Beslut vid regeringssammanträde den 21 oktober 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och den därtill hörande förordningen. Utredaren skall utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms nödvändig. Huvudsyftet är att förenkla och modernisera regelsystemet.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 mars 2006.

Internationella bestämmelser om hantering och import av brandfarliga och explosiva varor

Det finns inte några internationella konventioner eller överenskommelser som direkt reglerar det som i Sverige avses med hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. En expertgrupp tillsatt av FN:s ekonomiska och sociala råd ger ut rekommendationer för transport av farligt gods. Rekommendationerna, som uppdateras kontinuerligt, inbegriper brandfarliga och explosiva varor och innehåller grunder för klassificering och bestämmelser om samhantering m.m.

Två EG-direktiv är av särskild betydelse för hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Rådets direktiv 90/396/EEG av den 29 juni 1990 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen (EGT L 196, 26.7.1990, s. 15, Celex 31990L0396), gasapparatdirektivet, gäller för sådana anordningar som är avsedda bl.a. för matlagning, uppvärmning, varmvattenberedning, kylning, belysning eller tvätt. Medlemsstaterna åtar sig i direktivet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att anordningarna får släppas ut på marknaden och tas i bruk endast om de inte äventyrar säkerheten för personer, husdjur eller egendom. Direktivet ändrades genom rådets direktiv 93/68/EEG av den 22 juli 1993 om ändring av bl.a. direktiv 90/396/EEG om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen (EGT L 220, 30.8.1993, s. 1, Celex 31993L0068). Ändringen var föranledd av en harmonisering av bestämmelserna om anbringande och användning av CE-märkning.

Rådets direktiv 93/15/EEG av den 5 april 1993 om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (EGT L 121, 15.5.1993, s. 20, Celex 31993L0015), explosivvarudirektivet, innebär att medlemsstaterna inte får förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden av explosiva varor som omfattas av direktivet och som uppfyller de krav som ställs upp där.

Även följande direktiv har betydelse på området.

• Rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT P 196, 16.8.1967, s. 1, Celex 31967L0548), farliga ämnesdirektivet.
• Rådets direktiv 75/324/EEG av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande aerosolbehållare (EGT L 147, 9.6.1975, s. 4, Celex 31975L0324), aerosoldirektivet. Medlemsstaterna får, enligt direktivet, inte begränsa, hindra eller förbjuda att aerosolbehållare som uppfyller kraven i direktivet släpps ut på marknaden.
• Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39, Celex 31975L0442), avfallsdirektivet, och rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall (EGT L 78, 26.3.1991, s. 32, Celex 31991L0156). Syftet med avfallsdirektivet är att få till stånd en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kontrollerad hantering av farligt avfall. Direktiven behandlar utrangerade sprängämnen i den utsträckning de inte redan omfattas av annan lagstiftning.
• Kommissionens direktiv 91/155/EEG av den 5 mars 1991 om införandet och den närmare utformningen av ett särskilt informationssystem avseende farliga preparat (beredningar) i enlighet med artikel 10 i direktiv 88/379/EEG (EGT L 076, 22.3.1991, s. 35, Celex 31991L0155), varuinformationsbladsdirektivet. I direktivet anges att den som är etablerad inom gemenskapen som tillverkare, importör eller distributör och som ansvarar för att ett farligt ämne eller ett farligt preparat släpps ut på marknaden skall förse den som erhåller produkten och som använder den industriellt med ett säkerhetsdatablad.
• Europaparlamentets och rådets direktiv 97/23/EG av den 29 maj 1997 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om tryckbärande anordningar (EGT L 181, 9.7.1997, s. 1, Celex 31997L0023), tryckkärlsdirektivet. Direktivet gäller för konstruktion, tillverkning och bedömning av överensstämmelse för tryckbärande anordningar och aggregat. Medlemsstaterna åtar sig i direktivet att vidta de åtgärder som krävs för att anordningarna och aggregaten inte skall kunna släppas ut på marknaden och tas i bruk om de utgör en risk för hälsa och säkerhet för människor och, i förekommande fall, husdjur eller egendom när de installeras, underhålls och används ändamålsenligt.
• Europaparlamentets och rådets direktiv 99/45/EG av den 31 maj 1999 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat (EGT L 200, 30.7.1999, s. 1, Celex 31999L0045), preparatdirektivet.
• Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet (EGT L 11, 15.1.2002, s. 4, Celex 32001L0095), produktsäkerhetsdirektivet. Direktivet syftar till att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden och som är avsedda för konsumenter eller som under vissa förutsättningar kan komma att användas av konsumenter är säkra.

Vidare finns det flera direktiv på arbetsmiljöområdet som påverkar utformningen av de nationella reglerna om hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Direktiven, som redovisats ovan, omfattar inte transport av farligt gods.

Inom EU pågår för närvarande ett arbete under Kommissionen på expertnivå med att utforma ett förslag till en EG-förordning som skall reglera förutsättningarna för bl.a. när pyrotekniska artiklar skall få släppas ut på marknaden. Det är i dagsläget osäkert när ett förslag kommer att föreligga.

I lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor finns de grundläggande reglerna för hantering m.m. av brandfarliga och explosiva varor (prop. 1987/88:101, bet. NU 1987/88:39, rskr. 1987/88:341 och regeringens förordningsmotiv 1988:5). Bestämmelserna gäller inte sådan transport av brandfarliga eller explosiva varor som omfattas av lagen (1982:281) om transport av farligt gods.

Lagen har till syfte att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. allmänna skyddsprinciper, tillstånd, tillsyn, avgifter och ansvar samt bemyndiganden. Förordningen ansluter till lagen.

De flesta materiella regler finns i föreskrifter meddelade av Sprängämnesinspektionen, som fram till den 1 oktober 2001 var föreskrivande myndighet. Med hänsyn till de olika varornas sammansättning och egenskaper har det i vissa fall varit nödvändigt med detaljerade tekniska föreskrifter för att åstadkomma en så säker hantering som möjligt av varorna. Föreskrifterna, som är omfattande, kan därför uppfattas som svåröverskådliga. Statens räddningsverk är numera föreskrivande myndighet (prop. 2000/01:77bet. 2000/01:FöU11, rskr. 2000/01:215). Statens räddningsverk har föreskrivit att Sprängämnesinspektionens föreskrifter skall fortsätta att gälla.

EG-direktiv på kemikalieområdet genomförs i Sverige dels i författningarna om brandfarliga och explosiva varor och därtill hörande föreskrifter, dels i miljöbalken med tillhörande förordningar och föreskrifter meddelade av Kemikalieinspektionen. Reglerna på kemikalieområdet kan med anledning av detta uppfattas som svåröverskådliga.

Lagen och förordningen om brandfarliga och explosiva varor utarbetades under senare delen av 1980-talet och trädde i kraft den 1 juli 1989. Författningarna är detaljerade och har inte efter sin tillkomst i tillräcklig utsträckning anpassats till utvecklingen på området. Det finns således ett allmänt behov av att modernisera och förenkla dem. Det har vidare på grund av den nuvarande detaljeringsnivån visat sig vara komplicerat att författningstekniskt genomföra EG:s rättsakter. Det har också ifrågasatts om avgränsningen mot bl.a. miljöbalkens regler på kemikalieområdet är ändamålsenlig.

En översyn av lagen och förordningen är således angelägen. Grundläggande krav på författningarna är dels att de stämmer överens med EG:s regelverk, dels att de möjliggör ett enkelt genomförande av framtida EG-direktiv utan att de blir svårtolkade och oöverskådliga.

En moderniserad författningsreglering bör leda till att reglerna blir enklare och mer enhetliga och därmed att författningsområdet blir mer överskådligt, inte minst för de företag som omfattas av reglerna.

En särskild utredare skall, mot bakgrund av vad som har redovisats, göra en översyn av lagen och förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Huvudsyftet med översynen är att förenkla och modernisera författningarna.

Utredaren skall vid sin översyn särskilt analysera och ta ställning till om lagens syfte är tillräckligt klart angivet. Utredaren skall därvid beakta uttalanden av Pyroteknikutredningen i betänkandet Ja till fyrverkerier - men med färre skador (SOU 1999:128 s. 49).

Utredaren skall särskilt se över bestämmelserna om vilka myndigheter som skall pröva frågor om tillstånd att handha brandfarliga och explosiva varor. Utredaren skall i detta sammanhang beakta de förslag som Polisverksamhetsutredningen lämnade i sitt delbetänkande Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) och ta hänsyn till de remissyttranden som lämnats i anledning av betänkandet.

Utredaren skall vidare särskilt se över bestämmelserna om tillsyn. Utredaren skall därvid följa arbetet som föranleds av Tillsynsutredningens (Ju 2000:06) förslag. Utredaren skall ta ställning till om det finns anledning att ändra tillsynsordningen och om någon tillsynsmyndighets uppgifter skall övertas av annan myndighet? Utredaren skall vid sina överväganden i denna del beakta det förslag till ändring i tillsynsordningen som Polisverksamhetsutredningen lämnade i delbetänkandet Polisverksamhet i förändring och de remissyttranden som lämnats med anledning av detta.

Utredaren skall särskilt granska bestämmelserna om destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor och föreslå författningsändringar i de delar regleringen inte är tillräcklig.

Utredaren skall också särskilt se över bestämmelserna om att ta ut avgifter. Hur förhåller sig bestämmelserna till gemenskapsrätten? Är avgiftssystemet ändamålsenligt? Vad innebär det för avgifternas storlek om uppgifter att lämna tillstånd till hantering av brandfarliga och explosiva varor överförs till annan huvudman?

Vidare skall utredaren särskilt se över straffskalorna för uppsåtliga brott i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Den 1 juli 2002 infördes i lagen en särskild straffskala för uppsåtliga grova brott mot tillståndsplikten såvitt avser explosiva varor (prop. 2001/02:59 s. 53 f, bet. 2001/02:KU23, rskr. 2001/02:234). Regeringen uttalade i propositionen att den inte uteslöt att lagens straffskalor kunde behöva ses över i lämpligt sammanhang. Borde en straffskala för grovt brott gälla ytterligare uppsåtliga brott mot lagen?

Utredaren skall också särskilt se över överklagandebestämmelserna. Härvid bör särskilt iakttas bestämmelser om överklagande i Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

Utredaren skall också utreda om gränsdragningen mot miljöbalkens bestämmelser om kemikaliehantering är ändamålsenlig. Skillnader i författningarna vad gäller straff, administrativa sanktioner, tillsynsbefogenheter, och instansordning vid överklagande skall därvid särskilt uppmärksammas.

Utredaren skall vid eventuella överväganden om särskild kontroll av att krav som ställs på en produkts egenskaper i vissa avseenden är uppfyllda beakta EES-utskottets uttalande att en anpassning av kontrollordningen till EG:s regler kräver ett öppet system (bet. 1992/93:EU1 s 48 f). Ett sådant system går ut på att såväl offentliga som enskilda, som uppfyller kraven på kompetens, skall kunna medverka inom systemet. Utredaren skall vidare vid sina överväganden beakta de förslag till ändringar i lagen om brandfarliga och explosiva varor som Polisverksamhetsutredningen, utöver vad som angetts ovan, lämnade i delbetänkandet Polisverksamhet i förändring och de remissyttranden som lämnats med anledning av dessa. Utredaren skall vidare följa arbetet med den lagstiftning som föranleds av förslag lämnade av Utredningen om marknadskontrollens framtida organisation och finansiering (UD 2003:01). Utredaren skall också följa det arbete som pågår inom EU med att utarbeta en EG-förordning om utsläppande av pyrotekniska artiklar på marknaden.

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder. Utredaren skall även i övrigt överväga och lämna förslag till förändrade regler i de fall det bedöms lämpligt för att modernisera regelverket och anpassa det till de krav som numera bör ställas på det aktuella området. I detta sammanhang kan även ändringar i syfte att förenkla för små företag och minska företagens administrativa bördor övervägas. Utredaren bör beakta företagens intresse av att hålla nere antalet myndigheter med vilka företagen behöver hålla kontakt inom ett och samma föreskriftsområde. Författningsförslagen skall göra det möjligt att på ett smidigt sätt genomföra framtida ändringar av EG-direktiv i svensk rätt.

Det står utredaren fritt att också annars lämna förslag till förändrade regler i de fall detta bedöms lämpligt.

Det ingår inte i utredarens uppdrag att göra någon organisationsöversyn inom författningsområdet. Om utredaren emellertid finner brister eller överlappningar av organisatorisk natur bör dessa noteras.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer däribland företrädare för berörda delar av näringslivet samt, vad gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, Näringslivets Regelnämnd. Vad gäller frågan om uttagande av avgifter skall utredaren samråda med Ekonomistyrningsverket.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 mars 2006.

(Försvarsdepartementet)