionen övertog ansvaret för den. Halmstadsenheten avvecklades 1999/2000. Sedan den 1 januari 1998 omfattar tillsynen det nya Västra Götalands län, varvid tillsynsenheten i Skaraborgs län upphört som självständig enhet.
Med hänsyn till den ovan angivna uppdelningen har enkätsvaren från tillsynsmyndigheterna i region Kalmar och Göteborg till viss del särredovisats för verksamhetsorten Växjö och Kalmar län resp. för tillsynsenheten i Halmstad. I vilket avseende så skett framgår av redovisningen nedan. För region Jönköping har genomgående särredovisning skett för verksamhetsorten i Jönköping och Linköping.
I. TSM:s organisation
Allmänt
Frågorna under avsnittet I i enkäten har som ändamål att få kännedom om hur de olika myndigheterna är organiserade dels i fråga om perso-
6 Bilaga 1 SOU 2000:62
nal, dels i fråga om vilka arbetsuppgifter olika personalkategorier utför. Under detta avsnitt redovisas också i vilken utsträckning delegation sker till den kamerala personalen.
Under detta avsnitt har inte någon särredovisning skett för Kalmar län.
Personalen
Nästan alla tillsynsmyndigheter är organiserade så att jurister, ekonomer och kameral personal ombesörjer tillsynen. TSM i Gävle har för närvarande ingen ekonom men planerar att ersätta en av juristerna med en sådan. I Linköping finns även en kronokommissarie. Vid knappt hälften av myndigheterna finns fler jurister än ekonomer. Myndigheterna i Halmstad (inom Göteborgsregionen), Jönköping, Kalmar, Karlstad, Linköping och Stockholm har lika många ekonomer som jurister för tillsynsfunktionen. I Karlstad planerar man att anställa ytterligare jurister. Umeå har en jurist och två ekonomer (varav en är placerad i Umeå och en i Luleå).
Delegation till den kamerala personalen sker i olika utsträckning. TSM i Härnösand tillämpar inte delegation alls. Myndigheterna i Umeå, Gävle och Karlstad delegerar oftare arbetsuppgifter än andra. TSM i Jönköping redovisar en mera principiell inställning mot delegation och menar att tillsynsuppgifterna främst är ämnade för jurister och ekonomer. Även TSM i Malmö anger att arbetsuppgifter av juridisk karaktär skall skötas av enbart jurister och uppgifter av ekonomisk art av ekonomer och kameral personal. Argumenten i övrigt för att delegation inte sker fullt ut är främst att det på grund av arbetsuppgiftens svårighetsgrad eller bristande erfarenhet eller kompetens hos personalen inte går att delegera.
TSM i Stockholm har anlagt ett mera praktiskt synsätt och anger som främsta anledning till att delegation inte tidigare ägt rum att kanslipersonalen haft en alltför stor mängd kontorsarbete. Numera är delegation möjlig på grund av nedgången i antalet ärenden och ökad datorisering. Delegation sker av sådana uppgifter som av resursskäl blivit nedprioriterade av jurister och ekonomer.
Arbetsuppgifterna
Arbetsuppgifterna kan indelas i sådana som TSM gör ofta, sällan eller ibland. Av svaren kan man dra den generella slutsatsen att de arbetsuppgifter som tar mest tid, dvs. görs ofta, är sådana som har samband med utseende av konkursförvaltare, granskning av bouppteckningar, granskning av förvaltar-, halvårsberättelser och slutredovisningshand-
SOU 2000:62 Bilaga 1 7
lingar. Nästan alla myndigheter svarar att de ofta utför dessa uppgifter. TSM i Gävle och Jönköping (ej Linköping) säger sig sällan avge yttrande vid utseende av konkursförvaltare och Eskilstuna gör det ibland. Sist nämnda myndighet granskar också bouppteckningar endast ibland. Vid TSM i Karlstad är frekvensen av yttrande beroende av vilken personalkategori som yttrar sig.
Begär upplysningar enligt 7 kap. 9 § KL och samråder enligt 7 kap. 10 § KL gör myndigheterna till övervägande del ofta. Undantag utgör TSM i Stockholm som anger sig ibland begära upplysning enligt 7 kap. 9 § KL. I Karlstad och Jönköping (ej Linköping) tillämpas såväl 7 kap. 9 § KL som 7 kap. 10 § KL endast ibland. TSM i Härnösand anger att juristen tillämpar lagrummen ofta medan ekonomen gör det sällan.
Uppgifter som har samband med mottagandet av utdelningsförslag och underrättelse från förvaltarna om att medel utbetalats till borgenärerna gör samtliga myndigheter ofta.
Samtliga myndigheter yttrar sig även ofta i samband med arvodering av konkursförvaltarna i såväl utdelnings- som avskrivningskonkurs. Om kostnadsersättning till förvaltare i avskrivningskonkurs yttrar myndigheterna ofta med undantag av Jönköping och Härnösand som endast gör det ibland.
Myndigheterna yttrar sig till övervägande del sällan om antalet förvaltare vid förordnande av sådana, om ökning av antalet förvaltare, om delning av förvaltningen, om entledigande av förvaltare eller om efterträdare till avgången förvaltare och om utseende av rådgivare och förlikningsman. Samtliga myndigheter, utom de i Göteborg (inkl. enheten i Halmstad) och Malmö som gör det ibland, tar sällan inititativ till åtgärder om ökning, delning eller entledigande. De tre storstadsmyndigheterna yttrar sig ibland om entledigande och om efterträdare till avgången förvaltare. TSM i Kalmar yttrar sig också ibland om entledigande. Myndigheterna i Malmö och Linköping yttrar sig ibland beträffande delning av förvaltningen.
I fråga om befattningen med tvångsmedelsfrågor, dvs. yttrande till tingsrätten, initiativ till bruk av tvångsmedel och närvaro vid förhandling i tingsrätten, görs detta av de flesta sällan. En del myndigheter anger att de helt eller delvis ibland befattar sig med tvångsmedelsfrågor. TSM i Malmö och Linköping anger att de ibland såväl yttrar sig som tar inititativ till användning av tvångsmedel. I Göteborgsregionen (inkl. Halmstadsenheten) yttrar man sig ibland och närvarar ibland vid förhandling. I Malmö är TSM ofta representerad vid förhandling i tingsrätten medan myndigheten i Linköping endast är det ibland.
Drygt hälften av myndigheterna begär upplysningar av gäldenären enligt 6 kap. 2 § KL sällan. Av de resterande gör flertalet det ibland medan TSM i Malmö gör det ofta.
8 Bilaga 1 SOU 2000:62
Samtliga myndigheter har sällan eller aldrig anledning att fatta beslut enligt 7 kap. 4 § 2 st. KL i förvaltningsfråga när förvaltarna inte kan enas eller överklaga tingsrättens beslut att inte inleda bevakningsförfarande. Beslut om gäldenärens beneficium enligt 3 kap. 6 § KL och om medgivande för förvaltaren att sälja pantsatt lös egendom enligt 8 kap. 7 § KL fattas även av de flesta sällan. TSM i Göteborg fattar ibland beslut enligt 3 kap. 6 § KL och myndigheterna i Linköping och Härnösand medger ibland att försäljning får ske enligt 8 kap. 7 § KL.
Myndigheterna närvarar sällan vid förlikningssammanträden. TSM i Umeå säger sig närvara ibland.
Att klandra slutredovisningar sker även det sällan. TSM i Umeå klandrar slutredovisningar ibland.
Sällan eller aldrig yttrar sig TSM om arvode till rådgivare och förlikningsman. TSM i Göteborg (inkl. enheten i Halmstad) gör det ibland.
Flertalet av myndigheterna säger sig fatta beslut enligt 11 kap. 21 § KL ibland medan tre myndigheter, bl.a. Stockholm och Malmö, gör det ofta. I Härnösand gör juristen det ibland och ekonomen det sällan. Nästan alla fattar beslut om att ge förvaltaren tillstånd att utbetala medel till borgenär enligt 10 kap. 4 § KL ibland. TSM i Stockholm och Malmö gör det ofta och i Eskilstuna sällan. Förhållandena är desamma beträffande yttrande i samband med förskott till förvaltare, dock att endast TSM i Malmö gör det ofta.
Ungefär hälften av TSM brukar besöka edgångssammanträdena ibland. Myndigheterna i Malmö, Halmstad, Gävle och Karlstad gör det ofta medan man i Stockholm och i Jönköping gör det sällan. I Härnösand gör juristen det ibland medan ekonomen gör det sällan.
Frekvensen av hur ofta bevakningsförteckning granskas enligt 7 kap. 13 § 6 st. KL, uppgift mottas enligt 7 kap. 13 § 5 st. KL, 7 kap. 18 § KL, 7 kap. 21 § KL och 7 kap. 22 § KL varierar. Detsamma gäller för mottagande av underrättelse om bevakningsförfarande och efterbevakning enligt 9 kap. 8 § och 21 § KL.
Vilka olika uppgifter utför resp. personalkategori?
Bland de uppgifter som enligt ovan utförs ofta ansvarar vid drygt hälften av myndigheterna såväl juristerna som ekonomerna för utseende av förvaltare. Vid två av myndigheterna utför även den kamerala personalen denna syssla. Två av storstadsmyndigheterna, nämligen TSM i Göteborg (inkl. Halmstad) och i Malmö, anger att juristen sköter uppgiften. Granskning av bouppteckningar sköter vid flertalet myndigheter såväl juristen som ekonomen. I Malmö och Linköping endast av juristen resp. i Göteborg (även i Halmstad) och Gävle av juridisk och kame-
SOU 2000:62 Bilaga 1 9
ral personal. Vid TSM i Eskilstuna sköter alla personalkategorier bouppteckningsgranskningen.
Vid knappt hälften av myndigheterna sköter såväl juristen som ekonomen granskningen av förvaltarberättelsen. Bland övriga myndigheter sköter juristen det mestadels ensam. Halvårsberättelserna granskas vid flertalet av TSM av såväl jurister som ekonomer, av vilka hälften även brukar använda kameral personal och hos flertalet övriga av jurister och kameral personal. Vid TSM i Linköping granskar även kronokommissarier förvaltar- och halvårsberättelserna. Hälften av myndigheterna använder sig av såväl juristen som ekonomen att granska slutredovisningar. TSM i Göteborg (inkl. Halmstadsenheten), Malmö och Eskilstuna använder sig av alla personalkategorier. Någon myndighet nyttjar inte juristen.
Såväl jurister som ekonomer sköter till övervägande andel uppgifter som har samband med tillämpningen av 7 kap. 9 § och 10 § KL Vid TSM i Malmö sköter endast juristerna detta. I Gävle delegeras uppgiften även till kameral personal.
Tar emot utdelningsförslag och förvaltningsredogöresle av förvaltaren för eventuell granskning (11 kap. 5 § KL) brukar företrädesvis juristen och ekonomen göra. Bl.a. i Malmö låter man ekonomen och den kamerala personalen sköta detta och i Eskilstuna sköter samtliga personalkategorier denna syssla.
Den kamerala personalen tas till övervägande del i anspråk för att ta emot underrättelse av förvaltaren att medel utbetalats till borgenärerna (11 kap 9 § KL).
Vid samtliga myndigheter tas juristerna i anspråk för yttrande till tingsrätten i samband med arvodesprövningen i utdelnings- och avskrivningskonkurs. I bl.a. Göteborg (även Halmstad) och Malmö tas endast juristen i anspråk vid samråd angående arvode i utdelningskonkurs. TSM i Stockholm, Umeå, Karlstad och Linköping nyttjar såväl jurister som ekonomer för yttrande för båda konkurstyperna. I Göteborg (även Halmstad), Umeå och Eskilstuna används samtliga personalkategorier för avskrivningskonkurser (dock används i Göteborg kameral personal endast i taxekonkurs). TSM i Malmö utnyttjar även kameral personal för avskrivningskonkurser. I Gävle används kameral personal för båda konkurstyper.
Av de sysslor som TSM sällan gör, dvs. yttrar sig till tingsrätten om antalet förvaltare, om ökning av antalet förvaltare, om delning av förvaltningen, om entledigande av förvaltare, om efterträdare till avgången förvaltare och vid utseende av rådgivare och förlikningsman, används nästan uteslutande jurister. TSM i Linköping nyttjar även ekonomerna till stor del och Stockholm till mindre del.
10 Bilaga 1 SOU 2000:62
Samtliga myndigheter använder juristerna i samband med tvångsmedelsfrågor. I Stockholm och Linköping används ekonomerna i en liten utsträckning.
Beslutsfunktionen enligt 7 kap. 4 § 2 st., 3 kap. 6 § och 8 kap. 7 § KL utövas, i den mån den förekommer, så gott som uteslutande av juristerna. TSM i Linköping tar emellertid även ekonomerna i anspråk för beslutsfattande enligt 7 kap. 4 § och 8 kap. 7 § KL.
I den mån det förekommer överklagas tingsrättens beslut att inte inleda bevakningsförfarande av juristerna. Så gäller även för uppgiften att deltaga vid förlikningssammanträden, m u a TSM i Stockholm som även nyttjar ekonomerna till detta.
Drygt hälften av myndigheterna använder enbart juristerna och den andra hälften såväl jurister som ekonomer till att klandra slutredovisningar.
Vid flertalet av myndigheterna besöks edgångssammanträdena av såväl jurister som ekonomer. TSM i Göteborg, Malmö och Jönköping skickar endast juristerna. I Gävle nyttjas, förutom juristen, även den kamerala personalen.
Den kamerala personalen används hos nästan alla myndigheter för uppgifter som har samband med mottagande av uppgift om kontoförande bank (7 kap. 18 § KL) och bankkonto m.m. efter konkursavslut (7 kap. 21 § KL). Vissa TSM, bl.a. i Stockholm, Malmö, Härnösand och Eskilstuna, nyttjar endast denna personalkategori medan övriga även tar i bruk övriga personalkategorier i varierande omfattning.
Vem som anförtros uppgiften att ta emot det räkenskapsmaterial som skall bevaras (7 kap. 22 § KL) varierar mycket mellan de olika myndigheterna. Vissa, t.ex. TSM i Göteborg (inkl. enheten i Halmstad) och i Malmö, låter juristen sköta det medan andra sysselsätter kameral eller övrig personal med denna uppgift.
Hälften av myndigheterna, däribland TSM i Stockholm, anförtror uppgiften att fatta beslut om tillstånd för förvaltaren att enligt 10 kap. 4 § KL utbetala medel till borgenär åt såväl juristen som ekonomen. Övriga låter endast juristen göra detta, bl.a. TSM i Göteborg (inkl. Halmstad) och Malmö. I Gävle sköter även kameral personal denna uppgift.
Lönegarantifrågor
Vid nästan alla myndigheter ingår arbetet med lönegarantihanteringen som en del av tillsynen över konkursärendena. Endast TSM i Malmö har avdelat en särskild tjänsteman som på heltid sysslar med lönegarantifrågorna.
SOU 2000:62 Bilaga 1 11
Vid TSM i Stockholm, Göteborg (inkluderat Halmstad), Härnösand, Umeå, Eskilstuna och Gävle sköter juristen sysslor av utpräglad juridisk karaktär, t.ex. processföringen. Den kamerala personalen sköter nästan uteslutande den löpande granskningen. Processföringen i Stockholm sköts i viss mån av en förordnad tjänsteman vid kronofogdemyndigheten. TSM i Kalmar granskar inte lönegarantiärendena systematiskt.
Övriga organisationsfrågor
Myndigheterna har i enkäten beretts tillfälle att lämna synpunkter på organisationen. TSM i Stockholm har därvid framfört kritik enligt följande. Organisationen i sin nuvarande utformning ger inte tillräckligt utrymme för TSM:s självständighet. TSM är numera en enhet inom kronofogdemyndigheten och är därmed underställd dels en enhetschef, dels regionkronodirektören. Detta innebär nackdelar ur resurstilldelningssynpunkt. Intressekollisioner mellan å ena sidan TSM och å andra sidan kronofogdemyndigheten i dess borgenärsfunktion avgörs i sista hand av kronofogdemyndighetens chef. Förtroendet för TSM:s verksamhet kan därför allvarligt skadas.
TSM i Malmö har framfört kritik mot att ADB-stödet inte är tillräckligt effektivt i förhållande till tingsrätterna. TSM i Göteborg, i vilket enheten i Halmstad instämmer, säger sig vara beroende av kronofogdemyndighetens hjälp i fråga om tillsynen över att näringsförbuden efterlevs.
TSM i Linköping framhåller å sin sida det positiva i att myndigheten har tillgång till såväl kameral som exekutiv personal med erfarenhet. TSM i Gävle kan köpa revisorstjänster från skattemyndigheten.
Två myndigheter säger sig har för lite personal och övriga säger sig inte kunna uttala sig på grund av att organisationen är alltför ny.
II. Utseende av konkursförvaltare
Allmänt
Enkätsvaren för TSM i Kalmar har under avsnitt II särredovisats för Kalmar län.
12 Bilaga 1 SOU 2000:62
Myndigheternas bedömningsgrunder vid utseende av konkursförvaltare
De enskilda faktorernas betydelse
Myndigheterna har genom enkäten fått tillfälle att ange vilken eller vilka av sju angivna faktorer i fråga II 1 a) – g) som de anser vara av betydelse vid förordnande av konkursförvaltare. De har därutöver rangordnat faktorernas betydelse, se fråga II 2).
Samtliga myndigheter har på olika sätt redovisat sin syn på de olika faktorernas betydelse. Ett gemensamt drag är att faktorerna a, dvs. kompetensen i juridiska frågor, och e, konkursförvaltarens förmåga att effektivt hantera en konkurs, allmänt anses vara viktigast. Faktor c, kunskapen om arbetsmarknadspolitiska frågor, anser TSM i allmänhet mer eller mindre sakna betydelse. Faktor d, kostnadsnivån på konkursförvaltarens tjänster, anses även allmänt vara av betydelse. Övriga faktorers betydenhet är i varierande grad beroende av olika omständigheter.
Vissa myndigheter har inte ansett sig särskilt kunna skilja ut annat än någon eller några av de olika faktorernas betydelse för förvaltarvalet. TSM i Jönköping anser t.ex. att samtliga faktorer är viktiga att iaktta vid ett förvaltarval. Myndigheten hävdar att den förvaltarkrets inom Jönköpings län som erhåller uppdrag har varit intakt under många år. Dessa förvaltare uppfyller de krav konkurslagen ställer, vilket f ö myndigheten anser vara viktigt för de personer som generellt anförtros uppdrag. Det är enligt denna myndighet därför inte möjligt att med utgångspunkt i de angivna faktorerna söka styra varje enskilt uppdrag till en viss person. Undantag kan möjligen göras för faktorerna f och g. Myndigheten har anlagt samma betraktelsesätt beträffande rangordningen.
TSM i Malmö har ansett att samtliga faktorer, utom g, är av betydelse för en advokats lämplighet som konkursförvaltare. Faktor g har däremot betydelse vid tillgångslösa konkurser eller konkurser med mindre tillgångar. I Linköping anser man att faktorernas betydelse är avhängig av vilken slags konkurs som det rör sig om, t.ex. en driftskonkurs med många anställda eller konkurs för fysisk person. Färre faktorer anses betydelsefulla i det förra fallet än i det senare. Oaktat konkursens karaktär anses dock faktor f ha en stor betydelse.
Argumenten hos myndigheterna för att faktor a är av stor betydelse går främst ut på att grundläggande kunskaper i juridik hos en konkursförvaltare är av generell betydelse för valet av sådan. Detta gäller oavsett konkursens karaktär. Även beträffande faktor e anser myndigheterna den generellt ha stor betydelse. Särskilt betonas faktorns betydelse för en snabb hantering och avveckling av konkursen samt ett gott utfall.
SOU 2000:62 Bilaga 1 13
Några TSM menar att faktorn har störst betydelse i större konkurser. TSM i Stockholm anser bl.a. att faktor e är av avgörande betydelse för förvaltarvalet i större och massmedialt spektakulära konkurser.
Betydelsen av kostnadsnivån på konkursförvaltarens tjänster, faktor d, framhålls främst av TSM i Stockholm, Gävle och, till viss del, Karlstad. TSM i Umeå anger att kostnadsnivån mellan de olika förvaltarna inte skiljer sig åt. Övriga myndigheter anser att faktorn har mer eller mindre stor betydelse.
Kunskapen i ekonomiska frågor, faktor b, betonas främst av TSM i Stockholm och Göteborg (inkl. Halmstadsenheten). Denna myndighet anser det vara av värde om förvaltaren själv har kunskapen. Vissa förvaltare har på senare år överlåtit bokföringsgranskningen på specialister, vilket får till följd att TSM har svårt att nå ut med synpunkter på bokföring och redovisning till dessa förvaltare.
Några myndigheter anser faktorns betydelse vara beroende av kunskapen i ekonomiska frågor inom kontorsorganisationen hos den enskilde förvaltaren.
Faktor f, dvs. antalet ärenden som en konkursförvaltare för tillfället hanterar, anser TSM inte ha generell betydelse. Några myndigheter beaktar faktorn om den skulle innebära att konkursärendena inte kan avslutas i tid. Stor betydelse tycker TSM i Linköping och Gävle att faktor f har. TSM i Kalmar (Växjö) anser att faktorn saknar betydelse. TSM i Stockholm menar att faktorn är mindre viktig med hänsyn till att en konkursförvaltare väl kan förvalta många konkurser som var för sig inte är arbetskrävande.
Förvaltarens verksamhetsort, faktor g, anser myndigheterna företrädesvis ha betydelse i mindre konkurser och då av kostnadsskäl t.ex. för resor. Två myndigheter framhåller även betydelsen av att förvaltaren har lokal kännedom om gäldenärens verksamhet.
Några myndigheter anser faktor c helt sakna betydelse medan andra anser den vara av mindre betydelse. Endast TSM i Umeå tillmäter faktorn viss betydelse. Inom denna region är det inte oviktigt att rädda arbetstillfällen i inlandskommunerna. Detta bör enligt myndigheten beaktas vid överlåtelse av rörelse.
Rangordningen
Flertalet av myndigheterna har rangordnat alla de sju faktorerna. TSM i Jönköping och Kalmar (Kalmar län) har dock inte rangordnat. TSM i Stockholm har sammanfört faktorerna a,b,d och e som mycket viktiga resp. f, g, och c som mindre viktiga. TSM i Linköping har endast rangordnat a, f och d som mycket viktiga. TSM i Kalmar (Växjö) har endast rangordnat vissa faktorer, nämligen e, a, d och b.
14 Bilaga 1 SOU 2000:62
Sammantaget anser de allra flesta TSM att faktorerna a och e har företräde framför de andra. Flertalet har även ansett faktor b vara av större vikt än övriga. Faktorerna d, f och g hamnar därefter, varvid d får sägas har företräde framför f och g. Faktor c placeras långt ned.
Betydelsen av förslag till konkursförvaltare av borgenär, gäldenären och annan
Allmänt kan sägas att TSM är mest positiva till förslag på förvaltare från borgenärerna. TSM i Umeå är den största tillskyndaren och menar att marknadskrafterna skall råda. TSM i Stockholm godtar förslag om inget talar däremot. I Malmö godtas också förslag utan andra prövningar än vad som eljest kommer i fråga. Några myndigheter kräver emellertid att skäl anges varför just en föreslagen förvaltare skall förordnas, bl.a. TSM i Göteborg. Minst positiva till förslag från borgenärerna är TSM i Jönköping och i Linköping. Från Jönköping hävdas att det generellt sett alltid föreligger risk för bindningar om en sökande, vare sig borgenär eller gäldenär, tillåts välja "sin egen förvaltare". Undantag görs om förslaget är förenat med "särskilda skäl". TSM i Linköping anser att önskemål om förvaltare från allmän synpunkt bör mötas med viss försiktighet.
TSM i rikets tre största städer samt i Gävle och Härnösand gör ingen prioritering av förslaget med utgångspunkt i vilken borgenärskategori som framför det. TSM i Stockholm lägger dock mindre vikt vid förslag från borgenär med obetydlig fordran och utan utsikter till utdelning. TSM i Linköping lägger större vikt vid förslag från prioriterade borgenärer.
Samtliga myndigheter utom TSM i Malmö, som har samma inställning till gäldenärsförslag som förslag från borgenärerna, har en restriktiv hållning till förslag på förvaltare av konkursgäldenären. Några myndigheter, t.ex. i Göteborg, i vilket Halmstadsenheten instämmer, avvisar helt förslag från gäldenär. TSM i Stockholm redovisar samma inställning med den begränsningen att förslaget godtas om särskilda skäl anses föreligga. Övriga myndigheter tillmäter gäldenärsförslag mindre betydelse.
Inställningen till förslag från annan än borgenär och gäldenär är genomgående negativ. Vid två av myndigheterna förekommer inte sådana förslag. Revisorsförslag är generellt sett mindre förekommande. TSM i Malmö och Växjö godtar inte alls förslag från likvidator. Myndigheten i Stockholm redovisar samma inställning som beträffande gäldenärsförslag. TSM i Göteborg (inkl. Halmstad) har den utgångspunkten att dylika förslag inte har sin grund i sakliga skäl utan i affärsmässiga rela-
SOU 2000:62 Bilaga 1 15
tioner. Övriga myndigheter redovisar på olika sätt att förslagen har liten betydelse.
Förekomsten av att flera konkursförvaltare utses i en konkurs
Det är ovanligt att TSM förordar att flera än en förvaltare utses. Om så sker är det oftast fråga om att jäv uppkommit för den först förordnade förvaltaren. Därutöver förekommer det att flera förvaltare utses i mycket stora konkurser.
Genomslagskraften av faktorerna under II. 1–4 hos tingsrätterna i samband med utseende av konkursförvaltare
Flertalet TSM uppger att det inte är vanligt förekommande att tingsrätterna inte beaktar de faktorer som redovisats ovan under 1–4 vid utseende av förvaltare. Dock har myndigheterna i de tre största städerna i landet jämte ytterligare två andra vissa synpunkter. TSM i Stockholm och i Göteborg påpekar att TSM:s invändningar mot förvaltarförslag inte alltid hörsammas av tingsrätterna. I Stockholmsregionen beaktar tingsrätterna heller inte alltid TSM:s påpekande om för hög kostnadsnivå (faktor d under fråga 1). TSM i Malmö anser att tingsrätterna ibland lägger större vikt vid förvaltarens verksamhetsort än vid förmågan att handlägga konkursen. TSM i Linköping hävdar att tingsrätterna möjligen har dålig kunskap om kompetensen hos de olika konkursförvaltarna och saknar insikt om kostnadsnivån. Tingsrätterna visar dock lyhördhet för TSM:s åsikter åtminstone beträffande kompetensfrågan varför detta inte är något problem. Enligt TSM i Härnösand tillmäter tingsrätterna endast ett fåtal faktorer, nämligen förvaltarens verksamhetsort och förvaltarförslag av annan än borgenär eller gäldenär, betydelse.
Bland de myndigheter som har påpekat brister i tingsrätternas beaktande av olika faktorer anger TSM i Stockholm och Göteborg att detta kan inverka negativt på kostnaderna i konkursen. Från Göteborg hävdas också att hanteringen av konkursen generellt sett blir dålig och att TSM:s tilltro till en självständig förvaltning rubbas.
Endast två myndigheter – TSM i Gävle och Kalmar (Växjö) – säger sig göra en kontinuerlig utvärdering efter vilka kriterier myndigheten avger yttrande till tingsrätterna och genomslagskraften av dessa där. Hos övriga myndigheter sker uppföljning främst genom policydiskussioner angående formerna för utseende av förvaltare, genom projektarbete, genom cirkulation av beslut i arvodesfrågor och vid konferenser.
16 Bilaga 1 SOU 2000:62
Formerna för samrådet mellan TSM och domstolarna vid utseende av konkursförvaltare. Betydelsen av "listor"
Nästan samtliga myndigheter uppger att "listor" används vid utseende av förvaltare i någon form. Några myndigheter säger sig ha en förteckning och ytterligare någon förordnar förvaltare ur en "fast krets". Bruket av listor sker på olika sätt. Vissa myndigheter tillämpar en strikt turordning medan andra väljer mera fritt. Det övervägande antalet TSM avger inte yttrande till domstolen i varje konkursärende. Dock avger myndigheterna nästan alltid yttrande när det föreligger förslag på förvaltare eller, ibland, i större konkurser.
Vid TSM i Stockholm fungerar listan hos de olika tingsrätterna så att TSM på förhand skall ha godkänt de där upptagna förvaltarna Ett sådant godkännande kan även anses ha skett genom att listan upptar förvaltare som finns på en för hela tillsynsområdet upprättad lista. Förvaltarna utses i turordning. Turordningsprinciper tillämpas även inom Jönköpingsregionen om än i något olika former beroende på tingsrätt. Denna region driver listornas och turordningens betydelse hårdast. Systemet tillämpas så att den enskilde förvaltaren anses ha förbundit sig att ta ett uppdrag om han tillfrågas. Han kan alltså inte tacka nej för att vid nästa tillfälle ta ett mera lönsamt sådant. I så fall får han avvakta till nästa omgång. I Malmöregionen är listorna närmast förteckningar men en viss turordning tillämpas i ordinära konkurser. En jämn fördelning av uppdragen mellan förvaltarna eftersträvas också av flertalet tingsrätter inom tillsynsområdena i Eskilstuna och Umeå. TSM i Göteborg, i vilket tillsynsenheten i Halmstad instämmer, uppger att listor används men att tingsrätterna har en synnerligen skiftande praxis.
TSM i Malmö, Umeå, Kalmar (Växjö), Eskilstuna och Linköping uppger att listorna inom regionerna är förteckningar över personer som kan förordnas som förvaltare. I Umeå värnar man om förvaltare inom regionen. TSM i Linköping godtar även förvaltare från annat län i vissa fall. I Kalmar (Kalmar län) används listor inte på annat sätt än att tingsrätterna någon gång hävdar en viss turording om TSM föreslår annan förvaltare.
Det är endast TSM i Malmö och Kalmar (Växjö) som avger yttrande i varje konkursärende när förvaltare skall utses. I Umeå sker så i stort sett alltid.
Bland de myndigheter som inte samråder i varje ärende uppger knappt hälften av tillsynsmyndigheterna, bl.a. TSM i Stockholm och i Göteborg (inkl. Halmstad), att så sker när förslag på förvaltare föreligger. Några myndigheter, däribland de nyss nämnda, yttrar sig även i större konkurser.
SOU 2000:62 Bilaga 1 17
Nyrekrytering av konkursförvaltare
Tillväxten av konkursförvaltare sker ofta genom s k internrekrytering, dvs. rekrytering av en biträdande jurist hos redan befintlig förvaltarbyrå. Ibland tar en person själv initiativet till en intresseanmälan för förvaltaruppdrag. Några TSM uppger att myndigheten vid behov själv söker lämpliga personer. Själva förfarandet brukar gå till så att samråd sker mellan TSM och tingsrätterna sedan t.ex. erforderliga referenser inhämtats.
TSM i Stockholm och Malmö skaffar kunskap om den tilltänkte förvaltaren genom intervjuer, besök på byrån, inhämtande av referenser m.m. Efter en "prövotid" om fem år brukar TSM i Stockholm föra upp personen på listan över förvaltare inom regionen. TSM i Kalmar (Växjö) uppger sig lägga ned stor möda på intervjuer m.m. för att söka finna lämpliga förvaltare.
I Jönköpings- och Linköpingsregionerna sker sällan nyrekrytering eftersom förvaltarkretsen är fast. Nyetablering sker uteslutande genom att en förvaltare slutar av åldersskäl, varvid en på byrån redan verksam person tar över.
Inställningen hos TSM till nyetablering av konkursförvaltare är genomgående restriktiv. Även några av de myndigheter som i grunden är positiva ser vissa risker.
Bland de myndigheter som har en restriktiv inställning anförs ofta risken för överetablering som ett skäl. Det sjunkande antalet konkursärenden anses bidra till detta. Genom att allt färre uppdrag kommer att spridas på flera förvaltare finns det enligt dessa myndigheter risk för att förvaltarna inte kan upprätthålla kompetensen.
TSM i Göteborg (inkl. Halmstad), Malmö, Umeå och Gävle har en i grunden positiv inställning. De två sist nämna myndigheterna befarar en risk för kompetensförlust och överetablering.
TSM:s åtgärder vid kännedom om brister hos konkursförvaltaren
Det övervägande antalet TSM får kännedom om eventuell misskötsamhet hos förvaltaren genom egna iakttagelser i tillsynsarbetet, t.ex. genom granskningar av olika handlingar. Även uppgifter från borgenärer och gäldenären är en vanlig källa till upplysning. Några TSM uppger att andra myndigheter såsom tingsrätten, polis och skattemyndighet ibland lämnar upplysningar.
Nästan samtliga myndigheter anger att den vanligaste bristen är att förvaltaren inte iakttar fristerna för ingivande av erforderliga handlingar, t.ex. förvaltar- och halvårsberättelser. En annan brist är att avsluten av konkurserna dröjer. Några myndigheter uppger att även materiella
18 Bilaga 1 SOU 2000:62
brister förekommer som upptäcks bl.a. i slutredovisningshandlingarna. Utomstående anmärker ibland på att förvaltaren inte är tillgänglig. Sist nämnda förhållande gäller särskilt för TSM i Eskilstuna.
Det är sällan eller aldrig som TSM har anledning att ingripa med en begäran om entledigande av konkursförvaltare hos domstol. De vanligaste åtgärderna mot försumlighet är att TSM i yttrande till tingsrätten förordar nedsättning av arvodet eller att en förvaltare inte tar några nya uppdrag under en viss tid, s.k. karantän. TSM brukar även skicka påminnelser eller påpeka bristerna vid samtal med förvaltaren. TSM i Stockholm brukar först framföra "hot" om entledigande eller "karantän" innan åtgärderna tas i bruk.
TSM:s övriga erfarenheter från tillämpningen av nuvarande regler om utseende av konkursförvaltare
TSM i Stockholm och Göteborg hör till de myndigheter som har kritiska synpunkter. TSM i Stockholm angriper tingsrätternas positiva inställning till att förordna förvaltare som föreslagits av, företrädesvis, gäldenären men även av borgenären. Detta menar man underblåsa ryktena om bekvämlighetskonkurser och gäldenärsvänliga förvaltare. Praxis vid tingsrätterna i denna region beträffande borgenärsförslag är att endast en borgenär får ett avgörande inflytande på förvaltarvalet. Enligt äldre rätt så hade hela borgenärskollektivet inflytandet. Sammantaget anser TSM i Stockholm att konkursförvaltarna bör rekryteras ur en lämplig krets av förvaltare och oberoende av förslag. TSM i Göteborg har invändningar generellt mot den skiftande praxisen vid utseende av förvaltare hos domstolarna inom regionen. Vid enheten i Halmstad är förhållandena annorlunda. Denna myndighet arbetar endast mot två tingsrätter, vilka båda har intagit en strikt hållning beträffande förvaltarförslag.
TSM i Eskilstuna har invändningar mot att tingsrätterna har dålig uppfattning om hur många konkurser förvaltarna hanterar och efterlyser samordning i denna fråga.
TSM i Härnösand upplever sin roll i fråga om utseende av förvaltare begränsad mot bakgrund av att TSM saknar beslutanderätten i denna fråga.
TSM i Malmö har en mera positiv syn. Myndigheten uppger att den arbetar aktivt med tillsynen i denna del och att tingsrätterna brukar hörsamma TSM:s synpunkter.
SOU 2000:62 Bilaga 1 19
III. Kontrollen av att konkursförvaltningen sker ändamålsenligt och lagenligt
Konkurstiderna
Allmänt
Myndigheterna har redovisat konkurstiderna i antal månader med undantag av TSM i Malmö som även redovisat i dagar och TSM i Jönköping som även angett år.
Myndigheterna i Kalmar, Eskilstuna, Gävle och Göteborg har särredovisat för de olika län som ingår i regionen, varvid endast TSM i Kalmar räknat ut genomsnittliga tider. I redovisningen har därför en genomsnittlig tid räknats ut för de övriga. Om något län inom en region har handläggningstider som kraftigt avviker från de andra länen anges detta särskilt.
TSM i Malmö har förutskickat att vissa brister finns i registreringen i OPTIMA-systemet. TSM i Härnösand har av tekniska skäl endast redovisat konkurstiderna i Västernorrlands län (inte Jämtlands län). Även TSM i Eskilstuna har uppgett att viss osäkerhet råder för uppgifterna.
Vid en jämförelse mellan år 1995 och första halvåret år 1997 har hos det övervägande antalet myndigheter de genomsnittliga konkurstiderna för såväl konkurser i allmänhet som kategorien utdelningskonkurser ökat något. I Eskilstunaregionen är ökningarna obetydliga. Samma förhållande gäller för Linköping beträffande konkurser i allmänhet.
Undantag utgör Kalmarregionen där tiderna minskat överlag samt Jönköpingsregionen där en minskning ägt rum i fråga om konkurser i allmänhet medan handläggningstiderna för utdelningskonkurser inte förändrats. TSM i Linköping redovisar en obetydlig minskning för utdelningskonkurser.
Handläggningstiderna för avskrivningskonkurserna har minskat eller varit oförändrade hos drygt hälften av myndigheterna och ökat för övriga.
De genomsnittliga konkurstiderna för år 1995 och första halvåret år 1997
Handläggningstiderna för samtliga konkurser för år 1995 ligger i intervallet 12 – 28 månader. Kortast tider redovisar TSM i Eskilstuna på i genomsnitt 14 månader. Även TSM i Jönköping och Linköping har korta handläggningstider. Höga siffror redovisar TSM i Umeå och i Härnösand, 28 resp. 26 månader.
20 Bilaga 1 SOU 2000:62
För första halvåret 1997 gäller intervallet 16 – 37 månader. Kortast tider har samma TSM som under 1995 och även TSM i Kalmar och Karlstad, dvs. 16–20 månader. Myndigheter som har långa tider är förutom de för 1995 ovan nämnda, även Göteborgsregionen, särskilt Göteborgs och Bohus län samt Skaraborgs län. Handläggningstiderna ligger för dessa regioner på i genomsnitt mellan knappt 2,5 och 3 år. De inom Göteborgsregionen angivna länen ligger på drygt 2,5 år.
Handläggningstiderna för TSM i Stockholm och i Malmö ligger runt 1,5 år och något därutöver.
De genomsnittliga handläggningstiderna fördelade på utdelningsresp. avskrivningskonkurser för år 1995 och första halvåret år 1997
Handläggningstiderna är genomgående längre för utdelningskonkurser. För år 1995 gäller för det stora flertalet myndigheter omkring 2 år. TSM i Härnösand och Umeå redovisar tider om 2,5 år resp. om knappt 3 år.
För första halvåret 1997 redovisar TSM i Eskilstuna, Kalmar, Jönköping och Linköping handläggningstider som understiger 2 år. TSM i Karlstad anger drygt 2 år. TSM i Stockholm, Göteborg (dock inte Göteborgs och Bohus län, Skaraborgs län resp. Hallands län, vilka har handläggningstider om drygt 3 år samt under 1,5 år) och Malmö anger drygt 2,5 år. TSM i Umeå, Härnösand och Gävle anger handläggningstider som överstiger 3 år. Längst handläggningstid anger TSM i Umeå med 46 månader.
För avskrivningskonkurserna redovisar flertalet myndigheter handläggningstider under 1,5 år för år 1995. Däribland ingår de TSM som redovisar de lägsta handläggningstiderna för utdelningskonkurser under första halvåret 1997. Dessutom ingår TSM i Stockholm, Malmö, Gävle samt Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län inom region Göteborg. Längst tider redovisar TSM i Umeå, 2 år, och Hallands län inom Göteborgsregionen, knappt 34 månader.
För första halvåret år 1997 anger de flesta myndigheter handläggningstider som understiger 1,5 år för avskrivningskonkurserna. Inom region Göteborg gör Älvsborgs och Hallands län också detta. TSM i Umeå och i Härnösand samt övriga län inom region Göteborg redovisar tider mellan 2 och 2,5 år.
SOU 2000:62 Bilaga 1 21
Andelen avskrivningskonkurser som avslutats inom sex månader
För såväl år 1995 som år 1997 utgör andelen avskrivningskonkurser som avslutats inom perioden för TSM i Umeå och i Härnösand 10 % eller därunder. TSM i Stockholm redovisar för samma perioder siffror mellan 10 och 15 %. TSM i Göteborg anger andelen till cirka 21 %, varav Hallands län anger mellan 25 och 30 %. TSM i Kalmar ligger i intervallet 27–30 % och TSM i Gävle mellan 26,5 och 28 %. TSM i Karlstad anger 34–37 %. Högst andel avslutade avskrivningskonkurser visar TSM i Jönköping med 48 % för bägge perioderna.
För år 1995 anger TSM i Linköping 46 %. Motsvarande siffror för TSM i Eskilstuna är 31 %, dock att spridningen inom regionen ligger mellan drygt 12 och 45 %. För dessa myndigheter gäller att andelen sjunkit under första halvåret 1997 till 26 %, dock att spridningen inom Eskilstunaregionen är mellan drygt 16 och knappt 40 %.
TSM i Malmö har ökat andelen avslutade avskrivningskonkurser från 29 % år 1995 till 38 % första halvåret 1997.
De vanligaste fördröjningsfaktorerna och metoderna för att motverka dessa
De vanligaste fördröjningsfaktorerna uppger TSM vara främst pågående processer, svårigheter vid indrivning av utestående kundfordringar och arbetsanhopning. Det sist nämnda är enligt myndigheterna en följd av den stora uppgången av ärenden i början av 1990-talet. Även sådana orsaker som snarast är att hänföra till förvaltaren själv, t.ex. egna prioriteringar, brister i kontorsorganisationen, dröjsmål med att ge in handlingar m.m. anges som fördröjande faktorer. TSM i Stockholm anger också svårigheten att förmå gäldenären att inställa sig till edgången.
Myndigheterna får känndom om eventuella fördröjningsfaktorer genom förvaltar- och halvårsberättelser samt genom OPTIMA. Systemet utnyttjas också för att följa upp konkurser som av oklara skäl inte avslutas. Vissa TSM har även tagit i bruk egna program (t.ex. Excel) för att få en bättre överblick. Underlaget används t.ex. vid sammanträffanden med den enskilde konkursförvaltaren och för att skicka påminnelser. Ibland får även tingsrätterna kännedom om fördröjningarna.
TSM försöker komma till rätta med oönskade fördröjningar främst genom att förorda arvodesnedsättningar, att ta i bruk systemet med "karantän" och att utfärda påminnelser. Så sker i de avseenden fördröjningen är att hänföra till förvaltaren själv. För äldre konkurser utarbetas ibland planer för avslut. Fördröjningsfaktorer vilka är att hänföra till yttre omständigheter, t ex. processer, går av naturliga skäl inte att påverka. TSM i Stockholm brukar föreslå förvaltarna att konkursen
22 Bilaga 1 SOU 2000:62
skall avskrivas enligt 10 kap. 2 § 2 st. KL om gäldenären inte inställer sig till edgången.
Kontakterna mellan TSM och förvaltaren
Tillämpningen av 7 kap. 9–10 §§ KL
Kontakter som har sin grund i tillämpningen av 7 kap 9 § KL sker vanligen per telefon men även skriftligen. TSM i Jönköping och Linköping har ett system där förvaltaren i konkursens inledningsskede lämnar information enligt en för ändamålet upprättad mall. TSM i Malmö inhämtar bl.a. information vid edgångssammanträdena.
De kontakter mellan TSM och förvaltaren som etableras med stöd av 7 kap. 10 § KL sker även dessa vanligen per telefon och i skrift. Några myndigheter, däribland TSM i de tre storstäderna och Kalmar (Växjö), uppger att de ibland sammanträffar med förvaltaren t.ex. på TSM, på byrån eller på ett driftsställe.
Cirka hälften av myndigheterna anför kritik i större eller mindre grad mot hur tillämpningen av 7 kap. 10 § KL fungerar. TSM i Göteborg (inkl. Halmstad) och Malmö anser att tillämpningen av samrådsförfarandet enligt 7 kap. 10 § KL inte fungerar tillfredsställande på grund av att förvaltarna inte lämnar information i tillräcklig utsträckning. TSM i Stockholm uppger att förvaltarna verkar att ha alltför höga förväntningar på ett ställningstagande från TSM:s sida. Myndigheten anser sig endast böra ta ställning om förvaltaren ämnar företa t.ex. olämpliga åtgärder. Övriga kritiska myndigheter anger sammanfattningsvis att samrådsförfarandet skulle kunna fungera bättre.
Bland de myndigheter som har ett positivt förhållningssätt är TSM i Jönköping mest nöjd. Denna myndighet uppger att kontakter med stöd av 7 kap. 9–10 § KL fungerar mycket bra, vilket tillskrivs det faktum att TSM:s personal och förvaltarkretsen under en lång tid varit nästan oförändrad. Även TSM i Kalmar (Växjö) uppger att motsvarande kontakter är mycket bra.
Formerna för informationsutbytet mellan TSM och konkursförvaltarna i generella frågor
Samtliga myndigheter uppger att de främst lämnar information i skriftlig form. Bl.a. utkommer vid TSM i Stockholm "TSM-nytt" vid behov. Därutöver anordnas i några regioner konferenser och förvaltarträffar. Dessutom sker informationsutbyte när TSM gör besök hos enskilda förvaltare.
SOU 2000:62 Bilaga 1 23
I Stockholm finns en s.k. DKT-grupp med representanter för domstolarna, konkursförvaltarna och TSM för informationsutbyte.
Informationen enligt konkursbouppteckningen, halvårs- och förvaltarberättelserna som underlag för tillsynen
Det övervägande antalet myndigheter anser av olika skäl inte att den information som lämnas i ovan nämnda handlingar är till fyllest som underlag för tillsynsarbetet. Flertalet anför kritik särskilt mot utformningen av halvårsberättelserna (7 kap. 20 § KL). Bl.a. uppges att det däri ofta saknas uppgift om vilka åtgärder som återstår i en konkurs.
TSM i Stockholm är den myndighet som är mest kritisk. Myndigheten hävdar att de i bouppteckningarna upptagna värdena ofta är summariska och att uppgifter ofta saknas om bokföring. Det sist nämnda får till följd att uppgiften inte omfattas av edstemat vid edgången. Förvaltarberättelserna ger enligt samma myndighet inte fullständiga uppgifter om viss egendom och halvårsberättelserna brister på sätt som angetts ovan.
TSM i Kalmar (Växjö) är nöjd och uppger att konkursdokumenten blir allt bättre.
Kontakterna mellan TSM samt gäldenären och borgenärerna
TSM:s kontakter med gäldenären sker oftast på initiativ av den senare. Gäldenären önskar vanligen dryfta sitt missnöje med någon åtgärd som förvaltaren vidtagit eller med för lång avvecklingstid för konkursen. Några TSM uppger att förvaltarens arvode ibland diskuteras.
Kontakter med borgenärerna förekommer överlag sällan. Ungefär hälften av myndigheterna tar oftare själva initiativ till kontakt. Borgenärerna tar mera sällan kontakt med TSM. TSM:s kontakter sker vanligen i anledning av önskemål om att få borgenärernas synpunkter på förvaltarens arvodesyrkande. Borgenärerna själva brukar nämligen inte kontakta TSM i anledning härav. TSM i Stockholm önskar även synpunkter i fråga om slutredovisningar och i Göteborg önskas borgenärernas synpunkter på konkursförvaltningen i allmänhet.
Tvångsmedel
Ungefär hälften av myndigheterna, däribland TSM i Stockholm, i Jönköping och i Kalmar (såväl Växjö som Kalmar län), uppger att de så gott som aldrig tar initiativ till bruk av tvångsmedel. Ytterligare tre myndigheter, bl.a. TSM i Göteborg (inkl. Halmstad) och Linköping gör
24 Bilaga 1 SOU 2000:62
det sällan eller ganska sällan. Några myndigheter uppger att de tar initiativet efter samråd med förvaltaren.
I de fall tvångsmedel används är det ofta fråga om hämtning, häktning eller omhändertagande av pass. TSM i Göteborg (inkl. Halmstad) uppger att även begäran om handräckning för att få tillgång till viss egendom förekommer.
Bevaknings- och utdelningsförfarandet
Flertalet av myndigheterna uppger att de inte brukar närvara vid förlikningssammanträdena.
Av de TSM som brukar närvara, t.ex. i de tre storstäderna, gör det övervägande antalet detta sällan eller mycket sällan. Dessa myndigheter uppfattar sina roller sammanfattningsvis som observatörens. Ett undantag utgör TSM i Malmö vilken anger att syftet med närvaron att bl.a. är att idka samrådsförfarande.
Samtliga TSM går igenom utdelningsförslagen. Om några fel upptäcks brukar förvaltaren informellt uppmärksammas på detta. Några TSM samordnar denna granskning med utlåtandena över slutredovisningen. Några TSM yttrar sig informellt över utdelningsförslaget till tingsrätterna.
Vid tillämpningen av 11 kap. 21 § KL anger TSM i allmänhet att en kontroll sker av att rätt borgenär får korrekt belopp. Några myndigheter fäster vikt vid att beloppet inte är alltför högt.
Slutredovisning
Gemensamt för flertalet myndigheter är att någon form av prioritering görs vid granskningen av slutredovisningshandlingarna. Prioriteringarna är främst förestavade av myndighetens uppfattning om att vissa faktorer särskilt bör beaktas vid granskningen. Vissa myndigheter hävdar t.ex. att kriterier som "väsentlighet och risk" är vägledande. Ett vanligt förfarande är att TSM först gör en allmän kontroll, t.ex. en "baskontroll" som i Kalmar (Växjö). Ett annat förfarande är "minimigranskning" som t.ex. vid TSM i Stockholm, Umeå och Kalmar (Växjö). Denna slags kontroll sker hos några myndigheter enligt en granskningsplan. Med ledning av nämnda granskning sker sedan en fördjupad, fullständig kontroll av t.ex. driftskonkurser, i vilka särskilda riskmoment anses föreligga.
Några myndigheter gör prioriteringar genom att låta olika personalkategorier granska sluthandlingarna beroende på svårighetsgrad.
Rationaliseringarna har gått längst hos TSM i Stockholm och Härnösand. I Stockholm granskas inte alls slutredovisningar i taxekonkurs-
SOU 2000:62 Bilaga 1 25
er om kostnaderna inte överstiger 4 000 kronor. TSM i Härnösand uppger att den generellt gör stickprovsmässiga granskningar.
Samtliga myndigheter utom TSM i Stockholm granskar verifikaten i den enskilda konkursen åtminstone stickprovsvis. I Stockholm sker så endast ibland.
TSM:s beslutsfunktioner
Samtliga myndigheter uppger att de så gott som sällan eller aldrig tilllämpar 3 kap. 6 §, 7 kap. 4 § eller 8 kap. 7 § KL och om så sker föreligger inga problem. TSM i Kalmar (Växjö) upplyser att förvaltaren någon gång önskar överlägga om den materiella frågan i 3 kap. 6 § KL, vilket inte anses lämpligt med hänsyn till TSM:s beslutandefunktion.
IV. Arvoderingen av konkursförvaltare
Nästan alla TSM anger (TSM i Härnösand har endast redovisat Västernorrlands län), oftast efter uppskattning, att frekvensen av erinringar mot begärda arvoden är mycket låg. De myndigheter som anger andel uppskattar denna till mellan fem och tio procent. Övriga TSM anger t.ex. att antalet erinringar uppgår till tio à femton ärenden per år.
Endast TSM i Malmö och Jönköping uppger en högre andel erinringar, nämligen 32–33 % resp. drygt 15 % (för 96) och 18 % (för 97).
Flertalet TSM uppger att det inte är någon skillnad i frekvensen av erinringar mellan utdelnings- resp. avskrivningskonkurser med arvodesanspråk över taxa.
Två myndigheter, bl.a. TSM i Stockholm, uppger att frekvensen är högre för sist nämnda kategori. Endast TSM i Linköping anger frekvensen vara högre beträffande utdelningskonkurser.
Ett genomgående drag hos TSM är att arvodesbedömningen sker efter vad som anses skäligt vid en jämförelse med andra likartade konkurser. Flertalet TSM arbetar inte med några på förhand fastlagda "schablonersättningar" eller "prutningsnormer". I stället görs en bedömning av vad ett visst arbetsmoment i kostnadsräkningen kan vara värt i jämförelse med motsvarande moment i andra konkurser. TSM söker ibland ledning i rättsfall. Jämförelser sker främst i fråga om rutinbetonade åtgärder såsom bokföring, hantering av lönegarantifrågor och anställda, upprättande av förvaltar- och halvårsberättelser, närvaro vid edgångssammanträden m.m. Även ersättningsyrkanden för fortsatt drift bedöms på detta sätt.
TSM i Malmö, Jönköping och Umeå anger att de tillämpar schablonersättningar i något större utsträckning. Exempelvis värderas bokföringsåtgärder per verifikat till 45–50 kr, närvaro vid edgångssam-
26 Bilaga 1 SOU 2000:62
manträde på förvaltarens hemort till 1 000 kr, upprättande av förvaltarberättelse till ungefär 10 000 kr, arbete med fortsatt drift till 20 000 – 25 000 kr etc.
Prutningar förekommer hos flera myndigheter i fråga om formella brister, dvs. förseningar med ingivande av förvaltar- och halvårsberättelser eller dröjsmål med konkursavslut. TSM uppger överlag att de inte använder sig av "prutningsnormer". Ett undantag utgör TSM i Linköping som påkallar nedsättning i dessa fall med mellan 5 000 – 10 000 kr.
Flertalet TSM uppger att de brukar få gehör för sina synpunkter på arvodesyrkandena hos domstolarna. Genomgående anser dessa myndigheter att utsikterna till framgång är större vid invändningar mot formella brister. Några myndigheter hävdar att vissa domstolar inte gärna fullt ut godtar TSM:s invändningar utan fastställer arvodet enligt en "medelväg".
Övriga myndigheter, däribland TSM i Stockholm och Göteborg, dock inte enheten i Halmstad, uppger att domstolarnas attityd varierar. TSM i Stockholm anger t.ex. att variationer finns såväl mellan olika tingsrätter som inom tingsrätterna samt inom hovrätten. TSM i Linköping anser tingsrätternas inställning vara minst sagt vacklande och att domstolarna inte är lyhörda för TSM:s kunskap i att bedöma arvodena och förvaltarnas handläggning. Samma myndighet påpekar att tingsrätterna ibland har en oklar uppfattning om TSM:s roll i sammanhanget.
TSM:s åsikter om kvaliteten på arvodesframställningarna och arbetsredogörelserna är genomgående negativ. Drygt hälften av myndigheterna uppger att nämnda dokument inte är till fyllest som underlag för en bedömning av arvodet. Bland dessa återfinns TSM i de tre storstäderna. Kritiken riktar sig främst mot avsaknaden av tidsredovisning men även i fråga om debiteringsnormer. Av de återstående myndigheterna är TSM i Linköping, Karlstad och Halmstad nöjda i stort. Övriga anger att arvodesframställningar och arbetsredogörelser i allmänhet är bra men att kompletteringar ibland behövs.
V. Övrigt
Allmänna synpunkter på konkurstillsynen
De av flertalet myndigheter som lämnat allmänna synpunkter på konkurstillsynen har i olika utsträckning framfört kritik mot nuvarande ordning.
SOU 2000:62 Bilaga 1 27
TSM i Stockholm har framfört flest synpunkter, vilka kan sammanfattas enligt följande. Tillsynsfunktionen är en "...tandlös papperstiger som föga förmår att fullgöra de uppgifter som den förutsätts skola göra." Myndigheten efterlyser en mera självständig tillsynsfunktion, vilken kan uppnås genom att TSM anförtros beslutanderätten i fråga om utseende och arvodering av konkursförvaltarna. Den nuvarande organisationen inbjuder också till att tillsynen sammanblandas med kronofogdemyndighetens roll som företrädare för statens borgenärsintressen. TSM bör även stöttas i sin myndighetsutövande roll genom lagstiftning som föreskriver en skyldighet att redovisa tidsåtgång i arvodesframställningarna. Därutöver anser TSM i Stockholm att innehållet i 7 kap. 1 § KL bör ändras. Bedömningen av förvaltarens lämplighet bör ske med utgångspunkt i vad som generellt krävs i en konkurs, inte vad som erfordras i den enskilda konkursen. I övrigt önskar myndigheten viss lagstiftning om sekretess för uppgifter om bl.a. affärshemligheter.
TSM i Malmö önskar också att myndigheten får en självständigare ställning. Ett steg i denna riktning kan vara att RSV ger budgetanslag direkt till TSM och inte via regionkronodirektören. TSM i Eskilstuna hävdar, liksom myndigheten i Stockholm, att TSM bör anförtros uppgiften att utse och arvodera förvaltarna. En standardisering av arvodesframställningarna och slutredovisningshandlingarna efterlyses också.
TSM i Göteborg och i Umeå betonar att tyngdpunkten i tillsynsarbetet bör ligga i den fortlöpande tillsynen. TSM i Kalmar (Växjö) har samma synsätt om än i mera positiva ordalag. Göteborgsmyndigheten anser att lagstiftningen till viss del ger vägledning om tillsynsfunktionen i konkursens inlednings- och avslutningsskede men inte för den mellanliggande perioden. I Umeå anser man att efterhandsgranskningen bör utmönstras ur tillsynsarbetet. TSM i Kalmar (Växjö) anser att TSM är en balansfaktor till de intressen som gör sig gällande i en konkurs. Förvaltarens unikt självständiga ställning måste balanseras under konkursens gång genom myndighetens interaktion. Den nuvarande lagstiftningen ger enligt TSM i Kalmar utrymme för en sådan ordning.
TSM i Härnösand och, till viss del, även i Gävle anser att omvärldens förväntningar om vilken roll TSM har skiljer sig från lagstiftarens intentioner.
TSM i Karlstad anser att de har för lite resurser till men för tillsynen i konkursens inledningsskede.
Allmänna synpunkter på lönegarantihanteringen
Drygt hälften av myndigheterna uppger tillämpningsproblem beträffande 12 § sjätte stycket förmånsrättslagen (1970:979) främst i dess lydelse före lagändringen den 1 juni 1997, som var ett resultat av en EU-
28 Bilaga 1 SOU 2000:62
anpassning. Några myndigheter anser även att bestämmelsens nuvarande utformning medför tillämpningsproblem. TSM i Malmö och i Eskilstuna framhåller behovet av ett utvidgat omprövningsförfarande av förvaltarnas lönegarantibeslut. Därigenom skulle processekonomiska fördelar vinnas (jfr 18 och 20 §§ LGL). Samma myndigheter anser det vara en brist att TSM inte kan hindra utbetalning av lönegarantimedel till arbetstagaren trots att TSM väckt talan mot den senare (jfr 30 § LGL). TSM i Malmö och Linköping hävdar att oklarhet föreligger om tillämpningen av 25 § LGL och statens åberopsbörda i anslutning till nämnda paragraf.
TSM i Stockholm uppger att myndigheten i konkursens inledning får ett dåligt underlag för granskning av förvaltarens lönegarantibeslut. Beslutshandlingen ger endast underlag för en teknisk granskning av t.ex. beloppets riktighet. Underlaget för att göra en materiell bedömning av beslutets riktighet såvitt avser arbetstagarens rätt till lönegaranti föreligger nämligen först genom bouppteckning och förvaltarberättelse.
TSM i Göteborg menar att det är principiellt tveksamt att TSM uppträder som part i lönegarantiprocesserna, eftersom TSM:s roll i förhållande till aktörerna i en konkurs i övrigt är neutral.
SOU 2000:62 Underbilaga 29
Enkät till tillsynsmyndigheterna (TSM)
I. TSM:s organisation
1 Hur är TSM organiserad i fråga om olika personalkategorier? 2 Var god ange med kryssmarkering dels vilka sysslor som åligger de olika kategorierna ovan med utgångspunkt i TSM:s uppgifter enligt konkurslagen (1987:672), dels frekvensen av sysslorna, se bilaga. 3 Om delegation inte sker alls eller endast delvis: Vilka är skälen för att underlåta delegation av arbetsuppgifter om möjlighet finns? 4a) Hur stor personalstyrka sysslar med tillsynen över lönegarantihanteringen? b) Vilken personalkategori utför de olika uppgifterna inom denna hantering? 5 Har TSM några ytterligare synpunkter angående TSM:s organisation?
II. Utseende av konkursförvaltare
1 Vilken/Vilka av bedömningsgrunderna nedan anser TSM ha betydelse vid utseende av förvaltare och varför? a) Kompetens i juridiska frågor såsom allmän juridik, affärsjuridik, straffrätt och arbetsrätt, inkl. lönegarantifrågor? b) Kompetens i ekonomiska frågor såsom företagsekonomi, redovisning och bokföring? c) Kunskap om arbetsmarknadspolitiska frågor? d) Kostnadsnivån på konkursförvaltarens tjänster (innefattande förvaltarens eget arvode, kostnader för kontorsorganisation samt löner till biträdande jurister och kameral personal) mot bakgrund av TSM:s tidigare erfarenheter av förvaltaren? e) Konkursförvaltarens förmåga att effektivt förvalta en konkurs med utgångspunkt i främst dennes skicklighet som "affärsman" och konkursens karaktär? f) Antalet pågående konkursärenden som förvaltaren för tillfället hanterar? g) Förvaltarens verksamhetsort? 2 Var god rangordna om möjligt faktorerna under 1 a)–g) inbördes. 3 Vilken betydelse tillmäts förslag till förvaltare av a) gäldenären? b) borgenärerna, uppdelade i olika kategorier som staten, bank, annan juridisk person och fysisk person?
30 Underbilaga SOU 2000:62
c) annan, t.ex. revisor eller likvidator? 4. I vilka fall brukar TSM förorda att flera än en förvaltare bör utses i en konkurs? 5a) Är det vanligt förekommande att någon /några faktorer under frågorna 1 – 4 ovan inte beaktas av tingsrätterna och i så fall vilka? b) Om någon/några faktorer inte beaktas, får det betydelse för konkursutfallet? c) Sker en kontinuerlig utvärdering hos TSM efter vilka kriterier myndigheten avger yttrande till tingsrätterna resp. vilken genomslagskraft dessa kriterier har i tingsrätternas beslut? 6. I vilka former brukar vanligen samrådet ske mellan domstolarna och TSM vid utseende av förvaltare? a) Används "listor" och i så fall i vilken omfattning? b) Avger TSM yttrande i varje konkursärende? c) Förekommer det kombination av "lista" och yttrande? 7a) Hur sker "nyrekrytering" av förvaltare? b) Vilken inställning har TSM till att nya förvaltare försöker etablera sig? 8a) Hur får TSM kännedom om ev. misskötsamhet hos en förvaltare? b) Vilka är de vanligaste bristerna? c) Vilka åtgärder brukar myndigheten vidta mot en försumlig förvaltare? Initierar TSM entledigande? Andra sanktioner? 9. Har TSM några ytterligare synpunkter på TSM:s erfarenheter från tillämpningen av nuvarande regler om utseende av förvaltare?
III. Kontrollen av att konkursförvaltningen sker ändamålsenligt och lagenligt
Konkurstiderna
1 Hur lång är den genomsnittliga konkurstiden (dvs. tiden mellan tingsrättens beslut om konkurs till rättens beslut om att konkursen är avslutad) för konkurser inom TSM:s område räknad i månader? a) för samtliga konkurser som avslutats under hela året 1995 resp. under första halvåret 1997? b) för samtliga konkurser som avslutats under hela året 1995 resp. under första halvåret 1997 fördelade mellan utdelningskonkurser resp. avskrivningskonkurser? 2 Hur stor andel av avskrivningskonkurserna som avslutats under 1995 resp. under första halvåret 1997 avslutades inom sex månader?
SOU 2000:62 Underbilaga 31
3 Hur utnyttjas befintligt bevakningssystem för att konkurserna inte skall fördröjas? 4a) Vilka är de vanligaste fördröjningsfaktorerna? b) Vilka åtgärder vidtas för att framdeles motverka dessa fördröjningsfaktorer?
Kontakterna mellan TSM och förvaltaren
1 Hur sker kontakterna mellan TSM och förvaltaren a) vid en tillämpning av 7 kap. 9 § KL? b) vid en tillämpning av 7 kap. 10 § KL? 2 Fungerar kontakterna enligt ovan nämnda lagrum tillfredsställande? 3 Hur lämnar TSM information till förvaltarna i generella frågor? I skriftlig information? Vid konferenser? På annat sätt? 4 Brukar den information som lämnas av förvaltaren i bouppteckningen (7 kap. 13 § KL), i förvaltarberättelsen (7 kap. 15 § KL) och i halvårsberättelsen (7 kap. 20 § KL) vara tillfredsställande som underlag för TSM:s tillsyn?
Kontakterna mellan TSM samt gäldenären och borgenärerna
1 I vilka situationer brukar TSM ha kontakt med a) gäldenären? b) borgenärerna? Hur ofta brukar t.ex. borgenärerna göra invändningar hos TSM mot förvaltarens arvode? 2 Vem brukar ta initiativ till kontakten?
Tvångsmedel
1 Brukar TSM ta initiativ till användning av tvångsmedel? 2 I så fall till vilket eller vilka slags tvångsmedel?
Bevaknings- och utdelningsförfarandet
1 Brukar TSM närvara vid förlikningssammanträden? Vilken roll spelar i så fall TSM:s närvaro för tillsynsfunktionen? 2 Vilka åtgärder brukar TSM vidta när ett utdelningsförslag kommit in till myndigheten? Hur kommer TSM:s eventuella synpunkter på utdelningsförslaget till uttryck? 3 Vilka överväganden gör TSM vid en tillämpning av 11 kap. 21 § KL?
32 Underbilaga SOU 2000:62
Slutredovisning
1 Vilka rutiner tillämpar TSM vid granskningen av slutredovisningarna? 2 Granskar TSM verifikaten?
TSM:s beslutsfunktioner
Finns det problem med TSM:s beslutsfunktioner enligt 3 kap. 6 §, 7 kap. 4 §, och 8 kap. 7 § KL?
IV. Arvoderingen av konkursförvaltare
1 Vilken är frekvensen av erinringar mot begärda arvoden? Föreligger det någon skillnad mellan utdelnings- resp. avskrivningskonkurser med arvodesanspråk över taxa? 2 Enligt vilka bedömningsgrunder brukar TSM erinra mot arvodena? Finns det "prutningsnormer", bruk av schabloner etc.? 3 Vilken är domstolarnas attityd till TSM:s erinringar? Är det t.ex. skillnad mellan inställningen till formella brister (t.ex. underlåtenhet att iaktta tidsfrister) och materiella brister (t.ex. förmåga att hantera en återvinningsprocess)? 4 Brukar arvodesframställningarna och arbetsredogörelsen vara tillfyllest som bedömningsunderlag för arvodesprövningen?
V. Övrigt
1 Har TSM några ytterligare synpunkter i fråga om konkurstillsynen? 2 Har några problem uppkommit för TSM vid tillämpningen av lönegarantilagen (1992:497)?
SOU 2000:62 Underbilaga 33
Bilaga (enkätfrågor till tillsynsmyndigheterna)
ÅTGÄRDER PERSONALKATEGORI DELEGATION FREKVENS
Jurist Eko-
nom
Kameral pers.
1
Övr.
pers.
Ja Nej Sällan Ibland Ofta
A. Åtgärder vid utseende av förvaltare m.m.
1. Yttrar sig till tingsrätten i fråga om
a) utseende av förvaltare (7 kap. 3 § 1 st. KL)
b) antalet förvaltare (7 kap. 3 § 1 st. KL)
c) ökning av antalet förvaltare (7 kap. 3 § 2 st. KL)
d) delning av förvaltningen (7 kap. 3 § 2 st.KL)
e) entledigande av förvaltare (7 kap. 5 § KL)
f) efterträdare till avgången förvaltare (7 kap. 6 § KL
2. Tar initiativ till åtgärd under 1c), d) eller e) B. Förh TSM./. gäldenären
1. Representerar TSM vid edgångssammanträden (2 kap
24 § och 6 kap. 5 § KL)
1
Var goda att i förekommande fall ange dels om intern eller extern personal anli-
tas, dels vilken slags personal som avses (t.ex. revisor etc.)
34 Underbilaga SOU 2000:62
ÅTGÄRDER PERSONALKATEGORI DELEGATION FREKVENS
Jurist Eko-
nom
Kameral pers.
1
Övr.
pers.
Ja Nej Sällan Ibland Ofta
2. Yttrar sig till tingsrätten i fråga om tvångsmedel (6 kap. 7 § och 10 § KL)
3. Initierar fråga om tvångsmedel (6 kap. 7 § och 10 § KL)
4. Representerar TSM vid förhandling i tingsrätten ang. prövning av tvångsmedel (6 kap. 7 § och 11 § KL)
5. Begär upplysningar av gäldenären enl. 6 kap. 2 § KL C. Förh. TSM./. förvaltaren
1. Fattar beslut i förvaltningsfråga enl. 7 kap. 4 § 2 st. KL när flera förv. inte kan enas
2. Begär upplysningar av förv. enl. 7 kap. 9 § KL
3. Deltar i samrådsförfarande enl. 7 kap. 10 § KL
4. Granskar av förvaltaren inlämnad a. bouppteckning (7 kap. 13 § 4 st. KL)
SOU 2000:62 Underbilaga 35
ÅTGÄRDER PERSONALKATEGORI DELEGATION FREKVENS
Jurist Eko-
nom
Kameral pers.
1
Övr.
pers.
Ja Nej Sällan Ibland Ofta
b. bevakningsförteckning (7 kap. 13 § 6 st. KL) c. förvaltarberättelse (7 kap. 15 § KL) d. halvårsberättelse (7 kap. 20 § KL)
5. Tar emot uppgift av förvaltaren angående a. att bouppteckning redan inlämnats till tingsrätten (7 kap. 13 § 5 st. KL) b. kontoförande bank (7 kap. 18 § KL) c. bankkonto m.m. efter konkursavslut (7 kap. 21 § KL) d. vilket räkenskapsmaterial som skall arkiveras hos TSM (7 kap. 22 § KL)
6. Yttrar sig till tingsrätten ang. utseende av rådgivare och förlikningsman (7 kap. 7 § KL) D. Bevakningsförfarandet
1. Överklagar tingsrättens avslagsbeslut på en framställning av en förvaltare att
36 Underbilaga SOU 2000:62
ÅTGÄRDER PERSONALKATEGORI DELEGATION FREKVENS
Jurist Eko-
nom
Kameral pers.
1
Övr.
pers.
Ja Nej Sällan Ibland Ofta
inleda bevakningsförfarande (9 kap. 1 § och 16 kap. 8 § 1 st. 5 KL)
2. Deltar vid förlikningssammanträde (9 kap. 13 § KL)
3. Tar emot underrättelse av förv. om a. bevakningsförfarande (9 kap. 8 § KL) b. efterbevakning (9 kap. 21 § KL) E. Utdelningsförfarandet
1. Tar emot utdelningsförslag och förvaltningsredogörelse av förv. (för ev. granskning) (11 kap. 5 § KL)
2. Tar emot underrättelse av förv. att medel utbetalats till borgenärerna (11 kap. 9 § KL)
3. Fattar beslut om att medge förv. att dela ut nytillkomna medel utan efterutdelning (11 kap. 21 § KL)
SOU 2000:62 Underbilaga 37
ÅTGÄRDER PERSONALKATEGORI DELEGATION FREKVENS
Jurist Eko-
nom
Kameral pers.
1
Övr.
pers.
Ja Nej Sällan Ibland Ofta
F. Avskrivning m.m. Fattar beslut om att medge förv. tillstånd att utbetala medel till borgenär (10 kap. 4 § KL) G. Slutredovisning
1. Granskar och avger utlåtande över slutredovisning (13 kap. 7 § KL)
2. Klandrar slutredovisning (13 kap. 7 § KL) H. TSM:s beslutanderätt i vissa frågor
1. Fattar beslut ang. gäldenärens beneficium (3 kap. 6 § KL)
2. Fattar beslut om att medge försäljning av pantsatt lös egendom (8 kap. 7 § KL) I. Arvodesprövningen
1. Yttrar sig till tingsrätten angående a. arvode till förvaltare (14 kap. 8 § KL) b. förskott till förvaltare (14 kap. 12 § KL)
38 Underbilaga SOU 2000:62
ÅTGÄRDER PERSONALKATEGORI DELEGATION FREKVENS
Jurist Eko-
nom
Kameral pers.
1
Övr.
pers.
Ja Nej Sällan Ibland Ofta
c. arvode i bl.a. avskrivningskonkurs (14 kap. 10 § KL) d. kostnadsersättning i avskrivningskonkurs (14 kap. 14 § KL) e. arvode till rådgivare och förlikningsman (14 kap. 15 § KL)
SOU 2000:62 Bilaga 2 39
Sammanställning av enkätsvaren från tingsrätterna
Allmänna anmärkningar
Utredningen tillställde vid årsskiftet 1997/98 samtliga tingsrätter en enkät ang. vissa frågor rörande konkursförfarandet (se underbilaga). I det följande redovisas en sammanställning av svaren.
Simrishamns tingsrätt har på grund av bristande erfarenhet av konkursärenden förklarat sig kunna besvara endast tre delfrågor. Beträffande vissa delfrågor har även någon eller några tingsrätter underlåtit att avge svar. I den mån det anses påverka utfallet av svaret anges det särskilt.
I. Utseende och entledigande av konkursförvaltare
De enskilda faktorernas betydelse
Av avgivna svar har ungefär en femtedel angett att samtliga faktorer under fråga I 1 a)–g) har betydelse, däribland tingsrätten i Jönköping och Södra Roslags tingsrätt. Drygt ett femtontal tingsrätter har ansett att alla eller några av faktorerna på förhand är "prövade" genom att en konkursförvaltare upptagits på "lista" eller tillhör en fast konkursförvaltarkrets. Så gäller t.ex. för Malmö, Nyköpings, Norrköpings, Östersunds och Strömstads tingsrätter. De faktorer som på detta vis anses förhandsprövade är främst a–b och e men även c. Tingsrätten behöver därför i dessa fall inte överväga alla faktorerna vid utseende av en konkursförvaltare. En prövning sker dock ofta av faktorerna g och f. Faktor d anses vara av mer eller mindre underordnad betydelse.
Av de resterande knappt sextiotalet tingsrätter anser dessa att faktorerna a, kompetensen i juridiska frågor, b, kompetensen i ekonomiska frågor och e, konkursförvaltarens förmåga att effektivt förvalta en konkurs med utgångspunkt främst i sambandet mellan dennes skicklighet
40 Bilaga 2 SOU 2000:62
som "affärsman" och konkursens karaktär, vara viktigast. Därefter betonar tingsrätterna betydelsen av faktorerna g, förvaltarens verksamhetsort, och f, antalet pågående konkursärenden som förvaltaren för tillfället hanterar. Minst betydelse tillskriver tingsrätterna faktorerna c, kunskap om arbetsmarknadspolitiska frågor, och d, kostnadsnivån på konkursförvaltarens tjänster mot bakgrund av tingsrättens tidigare erfarenheter av förvaltaren.
Knappt hälften av tingsrätterna har inte redovisat några egentliga
skäl varför de olika bedömningsgrunderna har betydelse. Stockholms tingsrätt har redovisat sin syn på saken genom att bl.a. hänvisa till förljande avsnitt i en promemoria 1997–01–29 ”Förvaltarlistan” upprättad av "Listgruppen".
”2 Överväganden
2.1 Vilka krav bör ställas på en förvaltare?
Samsyn som garanti för hög och jämn kvalitet
Även om det enligt konkurslagen är tingsrätten som beslutar om vem som i varje konkurs skall förordnas som förvaltare är det självfallet av vikt att i principfrågor rörande förvaltarförordnanden finna en om möjligt gemensam syn mellan tingsrätterna, förvaltarkollegiet och tillsynsmyndigheten. En ökad grad av samsyn bör kunna medverka till att förfarandet med förordnande av konkursförvaltare kan bli snabbare, enklare och mera förutsebara. En samsyn kan även garantera en hög och jämn kvalitet bland dem som efter öppen konkurrens kommer i fråga som förvaltare.
Tingsrätten bör i normalfallet besluta i förvaltarfrågan i samband med själva konkursbeslutet och skall dessförinnan ha hunnit höra tillsynsmyndigheten över valet av förvaltare. Om inte gäldenären eller någon borgenär i ansökan om konkurs eller i anslutning till handläggningen av konkursärendet framför någon synpunkt på förvaltarvalet är rätten därför hänvisade till egen erfarenhet och tillsynsmyndighetens yttrande. För en något mindre tingsrätt med bara ett fåtal konkursärenden årligen får därför tillsynsmyndighetens yttrande särskild tyngd – något som också synes ha varit lagstiftarens avsikt.
En sammanvägning av olika krav är nödvändig
Inför ett beslut att utse förvaltare ankommer det alltså på tingsrätten att i varje konkursärende om möjligt söka väga samman de olika in-
SOU 2000:62 Bilaga 2 41
tressen som där kan förekomma på förvaltarvalet. För att söka nå ett förbättrat förfarande med förordnande av förvaltare kan ett sätt därför vara att kartlägga vilka krav som rimligen kan och bör ställas på en förvaltare. Såsom framgår av redovisningen i avsnitt 1.2.1 ställs i konkurslagen upp kravet på en förvaltare att hon eller han skall ha den särskilda insikt och erfarenhet som uppdraget kräver samt även vara lämplig för uppdraget. Därutöver ställer rätten, tillsynsmyndigheten, förvaltarkollegiet, gäldenären, borgenärerna och allmänheten var för sig ytterligare krav.
Utan anspråk på en mera fullständig redovisning kan allmänt utifrån arbetsgruppens kartläggning noteras att de krav som allmänheten ställer på en förvaltare är att denne är opartisk, har en personlig integritet, är bestämd och effektiv. Vidare ställs krav på att kunna ta väl hand om eventuellt anställda hos konkursgäldenären. Från gäldenärens och borgenärernas sida ställs särskilda krav på att förvaltaren är affärsmässig, effektiv och tillgänglig samt håller förlusterna på grund av konkursen nere så långt som möjligt. Från förvaltarkollegiet ställs krav på att den förvaltare som har en mångårig erfarenhet, har kompetens och snabbhet. Tillsynsmyndigheten ställer upp krav på att en förvaltare skall ha respekt för tillsynsmyndighetens synpunkter, vara omdömesgill och ha ett personligt engagemang. Förvaltaren skall vidare vara kunnig i bokföring, redovisning och allmän kontorsförvaltning och inte ha uppnått pensionsåldern (jfr prop. 1978/79:105 s. 159). Förvaltaren skall enligt tillsynsmyndigheten vidare ha tillgång till en rationell kontorsorganisation anpassad till konkursförvaltning och hålla en skälig arvodesnivå. Från tingsrätterna inom tillsynsområdet har ställts upp krav på att förvaltaren har geografisk närhet till gäldenären och domstolen. Förvaltaren bör vidare ha tillgång till en mycket god kontorsorganisation med bokföringskunnig personal. Förvaltningen skall skötas effektivt med stor kostnadsmedvetenhet. Förvaltarens handläggning bör enligt tingsrätterna präglas av noggrannhet samt skall vara snabb och korrekt.
Arbetsgruppens närmare överväganden om krav på en konkursförvaltare
Arbetsgruppen vill vid en sammanvägning av de krav som bör ställas på den som skall kunna komma i fråga för ett förvaltarförordnande särskilt framhålla följande. En förvaltare skall i princip besitta sådan erfarenhet, insikt och kunskap att hon eller han klarar varje typ av konkurs. Förvaltaren skall vara känd för ett personligt engagemang där förvaltningen i varje konkurs bedrivs snabbt och effek-
42 Bilaga 2 SOU 2000:62
tivt men samtidigt korrekt och med stor noggrannhet. Förvaltaren skall vidare framstå som opartisk men samtidigt ha ett smidigt men bestämt uppträdande i förhållande till såväl gäldenären, olika borgenärer och andra berörda, såsom domstolen samt tillsynsmyndigheten och andra myndigheter. Förvaltaren skall vidare ha tillgång till en tillräcklig och modern kontorsorganisation för att klara avvecklingen av även en större affärsdrivande rörelse. Förvaltaren skall därtill – utifrån en väl trimmad basorganisation – ha ett väl utbyggt kontaktnät med tillgång till sakkunskap i olika specialområden, för att snabbt, säkert och effektivt kunna vidta erforderliga förvaltningsåtgärder i varje typ av konkurs.
En tydligare kombination av olika specialkunskaper och erfarenheter med åtföljande jämnhet vid utförandet av uppdragen skulle eventuellt kunna uppnås genom att förvaltaruppdragen, som i dag lämnas enskilda förvaltare, i stället lämnas till en förvaltarbyrå eller Ackordscentralen. Frågan om lämpligheten av att juridiska personer skall kunna mottaga förvaltaruppdrag ligger dock utanför arbetsgruppens egentliga uppdrag och kommer sannolikt att behandlas inom den översyn av konkurslagen Justitiedepartementet inom kort avser att påbörja. Arbetsgruppen avstår därför från att här göra några närmare överväganden i frågan.
De krav på en konkursförvaltare som arbetsgruppen här för fram gör att eventuell geografisk närhet till gäldenären och domstolen väger relativt lätt. De geografiska avstånden inom tillsynsområdet är dessutom relativt korta. Ett enskilt förvaltaruppdrags svårighet eller omfattning har inte heller något samband med de forumregler som styr vid vilken domstol en konkurs skall handläggas. Några bärande skäl är därför svåra att finna för att begränsa den krets som bör kunna komma i fråga som förvaltare vid tillgångskonkurser som handläggs vid någon av Norrtälje, Södertälje eller Gotlands tingsrätter.”
Övriga tingsrätter har på olika sätt angett följande omständigheter till stöd för de olika faktorernas betydelse.
Skälen för att a, b och e är av vikt är genomgående generella. Tingsrätterna menar att i varje slags konkursärende har dessa fakorer betydelse. De utgör grundläggande krav på en förvaltare. Några tingsrätter framhåller betydelsen av b och e särskilt i större konkurser och driftskonkurser. Några tingsrätter framhåller även borgenärernas intressse av ett gott konkursutfall. Ett fåtal anser att det är tillräckligt att faktor b är tillgodosedd inom förvaltarens organisation.
Det är främst kostnadsaspekter som gör att bedömningsgrunden g är av betydenhet. Även önskemålet om att konkursförvaltare som är verksamma inom det egna tingsrättsområdet bör har företräde framför andra
SOU 2000:62 Bilaga 2 43
framhålls. Några tingsrätter uppger att om specialistkompetens behövs, om en konkursgäldenär bedriver rörelse utanför domsagen eller om en borgenär lämnat förslag på förvaltare, så minskar hänsynen till förvaltarens verksamhetsort. Ett fåtal tingsrätter hävdar också att faktor g har betydelse i fråga om var konkursgäldenären eller hans egendom finns. Även tingsrätternas och TSM:s kännedom om förvaltarna befrämjas om man tar hänsyn till faktor g.
Faktor f:s betydelse hänför sig enligt ett tiotal tingsrätter till om en enskild förvaltare dröjer med konkursavslutet på så sätt att denne får sättas i "karantän". Faktorn får enligt knappt lika många tingsrätter betydelse för hur snabbt konkursen kan avvecklas. Ett fåtal tingsrätter anger att denna bedömningsgrund har genomslag endast om en konkursförvaltare hanterar ett mycket stort antal konkurser. Ytterligare ett fåtal tingsrätter uppger att de saknar kännedom om de enskilda konkursförvaltarnas ärendemängd. Piteå och Skövde tingsrätter uppger att faktorn saknar betydelse eftersom förvaltarna sköter sina uppdrag.
Faktor c är av underordnad eller mycket liten betydelse. Ett fåtal tingsrätter anser den ha viss betydelse, bl.a. om det är fråga om en större företagskonkurs med många anställda.
Faktor d är också av mindre betydelse. Orsaken härtill är enligt ett tiotal tingsrätter, bl.a. i Eksjö, Oskarshamn, Göteborg, Vänersborg och Skövde, att det inte finns några konkursförvaltare som är "dyrare" än andra. Ett fåtal tingsrätter uppger att denna bedömningsgrund inte är relevant mot bakgrund av att tingsrätten i samråd med TSM fattar arvodesbesluten. Lika många anser faktor d helt sakna betydelse, bl.a. Malmö tingsrätt. Några av de tingsrätter som anser denna bedömningsgrund vara av vikt betonar faktorns betydelse för konkursutfallet. Helsingborgs och Norrtälje tingsrätter hävdar att konkursförvaltare som tar ut för höga arvoden inte bör komma i fråga för uppdrag.
Rangordningen
Några tingsrätter har inte rangordnat och ytterligare några har vid rangordningen fört samman vissa faktorer som viktiga och andra som mindre viktiga.
Genomgående så rangordnas faktorerna a, b och e högt. Därefter kommer g och f. Sist rangordnas bedömningsgrunderna under d och c.
Betydelsen av förslag på konkursförvaltare av borgenären, gäldenären eller annan
Ett allmänt intryck är att tingsrätterna oftare tar hänsyn till förslag från borgenärer än från gäldenären eller annan. Om hänsyn tas till ett bor-
44 Bilaga 2 SOU 2000:62
genärsförslag, vilket flertalet tingsrätter gör, är det främst fråga om förslag från "tunga" borgenärer, t.ex. staten eller en bank, vilka är förmånsberättigade. Därutöver brukar tingsrätterna som ytterligare skäl för att godta ett borgenärsförslag kräva att den föreslagne förvaltaren godkänts av TSM, att han finns upptagen på "listan", att han är ojävig eller att borgenären angett godtagbara skäl för sitt förslag, t.ex. att förvaltaren har specialiskompetens.
Av de tjugofemtalet tingsrätter vilka tar liten hänsyn till borgenärsförslag anger knappt hälften att ett förslag från borgenär snarare diskvalificerar personen att utses till förvaltare. Till den sist nämnda kategorien räknas tingsrätterna i bl.a. Helsingborg, Kristianstad, Karlshamn, Oskarshamn, Ljungby och Stenungsund.
Tingsrätternas inställning till förslag på konkursförvaltare av gäldenären är genomgående mera restriktiv. Cirka femtiofem tingsrätter anger att de inte alls eller till liten del tar hänsyn till förslag från gäldenären. Några av dessa uppger att ett sådant förslag snarare talar emot att utse den ifrågavarande personen.
De tingsrätter som tar något större hänsyn till gäldenärens förslag ställer ofta upp likartade villkor som redovisats ovan beträffande borgenärsförslagen.
Hos drygt femton tingsrätter förekommer det inga förslag på konkursförvaltare från annan än borgenär eller gäldenären. Drygt fem tingsrätter har inte besvarat frågan. Cirka tjugofem tingsrätter anlägger ett återhållsamt synsätt när det gäller förslag från t.ex. revisorer och likvidatorer. Även i dessa fall anger några tingsrätter att ett förslag snarare talar emot att utse den ifrågavarande personen. Bland de övriga uppställs även här olika villkor för att utse den föreslagne förvaltaren. Främst framhåller tingsrätterna betydelsen av TSM:s uppfattning.
Ett femtontal tingsrätter, bl.a. i Örnsköldsvik, Kristianstad och Enköping, är mer positiva. Ytterligare några betonar att en likvidators förslag har betydelse. Revisorsförslag godtas i allmänhet inte.
Förekomsten av att tingsrätterna utser flera förvaltare i en konkurs
De flesta uppger att de sällan eller aldrig utser flera än en förvaltare. Om så sker är det, enligt de tingsrätter som angett orsak, främst fråga om att utse ytterligare en förvaltare på grund av att en jävssituation uppkommit för den först förordnade. Ett fåtal tingsrätter uppger att det av geografiska hänsyn ibland utses två förvaltare. Andra orsaker kan vara att en konkurs är mycket stor eller att förvaltaren och TSM begär ytterligare förvaltare.
SOU 2000:62 Bilaga 2 45
Formerna för samrådet mellan tingsrätterna och TSM. Bruket av "listor".
Flertalet tingsrätter, dvs. åttio stycken, förordnar förvaltare ur en bestämd krets. Detta sker antingen genom att "listor" eller att ett system med "en fast förvaltarkrets" används. Av dessa tingsrätter anger ett knappt tiotal, bl.a. Värnamo tingsrätt, Bodens tingsrätt, Uddevalla tingsrätt, Örebro tingsrätt m. fl. att de tillämpar en "turordningsprincip". Några tingsrätter uppger att de försöker "fördela uppdragen jämnt", bl.a. tingsrätterna i Stockholm, Malmö och Helsingborg.
Av de som brukar listor anger några att avvikelse sker vid förslag på förvaltare och vid stora konkurser.
Tingsrätterna i bl.a. Västervik, Kalmar, Leksand, Piteå, Härnösand, Karlshamn och Hässleholm använder inte "listor".
Flertalet av de tingsrätter som använder "listor" eller en fast förvaltarkrets uppger att TSM inte avger yttrande i varje konkursärende. Dock brukar TSM alltid avge yttrande vid förvaltarförslag och vid stora konkurser enligt ett femtontal tingsrätter, däribland Stockholms och Göteborgs tingsrätter.
Nyrekrytering av konkursförvaltare
Nyrekrytering sker främst genom att den som önskar komma i fråga som förvaltare själv anmäler intresse hos tingsrätten eller TSM. Dessa myndigheter brukar samråda i frågan. Rekryteringen sker bl.a. på så sätt att en redan verksam jurist på en etablerad förvaltarbyrå får förvaltaruppdrag.
Frekvensen av nyrekrytering av genomgående låg. Inställningen till nyetablering av konkursförvaltare är genomgående positiv hos de flesta tingsrätterna. Bland dessa uttalar dock några farhågor för överetablering och kompetensförlust. De tingsrätter som är restriktiva betonar även nyss nämnda risker.
Entledigande av konkursförvaltare
Samtliga tingsrätter uppger att det aldrig eller sällan förekommer att en konkursförvaltare entledigas på grund av misskötsamhet.
Tingsrätterna får kännedom om eventuell misskötsamhet främst genom TSM. Därefter är gäldenären och borgenärerna upplysningskällor. Även tingsrätterna själva gör iakttagelser.
Entledigande på grund av jävssituationer förekommer oftare än på grund av misskötsamhet. Dock uppger flertalet att även detta sker säl-
46 Bilaga 2 SOU 2000:62
lan eller aldrig. Förvaltaren brukar oftast själv göra tingsrätterna uppmärksamma på att ett jävsförhållande föreligger.
Jäv förekommer främst i de situationer konkursförvaltaren eller någon på samma byrå tidigare företrätt konkursgäldenären, gäldenärens motpart eller en borgenär. Några uppger även att ett fordringsförhållande kan visa sig föreligga mellan två konkursbon med samma förvaltare. Även förvaltningsåtgärder som berör sådana konkursbon kan ge upphov till jäv. Ett fåtal uppger släktförhållanden som jävsgrund.
Allmänna synpunkter på den nuvarande regleringen om utseende och entledigande av konkursförvaltare
De flesta tingsrätter anser att den nuvarande regleringen fungerar bra. Drygt tjugotalet tingsrätter har emellertid olika invändningar. Cirka en tredjedel av dessa efterfrågar en annan ordning eller klarare regler. Bl.a. tingsrätterna i Stockholm och Göteborg efterfrågar fastare riktlinjer för utseende av konkursförvaltare. Stockholms tingsrätt har redovisat sina synpunkter genom att hänvisa till de promemorior som upprättats av "Listgruppen". Av dessa framgår hur formerna för utseende av konkursförvaltare kan förbättras. En sammanfattning av tingsrättens ståndpunkt framgår av följande avsnitt i promemoria 1997–01–29 ”Förvaltarlistan” (s. 10).
”3 Förslag
Arbetsgruppen föreslår att tillsynsmyndigheten även fortsättningsvis – i form av ett förhandsgodkännande prövar framställningar från dem som önskar komma i fråga som konkursförvaltare efter förordnande av tingsrätterna inom tillsynsområdet (Stockholm län och Gotlands län) att ett förhandsgodkännande skall innebära att juristen vid Ackordscentralen eller advokaten i fråga – enligt tillsynsmyndighetens bedömning – har den kunskap och erfarenhet samt tillgång till bl.a. kontorsorganisation att hon eller han som konkursförvaltare i princip kan handlägga alla typer av konkurser inom hela tillsynsområdet att tingsrätten inte skall behöva höra tillsynsmyndigheten om den avser att utse en av myndigheten förhandsgodkänd Förvaltare och förslag till förvaltare inte i konkursärendet har förts fram av en borgenär eller gäldenären (s.k. icke styrd konkurs)
SOU 2000:62 Bilaga 2 47
att tillsynsmyndigheten upprättar och håller å jour en förteckning – förvaltarlista – över samtliga av myndigheten förhandsgodkända förvaltare med verksamhet inom tillsynsområdet att tillsynsmyndigheten två gånger årligen bör tillhandahålla tingsrätterna inom tillsynsområdet en reviderad förvaltarlista att förvaltarlistan skall uppta de förhandsgodkända förvaltarna ordnade efter resp. förvaltarbyrå och med angivande av dels från vilket år som egna förvaltarförordnanden har erhållits, dels verksamhetsort inom tillsynsområdet att tillsynsmyndigheten kvartalsvis tillhandahåller tingsrätterna statistiskt underlag innehållande fördelningen av förvaltaruppdrag per förvaltare och fördelningen för varje förvaltare – med utgångspunkt i konkursbouppteckningen – mellan tillgångskonkurser och konkurser som kan antas sakna utdelningsbara tillgångar att tingsrätterna bör se till att samtliga på förvaltarlistan förekommande förvaltarbyråer ges möjlighet att bibehålla en grundkompetens och kontinuitet i arbetet, genom att för varje byrå ge förordnande som konkursförvaltare i ett – i förhållande till byråns storlek – tillräckligt antal tillgångskonkurser att i formen av en informell överenskommelse inom DKT, tingsrätterna årligen bör tillhandahållas en fördelningsnyckel som underlag för en rättvis fördelning mellan förvaltarbyråerna av förvaltarförordnanden i icke styrda konkurser att den föreslagna ordningen bör tillämpas fr.o.m. april 1997.
Arbetsgruppen rekommenderar vidare tingsrätterna att vid fördelningen av icke styrda konkurser inte mer än övergripande ta hänsyn till hur många förvaltaruppdrag som tilldelats förvaltarbyrån efter förslag av en borgenär eller gäldenären (styrda konkurser).”
Södra Roslags tingsrätt efterlyser en precisering av förutsättningarna för att ta hänsyn till förvaltarförslag. Uddevalla tingsrätt vänder sig mot att vissa tingsrätter motsätter sig förvaltarförslag. Ytterligare en tredjedel av domstolarna anser att TSM bör ta över beslutsfunktionen och då företrädesvis beträffande utseende av konkursförvaltare, bl.a. tingsrätterna i Kristianstad, Karlshamn, Ystad och Gävle. Ett fåtal tycker att TSM har för stort inflytande över förvaltarfrågan, däribland Bodens, Gällivare, Hallsbergs och Skövde tingsrätter. Jönköpings tingsrätt tycker att systemet med "listor" är stelbent.
48 Bilaga 2 SOU 2000:62
II. Konkurstiderna
Knappt sextio tingsrätter uppger att handläggningstiden minskat medan trettio anger att ingen förändring ägt rum. Det är endast hos ett mycket litet fåtal tingsrätter som handläggningstiderna ökat.
Drygt hälften av de tingsrätter vilka angett att en minskning av handläggningstiderna skett, uppger att det inte föreligger någon skillnad mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser. Ett drygt tjugotal anger att handläggningstiderna för avskrivningskonkurserna minskat mest. Endast ett fåtal, under fem stycken, anger att den största minskningen hänför sig till utdelningskonkurser.
Av de tingsrätter som redovisar en ökning uppger två att tiderna för utdelningskonkurser ökat mest och övriga två att det inte föreligger någon skillnad.
Två tingsrätter, bl.a i Malmö, avger olika svar för de olika konkurskategorierna. De uppger att handläggningstiderna för avskrivningskonkurserna minskat men att ingen förändring noterats beträffande utdelningskonkurserna.
Tingsrätterna uppger genomgående att anstånd med ingivande av förvaltarberättelse endast bör beviljas om det finns godtagbara skäl. Några tingsrätter brukar även samråda med TSM inför ett anståndsbeslut. Vissa tingsrätter brukar initialt bevilja ett visst kortare anstånd. För att få ett förnyat anstånd begärs en godtagbar motivering eller att TSM hörs. Ett vanligt påpekande är att tingsrätterna beaktar tidpunkten för en eventuell återvinningstalan.
III. Arvoderingen av konkursförvaltare
Frekvensen av erinringar från TSM mot begärda arvoden är enligt nästan alla tingsrätter obetydlig eller liten, dvs. under 10 %.
Vissa av tingsrätterna i Småland och Skåne, nämligen i Jönköping, Värnamo, Eksjö, Malmö, Eslöv, Trelleborg, och Lund anger högre procenttal. Därutöver uppger tingsrätterna i Landskrona och Ystad att erinringarna synes att öka. Några tingsrätter uppger att frekvensen av erinringar periodvis är hög. Stockholms tingsrätt uppger att TSM:s erinran då ofta är kopplad till vissa kostnadsposter eller, ibland, förvaltare.
Cirka tjugo tingsrätter uttalar sig inte om skillnader i frekvensen av erinringar mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser över taxa.
Av de sextiotalet tingsrätter som angett låg frekvens av erinringar anger drygt ett trettiotal att det inte föreligger någon skillnad mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser över taxa. Ungefär tjugofem
SOU 2000:62 Bilaga 2 49
tingsrätter anger att erinringar är vanligare i utdelningskonkurser och ett mycket litet fåtal anger avskrivningskonkurser.
Av de drygt tio tingsrätter som har redovisat en hög erinransfrekvens anger ungefär hälften att erinringar är vanligare i utdelningskonkurser och lika många, bl.a. Malmö tingsrätt, att det inte föreligger någon skillnad mellan de två kategorierna. Två tingsrätter, däribland Stockholms tingsrätt, uppger att erinringar är vanligare beträffande avskrivningskonkurser över taxa.
Knappt femton tingsrätter uppger att det förekommer "kohandel" mellan konkursförvaltaren och TSM innan tingsrätten prövar arvodesyrkandet. I sammanhanget kan anmärkas att företeelsen är särskilt vanlig bland tingsrätterna i Dalarna.
Cirka tjugofem tingsrätter kan inte besvara frågan under III. 2 på grund av för dåligt underlag.
Knappt femtio tingsrätter uppger att de bedömningsgrunder enligt vilka TSM brukar erinra främst är av skälighetskaraktär. Av dessa uppger cirka tjugo stycken att TSM för schablonresonemang. Några tingsrätter anger att dylika resonemang är av okänt ursprung. Jämförelser sker t.ex. mellan likartade konkurser. Invändningar som har sin grund i att förvaltaren anses ha lagt ned för mycket arbete utan motsvarande nytta förekommer enligt några tingsrätter.
Drygt ett trettiotal tingsrätter uppger att prutningar förekommer främst vid formella brister såsom att förvaltaren inte iakttagit tidsfrister. Tingsrätterna i Halmstad, Norrtälje, Karlstad, Lund och Eslöv anger belopp mellan 3 500 och 7 000 kr enligt vilka prutning brukar ske.
Ersättningsschabloner beträffande personalfrågor, lönegarantihantering, bokföringsåtgärder/verifikat, upprättande av bouppteckning, närvaro vid edgångssammanträde förekommer också. Bl.a. uppger Haparanda tingsrätt att hantering av anställd ersätts med 2 000 à 3 000 kr och verifikat med 50 à 60 kr. Lunds tingsrätt uppger att inställelse vid edgång ersätts med 1 000 à 1 200 kr.
Tingsrätternas inställning till TSM:s erinringar är övervägande positiv. Av de sjuttiotalet tingsrätter som svarat uppger drygt tio stycken sig varken vara positiva eller negativa. Nästan lika många är negativa. Till den sist nämnda kategorien hör bl.a. Stockholms tingsrätt och Södra Roslags tingsrätt.
Av de sextio tingsrätter som svarat uppger hälften ingen skillnad i attityderna mellan materiella och formella brister. Bland resterande hälft anger knappt tjugo tingsrätter att materiella brister har företräde och drygt tio att formella har det.
Tjugo tingsrätter har konstaterat att någon tidsredovisning inte förekommer. Av de resterande anger cirka trettiofem att tidsfaktorn beaktas på samma sätt som andra faktorer, bl.a. tingsrätten i Stockholm. Ett
50 Bilaga 2 SOU 2000:62
femtontal tingsrätter anser att faktorn inte är nödvändig eller efterfrågar den inte särskilt, däribland tingsrätterna i Malmö, Linköping, Värnamo, Södertälje m. fl. Drygt ett tjugotal anser att tidsredovisning är bra, bl.a. tingsrätterna i Göteborgsområdet men även Södra Roslags och Handens tingsrätter. I Norrköping beaktas tidsfaktorn noga.
De flesta tingsrätterna är i stort sett nöjda med utformningen av arvodesframställningarna och arbetsredogörelserna.
De cirka tjugotalet tingsrätter, vilka är missnöjda, anger främst avsaknaden av tidsredovisning som en brist. Bland dessa kan nämnas Göteborgs tingsrätt, Stenungsunds tingsrätt, Eskilstuna tingsrätt m. fl.
IV. Vissa andra frågor under konkursförfarandet
Tvångsmedel
Bruk av tvångsmedel förekommer sällan eller aldrig och initieras i så fall så gott som uteslutande av konkursförvaltaren. Endast ett fåtal tingsrätter uppger att TSM någon gång tar initiativet.
I den mån det förekommer tvångsmedel rör det sig främst om hämtning och häktning.
Fråga b) har inte kunnat besvaras av de flesta tingsrätter med hänsyn till utfallet av svaren på fråga a).
Bevaknings- och anmärkningsförfarandet
Det förekommer nästan aldrig att tingsrätterna inte godtar förvaltarens framställning om att ett bevakningsförfarande bör äga rum.
I det övervägande antalet fall brukar konkursförfarandets aktörer själva komma överens. Förlikningssammanträde förekommer därför sällan enligt de flesta tingsrätter. Ett knappt tiotal tingsrätter anger att förlikningssammanträde förekommer oftare eller ibland.
Tingsrätterna i Göteborg och Malmö uppger dock att förlikningssammanträde där förekommer ofta. I Stockholm har man intagit en aktiv roll vid förlikningssammnträdena och brukar ofta sätt ut fortsatt sammanträde. Även tingsrätterna i Karlshamn, Kristianstad och Landskrona anger att ordningen med förlikningssammnträde normalt tas i anspråk.
Utdelningsförfarandet
Utdelningsförslagen fastställs nästan alltid. Undantag utgör förändringar på grund av nedsättning i arvodet.
SOU 2000:62 Bilaga 2 51
Tingsrätterna brukar inför valet mellan ändring och återförvisning göra en avvägning av om det är en liten eller stor justering. I det förra fallet väljs ändring och i det senare återförvisning. Några anger som ytterligare skäl för återförvisning att det är förvaltarens uppgift att göra ändringarna i utdelningsförslaget eller att tingsrätten t.ex. vill undvika att göra felräkningar.
Tingsrätternas roll i samband med hanteringen av förvaltar- och halvårsberättelser samt slutredovisningshandlingar
Genomgående uppger tingsrätterna att deras uppgift i detta avseende har karaktären av formaliakontroll. Vissa ser sig som en slags "brevlåda". Ett femtontal tingsrätter betonar dock vikten av att se till så att förvaltarna iakttar tidsfristerna. Knappt tio tingsrätter tycker att slutredovisningshandlingen har viss betydelse för bedömningen av utdelningsförslaget. Ett fåtal tingsrätter framhåller konkurshandlingarnas betydelse för arvodesprövningen.
Tingsrätternas förhållande till konkursförfarandets aktörer
De flesta tingsrätter anger att det sällan förekommer att borgenärerna eller gäldenären hör av sig. I de fall gäldenären hör av sig rör det sig inte sällan om synpunkter på förvaltarens arvode. Om borgenärerna tar kontakt är det ofta fråga om synpunkter på konkursförvaltningen.
Ett femtontal tingsrätter anger en högre frekvens. Av dessa redovisar tingsrätterna i Stockholm och Mölndal att de har daglig kontakt med gäldenären eller borgenärerna angående allmänna frågor rörande konkursen. Malmö tingsrätt uppger att kontakter ofta förekommer med nyss nämnda aktörer och då även beträffande förvaltararvodet. Övriga, bl.a. Södra Roslags, Handens, Hudiksvalls, Eslövs och Gällivare tingsrätter, har i olika omfattning kontakter med endera borgenärerna eller gäldenären eller båda i allmänna frågor.
V. Delegation
Trettiofem tingsrätter uppger att de så långt är möjligt delegerar till såväl notarier som kanslipersonal. Bland dessa ingår tingsrätterna i Göteborg och Malmö. Stockholms tingsrätt delegerar fullt ut till notarier och, beroende på lämplighet, nästan i full utsträckning till kanslipersonalen.
Av de återstående tingsrätterna delegerar knappt tjugo i full eller i nästan full utsträckning till notarierna. Knappt ett tiotal av dessa tings-
52 Bilaga 2 SOU 2000:62
rätter uppger att de brukar undanta behörigheten för notarien att pröva konkursansökningar av staten.
Övriga tingsrätter tillämpar ett delegationsförfarande som går ut på att endast vissa arbetsuppgifter brukar delegeras till notarierna. Ordförandeskap vid edgångssammanträden, prövning av gäldenärens egen konkursansökan och handläggning av avskrivningsbeslut är de vanligaste sysslorna.
Ytterligare knappt tjugo tingsrätter delegerar i full eller i nästan full utsträckning till kanslipersonalen. Nästan tio tingsrätter uppger att delegation endast sker i begränsad omfattning. Bland övriga som delegerar uppger cirka ett tiotal att delegation helt eller delvis sker av sådana uppgifter som anges i 16 § 1 st. 3–4 p tingsrättsinstruktionen, dvs. undertecknande och expediering av kallelser, förordnanden, förelägganden, skrivelser, underrättelser, kungörelser etc.
Knappt tjugo tingsrätter delegerar inga arbetsuppgifter alls till kanslipersonalen.
Av de knappt sextiotalet tingsrätter vilka inte tillämpar full delegation för endera notarier eller kanslipersonal har ungefär fyrtio besvarat fråga V. 2) och som skäl för att underlåta delegation angett följande.
En tredjedel av tingsrätterna anger beträffande såväl notarier som kanslister bristande kompetens eller lämplighet som orsaker till att underlåta delegation. För notariernas del anger några i fråga om att undantaga prövning av statens konkursansökan från delegation att en sådan prövning kan innebära olika svårigheter.
Ett tiotal tingsrätter uppger att tradition utgör en anledning till att delegation inte äger rum. Knappt lika många anger praktiska skäl eller att vinsterna med delegation är små, t.ex. på grund av för liten personalstyrka. En ansträngd arbetssituation är ett annat skäl till att underlåta delegation.
Drygt sextio tingsrätter anser att det inte finns anledning till att utvidga delegationsmöjligheterna till notarier eller kanslipersonal.
De tingsrätter som anser att delegationsmöjligheterna bör utökas anger exempel på flera arbetsuppgifter för kanslipersonalen än för notarierna.
Som exempel på utökade arbetsuppgifter för notarierna anges att fastställa okomplicerade utdelningsförslag, att pröva konkursförvaltarens arvodesanspråk och att pröva konkursansökan av även annan än staten.
För kanslipersonalens del anger tingsrätterna att denna kategori företrädesvis bör kunna anförtros uppgifterna att pröva konkursansökan av gäldenären själv eller medgiven ansökan samt besluta om avskrivning antingen enligt 10 kap. 1 § KL eller efter återkallelse. I sist nämnda hänseende bör en begränsning ske till de fall förvaltaren endast be-
SOU 2000:62 Bilaga 2 53
gär arvode enlig taxa resp. att något kostnadsyrkande inte framförs efter återkallelsen. Därefter anser tingsrätterna att kanslipersonalen själva bör få utfärda kallelser till konkursförhandling med föreläggande för gäldenären att svara på konkursansökan. Några tingsrätter anser att den kamerala personalen även kan anförtros uppgifterna att ge gäldenären tillstånd till utlandsresa, bevilja vissa anståndsbeslut, t.ex. med ingivande av förvaltarberättelsen, och förelägga om komplettering av konkursansökan.
Av de tingsrätter som omfattas av förordningen (1997:139) om försöksverksamhet vid vissa tingsrätter, nämligen Huddinge, Uppsala, Eksjö, Kristianstads, Malmö, Ängelholms, Karlstads, Umeå och Luleå tingsrätter, uppger endast tingsrätterna i Uppsala och Luleå att verksamheten med en beredningsjurist omfattar konkursärendena. I Uppsala sker delgering i behövlig omfattning och i Luleå i okomplicerade ansökningsfall.
54 Bilaga 2 SOU 2000:62
SOU 2000:62 Underbilaga 55
Enkätfrågor till tingsrätterna.
I. Utseende och entledigande av konkursförvaltare.
1. Vilken/vilka av bedömningsgrunderna nedan anser TR ha betydelse vid utseende av förvaltare och varför?
a) Kompetens i juridiska frågor såsom allmän juridik, affärsjuridik,
straffrätt och arbetsrätt, inkl. lönegarantifrågor?
b) Kompetens i ekonomiska frågor såsom företagsekonomi, redovis-
ning och bokföring?
c) Kunskap om arbetsmarknadspolitiska frågor?
d) Kostnadsnivån på konkursförvaltarens tjänster (innefattande förvalt-
arens eget arvode, kostnader för kontorsorganisation samt löner till biträdande jurister och kameral personal) mot bakgrund av TR:s tidigare erfarenheter av förvaltaren?
e) Konkursförvaltarens förmåga att effektivt förvalta en konkurs med
utgångspunkt främst i sambandet mellan dennes skicklighet som "affärsman" och konkursens karaktär?
f) Antalet pågående konkursärenden som förvaltaren för tillfället han-
terar?
g) Förvaltarens verksamhetsort?
2. Var god rangordna om möjligt faktorerna under 1 a)–g) inbördes.
3. Vilken betydelse tillmäts förslag på förvaltare av
a) gäldenären?
b) borgenärerna, uppdelade i olika kategorier som staten, bank, annan
juridisk person och fysisk person?
c) annan, t.ex. revisor eller likvidator?
4. I vilka fall brukar TR utse flera än en förvaltare i en konkurs?
5. I vilka former sker samrådet mellan TR och TSM vid utseende av förvaltare?
a) Används "listor" och i så fall i vilken omfattning?
b) Avger TSM yttrande i varje konkursärende?
c) Förekommmer det kombination av "lista" och yttrande?
6a) Hur sker "nyrekrytering" av förvaltare?
b) Vilken inställning har TR till att nya förvaltare försöker etablera
sig?
56 Underbilaga SOU 2000:62
7a) Hur ofta förekommer det att en förvaltare entledigas på grund av
misskötsamhet resp. på grund av jäv?
b) Hur får TR kännedom om eventuell misskötsamhet hos en förvalt-
are?
c) I vilka fall brukar jävsförhållanden uppkomma?
8. Har TR några ytterligare synpunkter på tillämpningen av nuvarande regler om utseende och entledigande av förvaltare?
II. Konkurstider
1a) Hur har de genomsnittliga handläggningstiderna för konkurserna
utvecklats under åren 1995 – 1997? (Ökat? Minskat? Ingen förändring?)
b) Föreligger det någon skillnad mellan utdelnings- och avskrivnings-
konkurser i detta avseende?
(Frågan under II. Konkurstider 1a)–b) bör besvaras med utgångspunkt i den allmänna uppfattning TR har om konkurstiderna. Avsikten är inte att TR i t.ex. register eller dylikt mera ingående skall undersöka handläggningstiderna).
2. Vilka överväganden gör TR vid en begäran om anstånd att lämna in förvaltarberättelse?
III. Arvoderingen av konkursförvaltare.
1. Vilken är frekvensen av erinringar från TSM mot begärda arvoden? Föreligger det någon skillnad mellan utdelnings- resp. avskrivningskonkurs med arvodesanspråk över taxa?
2. Enligt vilka bedömningsgrunder brukar TSM erinra mot arvodena? Finns det "prutningsnormer", bruk av schabloner etc.?
3. Vilken är TR:s attityd till TSM:s erinringar och grunderna för dessa? Föreligger det från TR:s sida någon skillnad mellan inställningen till formella brister (t.ex. underlåtenhet att iaktta tidsfrister) och materiella brister (t.ex. förmåga att hantera en återvinningsprocess)?
4. Vilka överväganden gör TR angående tidsredovisning i arvodesframställningarna?
5. Brukar utformningen av arvodesframställningarna och arbetsredogörelserna vara tillfyllest som underlag för arvodesprövningen?
SOU 2000:62 Underbilaga 57
IV. Vissa andra frågor under konkursförfarandet.
1. Tvångsmedel.
a) Hur initieras oftast frågor om tvångsmedel? Av TSM eller av för-
valtaren? Av annan?
b) Föreligger det någon skillnad beträffande de situationer då TSM
eller annan påkallar tvångsmedel?
2. Bevaknings- och anmärkningsförfarandet.
a) I vilken utsträckning förekommer det att TR inte godtar förvaltarens
framställning om att ett bevakningsförfarande bör äga rum?
b) Hur är TR:s roll i samband med tvistiga fordringar? Brukar kon-
kursärendets olika aktörer själva komma överens eller tas ordningen med förlikningssammanträde ofta i anspråk?
3. Utdelningsförfarandet.
a) I vilken utsträckning förekommer det att TR inte fastställer förvalt-
arens utdelningsförslag?
b) Vilket alternativ brukar TR oftast välja om förslaget inte fastställs?
Ändringar eller återförvisning? Vilka överväganden gör TR i detta avseende?
4. Förvaltar- och halvårsberättelser (KL 7:15 och 7:20) samt slutredovisning (KL 13:3). Hur uppfattar TR sin "roll" enligt dessa paragrafer?
5. Har TR ytterligare synpunkter i fråga om TR:s förhållande till aktörerna under konkursförfarandet? Brukar t.ex. borgenärerna eller gäldenären ta kontakt med TR i något avseende? I vilken utsträckning förekommer det att någon av de nämnda framför erinran mot konkursförvaltarens arvode?
V. Delegation av uppgifter inom konkurshanteringen vid TR.
1. I vilken utsträckning sker delegation med stöd av tingsrättsinstruktionen (1996:381)* till
a) tingsnotarier?
b) kanslipersonal?
2. Om delegation inte sker eller endast delvis: Vilka är skälen för att underlåta delegation av arbetsuppgifter om möjlighet finns?
58 Underbilaga SOU 2000:62
3. Anser TR att det finns ytterligare uppgifter som – om laglig möjlighet därtill fanns – kan och bör delegeras till
a) tingsnotarier eller
b) kanslipersonal?
*) Vissa tingsrätter omfattas av en försöksverksamhet för att pröva oli-
ka former av beredningsorganisation i tingsrätt, se 2 § förordningen (1997:139) om försöksverksamhet vid vissa tingsrätter. Dessa tingsrätter anmodas att i förekommande fall ange om försöksverksamheten omfattar konkursärenden och i så fall i vilken utsträckning delegation sker.
SOU 2000:62 Bilaga 3 59
Sammanställning av anteckningar från Konkurstillsynsutredningens hearing den 11 juni 1998 i Stockholm.
Vid hearingen var nedan angivna instanser representerade, se vidare bilagda deltagarförteckning.
Riksskatteverket Tillsynsmyndigheterna Göta hovrätt Tingsrätterna Ackordscentralen/Företagsrekonstruktion Aktiebolag Konkursförvaltarkollegiernas Förening LO TCO SACO Svenska Bankföreningen Svensk Handel Riksrevisionsverket Konkurrensverket Svenska Inkassoföreningen
Deltagarna ombads att besvara ett antal frågor som i god tid före hearingen tillställts de medverkande. I det följande sammanfattas svaren på dessa frågor. Svaren anges så kortfattat som varit möjligt. När de tillfrågade gett uttryck åt i stort sett samma uppfattning anges detta. I övrigt redovisas översiktligt de olika synpunkter som framfördes vid hearingen.
60 Bilaga 3 SOU 2000:62
A. Tillsynsmyndigheternas organisation
1. Är formerna för nuvarande koppling till kronofogdemyndigheterna förenade med nackdelar i något hänseende? Om svaret är ja, vilka åtgärder bör i så fall vidtas för att förbättra tillsynens funktion?
Företrädare för Riksskatteverket (RSV) och tillsynsmyndigheterna (TSM) uppger att kopplingen mellan TSM och kronofogdemyndigheterna (KFM) i stort sett fungerar väl.
TSM i Malmö och Stockholm påpekar risken med att TSM missgynnas ur resursfördelningssynpunkt, eftersom TSM utgör en liten del av KFM:s totala verksamhet. Stockholms tingsrätt uppger att resursbristen yttrar sig i dröjsmål med TSM:s yttranden till tingsrätten. En lösning på problemet kan enligt TSM och tingsrätten i Stockholm vara att ge TSM en självständigare ställning och ett eget budgetansvar. En företrädare för Konkursförvaltarkollegiernas Förening (föreningen) anser att sambandet mellan TSM och KFM medför att det externa rekryteringsunderlaget för tjänster till TSM blir svagt, vilket TSM i Malmö förnekar.
Företrädare för såväl RSV som Stockholms tingsrätt uppger att TSM och KFM, den senare i sin borgenärsfunktion, i enskilda fall haft olika uppfattningar om hur en konkursförvaltare bort handla. Företrädare för Stockholms tingsrätt, Ackordscentralen/Företagsrekonstruktion AB (ackordscentralen), föreningen och Svenska Bankföreningen (bankföreningen) framhåller det olämpliga i att staten ikläder sig ”dubbla roller” genom att låta KFM ha såväl en borgenärsfunktion som en tillsynsfunktion i konkurs.
2. I vilka avseenden har regionaliseringen av exekutionsväsendet inneburit förändringar för tillsynsfunktionen? Kommer reformen att innebära några förbättringar resp. försämringar (t.ex. beträffande personalresurser, ADB-stöd)?
Företrädare för RSV samt TSM i Gävle uppger att regionaliseringen inneburit en ökad enhetlighet i TSM:s verksamhet. En företrädare för föreningen anser att regionaliseringen borde gynna det externa rekryteringsunderlaget för TSM-tjänster.
TSM i Gävle framhåller att regionaliseringen kan missgynna TSM:s lokala förankring.
SOU 2000:62 Bilaga 3 61
B. Konkurstillsynens innehåll
1. Är det lämpligt att konkurstillsynen mindre inriktas på en granskning av varje enskilt ärende än på övergripande, långsiktiga bedömningar av konkursförvaltning/utveckling av god konkursförvaltarsed?
RSV, TSM, Stockholms tingsrätt, föreningen, ackordscentralen och Svenska Inkassoföreningen anser att konkurstillsynen bör inriktas på en mera ”systeminriktad” sådan. Några företrädare för RSV och TSM föreslår att en plan för tillsynsarbetet lämpligen kan upprättas. Företrädare för TSM, Stockholms tingsrätt, föreningen och ackordscentralen framhåller att stickprovsvisa granskningar bör kombineras med mera djupgående sådana vid behov. Svenska Inkassoföreningen förordar temagranskningar.
En företrädare för Stockholms tingsrätt anser att en ordning där borgenärerna får bekosta detaljgranskningen kan övervägas. LO invänder mot detta att tillsynsfunktionen främst bör ligga hos TSM.
Föreningen anser att utvecklingen av ”god konkursförvaltarsed” bör vara förbehållet andra organ än TSM, t.ex. föreningen, Insolvensrättsligt forum, Domstolsverket m.fl. Svenska Inkassoföreningen anför motsatt ståndpunkt.
2. Kan några av de uppgifter som enligt konkurslagen skall lämnas i förvaltar- eller halvårsberättelserna utgå eller lämnas på annat sätt? Eller bör informationsflödet alltjämt vara detsamma eller utökas på någon punkt?
Företrädare för RSV uppger att det redan nu sker ett formlöst informationsutbyte tidigt i konkursen, eftersom bouppteckningen ibland inte ges in förrän sex veckor efter konkursbeslutet. En företrädare för Stockholms tingsrätt poängterar att tillsynen bör komma in så tidigt som möjligt i konkursen och föreslår en ”granskningsplan”. Han anser också, med instämmande av TSM i Gävle, att innehållet i halvårsberättelserna ibland inte är till fyllest.
En företrädare för föreningen hävdar att uppgiften om brottsmisstanke i förvaltarberättelsen (7 kap. 15 § första stycket 5 konkurslagen) bör utgå av sekretesshänsyn. LO invänder häremot att en anställd t.ex. kan ha ett intresse av att så tidigt som möjligt få veta till vem en rörelse överlåts.
3. Är det lämpligt att reglera i vilka fall, t.ex. med hänsyn till konkursens art eller storlek, tillgångarnas beskaffenhet, eller andelen prioriterade resp. oprioriterade borgenärer, som det finns större anledning än eljest att granska konkursförvaltningen?
62 Bilaga 3 SOU 2000:62
Företrädare för RSV , TSM och föreningen anser att vissa konkurser kräver en mera fördjupad granskning, t.ex. med hänsyn till förekomsten av oprioriterade borgenärer och större konkurser. Ett sådant förfarande kan vara svårt att reglera.
4. I vilka avseenden och hur kan granskningen av sluthandlingarna eller av andra handlingar i konkursen minskas?
En företrädare för RSV anser att granskning kan ske på olika nivåer beroende på ärendets karaktär och borgenärernas sammansättning. TSM i Gävle uppger att myndigheten numera endast granskar verifikaten stickprovsvis. En idé är att standardisera handlingarna. TSM i Malmö och Stockholm anser det vara viktigt att myndigheten inte ”sitter och väntar” på sluthandlingarna. Tillsynen måste utövas tidigare. Företrädare för föreningen anser att halvårsberättelserna kan utgå liksom bevakningshandlingarna. En tänkbar lösning är att en revisor får yttra sig i större konkurser.
C. Utseende av konkursförvaltare
1. Är det önskvärt att kostnads- och kompetensnivån på konkursförvaltarens tjänster får genomslag som konkurrensmedel vid utseende av förvaltare och, i så fall, på vilket sätt? Sker det redan inom ramen för nuvarande beslutsordning?
Flertalet är ense om att kompetensnivån är viktigare än priset på konkursförvaltartjänsten.
Företrädarna för RSV och TSM i Stockholm framhåller vikten av konkurrens mellan förvaltarna och anser att ett upphandlingsförfarande kan vara en framkomlig väg till bättre konkurrens.
Företrädare för tingsrätterna, föreningen och TCO anser inte att ett upphandlingsförfarande är lämpligt.
Tingsrätterna hävdar att ett sådant förfarande inte kan ta sikte på varje enskilt konkursärende. Helsingborgs tingsrätt anser att det bör finnas en förvaltarkrets som – oberoende av konjunktur – kan åtaga sig uppdrag i alla slags konkurser. Företrädare för Stockholms tingsrätt och föreningen anser att kriterierna för att få förvaltaruppdrag bör framgå av konkurslagen. En företrädare för föreningen ifrågasätter ett upphandlingsförfarande dels med hänsyn till hur en prisjämförelse skall ske, dels med hänsyn till att det är borgenärerna som är uppdragsgivare åt förvaltaren. Borgenärerna bör kunna tillåtas påverka valet av förvaltare och kostnadsnivån genom att avge förslag. TCO anser att en upphandling motverkar de ”små” borgenärernas rätt till en kompetent förvaltare.
SOU 2000:62 Bilaga 3 63
TSM i Malmö upplyser att myndigheten nyligen avfört ett visst antal advokater från den ”lista” som tidigare använts inom regionen. ”Listan” har på grund av den stora konkursökningen i början av 1990-talet kommit att uppta för många namn i förhållande till det alltmer sjunkande antalet konkurser. Myndigheten har gjort den bedömningen att alla på ”listan” inte förmått upprätthålla erforderlig kompetens. Stockholms tingsrätt uppger att den ”lista” som TSM upprättat och som används inom Stockholmsregionen upptar cirka 130 förvaltare. Tingsrätten anser det vara en alltför stor krets i förhållande till antalet konkurser.
2.
a) Bör borgenärerna ha ett inflytande vid utseende av konkursförvaltare? Om svaret är ja, bör detta ske i varje enskilt ärende t.ex. genom att ett förvaltarförslag avges och och godtas? Vems förslag bör i så fall gälla, en enskild borgenärs eller borgenärskollektivets? Bör någon skillnad göras mellan olika borgenärskategorier?
Företrädare för föreningen, ackordscentralen, Svenska Inkassoföreningen och bankföreningen är mest positiva till borgenärsförslag och anser att borgenärernas inflytande bör öka. Även TCO ställer sig positiv men kan inte, i likhet med Svenska Inkassoföreningen, ange i vilka former inflytandet bör ske. Stockholms tingsrätt och Helsingborgs tingsrätt uppger att de godtar borgenärsförslag men är restriktiva till gäldenärsförslag.
Företrädarna för RSV, TSM i Stockholm och Jönköping samt Göteborgs tingsrätt är restriktiva till borgenärsförslag. RSV:s företrädare framhåller särskilt risken för att konkursförvaltarens självständighet kan påverkas. Göteborgs tingsrätt uppger att domstolen tidigare följt förslag från borgenärerna med mindre lyckat resultat. Det krävs därför numera starka skäl för att tingsrätten skall godta ett borgenärsförslag, dock att utrymmet för att godta förslag är större i stora konkurser.
b) Bör det krävas motivering av förslagsställaren? Vilket krav bör i så fall ställas på motiveringens innehåll?
Företrädare för föreningen anser, med instämmande av Stockholms tingsrätt, det tveksamt om motivering behövs om den föreslagne redan uppfyller kraven enligt konkurslagen eller finns på en ”referenslista”.
Bankföreningen och TSM i Stockholm är positiva till ett krav på motivering.
64 Bilaga 3 SOU 2000:62
c) Bör den föreslagne finnas med på ”lista” resp. ha godkänts av tillsynsmyndigheten?
Bankföreningen uttalar sig positivt till att en slags licensiering sker av konkursförvaltarkåren. Genom en sådan kan förvaltarna visa prov på kompetens i olika avseenden utan att några formella krav ställs upp. Göteborgs tingsrätt anser att åtminstone i ordinära konkurser den föreslagne bör finnas på en ”lista” och att en turordning bör iakttas i dessa fall. Stockholms tingsrätt och Helsingborgs tingsrätt arbetar utifrån att den föreslagne helst finns på en ”lista” och godkänns av TSM efter hörande. Företrädarna för RSV framhåller att om ett förslag skall godtas, denne bör rekryteras ur kretsen av kompetenta förvaltare.
3.
a) Bör ett system med ”listor” behållas? Vilken funktion bör i så fall ”listorna” ha? Bör konkursförvaltare t.ex. utses enligt en turordningsprincip eller inte?
Företrädare för föreningen anser, med instämmande av bankföreningen, att ”listorna” är bra om urvalskriteriet för att vara med är kompetens. TSM i Stockholm anser att ”listorna” behövs för att identifiera vem som kan åta sig förvaltaruppdrag. Företrädarna för Stockholms, Göteborgs och Helsingborgs tingsrätter anser listsystemet ha praktiska fördelar genom att TSM inte behöver höras. I Stockholm och Göteborg kontaktas i vissa fall heller inte förvaltaren före förordnandet. En företrädare för RSV anser det viktiga vara att principen ”rätt man på rätt plats” iakttas vid utseende av förvaltare oberoende av ”listor”. TSM bör alltid höras, varigenom uppdragen kommer att fördelas på bästa sätt på grund av TSM:s kännedom om t.ex förvaltarnas arbetsbelastning. Företrädaren för Konkurrensverket uppger att bruket av ”listor” inte strider mot konkurrenslagen, eftersom domstolarna inte är företag. Hon framhåller emellertid att det inte är bra om ”listorna” inte upptar alla dem som uppfyller kompetenskraven för att vara förvaltare.
Företrädare för föreningen, ackordscentralen, bankföreningen, TSM i Stockholm och RSV är negativa till en turordningsprincip. Företrädarna för Göteborgs och Helsingborgs tingsrätter är positiva till ett turordningsförfarande.
Svenska Inkassoföreningen och RRV är negativa till ”listsystemet”. Företrädaren för Svenska Inkassoföreningen, som även är negativ till en turordningsprincip, hävdar att ”listorna” hämmar den fria konkurrensen.
SOU 2000:62 Bilaga 3 65
b) Bör bruket av ”listor” formaliseras på något sätt? Bör det i så fall ske ”centralt” genom t.ex. lagstiftning (om auktorisation)? Kan man låta ett ”råd” bestående av representanter för staten (genom t.ex Riksskatteverket/tillsynsmyndigheterna), borgenärerna och konkursförvaltarna, ge allmänna rekommendationer rörande förutsättningarna för att någon ”listas”?
Företrädare för föreningen, Stockholms tingsrätt och TSM i Stockholm förordar att en formalisering av ”listsystemet” i första hand bör ske på annat sätt än genom att inrätta ett ”råd”, t.ex. lagstiftningsvägen.
Företrädare för ackordscentralen, Konkurrensverket, bankföreningen, Göteborgs och Helsingborgs tingsrätter och RSV är mera positiva till att ett ”råd” inrättas. En företrädare för RSV framhåller dock att man inte bör införa en arvodesnämnd.
Företrädare från Stockholms tingsrätt och Göta hovrätt anser att en representant från domstolarna kan vara med i ett ”råd” endast om det skall ha en rådgivande funktion. En representant för bankföreningen är positiv till att föreningen representeras i ”rådet”.
4. Skulle en överflyttning av beslutsfunktionen beträffande utseende av förvaltare till tillsynsmyndigheterna innebära fördelar jämförd med nuvarande ordning? Skulle den medföra en förändring t.ex. i fråga om sättet att beakta förvaltarförslag, att använda ”listor”eller i något annat hänseende?
Företrädarna för föreningen, Svenska Inkassoföreningen, bankföreningen, TCO, samtliga tingsrätter och Göta hovrätt är negativt inställda till en överflyttning av beslutsfunktionen. Skälet är främst dels att domarna är skolade i att göra olika bedömningar, dels att domstolarna framstår som opartiska. Domstolen riskerar inte att någon uppfattar att den ger fördelar till en enskild borgenär. Det är fråga om rättssäkerhet.
Tingsrätterna och Göta hovrätt framhåller också att det är opraktiskt med hänsyn till tidsutdräkten att tingsrätten fattar konkursbeslutet och TSM utser förvaltare.
Företrädarna för RSV och TSM är positiva till en överflyttning av beslutsbefogenheten. Det främsta skälet är att TSM på grund av sin erfarenhet har den bästa kompetensen att bedöma vem som bör utses till förvaltare.
RSV framhåller att det genom modern teknik går att motverka tidsfördröjningen mellan konkursbeslutet och förvaltarförordnandet. RSV påpekar att konkurslagen medger en tidsförskjutning av nyss nämnt slag.
66 Bilaga 3 SOU 2000:62
D. Borgenärernas ställning under konkursförfarandet
1.
a) Vilken roll spelar förvaltarens upplysningsskyldighet enligt 7 kap. 9 § och samrådsskyldigheten enligt 7 kap. 10 § konkurslagen för borgenärerna?
Företrädarna för föreningen anser, med instämmande av ackordscentralen och Svenska Inkassoföreningen, att tillämpningen av 7 kap. 9 § konkurslagen endast bör avse boets ekonomiska avveckling och att upplysningsskyldigheten om brottsmisstanke bör inskränkas. Svenska Inkassoföreningen och bankföreningen framhåller regelns betydelse för borgenärernas inflytande. TSM i Malmö undrar var gränsen går för upplysningsskyldigheten i förhållande till gäldenären, eftersom denna kategori kan vara mycket ihärdig i kraven på upplysning.
Beträffande tillämpningen av 7 kap. 10 § konkurslagen anser företrädare för föreningen att förvaltaren bör ges en mera självständig rätt att avgöra när samråd bör ske. Samrådsskyldigheten spelar enligt föreningen en stor roll och förekommer ofta. En företrädare för RSV framhåller betydelsen av samrådsfunktionen, då borgenärerna därigenom kan påverka förvaltningen angående realiseringen av tillgångar och fortsatt drift.
b) Vilka frågor brukar dryftas vid en tillämpning av dessa paragrafer?
Det framkommer att frågor om försäljning, avveckling av boet, fortsatt drift, processföring och lönegarantifrågor brukar dryftas.
2. Är det lämpligt att borgenärerna får en ökad kontrollmöjlighet över konkursförvaltningen, om tillsynsmyndigheternas granskning minskar i motsvarande mån?
En företrädare för föreningen anser det lämpligt med ett ökat borgenärsinflytande beträffande avveckling av boet och medelsförvaltningen. Företrädaren för Stockholms tingsrätt anser att en borgenärskommitté likt den som regleras i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion är en tänkbar metod för borgenärernas inflytande i konkurs. Han uppger att det vid Stockholms tingsrätt under senare tid förordnats granskningsman vid ett antal tillfällen.
SOU 2000:62 Bilaga 3 67
E. Arvoderingen av konkursförvaltarna
1. Kan några av de mera rutinbetonade förvaltningsåtgärderna ”prissättas”? I så fall vilka?
Det framkommer att vissa åtgärder så som närvaro vid edgångssammanträde, hantering av verifikat/bokföring, upprättande av halvårsberättelse och arbete med anställda/lönegarantibeslut kan prissättas. Företrädarna för föreningen framhåller dock att ”priset” för samma slags åtgärd inte är detsamma i varje konkurs. Svenska Inkassoföreningen anser att ”prissättning” kan leda till överdebitering. Ackordscentralen anser det viktigt att en ”prissättning” inte innebär att kvaliteten blir underordnad.
2. Vilken betydelse har tidsfaktorn för olika förvaltningsåtgärder som ersättning begärs för?
Några av företrädarna för TSM uppger att tidsfaktorn kan ha betydelse för vissa rutinåtgärder. TSM i Malmö och Göta hovrätt anser närmast att tidsfaktorn endast är en faktor av betydelse bland många andra. Tingsrätterna i Stockholm och Göteborg anser att tidsfaktorn har en underordnad betydelse. Företrädaren för Göteborgs tingsrätt uppger att tidsfaktorn kan ha betydelse för rutinåtgärder men inte i fråga om t.ex. fortsatt drift. Hon uppger att förvaltarna i Göteborgsområdet på anmodan har brukat redovisa tid fördelad mellan åtgärd och den personal som utfört den.
Bankföreningen framhåller att det viktiga är innehållet i förvaltningen och inte vilken personalkategori som utfört en viss åtgärd. Företrädare för föreningen menar att tidsfaktorn kan ha en viss betydelse beträffande rutinåtgärder men inte i fråga om t.ex. fortsatt drift och avveckling av boet. Sist nämnda åtgärder kan enligt föreningen nämligen inrymma affärsmetoder som förvaltaren önskar hemlighålla av konkurrensskäl. Föreningen hävdar att vid en tidsdebitering den s.k. byråtidsprincipen bör gälla.
RSV invänder häremot att en uppdelning bör ske av tiden mellan dels åtgärd, dels vilken personalkategori som utfört den. RSV framhåller att verket inte förordar timtaxor.
3. Är det lämpligt att förhandling (”kohandel”)rörande arvodet sker i förväg mellan konkursförvaltaren och tillsynsmyndigheten eller berörd borgenär?
Det uppges att ”kohandel” numera inte förekommer.
68 Bilaga 3 SOU 2000:62
4.
a) Är det lämpligt att överflytta beslutsfunktionen i fråga om arvodena till tillsynsmyndigheterna? Bör skillnad göras mellan taxekonkurser och andra konkurser?
RSV, samtliga TSM, tingsrätterna, bankföreningen och föreningen hänvisar till sin inställning i frågan under C. 4). RRV förordar en överflyttning av beslutsbefogenheten.
Stockholms och Helsingborgs tingsrätter framhåller också betydelsen av att det är tingsrätten som avslutar konkursen. Företrädaren för Helsingborgs tingsrätt menar att otvistiga arvoden kan handläggas av annat organ än domstolen.
b) Kan inrättandet av ett ”råd” (se ovan under ”Utseende av konkursförvaltare” fråga C 3 b) som ger vägledning i principiella frågor angående arvodesbestämning vara lämpligt?
Auditoriet hänvisar till sin inställning under C. 3 b).
Vid protokollet : /Madeleine Westberg
SOU 2000:62 Bilaga 3 69
DELTAGARE I KONKURSTILLSYNSUTREDNINGENS HEARING DEN 11 JUNI 1998 I STOCKHOLM.
DELTAGARE FRÅN KONKURSTILLSYNSUTREDNINGEN
1. Hovrättslagmannen Trygve Hellners, särskild utredare
2. Advokaten Margareta Andersson, sakkunnig
3. Professorn Lars Heuman, sakkunnig
4. Bankdirektören Håkan Jansson, sakkunnig
5. Advokaten Hans Lindell, sakkunnig
6. Jur.kand. Susanna Tropp, sakkunnig
7. Kronodirektören Runar Viksten, sakkunnig
8. Kronofogden Magnus Westerström, sakkunnig
9. Hovrättsassessorn Mikael Mellqvist, expert 10.Kanslirådet Frank Walterson, expert 11.Hovrättsassessorn Madeleine Westberg, sekreterare
INBJUDNA DELTAGARE
Riksskatteverket
1. Sten Johansson
2. Hans Ryberg
3. Hans Joachimsson
Tillsynsmyndigheterna
1. Lars Nilsson, Tillsynsmyndigheten i Malmö
2. Rolf Gyllefjord, Tillsynsmyndigheten i Umeå
3. Göran Ormestad, Tillsynsmyndigheten i Gävle
4. Jan Johnsson, Tillsynsmyndigheten i Jönköping
5. Fredrik Benndorf, Tillsynsmyndigheten i Stockholm
6. Christina Robertson, Tillsynsmyndigheten i Stockholm
Göta Hovrätt Johan Stenberg
Tingsrätterna
1. Peter Prom, Stockholms tingsrätt
2. Robert Schött, Stockholms tingsrätt
3. Lars-Olle Larsson, Helsingborgs tingsrätt
4. Gerd Möllers, Göteborgs tingsrätt
5. Kristina Lövgren, Handens tingsrätt
70 Bilaga 3 SOU 2000:62
Ackordscentralen/Företagsrekonstruktion AB Peter Björnram, Ackordscentralen/Företagsrekonstruktion AB i Göteborg
Konkursförvaltarkollegiernas Förening
1. Eric Edström, Växjö
2. Jan Flood, Stockholm
3. Bengt Stridh, Örebro
4. Lars Wenne, Stockholm
LO Erik Danhard, Stockholm
TCO Martin Wästfelt, Stockholm
SACO Olof Genell, Göteborg
Svenska Bankföreningen
1. Staffan Ugander, Stockholm
2. Håkan Westlund, Stockholm
Svensk Handel Jonas Stenmo, Stockholm
Riksrevisionsverket (RRV) Bengt Andersson, Stockholm
Konkurrensverket Eva Ljungbert, Stockholm
Svenska Inkassoföreningen Hans Wahrolén, Stockholm
SOU 2000:62 Bilaga 4 71
Frågor till Konkursombudsmannen
A. Organisationen
1.
a) Hur är Konkursombudsmannens byrå organiserad?
b) Hur många föredragande tjänstemän respektive hur stor annan personal finns det?
2. Vilken yrkesmässig bakgrund har
a) Konkursombudsmannen?
b) De föredragande tjänstemännen?
c) Övrig personal? (Jfr 2 § lag om övervakning av förvaltningen av konkursbon 31.1.1995/109 och 2 § 2 st. förordning om övervakning av förvaltningen av konkursbon 31.1.1995/111)
3. Enligt vilka principer fördelas olika ärenden på de föredragande tjänstemännen?
4. Hur rekryteras de inspektörer som enligt 5 § 1 mom. ovan nämnda lag utför särskild granskning? Vilken yrkesmässig bakgrund har dessa inspektörer?
5.
a) Hur fungerar organisationen på Konkursombudsmannens byrå? Har några brister visat sig föreligga? Vilka förändringar övervägs i så fall?
b) Finns det någon arbetsplan för verksamheten? Vad innehåller den arbetsordning som anges i 6 § ovan nämnda förordning?
6.
a) Hur är delegationen för konkursärenden (se 7 § ovan nämnda förordning) sammansatt?
b) I vilka arbetsformer fullgör delegationen för konkursärenden sina arbetsuppgifter enligt 7 § 1 st. ovan nämnda förordning?
72 Bilaga 4 SOU 2000:62
B. Konkursombudsmannens övervakning
1.
a) Hur får Konkursombudsmannen information om konkurserna?
b) Får Konkursombudsmannen information om samtliga konkurser eller sker något urval? Enligt vilka principer sker i så fall urvalet?
c) I vilken utsträckning används ADB/IT-teknik?
2.
a) Får Konkursombudsmannen information om en konkurs vid ett tillfälle eller vid flera tillfällen?
b) Om information endast lämnas vid ett tillfälle: Vilka uppgifter får Konkursombudsmannen om konkursen?
c) Om information lämnas vid flera tillfällen: Vid vilken tidpunkt under konkursförfarandet får Konkursombudsmannen den första informationen och vilka uppgifter lämnas vid detta tillfälle?
3.
a) Vad är innebörden av att konkursboet skall skötas enligt god boförvaltningssed?
b) Vilka åtgärder brukar Konkursombudsmannen vanligen vidta med ledning av tillgänglig information mot bakgrund av innehållet i 1 § 2 mom. 2 p., 1 § 2 mom. 3 p. respektive 1 § 2 mom. 4 p. ovan nämnda lag?
4.
a) Vilken information brukar föranleda Konkursombudsmannen att begära uppgifter m.m. från boförvaltaren enligt 3 § ovan nämnda lag?
b) Vilka uppgifter brukar en sådan begäran vanligen avse (jfr RP:249/1994 s.13)?
c) Hur ofta förekommer det att Konkursombudsmannen anmodar boförvaltaren att denne på förhand skall ge Konkursombudsmannen besked om vissa förvaltningsåtgärder (jfr a.a.s. 13)? I vilka situationer brukar detta ske?
5. Vilken information brukar föranleda Konkursombudsmannen att utöva sin granskningsrätt av konkursboets handlingar m.m. enligt 4 § 1 mom. ovan nämnda lag?
6. I vilka fall brukar Konkursombudsmannen förordna inspektörer att utföra särskild granskning enligt 5 § ovan nämnda lag?
SOU 2000:62 Bilaga 4 73
7. Vilken information ger det huvudsakliga underlaget för Konkursombudsmannens övervakning av en konkurs? Den information som en boförvaltare avger på förhand eller den information som Konkursombudsmannen får genom granskning i efterhand av handlingar, räkenskaper etc.?
8. I vilka fall har det förekommit att Konkursombudsmannen enligt 7 § ovan nämnda lag begärt att
a) boförvaltaren vid vite förpliktas att utföra viss åtgärd?
b) boförvaltaren skiljs från sitt uppdrag?
c) boförvaltarens arvode sätts ned?
C. Konkursombudsmannens uppgift att främja och utveckla god boförvaltningssed
1. Hur fullgör Konkursombudsmannen sin uppgift enligt 1 § 1 mom. 1 p. ovan nämnda lag att "... genom initiativ, råd och anvisningar främja och utveckla god boförvaltningssed..."?
2. I vilken utsträckning utvecklas god boförvaltningssed av
a) Delegationen för konkursärenden (se 7 § ovan nämnda förordning)?
b) Annan? Hur får i dessa fall Konkursombudsmannen information om innehållet i god boförvaltningssed?
D. Förhållandet mellan Konkursombudsmannen och borgenärerna
1.
a) I vilken utsträckning och i vilka former övervakar borgenärerna boförvaltningen?
b) Hur förhåller sig Konkursombudsmannens övervakning till borgenärernas?
2. Förekommer det att Konkursombudsmannen och borgenärerna har motstående intressen? Kan en åtgärd från Konkursombudsmannens sida att vid domstol begära t.ex. att en boförvaltare skiljs från sitt uppdrag eller att nedsättning sker i dennes arvode orsaka intressemotsättningar?
3.
a) Utnyttjar Konkursombudsmannen sin möjlighet att närvara vid borgenärssammanträdena enligt 6 § 1 mom. ovan nämnda lag?
b) Vilka frågor brukar Konkursombudsmannen i så fall dryfta vid dessa sammanträden?
74 Bilaga 4 SOU 2000:62
4. Har Konkursombudsmannen något inflytande över vem som utses till boförvaltare? Vilka faktorer anser i så fall Konkursombudsmannen ha betydelse för valet av person?
E. Övrigt 1.
a) I vilken utsträckning förekommer det att domstolen inhämtar utlåtande från Konkursombudsmannen enligt 12 § ovan nämnda lag?
b) Vilka frågor angår vanligen en sådan begäran?
SOU 2000:62 Bilaga 5 75
Konkursombudsmannens skriftliga svar på utredningens frågor i mars 1998
A. Organisationen
1a) Konkursombudsmannens byrå är en självständig myndighet, som ekonomiskt hör under justitieministeriet. Byråns verksamhet omfattar hela Finland. Byrån befinner sig i Helsingfors, men den har filial i två andra storstäder, Åbo och Tammerfors.
b) Konkursombudsmannens byrå har 9 tjänstemän, bestående av konkursombudsmannen själv och som föredragande personal, byråchef och 5 konkursöverinspektörer samt 2 sekreterare.
2a) Konkursombudsmannen är juris kandidat och vicehäradshövding. Han har varit en kort tid i skatteförvaltningen som statens ombud i skattebrottmål och efter detta som byråchef i lönegarantiärenden i arbetsministeriet. Samtidigt har konkursombudsmannen varit verksam som boförvaltare i flera konkursbon och medlem i borgenärsråd i företagssaneringar. Dessutom har konkursombudsmannen varit föredragande i Högsta förvaltningsdomstolen och medlem i arbetsdomstolen. ‘Bankerfarenhet’ har konkursombudsmannen fått från uppdraget som medlem i Statsgaranticentralens styrelse.
b) Byråchefen är juris kandidat och vicehäradshövding, som tidigare ansvarade för lönegarantiärendens praktiska funktion i arbetsministeriet.
”Sex” av konkursöverinspektörerna är juris kandidater, en är ekonom. Konkursöverinspektören i Tammerfors är f.d. biträdande länsman, åklagare i första instans. Konkursöverinspektören i Åbo har fungerat som jurist i lönegarantiärenden i arbetskraftsdistrikts byrå och efter detta som jurist i en stor revisorsbyrå som är specialiserad i konkursmål. Den ena av konkursöverinspektörerna i Helsingfors är f.d. bankjurist och sedermera indrivningschef i en bank vars uppgift var att realisera och reda ut de problematiska fallen av bankkrisen. Den andra konkursöverinspektören i Hel-
76 Bilaga 5 SOU 2000:62
singfors är f.d. föredragande i justitiekanslerns byrå. Den enda ekonomen har poliserfarenhet som utredare av ekonomiska brott.
c) Sekreterarna har följt med konkursombudsmannen och byråchefen från arbetsministeriet.
3) I princip är det fråga om en regionell indelning. Byråchefen ansvarar för förvaltningen och ekonomin i byrån, vartill hon har föredragandeansvaret för övervakningsärenden från norra Finland. Huvudstadsregionen hör till två konkursöverinspektörer. Resten av Finland är dividerad till ytterligare tre zoner.
Ekonomiöverinspektören ansvarar för utförandet av granskningar i hela landet. Den regionella indelningen är på det sättet smidig att var och ens speciella yrkeskunskaper och erfarenheter kan på bästa möjliga sätt utnyttjas.
4) Konkursombudsmannens byrå strävar till för att utföra en del granskningar själv antingen av ekonomiöverinspektören själv eller under dennes ledning och uppsikt. I övrigt har man inte använt personal från andra ämbetsverk till granskningarna utom i några enstaka fall där byrån har anlitat skattemyndigheternas sakkunnighet. Byrån köper granskningarna från auktoriserade revisorer. På detta sätt vill man få erfarenheter från deras verksamhet. Konkursombudsmannens byrå förutsätter alltid att granskningen utförs av en auktoriserad byrå (Centralhandelskammaren). I Finland är det allmänt att revisorerna har fått en merkantil utbildning och är vanligen ekonomer.
5a) Konkursombudsmannens tjänst och byrå har existerat endast tre år. På grund av detta finns det relativt litet erfarenheter med tanke på framtida förändringar. Från konkursombudsmannens synvinkel ligger den största bristen där att konkursöverinspektörerna fattas praktisk erfarenhet i konkursärenden eller erfarenheten är liten.
En konkret fråga som ligger under planering är, huruvida lagen borde ändras så att i vissa fall konkursombudsmannen kunde omhänderta förvaltningen av ett konkursbo. Det här skulle gälla närmast sådana konkursbon där boförvaltaren har försnillat alla boets medel, boförvaltaren borde ersättas med någon annan men boet saknar medel till en ny boförvaltare eller en process mot f.d. boförvaltare. En sådan möjlighet kunde motiveras med kostnadsskäl. På den fria marknaden är det ofta så att ingen borgenär vågar ta på sig kostnadsansvaret i sådana fall.
Konkursombudsmannen bestämmer årligen de områden som utgör byråns huvudsakliga intresseområden. Under pågående år strävar man till att granska alla gäldenärernas åtgärder i aktiebolagskonkurser som saknar
SOU 2000:62 Bilaga 5 77
tillräckliga medel för fortsatt konkursbehandling. Detta syfte skulle ändå gälla endast de största städerna i Finland. Resultaten skall analyseras och vid behov föras till polismyndigheterna för närmare undersökningar. Dessutom bestämmer justitieministeriet årligen konkursombudsmannens årliga resultatmål. Till årets målsättning hör en ökad utbildning av domstolar, åklagare och advokater samt yrkesborgenärer, som t.ex. banker, försäkringsbolagens jurister och vissa myndigheter. Den andra målsättningen anknyter till effektiviseringen av den internationella verksamheten. Till denna del ligger huvudvikten i anskaffningen av informationen från s.k. offshoreländer.
En skriftlig arbetsplan har inte antagits eftersom justitieministeriet inte krävt en sådan. Arbetsordningen bygger sig på konkursombudsmannens allmänna förordnanden.
6a) Ordföranden för delegationen för konkursärenden är en advokat som är specialist i konkursärenden, som viceordförande fungerar den ledande domaren i konkursärenden från Helsingfors tingsrätt. Som medlem har delegationen advokater, ledande jurister i banker, försäkringsbolag, skattemyndigheten och lönegarantiförvaltningen samt en jurist som representerar företagare. Delegationen för konkursärenden utnämns av statsrådet och dess mandattid är tre år.
I praktiken har delegationen antagit som sin enda uppgift att ge rekommendationer angående god boförvaltningssed. Hittills har sådana rekommendationer getts i följande ärenden:
1. Konkursförvaltningens plikt att regelbundet göra en redovisning i boets ärenden.
2. Om ordnandet av borgenärsstämman och protokollföringen i densamma.
3. Utbetalning av dividend.
4. Konkursboets bokföring och granskning.
5. Vissa uppgifter som tillhör den intermistiska boförvaltaren (det första stadiet).
6. Boförvaltarens uppgifter i samband med mottagandet av konkursbevakningar och uppsättandet av bevakningsprotokoll.
7. God boförvaltningssed i samband med realiseringen av boets egendom.
8. Boförvaltarens arvode.
Delegationen för konkursärenden vill uppnå enhälliga rekommendationer, som ofta förutsätter kompromisser. Hittills har man alltid lyckats med detta mål.
b) Vid sidan om rekommendationer har delegationen gett utlåtande till justitieministeriet i lagstiftningsärenden som gäller konkurs- och företags-
78 Bilaga 5 SOU 2000:62
sanering. Dessutom har delegationens ordförande fungerat som sakkunnig i riksdagens utskottsbehandling.
B. Konkursombudsmannens övervakning
1a) I Finland finns ett offentligt register som baserar sig på uppgifter från domstolar. I verkligheten kan konkursförfarandet i Finland divideras i två faser. Vid slutet av den intermistiska boförvaltarens förvaltningsperiod fattas beslutet huruvida konkursförfarandet kan fortsätta. Den intermistiska boförvaltaren måste uppsätta till domstolen en promemoria angående sin förvaltningsperiod. Denna promemoria skall också sändas till konkursombudsmannen. Om konkursförfarandet fortsätter skall boförvaltaren årligen redogöra för borgenärerna om boets angelägenheter. Denna redogörelse skall också sändas till konkursombudsmannen. Dessutom ska boförvaltaren sända konkursombudsmannen alla protokoll från borgenärsstämmor. På detta sätt får konkursombudsmannen mycket mera information om konkurser än vad han kan utnyttja.
b) Konkursombudsmannen får automatiskt grunduppgifter från alla konkurser. Dessutom får han mera information vid behov. Boförvaltaren har en plikt att omedelbart besvara konkursombudsmannens förfrågan och sända det material som efterfrågas. Tilläggsmaterial brukar efterfrågas vid behov i enstaka fall. Som grund kan man ha misstankar angående eventuella missbruk, osaklig verksamhet eller boförvaltarens bristande aktivitet vid befrämjandet av boets intressen (t.ex. har inte väckt återvinningstalan mot en bank som samtidigt är största borgenären i boet).
c) Det finns en ADB/IT-tillgång till konkursregistret. Dessutom kan rättsfall från högsta domstolen och hovrätter följas med ADB/IT-teknik.
2a) Konkursombudsmannen få informationer vid flera tillfällen på ‘löpande band’.
b) Konkursombudsmannen får registrerade grunduppgifter. Dessutom får konkursombudsmannen informationen från boförvaltarens promemoria. Denna källa ger information bl.a. om gäldenärens ägodelar, eventuella missbruk, utförda granskningar och deras fortsatta behov, eventuella återvinningsgrunder och boets omedelbara ekonomiska tillstånd. Efter detta får konkursombudsmannen från boförvaltaren en utredning angående de åtgärder, som denne har vidtagit, samt en redogörelse för de beslut som borgenärerna har fattat.
SOU 2000:62 Bilaga 5 79
c) Den första informationen får konkursombudsmannen inom en månad efter konkursförfarandets inledning. Denna information grundar sig på den promemoria, som den intermistiska boförvaltaren har uppsatt.
3a) I Finland är det vanligen advokater som fungerar som boförvaltare i konkurser. Advokaterna har vanligen egna fastställda standarder för vissa åtgärder. En god advokatsed har ofta varit lika med en god boförvaltningssed. Numera har delegationen för konkursärenden börjat ge rekommendationer om god boförvaltningssed. Också domstolsavgöranden och konkursombudsmannens ställningstaganden i vissa klagomål kan ge vägledning i detta syfte.
b) Vanligen brukar negativa uppgifter uppenbara sig i form av gäldenärens eller borgenärens anmälan eller klagomål. Vid behov reagerar man på dessa genom att utföra granskning i konkursboet. Vanligen brukar resultaten av dessa granskningar inte ge anledning till åtgärder. Men någon gång ger den det. Som en reaktion kan konkursombudsmannen göra en anmälan till åklagaren om ärendet. I fall där det inte är fråga om brott utan annars felaktigt förfarande som eventuellt vållat skada, kan konkursombudsmannen begära att boförvaltaren sammankallar borgenärsstämman och sända alla borgenärer i förväg granskningsberättelsen för att utgöra grunden i behandlingen i stämman.
4a) Enligt 3 § brukar konkursombudsmannen begära information i synnerhet på grund av att boförvaltaren inte gett sakenligt de uppgifter som borgenären eller gäldenären begärt av honom. Annars är det ofta fråga om påståenden, att boets medel sålts till underpris.
b) Konkursombudsmannen kan anmoda boförvaltaren att t.ex. ge in de handlingar, som innehåller den information, som borgenären eller gäldenären i fråga saknar. Är det fråga om ett påstående om underprisköp, begär konkursombudsmannen köpebrevet och en redogörelse om realiseringssättet samt det sätt som boet före köpet har försäkrat sig om prisets riktighet.
c) Mycket sällan.
5) Om boförvaltaren själv har gått i konkurs eller vid ett utmätningsförsök konstaterats sakna medel, låter konkursombudsmannen granska alla konkursbon, som skötts av denna boförvaltare. Om misstanken om missbruk har väckts av institutionaliserade borgenärer (banker, försäkringsbolag, skattemyndigheter o.s.v.), låter konkursombudsmannen granska boet. Ock-
80 Bilaga 5 SOU 2000:62
så annars brukar granskningar utföras om anmälan syns vara befogad och någon gång också för att det går onda rykten om en viss boförvaltare.
Granskningarna som gäller gäldenären utförs vanligen efter boförvaltarens initiativ, eftersom boets egna tillgångar inte räcker till att bekosta en specialgranskning. Som en motivering av en granskningsbegäran finns vanligen en misstanke om brott eller en eventuell återvinningsmöjlighet.
6) Vanligen utförs granskningarna av auktoriserade revisorer. Konkursombudsmannens byrå utför själv bara en liten del av granskningarna.
7) Övervakningsuppdraget är allmänt och behöver ingen särskild impuls. Övervakningen är i princip ytlig och den baserar sig på de uppgifter som konkursombudsmannens byrå har fått.
8a) Behov till användning av vite har inte uppkommit.
b) Under åren 1995–1997 har boförvaltaren befriats från sitt uppdrag i 112 konkursbon. Detta hände antingen efter konkursombudsmannens begäran eller boförvaltaren frivilligt ville avlämna uppdraget efter konkursombudsmannens initiativ. I många fall hade befriade boförvaltare flera konkursbon samtidigt, som delvis förklarar det stora antalet fall. Under 1997 blev 13 boförvaltare befriade från förvaltningen av 29 konkursbon.
c) Konkursombudsmannen har aldrig i rätten krävt att boförvaltarens arvode sätts ned. Grunden till detta är att det saknas normer för detta. Advokatförbundets taxor för boförvaltningsuppdrag blev avskaffade på grund av konkurrensmyndigheternas inställning år 1993.
C. Konkursombudsmannens uppgift att främja och utveckla god boförvaltningssed.
1) Konkursombudsmannen tar hand om att de rekommendationer som delegationen för konkursärenden ger också verkställs i praktiken. Konkursombudsmannen styr praxisen till önskad riktning genom ställningstaganden i de beslut som konkursombudsmannen fattar i olika klagomål. Dessutom ger konkursombudsmannen utlåtanden om god boförvaltningssed till domstolar.
2a) Delegationen för konkursärenden har en central roll vid utvecklandet av god boförvaltningssed.
SOU 2000:62 Bilaga 5 81
b) Som utgångspunkt har man att konkursombudsmannen känner till den konkursrättsliga lagstiftningen och den lagstiftning och det reglemente som styr advokatverksamheten i övrigt. Konkursombudsmannen följer domstolspraxisen och Advokatförbundets egen medlemspraxis och formar sina ställningstaganden angående god boförvaltningssed på basen av den information som på detta sätt är tillgänglig.
D. Förhållandet mellan Konkursombudsmannen och borgenärerna
1a) I princip är det fortfarande borgenärerna som i främsta rummet övervakar boförvaltarens åtaganden. Efter att alla allmänna förmånsrätter blev avskaffade, minskade borgenärernas intresse att övervaka boförvaltningen på så sätt, att tyngdpunkten i övervakningen är kännbart på väg att övergå från borgenärerna till konkursombudsmannens byrå. Mest intresserade av övervakningen är separatister vars rättigheter delvis säkras av panträtten.
b) I princip kompletterar den förstnämnda den sistnämnda. I verkligheten brukar borgenärerna informera konkursombudsmannen om sina iakttagelser för att denne skall skrida till åtgärder.
2) I princip har konkursombudsmannen och borgenärerna gemensamma intressen: boet skall förvaltas effektivt, smidigt och med tanke på både borgenärernas och gäldenärernas intressen. Enstaka borgenärer och konkursombudsmannen samt borgenärerna i allmänhet kan i enstaka fall ha motstridiga intressen. Så kan hända t.ex. mellan separatister och övriga borgenärer.
I praktiken har det aldrig uppstått motstridigheter mellan konkursombudsmannen och borgenärerna. I princip är detta naturligtvis möjligt t.ex. i fall, där boförvaltaren har agerat endast med tanke på en borgenärs intresse och negligerat andras intressen.
3a) Ja, ungefär en gång i två månader.
b) Boförvaltaren tar kontakt med konkursombudsmannen och informerar om eventuella inkommande svårigheter vid omröstning eller att rösträtten vid mötet eventuellt används på ett sätt som gör den röstberättigade till boets motpart och således jävig. Dessa är de vanligaste fallen. Dessutom är konkursombudsmannens byrå representerad i sådana borgenärssammanträden, där behandlingen gäller den granskning av boet, som gjorts efter konkursombudsmannens initiativ.
82 Bilaga 5 SOU 2000:62
4) I denna fråga har konkursombudsmannen strävat efter låg profil. Om domstolen gör en förfrågan i ärendet, syftar man hellre att rekommendera den som passar till uppdraget och inte tvärtom, den som inte passar. I princip är det naturligtvis möjligt att uttala sig på det sistnämnda sättet också, i synnerhet i fall där någon är misstänkt för allvarliga brott försöker konkursombudsmannen inverka på domstolen på det sättet att inte en sådan person skulle bli vald.
Målsättningen är endast den att boet får en kompetent boförvaltare. Om konkursombudsmannen känner till olika boförvaltarekandidater, såsom det vanligen brukar vara, boets omfattning och karaktär, kan han också av erfarenhet veta vem som är den optimala personen för boet. En kandidat kan ha goda säljkontakter, en annan erfarenhet i frågor som väntas aktualisera sig o.s.v.
E. Övrigt
1a) Under 1997 och pågående år har domstolarna varit relativt aktiva i detta hänseende. Vanligtvis är det tingsrätten som efter parternas initiativ vill inhämta ett utlåtande från konkursombudsmannen. Hovrätten har skickat tre utlåtanden. Hovrätten har alltid begärt ett utlåtande efter eget initiativ. Högsta domstolen har hittills inte begärt något utlåtande.
b) Vanligen är det på ett eller annat sätt fråga om praxisen på området, antingen under borgenärssammanträden eller boförvaltningspraxisen. Dessutom vill man veta, huruvida ett visst förfarande står i linje med god boförvaltningssed. Några gånger har frågan gällt tolkningen av ett visst konkursrättsligt stadgande. Detta har varit osakligt, tycker jag. Eftersom hovrätterna endast tre gånger velat ha utlåtanden, kan jag minnas vad det i huvudsak var fråga om:
1. Enligt konkurslagens stadgande, som var i kraft till 1.3.1998, kunde inte boförvaltaren ha något som helst beroendeförhållande med gäldenären. Lagen sade ingenting om beroendeförhållandet med borgenären. Å andra sidan borde enligt lagen boförvaltaren gärna vara en person som samtidigt också själv var borgenär. Detta stadgande var ändå inte levande rätt. I ett fall hade en bankjurist blivit vald till uppdraget på bankens och en annan borgenärs röster. Vissa borgenärer yrkade att någon annan än bankjuristen skulle väljas som boförvaltare. Hovrätten ville från konkursombudsmannen veta, huruvida banktjänstemannen var jävig för uppdraget.
2. Borgenärsstämman hade beslutat om boförvaltarens arvode. De borgenärer, som i inget fall skulle få en utdelning från boet hade emotsatt sig
SOU 2000:62 Bilaga 5 83
beslutet. Hovrätten ville få ett utlåtande angående frågan, om dessa borgenärer hade rätt att ta del i omröstningen och för den skull lagenlig rätt att söka ändring i slutresultatet.
3. Enligt konkurslagen är det inte möjligt att rösta med en fordran som är uppenbarligen ogrundad. En del amerikanska borgenärer hade bevakat fordringar som bestod av amerikanska skadeståndsbelopp. Hovrätten begärde hos konkursombudsmannen att denne skulle uttala sin ståndpunkt angående den praxis, som gällde röstberäkningen i sådana fall.
SOU 2000:62 Bilaga 6 85
Nr 109/1995
Given i Helsingfors den 31 januari 1995
Lag
om övervakning av förvaltningen av konkursbon
I enlighet med riksdagens beslut stadgas:
Allmänna stadganden
1 §
För övervakning av förvaltningen av konkursbon finns i samband med justitieministeriet en konkursombudsman.
Konkursombudsmannen skall 1) följa verksamheten i konkursbon samt genom initiativ, råd och anvisningar främja och utveckla god boförvaltningssed, 2) övervaka att ett konkursbo sköts enligt lag och god boförvaltningssed och att boförvaltarna sköter sitt uppdrag på behörigt sätt, 3) vid behov sörja för att gäldenärens räkenskaper och verksamhet granskas, 4) vidta nödvändiga åtgärder då han fått kännedom om försummelser och missbruk eller andra omständigheter som kräver rättelse samt 5) utföra andra uppgifter som i lag eller förordning tilldelats honom.
Konkursombudsmannen skall på motsvarande sätt i tillräcklig utsträckning också följa genomförandet av företagssaneringar samt övervaka att utredarna sköter sitt uppdrag på behörigt sätt.
2 §
Konkursombudsmannen kan ha en byrå. Vid byrån kan inom ramen för statsbudgeten finnas ett behövligt antal tjänstemän som är föredragande samt annan personal.
Övervakning av förvaltningen av konkursbon
3 §
En interimistisk boförvaltare, god man och syssloman (boförvaltare) skall utan dröjsmål på konkursombudsmannens begäran tillställa honom uppgifter och utredningar som behövs för övervakningen. De skall även i övrigt medverka till att konkursombudsmannen kan sköta sitt uppdrag på behörigt sätt. En boförvaltare har dessa skyldigheter även efter att hans mandatperiod har upphört.
Vad 1 mom. stadgar om boförvaltare gäller också övervakare som förordnas enligt 52 § 2 mom. Konkursstadgan.
86 Bilaga 6 SOU 2000:62
4 §
Konkursombudsmannen har rätt att granska konkursboets handlingar och andra upptagningar som gäller gäldenären eller konkursboet och som konkursombudsmannen anser vara behövliga för utförandet av uppdraget. Konkursombudsmannen kan ta handlingarna och upptagningarna i sin besittning för tiden för granskningen och ta kopior av dem. Konkursombudsmannen har rätt att få tillträde till kontors-, produktions- och förvaringsutrymmen och andra motsvarande utrymmen som är i konkursboets besittning samt att granska boets kassa och annan egendom som hör till boet.
Konkursombudsmannen har utan hinder av sekretesstadgandena samma rätt som gäldenären eller konkursboet att få uppgifter om gäldenärens eller konkursboets verksamhet och ekonomiska situation samt uppgifter om gäldenärens eller konkursboets bankkonton och betalningsrörelse samt om avtal och förbindelser som gäller finansieringen. Uppgifterna skall ges utan avgift.
5 §
Konkursombudsmannen kan förordna en eller flera inspektörer att utföra särskild granskning av gäldenärens eller konkursboets förvaltning, räkenskaper och verksamhet. De som utför granskningen har de rättigheter som nämns i 4 § 1 mom.
Kostnaderna för särskild granskning betalas av statens medel. Om granskningen har varit behövlig för konkursboet är det skyldigt att till staten betala de totala kostnaderna för granskningen. Konkursboet kan påföras betalningsskyldighet också först efter det att i konkursboet har samlats tillräckliga medel för betalningen av avgifterna. Beträffande avgifterna iakttas i övrigt i tilllämpliga delar lagen om grunderna för avgifter till staten (150/92).
Konkursboet kan på ansökan anhängiggöra ett ärende som gäller betalningsskyldighet vid den domstol som är behörig i konkursärendet inom 30 dagar efter att konkursboet har fått del av konkursombudsmannens beslut. Domstolen kan förbjuda att beslutet verkställs tills vidare.
6 §
Konkursombudsmannen har rätt att delta i borgenärssammanträden och att yttra sig vid dem samt att i protokollet få antecknat de anmärkningar som han finner anledning till.
Konkursombudsmannen kan bistå en konkursgäldenär, borgenär eller boförvaltare i ett konkursärende eller vid en rättegång som anknyter till ett konkursärende, om ärendet är av allmän betydelse.
7 §
Om boförvaltaren försummar en uppgift eller skyldighet som ankommer på honom, kan domstolen på konkursombudsmannens ansökan vid vite förplikta honom att fullgöra den inom en utsatt tid.
Domstolen kan på konkursombudsmannens ansökan skilja boförvaltaren från hans uppdrag, om han i väsentlig mån försummar sina uppgifter eller
SOU 2000:62 Bilaga 6 87
skyldigheter eller om det finns andra vägande skäl. En ny boförvaltare förordnas med iakttagande av 50-52 §§ konkursstadgan.
Domstolen kan på konkursombudsmannens ansökan nedsätta det arvode som borgenärerna fastställt för boförvaltaren, om boförvaltaren i väsentlig mån försummat sina uppgifter eller skyldigheter eller om arvodet klart överstiger vad som skall anses skäligt. Yrkandet skall framföras inom 30 dagar från den dag då borgenärerna fattade beslut om boförvaltarens arvode.
I ett ärende som avses i 1-3 mom. skall domstolen höra boförvaltaren och enligt prövning andra parter.
8 §
Konkursombudsmannen har enligt 4 § 1 mom. rätt att granska handlingar och andra upptagningar som tillhört konkursboet samt rätt att få de uppgifter som avses i 4 § 2 mom. Och rätt att förordna att särskild granskning skall förrättas också när konkursen har förfallit på grund av brist på medel.
Om gäldenären eller någon annan som har de handlingar och upptagningar som nämns i 1 mom. i sin besittning, inte på begäran överlämnar dem till konkursombudsmannen eller om det föreligger fara att de förstörs eller döljs, kan domstolen förordna att de tas i beslag för tiden för granskningen. Domstolen kan också förordna om andra åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa granskningen. Angående dessa säkringsåtgärder gäller i tillämpliga delar 7 kap.4, 5, 8 och 11-14 §§rättegångsbalken.
Övervakning i anslutning till saneringsförfarande
9 §
Konkursombudsmannen har enligt 4 § 1 mom. rätt att granska handlingar och andra upptagningar som hänför sig till saneringsförfarande och som tillhör utredaren.
En utredare skall utan dröjsmål på konkursombudsmannens begäran tillställa honom uppgifter och utredningar som behövs för övervakningen. Utredaren skall även i övrigt medverka till att konkursombudsmannen kan sköta sitt uppdrag på behörigt sätt. En utredare har dessa skyldigheter även efter att hans mandatperiod har upphört.
10 §
Konkursombudsmannen har rätt att delta i borgenärsdelegationens sammanträden och att yttra sig vid dem samt att i protokollet få antecknat de anmärkningar som han finner anledning till.
Konkursombudsmannen kan bistå en gäldenär, borgenär eller utredare i ett saneringsärende eller vid en rättegång som anknyter till ett saneringsärende, om ärendet är av allmän betydelse.
11 §
På konkursombudsmannens yrkande kan domstolen 1) enligt 85 § lagen om företagssanering (47/93) förplikta utredaren att fullgöra en uppgift eller skyldighet som ankommer på honom enligt denna eller
88 Bilaga 6 SOU 2000:62
någon annan lag, 2) enligt 86 § lagen om företagssanering skilja utredaren från hans uppdrag, samt 3) minska det arvode som borgenärsdelegationen fastställt för utredaren, om denne i väsentlig mån försummat sina uppgifter eller skyldigheter enligt denna eller någon annan lag eller om arvodet klart överstiger vad som enligt 87 § 1 mom. lagen om företagssanering skall anses skäligt.
Ett ärende som avses i 1 mom. 3 punkten skall anhängiggöras och handläggas med iakttagande i tillämpliga delar av 87 § 4 mom. lagen om företagssanering.
Särskilda stadganden
12 §
Domstolen kan i ett anhängigt ärende på eget initiativ eller på begäran av en part inhämta utlåtande av konkursombudsmannen i frågor som faller inom hans verksamhetsområde.
13 §
Konkursombudsmannen kan förordna en tjänsteman som lyder under honom att föra konkursombudsmannens talan vid domstol eller att bistå vid en rättegång. Konkursombudsmannen kan förordna en tjänsteman som lyder under honom eller någon annan person att utföra en bestämd uppgift som hänför sig till genomförandet av övervakningen.
Konkursombudsmannen kan anlita sakkunniga.
14 §
Konkursombudsmannen samt den som på konkursombudsmannens uppdrag utför särskild granskning eller en uppgift som hänför sig till genomförandet av övervakningen har rätt att av polisen eller någon annan myndighet få den handräckning som behövs för utförande av uppdraget.
15 §
Om motparten till den som biståtts av konkursombudsmannen eller tjänsteman som lyder under honom förlorar målet vid en rättegång, skall han åläggas att ersätta staten för kostnaderna för bistånd enligt de grunder som stadgas för ersättande av rättegångskostnader i förhållandet mellan parter.
16 §
Konkursombudsmannen, den som är anställd vid hans byrå eller den som på uppdrag av honom utför en uppgift får inte olovligen röja eller till egen eller annans fördel utnyttja vad han i sitt uppdrag har fått veta om någons ekonomiska ställning, affärs- eller yrkeshemligheter eller personliga förhållanden.
Konkursombudsmannen har utan hinder av tystnadsplikten i 1 mom. rätt att lämna uppgifter till domstolen, förundersökningsmyndigheterna och åklagaren samt skatteförvaltningen och till andra myndigheter som enligt lag har rätt att få uppgifter. Konkursombudsmannen har också rätt att lämna en uppgift som skall hållas hemlig till den som behöver uppgiften för att bevaka sina
SOU 2000:62 Bilaga 6 89
intressen eller rättigheter eller för att fullgöra sina skyldigheter.
Den som i strid med 1 mom. Röjer eller använder de uppgifter som där avses skall, om för gärningen inte skall dömas till straff enligt 40 kap. 5 § strafflagen, för brott mot tystnadsplikten enligt lagen om övervakning av förvaltningen av konkursbon dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
17 §
Närmare stadganden om verkställigheten av denna lag utfärdas genom förordning.
Genom förordning kan stadgas om vilka uppgifter boförvaltaren och utredaren utan särskild begäran skall tillställa konkursombudsmannen.
18 §
Denna lag träder i kraft den 1 mars 1995.
Åtgärder som verkställigheten av lagen förutsätter får vidtas innan den träder i kraft.
RP 249/94 LaUB 16/94
Helsingfors den 31 januari 1995
Republikens President
MARTTI AHTISAARI
Justitieminister Anneli Jäätteenmäki
90 Bilaga 6 SOU 2000:62
Nr 1219/1997
Given i Helsingfors den 19 december 1997
Lag
om ändring av 7 § lagen om övervakning av förvaltningen
av konkursbon
I enlighet med riksdagens beslut
ändras 7 § 2 mom. lagen den 31 januari 1995 om övervakning av förvaltningen av konkursbon (109/1995) som följer:
7 §
------------------
Domstolen kan på konkursombudsmannens ansökan skilja boförvaltaren från hans uppdrag på de grunder som anges i 61 § konkursstadgan. En ny boförvaltare skall vid behov förordnas med iakttagande av 50 eller 51 § konkursstadgan.
------------------
----
Denna lag träder i kraft den 1 mars 1998.
RP 49/1997 LaUB 11/1997 RSv 139/1997
Helsingfors den 19 december 1997
Republikens President
MARTTI AHTISAARI Justitieminister Kari Häkämies
SOU 2000:62 Bilaga 6 91
Nr 650
Lag
om ändring av 16 § lagen om övervakning av förvalt-
ningen av konkursbon
Given i Helsingfors den 21 maj 1999
_________
I enlighet med riksdagens beslut ändras i lagen den 31 januari 1995 om övervakning av förvaltningen av konkursbon (109/1995) 16 §, sådan den lyder delvis ändrad i lag 1016/1995, som följer:
16 §
Utan hinder av bestämmelserna om sekretess i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) får konkursombudsmannen till domstolen och skattefövaltningen samt till åklagar- och polismyndigheterna för utredning av brott lämna ut sådana uppgifter om en enskilds eller en sammanslutnings ekonomiska ställning eller affärs- eller yrkeshemlighet eller om en enskilds
personliga förhållanden som han tagit del av i sitt uppdrag. Konkursombudsmannen har rätt att lämna ut en sekretessbelagd uppgift också till den som behöver uppgiften för att bevaka sina intressen eller rättigheter eller för att fullgöra sina skyldigheter.
_________
Denna lag träder i kraft den 1 december 1999.
Helsingfors den 21 maj 1999
Republikens President
MARTTI AHTISAARI
Justitieminister Johannes Koskinen
RP 30/1998 FvUB 31/1998 RSv 303/1998
SOU 2000:62 Bilaga 7 93
REKOMMENDATION AV DELEGATIONEN FÖR KONKURSÄRENDEN 8/31.12.1997
BOFÖRVALTARENS ARVODE
1 Allmänt
Boförvaltarens arvode för skötseln av konkursboet bestämdes länge enligt Finlands Advokatförbunds arvodesrekommendation. Den sista rekommendationen gavs år 1990. Konkurrensmyndigheterna ansåg att en rekommendation utarbetad av en enda organisation som företrädde näringsidkare stod i strid med den lag om konkurrensbegränsningar som trädde i kraft år 1992.
I praktiken har boförvaltningsarvodena dels bestämts på basis av det resultat som uppnåtts vid realiseringen av boets egendom, dels på basis av de åtgärder som vidtagits samt genom olika kombinationer av dessa. Arvodespraxis har visat sig vara oenhetlig. Representanter för borgenärerna samt boförvaltarna och domarna har upplevt situationen som problematisk. Delegationen för konkursärenden har därför ansett det viktigt att utarbeta en rekommendation om boförvaltarnas arvoden.
I rekommendationen behandlas den lagstiftning som reglerar boförvaltningsarvodena, en boförvaltares sedvanliga uppgifter samt de arvoden som bestäms utgående från dessa, dels för interimistiska boförvaltare och dels för gode män och sysslomän. Dessutom behandlar rekommendationen separatfakturering av åtgärder som
94 Bilaga 7 SOU 2000:62
inte hör till en boförvaltares sedvanliga uppgifter samt boförvaltningsarvodet i de fall där boet fortsätter gäldenärens rörelse. Dessutom behandlar rekommendationen fastställandet av arvodesfakturan samt frågan om arvodesförskott.
2 Lagstiftning
Enligt 50 § 3 mom. konkursstadgan har en interimistisk boförvaltare rätt att för sitt uppdrag få ett arvode som är skäligt med hänsyn till uppgiftens svårighetsgrad, omfattningen av det arbete som utförts och andra omständigheter. En interimistisk boförvaltare har också rätt till ersättning för de kostnader som varit nödvändiga för fullgörandet av uppdraget.
Den interimistiske boförvaltarens arvode fastställs av borgenärsstämman efter borgenärsförhöret. Om det bestäms att konkursen skall förfalla eller den återkallas, är gäldenären betalningsskyldig. I så fall fastställer domstolen boförvaltarens arvode och ersättningsbeloppet.
Enligt 79 § konkursstadgan skall gode männens och sysslomännens arvode fastställas av borgenärerna "antingen till visst för hundra, eller enligt annan grund. Dock må ej sysslomäns arvode räknas efter tid".
Eftersom gode männen enligt 62 § konkursstadgan utan särskilt förordnande är sysslomän efter den fataljedag som har utsatts för bevakningar, bestäms såväl gode männens som sysslomännens arvode i allmänhet vid slutsammanträdet, i samband med att boet avslutas.
3 Boförvaltarnas sedvanliga åtgärder
3.1 Interimistisk boförvaltare
En interimistisk boförvaltare skall göra en förteckning över boets tillgångar och skulder samt en sådan utredning som en interimistisk boförvaltare är skyldig att avge. Till en interimistisk boförvaltares uppgifter hör i allmänhet att
SOU 2000:62 Bilaga 7 95
♦
ta boets egendom i sin besittning, vidta de åtgärder som behövs för att egendomen skall bibehålla sitt värde och realiseringen av den lyckas samt för att skydda egendomen (t.ex. teckna försäkringar, se till att lokaliteterna hålls låsta osv.)
♦
vidta åtgärder i anslutning till de anställdas arbetsförhållanden (uppsägningar, utredning av lönefordringar, lönegarantiansökningar, anmälningar till arbetspensions- och olycksfallsförsäkringsbolag),
♦
säga upp och ingå de avtal som behövs (bl.a. el-, hyres- och telefonabonnemangavtal),
♦
avsluta och öppna bankkonton i boets namn,
♦
lämna in olika anmälningar till myndigheterna och att besvara myndigheternas förfrågningar,
♦
sälja egendom som löper risk att förfaras,
♦
se till att bokföringen sköts,
♦
uppträda vid borgenärsförhöret i underrätten och tillställa borgenärerna meddelande om borgenärsförhöret,
♦
avge redovisning över sin förvaltning till gode mannen.
3.2 Gode man och syssloman.
En gode man och syssloman har hand om uppgifterna i anslutning till skötseln av konkursboet, realiseringen av dess egendom och domstolshandläggningen av konkursärendet. Sedvanliga uppgifter för gode mannen eller sysslomannen är i allmänhet att:
♦
ta emot boet av en interimistisk boförvaltare/gode man,
♦
sända offentlig stämning till borgenärerna,
♦
på sedvanligt sätt uppträda i rätten i samband med domstolshandläggningen av konkursärendet,
♦
preliminärt granska konkursgäldenärens bokföring och handlingar för att utreda huruvida gäldenären har gjort sig skyldig till brott, grunder för återvinning föreligger eller det finns behov av särskild granskning samt att preliminärt göra sig förtrogen med berättelsen från en särskild granskning,
♦
göra anmälan till åklagarmyndigheten för väckande av talan om näringförbud,
96 Bilaga 7 SOU 2000:62
♦
sköta och realisera boets egendom,
♦
fakturera fordringar och sända betalningsuppmaningar,
♦
regelbundet rapportera till borgenärerna och gäldenären,
♦
sammankalla borgenärsstämmor, hålla borgenärsstämmor och föra protokoll vid stämmorna,
♦
dra försorg om gäldenärens och boets bokföring och förvaringen av denna,
♦
granska konkursbevakningsskrifterna, föra de förhandlingar som behövs för utredning av bevakningarna, söka förlikningsalternativ och göra upp förteckningen över bevakade fordringar,
♦
sända ut intyg över utdelningen ur boet
♦
göra upp slutredovisning och förslag till utdelning,
♦
kalla till slutsammanträde, hålla sammanträdet och föra protokoll vid detta,
♦
betala ut utdelningen till borgenärerna.
4 Hur arvodet bestäms
4.1 En interimistisk boförvaltares arvode
Enligt 50 § 3 mom. konkursstadgan har en interimistisk boförvaltare rätt att för utförandet av de uppgifter som avses i punkt 3.1 få ett arvode som är skäligt med hänsyn till uppgiftens svårighetsgrad, omfattningen av det arbete som utförts och andra omständigheter. Den interimistiske boförvaltarens arvode baserar sig följaktligen på de åtgärder som han har vidtagit för skötseln av konkursboet. Arvodet för åtgärderna kan i skälig utsträckning höjas eller sänkas på basis av t.ex. följande omständigheter:
♦
boets omfattning och art samt den bransch i vilken gäldenären verkar,
♦
arten av boets egendom,
♦
antalet borgenärer,
♦
den särskilda sakkunskap som skötseln av boet förutsätter,
♦
hur ändamålsenligt och effektivt boet har skötts,
♦
den omständigheten att ett totalarvode inte motsvarar den allmänna nivån på arvoden i konkursbon
SOU 2000:62 Bilaga 7 97
som till sin storlek, sitt ansvar eller sin arbetsmängd motsvarar ifrågavarande konkursbo.
Grunderna för höjning och sänkning av arvodena skall beaktas genom prövning från fall till fall. Bl.a. i sådana fall där konkursen förfaller kan det ibland hända att det i det skedet då boet förvaltas av en interimistisk boförvaltare finns väsentligt mer eller väsentligt mindre arbete än i en konkurs som inte förfaller.
En interimistisk boförvaltare har inte rätt att av boets medel få betalning för förberedande åtgärder som han har vidtagit före konkursen.
Ett åtgärdsbaserat arvode som baserar sig på hur krävande och omfattande arbetet har varit samt andra omständigheter kan i allmänhet i praktiken ställas i proportion till boets sannolika realisationsvärde. Detta är dock inte möjligt om beloppet av de kända tillgångarna i boet står i uppenbart missförhållande till det arbete som behövs för att utreda boet.
Boets sannolika realisationsvärde skall uppskattas utgående från det värde som egendomen sannolikt kommer att få vid försäljningen. Tillgångar som borgenärerna kommer att kvitta skall inte beaktas. Av fordringarna skall endast beaktas det belopp som de sannolikt kommer att inbringa till boet. Värdet av pantsatt egendom skall beaktas i kalkylen, om inte panthavaren omedelbart efter att konkursen har inletts meddelar att han tar hand om panten och också i praktiken gör det.
Den interimistiska boförvaltarens arvode för de sedvanliga åtgärder som nämns i punkt 3.1 kan i allmänhet ställas i proportion till konkursboets sannolika realisationsvärde på följande sätt:
98 Bilaga 7 SOU 2000:62
Nedre gräns för en interimistisk boförvaltares jämförelsearvode. Boets sannolika realisationsvärde
Standardarvode Arvode för den
del av realisationsvärdet som överskrider den nedre gränsen
100.000-200.000 12.500 1,5 % 200.000-500.000 14.000 1 % 500.000-1.000.000 17.000 1 % 1.000.000-2.000.000 22.000 0,6 % 2.000.000-5.000.000 28.000 0,4 % 5.000.000-10.000.000 40.000 0,2 %
Övre gräns för en interimistisk boförvaltares jämförelsearvode.
Boets sannolika realisationsvärde
Standardarvode Arvode för den
del av realisationsvärdet som överskrider den nedre gränsen
100.000-200.000 17.500 2 % 200.000-500.000 19.500 1,2 % 500.000-1.000.000 23.100 1,2 % 1.000.000-2.000.000 29.100 0,75 % 2.000.000-5.000.000 36.600 0,45 % 5.000.000-10.000.000 50.100 0,25 %
Till arvodet läggs mervärdesskatt.
Konkursbon vilkas sannolika realisationsvärde är större än 10.000.000 mark skiljer sig i allmänhet så mycket från vanliga konkursbon att arvodet för dessa bör bestämmas från fall till fall med iakttagande i tilllämpliga delar av vad som föreskrivs i denna rekommendation.
4.2 En gode mans och sysslomans arvode
I en gode mans och sysslomans arvode ingår ersättning för de sedvanliga uppgifter som nämns i punkt 3.2. Arvodet bestäms enligt konkursboets realisationsvärde. Även om arvodet bestäms såsom ett totalbelopp, enligt
SOU 2000:62 Bilaga 7 99
boets realisationsvärde, skall boförvaltaren utöver den redogörelse som han annars skall ge (se rekommendation 1/15.11.1995) alltid på begäran ge borgenärerna en redogörelse för vilka uppgifter han har utfört.
I realisationsvärdet skall inte beaktas kvittade fordringar, såsom tillgångar som funnits på bankkonton.
Gode männens och sysslomännens skäliga sammanlagda arvode för de sedvanliga åtgärder som nämns i punkt 3.2 bestäms inom följande gränser:
Nedre gräns för en gode mans eller sysslomans arvode
Boets sannolika realisationsvärde
Standardarvode Arvode för den
del av realisationsvärdet som överskrider den nedre gränsen
100.000-200.000 25.000 15 % 200.000-500.000 40.000 11 % 500.000-1.000.000 73.000 10 % 1.000.000-2.000.000 123.000 7 % 2.000.000-5.000.000 193.000 3,5 % 5.000.000-10.000.000 298.000 2,25 %
Övre gräns för en god mans eller sysslomans arvode.
Boets sannolika realisationsvärde
Standardarvode Arvode för den
del av realisationsvärdet som överskrider den nedre gränsen
100.000-200.000 30.000 18 % 200.000-500.000 48.000 12,5 % 500.000-1.000.000 85.500 11 % 1.000.000-2.000.000 140.500 7,5 % 2.000.000-5.000.000 215.500 4 % 5.000.000-10.000.000 335.500 2,6 %
Till arvodet läggs mervärdesskatt.
Konkursbon vilkas realisationsvärde är större än 10.000.000 mark skiljer sig i allmänhet så mycket från vanliga konkursbon att arvodet för dessa bör bestäm-
100 Bilaga 7 SOU 2000:62
mas från fall till fall med iakttagande i tillämpliga delar av vad som föreskrivs i denna rekommendation.
Arvodet kan höjas eller sänkas inom ovan nämnda gränser eller av särskilda orsaker i skälig utsträckning höjas eller sänkas också under eller över ovan nämnda gränser på basis av t.ex. följande omständigheter:
♦
boets omfattning och art samt den bransch i vilken gäldenären verkar,
♦
arten av boets egendom,
♦
antalet borgenärer,
♦
den arbetsinsats som behövs för skötseln av boet,
♦
den särskilda sakkunskap som skötseln av boet förutsätter,
♦
hur ändamålsenligt och effektivt boet har skötts,
♦
den omständigheten att ett totalarvode inte motsvarar den allmänna nivån på arvoden i konkursbon som till sin storlek, sitt ansvar eller sin arbetsmängd motsvarar ifrågavarande konkursbo.
Om boförvaltarna är två eller flera, fördelas arvodet mellan dem enligt ansvar och arbetsmängd, om inte annat har avtalats. Samma fördelningsgrund tillämpas om gode mannen och sysslomannen inte har varit samma person.
Om en interimistisk boförvaltare redan har vidtagit sådana realisationsåtgärder som i allmänhet ankommer på gode mannen eller sysslomannen, ökar dessa inkomster inte gode mannens eller sysslomannens arvode. Det arvode som den interimistiske boförvaltaren får för dessa realisationsåtgärder betalas enligt ovan nämnda tabell, beräknat på egendomens realisationsvärde.
Borgenärsstämman kan bestämma att gode mannens och sysslomannens arvode skall vara åtgärdsbaserat bl.a. om
♦
merparten av boets tillgångar är pantsatta,
♦
boet i praktiken är medellöst eller konkursen skulle förfalla om inte en borgenär tog ansvaret för betalningen av dess kostnader och uppkomsten av ett realisationsresultat huvudsakligen är beroende av utgången av återvinningsrättegångar i vilka boförvaltaren för talan eller av andra motsvarande åtgärder, eller
SOU 2000:62 Bilaga 7 101
♦
det finns annan orsak att tillämpa åtgärdsarvode.
Borgenärsstämman fattar beslut om de grunder enligt vilka det åtgärdsbaserade arvodet bestäms. Konkursdelegationen rekommenderar att borgenärsstämman tar upp frågan i ett så tidigt skede som möjligt av boförvaltningen. När man bestämmer dessa grunder gäller det att beakta hur mycket och hur krävande åtgärder skötseln av konkursboet enligt god boförvaltningssed förutsätter.
4.3 Gode mannens och sysslomannens arvode för vård och försäljning av pantsatt egendom.
Enligt 80 § konkursstadgan skall av försäljningspriset för sådan egendom i vilken en borgenär har panträtt omedelbart efter utmätnings- och försäljningskostnaderna till konkursboet betalas de nödvändiga kostnader och utgifter som har orsakats av skötseln och försäljningen av föremålet.
Delegationen rekommenderar att boförvaltaren och panthavaren i ett så tidigt skede av boförvaltningen som möjligt kommer överens om ansvaret för skötseln av den pantsatta egendomen samt om försäljningsåtgärderna.
När arvodet för skötseln av boet bestäms, skall de pantsatta egendomsposterna beaktas realisationsvärdet på ett sådant sätt att arvodet för skötseln och försäljningen av de pantsatta egendomsraterna är skäligt i förhållande till boförvaltarens ansvar och arbetsmängd. Har boförvaltarens uppgifter för den pantsatta egendomspostens vidkommande inte omfattat alla de uppgifter som hör till sedvanlig skötsel och realisering av boets egendom, beaktas vid beräkningen av realisationsvärdet av konkursboets egendom en särskilt avtalad del av den pantsatta egendomspostens värde. Storleken av denna andel påverkas av i vilken mån panthavaren själv har haft hand om skötseln och försäljningen av panten. Om panthavaren i praktiken har haft hand om skötseln av egendomen, sökt reda på köparen, skött försäljningsförhandlingarna och vidtagit övriga åtgärder som behövts för att åstadkomma affären, be-
102 Bilaga 7 SOU 2000:62
stäms boförvaltarens arvode så, att han endast får arvode för uppsättningen av köpebrevet, fördelningen av köpeskillingen eller övriga åtgärder som han vidtagit i anslutning till de formaliteter som är förknippade med affären.
Alternativt kan borgenärsstämman besluta att boförvaltaren skall få åtgärdsbaserat arvode för att han vårdat och sålt den pantsatta egendomen. I så fall beaktas den pantsatta egendomen inte alls vid beräknandet av realisationsvärdet.
5 Separatfakturering
Boförvaltaren har rätt att separat fakturera konkursboet för åtgärder som han har fått lov att vidta till följd av rättegångar och förvaltningsprocesser samt förhandlingar i tvister som har lett till förlikning samt sådana uppdrag som han utfört och som inte kan anses höra till sedvanlig skötsel av konkursboet. I samband med skötseln av konkursboet kan det uppstå behov av sådana särskilda åtgärder som inte hör till sedvanlig skötsel av konkursboet och som kan omfatta
♦
rättegångar som berör boet, såsom mål som gäller indrivning av boets fordringar, övriga rättegångar, skattebesvär, förvaltningsrättsliga tvistemål o.dyl.,
♦
rättegångar som uppstår till följd av att konkursbevakningar görs stridiga,
♦
utredning av enskilda återvinningsgrunder och förande av talan med anledning av dessa,
♦
brottsanmälan samt åtgärder i samband med förundersökning och rättegång i brottmål,
♦
åtgärder som skall vidtas i dotterbolag och intressebolag,
♦
andra utredningar och åtgärder som klart faller utanför den sedvanliga skötseln av ett konkursbo.
Faktureringsgrunden för dessa separata åtgärder är åtgärdsfakturering, enligt den arbetsmängd och art av arbete som åtgärderna medför. Dessutom beaktas uppgiftens svårighetsgrad samt värdet och betydelsen av ifrågavarande intresse samt den allmänna arvodesnivån
SOU 2000:62 Bilaga 7 103
i uppgifter som till omfattning, ansvar och arbetsmängd motsvarar den separata åtgärden.
6 Arvode för fortsättning av gäldenärens rörelse
Arvodet för fortsättande av gäldenärens rörelse kan antingen vara ett åtgärdsbaserat separatarvode eller bestämmas så, att omfattningen av det extra arbete och det ansvar som uppgiften medför beaktas genom förhöjning av det realisationsvärdesbaserade arvode som avses i punkt 4.2.
Arvodet för fortsättande av gäldenärens rörelse kan vara åtgärdsbaserat även om arvodet för den sedvanliga skötseln av konkursboet beräknas på boets realisationsvärde. Rörelsens resultat skall i så fall inte beaktas vid beräkningen av boets realisationsvärde.
Om arvodet för fortsättandet av rörelsen är åtgärdsbaserat och bestäms enligt utfört arbete, skall i arvodesgrunden beaktas vilken omfattning rörelsen har haft, vilket ansvar detta har medfört samt vilket resultat rörelsen har givit.
Om arvodet för fortsättandet av rörelsen bestäms enligt realisationsvärdet, skall inkomsterna av rörelsen först minskas med dess kostnader.
När man tar ställning till hur arvodet för fortsättandet av rörelsen skall höjas med anledning av att boet har fortsatt gäldernärens rörelse, skall man beakta det extra arbete detta har medfört samt det ansvar som boförvaltaren har för företagets löpande förvaltning och verksamhet. När detta uppskattas skall hänsyn också tas till i vilken mån boförvaltaren har kunnat använda sig av konkursgäldenärens personal.
Ibland kan det för att trygga borgenärens ställning vara nödvändigt att fortsätta gäldenärens rörelse även om denna skulle visa sig förlustbringande. Beslutet att fortsätta verksamheten kan t.ex. grunda sig på syftet att undvika uppkomsten av sannolikt ännu större förluster. Boförvaltarens arvode kan i dessa fall inte bestämmas enligt rörelsens avkastning, utan detta bör basera sig på åtgärdsbaserad fakturering, varvid dessutom alltid skall beaktas ovan nämnda allmänna grunder för höjning och sänkning av arvodet.
104 Bilaga 7 SOU 2000:62
7 Fastställande av boförvaltarens arvodesfaktura
För att borgenärsstämman skall kunna fastställa boförvaltarens arvodesfaktura, måste stämman ha en tillräckligt utförlig bild av boets tillstånd och de uppgifter som boförvaltaren har utfört. Delegationen rekommenderar att stämman inte fastställer arvodet förrän boförvaltaren har givit en sådan redogörelse för sin förvaltning som delegationen rekommenderar (rekommendation 1/15.11.1995).
För att borgenärerna skall ha möjlighet att bilda sig en uppfattning om de totala boutredningskostnaderna, skall för borgenärerna specificeras vilka kostnader som boförvaltaren själv har fakturerat och vilka han har betalt till utomstående, så att bl.a. följande poster framgår:
♦
realisationskostnaderna,
♦
kostnaderna för skötsel och försäljning av pantsatt egendom,
♦
kostnaderna för indrivning av fordringar,
♦
kostnaderna för förande av gäldenärens och konkursboets bokföring,
♦
kostnaderna för särskild granskning av konkursboet,
♦
arkiveringskostnaderna, samt
♦
kostnaderna för utplånande av gammalt bokföringsmaterial.
Det räcker att specifikationerna framgår av den enligt god boförvaltningssed uppgjorda redovisningskalkyl som boförvaltaren skall avge (rekommendation 4/27.8.1996).
När åtgärdsarvode tillämpas skall i fakturan i enlighet med god boförvaltningssed anges vilka uppgifter boförvaltaren har utfört, så att borgenärerna kan bilda sig en helhetsuppfattning om samtliga kostnader som skötseln av boet har medfört. Av fakturan skall framgå vilken timdebitering boförvaltaren och hans biträden har tillämpat. Dessutom skall boförvaltaren på begäran uppge varje åtgärd, dess pris och vilken tid som har använts för åtgärden.
SOU 2000:62 Bilaga 7 105
Boförvaltaren får inte fakturera andra åtgärder än sådana som är behövliga och ändamålsenliga för att boet skall bli skött enligt god boförvaltningssed.
Telefon-, duplicerings- och postkostnader som uppstått i samband med skötseln av boet ingår inte i arvodet, utan kan alltid faktureras separat.
8 Utbetalning av arvoden och arvodesförskott
Den interimistiske boförvaltarens arvode kan lyftas när arvodet har godkänts av borgenärsstämman eller, om konkursen förfallit, bestämts av domstol.
Enligt 79 § konkursstadgan får gode män och sysslomän inte lyfta arvode för skötseln av konkursboet förrän slutredovisningen har gjorts. Borgenärsstämman kan dock berättiga en boförvaltare att lyfta en del av sitt arvode i förskott, i takt med att skötseln av boet framskrider. Det förskott som lyfts skall alltid hålla sig inom de ramar som borgenärssammanträdet fastställt. Förskott får inte lyftas i sådan omfattning att tillgångarna i boet inte därefter förslår till betalning av övriga massa skulder.
För separata åtgärder fastställs arvodet genom beslut av borgenärssammanträdet, antingen vid slutsammanträdet eller när den separata åtgärden slutförs.
Borgenärsstämman kan också berättiga en god man eller syssloman att i förskott ur boets medel lyfta arvode för att han utfört en separat åtgärd eller fortsatt gäldenärens rörelse, om det slutliga arvodet ännu inte har bestämts när den separata åtgärden slutförs eller rörelsen upphör.
I sin årliga redogörelse skall boförvaltaren i enlighet med god boförvaltningssed informera borgenärerna om de förskott som han har lyft ur boet.
9 Datering och underskrifter
Helsingfors, den 31 december 1997.
Matti Nenonen Eeva Arko-Koski ordförande sekreterare
106 Bilaga 7 SOU 2000:62
GODE MANNENS OCH SYSSLOMANNENS ARVODE
Boets realisationsvärde FIM 0 - 1.000.000
0
20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000
0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 1 000 000
Boets realisationsvärde
Arvode
Arvodets nedre gräns Arvodets övre gräns
GODE MANNENS OCH SYSSLOMANNENS ARVODE
Boets realisationsvärde FIM 0 - 10.000.000
0
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 500 000
0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 7 000 000 8 000 000 9 000 000 10 000 000
Boets realisationsvärde
Arvode
Arvodets nedre gräns Arvodets övre gräns
SOU 2000:62 Bilaga 7 107
DEN INTERIMISTISKE BOFÖRVALTARENS ARVODE
Boets sannolika realisationsvärde FIM 0 - 1.000.000
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000
0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 1 000 000
Boets sannolika realisationsvärde
Arvode
Arvodets nedre gräns Arvodets övre gräns
DEN INTERIMISTISKE BOFÖRVALTARENS ARVODE Boets sannolika realisationsvärde FIM 0 - 10.000.000
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000
0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 7 000 000 8 000 000 9 000 000 10 000 000
Boets sannolika realisationsvärde
Arvode
Arvodets nedre gräns Arvodets övre gräns
108 Bilaga 7 SOU 2000:62
SOU 2000:62 Bilaga 8 109
Oversikt over publikasjoner
Konkursråd:
Konkursråd nr. 1 - 1994 (G-0200)
Offentlige garantiordninger Midler til fortsatt bobehandling
Konkursråd nr. 2 - mars 1995 (G-0202)
Anbefaling - Søking etter boets eiendeler
Konkursråd nr. 3 - august 1995 (G-0207 B)
Anbefaling - Strategi for ivaretakelse av det offentliges interesser i forbindelse med konkursbobehandling
Konkursråd nr. 4 - november 1995 (G0214 B)
I Anbefaling - Regnskapsførsel og regnskapsavleggelse m.v. i konkursbo II Konkursrådets regionbesøk på Hamar, mai/juni 1995 og i Åle
sund, oktober 1995 III Uttalelse nr. 1/95 fra Konkursrådet
110 Bilaga 8 SOU 2000:62
Konkursråd nr. 5 - juni 1996 (G0221 B)
I Anbefaling - Skifterettens behandling av konkursbegjæringer og konkursboer II Uttalelser fra Konkursrådet III Rettelser
Konkursråd nr. 6 - oktober 1996 (G0226 B)
Konkurs på tvers av landegrensene Referat fra Konkursrådets konferanse 14. juni 1996
Konkursråd nr. 7 - november 1996 (G0225 B)
Rettslige rammer for samarbeid mellom bostyrer, politi og kontrolletater i straffesaker
Konkursråd nr. 8 - August 1997 (G0235 B)
I Anbefaling - Behandling av straffbare forhold begått i forbindelse med konkurs II Bruk under hovedforhandlingen i straffesak av dokumenter og
forklaringer innhentet av kontrolletatene og bostyret III Forslag om økning i rekvirentansvaret og senking av rettsgeby-
ret i innstillingsboer mv.
Konkursråd nr. 9 - November 1997 (G0241 B)
I Konkurskarantene II Tillegg til Konkursråd nr. 2 - Mars 1995 III Pressemelding - Lovforslag om tvangsavvikling
Konkursråd nr. 10 - Desember 1997 (G0242 B)
I Konkursskyldnerens opplysningsplikt og bistandsplikt etter konkursloven § 101 II Rapport fra Konkursrådets restaurantundersøkelse i 1997 III Tillegg til Konkursråd nr. 1 1994
SOU 2000:62 Bilaga 8 111
Konkursråd nr. 11 - Mars 1998 (G-0248 B)
I Konkurskarantene I Behandling av lønnskrav i konkurs II Beslag i konkursdebitors lønn mm. - deknl. § 2-11 III Uttalelser fra Konkursrådet IV Presentasjon av Konkursrådets internettsider
Konkursråd nr. 12 - Mai 1998 (G-0249 B)
I Konkurskarantene I Konkurser over landegrensene. FNs arbeide med modellovgivning II Norsk konkursjurisdiksjon i internasjonalt perspektiv III Uttalelser fra Konkursrådet IV Rettelser
Konkursråd nr.13 - Oktober 1998 (G-0259 B)
I Rettslige avgjørelser i konkurs II Fokus På restaurantbransjen - erfaringer fra kemneren i Bergen III Uttalelser fra Konkursrådet
Konkursråd nr. 14 - januar 1999 (G - 0274 B)
I Anbefaling - Om forholdet mellom den europeiske menneskerettighetskonvensjonen og konkursloven § 105 II Pågripelse og fengsling av skyldneren III Fortsatt bobehandling i boer uten midler IV Kombinert bostyreforsikring - generalpolise V Konkursboers adgang til å beslaglegge livsforsikringer og pen-
sjoner
Konkursråd nr. 15 - oktober 1999 (G - 0274 B)
I Endringer i konkurs- og panelovgivningen II Konkurs og skatt III Bobestyrers kontroll av konkursdebitors regnskaper IV Uttalelser fra Konkursrådet V Standarder for oppbudsbegjæringer og fordringsanmeldelse
112 Bilaga 8 SOU 2000:62
Brosjyrer:
Konkurs hva innebærer det? (G208 B) Orientering till skyldnere som er personlig konkurs
Konkurs i aksjeselskaper - hva innebærer det? (G217 B) Orientering til selskapets ledelse
Konkurs hos arbeidsgiver - hva innebærer det? (G227 B) Orientering til arbeidstakere i virksomheter som går i konkurs
FAGSTOFF:
Anbefalinger:
¤ Offentlige garantiordninger: midler til bobehandlingen ¤ Søking etter boets eiendeler ¤ Strategi for ivaretakelse av det offentliges interesser ved konkursbobe
handling ¤ Regnskapsførsel og regnskapsavleggelse i konkursbo ¤ Skifterettens behandling av konkursbegjæringer og konkursboer ¤ Behandling av straffbare forhold i forbindelse med konkurs ¤ Behandling av lønnskrav i konkurs ¤ Om forholdet mellom den europeiske menneskerettighetskonvensjon
og konkursloven § 105 ¤ Fortsatt bobehandling i boer uten midler
Oppslag:
¤ Uttalelser fra Konkursrådet * ¤ Forskrifter om konkurs ¤ Maler og eksempler på rettsbøker ¤ Rettslige avgjørelser i konkurs
SOU 2000:62 Bilaga 8 113
Innkjøpte artikler:
¤ Rettslige rammer for samarbeid mellom bostyrer, politi og kontrolleta-
ter i straffesaker ¤ Konkursskyldnerens bistandsplikt etter kkl § 101 ¤ Norsk konkursjurisdiksjon i internasjonalt perspektiv ¤ Konkursboers adgang til å beslaglegge livsforsikringer og pensjoner ¤ Bostyrers kontroll av konkursdebitors regnskaper
Annet stoff:
¤ Forslag til lov om tvangsavvikling ¤ Konkurs på tvers av landegrensene ¤ Konkurskarantene ¤ Undersøkelse om konkurskriminalitet i serveringsnæringen i Aust-
Agder ¤ Konkurser over landegrensene. FNs arbeide med modellovgivning. ¤ Gir bobehandlingen resultater? ¤ Fokus på restaurantbransjen - erfaringer fra Kemneren i Bergen ¤ Kombinert bostyreforsikring - generalpolise ¤ Pågripelse og fengsling av skyldneren ¤ Konkursbegjæringer - Fremsettelse og behandling ved Oslo Skifterett. ¤ Tvangsoppløsning av AS og ASA etter de nye aksjelovene ¤ Undersøkelse av Justisdepartementets garantiordning for videre bobe-
handling ved mistanke om økonomisk kriminalitet ¤ Brev fra riksadvokaten om prioritering av konkurssaker ¤ Innføring i konkurs ¤ Om Konkursrådet ¤ Personlig konkurs ¤ Konkurs i aksjeselskaper ¤ Ansatt i virksomhet som går konkurs
114 Bilaga 8 SOU 2000:62
*)Uttalelser fra Konkursrådet
Innhold
• Uttalelse nr 0: Gjeldsordning under konkurs - forslag til endringer i konkursloven og gjeldsordningsloven.
• Uttalelse nr 1: Tvangsavvikling pga. manglende innsending av årsoppgjør.
• Uttalelse nr 2: Ekstrabetaling for utføring av registreringsforretning.
• Uttalelse nr 3: Skifterettens adgang til taushetsbelagte opplysninger fra tilsynsrådet for advokatvirksomhet.
• Uttalelse nr 4: Forskrift om konkursregisteret, 3 nr. 11 litra a, jf
7, 4. ledd.
• Uttalelse nr 5: Spørsmål til Konkursrådet vedrørende regler i forbindelse med erstatningsansvar spesielt i forbindelse med oppstart av virksomheter.
• Uttalelse nr 6: Bekjempelse av konkurskriminalitet i restaurantbransjen.
• Uttalelse nr 7: Forslag om endring av rettshjelploven § 19.
• Uttalelse nr 8: Forslag om økning i rekvirentansvaret og senking av rettsgebyret i innstillingsboer mv.
• Uttalelse nr 9: Forslag til endring av pantelovens § 1-12, 2. ledd.
• Uttalelse nr 10: Om forslag til endringer i lov av 6. juni 1980 nr 21 om handelsvirksomhet (handelsloven).
• Uttalelse nr 11: Opplysninger til bobestyrer fra Konkursregisteret.
• Uttalelse nr 12: Konkursboers plikter overfor fylkesskattekontorene.
• Uttalelse nr 13: Forsikring av ansvar for medlemmer av kreditorutvalget.
• Uttalelse nr 14: Offentlig representasjon i kreditorutvalg.
• Uttalelse nr 15: Oppsigelse av arbeidstakere ved konkurs - Arbeidsmiljølovens anvendelse.
• Uttalelse nr 16: Registering i konkursregisteret - "hylleselskaper" og fratrådte styremedlemmer.
• Uttalelse nr 17: Personlige konkurser - Likningskontorets skjønnsligning og behandling av ny selvangivelse.
• Uttalelse nr 18: Bobestyrers rett til å påklage henleggelser i straffesaker.
• Uttalelse nr 19: Fortsatt bobehandling i boer uten midler.
• Uttalelse nr 20: Skjenkebevilgninger - konkursbo.
SOU 2000:62 Bilaga 8 115
• Uttalelse nr 21: Høringsuttalelse - Forbrydelser i gjeldsforhold
SOU 2000:62 Bilaga 9 117
Enkäten till tillsynsmyndigheterna 1999 och en sammanställning av svaren
1 Bakgrund och urvalsmetod
Utredningen tillställde under våren 1999 samtliga tillsynsmyndigheter en enkät ang. arvode i konkurs m.m. (underbilaga 1). Syftet med enkäten var att få ett fördjupat underlag ang. frågor som rör arvodering av och kostnadsersättning till konkursförvaltare samt i vilken omfattning TSM har erinringar mot konkursförvaltarnas arvodesanspråk och i vilken omfattning dessa erinringar får genomslag vid domstol. Frågorna var sådana att de inte kunde besvaras genom enbart uppgifter i tillgängliga register, utan krävde att TSM gick igenom handlingar i resp. konkursakt. För att detta skulle vara praktiskt genomförbart krävdes således att undersökningen genomfördes i ett visst urval av konkursärenden. Därför valdes att lägga ett visst antal konkurser som avslutats vid tingsrätterna under åren 1995 och 1997 till grund för undersökningen. Vidare gjordes vid urvalet en uppdelning mellan utdelningskonkurser och avskrivningskonkurser. Innan enkäten skickades ut till samtliga TSM genomfördes en pilotundersökning hos TSM i Stockholm avseende 80 utdelningskonkurser och 80 avskrivningskonkurser som avslutats vid tingsrätterna inom TSM:s område 1997. Denna undersökning kom sedan att inflyta i det sammanlagda resultatet.
Urvalet av konkurser gjordes på grundval av listor från RSV över samtliga utdelnings- och avskrivningskonkurser som avslutats vid tingsrätterna inom resp. TSM:s område under 1995 och 1997. På grundval av uppgifter och beräkningar från SCB bestämdes den totala urvalsstorleken, dvs. det totala antal konkurser som skulle undersökas, till ca 500 konkurser i varje konkurstyp (utdelningskonkurser och avskrivningskonkurser för resp. år). Detta utgjorde sammanlagt ca 2000 konkurser. Vid fördelningen på resp. TSM beaktades att urvalet vid de små myndigheterna inte fick bli för litet. Av denna anledning valdes inte en rent proportionell fördelning av det totala antalet konkurser på de olika myndigheterna, utan i stället en metod som innebar en kompromiss mellan en sådan proportionell fördelning och en lika fördelning, s.k. kvadratrotsfördelning. Det antal konkurser som mot denna bakgrund skulle undersökas vid myndigheterna valdes därefter ut ur det totala antalet genom en systematisk urvalsmetod efter en på visst sätt beräknad steglängd. Vid TSM i Malmö skulle således med den nu beskrivna metoden undersökas 64 utdelningskonkurser av totalt
118 Bilaga 9 SOU 2000:62
1 156 stycken för år 1995 och urvalet skulle ske genom att var 18:e konkurs i listan valdes ut. Urvalsstorlekarna för resp. TSM och år redovisas i tabell 1.
Tabell 1 Urvalsstorlekar
TSM 1995 Utdelning Avskrivning
1997 Utdelning Avskrivning
Eskilstuna 45 46 45 42 Umeå 38 36 43 37 Gävle 42 32 45 36 Härnösand 31 23 33 28 Stockholm 72 111 80 105 Malmö 64 57 62 58 Jönköping 47 40 41 41 Kalmar 49 43 50 43 Karlstad 42 35 38 32 Göteborg 70 76 69 78 Summa 500 499 506 500
2 Enkäten
Den första avdelningen av enkäten avsåg i vilken omfattning TSM framställer erinringar mot förvaltarnas arvodesyrkanden. Frågorna avsåg dels i hur många konkurser erinringar gjorts, dels vilken typ av erinringar det har varit fråga om. Härvid har i frågeställningen gjorts en uppdelning i formella erinringar och erinringar i sak. TSM har ombetts att beskriva vilka erinringar som gjorts i sak genom att fylla i en blankett med olika alternativ, t.ex. att erinringen avsett inledande åtgärder, bouppteckningen eller inkassering av medel
1
. Slutligen har efterfrågats i vilken utsträckning tingsrätterna godtagit TSM:s erinringar till mer än hälften av den yrkade nedsättningen. Den andra avdelningen avsåg frågor om arvodesnivåer och gällde bl.a. det genomsnittliga arvodet och medianarvodet för resp. konkurstyp. Vidare efterfrågades hur de undersökta konkurserna fördelar sig på olika branscher och huruvida konkursgäldenären varit en juridisk eller fysisk person. När det gällde avskrivningskonkurserna har det varit av särskilt intresse i hur många konkurser som förvaltaren tillerkänts arvode över taxan och vilka omständigheter förvaltaren i dessa fall anfört till stöd för sitt yrkande.
1
Blanketterna har inte bifogats denna sammanställning, men de alternativ som
angavs i blanketten är identiska med de som framgår av underbilagorna 2 A-B.
SOU 2000:62 Bilaga 9 119
Enkätens tredje avdelning innehöll ett par frågor om kostnaderna för tillsynen och syftade bl.a. till att få en uppfattning om hur TSM:s resurser fördelats när det gäller tillsyn i avskrivningskonkurser och utdelningskonkurser.
3 Enkätsvaren
A TSM:s inflytande över arvodesbestämningen
I det följande redovisas inledningsvis en sammanställning av antalet erinringar vid de olika myndigheterna. En uppdelning har därvid gjorts mellan utdelningskonkurser och avskrivningskonkurser. Åren 1995 och 1997 har redovisats var för sig. Därefter sammanfattas vad erinringarna avsett för typ av åtgärder. Där har också angetts i vilken utsträckning tingsrätten godtagit erinringarna.
Tabell 2 Antal konkurser i vilka TSM erinrat mot förvaltarens arvodesyrkande
TSM Utdelning 1995 1997
Avskrivning 1995 1997
Eskilstuna 2 2 1 1 Umeå 4 1 0 0 Gävle 0 0 1 1 Härnösand 2 8 0 0 Stockholm 2 3 1 4 Malmö 18 16 5 5 Jönköping 10 3 4 2 Kalmar 3 4 2 1 Karlstad 1 1 0 0 Göteborg 6 10 1 3 Summa 48 48 15 17 Procentandel (%) 9,6 9,5 3,0 3,4
120 Bilaga 9 SOU 2000:62
Närmare om erinringarna
Eskilstuna
Utdelningskonkurser
1995 gjordes en invändning i sak och en formell invändning.
Den formella invändningen avsåg allmänt slarvigt avslut. Invändningen godtogs av tingsrätten
Invändningen i sak avsåg förvaltarberättelsen. Invändningen godtogs av tingsrätten.
1997 gjordes en invändning i sak och en formell invändning.
Den formella invändningen avsåg dröjsmål med förvaltarberättelse och halvårsberättelse. Invändningen godtogs av tingsrätten.
Invändningen i sak avsåg avveckling av tillgångar. Invändningen godtogs av tingsrätten.
Avskrivningskonkurser
1995 gjordes en formell invändning som avsåg dröjsmål med avslutande av konkursen och dröjsmål med ingivande av kompletterande sluthandlingar. Invändningen godtogs inte av tingsrätten.
1997 gjordes en invändning i sak och avsåg förvaltarberättelsen, anställda inkl. lönegarantifrågor, utredning om återvinning samt arbetsredogörelse. Invändningen godtogs av tingsrätten.
Umeå
Utdelningskonkurser
1995 gjordes fyra formella invändningar i utdelningskonkurser men inga invändningar i sak. Invändningarna avsåg dröjsmål med avslut och försenade förvaltarberättelser och halvårsberättelser. Invändningarna godtogs av tingsrätten.
1997 gjordes en invändning i sak i utdelningskonkurs som avsåg inledande åtgärder, förvaltarberättelse och anställda m.m. Invändningen godtogs av tingsrätten.
I avskrivningskonkurserna gjordes inga erinringar.
SOU 2000:62 Bilaga 9 121
Gävle
I utdelningskonkurserna gjordes inga erinringar, vare sig formella eller i sak, under 1995 och 1997.
Avskrivningskonkurser
1995 gjordes en invändning i sak ang. inkassering. Invändningen godtogs av tingsrätten. 1997 gjordes en invändning avgående för sent ingiven förvaltarberättelse. Invändningen godtogs av tingsrätten.
TSM har framhållit att myndigheten under 1995 och 1997 vid ifrågasättande av arvode begärde skriftlig komplettering av förvaltaren. Därvid sänkte förvaltaren sitt arvodesyrkande i enlighet med TSM:s yrkande eller vidhöll detsamma med en komplettering av arbetsredogörelsen. All skriftväxling överlämnades till tingsrätten. Dessa erinringar framgår inte av enkäten.
Härnösand
Utdelningskonkurser
1995 gjordes invändningar i två konkurser. Den ena avsåg för sent ingivna förvaltarberättelser och avsaknad av halvårsberättelser samt erinringar beträffande hanteringen av anställda inkl. lönegarantifrågor. I den andra konkursen gjordes erinringar mot inledande åtgärder och avveckling av tillgångar. Tingsrätten godtog inte någon av erinringarna.
1997 gjordes invändningar i åtta utdelningskonkurser. I samtliga konkurser gjordes invändningar mot försenade berättelser. I två fall saknades halvårsberättelser. I fem fall antecknades även dröjsmål med avslut. Härutöver gjordes i samma konkurser invändningar i sak avseende bl.a. inledande åtgärder, bouppteckning, edgång, avveckling av tillgångar, anställda, inkassering, utredning om återvinning, utdelningsförslag. Tingsrätten godtog invändningarna i samtliga fall.
När det gäller invändningarna mot förvaltarberättelser och halvårsberättelser har TSM uppgett att man haft erinringar enbart p.g.a. dröjsmål och inte på grund av kvalitetsbrister.
TSM gjorde inga erinringar i avskrivningskonkurser, vare sig 1995 eller 1997.
122 Bilaga 9 SOU 2000:62
Stockholm
Utdelningskonkurser
1995 gjordes invändningar i två konkurser. Invändningarna i den ena konkursen avsåg posterna avveckling av tillgångar och bokföring. Erinringarna godtogs av tingsrätten. I den andra konkursen gjordes invändning mot arvodet för hanteringen av anställda inkl. lönegarantifrågor. Den invändningen godtogs inte av tingsrätten.
1997 gjordes invändningar i tre konkurser. I samtliga dessa konkurser gjordes formella invändningar ang. försenade halvårsberättelser eller förvaltarberättelser samt försenade avslut. I två av konkurserna godtog tingsrätten invändningarna. I en av konkurserna gjordes invändningar i sak beträffande dels inledande åtgärder, bouppteckning, edgång och anställda. Tingsrätten godtog invändningarna beträffande posten anställda.
Avskrivningskonkurser
1995 TSM erinrade i en konkurs. Erinringen avsåg allmänt för högt arvode utan angivande av speciell åtgärd. Erinringen godtogs i sin helhet av tingsrätten.
1997 TSM gjorde invändningar i fyra ärenden. I två av konkurserna var invändningarna formella: allmänt hög arvodesnivå och försenade och saknade berättelser. Dessutom tillkom i dessa konkurser invändningar i sak ang. slutredovisning och anställda. I en tredje och fjärde konkurs invändes mot att konkursen inte inneburit ett avsevärt merarbete. Inte i något fall godtog tingsrätten invändningarna.
Malmö
Utdelningskonkurser
1995 Formella invändningar gjordes i 18 konkurser avseende försenade berättelser och i något fall för sent avslut. Tingsrätten godtog invändningarna i samtliga fall utom ett. Invändningar i sak gjordes i samma konkurser och avsåg edgång i två konkurser, bouppteckningen i en konkurs inledande åtgärder i en konkurs, samtliga godtagna av tingsrätten. Avveckling av tillgångar orsakade erinringar i fyra konkurser och godtogs i tre av dessa. Fortsatt drift orsakade erinringar i två konkurser och godtogs i den ena. Erinringar mot posten anställda gjordes i tre konkurser och godtogs i samtliga fall. Inkassering
SOU 2000:62 Bilaga 9 123
orsakade erinringar i två konkurser och godtogs i den ena. I en av konkurserna hade TSM erinringar mot slutredovisningen, vilket godtogs av tingsrätten.
1997 Formella erinringar gjordes i åtta konkurser avseende försenade berättelser och i något fall för sent avslut. Tingsrätten godtog erinringarna i samtliga fall. Invändningar i sak gjordes i två av dessa konkurser. I den ena gällde det förvaltarberättelsen vilket godtogs av tingsrätten. I den andra gjordes erinringar ang. inledande åtgärder, avveckling av tillgångar, anställda, kontakter med borgenärer och slutredovisning. Enbart erinringen om avvecklingar av tillgångar godtogs av tingsrätten. I ytterligare åtta konkurser gjorde TSM erinringar i sak. Arvodet för inledande åtgärder fick anmärkning i tre konkurser, edgång i fyra konkurser, förvaltarberättelse i en konkurs, avveckling av tillgångar i tre konkurser, inkassering och bokföring i vardera en konkurs, utdelningsförslag i en konkurs och övriga åtgärder i en konkurs. Tingsrätten godtog invändningarna i majoriteten av fallen.
Avskrivningskonkurser
1995 Formella invändningar gjordes i tre konkurser ang. för sent ingivna förvaltarberättelser och avslut. Tingsrätten godtog invändningarna. I en av konkurserna gjordes dessutom invändningar i sak beträffande edgången (godtogs) och avveckling av tillgångar (godtogs inte). I ytterligare två konkurser gjordes invändningar; i den ena i fråga om förvaltarberättelsen, vilket godtogs och i den andra i fråga om flera poster, bl.a. utredning om återvinning, vilket inte godtogs i någon del.
1997 Formella invändningar gjordes i fyra konkurser, ang. försenade berättelser och avslut. Invändningarna godtogs av tingsrätten. I en av dessa konkurser gjordes också en erinran i sak mot arvodet för förvaltarberättelsen vilket godtogs av tingsrätten. I ytterligare en konkurs gjordes invändningar i sak beträffande inledande åtgärder och avveckling av tillgångar vilket godtogs.
124 Bilaga 9 SOU 2000:62
Jönköping
Utdelningskonkurser
1995 Formella invändningar gjordes i nio utdelningskonkurser och avsåg dröjsmål med avslut eller förvaltarberättelser alternativt halvårsberättelser. I fyra av dessa konkurser gjordes även invändningar i sak. Invändningarna avsåg utredning om återvinning samt övriga åtgärder (diverse administration) i ett av ärendena (godtogs), bouppteckning, fortsatt drift, kontakter med borgenärer, gäldenär och TSM samt övriga åtgärder (diverse administration) i ett annat ärende(godtogs), halvårsberättelse, anställda, fortsatt drift och utredning om återvinning i den tredje konkursen (godtogs) samt halvårs- och förvaltarberättelse samt utredning om återvinning i den fjärde konkursen (godtogs delvis). Vidare gjorde i de två sista konkurserna erinringar ang. vissa övriga åtgärder som inte godtogs. I ytterligare en konkurs gjordes invändningar enbart beträffande begärd kostnadsersättning, vilket inte godtogs av tingsrätten.
1997 Formella invändningar gjordes i en konkurs och avsåg dröjsmål med halvårsberättelse. Invändningen godtogs delvis. I samma konkurs gjordes även invändning beträffande fortsatt drift, vilket godtogs, och bokföring, vilket inte godtogs. Invändning i sak gjordes i ytterligare två konkurser. I en konkurs erinrades mot yrkandet beträffande beslutet om fortsatt drift, men erinran godtogs inte av tingsrätten. I den andra konkursen erinrades mot yrkandet beträffande förvaltarberättelsen, bokföringen, slutredovisningen, arbetsredogörelsen, utdelningsförslaget och övriga åtgärder (granskning av räkenskaper, ekonomisk administration). Samtliga invändningar godtogs.
Avskrivningskonkurser
1995 Formella invändningar gjordes i tre konkurser och avsåg i två av fallen dröjsmål med halvårsberättelser eller förvaltarberättelser och avslut samt i ett fall fråga om byte av konkursförvaltare på grund av jäv (godtogs av tingsrätten). I en annan konkurs gjordes invändning i sak ang. inkassering, vilken invändning godtogs av tingsrätten.
1997 Inga formella invändningar. I sak erinrades i två konkurser. Den ena avsåg inledande åtgärder, bouppteckning, edgång och utredning om brottsmisstanke. Tingsrätten godtog de tre första invändningarna. I den andra konkursen avsåg erinringen anställda och övriga åtgärder (ekonomisk förvaltning). Erinringarna godtogs inte.
SOU 2000:62 Bilaga 9 125
Kalmar
Utdelningskonkurser
1995 Formella invändningar gjordes i två konkurser ang. förvaltarberättelsen och bokföring. Invändningarna godtogs. Invändningar i sak gjordes i en konkurs ang. edgång, avveckling av tillgångar, anställda och inkassering, vilket inte godtogs.
1997 Formell invändning gjordes i en konkurs ang. förvaltarberättelsen. I tre andra konkurser gjordes invändningar i sak ang. bokföring (i samtliga konkurser). I en av konkurserna gjordes invändning även mot arvodet för bouppteckningen och edgången samt beträffande förvaltarberättelsen och slutredovisningen och i en annan konkurs gjordes invändningar ang. övriga åtgärder. Samtliga invändningar godtogs av tingsrätten.
Avskrivningskonkurser
1995 Inga formella invändningar. Invändningar i sak i två konkurser. I den ena gällde det bouppteckningen, halvårsberättelsen och förvaltarberättelsen samt arbetsredogörelsen. Invändningen godtogs av tingsrätten. I den andra gällde det enbart bouppteckningen. Invändningen godtogs av tingsrätten.
1997 Invändning gjordes i en konkurs ang. inledande åtgärder och bouppteckning. Invändningen godtogs av tingsrätten.
Karlstad
Utdelningskonkurser
1995 Erinringar gjordes i en konkurs och avsåg en formell invändning ang. för sent ingiven förvaltarberättelse. Invändningen godtogs av tingsrätten.
1997 Erinringar gjordes i en konkurs och avsåg anställda, bokföring och för sent avlämnade halvårsberättelser. Invändningen godtogs av tingsrätten. Inga erinringar i avskrivningskonkurser.
126 Bilaga 9 SOU 2000:62
Göteborg
Utdelningskonkurser
1995 Formella invändningar gjordes i tre konkurser och avsåg förseningar. I en av dessa konkurser gjordes dessutom invändningar i sak ang. inledande åtgärder, bouppteckning, avveckling av tillgångar, fortsatt drift och inkassering. Invändningarna i sak godtogs vad gäller inkasseringen, dock inte i övrigt. De formella invändningarna godtogs i sin helhet. I ytterligare tre konkurser hade TSM erinringar i sak ang. t.ex. förvaltarberättelse, avveckling av tillgångar, inkassering, hantering av tvist och slutredovisning. Invändningarna godtogs delvis av tingsrätten.
1997 Formella invändningar gjordes i fyra konkurser och avsåg förseningar samt i ett fall att arvode yrkats för arbete före konkursen. I två av konkurserna gjordes dessutom invändningar i sak. I en av konkurserna invändes på många punkter utan att något godtogs av tingsrätten. I den andra konkursen godtogs en invändning ang. bokföringen. I övrigt gjordes invändningar i sak i sex konkurser ang. bl.a. edgång, avveckling av tillgångar och fortsatt drift. I de flesta fall godtogs invändningarna av tingsrätten. De formella invändningarna godtogs fullt ut.
Avskrivningskonkurser
1995 Formell invändning gjordes i en konkurs ang. försenade handlingar. Invändningen godtogs av tingsrätten.
1997 Formell invändning gjordes i en konkurs ang. för sent ingivna handlingar. I två konkurser gjordes invändning i sak, i den ena ang. övriga åtgärder för vilka förvaltaren debiterat arvode och i den andra ang. avveckling av tillgångar och kontakt med borgenärer. Invändningarna godtogs av tingsrätten.
Sammanfattande kommentarer beträffande erinringsfrekvensen
Erinringsfrekvensen är låg. Den är dock över lag högre i utdelningskonkurser än i avskrivningskonkurser. De procentuella andelarna i tabellerna har beräknats på grundval av det antal konkurser som faktiskt undersökts (se vidare i avsnitt B). TSM i Malmö och Jönköping skiljer sig väsentligt från övriga myndigheter när det gäller erinringar i utdelningskonkurser 1995 (28 % resp. 21 %). TSM i Malmö har även hög erinringsfrekvens för utdelningskonkurser år 1997 (25,8 %) men då tillsammans med TSM i
SOU 2000:62 Bilaga 9 127
Härnösand (24,2 %) och Göteborg (14,5 %). Det kan också vara värt att notera att erinringsfrekvensen i utdelningskonkurser i Umeå var 10 % 1995 och 2,5 % 1997, medan den i Stockholm var enbart 2,8 resp. 3,8 %.
Svaren ger knappast stöd för att det är vanligare med formella invändningar än med invändningar i sak. Ofta är de formella invändningarna förenade med invändningar i sak i samma konkurs. Det är emellertid inte ovanligt att invändningar görs i sak utan att formella invändningar har gjorts i samma konkurs (se t.ex. Malmö 1997). Även det omvända förhållandet förekommer, dvs. att det i vissa konkurser görs enbart formella invändningar. Det är endast undantagsvis som de formella invändningarna inte godtas av tingsrätten. Även invändningarna i sak godtas till övervägande del av tingsrätten. Ibland förekommer det att TSM har erinrat mot flera arbetsposter och att tingsrätten godtar vissa av dessa.
I Umeå godtogs samtliga invändningar (totalt fem). Detsamma gäller för Karlstad (två invändningar). TSM i Stockholm fick godkänt fullt ut totalt i tre av fem utdelningskonkurser och i en av fyra avskrivningskonkurser. Detta speglar i och för sig den uppfattning som kom till uttryck vid utredningens besök vid TSM i Stockholm (jfr avsnitt 2.3.5.5) men kan knappast utgöra underlag för en jämförelse landsort – storstad. Om Göteborg och Malmö får ingå i jämförelsen blir bilden också en annan. Vid TSM i Malmö godtogs de formella erinringarna i samtliga fall utom ett och erinringarna i sak godtogs i majoriteten av fallen. Vid TSM i Göteborg godtogs samtliga formella invändningar medan invändningarna i sak godtogs i majoriteten av fallen.
Någon närmare beräkning av hur ofta de olika arbetsmomenten blir föremål för erinran vid de olika myndigheterna har inte gjorts. Arbetsmomenten avveckling av tillgångar och anställda inkl. lönegarantifrågor är dock tämligen vanligt förekommande. Detsamma gäller inledande åtgärder och edgång. Erinringsfrekvensen är dock sammantaget så låg att det är svårt att dra några slutsatser. Det som emellertid förtjänar påpekas är att det sällan har skett någon erinran mot arbetsmomentet utredning av brottsmisstanke. Som kommer att framgå i det följande är detta inte heller någon post som förvaltarna generellt sett åberopar som skäl för arvode över taxa i avskrivningskonkurser.
B Arvodenas storlek
Den andra avdelningen i enkäten avser arvodesnivåer m.m. De första två frågorna samt frågorna 6 och 7a gäller genomsnittsarvoden och medianarvoden i utdelningskonkurser och i avskrivningskonkurser med arvode över taxa samt fördelningen mellan taxekonkurser och konkurser med arvode över taxa. Fördelningen såg ut på följande sätt.
128 Bilaga 9 SOU 2000:62
Tabell 3 Utdelningskonkurser 1995
TSM Antal kk Genomsnittsarvode Medianarvode Eskilstuna 45 127 902 60 000 Umeå 38 130 044 106 250 Gävle 42 96 722 72 500 Härnösand 31 130 550 108 750 Stockholm 72
1
178 115 95 625
Malmö 64 121 015 73 750 Jönköping 47 98 912 76 875 Kalmar 49 107 408 59 000 Karlstad 38
2
173 241 72 500
Göteborg 70 130 978 88 438 Hela landet 496 129 488
1) En utdelningskonkurs visade sig vara en avskrivningskonkurs. 2) Sammanställningen bygger på 38 undersökta ärenden av de 42 som ingått i
urvalet.
Tabell 4 Utdelningskonkurser 1997
TSM Antal kk Genomsnittsarvode Medianarvode Eskilstuna 45 239 704 108 750 Umeå 40
1
174 433 81 250
Gävle 45 149 724 94 875 Härnösand 33 112 301 59 500 Stockholm 80 150 234 91 250 Malmö 62 145 512 111 250 Jönköping 40
2
159 436 131 250
Kalmar 50 114 455 61 000 Karlstad 38 187 667 56 600 Göteborg 69 152 710 90 313 Hela landet 501 158 617
1) Tre av de 43 utvalda utdelningskonkurserna visade sig vara avskrivningskon
kurser och har inte ingått i beräkningen. 2) En konkursakt har inte kunnat återfinnas. Såvitt kan bedömas har arvodet dock
ingått i genomsnittsberäkningen. Ytterligare en utdelningskonkurs visade sig vara en avskrivningskonkurs och räknades inte med.
TSM i Eskilstuna har påpekat att det bland utdelningskonkurserna 1997 finns ett arvode om 4,4 miljoner som påverkar genomsnittsarvodet med ca 100 000 kr. När det gäller TSM i Umeå kan konstateras att två arvodesbelopp avviker kraftigt från övriga – ett på 1 607 500 kr och ett på 870 000 kr.
När det gäller avskrivningskonkurserna har Umeå 1995 (tabell 5) höga arvodesnivåer både genomsnittligt och i median. Även Härnösands genom-
SOU 2000:62 Bilaga 9 129
snittsvärde ligger betydligt över de flesta övriga myndigheter. Medianvärdet ligger dock i linje med övriga landet. Uppställningen över arvoden visar att en konkurs där arvodet uppgått till 230 000 kr påverkat genomsnittsvärdet. Göteborg har ett genomsnittsvärde som ligger i höjd med Härnösands, men har ett betydligt högre medianvärde än samtliga andra myndigheter, utom för Umeå.
För 1997 (tabell 6) är spridningen när det gäller genomsnittsvärdena något större. TSM i Malmö skiljer sig väsentligt från övriga landet med ett genomsnittsvärde på 63 997 kr. Medianen ligger dock ungefär i linje med övriga. En konkurs med ett arvode om 446 250 kr påverkade genomsnittsvärdet, liksom två konkurser om 173 125 kr och 133 875 kr. Umeå har fortfarande bland de högsta arvodena, dock något lägre än 1995. På samma nivå ligger även Göteborg, Karlstad och Jönköping. Jönköping har dock en lägre median än Umeå. Förklaringen kan vara en konkurs med arvode på 179 375 kr. Även i Göteborg finns en avskrivningskonkurs med arvode på 270 000 kr som avviker markant från övriga arvoden.
I Karlstad har fyra av avskrivningskonkurserna över taxa ett arvode mellan 91 000 och 111 000 kr, medan övriga inte överstiger 37 000 kr.
Tabell 5 Avskrivningskonkurser 1995
TSM 1995 Antal undersökta kk
Antal kk över taxa
Procentandel arvode över taxa (%)
Genomsnittsarvode
Medianarvode
Eskilstuna 46 17 36 30 926 26 500 Umeå 36 19 52 50 128 43 750 Gävle 32 16 50 30 883 22 500 Härnösand 23 11 47 43 239 22 500 Stockholm 111 44 39 30 081 22 875 Malmö 57 27 47 31 252 26 250 Jönköping 40 20 50 36 231 23 875 Kalmar 43 20 46 28 100 21 000 Karlstad 33
1
18 54 22 172 20 000
Göteborg 76 43 56 42 900 38 750 Hela landet 497 235 47 34 591
1) Sammanställningen bygger på 33 undersökta ärenden av 35. Övriga två har
inte kunnat återfinnas och några ersättningskonkurser har inte valts.
130 Bilaga 9 SOU 2000:62
Tabell 6 Avskrivningskonkurser 1997
TSM 1997 Antal undersökta kk
Antal kk över taxa
Procentandel arvode över taxa (%)
Genomsnittsarvode
Medianarvode
Eskilstuna 42 19 45 30 893 27 500 Umeå 37 17 46 45 424 43 750 Gävle 36 21 58 31 882 23 125 Härnösand 28 15 54 32 805 29 375 Stockholm 105
1
54 51 33 251 32 500
Malmö 58 25 43 3 997 36 250 Jönköping 41 21 51 45 731 37 500 Kalmar 43 25 58 30 911 22 000 Karlstad 30
2
14 47 44 303 27 000
Göteborg 78 48 61 45 624 38 750 Hela landet 498 259 52 40 482
1) Två av konkurserna var avskrivna enligt 10kap. 4 § KL. 2) Två konkurser saknas. Undersökningen bygger på 30 av 32 utvalda avskriv-
ningskonkurser.
Vad åberopade konkursförvaltarna till stöd för yrkande om arvode över taxa?
I underbilaga 2 A–B redovisas hur ofta olika förvaltningsåtgärder åberopats av förvaltaren till stöd för yrkanden om arvode över taxa (fråga 7b). Ofta har flera moment åberopats i en och samma konkurs.
Följande kan sägas om hur förvaltarna motiverat sina yrkanden.
Eskilstuna
I de flesta konkurser åberopas flera åtgärder till stöd för yrkande över taxa. I några konkurser 1997 (fyra) har enbart ett arbetsmoment lagts till grund för yrkandet. I två fall var det upprättande av förvaltarberättelse.
Gävle
I de flesta konkurser har två eller flera arbetsmoment lagts till grund för yrkade över taxa.
SOU 2000:62 Bilaga 9 131
Umeå och Härnösand
I Umeå åberopas mellan fem och tio åtgärder till stöd för yrkandet i nästan alla konkurser medan det i Härnösand åberopas enbart en eller ett par åtgärder i varje konkurs.
Stockholm
Nästan i samtliga konkurser med arvodesyrkande över taxa åberopades inledande åtgärder, bouppteckning, edgång, förvaltarberättelse, slutredovisning och arbetsredogörelse som skäl för arvodesyrkandet. Utredning om brottsmisstanke åberopas också ganska ofta. När det gäller kostnaderna har angetts att kostnad för annan person som förvaltaren anlitat har avsett bokföring i boet. Posten övriga kostnader har specificerats i de olika ärendena och avser bl.a. porto, arkivering, reparation och underhåll samt transporter och taxi. Denna post har också åberopats som grund för arvode över taxa i flertalet konkurser (se vidare under Anmärkning).
Malmö
Även i Malmö är det inledande åtgärder, förvaltarberättelse, slutredovisning och arbetsredogörelse som är de poster som synes vara arbetskrävande i avskrivningskonkurserna. Avveckling av tillgångar tar också viss tid i anspråk.
Jönköping
Även i Jönköping åberopas posterna inledande åtgärder, bouppteckning och förvaltarberättelse som grund för arvode över taxa i samtliga överskridandekonkurser. När det gäller kostnaderna har särskilt angetts att det avser t.ex. kontakter med skattemyndigheten, försäkringskassan och frågor om momsregistrering. Även posthantering har angetts som en särskild kostnad i flera fall. 1997 åberopades utredning om brottsmisstanke i betydligt större utsträckning än 1995.
Kalmar
Även här åberopas inledande åtgärder, bouppteckning och förvaltarberättelse i de flesta konkurser med arvodesyrkande över taxa.
132 Bilaga 9 SOU 2000:62
Karlstad
Här åberopas inte lika många arbetsmoment som grund för arvodesyrkadet. Det är dock ofta fråga om flera moment i varje konkurs. Det synes inte vara lika vanligt att inledande åtgärder och upprättande av förvaltarberättelse åberopas som grund för arvodesyrkandet över taxa. Dessa åtgärder jämte avveckling av tillgångar åberopas dock oftare än övriga arbetsmoment.
Göteborg
Genomsnittligt sett åberopas det väldigt många arbetsmoment i varje konkurs. Det är nästan lättare att notera vilka moment som inte åberopas än vilka som åberopas. Även posten övriga kostnader är vanlig (liksom i Stockholm, se dock under Anmärkning) .
Anmärkning
I uppräkningen av arbetsmoment har även upptagits kostnadsersättningar, som i sin tur delats upp i tre olika rubriker. Det kan inte uteslutas att detta uppfattats på olika sätt av de olika myndigheterna. Vissa TSM har inte markerat dessa arbetsmoment alls, vilket kan ha sin förklaring i att frågan avsåg vilka arbetsmoment som har gjort att förvaltaren har yrkat arvode över taxa. Kostnadsersättning fastställs utöver taxa. Vissa myndigheter har emellertid markerat många av konkurserna främst när det gäller posten ”Övriga kostnader för vilka förvaltaren begärt ersättning”. Emellanåt har även konkurser med arvodesyrkande enligt taxa markerats. Vissa myndigheter har även specificerat kostnaderna som t.ex. arkivering 4 375 kr eller PRV 143 kr. Det är oklart vad som avsetts. Storleken på fastställd kostnadsersättning har visserligen efterfrågats, men i ett annat sammanhang.
Sammanfattning
Om man ser till hur många arbetsmoment som åberopas genomsnittligt sett när förvaltaren yrkar arvode över taxa skiljer sig Härnösand från övriga regioner. Där åberopas inte så många arbetsmoment i varje konkurs till stöd för yrkandet. Detsamma skulle kunna sägas gälla Gävle. Detta är dock svårt att dra någon slutsats av. I t.ex. Göteborg, Stockholm, Kalmar och Jönköping åberopas vissa arbetsmoment i samtliga konkurser där arvode yrkas över taxa. När det gäller enskilda arbetsmoment kan det noteras att fortsatt drift och inkassering samt hantering av tvister inte åberopades särskilt frekvent, vare sig 1995 eller 1997. Vid de flesta myndigheterna ver-
SOU 2000:62 Bilaga 9 133
kade det 1995 inte heller vara särskilt vanligt att förvaltaren hade fått lägga ned extra arbete på utredning om brottsmisstanke. Undantaget är härvid Stockholm och Göteborg. Detsamma gäller utredning om återvinning. Detta arbetsmoment är emellertid mer vanligt även i Eskilstuna. Såvitt gäller 1997 åberopas utredning om brottsmisstanke i tre fjärdedelar av de aktuella konkurserna i Stockholm och i drygt hälften av konkurserna i Göteborg. I Jönköping har det också skett en förändring från 1995 till 1997 såvitt avser hur ofta utredning om brottsmisstanke åberopas; från 2 till 17 konkurser (av 21 möjliga). I Malmö åberopas detta arbetsmoment enbart i enstaka fall – under 1995 inte i något fall.
Fördelningen av konkurserna mellan juridisk person, fysisk person med enskild firma och fysisk person utan enskild firma
De undersökta ärendena har fördelat sig på följande sätt i utdelningskonkurserna och i avskrivningskonkurserna med arvode över taxa (frågorna 3 och 4). Siffrorna anger det faktiska antalet konkurser som undersökts. Bakgrunden till skillnaderna mot den avsedda urvalsstorleken (jfr tabell 1) har redovisats i anslutning till tabellerna 3–6.
Tabell 7 Utdelningskonkurser 1995
TSM Antal undersökta kk
Juridisk person
Fys. pers med ensk. firma
Fys. pers utan ensk. firma
Eskilstuna 45 39 4 2 Umeå 38 31 7 0 Gävle 42 34 5 3 Härnösand 31 26 4 1 Stockholm 71 61 6 4 Malmö 64 55 6 3 Jönköping 47 41 5 1 Kalmar 49 43 5 1 Karlstad 38 36
1
2
Göteborg 70 65 3 2
1) inkl. fysisk person med enskild firma
134 Bilaga 9 SOU 2000:62
Tabell 8 Utdelningskonkurser 1997
TSM Antal undersökta kk
Juridisk person
Fys. pers med ensk. firma
Fys. pers utan ensk. firma
Eskilstuna 45 38 5 2 Umeå 40 38 1 1 Gävle 45 38 5 2 Härnösand 33 24 7 2 Stockholm 80 70 1 9 Malmö 62 56 2 4 Jönköping 40 36 3 1 Kalmar 50 43 2 0 Karlstad 38 37
1
-1
Göteborg 69 63 5 1
1) inkl. fysisk person med enskild firma
Tabell 9 Avskrivningskonkurser med arvode över taxa 1995
Antalet undersökta konkurser avser med arvode över taxa.
TSM Antal kk över taxa
Juridisk person
Fys. pers med ensk. firma
Fys. pers utan ensk. firma
Eskilstuna 17 12 5 Umeå 19 18 1 0 Gävle 16 12 3 1 Härnösand 11 6 4 1 Stockholm 44 35 6 3 Malmö 27 18 5 4 Jönköping 20 18 1 1 Kalmar 20 16 2 2 Karlstad 18
1
18
2
-1
Göteborg 43 37 5 1
1) Oklarhet i materialet 2) Inkl. fysisk person med enskild firma
SOU 2000:62 Bilaga 9 135
Tabell 10 Avskrivningskonkurser med arvode över taxa 1997
TSM Antal kk Juridisk person
Fys. pers med ensk. firma
Fys. pers utan ensk. firma
Eskilstuna 19 17 1 1 Umeå 17 15 2 0 Gävle 21 15 2 4 Härnösand 15 10 3 2 Stockholm 54 46 5 3 Malmö 25 19 5 1 Jönköping 21 18 2 1 Kalmar 25 21 3 1 Karlstad 14
1
16
2
-1
Göteborg 48 43 4 1
1) Oklarhet i materialet. 2) Inkl. fysik person med enskild firma
Sammanställning över vilka branscher som varit representerade i undersökningen (fråga 5).
Se underbilaga 3 A–D.
När det gäller avskrivningskonkurserna kan påpekas att sammanställningen avser avskrivningskonkurser med arvode över taxa. Taxekonkurserna har således sorterats bort, antingen direkt av TSM enligt frågeställningen eller då svaren sammanställts. Det har också kunnat noteras att vissa myndigheter gjort flera markeringar om branschtillhörighet för ett ärende. Ofta rör det sig om kombinationer av en verksamhetsform och att verksamheten upphört mer än två år före konkursbeslutet. Vissa myndigheter har inte gjort någon markering för fysiska personers konkurser. Dessa faktorer gör att antalet markeringar per TSM inte överensstämmer helt med antalet undersökta utdelningskonkurser eller antalet avskrivningskonkurser över taxa.
Några säkra slutsatser kan inte dras av sammanställningen. Post- och kommunikationsföretag förekommer nästan inte alls. Det finns inte heller jordbruks- och skogskonkurser i någon större omfattning. Däremot är detaljhandel och fastighetsbolag välrepresenterade i utdelningskonkurserna, vilket även gäller för byggindustrin. Det kan för 1995 noteras ett stort antal fastighetsbolagskonkurser i Göteborg. Under 1997 var det fortfarande många sådana utdelningskonkurser i Göteborg, men då hade antalet inom detaljhandeln blivit större. I Gävle kan noteras ett stort antal detalj-
136 Bilaga 9 SOU 2000:62
handelskonkurser med utdelning för 1995, vilket gällde även för 1997. Under posten Övrigt döljer sig ett stort antal konkurser men det är omöjligt att säga vad det rör sig om. När det gäller avskrivningskonkurserna dominerar (om man bortser från ”Övrigt”) detaljhandeln. Det är förhållandevis mer vanligt att verksamheten har upphört mer än två år före konkursen än vad som gäller för utdelningskonkurserna.
C Kostnader för tillsynsverksamheten
Fråga 1 gäller hur stor del av TSM:s totala resurser som tagits i anspråk för avskrivningskonkurser resp. utdelningskonkurser. De svar som har lämnats har grundats på enbart uppskattningar och inte på några mätningar. Några myndigheter har inte ansett sig kunna göra någon uppskattning.
Eskilstuna har uppgett att uppskattningsvis 30–40% av de totala resurserna går åt till avskrivningskonkurser och 60–70 % till utdelningskonkurser.
Umeå har inte kunnat göra någon uppskattning. Man uppger att 41 % av de avslutade konkurserna 1998 var avskrivningskonkurser.
Gävle har gjort en grov uppskattning att 20 % av resurserna går åt till avskrivningskonkurser.
Härnösand anger en siffra på 20 % men framhåller att det är en grov gissning.
Stockholm anser inte att det går att mäta resursåtgången i efterhand. Varje konkurs belastar TSM olika beroende på längd, omfattning och svårighetsgrad. Därför saknar uppdelningen i avskrivningskonkurser och utdelningskonkurser betydelse.
Malmö uppger att gissningsvis 35 % av resurserna bedöms nedlagda på avskrivningskonkurser beroende bl.a. på att de flesta ”härvkonkurser” samt konkurser med kvalificerad ekonomisk brottslighet är avskrivningskonkurser.
Jönköping har som en grov uppskattning uppgett att 30 % av de totala resurserna går åt till avskrivningskonkurser.
Kalmar har bedömt att 25 % av resurserna läggs ner i avskrivningskonkurser och 65 % i utdelningskonkurserna.
Karlstad har gjort fördelningen 30% på avskrivningskonkurser och 70 % på utdelningskonkurser.
Göteborg har inte kunnat ange någon fördelning.
Fråga 2 var huruvida det i någon av de undersökta konkurserna hade funnits medel över till att betala någon del av tillsynsavgiften sedan förvaltararvoden och kostnadsersättningar betalats. Resultatet blev följande.
SOU 2000:62 Bilaga 9 137
Eskilstuna: tre ärenden 1995. Överskottet uppgick till 15 125 kr, 522 kr och 1 405 kr. Under 1997 förekom enbart ett ärende där överskottet uppgick till11 595 kr.
I Umeå förekom inga överskott. I Gävle gjordes i två konkurser 1995 utdelning enligt 10 kap. 4 § KL, 6 272 kr och 414 kr. Under 1997 förekom ett fall med utdelningen enligt 10 kap 4 § KL som uppgick till 3 844 kr.
I Härnösand förekom inga överskott. Stockholm uppgav att det under 1995 förekom ett ärende där tillsynsavgift skulle kunna ha tagits ut till viss del. Överskottet var 7 653 kr. Under 1997 förekom tre ärenden med överskott på 4 859, 1 538 och 2 050 kr.
Från Malmö uppgavs att det i en av de undersökta konkurserna 1995 varit ett överskott som uppgått till 924 kr. 1997 förekom överskott i fem av de undersökta avskrivningskonkurserna (2 439, 3 103, 383, 900 kr och okänt belopp).
I Jönköping fanns endast i en av de undersökta konkurserna tillgångar – 1 997 kr – som hade räckt till del av tillsynsavgiften.
I Kalmar fanns ett ärende 1995 med ett överskott om ca 2000 kr. I Karlstad fanns ett ärende 1995 där det blev fråga om efterutdelning till staten med 158 951 kr.
Göteborg uppgav att det i sju ärenden 1995 blev överskott efter det att förvaltarens kostnadsanspråk och övriga kostnader blivit täckta. Beloppen var 7 060 kr , 37 kr, 1 715 kr, 6 069 kr, 5 810 kr, 10 528 kr samt 442 350 kr (efterutdelning?). 1997 förekom inte något fall.
Totalt fanns 27 ärenden av ca 1000 undersökta avskrivningskonkurser där det kunde ha blivit aktuellt att ta ut del av tillsynsavgiften om reglernas utformning tillåtit detta.
SOU 2000:62 Underbilaga 1 139
Enkät angående förvaltararvode och kostnader m.m.
A. TSM:s inflytande över arvodesbestämningen.
1 I hur många fall av de undersökta ärendena erinrade TSM mot arvodesanspråken och/eller kostnadsanspråken
a) i utdelningskonkurs ?
b) i avskrivningskonkurs med arvodesyrkande över taxa ?
2 Vilka moment avsåg TSM:s erinran ?
a) Formella invändningar (t.ex. för sent ingivna handlingar eller
dröjsmål med att avsluta konkursen) ? Var god att på särskild handling ange vad invändningen avsåg med angivande av ärendenummer för resp konkurskategori som avses under 1a) och 1b).
b) Invändningar i sak ? (Dvs. mot sådana åtgärder för vilka förvaltaren
begärt arvode och/eller kostnadsersättning i sin arvodesframställning. Var god markera med kryss i lämplig ruta avseende vilken/vilka åtgärd(er) TSM erinrat mot under resp ärendenummer, se bilaga 1a (utdelningskonkurs) och 1 b (avskrivningskonkurs med arvode över taxa). Vid kryssmarkering för "Övriga åtgärder etc." resp "Övriga kostnader etc."i bil 1 a och 1b, var god ange vad som avses).
3 I hur många av de fall som avses under 1 a) respektive b) godtog tingsrätten TSM:s erinran till mera än hälften av begärd arvodes- resp kostnadssänkning
a) beträffande formella invändningar ? (Var god markera med ring runt
de ärendenummer som angetts under 2 a)
b) beträffande invändningar i sak ? (Var god markera med ring runt
lämplig kryssmarkering som gjorts under fråga 2 b) avseende vilken/vilka åtgärd(er) TSM erinrat mot under resp ärende, se bilaga 1a (utdelningskonkurs) och 1b (avskrivningskonkurs med arvode över taxa ).
140 Underbilaga 1 SOU 2000:62
B. Arvodenas storlek
1 Vilket är det genomsnittliga arvodet år 1995 och 1997 för
a) utdelningskonkurserna ?
b) avskrivningskonkurserna med arvodesyrkande över taxa ?
2 Vilket är medianarvodet år 1995 och 1997 för
a) utdelningskonkurserna ?
b) avskrivningskonkurserna med arvodesyrkande över taxa ?
3 Hur många av de undersökta ärendena avsåg fysisk person utan enskild firma ?
a) i utdelningskonkurs ?
b) i avskrivningskonkurs med arvodesyrkande över taxa ?
4 Hur många av de undersökta ärendena avsåg juridisk person respektive fysisk person med enskild firma ?
a) i utdelningskonkurs ?
b) i avskrivningskonkurs med arvodesyrkande över taxa ?
5 Var god ange vilka branscher som var representerade i undersökningen genom att sätta kryss i lämplig ruta
a) i bilaga 2 a för utdelningskonkurs och
b) i bilaga 2 b för avskrivningskonkurs med arvodesyrkande över taxa.
6 Var god ange arvodets storlek och hur stor utdelningen var i respektive utdelningskonkurs med angivande av ärendenummer.
7.
a) I hur många av avskrivningskonkurserna tillerkändes förvaltaren
arvode över taxa ? Var god ange arvodets storlek i dessa konkurser med angivande av ärendenummer. Ange även vilka kostnader som fastställts i dessa ärenden.
b) Vilka omständigheter anförde förvaltarna till stöd för att få arvode
över taxa ? (Var god sätt kryss i lämplig(a) ruta(or) för resp ärendenummer i bilaga 3. Vid kryssmarkering för "Övriga åtgärder etc." resp "Övriga kostnader etc.", var god ange vad som avses).
SOU 2000:62 Underbilaga 1 141
C. Kostnader för tillsynsverksamheten
1 Hur stor del av de totala resurserna tas enligt tillsynsmyndighetens bedömning tas i anspråk för tillsynen i avskrivningskonkurser respektive utdelningskonkurser? Ange om möjligt proportionerna i procent.
2 Har det i någon eller några av de undersökta avskrivningskonkurserna funnits tillgångar som efter det att förvaltarens arvodes- och kostnadsanspråk samt övriga kostnader blivit täckta skulle ha räckt till att betala en del av tillsynsavgiften? Ange i sådant fall vilket belopp som återstått med angivande av ärendenummer.
SOU 2000:62 Underbilaga 2 A 143
Vad åberopade förvaltarna till stöd för sina yrkanden om arvode över taxa? 1995
Förvaltningsåtgärd Eskilstuna Umeå Gävle Härnösand Stockholm Malmö Jönköping Kalmar Karlstad Göteborg (antal kk över taxa) (17) (19) (16) (11) (44) (27) (20) (20) (18) (43) Inledande åtgärder
4
19 10
5
44
20
20
18 11
38
Bouppteckning
6
19 3
0
44
14
20
19 5
35
Edgång
0
15 1
0
43
18
18
12 4
24
Halvårsberättelse
2
10 0
0
30
8
9
9
1
11
Förvaltarberättelse
10
16 1
0
43
25
19
19 8
35
Avveckling av tillgångar
6
13 6
2
24
16
10
12 8
23
Fortsatt drift
0
0 0
0
0
0
0
0
2
4
Anställda
2
8 0
3
11
5
3
3
5
7
Inkassering
5
4 4
1
4
6
5
2
6
5
Bokföring
4
14 2
1
11
5
13
8
6
14
Utredning om återvinning
4
1 3
1
16
9
7
1
0
11
Utredning om brottsmisstanke och näringsförbud
5
4 3
0
19
0
2
2
3
11
Hantering av tvister
2
2 0
2
2
1
2
0
0
0
Kontakter med borg, gäld. eller TSM
1
11 3
1
19
0
12
0
1
7
Slutredovisning
0
18 0
0
43
23
19
14 1
23
Arbetsredogörelse
0
18 0
0
44
24
17
10 1
23
Övriga åtgärder
1
0 0
0
7
16
7
2
2
6
Kostnad för sakkunnigt biträde 7:11 KL
0
0 2
0
15
0
2
?
0
3
Kostnad för annan person
0
0 0
0
18
0
0
?
0
0
Övriga kostnader
0
0 6
0
39
0
3
?
0
28
144 Underbilaga 2 B SOU 2000:62
Vad åberopade förvaltarna till stöd för sina yrkanden om arvode över taxa? 1997
Förvaltningsåtgärd Eskilstuna Umeå Gävle Härnösand Stockholm Malmö Jönköping Kalmar Karlstad Göteborg
(antal kk över taxa) (19) (17) (21) (15)
(54) (25) (21) (25) (14) (48)
Inledande åtgärder
6
16 7
2
54
25
21
22
8
43
Bouppteckning
2
15 4
0
54
17
21
23
5
36
Edgång
4
14 1
0
54
17
16
9
1
29
Halvårsberättelse
1
9 0
2
37
10
9
8
4
20
Förvaltarberättelse
12 14 5
2
54
25
19
23 10
46
Avveckling av tillgångar
8
13 11
5
24
12
8
9
8
16
Fortsatt drift
0
0 0
2
0
1
2
2
1
0
Anställda
3
8 2
3
13
5
7
5
2
7
Inkassering
1
0 1
2
7
8
9
2
2
4
Bokföring
3
7 0
2
24
8
12
9
5
11
Utredning om återvinning
5
1 1
1
13
1
10
3
3
6
Utredning om brottsmisstanke och näringsförbud
8
5 1
2
41
1
17
0
2
27
Hantering av tvister
3
2 1
0
2
1
6
0
0
4
Kontakter med borg, gäld. eller TSM
1
11 1
2
22
0
11
0
5
23
Slutredovisning
0
14 0
0
52
23
9
18
1
24
Arbetsredogörelse
0
15 0
0
54
24
16
5
1
23
Övriga åtgärder
0
1 0
0
9
11
4
11
1
1
Kostnad för sakkunnigt biträde 7:11 KL
0
0 0
0
6
0
2
?
0
2
Kostnad för annan person
0
0 0
0
0
0
0
?
0
1
Övriga kostnader
0
0 10
0
48
0
3
?
0
34
SOU 2000:62 Underbilaga 3 A 145
Sammanställning över vilka branscher som varit representerade i undersökningen
A. Utdelningskonkurser 1995
Bransch Eskilstuna Umeå Gävle Härnösand Stockholm Malmö Jönköping Kalmar Karlstad Göteborg
Summa
Jordbruk och serviceföretag till jordbruk
0
2 1
0
0
1
1
1
0
1
7
Skogsbruk och serviceföretag till skogsbruk
0
3 0
1
0
0
0
2
0
0
6
Tillverkningsindustrin
4
6 2
2
1
5
7
7
6
4
44
Byggindustrin
7
3 10
5
9
9
4
2
3
7
59
Handel med motorfordon, service och bensin
1
3 2
6
3
3
2
4
2
2
28
Parti- och agenturhandel, ej med motorfordon
6
0 1
1
3
7
0
1
1
4
24
Detaljhandel, ej med motorfordon; reparation
5
6 12
5
12
9
14
9
7
7
86
Hotell och restauranger
3
5 5
1
6
4
0
3
1
6
34
Transportföretag, resebyrå
1
2 1
2
2
2
2
3
1
1
17
Post- och kommunikationsföretag
0
0 0
0
0
0
0
0
0
0
0
Fastighetsbolag och fastighetsförvaltare
9
3 3
4
12
8
5
11 10
23
88
Företagsservicefirmor
2
1 1
1
0
2
0
1
5
1
14
Övrigt
3
3 1
3
12
9
8
4
1
14
58
Verksamheten har upphört mer än två år före konkursbeslutet
0
0 1
0
3
2
2
0
0
0
8
Någon verksamhet har aldrig bedrivits
2
0 2
0
4
0
2
0
4
1
15
146 Underbilaga 3 B SOU 2000:62
B. Avskrivningskonkurser 1995
Bransch Eskilstuna Umeå Gävle Härnösand Stockholm Malmö Jönköping Kalmar Karlstad Göteborg
Summa
Jordbruk och serviceföretag till jordbruk
0
0 0
0
0
2
0
0 0
0
2
Skogsbruk och serviceföretag till skogsbruk
0
2 0
1
0
0
0
0 0
0
3
Tillverkningsindustrin
0
2 0
0
0
2
1
2 0
3
10
Byggindustrin
5
3 4
0
4
3
1
1 2
1
24
Handel med motorfordon, service och bensin
0
0 1
0
4
1
0
1 1
2
10
Parti- och agenturhandel, ej med motorfordon
1
0 1
0
1
4
0
1 1
2
11
Detaljhandel, ej med motorfordon; reparation
1
3 3
3
5
3
2
4 3
7
34
Hotell och restauranger
1
1 1
0
2
2
1
0 3
3
14
Transportföretag, resebyrå
1
2 1
1
0
3
1
0 0
1
10
Post- och kommunikationsföretag
0
1 0
0
0
0
0
0 0
0
1
Fastighetsbolag och fastighetsförvaltare
0
1 0
1
2
0
3
0 1
13 21
Företagsservicefirmor
2
2 4
0
2
0
3
3 1
4
21
Övrigt
2
2 0
2
13
5
4
4 2
5
39
Verksamheten har upphört mer än två år före konkursbeslutet
0
0 0
3
4
0
2
2 4
5
20
Någon verksamhet har aldrig bedrivits
4
0 1
0
3
0
1
0 1
2
12
SOU 2000:62 Underbilaga 3 C 147
C. Utdelningskonkurser 1997
Bransch Eskilstuna Umeå Gävle Härnösand Stockholm Malmö Jönköping Kalmar Karlstad Göteborg
Summa
Jordbruk och serviceföretag till jordbruk
0
0 0
1
0
2
1
1 1
0
6
Skogsbruk och serviceföretag till skogsbruk
0
2 1
1
0
1
0
3 0
0
8
Tillverkningsindustrin
4
3 3
6
4
8
5
9 2
4
48
Byggindustrin
8
6 7
0
11
6
5
4
4
8
59
Handel med motorfordon, service och bensin
2
1 2
3
2
1
1
2 3
1
18
Parti- och agenturhandel, ej med motorfordon
2
2 2
0
5
5
1
0 2
2
21
Detaljhandel, ej med motorfordon; reparation
7
11 13
6
11 14
9
15 10
18 114
Hotell och restauranger
9
1 4
7
5
0
3
0 0
4
33
Transportföretag, resebyrå
1
2 4
0
4
3
4
1 0
1
20
Post- och kommunikationsföretag
0
0 0
0
0
0
0
0 0
0
0
Fastighetsbolag och fastighetsförvaltare
2
5 2
3
12
9
3
6
8
17
67
Företagsservicefirmor
4
3 0
2
4
0
2
0 0
2
17
Övrigt
2
4 5
3
7
8
4
9 7
9
58
Verksamheten har upphört mer än två år före konkursbeslutet
1
0 1
0
7
0
0
0 0
3
12
Någon verksamhet har aldrig bedrivits
1
1 1
1
7
1
1
0 1
0
14
148 Underbilaga 3 D SOU 2000:62
D. Avskrivningskonkurser 1997
Bransch Eskilstuna Umeå Gävle Härnösand Stockholm Malmö Jönköping Kalmar Karlstad Göteborg
Summa
Jordbruk och serviceföretag till jordbruk
0
0 2
0
0
2
0
0 0
0
4
Skogsbruk och serviceföretag till skogsbruk
0
0 0
0
0
0
0
0 0
0
0
Tillverkningsindustrin
0
1 0
1
1
1
0
3 1
4
12
Byggindustrin
2
2 0
1
3
4
1
2 0
3
18
Handel med motorfordon, service och bensin
4
1 2
1
4
1
0
0 0
2
15
Parti- och agenturhandel, ej med motorfordon
1
0 0
0
3
2
1
0 0
4
11
Detaljhandel, ej med motorfordon; reparation
2
3 3
5
15
1
6
5
1
7
48
Hotell och restauranger
0
2 2
3
4
2
2
4 2
1
22
Transportföretag, resebyrå
0
1 0
1
2
2
2
1 1
2
12
Post- och kommunikationsföretag
0
0 0
0
0
0
0
0 0
0
0
Fastighetsbolag och fastighetsförvaltare
1
1 0
1
1
2
0
1 2
7
16
Företagsservicefirmor
1
0 2
0
3
1
0
2 2
2
13
Övrigt
3
6 4
1
8
4
3
5 1
18
53
Verksamheten har upphört mer än två år före konkursbeslutet
2
0 2
0
6
2
4
0 4
6
26
Någon verksamhet har aldrig bedrivits
2
0 3
0
1
0
0
0 1
1
8
SOU 2000:62 Bilaga 10 149
Sammanställning av enkätsvaren angående omfattningen av kungörelseannonsering i konkurs
Bakgrund
Utredningen tillställde under våren 1999 samtliga då 96 tingsrätter en enkät ang. omfattningen av kungörande i ortspress i fråga om konkursbeslut m.m. (se underbilaga 1). Bakgrunden till enkäten var att utredningen enligt 1998 års tilläggsdirektiv skall ta sig an bl.a. frågor som har att göra med omfattningen av annonseringen vid kungörande av beslut och åtgärder under konkursen. Avsikten är inte att utredningen skall överväga frågan om vilka beslut och åtgärder under konkursförfarandet som skall kungöras, utan i stället i hur många tidningar som tingsrätten skall kungöra de olika beslut och åtgärder som enligt konkurslagens regler skall spridas genom kungörelse i ortstidning.
Bestämmelser om annonsering av kungörelser i konkurs ges i 15 kap. 1 § KL. Enligt paragrafens första stycke skall beslut om försättande i konkurs kungöras i enlighet med föreskrifterna i 3 § lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. (kungörandelagen). När det gäller kungörelser av andra beslut eller åtgärder under konkursen skall kungörelsen föras in i Post- och Inrikes Tidningar samt i den eller de ortstidningar som rätten bestämmer (andra stycket). För en närmare beskrivning av bestämmelsernas innebörd och bakgrunden till dem hänvisas till avsnitt 2.6.2.2.
Kungörandet av konkursbeslutet regleras alltså genom hänvisningen till
3 § kungörandelagen. Uppgifter om vilka ortstidningar som tingsrätterna skall annonsera kungörelsen i skulle därför i princip kunna inhämtas med hjälp av den dagstidningsförteckning som ges ut av Presstödsnämnden och som innehåller uppgifter om dagstidningarnas spridning. När det gäller kungörandet av övriga beslut och åtgärder under konkursförfarandet avgörs omfattningen av tingsrätterna själva. Det enda sättet att få veta vilka begränsningar i förhållande till annonseringen av konkursbeslutet som görs har därför varit att ställa frågan till tingsrätterna. För att minska risken för missförstånd har enkäten avsett såväl frågan om kungörande av
150 Bilaga 10 SOU 2000:62
själva konkursbeslutet som kungörandet av övriga beslut och åtgärder under konkursen. Enkätfrågorna framgår av underbilaga 1. Samtliga tingsrätter har besvarat enkäten.
Enkätsvaren
Kungörelse av beslut om försättande i konkurs
Fråga 1
När det gäller kungörelsen av konkursbeslutet framgår att annonsering i två eller tre ortstidningar är vanligast. Åtskilliga tingsrätter (ca 25 st) kungör i olika ortstidningar beroende på var gäldenären har sitt hemvist eller säte. Vid de flesta tingsrätter innebär detta att annonsen förs in i två eller tre tidningar. Vid någon enstaka tingsrätt kan antalet tidningar som annonserna förs in i växla från en till fyra stycken beroende på från vilken kommun konkursen härrör. En jämförelse mellan antalet tingsrätter som kungör i två resp. tre tidningar ger dock vid handen att ungefär dubbelt så många utnyttjar enbart två tidningar. Några enstaka tingsrätter för in annonserna i fyra tidningar och några tingsrätter begränsar sig till en tidning. En tingsrätt anger uttryckligen att annonsering i en viss ortstidning av kostnadsskäl inte görs.
De tre största tingsrätterna annonserar i två ortstidningar. I övrigt har det inte gått att se någon tendens när det gäller stora och små tingsrätter och antalet tidningar vari annonsering sker. Bland de tingsrätter som annonserar i fyra tidningar kan nämnas Eslövs tingsrätt, Landskrona tingsrätt, Sala tingsrätt och Lunds tingsrätt. I samtliga fall utnyttjas fyra tidningar enbart i vissa fall beroende på gäldenärens bosättnings- eller verksamhetsort. I Mora tingsrätt förs annonserna in i fyra eller fem tidningar beroende på gäldenärens hemvist. Uppsala, Linköpings och Västerås tingsrätter annonserar enbart i en ortstidning, vilket gäller i vissa fall även för t.ex. Alingsås, Mölndals och Uddevalla tingsrätter.
Fråga 2
Frågan avsåg att utröna om tingsrätterna utnyttjar möjligheten att begränsa annonseringen av konkursbeslutet till färre antal tidningar än vad som stadgas i huvudregeln i 3 § kungörandelagen. Möjligheten utnyttjas av några tingsrätter. Det skäl som oftast anges är att konkursärendet skall flyttas över till annan tingsrätt eftersom verksamheten bedrivits på annan ort. I något fall hänvisas enbart till kostnadsaspekten.
SOU 2000:62 Bilaga 10 151
Kungörelse av övriga beslut och åtgärder
Frågorna 1 och 2
Svaren ger vid handen att annonseringen begränsas i stor omfattning. Ett 60-tal tingsrätter kungör efterföljande beslut och åtgärder i enbart en tidning. Som skäl anges att annonseringen sker i den tidning som har den största spridningen. I enstaka fall har skett en begränsning (i förhållande till vad som gäller beträffande konkursbeslutet) till två tidningar. Som skäl för att två tidningar väljs anges ofta att tidningarna har lika stor spridning. I vissa fall har hänvisats till gäldenärens hemvist eller säte. Kostnadsaspekten har också berörts av vissa tingsrätter. I de fall tingsrätten kungör efterföljande beslut i samma tidningar som själva konkursbeslutet rör det sig om de tingsrätter som endast kungör konkursbeslutet i en eller två tidningar.
Fråga 3
Nästan alla tingsrätter anger att de kungör efterföljande beslut och åtgärder i samma tidningar oavsett vilket beslut eller vilken åtgärd som avses. Några tingsrätter gör dock olika överväganden beroende på om det är utdelningsförslag eller bevakningsförfarande som kungörs.
SOU 2000:62 Underbilaga 1 153
Enkät angående omfattningen av kungörande i ortspress i fråga om konkursbeslut m.m.
Kungörelse av beslut om försättande i konkurs
1. I vilka ortstidningar brukar tingsrätten kungöra ett konkursbeslut?
2. Förekommer det att tingsrätten utnyttjar möjligheten att begränsa annonseringen av kungörelsen om konkursbeslutet till färre tidningar än de som följer av huvudregeln i 3 § lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.? Ange om möjligt i så fall varför man ansett det lämpligt att begränsa annonseringen.
Kungörelse av efterföljande beslut och åtgärder i konkursen
1. I vilka ortstidningar brukar kungörelser om efterföljande beslut och åtgärder i konkursen (t.ex. bevakningsförfarande, utdelningsförslag och slutredovisning) annonseras?
2. Vilka överväganden ligger bakom valet av tidningar? Styrs valet av i vilken tidning konkursbeslutet har kungjorts?
3. Kungörs samtliga efterföljande beslut och åtgärder i samma tidning/tidningar eller är valet av tidningar beroende av vilket beslut eller vilken åtgärd som kungörs?
SOU 2000:62 Bilaga 11 155
Kostnadsberäkningar
1
I avsnitt 5.12.1 har redogjorts för vad utredningens förslag innebär i kostnadshänseende. I det följande redovisas de kostnadsberäkningar som legat till grund för slutsatserna i avsnitt 5.12.1 när det gäller kostnad för en ny tillsynsmyndighet, kostnad för Konkursrådet och kostnad för konkursförvaltarråden. Under punkten 1 redovisas kostnaderna för den nuvarande organisationen 1999. Därefter redovisas under punkten 2 kostnaderna för tillsynsmyndigheten, Konkursrådet och konkursförvaltarråden i nu angiven ordning. Redovisningen avslutas med en sammanställning där kostnaden för utredningens förslag jämförs med kostnaderna för den nuvarande organisationen. Under punkten 3 redovisas utredningens beräkningar när det gäller de kostnadsmässiga effekterna av en höjning av konkursförvaltartaxan.
1. Kostnad för nuvarande tillsynsorganisation
Kostnaden för den nuvarande tillsynsorganisationen uppgick 1999 till 44 mkr fördelade enligt följande.
Löner 30 mkr ADB 4 mkr Lokalkostnader 4 mkr Övrigt 6 mkr
Under Övrigt ingår t.ex. portokostnader, resekostnader och kostnader för gemensam administration.
Kostnaden för KFM:s förvaring av gäldenärens räkenskapshandlingar uppgick för 1999 till 7,4 mkr. Detta belopp är inte inräknat i den ovan angivna kostnaden om 44 mkr. Kostnaden 7,4 mkr innefattar inte heller de ytterligare kostnader som tillkommer i samband med transport av materialet från konkursförvaltarna samt arbetskostnader för iordningställande av nytt material i arkivet.
1
Denna bilaga har upprättats av utredningens sekretariat.
156 Bilaga 11 SOU 2000:62
2. Kostnad för utredningens förslag
2.1 En fristående Konkurstillsynsmyndighet
Kostnadsberäkningen av den nya tillsynsorganisation som utredningen föreslår kan hänföras under följande rubriker:
1. Lönekostnader
2. Lokalkostnader
3. Övriga personal- och materialkostnader
4. IT-kostnader samt kostnad för administration
5. Engångskostnader
6. Sammanställning
1. Lönekostnader i en ny organisation
Utgångspunkter
Som framhållits i avsnitt 5.9.1 bör det ankomma på den föreslagna tillsynsmyndigheten att själv bedöma hur personalen skall fördelas mellan de olika enheterna. Utredningen måste emellertid för att kunna göra en beräkning av lönekostnaden i den nya organisationen göra ett antagande om vilken effekt minskningen av antalet verksamhetsorter kan få för personalbehovet i organisationen. Antalet anställda i organisationen har också viss betydelse för vilken lokalkostnad som kan beräknas uppkomma.
Beräkningen i det följande bygger på utredningens förslag i avsnitt 5.9.1 om att den nya tillsynsmyndigheten – Konkurstillsynsmyndigheten – skall ha regional förankring och vara indelad i totalt sju enheter. Detta innebär att det inte längre kommer att bedrivas tillsynsverksamhet i Kalmar (Växjö), Gävle och Karlstad. Konkurser i dessa tre områden kommer att fördelas på övriga verksamhetsorter i enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 5.9.1.2. Det förhållandet att verksamheten kommer att bedrivas på färre orter och vid större enheter bör kunna leda till viss minskning av den totala personalstyrkan.
Utredningen har till grund för beräkningarna haft uppgifter om antalet anställda i olika personalkategorier vid tillsynsmyndigheterna per den 15 september 1999 och per den 1 mars 2000. Utredningen har vidare haft tillgång till statistik från RSV angående myndigheternas ingående balanser
SOU 2000:62 Bilaga 11 157
1999, antalet inkomna ärenden samma år och den utgående balansen. När det gäller den länsvisa fördelningen av antalet konkurser har utredningen utgått från statistik från SCB över antalet vid tingsrätterna i resp. län beslutade konkurser (Statistiska meddelanden Konkurser och offentliga ackord 1999).
Den nuvarande organisationen har förändrats från den 15 september 1999 till från 1 mars 2000. Bl.a. har bemanningen vid TSM i Kalmar, Karlstad, Malmö och minskat något, medan det sysselsatts fler personer vid TSM i Stockholm. Jämförelser mellan en ny organisation och den nuvarande bör lämpligen ske med bemanningen per den 1 mars 2000, dvs. med hänsyn till en så aktuell beskrivning som möjligt. För att få rättvisande beräkningar har utredningen därför ansett att organisationen som den såg ut per den 1 mars 2000 bör tas som utgångspunkt. Det går inte att ha någon uppfattning om hur många konkurser som kommer att hanteras inom TSM under 2000. Beräkningarna får därför bygga på ett antagande om att konkursutvecklingen kommer att se ut ungefär som under 1999. Således har 1999 års konkursstatistik lagts till grund för beräkningarna.
För att kunna bedöma det totala behovet av personal i den myndighetsorganisation som föreslås måste klarläggas vilka personalförändringar som kan bli aktuella vid de enheter där konkursunderlaget kommer att bli ett annat än i dag. Konkursunderlaget kommer att förändras på två sätt, dels genom en ökning av antalet inkomna ärenden per år, dels genom att vissa enheter får ta över en befintlig balans från län som tillhört TSM som kommer att upphöra.
Om konkursunderlaget enbart bestod av årligen inkomna konkurser skulle det inte vara förenat med större svårigheter att beräkna personalbehovet i en ny organisation. Ett genomsnitt av antalet inkomna konkurser per anställd i en viss personkategori skulle kunna beräknas och med hjälp av detta tal skulle det kunna avgöras vilken förändring i personalsammansättningen som en viss ökning av antalet inkomna ärenden skulle innebära.
Konkursunderlaget består emellertid inte enbart av inkomna konkurser utan även av ett visst antal konkurser i balans. Denna balans är ännu så länge avsevärd. TSM i Stockholm hade t.ex. 5 229 konkurser i ingående balans 1999, medan det kom in 2 289 konkurser under året. Den utgående balansen uppgick till 4 672 konkurser vilket innebär att det slutfördes fler konkurser än det antal som kom in. En utgångspunkt bör kunna vara att antalet anställda i den nuvarande organisationen är beräknat inte enbart på grundval av antalet inkomna ärenden utan även med hänsyn till befintliga balanser. Frågan är hur hänsyn skall kunna tas till detta då man beräknar personalbehovet vid en omfördelning av konkursunderlaget.
Tänkbart vore i och för sig att ändå utgå från antalet inkomna konkurser. Alla enheter som i den nya organisationen får fler inkomna konkurser får även ett antal gamla konkurser. Man skulle kunna anta att förhållandet
158 Bilaga 11 SOU 2000:62
mellan balanserna och antalet inkomna konkurser inte skiljer sig avsevärt i de olika länen. Om man räknade fram ett nyckeltal som angav antal inkomna ärenden per anställd i viss personalkategori, borde det med hjälp av detta tal kunna bedömas vilken personalförstärkning som vore nödvändig vid ett större antal inkomna ärenden (modell 1).
Ett annat och sannolikt bättre sätt, där hänsyn tas inte bara till att inkomna ärenden skall handläggas utan även en del av ärendena i balans, är att först beräkna ett nyckeltal över landet för hur många ärenden t.ex. en jurist kan beräknas slutföra i den nuvarande organisationen. Detta är ett mått på den arbetskapacitet som varje jurist har. I den nya organisationen utgår man då från att arbetsunderlaget är antalet inkomna ärenden samt en viss del alla de balanserade konkurserna. En beräkning på grundval av handläggningen 1999 visar att myndigheterna minskade sina balanser med i snitt ca 15 %. Till antalet inkomna ärenden vid varje enhet skulle därför kunna läggas 15 % av det antal ärenden som enheten kommer att ha i balans. Därefter ser man hur många anställda som behövs för att slutföra samma mängd ärenden som i dag, där nyckeltalet slutförda ärenden per jurist i den nuvarande organisation antas vara ett mått på arbetskapaciteten (modell 2).
Ett tredje sätt är att beräkna hur många konkurser som resp. jurist, ekonom och kanslist under 1999 handlade (inte hur många de slutförde) vid de olika myndigheterna. Beräkningen skulle kunna göras genom att den ingående balansen vid myndigheten samt de under året inkomna ärendena summeras och divideras med antalet anställda i resp. personalkategori (modell 3).
Utredningen har i de kostnadsberäkningar som presenteras i det följande valt att utgå från en beräkning enligt det alternativ där antalet inkomna ärenden samt viss del av balanserna läggs till grund för beräkningarna (modell 2). Med den beräkningen kommer arbetet med de nytillkomna konkurserna i fokus, samtidigt som det även tas med i beräkningen det arbete som uppkommer då ett ärende skall avslutas vid tillsynsmyndigheten. Detta ligger väl i linje med utredningens förslag om innehållet i den nya tillsynen där en större vikt skall läggas vid tillsynen under konkursens inledningsskede. Det skall därvid från början göras en bedömning av i vilken omfattning tillsyn kommer att behövas. Vidare skall, i de fall en utökad tillsyn bedömts erforderlig, tillsynen utövas löpande under konkursens handläggning. Den arbetsanhopning som i det nuvarande tillsynsarbetet uppstått i samband med att konkursen avslutats skall inte behöva bli lika framträdande i den nya tillsynen, men bör ändå i viss utsträckning beaktas. Resultatet av en beräkning enligt denna metod redovisas i det följande.
SOU 2000:62 Bilaga 11 159
Beräkning av personalbehov i en ny organisation
Beräkningarna är gjorda med utgångspunkt i antalet inkomna konkurser under 1999. När det gäller antalet konkurser i balans har den utgående balansen 1999 lagts till grund för beräkningarna av hur många konkurser de ”nya” enheterna skulle få som arbetsunderlag. Hur situationen kommer att se ut vid ett ikraftträdande av utredningens förslag är naturligtvis inte möjligt att säga. Beräkningarna påverkas både av antalet inträffade konkurser i de olika länen och av storleken på de befintliga balanserna vid resp. myndighet. I tabell 1–3 redovisas antalet ärenden som en jurist, ekonom och kanslist kan beräknas slutföra i den nuvarande organisationen, dvs. med den nuvarande bemanningen (1 mars 2000). Utifrån dessa resultat har beräknats ett nyckeltal som lagts till grund för en beräkning av personalbehovet i den nya organisationen. I tabell 4 redovisas därefter resultatet av personalbehovet i de olika personalkategorierna i den nya organisationen. Beräkningen baseras på antalet inkomna ärenden i den nya organisationen (tabell 5.8 i avsnitt 5.9.1.2) samt en viss del av den nya enhetens balanser.
När det gäller fördelningen av de ärenden i balans som härrör från de TSM som skall upphöra har gjorts en uppskattning baserad på antalet beslutade konkurser i resp. län i förhållande till det totala antalet beslutade konkurser för tillsynsenhetens upptagningsområde. När det t.ex. gäller TSM i Gävle beslutades under 1999 167 konkurser i Örebro län och 156 konkurser i Gävleborgs län. Därför har antagits att ungefär hälften av den utgående balansen vid TSM i Gävle 1999, 534 konkurser, härrör från vardera länet. När det gäller utgående balans för TSM i Karlstad har antagits att 300 konkurser härrör från Värmlands län och 265 konkurser från Örebro län. Hos TSM i Kalmar har 95 av myndighetens 841 konkurser i balans antagits härröra från Blekinge län, 220 från Kalmar län, 175 från Kronobergs län och 340 från Hallands län.
160 Bilaga 11 SOU 2000:62
Tabell 1 Antal slutförda ärenden per jurist i nuvarande organisation
TSM Antal slutförda ärenden
Antal jurister per 1 mars 2000
Antal slutförda ärenden per jurist
Stockholm 2 846 10
1
284
Eskilstuna 680 2 340 Jönköping 419 2 209 Kalmar 820 1 820 Malmö 1 277 4,5 283 Göteborg 1 694 6 282 Karlstad 424 1 424 Gävle 477 1 477 Härnösand 330 1,05 314 Umeå 406 1 406 Genomsnitt ca 380 konkurser/jurist
1
) exkl. enhetschef
Tabell 2 Antal slutförda ärenden per ekonom i nuvarande organisation
TSM Antal slutförda ärenden
Antal ekonomer per 1 mars 2000
Antal slutförda ärenden per ekonom
Stockholm 2 846 7 406 Eskilstuna 680 2 340 Jönköping 419 1 419 Kalmar 820 1 820 Malmö 1 277 1 1277 Göteborg 1 694 2 847 Karlstad 424 1 424 Gävle 477 1 477 Härnösand 330 1 330 Umeå 406 2 203 Genomsnitt ca 550 konkurser/ ekonom
SOU 2000:62 Bilaga 11 161
Tabell 3 Antal slutförda ärenden per kanslist i nuvarande organisation
TSM Antal slutförda ärenden
Antal kanslister per 1 mars 2000
Antal slutförda ärenden per kanslist
Stockholm 2 846 6 474 Eskilstuna 680 2 340 Jönköping 419 1 419 Kalmar 820 2 410 Malmö 1 277 3 425 Göteborg 1 694 5 338 Karlstad 424 0,5 848 Gävle 477 1 477 Härnösand 330 1 330 Umeå 406 2 203 Genomsnitt ca 420 konkurser/ kanslist
Tabell 4 Personalbehov vid enheterna i en ny organisation
Region Antal inkomna ärenden
15% av ärendebalansen
Juristbehov
Ekonombehov
Kanslistbehov
Stockholm 2 289 700 7,8 5,4 7,1 Eskilstuna 877 200
1
2,8 1,9 2,6
Jönköping 673 141
2
2,1 1,5 1,9
Malmö 930 256
3
3,1 2,1 2,8
Göteborg 1 699 436
4
5,6 3,9 5,1
Härnösand 411 125
5
1,4 1.0 1,3
Umeå 390 146 1,4 1,0 1,3
1) Utgående balans 1999: 808 konkurser
Tillkommande balans från Dalarna och Örebro län: 527 konkurser 2) Utgående balans 1999: 548 konkurser
Tillkommande balans från Kalmar och Kronobergs län: 395 konkurser 3) Utgående balans 1999: 1 613 konkurser
Tillkommande balans från Blekinge län :95 konkurser 4) Utgående balande 1999:2 310 konkurser
Tillkommande balans från Värmland och Halland: 600 konkurser 5) Utgående balans 1999: 565 konkurser
Tillkommande balans från Gävleborgs län: 270 konkurser
162 Bilaga 11 SOU 2000:62
I tabell 5 framgår personalbehovet vid de olika enheterna i en ny organisation jämfört med bemanningen per den 1 mars 2000. Siffrorna avseende antalet anställda i den nya organisationen härrör från tabell 4 och har avrundats till närmaste hel eller halv tjänst.
Tabell 5 Sammanställning över personalbehovet i en ny organisation jämfört med bemanningen per den 1 mars 2000
Avdelning Anställda per den 1.3.2000
Antal anställda i ny organisation
Förändring jämfört 1.3.2000
Eskilstuna
Jurister Ekonomer Kanslister
2 2 2
3 2 2,5
+1
+0,5
Jönköping
Jurister Ekonomer Kanslister
2 1 1
2 1,5
2
+0,5
+1
Malmö
Jurister Ekonomer Kanslister
4,5
1 3
3 2 3
-1,5
+1
Göteborg
Jurister Ekonomer Kanslister
6 2 5
5,5
4 5
-0,5
+2
0
Härnösand
Jurister Ekonomer Kanslister
1,05
1 1
1,5
1 1,5
+0,45
0 +0,5
Stockholm
Jurister Ekonomer Kanslister
11
7 6
9 5,5
7
-2 - 1,5
+1
Umeå
Jurister Ekonomer Kanslister
1 2 2
1,5
1 1,5
+0,5
-1 -0,5
Kalmar Karlstad Gävle
4 2,5
3
0 0 0
-4 -2,5
-3
Summa 73,05 65 -8,05
SOU 2000:62 Bilaga 11 163
Det kan diskuteras om den förändring som beräkningarna skulle innebära för Stockholms del skall få fullt genomslag när det gäller beräkningen av den totala personalstorleken. Utredningen föreslår inte några förändringar när det gäller konkursunderlaget i Stockholm. Det kan inte uteslutas att det kan finnas en större andel tidskrävande konkurser där än vid de mindre orterna. Detta kan i sin tur motivera fler anställda. Utredningen har tagit hänsyn till detta och har utgått från ett personalbehov för avdelningen i Stockholm i enlighet med vad som gällde per den 1 mars 2000. I de följande kostnadsberäkningarna har utredningen utgått från att den nya tillsynsorganisationen kommer behöva ca 68 årsarbetskrafter.
Lönekostnader för tillsynspersonal
Utgångspunkten är att lönekostnaden för 1999 var 30 mkr. Det förhållandet att tillsynsenheterna i Kalmar (Växjö), Karlstad och Gävle upphör med sin verksamhet innebär att följande lönekostnader försvinner jämfört med personalsituationen per den 1 mars 2000.
Kostnad för 9,5 tjänster på de tre enheter som försvinner (beräkningarna grundade på uppgifter från RSV om genomsnittlig lön för KFM:s personal per den 1 januari 2000).
3,5 kanslister: 3,5x(14 998x1,5211)x12 = 958 165 kr 3 ekonomer: 3x(25 668x1,5211)x12 = 1 405 569 kr 3 enhetschefer 3x(30 831x1,5211)x12 = 1 688 293 kr Totalt: 4 052 027 kr
Enligt utredningens beräkning av personalbehovet kommer viss personalförstärkning att bli nödvändig vid de enheter som får ett större arbetsunderlag. Om den totala personalstyrkan antas vara 68 personer innebär det en förstärkning med 4,5 tjänster av de 9,5 som försvinner i Kalmar, Karlstad och Gävle. Samtidigt har antagits att viss omfördelning av personalresurser kan bli erforderliga. Om man bortser från de förändringar som beräkningarna i tabell 5 skulle innebära för Stockholm (och som heller inte beaktats fullt ut vid beräkningen av det totala personalbehovet) skulle på juristsidan en omfördelning av personalen vara tillräcklig. Beräkningarna ger däremot vid handen att det krävs en förstärkning på ekonomsidan. Det bör observeras att detta bara är övergripande beräkningar. Hur myndigheten slutligen väljer att fördela resurserna på olika personalkategorier är helt oberoende av dessa beräkningar. Kostnaden för jurister och ekonomer beräknas vara densamma.
3 jurist/ekonomtjänster: 3x(25 668x1,5211)x12 = 1 405 569 kr 1,5 kanslitjänst: 1,5x(14 998x1,5211)x12 = 410 642 kr
164 Bilaga 11 SOU 2000:62
Vidare antas att en viss löneförstärkning måste beräknas för den person som skall vara chef för hela tillsynsmyndigheten. Här har beräknats en ytterligare kostnad på 10 000 kr i månaden eller 10 000 x 1,5211x 12 = 182 532 kr
Totalt: 1 998 743 kr Minskade lönekostnader i förhållande till i dag, baserat på nuvarande lönenivåer, ca 2 mkr.
2. Lokalkostnader
Beräkningen av lokalhyran har gjorts med utgångspunkt i Statskontorets uppgifter om rikthyra och kvadratmeterbehov per anställd. Härvid har viss justering gjorts. När det gäller små enheter med 4–6 anställda krävs ett större antal m
2
per anställd för att inberäkna utrymme för bl.a. sammanträ-
desrum, arkiv, pausrum och toaletter. Enligt uppgift från RSV bör ett behov av 50 m
2
/anställd tas som utgångspunkt om antalet anställda är 4–6.
Om antalet anställda är 7–10 har i enlighet med Statskontorets anvisningar beräknats ett behov av 40 m
2
per person och om antalet anställda är fler än
10 är behovet 35 m
2
/person. För lokaler innanför tullarna i Stockholm har
beräknats en rikthyra om 2300 kr/m
2
. För lokaler utanför tullarna samt i Göteborg och Malmö har en hyra om 1075 kr/m
2
lagts till grund för beräk-
ningarna. För övriga orter har lokalkostnaderna beräknats utifrån en årlig hyra om 1 000 kr/m
2
. Lokalkostnaden framgår av tabell 6 där anställda med halv tjänst (jfr tabell 5) räknats som en person ur lokalsynpunkt.
Tabell 6 Lokalkostnad per enhet
Avdelning Antal anställda Årlig lokalkostnad Stockholm 27
1
2 173 500 (1 015 875)
Eskilstuna 8 320 000 Göteborg 16
2
602 000
Malmö 8 344 000 Jönköping 6 300 000 Härnösand 5 250 000 Umeå 5 250 000 Summa 4 239 500 (3 081 875)
1) inkl. chef, personaladministratör och två datakonsulter 2) inkl. en datakonsult
Till lokalkostnaden kommer kostnad för lokalvård, inredning och telefonväxel. Dessa kostnader har beräknats på grundval av underlag från DV. Kostnad för lokalvård och inredning har beräknats på grundval av en total
SOU 2000:62 Bilaga 11 165
lokalyta om ca 3000 m
2
. När det gäller inredningen har avskrivningstiden antagits vara 10 år. Telefonväxeln är en Centrex växellösning från Telia beräknad efter en organisation om ca 80 personer. Lokalvård: 300 000 kr Inredning, årlig kostnad: 320 000 kr Telefonväxel: 300 000 kr Summa: 920 000 kr
Totalt kostnad för lokaler: 5 159 500 (4 001 875) kr
3. Övriga kostnader som har samband med den löpande verksamheten (utom IT-kostnader)
Kostnadsberäkningen baseras i denna del på självkostnaderna vid de Allmänna advokatbyråerna för år 1998. Vissa justeringar har gjorts med hänsyn till att det är frågan om andra arbetsuppgifter inom tillsynsverksamheten. Bl.a. kan inslaget av resor beräknas vara betydligt större än inom de allmänna advokatbyråerna. Beräkningen har därför utgått från ett något högre belopp per person för reskostnad. Samtidigt måste beaktas att kostnaden för resor sannolikt kommer att variera mellan olika personalkategorier och också mellan de olika enheterna.
Förbrukningsinventarier – 6 300 kr/person Kontorsmateriel – 7 200 kr/person Porto inkl. pg-avgifter – 5 400 kr/person Övriga omkostnader 15 300 kr/person Personalkostnader utom lön 5 500 kr/person Resor 20 000 kr/person Totalt 59 700 Kostnad i en organisation med ca 72 årsarbetskrafter (inkl. administrativ personal): 4 298 400 kr
För personal- och löneadministrationen behövs en handläggare. Själva systemuppbyggnaden när det gäller ekonomisystem har inkluderats i ITkostnader under punkten 4. Här bör emellertid tas upp en lönekostnad för en handläggare som sköter personaladministrativa frågor i samarbete med personalchefen, dvs. tillsynsmyndighetens chef.
Lönekostnad personaladministratör: 400 000 kr Totalt övriga kostnader: ca 4,7 mkr
166 Bilaga 11 SOU 2000:62
4. IT-kostnader
RSV:s kostnadsberäkning
I det följande (punkterna 1–19) redovisas en beräkning av IT-kostnaden i en fristående tillsynsmyndighet, upprättad av verksjuristen Hans Joachimsson och IT-utredaren Esbjörn Turesson på RSV. Beskrivningen utgår från 80 användare. De sju lokala enheterna är sammankopplade via en central driftscentral. För att öka säkerheten görs kopplingen till två LANservrar centralt. Datacentralen kan eventuellt förläggas i anslutning till huvudkontoret som då kan anslutas direkt till datacentralen i ett lokalt nätverk.
I vänstra kolumnen anges investeringskostnad. I den högra anges årskostnad såsom denna ter sig om investeringskostnaderna skrivs av enligt de regler som RSV tillämpar – vanligen på tre år och i några fall för längre tid. Ingen hänsyn har i denna uppställning tagits till eventuell låneränta för investeringarna. Belopp i högra kolumnen som är understrukna är självständiga kostnader – alltså oberoende av eventuella investeringskostnader. I redogörelsen görs också skillnad mellan kostnader som går att låna till och kostnader för t.ex. programvaror (kursiverade belopp). Utredningen har emellertid där så varit möjligt valt att beräkna den årliga kostnaden för samtliga kostnader.
RSV har vid redogörelsen utgått från en checklista för kostnader som används inom RSV. Kostnader kan beräknas och systematiseras på olika sätt. Även rubriker som inte återspeglar någon kostnad har återgetts för att ge en bild av olika kostnadsslag och olika beräkningsmetoder.
Utrustning m.m. Investering Årskostnad
1. ADB-utrustning; datorer m.m.
Lokalt på kontor Persondatorer – inkl. Win98 (80 x 15 000) 1 200 000 400 000 Lokalt nät 270 000 27 000 Skrivare (7 x 15 000) 105 000 35 000
Centralt Särskild server (inkl. Unix) för Optima 250 000 50 000 Två PC/LAN-servers 100 000 30 000
SOU 2000:62 Bilaga 11 167
En PC/LAN-server för Intranät 50 000 15 000 Hårdvaruservice 40 000
2. Systemprogramvara m.m.
Kontinuerlig uppgradering av Windows 12 000 Microsoft Windows NT (3 st) 15 000 1 500 Oracle – databasprogramvara för Optima (80 x 5 000) 400 000 Se också nedan under 5. Engångskostnader
3. Applikationsprogramvara
Visual Basic – klientprogramvara för Optima. Det förutsätts här att Optima kan användas i ny verksamhet – ingen kostnad Utvecklingsverktyg för Optima (Visual Basic) 10 000 1 000 Blankettprogramvara 5 000 500
Lotus Notes Licenskostnader för Lotus Notes serverlicens: D27PLMLCP INSTL/SW SUB Server (licens + 1 års underhåll) 15 500 Klientlicens: Notes Desktop med 1 års underhåll 643 x 80 51 000 Övrigt: Designer (utvecklingsverktyg) inkl. 1 års underhåll: 3 922 x 10 39 500 Årligt underhåll av licenserna 10 000 Årligt underhåll av server 5 000 Se vidare nedan under 5.Engångskostnader
Microsoft Office Detta innefattar ordbehandlingsprogrammet Word, kalkylprogrammet Excel, Internetapplikation med
168 Bilaga 11 SOU 2000:62
verktyg för elektronisk post och webläsare (80 x 4 000) 320 000 32 000
4. Kringutrustning
Back-up-stationer (ingår i vad ovan beskrivits) Provstationer (provutrustning) 15 000 5 000 Säker databascentral för servrarna Häri innefattas brandsäkra rum med kylanläggningar och försedda med larmanordningar m.m. 300 000
5. Datakommunikationsutrustning
Lokalt Kommunikationslinjer, 2 Megabyte (Mb) (7 x 100 000) 700 000 Network Terminal Unit (NTU) (7 x 25 000) 175 000 60 000 Routers (7 x 25 000) 175 000 60 000 Centralt En central större Router 125 000 40 000 Internetutrustning, 1 Mb 100 000 En central Flexible Multiplexor (FMX) 150 000 50 000 Service på anläggningarna 50 000
6. Datasäkerhetsutrustning
Smart cards och läsare till dem (80 x 2 500) 200 000 70 000 ”Brandvägg” – hårdvara 80 000 30 000
– programvara 120 000 12 000
7. Databearbetningar på servicebyrå
----------
SOU 2000:62 Bilaga 11 169
8. Dokumentation
Systemdokumentation – Optima Användarhandledning – succesivt uppdaterad Kostnaderna för detta är begränsade och anges ej här.
----------
9. Förbrukningsmaterial
Kostnaderna för detta är begränsade och anges ej här.
----------
10. Licenser och avgifter
Kostnader för licenser har beräknats ovan. Här anges andra avgifter. Infotorg Via Infotorg erhålles tillgång till t.ex. – Patent- & Registreringsverkets register – Företagsinteckningsregistret – SPAR – Fastighetsregistret hos Lantmäteriverket (LMV) –Rättsbanken Kostnader (80 x 1 000) 80 000
11. Utbildning
Användarutbildning – Optima 30 000
12. Test
I huvudsak beaktat ovan.
170 Bilaga 11 SOU 2000:62
13. Kapitalkostnader
Se nedan under Kapitalkostnader för IT-stöd
14. Personalkostnader Användarstöd Driftspersonal Två kvalificerade personer 1 000 000 En särskild databasadministratör och utvecklare, jämväl expert när det gäller användargränssnitt och metodutveckling m.m. 500 000
15. Konsulter
-----
16. Parallellkörningar
Inte aktuellt.
-----
17. Efterbehandling
Inte aktuellt – eller i vart fall begränsade kostnader.
-----
18. Löpande driftskostnader – övrigt
Regelbundna back-uptagningar, förvaring av back-upkopior 20 000 Systemadministrationsverktyg 200 000 20 000
19. Uppbyggnads- och övergångskostnader m.m.
Se nedan under 5. Engångskostnader
SOU 2000:62 Bilaga 11 171
Utredningens slutsatser angående IT-kostnader
På grundval av de sålunda redovisade uppgifterna från RSV har utredningen beräknat en årlig kostnad för IT-utrustning och personalkostnader till 4 186 000 kr. Beloppet har beräknats genom att de årliga kostnaderna som de angetts i uppställningen summerats.
När det gäller elektronisk post (punkten 3 i RSV:s beräkning) har redovisats dels en kostnad för licenser och underhåll det första året dels en årlig underhållskostnad om 15 000 kr. Enbart den sistnämnda kostnaden ingår i den ovan beräknade årliga kostnaden. En kostnad om 106 000 tas upp som engångskostnad i det följande.
RSV har också påpekat att en kostnad uppkommer för uppbyggnad av de databaser som skall användas i systemet alternativt inköp av färdiga applikationer. Initialt kan det enligt RSV krävas 500 konsulttimmar à 1000 kr och därefter ett kontinuerligt underhåll om 50 000 kr årligen. Kostnaderna kan enligt RSV variera beroende på vilken ambitionsnivå man väljer. Utredningen har räknat med att det anställs tre kvalificerade personer för IT-stöd. Det är osäkert om de arbetsmoment som här berörs kommer att innebära någon särkostnad. Detta beror bl.a. på vilken kompetens de nyss nämnda personerna har och vid vilken tidpunkt de anställs (jfr även avsnitt 5.12.1).
Kapitalkostnader för IT-stöd
RSV har beräknat att investeringarna i utrustning första året uppgår till 2 810 000 kr. Normalt lånar myndigheter till sådana investeringar hos Riksgäldskontoret. Med ett amorteringslån blir amorteringarna 878 300 kr under de tre första åren. Hänsyn måste därefter tas till återinvesteringar, vilket erfordrar nya lån. Amorteringskostnaden har dock redan beaktats i den ovan redovisade årliga kostnaden om knappt 4,2 mkr. I den kostnaden ingår årliga kostnader beräknade på en – oftast – treårig avskrivning. Utredningen har dessutom inte begränsat dessa utgifter till tre år utan förutsatt att kostnaderna kommer att finnas årligen.
Räntekostnader skall dock läggas till de årliga kostnaderna för IT-stöd. RSV har utgått från en aktuell utlåningsränta om 4,719 %. Med en sådan ränta uppgår räntekostnaderna för första året till 132 604 kr, andra året 81 155 kr och tredje året 49 707 kr.
Genomsnittlig räntekostnad för investeringar avseende IT-utrustning m.m.: 90 000 kr.
Totala IT-kostnader: 4 276 000 kr
172 Bilaga 11 SOU 2000:62
5. Engångskostnader
I uppställningen under punkten 4 har av RSV tagits upp vissa kursiverade poster. Dessa är kostnader för programvara m.m. som uppkommer som en engångskostnad, men som inte ingår i den investeringskostnad som utgjort grunden för beräkningen av den årliga kostnaden under punkten 4. Vissa sådana engångskostnader för programvara, t.ex. Microsoft Office, är dessutom förenade med en årlig kostnad för licenser. Denna årliga kostnad är inräknad i årlig kostnad under punkten 4. Kostnaden för grundlicenser för Oracle (Optimasystemet) är också en engångskostnad som tillkommer. Den är dock inte förenad med någon årlig kostnad.
Grundlicenser Oracle 1 440 000 kr Microsoft Windows 15 000 kr Utvecklingsverktyg för Optima 10 000 kr Blankettprogramvara 5 000 kr Lotus Notes kostnad för licens och underhåll under det första året 106 000 kr Microsoft Office (ordbehandlingsprogrammet Word m.m.) 320 000 kr ”Brandvägg” – programvara 120 000 kr Systemadministrationsverktyg 200 000 kr Summa 2 216 000 kr
Uppbyggnad och installation av datorer och nätverk m.m. samt överflyttande av Optima till ny miljö innebär en engångskostnad beräknad till 250 timmar à 1 000 kr, dvs. 250 000 kr. Arbetet kan dock sannolikt utföras av tillsynsmyndighetens datapersonal, men kostnaden kan uppstå på ett tidigt stadium.
Enligt RSV (ekonomikontoret) kan också uppkomma kostnader för flyttning, skyltning och övriga etableringskostnader. Kostnaden har uppskattats till 1 000 000 kr.
Summa engångskostnader: ca 3,2 mkr
SOU 2000:62 Bilaga 11 173
6. Sammanställning
Löpande kostader (avrundade belopp)
Lön (sakområdet) 28 000 000 kr Lokaler inkl. lokalvård m.m. 5 100 000 (4 000 000) kr Övriga omkostnader 4 700 000 kr IT-kostnader 4 200 000 kr Kapitalkostnader 90 000 kr Totalt 42 090 000 (40 990 000) kr
Engångskostnader
Programvara, Lotus Notes licenser m.m. 776 000 kr Optima licens 1 440 000 kr Flyttning, skyltning osv. 1 000 000 kr Totalt 3 216 000 kr
2.2 Kostnad för Konkursrådet
Utgångspunkterna för en kostnadsberäkning har varit följande.
Konkursrådet har högst tio ledamöter. Fyra av ledamöterna antas vara verksamma i Stockholmsområdet, tre i Göteborg med omnejd, två i Malmöregionen och en i Sundsvall eller Umeå. Konkursrådet sammanträder högst 5 gånger på ett år. Två av dessa sammanträden är i Stockholm, ett i Göteborg, ett i Malmö och ett i Sundsvall/Umeå.
Lokal tillhandahålls kostnadsfritt av TSM. När det gäller sekreterare är utgångspunkten att denna person skall kunna tillhandahållas lokaler på någon av tillsynsmyndighetens olika enheter. Lönekostnaden bör dock finansieras genom Konkursrådets budget. Det är i dag svårt att bedöma hur mycket tid ett sekreteraruppdrag kommer att ta i anspråk. Det är bl.a. beroende av i vilken omfattning och i vilken form rådet skall publicera rekommendationer.
Årskostnaden för en biträdande jurist på halvtid (beräknat på grundval av en lön för en assessor med några års erfarenhet) 14 000 x 1,5211 x 12 = 255 545 kr
Härtill kommer viss kostnad för förbrukningsmaterial, porto, m.m. som tillsynsmyndigheten kan förväntas tillhandahålla. Kostnaden har uppskattats till 30 000 kr
Arvode till ledamöterna utgår enligt förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. I kategori A beslutar regeringen om ersättning i varje enskilt fall. I Kategori B är er-
174 Bilaga 11 SOU 2000:62
sättningen 1 800 kr per sammanträdestillfälle, i kategori C, 1 300 kr, i kategori D 850 kr och i Kategori E 400 kr. Vilken av kategorierna A–E som ett Konkursråd skulle hamna i avgörs av regeringen och beror på arbetsmängden och den tyngd som arbetsuppgifterna anses ha.
Utredningen utgår i dessa beräkningar från att samtliga ledamöter i rådet kommer att arvoderas enligt kategori B, medan ordföranden i Konkursrådet kommer att få ett av regeringen särskilt bestämt arvode. Detta antas här vara 5 000 kr i månaden.
5 x 1 800 x 1,5211 x 9 ledamöter = 123 209 kr 5 000 x 1,5211x12=91 266 kr Totalt: 214 475 kr
När det gäller resekostnaderna kommer dessa att variera beroende på var sammanträdena hålles. En tanke var att rådet skulle sammanträda på olika orter. Om utgångspunkten är att två sammanträden förläggs till Stockholm, ett till Göteborgstrakten, ett till Malmö och ett till Härnösand/Umeå skulle en ungefärlig kostnad se ut på följande sätt:
Två sammanträden i Stockholm Två personer reser från Malmö á 4000 kr tur och retur = 8 000 kr Tre personer reser från Göteborg á 3 800 kr = 11 400 kr En person reser från Umeå á 4 000 kr Resa totalt: 23 400 kr Logi: 6 x 1 500 = 9 000 kr Traktamenten: 6 x 250 x 1,5211 = 2 281 kr Totalt per sammanträde 34 681 kr Två sammanträden = 69 362 kr
Ett sammanträde i Göteborg Fyra personer reser från Stockholm á 3 800 kr = 15 200 kr Två personer reser från Malmö á 3 800 kr = 7 600 kr En person reser från Umeå = 6 500 kr Resa totalt: 29 300 kr Logi: 1 500 kr x 7= 10 500 kr Traktamenten: 7 x 250 x 1,5211 = 2 662 kr Totalt : 42 462 kr
Ett sammanträde i Malmö Fyra personer reser från Stockholm á 4000 kr = 16 000 kr Tre personer reser från Göteborg á 3 800 kr = 11 400 kr En person reser från Umeå = 7 500 kr Resa totalt: 34 900 kr Logi: 8 x 1 500 kr =12 000
SOU 2000:62 Bilaga 11 175
Traktamenten: 8 x 250 x 1,5211 = 3 042 kr Totalt per sammanträde: 49 942 kr
Ett sammanträde i Umeå Fyra personer reser från Stockholm á 4000 kr = 16 000 kr Tre personer reser från Göteborg á 6 500 kr = 19 500 kr Två personer reser från Malmö á 7 500 kr = 15 000 kr Resa totalt: 50 500 kr Logi: 1 500 kr x 9 = 13 500 kr Traktamenten: 9 x 250 x 1,5211 =3 422 kr Totalt ett sammanträde: 67 422 kr
Till detta kommer kostnad för resa och logi för sekreteraren. Med utgångspunkt från att sekreteraren har sin arbetsplats i Stockholm blir kostnaden:
Resa: 11 800 kr Logi: 3 x 1 500 = 4 500 kr Traktamentet 3 x 250 kr x 1,5211 = 1 140 kr Totalt: 17 440 kr Totalt resa, logi och traktamenten: 246 628 kr
Ytterligare en kostnad som måste beaktas är kostnad för tryckning och distribution av de rekommendationer som rådet utfärdar. Det borde dock kunna antas att uppkommande kostnader skulle kunna finansieras genom intäkter i forma av t.ex. avgifter för seminarier som Konkursrådet anordnar.
Total beräknad kostnad för Konkursrådet: ca 750 000 kr
2.3 Kostnad för konkursförvaltarråden
Utgångspunkterna för kostnadsberäkningen har varit följande. Det inrättas sju konkursförvaltarråd. Varje råd består av – utöver ordföranden – högst sex personer. Ordföranden skall vara gemensam för samtliga konkursråd. Råden sammanträder i sin resp. region vart tredje år under två dagar. Däremellan beräknas uppkomma behov av ett extra sammanträde.
Lokal vid sammanträdena tillhandahålls utan kostnad av tillsynsmyndigheten.
Arvode till ledamöterna utgår enligt förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. (se närmare härom under 2.2). Utredningen utgår från att samtliga ledamöter utom ordföranden arvoderas enligt kategori B, med 1 800 kr per sammanträdesdag.
176 Bilaga 11 SOU 2000:62
Kostnad för tvådagarssammanträde vart tredje år: 1 800 x 2 x 1,5211 x 6 x 7 =229 990 kr Kostnad för ett extra sammanträde en dag: 1 800 x 1,5211 x 6 x 7 = 114 995 kr Årlig kostnad 344 985/3 = 114 995 kr
Arvode till ordföranden beräknas på samma sätt som när det gäller ordföranden i konkursrådet att fastställas särskilt av regeringen. Arbetet bör inte blir lika omfattande som när det gäller ordförandeskapet i Konkursrådet. Här beräknas samma ersättning som ordföranden i Konkursrådet, dock att det betalas ut enbart vart tredje år.
5 000 x 1,5211 x 12 =91 266 Fördelat på tre år blir detta: 30 422 kr
Kostnad för kanslifunktion vid tillsynsmyndigheten kan beräknas till en fjärdedels årsarbetskraft. Arbetsmängden kan dock komma att skifta kraftigt över tiden.
0,25 x 15 000 x 1,5211 x 12=68 449 kr årligen
Föredragningar och förberedande av ordinarie sammanträden bör kunna lösas med projektanställningar av t.ex. fiskaler eller assessorer. Här tas upp kostnad för en månads arbete:
25 000 x 1,5211= 38 027 kr Föredragningar måste ske på 7 ställen. Kostnad för 7 personer 1 månad: 7x 38 027 kr = 266 189 kr Årlig kostnad: 88 730 kr
Resor för ordföranden med utgångspunkt från Stockholm (jfr ovan beräkningar för Konkursrådet)
Ordinarie sammanträde vart tredje år. En övernattning vid 5 av resorna á 1500 kr Traktamente 250x1,5211= 380 kr per dag Stockholm – Eskilstuna: 500 + 380= 880 Stockholm – Göteborg: 3800 + 1500 + 2 x 380= 6 060 Stockholm – Jönköping:2 000 + 1500 + 2 x 380=4 260 Stockholm – Malmö: 4000 + 1500 + 2 x 380= 6 260 Stockholm – Härnösand: 4000 + 1500 + 2 x 380 = 6 260 Stockholm – Umeå: 4000 + 1500 + 2 x 380 = 6 260 Resor vid ordinarie sammanträde totalt: 29 980 kr Extra sammanträde en dag vid ett tillfälle mellan ordinarie sammanträden: ca 28 000 kr Total årlig resekostnad: ca 19 300 kr. Årliga kostnad för konkursförvaltarråden: ca 350 000 kr
SOU 2000:62 Bilaga 11 177
2.4 Sammanställning av kostnader fördelat på kostnadsslag i nuvarande organisation och föreslagen organisation
Kostnadsslag Nuvarande org. (mkr)
Utredningens förslag (mkr)
Löner 30 28 Lokaler 4 5,1 (4,0) ADB 4 4,2 Kapitalkostnader 0 0,1 Övriga kostnader 6 4,7 Räkenskapshandlingar 7,4 7,4 Konkursrådet 0 0,75 Konkursförvaltarråden 0 0,35 SUMMA 51,4 50,6 (49,5)
Engångskostnader Nuvarande org. (mkr)
Utredningens förslag (mkr)
Programvara, Lotus Notes m.m. 0,776 Engångsliscens Oracle 0 1,440 Flyttning 0 1,0
3. Kostnadseffekter av en höjning av konkursförvaltartaxan
I det följande redovisas den beräknade kostnadseffekten av en höjning av konkursförvaltartaxans nivå från 8 600 kr till 10 000 kr. Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt i antalet avskrivningskonkurser som avslutades vid tingsrätterna 1999, 5 954. Beräkningen av antalet konkurser där arvodet översteg taxan har skett med utgångspunkt i den stickprovsundersökning som genomförts av konkurser avslutade under bl.a. 1997. I genomsnitt överskreds taxan i 52 % av antalet undersökta avskrivningskonkurser. Utredningen har utgått från att taxan överskreds i samma omfattning 1999, vilket innebär 3 096 konkurser. När det gäller arvodets storlek i dessa konkurser har utredningen utgått från ett beräknat medianvärde för de konkurser som undersöktes 1997, ca 35 000 kr. Den kostnad med vilken effekten av en förändring av taxenivån skall jämföras skulle därmed bli följande.
178 Bilaga 11 SOU 2000:62
Taxekonkurser: 2 858 x 8 600 kr =24 578 800 Överskridandekonkurser: 3 096 x 35 000 =108 360 000 Total kostnad: 132 938 800 kr
a) Antag att en höjning av taxenivån till 10 000 kr påverkar tillämpningen av taxan enbart marginellt med mindre än 5 procent. En ökning av antalet taxekonkurser med 200 skulle innebära en förändring av den totala kostnaden på följande sätt.
Taxekonkurser: 3 058 x 10 000 kr = 30 580 000 Överskridandekonkurser: 2 896 x 35 000 kr = 101 360 000 Total kostnad: 131 940 000 kr
b) Antag att höjningen av taxenivån innebär att taxan kommer att tillämpas i två tredjedelar av antalet avskrivningskonkurser i stället för som i dag i mindre än hälften av fallen. Detta innebär att taxan skulle tillämpas i ca 3 969 konkurser i stället för i ca 2 858 som i dag. Eftersom det är överskridandekonkurser med lägst arvode som nu i stället skulle falla inom ramen för taxan bör man även räkna med en viss höjning av medianarvodet för de kvarvarande konkurserna (t.ex. 40 000 kr).
Taxekonkurser: 3 969 x 10 000 kr = 39 690 000 kr. Överskridandekonkurser: 1 985 x 40 000 kr = 79 400 000 Total kostnad: 119 090 000 kr
c) Antag att taxehöjningen medför att 800 fler konkurser än i dag kommer att falla under taxan. En viss höjning av medianarvodet för kvarvarande överskridandekonkurser måste även här tas med i beräkningen (t.ex. till 38 000 kr).
Taxekonkurser: 3 658 x 10 000 kr = 36 580 000 kr Överskridandekonkurser: 2 296 x 38 000 kr = 87 248 000 Total kostnad: 123 828 000 kr
d) Antag att taxehöjningen medför att 500 konkurser fler än i dag kommer att falla under taxan. Medianarvodet för de kvarvarande konkurserna påverkas till viss del (t.ex. till 37 000 kr).
Taxekonkurser: 3 358 x 10 000 kr = 33 580 000 kr Överskridandekonkurser: 2 596 x 37 000 kr = 96 052 000 kr Total kostnad: 129 632 000 kr.