Sammanfattning av uppdraget

För att säkerställa en effektiv framtida tillsyn på försäkringsområdet skall en särskild utredare

· utvärdera utgångspunkter och metoder för dagens tillsyn på området utifrån gällande näringsrättslig reglering, särskilt tillsyn av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering

· kartlägga utvecklingstendenser av betydelse, både i Sverige och i andra medlemsländer inom EU

· analysera vilka krav som bör ställas på tillsynen på området samt lämna förslag på utgångspunkter och allmänna principer för det framtida tillsynsarbetet, särskilt med beaktande av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering

· analysera vilka befogenheter och resurser som är nödvändiga för att dessa krav skall kunna tillgodoses samt lämna förslag i denna del

· vid behov lämna förslag på sådana förändringar av den näringsrättsliga regleringen av försäkringsrörelse som krävs för att den framtida tillsynen skall vara effektiv.

Bakgrund

Finansinspektionens tillsyn på försäkringsområdet har sin grund i den näringsrättsliga reglering som gäller för försäkringsbolag och försäkringsföreningar (understödsföreningar). De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras i försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL), medan den verksamhet som bedrivs i understödsföreningar omfattas av lagen (1972:262) om understödsföreningar. För utländska försäkringsgivare som verkar här i landet finns bestämmelser i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige. Finansinspektionen har därutöver tillsynsuppgifter enligt vissa andra lagar med anknytning till försäkringsområdet och fungerar även som normgivare på redovisningsområdet med stöd av bemyndiganden i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag.

Förutom de regler som återfinns i den näringsrättsliga lagstiftningen har Finansinspektionen även till uppgift att - tillsammans med Konsumentverket och Konsumentombudsmannen - utöva tillsyn med avseende på konsumentskyddet på området, liksom över att de civilrättsliga bestämmelser som reglerar avtalsförhållandet mellan försäkringsgivare och försäkringstagare följs. Vidare finns i skattelagstiftningen särskilda regler om hur villkoren för pensionsförsäkringar skall se ut för att behandlas på ett visst sätt skattemässigt. Dessa regler har även civilrättslig betydelse i fråga om sådana försäkringsavtal.

Mellan Finansinspektionen och Konsumentverket finns en överenskommelse som närmare anger gränsdragningen mellan dem. Avtalet innebär också att de skall samråda när det gäller frågeställningar som gränsar till den andra myndighetens ansvar och i övrigt bistå varandra i aktuella konsumentfrågor. Någon motsvarande överenskommelse finns inte mellan Finansinspektionen och Skatteverket.

Både Finansinspektionen och Konsumentverket besvarar frågor från konsumenter, men prövar inte enskilda tvister. Detta sker i stället i de allmänna domstolarna eller i Allmänna reklamationsnämnden.

Frågan om hur uppdelningen av myndighetsansvaret för konsumentskyddet på det finansiella tjänsteområdet bör utformas har på senare år tagits upp i flera sammanhang. Konsumentpolitiska kommittén framförde i sitt betänkande (SOU 2000:29) att Finansinspektionens och Konsumentverkets respektive ansvar borde renodlas i högre grad och att en koncentration av frågorna till Konsumentverket var lämplig. Kommittén ansåg dock att frågan behövde utredas vidare. Utredningen om Finansinspektionens roll och resurser konstaterade i sitt betänkande (SOU 2003:22) att uppdelningen av ansvaret mellan myndigheterna innebar både resursmässig splittring och otydlighet visavi konsumenter och allmänhet. Utredningen presenterade dock inte något förslag om utformningen av det framtida ansvaret utan ansåg att frågan borde diskuteras vidare. Nyligen har Förtroendekommissionen i sitt betänkande (SOU 2004:47) föreslagit att Finansinspektionen skall ha ett huvudansvar för konsumentskyddet inom finanssektorn.

Inom Regeringskansliet bedrivs för närvarande ett arbete med att utforma ett förslag till en ny konsumentpolitisk strategi. Frågan om konsumentskyddet avseende finansiella tjänster tas också upp i detta arbete.

De näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag genomgick en omfattande modernisering genom den senaste försäkringsrörelsereformen (prop. 1998/99:87) - ett regelverk som trädde i kraft den 1 januari 2000. En grundtanke med reformen var att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om villkoren i försäkringsavtalen och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Förhållandet mellan försäkringstagare och försäkringsbolag skulle därför i större utsträckning regleras i försäkringsavtal. En annan viktig del av reformen var att försäkringsaktiebolag som meddelar livförsäkring tilläts att dela ut vinst till sina aktieägare, även om ett generellt vinstutdelningsförbud fortfarande skall vara huvudregel.

Före reformen var produktutformningen inom livförsäkring reglerad via de s.k. försäkringstekniska grunderna. Fram till 1995, då förhandsgodkännandet av grunderna slopades, gällde dessutom en fullständig pris- och produktreglering. Även de finansiella marknaderna var tidigare i stor utsträckning reglerade, vilket medförde att staten kunde styra utvecklingen genom t.ex. ränteförändringar, begränsningar i utlåning och valutarestriktioner. Den produktreglering som de skattemässiga reglerna för pensionsförsäkringar innebär är dock oförändrad sedan tiden före försäkringsrörelsereformen.

Tidigare var värderingsreglerna i redovisningen utformade så att de i stor utsträckning speglade historiska kostnader, vilket i det närmaste omöjliggjorde för en utomstående att få insyn i försäkringsbolagens ekonomi. Det allt större inslaget av marknadsmässig värdering som på senare tid vuxit fram på redovisningsområdet har emellertid förbättrat möjligheterna till sådan insyn, men också lett till att försäkringsbolagens resultat blivit känsliga för ekonomiska förändringar.

Förutsättningarna för tillsynen på försäkringsområdet har förändrats i en rad avseenden under det senaste decenniet. Kombinationen av en väl utvecklad finansiell marknad, en avreglerad försäkringsmarknad och en ökad internationalisering innebär att det nu ställs andra och större krav än tidigare på de allmänna principer och arbetsmetoder som används i tillsynsarbetet. Dessa ändrade förutsättningar har lett till att den finansiella tillsynen - både i Sverige och internationellt - börjat bli alltmer förebyggande, analytisk och processinriktad.

Utredningen om Finansinspektionens roll och resurser (Fi 2002:8) inriktade sig endast på utvecklingen inom bank- och värdepappersområdena. Mot bakgrund av de förändringar som nu sker är det lämpligt att det utförs en motsvarande analys på försäkringsområdet.

Under senare tid har förtroendet för livförsäkringsbolagen försvagats, bl.a. genom att misstankar har uppstått om att vissa transaktioner mellan icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag och andra bolag i finansiella koncerner i själva verket har utgjort förtäckta vinstutdelningar - något som strider mot det generella vinstutdelningsförbudet. Eftersom efterlevnaden av detta förbud omfattas av Finansinspektionens löpande tillsyn innebär misstankarna att de utgångspunkter och arbetsmetoder som används i tillsynsarbetet sätts i fokus.

Mot denna bakgrund bör en särskild utredare utvärdera nuvarande tillsynsverksamhet och lämna de förslag på förändringar som är nödvändiga för att säkerställa en effektiv framtida tillsyn på försäkringsområdet. I det sammanhanget bör frågor om Finansinspektionens befogenheter och framtida resurser särskilt belysas.

Förutsättningarna för försäkringstillsynen har förändrats genom framväxten av moderna finansiella marknader med produkter som ger försäkringsbolagen ökade möjligheter att hantera sina risker, men även genom ändrad näringsrättslig reglering. Genom den senaste försäkringsrörelsereformen renodlades nämligen tillsynen på försäkringsområdet till att främst kontrollera att reglerna om näringsverksamheten följs. Tillsynen begränsades därmed väsentligen till kontroll av stabilitet och genomlysning (se prop. 1998/99:87 s. 338-344).

Utvecklingen på det finansiella området går generellt mot en mer förebyggande, analytisk och processinriktad tillsyn. På försäkringsområdet har vikten av en förebyggande tillsyn förtydligats i samband med att de s.k. solvensskade- och solvenslivdirektiven (2002/12/EG och 2002/13/EG) nyligen genomfördes i svensk rätt. Finansinspektionens möjlighet att ingripa i ett tidigt skede när försäkringstagarnas rättigheter bedöms vara hotade förtydligades då (prop. 2002/03:94).

Både i och utanför Europa har reglering och tillsyn av försäkringsbolag utvecklats under senare år. Tillsynsmyndigheterna i ett antal medlemsstater inom EU har funnit det nödvändigt att utveckla mer sofistikerade regler för att hantera utvecklingen på försäkringsmarknaden - en förändring som är särskilt märkbar i Storbritannien, Nederländerna och Danmark.

Även utvecklingen inom redovisningsområdet har påverkat förutsättningarna för tillsynen av försäkringsverksamhet. Genom ett större inslag av marknadsvärdering har försäkringsbolagens resultat blivit alltmer känsliga för förändringar i ekonomin. Denna förändring har dock även inneburit en utökad möjlighet att övervaka försäkringsbolagens ekonomiska situation.

Förutsättningarna för försäkringstillsyn har således stegvis radikalt förändrats. Utredaren skall därför - utifrån gällande näringsrättslig reglering - utvärdera de utgångspunkter och metoder som används i dagens tillsyn.

Den näringsrättsliga regleringen av försäkringsföretag är för närvarande föremål för en fortsatt översyn av Försäkringsföretagsutredningen. Utredningen har till uppgift att skapa moderna och tydliga regler för försäkringsföretag - med särskild inriktning på de associationsrättsliga reglerna (dir. 2003:125). Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 31 augusti 2005.

Med syftet att se över det näringsrättsliga regelverket i ett kortare perspektiv beslutade regeringen också under 2003 att ge Finansinspektionen i uppdrag att granska livförsäkringsbolagens verksamhet samt att lämna förslag till åtgärder som Finansinspektionen självt kan vidta för att skärpa och effektivisera sin tillsyn. Inspektionen lämnade i juni samma år en rapport om intressekonflikter i livförsäkringsbolag (Fi 2003:2). Eftersom Försäkringsföretagsutredningen kommer att lämna sitt slutliga förslag först i augusti 2005 beslutade regeringen i mars i år att lämna förslag till riksdagen om lagändringar i linje med de förslag som Finansinspektionen framfört (se prop. 2003/04:109).

De nya reglerna, som trädde i kraft den 1 juli 2004, innebär bl.a. att Finansinspektionen ges utökade sanktionsmöjligheter. Som alternativ till förverkande av koncession får inspektionen möjlighet att meddela varning och även besluta att en varning eller anmärkning skall förenas med straffavgift.

Försäkringstillsynen står även inför stora utmaningar på andra områden. Från att främst ha avsett den formella regelefterlevnaden kommer tillsynen nu alltmer att riktas mot riskerna i försäkringsverksamheten och hur företagen hanterar dessa risker.

I ett delbetänkande skall Försäkringsföretagsutredningen lämna förslag till hur det nyligen antagna EG-direktivet om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (2003/41/EG - tjänstepensionsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt. Uppdraget skall i denna del redovisas senast den 30 september 2004. Tjänstepensionsdirektivet bygger främst på kvalitativa regler vad gäller avsättningar, skuldtäckning och placeringar. Detta direktiv, som skall vara genomfört i svensk rätt senast den 23 september 2005, innebär att det redan inom en relativt snar framtid kommer att ställas ökade krav på en mer kvalitativt inriktad tillsyn. Tillsynsfrågor som avser sådana pensionsstiftelser som inte behöver omfattas av tjänstepensionsdirektivet har utredningen om en översyn av den skattemässiga behandlingen av tjänstepensioner och privat pensionssparande, m.m. (dir. 2004:99) i uppdrag att närmare analysera och överväga.

Inom EU pågår också det s.k. solvens II-projektet som syftar till att reformera nuvarande tillsynsregler för alla försäkringsföretag i förebyggande, kvalitativ riktning. I Sverige har liknande förslag lagts av Placeringsutredningen (se utredningens slutbetänkande, SOU 2003:84).

Sammantaget kommer den fortsatta beredningen av förslagen från Placeringsutredningen och genomförandet av tjänstepensionsdirektivet innebära att ökade krav ställs på Finansinspektionen att utveckla en mer riskfokuserad och processinriktad tillsyn. I ett längre perspektiv kommer arbetet inom EU sannolikt också att innebära en avsevärt förändrad och mer harmoniserad reglering av försäkringsverksamhet.

Även frågan om hur myndighetsansvaret för konsumentskyddet på det finansiella tjänsteområdet bör delas mellan Konsumentverket och Finansinspektionen kan komma att påverka Finansinspektionens framtida arbete.

Det är därför lämpligt att utredaren kartlägger utvecklingstendenser av betydelse - både i Sverige och i andra medlemsländer inom EU - för att därefter analysera vilka krav som bör ställas på den framtida tillsynen på försäkringsområdet, vilka utgångspunkter och allmänna principer som krävs i tillsynsarbetet samt vilka befogenheter och resurser som är nödvändiga för att tillgodose dessa krav. Utredaren skall också lämna förslag i denna del.

Vid behov skall utredaren även lämna förslag på sådana förändringar av den näringsrättsliga regleringen av försäkringsrörelse som krävs för att den framtida tillsynen på försäkringsområdet skall vara effektiv.

Vinst som uppstår i livförsäkringsbolag får endast användas för vinstutdelning om det följer av bolagsordningen (12 kap. 2 § FRL). Tillsynen måste emellertid omfatta mer än detta formella vinstutdelningsförbud, eftersom det finns en risk att aktieägare i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag och garanter i ömsesidiga livbolag, på annat sätt än genom bolagsstämmobeslut om vinstutdelning, tillgodogör sig värden som annars skulle tillkomma försäkringstagarna.

En sådan s.k. förtäckt vinstutdelning kan ske på många olika sätt, t.ex. genom att ett livförsäkringsbolag ingår avtal som gynnar ägarna till närstående företag. Förtäckt vinstutdelning behöver dock inte enbart vara ett resultat av avtal med närstående bolag. Risken för förekomsten av sådan vinstutdelning ökar emellertid när ett icke- vinstutdelande försäkringsaktiebolag ingår i en vinstdrivande koncern, samtidigt som tillsynen också försvåras. Av denna anledning föreslår Förtroendekommissionen i sitt betänkande (SOU 2004:47) att icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag skall förbjudas att ingå i vinstdrivande koncerner.

Finansinspektionen har utvecklat en metodik för tillsyn av vinstutdelningsförbudet genom ett arbete som syftar till att etablera en god standard för koncerninterna transaktioner. I rapporten Internaffärer i nio livbolag (Fi 2004:2) redovisar inspektionen en systematisk kartläggning av sådana transaktioner i nio livförsäkringsbolag som inte får dela ut vinst.

När det gäller vilka utgångspunkter tillsynen skall verka utifrån, anges i rapporten att det finns en stor och avgörande skillnad mellan icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga livförsäkringsbolag, eftersom försäkringstagarna i försäkringsaktiebolagen saknar äganderätt i bolaget. Som en konsekvens av detta dras slutsatsen att aktieägarna i vissa situationer kan, trots vinstutdelningsförbudet, gynna sig själva ekonomiskt på försäkringskollektivets bekostnad. Vidare anges att lagstiftningen kan tolkas så att aktieägarna i ett icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag inte har någon strikt legal skyldighet att alltid agera med försäkringstagarnas bästa för ögonen.

Vid bedömningen av de optimala utgångspunkterna för tillsynen i detta avseende är det emellertid av vikt att även beakta den reglering som kompletterar vinstutdelningsförbudet. Den s.k. skälighetsprincipen avskaffades i 1999 års försäkringsrörelsereform för nytecknade försäkringar, men är fortfarande tillämplig på avtal som tecknats före utgången av det året (12 kap. 14 § FRL). För försäkringsavtal tecknade efter reformens ikraftträdande gäller i stället kontributionsprincipen (12 kap. 6 § FRL) i den mån annat inte har avtalats eller föreskrivits i bolagsordningen.

Dessutom måste de associationsrättsliga generalklausulerna beaktas i detta sammanhang (8 kap. 15 och 9 kap. 19 §§ FRL). Dessa har från den 1 juli i år utvidgats till att också avse försäkringstagare i försäkringsaktiebolag om försäkringstagarna tillfört medel för egen räkning under eget kapital. Även tidigare gällande bestämmelser kan genom analogi tolkas så att försäkringstagare i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag ingår i den skyddsvärda kretsen (se Lagrådets yttrande, intaget som bilaga 4 i prop. 2003/04:109).

Det bör även i sammanhanget särskilt noteras att Försäkringsföretagsutredningen har i uppdrag att se över de associationsrättsliga reglerna för försäkringsbolag, däribland regleringen av hur vinster som uppstår i livförsäkringsbolag skall få användas.

För att säkerställa en effektiv tillsyn av vinstutdelningsförbudet och närliggande reglering som skall skydda försäkringstagarnas intressen är det - mot denna bakgrund och som ett komplement till Försäkringsföretagsutredningens arbete - av vikt att de utgångspunkter och metoder som används i dagens tillsyn utvärderas samt att det sker fördjupade överväganden beträffande vilka utgångspunkter tillsynen skall verka utifrån och vilka allmänna principer för tillsynsarbetet som skall användas.

Vid behov bör utredaren lämna förslag även i detta avseende på sådana förändringar av den näringsrättsliga regleringen som krävs för en effektiv framtida tillsyn.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag. Samråd bör därför bl.a. ske med Finansinspektionen och Försäkringsföretagsutredningen.

Om förslagen påverkar kostnaderna för företag under tillsyn, eller innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, skall en finansiering föreslås.

I Förtroendekommissionens betänkande (SOU 2004:47) berörs vissa frågor som ligger nära utredarens uppdrag, bl.a. frågan om gränsdragningen av myndighetsansvaret för konsumentskyddet på det finansiella tjänsteområdet mellan Finansinspektionen och Konsumentverket. Det kan därför, när det betänkandet har remissbehandlats, visa sig lämpligt att ge utredaren i uppdrag att även överväga vad kommissionen har föreslagit. Det kan då också finnas behov av att närmare överväga gränserna för ansvaret mellan Finansinspektionen och Skatteverket.

Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 31 juli 2005.

(Finansdepartementet)