Beslut vid regeringssammanträde den 20 oktober 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att se över de villkor och förutsättningar som gäller för allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Utredaren skall undersöka vilka förändringar som kan vara nödvändiga i de lagar och förordningar som direkt styr villkoren för hyresmarknaden i allmänhet och för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen i synnerhet. En viktig fråga är om olika delar av regelverken behöver förstärkas för att syftet med lagstiftningen lättare skall kunna uppnås.

Utredaren skall se över utrymmet för att inom EU- medlemskapets ramar bedriva en nationell bostadspolitik, särskilt skall villkoren och förutsättningarna för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagens analyseras. En central fråga är hur man för dessa företag kan formulera någon form av långsiktig självkostnadsprincip som kan tillämpas på ett konsekvent sätt. En annan viktig utgångspunkt är att hyressättningssystemet även fortsättningsvis innehåller en spärr mot oskäliga hyror och garantier för ett reellt besittningsskydd.

Eventuella förslag skall utformas med hänsyn till intresset av att slå vakt om kärnan i den svenska bostadspolitiken, inklusive grunderna för allmännyttans och de kommunala bostadsföretagens roll.

Bakgrund

Bostadspolitiken är ett centralt område för välfärdspolitiken. Ansvaret för bostadspolitiken är en nationell angelägenhet även inom ramen för medlemskapet i och samarbetet inom den Europeiska unionen. Trots detta påverkas förutsättningarna för att bedriva en nationell bostadspolitik i allt högre grad av EU-medlemskapet, t.ex. genom beslut eller regelverk som går tvärs över flera politikområden.

Efter andra världskrigets slut påbörjades uppbyggnaden av allmännyttiga bostadsföretag som centrala instrument för genomförandet av bostadspolitiken. Under lång tid behandlades de allmännyttiga bostadsföretagen förmånligare än privata aktörer, inte minst när det gäller låne- och bidragsvillkor, men det fanns även skillnader i den skattemässiga behandlingen. Denna förmånligare behandling motiverades bl.a. av att den kommunala och allmännyttiga sektorn präglades av en långsiktig självkostnadsprincip snarare än av ett vinstmaximeringsperspektiv samt att den förväntades ta ett större bostadssocialt ansvar än privata fastighetsägare. På många orter var också den privata investeringsviljan begränsad när det gällde att tillhandahålla goda bostäder till rimlig hyra för det stora flertalet hushåll. De allmännyttiga bostadsföretagen fick i många fall också vara beredda att ordna bostäder för att ge de lokala industrierna möjlighet att rekrytera personal.

Under 1980-talet började särreglerna för allmännyttan att avvecklas så att dessa företag nu konkurrerar på i stort sett samma villkor som de privata fastighetsägarna. Fortfarande är dock de allmännyttiga bostadsföretagen, särskilt de kommunalt ägda bostadsföretagen, viktiga redskap för kommunerna för att främja en fungerande bostadsförsörjning.

Allmännyttiga bostadsföretag är viktiga som ett icke- vinstbaserat alternativ på hyresbostadsmarknaden. Förekomsten av en sådan sektor kan också påverka privata aktörer i en för hyresgästerna positiv riktning när det gäller hyressättning, hyresgästinflytande, servicegrad, etc. Kommunalt ägda allmännyttiga bostadsföretag har i detta sammanhang en särskild roll eftersom de bygger på en långsiktig självkostnadsprincip, indirekt reglerad genom utdelningsbegränsningen i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (allbolagen). Samtidigt bidrar dessa genom sin hyresnormerande roll till att skydda hyresgästerna mot oskäliga hyror, t.ex. vid en bristsituation, och därmed till att besittningsskyddet inte urholkas.

Den svenska modellen med allmännyttiga bostadsföretag som konkurrerar på samma marknader och på i stort sett samma villkor som privata fastighetsägare har betecknats som en social hyresmarknad. Modellen skiljer sig från den variant som är gängse i många andra länder, där samhället främjar företag och bostäder som är till för vissa, ekonomiskt svaga eller i övrigt utsatta grupper. Den sistnämnda modellen som kan sägas ha förekommit i Sverige under 1930-talet i form av de s.k. barnrikehusen. Denna linje övergavs dock efter andra världskriget till förmån för uppbyggnaden av allmännyttiga bostadsföretag.

Det finns en viktig skillnad mellan dessa två strategier för bostadspolitik. Den förra leder i princip alltid till att de svagaste grupperna samlades i vissa bostäder, områden och företag. Även om bostäderna är av god kvalitet och innebär en stor förbättring för berörda hushåll blir följden dels en stigmatisering av dessa hyresgäster, dels att den sociala segregationen ökar. Den senare strategin, med allmännyttiga bostadsföretag som tillhandahåller goda bostäder för alla, oavsett inkomst eller andra särskilda behov, innebär att också de sämst ställda får möjlighet att på hela hyresmarknaden efterfråga en bostad av god kvalitet till rimlig hyra.

Behovet av en utredning

Under senare tid har förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagen förändrats på olika sätt. Allmännyttiga bostadsföretag särbehandlas i stort sett inte längre vare sig rättsligt eller ekonomiskt. Statens stöd till bostadssektorn har minskat kraftigt sedan början av 1990-talet, främst till följd av förändrade samhällsekonomiska förutsättningar. Den demografiska utvecklingen innebär att bostadsöverskottet växer i många kommuner samtidigt som bostadsbristen ökar i andra. I båda fallen påverkas förutsättningarna för fastighetsägare, också allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Den växande bostadsbristen i särskilt storstadsregionerna har inneburit ökade spänningar på hyresmarknaden med bl.a. förslag om förändrade regler för hyressättningen av nyproducerade hyresbostäder till följd. Införandet av allbolagen innebar att sådana företag tydligare definierades och medförde dels förändrade regler för vinstutdelning, dels införandet av en tillståndsplikt vid överlåtelse av andelar eller aktier i kommunala bostadsföretag eller av bostadsfastigheter som ägs av sådana företag.

De allmännyttiga och kommunala bostadsföretagens verksamhet har kommit att ifrågasättas från olika håll, om än på olika grunder. Hyresgästföreningen Riksförbundet har fört fram kritik mot kommuner som bedriver verksamheten utan att fullt ut tillämpa de kommunala självkostnads- respektive likställighetsprinciperna.

Kritik med motsatta förtecken har knutit an till EG-rättsliga principer och frågan om hur dessa skall tillämpas på bostadssektorn, varvid det särskilt har uppmärksammats att reglerna för statsstöd även har effekt på bostadspolitiken. År 2002 anmälde European Property Federation den svenska staten till EU-kommissionen för överträdelse av EG:s statsstödsregler genom beslutet att inrätta Statens bostadsnämnd, vars uppgift är att hjälpa vissa kommuner med ekonomiskt svaga bostadsföretag att omstrukturera dessa företag.

De allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen är en särskild fråga i detta sammanhang. På grundval av en undersökning som utförts av Ernst & Young hävdar Fastighetsägarna Sverige att det förekommer ett omfattande kommunalt stöd till de kommunala bostadsföretagen och ifrågasätter såväl detta stöd, som man menar skulle kunna falla under EG:s statsstödsregler, som dessa företags hyresnormerande roll. Även dessa frågor har anmälts till EU- kommissionen genom European Property Federation.

Förändrat regelverk kring allmännyttan

Den lagstiftning som, direkt eller indirekt, reglerar de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen och deras verksamhet återfinns huvudsakligen i

· lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag

· 12 kap.jordabalken (hyreslagen), framför allt 55 §

· hyresförhandlingslagen (1978:304).

Kommunallagen (1991:900) innehåller flera viktiga grundprinciper av betydelse för kommunernas förutsättningar att bedriva bostadspolitik. Genom regleringen i 2 kap. 7 § kommunallagen är kommunernas möjlighet att bedriva näringsverksamhet begränsad till sådan verksamhet som bedrivs utan vinstsyfte och som går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster åt dess medlemmar.

En av de bärande principerna i kommunallagen, självkostnadsprincipen, innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som tillhandahålls. Frågan om hur den kommunala självkostnadsprincipen förhåller sig till kommunal bostadsförsörjning har uppmärksammats i flera sammanhang, bl.a. i anslutning till att principen lagfästes och skrevs in i 8 kap. 3 c § kommunallagen. I prop. 1993/94:188 (s. 83) uttalades då att de allmännyttiga bostadsföretagen inte omfattas av principen, mot bakgrund av att begreppet fastighetsförvaltning avser såväl överlåtelse som upplåtelse av fast egendom. Frågan diskuterades även vid tillkomsten av allbolagen (prop. 2001/02:58). Då gjordes övervägandet att de allmännyttiga bostadsföretagen ändå får anses leva under en långsiktigt formulerad självkostnadsprincip på grund av den i allbolagen tillförda utdelningsbegränsningen, se nedan.

En annan bärande kommunalrättslig princip, likställighetsprincipen, finns uttryckt i 2 kap. 2 § kommunallagen. Enligt denna princip skall kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Också denna princip är av betydelse för de kommunala bostadsföretagen.

Lagen om allmännyttiga bostadsföretag och de kommunala bostadsföretagen

Allbolagen trädde i kraft den 1 april 2002 (se Allbo- kommitténs betänkande SOU 2001:27, prop. 2001/02:58, prop. 2002/03:1, bet. 2001/02:BoU4, rskr. 2001/02:160). Allbolagen ersatte lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m.

Med allmännyttigt bostadsföretag avses ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som dels drivs utan vinstsyfte, dels i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt, dels har godkänts som allmännyttigt bostadsföretag. Med kommunalt bostadsföretag avses ett allmännyttigt bostadsföretag som en kommun har det bestämmande inflytandet över.

I förordningen (2003:348) om skälig utdelning från allmännyttiga bostadsföretag meddelas föreskrifter om högsta tillåtna utdelning. Allbolagen innehåller vidare regler om tillståndsplikt vid överlåtelse av fast egendom samt aktier och andelar i kommunala bostadsföretag. Tillstånd till en överlåtelse skall inte lämnas om det kan befaras att de kommunala bostadsföretagens hyror till följd av överlåtelsen inte kommer att få tillräckligt genomslag vid tillämpningen av bruksvärdesreglerna i 12 kap. 55 § hyreslagen eller de hyresförhandlingar som förs enligt hyresförhandlingslagen.

Självkostnadsprincipen, utdelningsbegränsningen och hyreslagstiftningen

De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll följer av hyreslagen. I hyresförhandlingslagen slås bruksvärdesprincipen fast liksom hyresgästens rätt att få en förhandlad hyra prövad. En central fråga, som kommit att bli omstridd, är om kommunala bostadsföretag omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen.

Hyresgästföreningen Riksförbundet menar i en skrivelse till regeringen (dnr M2005/3287/Bo) att det är avgörande för bruksvärdes- och förhandlingssystemet att den kommunala självkostnadsprincipen tillämpas på detta område och kräver att detta lagfästs. Föreningen pekar vidare på behovet av att självkostnadsprincipen preciseras eller att det närmare belyses vilka kostnader som skall anses som "nödvändiga kostnader" för bostadsverksamhetens bedrivande och menar att de grundläggande tankar som redovisas i Va- lagsutredningens betänkande (SOU 2004:64) i allt väsentligt har sin giltighet även på bostadsområdet. Frågan om huruvida självkostnadsprincipen alls gäller för kommunala bostadsföretag är även föremål för rättslig bedömning. Det kan således konstateras att viss oklarhet råder i denna fråga.

Boverkets översyn av lagen om allmännyttiga bostadsföretag

Regeringen uppdrog åt Boverket att under våren 2004 utvärdera de erfarenheter som hittills gjorts av allbolagen. Uppdraget bestod i att se över dels utdelningsbegränsningen, dels tillståndsplikten.

När det gäller utdelningsbegränsningen bedömer Boverket att bestämmelserna i lagen om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. (som föregick allbolagen) allmänt sett har följts och att det inte funnits några större oklarheter i tillämpningen. Reglerna var tydliga och det fanns ett sanktionssystem i lagen.

Bestämmelserna i allbolagen om utdelningsbegränsning tillämpades för första gången under 2004 för räkenskapsåret 2003. Boverket menar att det allmänt sett inte fanns något som tydde på att utdelning sker med större belopp än som föreskrivs. I koncerner förekommer dock transaktioner i stor omfattning, företrädesvis i fråga om koncernbidrag men även i fråga om aktieägartillskott. Om exempelvis utdelning och lämnat koncernbidrag läggs samman kan dock utdelningsgränsen överskridas i ett flertal fall.

Förekomsten av en koncernbildning medför i sig att det är möjligt att föra medel mellan olika verksamheter och att överföring kan göras till annat än bostadssektorn. Boverket menar därför att det finns behov av att närmare klargöra vilka regler som ska gälla i koncernförhållanden.

När det gällde tillståndsprövningen konstaterade Boverket att länsstyrelserna mellan den 1 april 2002 och den 29 mars 2004 fattade 308 beslut avseende förvärv av minst 9 630 lägenheter. I 279 beslut omfattande 6 764 lägenheter godkände länsstyrelserna försäljning och i 29 beslut omfattande 2 866 lägenheter nekades försäljning. I 90 procent av besluten och i 70 procent av det totala antalet lägenheter beviljades således tillstånd till försäljning.

Länsstyrelserna tycks enligt Boverkets bedömning i en del fall även ha tagit hänsyn till skälen för försäljning. Enligt Boverket är en förklaring att det rör sig om en ny lagstiftning och det dröjt innan vägledande beslut kommit från högre instans. En annan är att parterna på hyresmarknaden ofta varit ense om att tillåta försäljning.

Konkurrensproblematiken

Många kommunala bostadsföretag är inte renodlade bostadsförvaltare. I många hyresfastigheter finns även kommersiella lokaler. I dessa fall torde lokaldelen normalt vara liten i förhållande till bostadsdelen. Mer problematiskt är att man i en del kommuner valt att överföra även förvaltning av fastigheter som huvudsakligen eller enbart inrymmer annat än bostadsfastigheter (parkeringshus, centrumanläggningar, m.m.).

Här finns ett möjligt konkurrensproblem genom att sådana fastigheter kan generera överskott som kan användas för att hålla nere hyresnivån i bostadsbeståndet. Omvänt kan det om verksamheten går med förlust vara så att detta belastar först och främst hyresgästkollektivet i det kommunala bostadsföretaget i form av högre bostadshyror, vilka därefter indirekt förs över på bostadshyresgästerna i det privata bostadsbeståndet.

Det har nyligen uppmärksammats att en del kommuner har tankar på engagera sig direkt även i nyproduktion av egnahem och bostadsrätter. I den mån som sådan verksamhet sker genom det kommunala bostadsföretagets försorg uppstår samma problem som vid alltför omfattande förvaltning av annat än bostäder. Sker det utanför det kommunala bostadsföretaget uppstår inte dessa problem, men frågan om lämpligheten av att kommuner engagerar sig i sådan verksamhet inom ramen för bostadsförsörjningen i kommunen kvarstår. I dag finns inga formella hinder för den kommun som direkt engagerar sig i tillhandahållandet av fler boendeformer än hyresrätt.

Debatten

Debatten om allmännyttan, särskilt de kommunala bostadsföretagen, kan delas in i två delar. Dels en systemkritisk linje, särskilt företrädd av Fastighetsägarna Sverige, dels en systembevarande linje, särskilt företrädd av Hyresgästföreningen Riksförbundet. Den förstnämnda linjen ifrågasätter de kommunala bostadsföretagen, särskilt den hyresnormerande roll som dessa indirekt tilldelats i lagstiftningen. Den senare linjen innebär att man försöker identifiera vad som uppfattas som brister i dagens lagstiftning i syfte att förstärka de kommunala bostadsföretagens roll genom att reducera kommunernas möjlighet att styra över deras verksamhet och ekonomi. En del av de krav som förs fram av Hyresgästföreningen Riksförbundet kan sägas leda i rakt motsatt riktning mot de krav som drivs av Fastighetsägarna Sverige. Parallellt med dessa motstridiga linjer pågår ett partsgemensamt arbete med att reformera det nuvarande hyressättningssystemet, ett arbete som i sin tur ledde till tillsättande av Hyressättningsutredningen 2003 (dir. 2003:53, SOU 2004:91).

Statsstödsproblematiken

Fastighetsägarna Sverige har under 2004 låtit göra en översyn av kommunernas stöd till de kommunala bostadsföretagen. Bara under 2002 skall 273 av 287 undersökta kommunala bostadsföretag ha fått kommunalt stöd. Fyra olika typer av stöd sägs förekomma: direkta bidrag, borgensåtaganden, att kommunen ställer eget kapital till företagets förfogande utan någon kostnad och underavskrivningar.

På grundval av en analys som Linklaters Advokatbyrå AB har gjort på uppdrag av Fastighetsägarna Sverige hävdas att kommunernas agerande snedvrider konkurrensen och att det är att betrakta som otillåtet statsstöd i EG-rättslig mening. Därigenom kan de kommunala bostadsföretagen ta ut lägre hyror än de privata hyresvärdarna som inte får motsvarande stöd.

Flertalet av de av Fastighetsägarna Sverige utpekade formerna för stöd har använts av kommuner under årens lopp. Att detta är att betrakta som statsstöd i EG-rättslig mening är dock inte självklart. En analys av förhållandet till EG:s statsstödsregler kan göras mot bl.a. följande bakgrund.

Kommunala ägare har rätt att gå in med åtgärder och kapital i sitt företag på samma sätt som vilken annan ägare. Statsstöd blir det först om man gör vad ingen annan ägare skulle göra i motsvarande situation, eller utnyttjar sin ställning som offentligrättsligt subjekt. Borgensåtaganden förekommer i många kommuner, som då också tar ut en avgift för detta. Hyresgästföreningen Riksförbundet har tagit upp för höga kommunala borgensavgifter som ett problem. Avskrivningsregler är inget som bestäms av en kommun utan regleras av bokföringslagen (1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554) samt Redovisningsrådets rekommendationer (RR 12) respektive skattelagstiftningen. Dessa regler är lika för alla företag, oavsett ägarkategori. När det så gäller frågan om huruvida stöd förekommer genom att begärd utdelning inte är marknadsmässig är detta av särskild betydelse. En begränsning av utdelningen från allmännyttiga bostadsföretag är ett viktigt inslag i lagstiftningen genom att det är därigenom som den långsiktiga självkostnadsprincipen regleras, vilket i sig är en förutsättning för att hyresgästerna skall kunna ges skydd mot oskäliga hyreshöjningar, särskilt vid bostadsbrist, och därmed ges ett reellt besittningsskydd. Regleringens framtida utformning och frågan om hur en skälig utdelning skall beräknas bör mot denna bakgrund och det framförda klagomålet hanteras med särskild omsorg.

Självkostnadsprincipen och de kommunala bostadsföretagen

Hyresgästföreningen Riksförbundet har anfört att lagstiftningen när det gäller hur t.ex. självkostnadsprincipen skall tillämpas på de kommunala bostadsföretagen i dag är alldeles för oklar (skrivelser, dnr M2005/106/Bo och M2005/3287/Bo). Som ovan nämnts kan det finnas behov av att tydliggöra vad som skall gälla för kommunala bostadsföretag. Hyresgästföreningen Riksförbundet menar också att det förekommer att vinstutdelningsbegränsningen kringgås på olika sätt och att lagstiftningen behöver bli tydligare även på denna punkt. Man menar att de kommunala bostadsföretagen levererar en allmännyttig tjänst - tillgång till goda bostäder - till kommunmedlemmar, varför kommunallagens likställighetsprincip respektive självkostnadsprincip skall tillämpas på kommunala bostadsföretag. I båda fallen innebär detta ett hinder för kommunala bostadsföretag att ingå i en koncernbildning.

Hyresgästföreningen Riksförbundets uppfattning är att överföring från kommunala bostadsföretag inom en koncern kan accepteras om det är fråga om renodlade bostadskoncerner, men att hyresförhandlingslagen då måste ändras. Föreningen tar också upp frågan om vilka redovisningsprinciper som skall tillämpas på kommunala bostadsföretag och kommunala bostadskoncerner för att skapa en god genomlysning. Hyresgästföreningen menar t.ex. att olika verksamhetsgrenar bör särskiljas. Hyresgästföreningen kan således sägas förespråka en strikt tillämpning av självkostnadsprincipen som den följer av kommunallagen, till skillnad från den reglering som sker i dag genom allbolagens utdelningsbegränsning.

Medan Fastighetsägarna Sverige dragit slutsatsen att det förekommer omfattande ekonomiskt stöd från kommunerna till de kommunala bostadsföretagen så hävdar Hyresgästföreningen Riksförbundet den motsatta ståndpunkten. Hyresgästföreningen Riksförbundet menar att det förekommer ett antal olika former av kommunalt utnyttjande av de kommunala bostadsföretagen: koncernbidrag som kan användas för att täcka underskott i andra kommunala företag, borgensavgifter som ersättning för att kommunen går i borgen för de lån som företaget tar upp, förmedlings- eller administrationsavgift för att bolagen tar upp lån genom kommunens förmedling, överföring av värden från bolag till kommun på olika sätt samt utdelning utöver vad som stadgas i gällande regelverk.

Utredningsuppdraget

Allmänt

Utredaren skall se över de frågor som anges nedan. Om översynen visar att det finns behov av författningsändringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dem som anges nedan.

Förslagen skall utgå från intresset av att slå vakt om kärnan i den svenska bostadspolitiken och grunderna för allmännyttans och de kommunala bostadsföretagens roll, inbegripet att hyressättningssystemet även fortsättningsvis innehåller en spärr mot oskäliga hyror och garantier för ett reellt besittningsskydd. En utgångspunkt skall vara att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll inte skall ändras om det inte är nödvändigt för att tillgodose de krav som EG-rätten ställer.

Utredaren skall särskilt beakta vikten av att kommunerna har möjlighet att använda bostadsföretagen som ett bostadspolitiskt verktyg, t.ex. som ett instrument för att främja integration och motverka hemlöshet, men också redovisa de komplikationer som detta kan innebära.

De allmännyttiga bostadsföretagens villkor

Utredaren skall se över de villkor och förutsättningar som gäller för allmännyttiga och kommunala bostadsföretag. Det är viktigt att det regelverk som styr dessa företags verksamhet är tydligt och konsistent och inte medger att reglerna kringgås.

Frågorna kring företag där verksamheten bedrivs i ett annat syfte än att ge ägarna vinst har nyligen uppmärksammats i regeringens proposition om aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (prop. 2004/05:178). Det kan finnas anledning att se över behovet att anpassa allbolagen till den föreslagna lagstiftningen för det nya slaget av aktiebolag.

Självkostnadsprincipen och utdelningsbegränsningen

Regelverket kring de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen har ändrats över åren. En central fråga är hur självkostnadsprincipen förhåller sig till de kommunala bostadsföretagen, inte minst genom dessa företags hyresnormerande roll.

Kommunala bostadsföretag konkurrerar på samma marknad som privata fastighetsägare. De kommunala bostadsföretagen har genom sin hyresnormerande roll en viktig uppgift på bostadsmarknaden. För att denna skall kunna fullgöras på ett ändamålsenligt sätt krävs att de kommunala bostadsföretagen agerar på ett annat sätt - dvs. att de styrs av en långsiktig självkostnadsprincip - än företag som i grund och botten har till uppgift att vara vinstmaximerande i förhållande till företagets ägare. Utredaren skall undersöka om det finns behov av ytterligare reglering i syfte att förstärka en långsiktig självkostnadsprincip som styrande för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen, inbegripet hur denna princip i dag kommer till uttryck genom vinstutdelningsbegränsningen enligt allbolagen.

Utdelningsbegränsningen har i allbolagen betraktats som ett annat sätt att reglera självkostnadsprincipen. Genomgången ovan har dock visat att det finns skäl att klargöra vad som bör gälla. Inte minst kan det få stora konsekvenser för hyresmarknaden i stort om kommunala bostadsföretag skulle komma att betraktas som ett led i den kommunala förmögenhetsförvaltningen snarare än som ett led i en social bostadspolitik. Konsekvenserna av de båda alternativen skall analyseras och beskrivas. I detta sammanhang kan det finnas skäl att uppmärksamma den fortsatta beredningen av de förslag som lämnats i propositionen om aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, särskilt vad som sägs om begränsning av värdeöverföring.

Utredaren skall lämna sådana förslag som bedöms nödvändiga för att de kommunala bostadsföretagen skall följa en långsiktig självkostnadsprincip, liksom sådana krav på kontrollmekanismer och sanktioner som kan vara nödvändiga. Effekterna av eventuella förslag skall redovisas.

Även förhållandet till EG-rätten skall belysas (se nedan).

Tillståndsplikten

Ett antal ärenden avseende försäljning av fast egendom har prövats av länsstyrelserna, varav en del beviljats tillstånd till överlåtelsen medan andra fått avslag. Boverket har efter överklagande i en del fall gått emot länsstyrelsernas bedömningar. Centralt för tolkningen och tillämpningen av regelverket är vad som menas med ort eftersom utslaget vid en prövning blir olika beroende på om ort tolkas som en del av en kommun eller som hela kommunen. Även lägets betydelse inom en kommun kan ha betydelse för bedömningen. Ortsbegreppets betydelse för tillämpningen av tillståndsplikten skall analyseras.

Boverket har i den översyn av allbolagen som gjordes 2004 lämnat förslag till vissa ändringar, men främst konstaterat att lagstiftningen är tämligen ny och att det tar tid innan praxis utvecklas. Det finns anledning att inom ramen för denna utredning även se över regelverken kring tillståndsplikten. En fråga är vilken tyngd som skall tillmätas andra skäl för tillstånd till överlåtelse än de kommunala bostadsföretagens betydelse för hyressättningen på orten. Bör sådana skäl t.ex. kunna tillmätas en större betydelse på orter där det inte är bostadsbrist och marknadsläget sådant att utrymmet för hyreshöjningar är begränsat? En annan fråga är om de undantag för tillståndsprövning som i dag finns är tillräckliga och lämpligt utformade.

Konkurrensproblematiken

Ytterligare en fråga är hur en genomlysning av de kommunala bostadsföretagens ekonomi skall kunna ske utan att deras konkurrenssituation försämras till följd av att privata fastighetsägare därigenom får insyn i sina konkurrenters ekonomi. Behovet av en sådan genomlysning har redovisats ovan. I denna del bör övervägas om förutsättningarna för kommunerna att t.ex. engagera sig i tillhandahållandet av andra boendeformer än hyresrätt behöver klargöras eller regleras tydligare.

Konkurrens på likvärdiga villkor främjar kostnadseffektivitet, vilket också kommer konsumenterna till godo. En väl fungerande hyresmarknad förutsätter att allmännyttiga bostadsföretag inte får omotiverade stöd som snedvrider konkurrensen i förhållande till privata aktörer. En särskild fråga är om det finns situationer där stöd till allmännyttiga och kommunala bostadsföretag kan anses motiverat, t.ex. med hänsyn till eventuella merkostnader som uppstår till följd av olika bostadspolitiska och bostadssociala krav som dessa företag fullgör.

I den mån kommuner vidtar åtgärder som kan uppfattas som stöd till det egna kommunala bostadsföretaget kan detta bero på oklarheter i befintliga regelverk och bristande information om gällande EG-bestämmelser.

Utredaren skall klargöra behovet av information till kommunerna och, om så bedöms önskvärt, ta fram förslag till sådan information. Om det anses påkallat skall förslag lämnas till tydligare reglering och till sådana kontrollmekanismer och sanktioner som kan vara nödvändiga för att säkerställa att eventuella stöd till bostadsföretag som lämnas vid behov endast ges i sådana former och på sådana villkor att det är förenligt med EG:s regelverk.

EU-medlemskapet och EG-rättens betydelse för svensk lagstiftning

Bostadspolitiken är en nationell angelägenhet och därmed inte en gemenskapsfråga. Trots detta påverkas, som nämnts ovan, förutsättningarna för bostadspolitiken i allmänhet och hyresmarknaden i synnerhet, inte minst de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen, av olika beslut och regelverk inom EU.

Förhållandet mellan nationella regelverk inom bostadspolitiken, särskilt inom hyresmarknadens område, och EG-rätten skall därför belysas. Om det finns konflikter mellan EG:s regelverk och nationella mål och lagar eller regler skall utredaren beskriva dessa samt analysera om olika åtgärder från offentliga aktörer (kommunerna och staten) står i strid med eller kan anses förenliga med EG:s regelverk - särskilt statsstöds- och konkurrensreglerna. Utredaren skall även analysera utvecklingen inom EU och den inre marknaden - inklusive utvecklingen kring tjänster i allmänhetens ekonomiska intresse - samt redovisa vilka konsekvenser detta kan få för den svenska bostadspolitiska modellen.

Även annan EG-lagstiftning än statsstöds- och konkurrensreglerna kan ha betydelse för utrymmet att föra en nationell bostadspolitik. Det är därför angeläget att också utreda vilken handlingsfrihet EU-medlemskapet ger när det gäller att föra en nationell bostadspolitik.

Utredaren skall beskriva vilka intresse- och målkonflikter som kan finnas, t.ex. frågan om allmännyttan skall ha tydligare bostadssociala mål kontra det faktum att kommunala bostadsföretag i dag både konkurrerar på samma marknad som privata företag och är hyresnormerande för den privata hyressektorn.

Om det är nödvändigt skall utredaren analysera och lämna förslag till hur vårt nationella regelverk kan förändras för att den svenska modellen för en social bostadspolitik skall vara förenlig med EG-rätten utan att väsentliga mål och uppgifter går förlorade när det gäller att främja bostadsförsörjningen (t.ex. god bostad åt alla, även för dem med lägre inkomster, rimlig hyresnivå och hyresutveckling och ett starkt och reellt besittningsskydd).

Eventuella förslag skall utformas med hänsyn till intresset av att slå vakt om kärnan i den svenska bostadspolitiken, inklusive grunderna för allmännyttans och de kommunala bostadsföretagens roll.

Andra medlemsstaters erfarenheter av EG-rättens inverkan på bostadspolitiken

EG:s regelverk har betydelse även för bostadspolitiken i övriga medlemsländer. Utredaren skall redovisa om andra medlemsländer har stött på problem inom detta område, vilka problem det i så fall är samt hur dessa lösts.

Andra utredningar och rapporter

Utredaren skall särskilt beakta propositionen Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (prop. 2004/05:178), betänkandet Om allmännyttan säljs - stärkt kooperativ hyresrätt (SOU 2003:44), Va-lagsutredningens genomgång av självkostnadsprincipen i betänkandet Allmänna vattentjänster (SOU 2004:64), samt Boverkets utvärdering av allbolagen (dnr M2005/259/Bo). Utredaren skall också beakta beredningen av de förslag som Hyressättningsutredningen har lämnat i betänkandet Reformerad hyressättning (SOU 2004:91).

Följande skrivelser skall beaktas

Följande skrivelser skall ingå som underlag i utredaren arbete:

· Förvaltnings AB Framtidens skrivelse om allmännyttiga bostadsföretags lån och pantsäkerhet (dnr M2005/76/Bo),

· Dalarnas kommunalförbunds hemställan angående överprövningsrätt i allbolagen (dnr M2005/263/Bo),

· Skrivelse från Fastighetsägarna Sverige om konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2004/4218/A/Dc),

· Hyresgästföreningen Riksförbundets skrivelse om Boverkets utvärdering av lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag (dnr M2005/106/Bo),

· Skrivelse från Fastighetsägarna Sverige om konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2005/265/Bo),

· Skrivelse från Fastighetsägarna Sverige angående anmälan om konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2005/3455/Bo),

· Hyresgästföreningen Riksförbundets krav på precisering av självkostnadsprincipen (dnr M2005/3287/Bo),

· Skrivelse från Fastighetsägarna Sverige med anmälan om konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag (dnr M2005/3594/Bo).

Särskilt skall de synpunkter och förslag till ändringar som inkommit från Fastighetsägarna Sverige respektive Hyresgästföreningen Riksförbundet studeras och de långsiktiga konsekvenserna av dessa förslag för såväl hyresmarknaden i stort som för de olika aktörerna på denna marknad analyseras.

Att beakta i övrigt för utredaren

Om förslag lämnas som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall en finansiering föreslås.

Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

I utredningens uppdrag ingår inte att ta upp beskattningsfrågor och utredningen skall heller inte lämna förslag om skatter.

Förslagens konsekvenser för konkurrensförhållandena mellan olika typer av fastighetsägare - och särskilt avseende små företag - skall också uppmärksammas. Vid fullgörandet av uppdraget skall utredaren vid behov samråda med berörda bransch- och konsumentorganisationer samt Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Tidsplan för arbetet

Uppdraget skall redovisas senast den 1 maj 2007.

(Miljö- och Samhällsbyggnadsdepartementet)