Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet. Utredaren skall överväga vilka mål som bör gälla för den framtida jämställdhetspolitiken samt lämna förslag till mål och resultatindikatorer för dessa. Utredaren skall grunda sina förslag på en analys av vilket ansvar och åtagande som det offentliga, i form av stat och kommun, bör ha. Utredaren skall vidare analysera hur den nuvarande organisationen för jämställdhetspolitiken fungerar och lämna förslag till hur den skall kunna förbättras och effektiviseras.

Bakgrund

Jämställdhetspolitikens mål

I den jämställdhetspolitiska propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) angavs att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är ett samhälle där kvinnor och män har samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Utifrån detta övergripande mål formulerades sex delmål:

• en jämn fördelning av makt och inflytande,
• samma möjligheter till ekonomiskt oberoende,
• lika villkor och förutsättningar i fråga om företagande, arbete, arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet,
• lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger,
• delat ansvar för hem och barn samt
• frihet från könsrelaterat våld.

Dessa mål gäller i dag för jämställdhetspolitiken.

I regeringens skrivelse Jämt och ständigt (skr. 2002/03:140) som lämnades till riksdagen våren 2003 framhöll regeringen att jämställdhetsarbetet fortsättningsvis måste ges en mer feministisk inriktning. "Utmaningen i jämställdhetsarbetet framöver måste således vara att förändra kvinnors och mäns kvalitativa rättigheter och möjligheter. Vi måste synliggöra könsmaktsordningen och angripa de strukturer som upprätthåller den."

I sammanhanget kan nämnas att jämställdhetspolitiken även är en viktig del i regeringens arbete med hållbar utveckling som är ett övergripande mål för regeringens politik.

Den organisatoriska uppbyggnaden av jämställdhetspolitiken inleddes 1980 med inrättandet av Jämställdhetsombudsmannen, JämO. I Regeringskansliet inrättades jämställdhetsenheten 1982.

I linje med den uttalade strategin om jämställdhetsintegrering och i syfte att stärka jämställdhetsarbetet på regional och lokal nivå, föreslogs i propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) att jämställdhetsorganisationen skulle utökas. Detta skedde i och med inrättandet av experter för jämställdhet på regional nivå 1995.

En viktig del i jämställdhetsintegreringen är att myndigheterna har ett tydligt ansvar för genomförandet av jämställdhetsmålen inom olika sakområden. Verksförordningen (1995:1322) - som på övergripande nivå reglerar myndigheternas ledningsformer, organisation, ansvar och uppgifter - fick 1995 ett tillägg om att samtliga myndigheter har ansvar för att beakta de krav som ställs på verksamheten i fråga om jämställdhet mellan kvinnor och män. Utöver verksförordningen förtydligas också ansvaret för jämställdhetsfrågor i instruktionen till ett fåtal myndigheter. Riksrevisionsverkets granskning av regeringens styrning av myndigheterna på jämställdhetsområdet (RRV 2000:17) visade att cirka hälften av myndigheterna under 1999 hade någon form av uppdrag eller återrapporteringskrav som gällde jämställdhet i de årliga regleringsbreven.

Cirka 230 myndigheter lyder direkt under regeringen. Förutom att varje departement inom Regeringskansliet har fått ansvar för jämställdhetsfrågorna inom sina ansvarsområden, har myndigheterna detta ansvar - genom verksförordningens krav, eller direkt genom uppdrag och återrapporteringskrav i regleringsbreven. Detta har inneburit att antalet aktörer med ansvar för jämställdhetspolitiken har ökat.

Den centrala statliga jämställdhetsorganisationen utanför Regeringskansliet utgörs i dag av Jämställdhetsombudsmannen (JämO) och Jämställdhetsnämnden.

JämO:s uppdrag är kopplat till jämställdhetslagen (1991:433) som gäller i arbetslivet och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan. Frågor om jämställdhetsintegrering i myndigheters ordinarie verksamhet åligger inte JämO.

Länsstyrelserna skall, enligt förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion, främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Länsstyrelserna är den myndighet på regional nivå som har ansvaret att verka för att jämställdhetspolitikens mål får genomslag i länen. I instruktionen framgår att länsstyrelsen skall ha en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män. Han eller hon skall utifrån de nationella målen för jämställdhetspolitiken främja jämställdhetsarbetet i länet och medverka till att integrera jämställdhetsaspekten i länsstyrelsens uppgifter. En utvärdering av jämställdhetsarbetet vid länsstyrelserna har genomförts (Länsstyrelsernas jämställdhetsarbete 1998-2002, Regeringskansliet 2003).

En sammanhållen, effektiv statlig länsförvaltning är ett prioriterat intresse vid organisering av den statliga regionala förvaltningen, enligt propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7).

Vissa andra myndigheter har i regleringsbrev fått i uppdrag att inrätta samordnings- och stödfunktioner i sitt jämställdhetsarbete, vilket särskilt gäller myndigheter som lyder under Socialdepartementet. En del myndigheter har på eget initiativ inrättat en organisation med ansvar för att bevaka och stödja arbetet med jämställdhetsintegrering internt. Riksrevisionsverket bedömer att de större samt en del av de medelstora myndigheterna har inrättat organisationer för sitt arbete med jämställdhet.

I detta sammanhang kan även nämnas den utredning som tillsattes i maj 2003, Utredningen om stöd till kvinnors organisering (Ju 2003:05). Utredningen har till uppdrag att analysera och utvärdera det statliga stödet till kvinnoorganisationer. Inom ramen för uppdraget skall det även undersökas vilka krav avseende jämställdhet som ställs generellt på folkrörelser och föreningar för att de skall få statligt bidrag.

Diskrimineringskommittén (N 2002:06) har I uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden.

Jämställdhetslagen (1991:433) är ett viktigt verktyg för att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor och utvecklingsmöjligheter i arbetet.

Lagen innehåller förbud mot trakasserier och diskriminering på grund av kön vad gäller lön, rekrytering, befordran, uppsägning m.m. Vidare ställs krav på arbetsgivare att vidta aktiva åtgärder för att uppnå jämställdhet på arbetsplatserna. En årlig jämställdhetsplan skall därför upprättas.

Lagen skärptes fr.o.m. januari 2001. Förändringarna rörde dels diskrimineringsbestämmelserna, där en samordning med EG-rätten och övriga diskrimineringslagar gjordes, dels bestämmelserna om lönekartläggning. Krav infördes på arbetsgivarna att varje år kartlägga löneskillnader mellan kvinnor och män som utför lika eller likvärdigt arbete. Skillnaderna skall även analyseras och analysen skall därefter ligga till grund för en handlingsplan för jämställda löner. De åtgärder som planen innehåller skall genomföras så snart som möjligt och senast inom tre år.

Förändringarna i lagen innebar också att fackliga organisationer fick möjlighet att föra ärenden till Jämställdhetsnämnden om en arbetsgivare inte följer bestämmelserna om aktiva åtgärder. Det är denna nämnd som prövar frågor om vitesföreläggande.

Rådet för jämställdhet i transporter och IT (Jämit) lämnade sitt slutbetänkande Jämställdhet - transporter och IT (SOU 2001:44) under våren 2001. I betänkandet konstaterar Jämit att regeringens ställningstagande är kraftfullt uttryckt i olika policydokument men att jämställdhet likafullt inte genomsyrar alla verksamheter i tillämpningen. Rådet föreslår bland annat att nya mål sätts inom transportsektorn och påpekar att det saknas ett institutionellt stöd för myndigheternas arbete med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. Det gäller såväl inom transport- och IT-sektorn som andra politikområden. Därför föreslår Jämit att en myndighet inrättas.

Arbetsgruppen för metodutveckling i jämställdhetsarbetet gav i sin slutrapport Ändrad ordning - strategisk utveckling för jämställdhet (Ds 2001:64) en samlad redovisning av de undersökningar och uppföljningar som har gjorts av arbetsformerna i jämställdhetsarbetet. Arbetsgruppen menade att erfarenheter visar att jämställdhetsintegrering kräver tydlig styrning, utbildning, metoder för kartläggning och analyser samt stödfunktioner för arbetet. Arbetsgruppen instämde i Jämits uppfattning om behoven av utveckling, kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte och ansåg att det är angeläget att utreda frågan och ta ställning till hur dessa behov skall tillgodoses.

Sverige har tagit initiativ till att föra upp frågan om ett europeiskt jämställdhetsinstitut, European Gender Institute. Sverige arrangerade bland annat ett seminarium under våren 1999 där frågan diskuterades. En förstudie om förutsättningarna för ett europeiskt jämställdhetsinstitut har genomförts på uppdrag av EG-kommissionen och rapporten publicerades 2002. Den visar att förslaget om ett europeiskt institut mottas mycket positivt av såväl EU:s medlemsländer och EU:s institutioner som ideella organisationer. Bland annat pekar man på att institutet skulle fylla en mycket viktig funktion genom att samla och sprida kunskaper och erfarenheter mellan medlemsländerna, att utveckla metoder för jämställdhetsintegrering, att fungera som ett stöd för EU:s institutioner i deras arbete med jämställdhetsintegrering samt att kunna ge en samlad beskrivning av de initiativ som tas i de olika medlemsländerna.

Under 1990-talet etablerades mål- och resultatstyrning som styrinstrument i den statliga förvaltningen. Det innebär att mål anges, att resultatet följs upp eller utvärderas och att en bedömning görs som kan ligga till grund för åtgärder. Verksamhetsanpassning är en viktig komponent i denna styrning. Avsikten är att skapa ett bättre beslutsunderlag för regering och riksdag genom att tydliggöra sambandet mellan mål, resurser och resultat.

Jämställdhetspolitiken är en sektorsövergripande verksamhet, dvs. ett politikområde vars måluppfyllelse är beroende av verksamheter inom andra politikområden. Det innebär att den direkta kopplingen mellan mål, resurser och resultat ofta kan vara svår att följa upp. Ett sätt att tydliggöra denna koppling är att specificera verksamhetsanpassade delmål för övriga politikområden så att det framgår vilket resultat som skall uppnås och vid vilken tidpunkt detta skall vara uppnått. Målen bör konkretiseras med hjälp av resultatindikatorer som i sin tur kan ligga till grund för en utvärdering av jämställdhetspolitikens resultat, sammanvägt över alla politikområden.

Samhället har utvecklats och förändrats sedan de jämställdhetspolitiska målen formulerades. Dessa förändringar måste även återspeglas i jämställdhetspolitiken. De mål som sedan snart tio år gällt för jämställdhetspolitiken behöver därför ses över. Det är även angeläget att utvärdera de strategier som tillämpats i jämställdhetsarbetet.

Det saknas en samlad kartläggning och analys av jämställdhetsarbetets organisering och funktion i sin helhet, samt en bedömning av hur ändamålsenlig den nuvarande organisationen är.

Genom införandet av jämställdhetsintegrering som strategi har antalet aktörer med ansvar för genomförande av de jämställdhetspolitiska målen ökat. Den nuvarande organisationen för jämställdhetspolitiken innebär att jämställdhetsenheten på Näringsdepartementet i hög grad involveras i uppgifter som normalt är att betrakta som myndighetsuppgifter, som t.ex. handläggning av projektansökningar. Sammantaget pekar detta på behovet av att utreda jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet.

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av jämställdhetspolitiken. Uppdraget omfattar följande.

1. Utredaren skall utvärdera jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet samt pröva om de samhällsförändringar som skett under senaste tioårsperioden medför att jämställdhetspolitiken bör ges en ny inriktning.

2. Utredaren skall analysera och identifiera det offentligas roll och uppgifter för att uppnå jämställdhet. Jämställdheten i samhället påverkas av en rad faktorer som staten inte, eller enbart i begränsad utsträckning, kan eller bör ha inflytande över. Det är därför angeläget att identifiera gränserna för det offentligas roll och uppgifter.

3. Utredaren skall överväga vilka mål som bör gälla för statens insatser i den framtida jämställdhetspolitiken och lämna förslag till sådana mål. Utredaren skall också föreslå resultatindikatorer som kan användas för att utvärdera om målen uppfylls. Målen skall utgå från analysen av det offentliga åtagandet samt kunna ingå i nuvarande modell för mål- och resultatstyrning och vara verksamhetsanpassade. Förslaget skall utgå från en analys av vilka frågor som i dag och framgent är mest angelägna för jämställdhetspolitiken.

4. Utredaren skall analysera och bedöma hur den nuvarande organisationen för jämställdhetspolitiken fungerar och lämna förslag till den framtida organisationen och inriktningen av jämställdhetsarbetet. Utredaren skall i detta fall särskilt beakta att en sammanhållen, effektiv statlig länsförvaltning är ett prioriterat intresse vid organisering av den statliga regionala förvaltningen, enligt propositionen Regional samverkan och statlig länsförvaltning (prop. 2001/02:7). Utredaren skall även beakta att länsstyrelsen, enligt förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete, har till uppgift att samordna de statliga myndigheternas insatser i det regionala utvecklingsarbetet.

Utredaren skall samråda med Diskrimineringskommittén (2002:06).

Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna.

Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen (Näringsdepartementet) senast den 1 juni 2005.

(Näringsdepartementet)