SOU 2004:91

Reformerad hyressättning

Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Regeringen beslutade den 16 april 2003 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att överväga vissa reformer av hyressättningssystemet. Den 18 december 2003 beslutade regeringen om förlängd tid för utredningen.

Den 28 april 2003 förordnades som särskild utredare ordföranden i Arbetsdomstolen Michaël Koch.

Den 10 juli 2003 förordnades som sakkunniga kanslirådet Jan Josefsson, Justitiedepartementet, och departementssekreteraren K.A. Stefan Svensson, Finansdepartementet. Samma dag förordnades som experter verkställande direktören Bengt Owe Birgersson, SABO, hyresrådet Anne Bratt Norrevik, Hyresnämnden i Stockholm, docenten Hans Lind, Kungliga Tekniska Högskolan, förbundsjuristen Susanna Skogsberg, Hyresgästföreningen Riksförbundet, och chefsjuristen Rune Thomsson, Fastighetsägarna Sverige.

Som sekreterare har fr.o.m. den 1 maj 2003 tjänstgjort hovrättsassessorn Ulf Ahlström.

Utredningen, som har antagit namnet Hyressättningsutredningen, får härmed överlämna sitt betänkande Reformerad hyressättning (SOU 2004:91). Uppdraget är därmed slutfört.

Till betänkandet fogas särskilda yttranden av Bengt Owe Birgersson och Rune Thomsson.

Stockholm i augusti 2004

Michaël Koch

/Ulf Ahlström

Innehåll

Sammanfattning .................................................................. 7

Summary........................................................................... 12

Författningsförslag ............................................................. 18

1 Inledning ................................................................... 35

1.1 Uppdraget .................................................................................35 1.1.1 Hyran för nyproducerade lägenheter ..........................35 1.1.2 Hyresanpassningar i det befintliga beståndet..............36 1.1.3 Tillval och frånval..........................................................37 1.1.4 Prövningen i hyresnämnden.........................................37

1.2 Utredningens arbete.................................................................37

2 Gällande rätt .............................................................. 39

2.1 Hur bostadshyror bestäms – en inledning..............................39

2.2 Hyrans storlek ..........................................................................40

2.3 Besittningsskyddet ...................................................................40

2.4 Bruksvärdeshyra .......................................................................41 2.4.1 Inledning........................................................................41 2.4.2 Påtaglighetskravet .........................................................42 2.4.3 Allmännyttans hyresnormerande roll..........................43 2.4.4 Ortsbegreppet ...............................................................45 2.4.5 Jämförelsen....................................................................46 2.4.6 Övrigt om kriterierna ...................................................49

2.5 Det kollektiva förhandlingssystemet ......................................50

2

2.5.1 Inledning ....................................................................... 50 2.5.2 Förhandlingsklausul ..................................................... 51 2.5.3 Förhandlingsordning och förhandlingsöverenskommelse ......................................................... 52 2.5.4 Om förhandlingarna strandar ...................................... 55 2.5.5 Skadestånd..................................................................... 56 2.5.6 Individuell prövning ..................................................... 56

2.6 Det individuella förhandlingssystemet ................................... 57

2.7 Hur hyran bestäms i särskilda situationer .............................. 59

3 Utländska förhållanden ............................................... 61

3.1 Inledning................................................................................... 61

3.2 Danmark ................................................................................... 62

3.3 Norge ....................................................................................... 62

3.4 Finland ...................................................................................... 63

4 Hyrorna för nybyggda lägenheter .................................. 64

4.1 Utgångspunkter ....................................................................... 64

4.2 Valet av modell......................................................................... 67 4.2.1 Inledning ....................................................................... 67 4.2.2 Särskilda kriterier för nyproduktionshyror ................ 68 4.2.3 Verkan av en förhandlingsöverenskommelse.............. 69 4.2.4 Förhandsprövning i hyresnämnden? ........................... 71

4.3 Den närmare utformningen av ett system med presumtionsverkan för förhandlingsöverenskommelser ................... 74 4.3.1 Systemets tillämpningsområde .................................... 74 4.3.2 Förhandling och förhandlingstidpunkt....................... 75 4.3.3 Parterna ......................................................................... 75 4.3.4 Innebörden i begreppet ”synnerliga skäl” ................... 77 4.3.5 Presumtionsverkans varaktighet.................................. 77 4.3.6 Justering av hyran ......................................................... 77 4.3.7 Presumtionsverkan och likhetsprincipen.................... 78 4.3.8 Jämförelser mellan nyproduktionshyror och andra hyror.................................................................... 79 4.3.9 Ingen presumtion för förhandlingsersättning till hyresgästorganisation ................................................... 81

3

4.4 Om presumtionen bryts ..........................................................81

4.5 Effekter av tillfälliga investeringsstöd.....................................82

4.6 Effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet ...................................................................................82

4.7 Hyror för gemensamma utrymmen ........................................83

5 Hyrorna i det befintliga beståndet ................................ 85

5.1 Utgångspunkter........................................................................85

5.2 Valet av modell .........................................................................88 5.2.1 Inledning........................................................................88 5.2.2 Särskilda kriterier för nyproduktionshyror.................89 5.2.3 Verkan av en förhandlingsöverenskommelse ..............90 5.2.4 Förhandsprövning i hyresnämnden .............................92

5.3 Den närmare utformningen av system med presumtionsverkan för förhandlingsöverenskommelser .......95 5.3.1 Systemets tillämpningsområde.....................................95 5.3.2 Förhandling och förhandlingstidpunkt .......................96 5.3.3 Parterna..........................................................................96 5.3.4 Innebörden av begreppet "synnerliga skäl"..................98 5.3.5 Presumtionsverkans varaktighet ..................................98 5.3.6 Justering av hyran .........................................................98 5.3.7 Presumtionsverkan och likhetsprincipen ....................99 5.3.8 Jämförelser mellan nyproduktionshyror och andra hyror ..................................................................100 5.3.9 Ingen presumtion för förhandlingsersättning till hyresgästorganisation .................................................102

5.4 Om presumtionen bryts ........................................................102

5.5 Effekter av tillfälliga investeringsstöd...................................103

5.6 Effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet .................................................................103

5.7 Hyror för gemensamma utrymmen ......................................104

4

6 Hyrorna i det befintliga beståndet .............................. 106

6.1 Bakgrund ................................................................................ 106

6.2 System med skilda hyresnivåer.............................................. 109

6.3 Ett system som skyddar befintliga hyresgäster.................... 111 6.3.1 Behöver skyddet för befintliga hyresgäster vara lagreglerat? .................................................................. 112 6.3.2 En nivåbaserad skyddsregel?...................................... 113 6.3.3 En uteslutningsbaserad skyddsregel? ........................ 117 6.3.4 En systemjämförande skyddsregel?........................... 119 6.3.5 Valet av modell............................................................ 123 6.3.6 Vem som skall skyddas som befintlig hyresgäst....... 124

6.4 Underhåll av bostäder............................................................ 130

7 Tillval och frånval..................................................... 132

7.1 Utgångspunkter ..................................................................... 132 6.1.1 En bostadslägenhets minimistandard ........................ 132 6.1.2 Högre standard ........................................................... 134 6.1.3 System för tillval och frånval ..................................... 135 6.1.4 Hyra och andra hyresvillkor vid tillval och frånval .. 138 6.1.5 Flexibilitet och frivillighet: värden att värna............. 140

7.2 Tillval och frånval som en del av hyressystemet .................. 140

7.3 Beaktande av tillval och frånval inom ramen för hyresbestämningen ......................................................................... 142

7.4 Det kollektiva förhandlingssystemet.................................... 145

7.5 Byte av hyresgäst.................................................................... 146

7.6 Övriga frågor.......................................................................... 148

8 Hyresnämndernas hyresprövning ................................ 149

8.1 Uppdraget............................................................................... 149

8.2 Undersökning av hyresnämndernas tillämpning av bruksvärdessystemet.............................................................. 150

8.3 Ingen ändring av bruksvärdesprövningen ............................ 151 7.3.1 Tillgången på jämförelsematerial ............................... 151

5

7.3.2 Jämförelser av olikartade faktorer..............................152 7.3.3 Bakgrundsmaterialet ...................................................153

8.4 Tydligare krav på beslutsmotivering .....................................154 7.4.1 Gällande regler om beslutsmotivering.......................154 7.4.2 Ändrad regel om beslutsmotivering ..........................156

9 Konsekvenser och ikraftträdande ................................ 159

9.1 Allmänt om förslagens konsekvenser ...................................159

9.2 Ekonomiska konsekvenser ....................................................160 9.2.1 Inledning......................................................................160 9.2.2 Förslaget om hyrorna för nyproducerade lägenheter .............................................................................161 9.2.3 Förslaget om möjlighet till skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster ....................................163 9.2.4 Förslaget om reglering av tillval och frånval .............165 9.2.5 Förslaget om hyresnämndernas beslutsmotiveringar ................................................................165

9.3 Konsekvenser för små företag ...............................................165

9.4 Integrationspolitiska konsekvenser ......................................165 8.4.1 Boendesegregation i dag .............................................166 8.4.2 Konsekvenserna av utredningens förslag ..................167

9.5 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .........................168

10 Författningskommentar ............................................. 169

10.1 Förslaget till lag om ändring i jordabalken ...........................169

10.2 Förslaget till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304)...............................................................................178

10.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder......................................181

Särskilda yttranden .......................................................... 183

Bilagor

6

1 Kommittédirektiv 2003:52 .................................................... 190

2 Kommittédirektiv 2003:166 .................................................. 200

3 Överenskommelse mellan hyresbostadsmarknadens parter....................................................................................... 201

Källförteckning ................................................................ 208

Sammanfattning

Bakgrund

Bostadshyror bestäms sedan länge enligt bruksvärdesprincipen, om de prövas av hyresnämnden i samband med en tvist. Denna princip innebär att en hyra skall bestämmas efter en jämförelse med likvärdiga lägenheter. Vid den jämförelsen beaktar hyresnämnden i första hand hyran för sådana lägenheter som ägs av kommunala bostadsföretag (allmännyttan).

7

Ett annat viktigt inslag i hyressättningssystemet är det kollektiva förhandlingssystemet, där de flesta bostadshyror i Sverige bestäms genom en överenskommelse mellan å ena sidan en hyresgästorganisation, t.ex. Hyresgästföreningen, å andra sidan den enskilde fastighetsägaren.

Utredningen har haft i uppdrag att överväga vissa ändringar av reglerna för bestämmandet av bostadshyror. Utgångspunkten har varit att eventuella ändringar skall ske inom ramen för bruksvärdessystemet. Utredningen har alltså inte haft i uppdrag att genomföra något systemskifte på det hyresrättsliga området.

Uppdraget har innehållit följande fyra frågeställningar:

• Bör det införas särskilda hyressättningsregler för lägenheter i nyproducerade hus?

• Bör reglerna ändras så att det blir lättare att anpassa hyrorna efter bruksvärdet i det befintliga lägenhetsbeståndet? Bör det vara möjligt att i ett hus tillämpa skilda hyresnivåer för nyinflyttade och befintliga hyresgäster?

• Bör man underlätta för hyresgästerna att åstadkomma individuella variationer av sina lägenheter genom s.k. tillval och frånval?

• Bör det ske några förändringar av reglerna om jämförelseprövning i bruksvärdessystemet? Finns det skäl att meddela närmare föreskrifter om hyresnämndernas utformning av beslut i hyressättningsärenden?

Hyrorna för nybyggda lägenheter

Den som överväger att bygga ett hyreshus kan inte alltid förutse om hyran kommer att täcka produktionskostnaderna, ifall den prövas enligt bruksvärdesprincipen. Detta problem blir särskilt påtagligt på orter där allmännyttan inte bygger nya bostäder samt i en situation där kostnaderna för nyproduktion av hyresbostäder ökar. Bristen på förutsebarhet kan bidra till att det inte byggs tillräckligt många nya hyresbostäder.

Utredningen föreslår att en kollektivt avtalad hyra för en nyproducerad bostadslägenhet skall undantas från bruksvärdesprövningen under tio år från det att den första hyresgästen fick tillträde till lägenheten, om det inte finns synnerliga skäl för annat. Huvudregeln skall alltså vara att den avtalade hyran skall gälla under tio år, om den bestämts i en förhandlingsöverenskommelse

8

mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation och den överenskommelsen har slutits före hyresavtalet.

Detta gäller inte vid ombyggnad av befintliga hyreslägenheter. Det gäller inte heller den del av hyran som utgör ersättning till hyresgästorganisationen för dess förhandlingsarbete. Hyran skall dessutom kunna ändras under tioårsperioden, om det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten eller till tillval eller frånval som hyresgästen har gjort.

Huvudregeln om att den kollektivt avtalade hyran skall undantas från bruksvärdesprövningen skall som sagt inte gälla om det finns synnerliga skäl för annat. Med synnerliga skäl menas att det har förekommit klara oegentligheter vid hyresförhandlingarna. Har så varit fallet, skall hyran kunna prövas enligt bruksvärdesprincipen.

När tioårsperioden är slut, skall hyran kunna prövas på vanligt sätt.

Förslaget innebär att en fastighetsägare kan välja antingen att försöka nå en överenskommelse med en hyresgästorganisation som är etablerad på orten och på så sätt få hyran undantagen från bruksvärdesprövning eller att efter en strandad förhandling bestämma en hyra, som vid en tvist kan prövas enligt bruksvärdesprincipen.

Hyrorna i det befintliga beståndet

Under de senaste åren har det allt oftare ifrågasatts om de hyresskillnader som finns mellan olika lägenheter alltid är rimliga ur bruksvärdessynpunkt. Synpunkten att hyran för en lägenhet kan vara för hög eller för låg i förhållande till lägenhetens bruksvärde – beroende t.ex. på hur attraktivt lägenheten är belägen – har fått stöd i olika undersökningar. På vissa orter i Sverige har detta lett till förändringar av hyresstrukturen inom ramen för de kollektiva förhandlingarna om hyran för allmännyttans lägenheter. Bruksvärdet för vissa lägenheter höjs då, ibland kraftigt, medan bruksvärdet för andra ligger stilla eller sänks. I de fall där bruksvärdet

9

höjs tas på vissa orter, bl.a. i Malmö, den nya, högre bruksvärdeshyran ut direkt av nya hyresgäster, medan befintliga hyresgäster under en övergångstid får en hyresrabatt och därmed en långsammare anpassning till den nya hyresnivån.

Utredningen föreslår regler som gör det möjligt att med giltig verkan sluta sådana förhandlingsöverenskommelser.

Alla fastighetsägare på en ort sluter emellertid inte förhandlingsöverenskommelser om skilda hyror beroende på om en lägenhet bebos av en ny eller befintlig hyresgäst. Gällande rätt innebär att en fastighetsägare, som inte har slutit en sådan förhandlingsöverenskommelse, skulle kunna åberopa allmännyttans nya – högre – bruksvärdeshyra vid en prövning i hyresnämnden så att denna högre nivå läggs till grund för prövningen av hyran för alla hyresgäster, alltså även för de befintliga hyresgästerna. Detta skulle enligt utredningens mening inte vara godtagbart. För att hindra att så sker behöver det införas en skyddsregel för befintliga hyresgäster.

Den skyddsregel utredningen föreslår innebär att en privat fastighetsägare som vill åberopa den hyra för nya hyresgäster (bruksvärdeshyran) som har bestämts inom ramen för ett system med skilda hyresnivåer för nya och befintliga hyresgäster måste acceptera att hela systemet med skilda hyresnivåer tillämpas. Befintliga hyresgäster skall alltså i en sådan situation få del av den hyresrabatt för befintliga hyresgäster som har förhandlats fram i systemet med olika hyresnivåer, även om deras lägenheter inte omfattas direkt av systemet.

Enligt utredningens förslag skall skyddsregeln inte tillämpas vid byte av lägenhet, när en lägenhet har renoverats till högre standard eller under den tid en lägenhet är uthyrd i andra hand.

Tillval och frånval

Det är önskvärt att det finns möjligheter för hyresgäster att göra tillval och frånval, dvs. individuella variationer när det gäller underhållsintervall, utrustning o.d. Regleringen av tillval och frånval bör utgå från frivillighet.

Tillval och frånval behandlas i dag i de flesta fall som en del av hyran. Så bör även fortsättningsvis vara fallet. Utredningen föreslår dock en kostnadstäckningsregel som innebär att kostnaden för tillval och frånval skall beaktas vid en bruksvärdesprövning. Den kortaste avskrivningstid som därvid bör godtas för tillval är enligt

10

utredningens mening ungefär fem år. Om tillvalens andel av hyran inte uppgår till mer än ungefär 20 procent, skall dock kortare avskrivningstid kunna godtas.

Flyttar den hyresgäst som har gjort ett tillval eller frånval, föreslår utredningen att den nya hyresgästens hyra skall bestämmas enligt bruksvärdesprincipen utan tillämpning av regeln om att kostnaden för tillvalet eller frånvalet skall beaktas.

Har priset för tillvalet eller frånvalet bestämts enligt en kollektivt förhandlad prislista eller på annat sätt förhandlats kollektivt, bör det enligt utredningens mening få följande konsekvenser:

• Kostnadstäckningsregeln tillämpas även för en ny hyresgäst.

• Priset för tillvalet eller frånvalet anses motsvara kostnaden för detta, så länge det inte förekommit klara oegentligheter vid de kollektiva förhandlingarna.

• Den skyldighet fastighetsägaren har att förhandla med hyresgästorganisationen inför en hyreshöjning anses uppfylld genom förhandlingen om prislistan. En kollektiv förhandling behöver därför inte ske varje gång en hyresgäst gör ett tillval.

Hyresnämndernas hyresprövning

Utredningen anser inte att regeln om jämförelseprövning i bruksvärdessystemet bör ändras. Hyresnämndernas skyldighet att motivera sina beslut bör dock vara mer långtgående än vad som är fallet i dag. En hyresnämnd bör alltid vara skyldig att motivera sig, om ett beslut går någon part emot. Motiveringarna bör utformas så att de är lätta att följa för parter och andra.

Konsekvenserna av utredningens förslag

De ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag om tillval och frånval och om hyresnämndernas beslutsmotiveringar är små eller försumbara. Vilken betydelse utredningens förslag i övrigt får beror på i vilken utsträckning och på vilket sätt parterna på hyresbostadsmarknaden utnyttjar de möjligheter förslagen ger dem. Statsfinansiellt kan förslagen påverka kostnaderna för räntebidrag

11

och, i mindre utsträckning, bostadsbidrag. Vid nyproduktion av hyresbostäder kan kostnaderna för arbetslösheten minska och skatteintäkterna öka. Förslaget om hyresnämndernas beslutsmotiveringar innebär inte att hyresnämnderna behöver några resurstillskott. Kommunalekonomiskt kan kostnaderna för socialbidrag påverkas i mindre utsträckning, och i den mån förslagen bidrar till ökad nyproduktion uppkommer det ökade kostnader för infrastruktur. Hushållsekonomiskt kan förslagen leda till att vissa personer får högre hyra och andra personer lägre hyra än vad som annars skulle ha blivit fallet. Företagsekonomiskt leder förslagen till större förutsebarhet för fastighetsägarna och kan i vissa fall även leda till ökad lönsamhet. Samhällsekonomiskt kan förslagen bidra till en bättre fungerande bostadsmarknad genom att underlätta för nyproduktion av bostäder.

De integrationspolitiska konsekvenserna av utredningens förslag är marginella. I den mån förslagen får sådana konsekvenser kan de vara av såväl positiv som negativ art.

Summary

Background

For a long time now, the rents for residential dwellings have been determined in accordance with the principle of utility value in cases where the matter is brought before the rent tribunal as the result of

12

a dispute. This principle means that a rent should be determined following a comparison with apartments that are equivalent to the apartment in question. When this comparison is made, the rent tribunal primarily takes into consideration the rent for such apartments as are owned by municipal housing companies (the public housing sector).

Another important element of the system for determining rents is the system of collective negotiation, whereby most residential rents in Sweden are decided by means of an agreement between, on the one hand, an organisation representing tenants (“Hyresgästföreningen,” for example) and, on the other hand, the individual landlord.

The task of the committee has been to consider certain changes to the regulations for determining residential rents. The startingpoint has been that if any changes are implemented, they should be done so within the framework of the utility value system. It has therefore not been the brief of the committee to implement any fundamental changes to the system of establishing rents.

The task was to address the following four questions:

• Should special regulations be implemented to determine the rents for apartments in newly-constructed buildings?

• Should the regulations be changed so that it will be easier to adjust rents in accordance with the utility value in the current stock of apartments? Should it be possible to have different rents in the same building for exiting tenants and those who have just moved in?

• Should it be made easier for tenants, by choosing or rejecting options, to make individual variations to their apartments?

• Should any changes be made to the regulations for making comparisons in the utility value system? Are there grounds for drawing up more detailed regulations concerning the way decisions are justified by rent tribunals when settling rent issues?

The rents for newly-built apartments

A person who is contemplating the building of an apartment block cannot always be sure that the rental income will cover the production costs if the matter is to be decided in accordance with the utility value principle. This problem is particularly noticeable,

13

not only in places where the public housing sector is not building new dwellings, but also in a situation where costs for the construction of new dwellings are increasing. It is possible that this lack of predictability might be a contributory factor to the fact that an insufficient number of new properties for rent are being built.

The committee proposes that the rent for a newly-built residential apartment, if it has been determined by means of a collective agreement, should be exempt from being determined in accordance with the utility principle for a period of ten years from the time that the first tenant gains access to the apartment, unless there are particular reasons to decide otherwise. The principal rule should therefore be that the rent agreed upon should be valid for ten years, if it has been decided as part of a negotiated settlement between a landlord and a tenants’ association and the settlement has been reached prior to the rental agreement.

This does not apply to the rebuilding of existing rental apartments. Neither does it apply to that part of the rent that constitutes compensation to the tenants’ association for the work of negotiation it has carried out. Moreover, it should be possible to change the rent during this ten-year period, if this is reasonable with respect to the general changes in rent levels in the area in question, or with respect to the choices made by the tenant with regard to choosing or rejecting options.

As has been stated above, the principal rule is that rent decided by a collective agreement should be exempt from being examined in accordance with the utility principle, unless there are particular reasons to decide otherwise. By “particular reasons” is meant clear irregularities during the course of the rent negotiations. If this has been the case, it shall be possible for the rent to be examined in the light of the utility principle.

When the ten-year period has elapsed, it shall be possible for the rent to be determined in the usual way.

The proposal means that a landlord can either try to reach an agreement with a tenants’ organisation that is established in the area and in that way get the rent exempted from being tested in accordance with the utility principle, or, following a breakdown in negotiations, decide that a rent can be reviewed in accordance with the utility principle, should a dispute arise.

Rents in the current housing stock

14

The question has arisen more and more frequently in recent years as to whether the differences in rents that exist between different apartments are always reasonable in the light of the utility principle. The opinion that the rent for an apartment can be too high or too low in relation to the apartment’s utility value, depending, for example, on how attractively situated the apartment is, has been confirmed by various surveys. In certain parts of Sweden this has led to changes in the structure of rents within the framework of the collective negotiations concerning the rents for apartments in the public housing sector. In such cases, the utility value for certain apartments has been raised, sometimes drastically, while the utility value for others remains the same or is reduced. In certain places, Malmö among them, in those cases where the utility value has been raised, the new and higher utility value is levied directly on new tenants, while existing tenants are given a rent rebate during a transitional period and thus a slower adaptation to the new level of rent.

The committee proposes regulations that make it possible for such negotiated agreements to be valid when they are reached.

However, not all landlords in a particular area reach negotiated agreements on different rents for new and existing tenants. The purport of current legislation is that a landlord who has not reached such a negotiated agreement could cite the newer (and higher) utility value of rents in the public housing sector when the matter is brought before a rent tribunal, so that this higher level would be the basis on which the rents of all tenants would be judged, including that of existing tenants. It is the opinion of the committee that this would not be acceptable. In order to prevent this happening, protective legislation is needed for existing tenants.

The effect of the protective regulation that the committee proposes would be that a private landlord who wishes to cite the rent for new tenants (the utility value rent) that has been decided within the framework of a system with varying levels of rent for new and existing tenants, must accept the implementation of the entire system, including different levels of rent. This would mean that in such a situation, existing tenants would enjoy the rent rebate for existing tenants that had been negotiated within a system of different rent levels, even if their apartments are not directly covered by the system.

The committee’s proposal is that this protective regulation should not be applicable when swapping apartments, or in cases

15

where an apartment has been renovated to a higher standard, or during the time that an apartment is sub-let.

Options chosen and rejected

It is desirable that it should be possible for tenants to choose and reject options: i.e. that individual variations with respect to maintenance intervals, equipment etc should be possible. Opting in and opting out should be done on a voluntary basis.

In most cases, such choices and rejections are treated as part of the rent at the present time. This should also be the case in the future. However the committee proposes a regulation for recovering costs, to the effect that the costs of choosing and rejecting options are taken into account when the utility value is considered. It is the opinion of the committee that the shortest depreciation period for choices made or rejected should be approximately five years. However, if options chosen do not amount to more than approximately 20 per cent of the rent, a shorter period of depreciation should be accepted.

If a tenant who has chosen or rejected an option moves out, the committee proposes that the rent for the new tenant should be decided in accordance with the principle of utility value, without applying the regulation that the cost of choosing or rejecting an option should be taken into account.

If the price for an option chosen or rejected has been decided in accordance with a price list that has been collectively negotiated, or been collectively negotiated in any other way, it is the opinion of the committee that the following consequences should prevail:

• The rule that costs should be recovered should also be applied to a new tenant.

• The price for choosing or rejecting an option is deemed to correspond to the cost of it, as long as no obvious irregularities occurred during the collective negotiations.

• The obligation of a landlord to negotiate with tenants’ organisations before rents are raised, is deemed to have been fulfilled by means of the negotiation about the price list. A collective negotiation need not therefore take place every time a tenant chooses an option.

16

Rent tribunals and the determination of rents

The committee does not consider that the regulation concerning comparative evaluation in the utility value system should be changed. However, the obligation of the rent tribunals to justify their decisions should be more extensive than is the case at the present time. A rent tribunal should always be obliged to justify its decision if it rules against a particular party. The justifications should be formulated so that they are easy to understand, both for the parties involved and for others.

The consequences of the committee’s proposals

The financial consequences of the committee’s proposals, both concerning options chosen and rejected and the rent tribunals’ justifications of their decisions, are minor or negligible. How much significance the other proposals will have will depend on the extent to which the parties in the housing market for rental properties exploit the opportunities given to them by the proposals. As far as the state’s finances are concerned, the proposals may affect the costs of interest subsidies and, to a lesser extent, housing subsidies. With the production of new dwellings to rent, the costs of unemployment may diminish and tax revenue increase. The proposal with respect to justifying the decisions of the rent tribunals does not mean that the rent tribunals are in need of more resources. As far as municipal finances are concerned, the costs of social allowances may be affected to a minor extent, and to the degree that the proposals contribute towards increased production, there will be increased infrastructure costs. As far as domestic finances are concerned, the proposals might result in some people paying higher rents, and other people paying lower rents, than would otherwise have been the case. As far as business finances are concerned, the proposals will result in greater predictability for land-lords and in some cases might also result in greater profitability. As far as public finances are concerned, the proposals might contribute towards a housing market that works better as a result of facilitating the production of new dwellings.

As far as integration policy is concerned, the consequences of the committee’s proposals are marginal. To the extent that the proposals have any consequences in this respect, these can be both positive and negative.

17

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i jordabalken

Härigenom föreskrivs beträffande 12 kap. jordabalken

1

dels att 55 c–55 d §§ skall betecknas 55 e–55 f §§, dels att 53, 55, 55 b, 55 f, 66, 67, 70 och 73 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 55 c och 55 d §§.

1

Balken omtryckt 1971:1209.

18

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 kap.

53 §

2

Bestämmelserna i 54–55 c §§ gäller vid upplåtelser av bostadslägenheter, om inte

Bestämmelserna i 54–55 e §§ gäller vid upplåtelser av bostadslägenheter, om inte

1. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritidsändamål och ansökan till hyresnämnden enligt 54 § görs innan hyresförhållandet har varat nio månader i följd, eller

2. lägenheten utgör en del av upplåtarens egen bostad. Om en förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) gäller för lägenheten, tillämpas 54 och 55–55 c §§ endast om det följer av nämnda lag.

Om en förhandlingsordning enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) gäller för lägenheten, tillämpas 54 och 55–55 e §§ endast om det följer av nämnda lag.

55 §

3

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Vid prövning enligt första stycket skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av sådana kommunala bostadsföretag som avses i 1 kap. 2 § lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden.

Vid en prövning enligt första stycket får hyran för en jämförelselägenhet inte beaktas, om det enligt 55 d § krävs synnerliga skäl för att ändra hyran för jämförelselägenheten.

Vid en prövning enligt första stycket skall även bestämmelserna i 55 a och 55 b §§ iakttas.

2

Senaste lydelse 1997:62.

3

Senaste lydelse 2002:103.

19

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen (1978:304), har hyresgästen utan hinder av bestämmelserna i första–tredje styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

Om en förhandlingsklausul i ett hyresavtal har slopats och det ingår förhandlingsersättning i hyran enligt 20 § hyresförhandlingslagen (1978:304), har hyresgästen utan hinder av bestämmelserna i första, andra och fjärde styckena rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen.

Om tvisten gäller något annat villkor än hyran, skall villkor som hyresvärden eller hyresgästen har ställt upp gälla i den mån det är skäligt med hänsyn till hyresavtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Hyrestiden skall vara obestämd, om inte bestämd hyrestid av särskild anledning är lämpligare.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller femte stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

Om hyresvärden och hyresgästen kommer överens om villkoren för fortsatt uthyrning i en tvist enligt första eller sjätte stycket, gäller de överenskomna villkoren, oavsett vad som föreskrivs i nämnda stycken, i den mån inte annat följer av bestämmelserna i övrigt i denna balk.

55 b §

4

Har en hyresgäst bekostat ombyggnads-, ändrings- eller underhållsarbeten eller åtgärder av därmed jämförlig betydelse i sin lägenhet, får vid prövningen av hyran för lägenheten hyresvärden tillgodoräknas den förbättringen endast om det finns särskilda skäl för det.

Har en hyresvärd på hyresgästens begäran utrustat eller underhållit lägenheten utöver vad som skulle ha varit fallet utan en sådan begäran (tillval), skall kostnaden för detta beaktas vid tillämpningen av 55 § första stycket. Har priset för tillvalet

4

Senaste lydelse 1994:817.

20

fastställts i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304), gäller detta även för en senare hyresgäst. I sådant fall skall dessutom priset anses motsvara kostnaden för åtgärden, om inte synnerliga skäl talar för annat.

Vad som sägs i andra stycket skall gälla på motsvarande vis, om hyresgästen har avstått från visst underhåll eller viss utrustning, som utan detta avstående skulle ha utförts eller installerats (frånval).

55 c §

Om tvist råder om hyrans storlek samt

1. en lägenhet, vars hyra beaktas vid prövningen enligt 55 §, omfattas av en förhandlingsöverenskommelse om skilda hyresnivåer enligt 21 § hyresförhandlingslagen (1978:304), och

2. den hyresgäst vilkens hyra prövas har fått tillträde till sin lägenhet innan de skilda hyresnivåerna enligt 1 började tilllämpas,

skall vid bestämmandet av hyran beaktas även vad som föreskrivs i förhandlingsöverenskommelsen i fråga om hur hyran för en hyresgäst som fått tillträde till lägenheten före denna tidpunkt skall bestämmas.

Detta gäller dock inte

1. närmast efter utförandet av en åtgärd som avses i 18 d § och

21

som har höjt lägenhetens bruksvärde utom i de fall en sådan åtgärd inte skall beaktas enligt 55 a §,

2. vid upplåtelse av en lägenhet i andra hand, eller

3. vid överlåtelse enligt 35 §.

55 d §

Om hyran för en nybyggd lägenhet har bestämts i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304), skall hyran godtas vid en prövning enligt 55 § under tio år från tillträdesdagen för den första hyresgästen i lägenheten under förutsättning att

1. förhandlingsöverenskommelsen slutits innan det första hyresavtalet ingåtts för lägenheten,

2. förhandlingsöverenskommelsen slutits mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation som är etablerad på orten, samt

3. det inte föreligger synnerliga skäl för annat.

Bestämmelsen i första stycket gäller inte ersättning enligt 20 § hyresförhandlingslagen.

Utan hinder av första stycket får hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till

1. den allmänna hyresutvecklingen på orten eller

2. tillval eller frånval som hyresgästen har gjort enligt 55 b §.

55 d §

55 f §

5

Senaste lydelse 1994:817.

22

Denna paragraf gäller vid upplåtelse av möblerat eller omöblerat rum och vid upplåtelse i andra hand av annan bostadslägenhet. Paragrafen gäller dock inte upplåtelser för fritidsändamål.

Om hyresvärden har tagit emot en hyra som inte är skälig enligt 55 § första och andra styckena, skall hyresnämnden på ansökan av hyresgästen besluta att hyresvärden skall betala tillbaka vad han tagit emot utöver skäligt belopp tillsammans med ränta. Räntan beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) från dagen då hyresvärden tog emot beloppet till dess att återbetalningsskyldigheten blivit slutligt bestämd genom beslut som vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter. Ett beslut om återbetalning av hyra får inte avse längre tid tillbaka än två år före dagen för ansökan.

Om hyresvärden har tagit emot en hyra som inte är skälig enligt 55 § första–tredje styckena, skall hyresnämnden på ansökan av hyresgästen besluta att hyresvärden skall betala tillbaka vad han tagit emot utöver skäligt belopp tillsammans med ränta. Räntan beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) från dagen då hyresvärden tog emot beloppet till dess att återbetalningsskyldigheten blivit slutligt bestämd genom beslut som vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter. Ett beslut om återbetalning av hyra får inte avse längre tid tillbaka än två år före dagen för ansökan.

I ett ärende om återbetalning enligt andra stycket skall hyresnämnden, om hyresgästen begär det, också fastställa hyran för den fortsatta uthyrningen från och med dagen för ansökan. Vid denna prövning tillämpas 55 § första och andra styckena. Beslut om ändring av hyresvillkoren anses som avtal om villkor för fortsatt uthyrning. När det finns skäl till det, får hyresnämnden bestämma att beslutet skall gälla omedelbart. Om hyran höjs eller sänks retroaktivt tillämpas 55 c § femte–åttonde styckena.

I ett ärende om återbetalning enligt andra stycket skall hyresnämnden, om hyresgästen begär det, också fastställa hyran för den fortsatta uthyrningen från och med dagen för ansökan. Vid denna prövning tillämpas 55 § första–tredje styckena. Beslut om ändring av hyresvillkoren anses som avtal om villkor för fortsatt uthyrning. När det finns skäl till det, får hyresnämnden bestämma att beslutet skall gälla omedelbart. Om hyran höjs eller sänks retroaktivt tillämpas 55 e § femte– åttonde styckena.

Om lägenheten utgör en del av upplåtarens egen bostad och den

23

hyra upplåtaren skall betala för bostaden bestäms med tilllämpning av 55 c §, skall den bestämmelsen även tillämpas vid prövning eller fastställande av hyran enligt andra och tredje styckena.

För att hyresnämnden skall kunna pröva en ansökan enligt andra stycket skall ansökan ha kommit in till hyresnämnden inom tre månader från det att hyresgästen lämnade lägenheten.

66 §

6

Avtal mellan hyresvärd och hyresgäst, att framtida tvist med anledning av hyresförhållandet skall hänskjutas till avgörande av skiljemän utan förbehåll om rätt för parterna att klandra skiljedomen, får inte göras gällande i fråga om hyresgästens rätt eller skyldighet att tillträda eller behålla lägenheten, fastställande av hyresvillkor i fall som avses i 51, 52 eller 55 §, återbetalning av hyra och fastställande av hyra enligt 55 d § eller bestämmande av ersättning enligt 58 b §. I övrigt gäller skiljeavtalet inte såvitt därigenom skiljemän utsetts eller bestämmelse meddelats om skiljemännens antal, sättet för deras utseende eller förfarandet vid skiljenämnden. I berörda hänseenden skall lagen (1999:116) om skiljeförfarande tillämpas. Vad som sagts nu utgör dock inte hinder för att i

Avtal mellan hyresvärd och hyresgäst, att framtida tvist med anledning av hyresförhållandet skall hänskjutas till avgörande av skiljemän utan förbehåll om rätt för parterna att klandra skiljedomen, får inte göras gällande i fråga om hyresgästens rätt eller skyldighet att tillträda eller behålla lägenheten, fastställande av hyresvillkor i fall som avses i 51, 52 eller 55 §, återbetalning av hyra och fastställande av hyra enligt 55 f § eller bestämmande av ersättning enligt 58 b §. I övrigt gäller skiljeavtalet inte såvitt därigenom skiljemän utsetts eller bestämmelse meddelats om skiljemännens antal, sättet för deras utseende eller förfarandet vid skiljenämnden. I berörda hänseenden skall lagen (1999:116) om skiljeförfarande tillämpas. Vad som sagts nu utgör dock inte hinder för att i

6

Senaste lydelse 1999:199.

24

skiljeavtalet utse hyresnämnden till skiljenämnd eller bestämma viss tid för meddelande av skiljedomen.

skiljeavtalet utse hyresnämnden till skiljenämnd eller bestämma viss tid för meddelande av skiljedomen.

67 §

7

Överenskommelse om villkor i fråga om hyresförhållande som beror av anställning gäller mot hyresgästen eller den som har rätt att träda i hyresgästens ställe även om överenskommelsen strider mot bestämmelse i 4, 33–35, 40, 46, 47, 49– 54, 55 c, 55 d eller 66 §, såvida överenskommelsen har formen av kollektivavtal och på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av organisation som enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet är att anse såsom central arbetstagarorganisation.

Överenskommelse om villkor i fråga om hyresförhållande som beror av anställning gäller mot hyresgästen eller den som har rätt att träda i hyresgästens ställe även om överenskommelsen strider mot bestämmelse i 4, 33–35, 40, 46, 47, 49– 54, 55 e, 55 f eller 66 §, såvida överenskommelsen har formen av kollektivavtal och på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av organisation som enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet är att anse såsom central arbetstagarorganisation.

Sådana hyresvillkor i kollektivavtal som avses i första stycket får tillämpas även när en hyresgäst som inte är medlem av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen sysselsätts i arbete som avses med avtalet, om

1. arbetsgivaren är bunden av kollektivavtalet,

2. hyresvärden och hyresgästen är överens om att villkoren skall tillämpas eller villkoren ingår i hyresavtalet på grund av beslut om villkorsändring enligt 54 och 55 §§.

70 §

8

Beslut av hyresnämnden i frågor som avses i 11 § första stycket 5, 16 § andra stycket, 18 a–f §§, 18 h §, 23 § andra stycket, 24 a, 34, 36, 37, 49, 52, 54, 55 d, 62 eller 64 § får överklagas inom tre veckor från den

Beslut av hyresnämnden i frågor som avses i 11 § första stycket 5, 16 § andra stycket, 18 a–f §§, 18 h §, 23 § andra stycket, 24 a, 34, 36, 37, 49, 52, 54, 55 f, 62 eller 64 § får överklagas inom tre veckor från den

7

Senaste lydelse 1994:817.

8

Senaste lydelse 1998:146.

25

dag beslutet meddelades. dag beslutet meddelades.

Beslut av hyresnämnden i frågor som avses i 1 § sjätte stycket, 35, 40, 45, 56 eller 59 § får inte överklagas.

73 §

9

I hyrestvister som avses i 49, 54 eller 55 d § och i mål om åtgärdsföreläggande enligt 11 § första stycket 5 eller 16 § andra stycket, om upprustningsföreläggande enligt 18 a–c §§, om tillstånd till förbättrings- och ändringsåtgärder enligt 18 d–f §§, om förbud mot sådana åtgärder enligt 18 h § eller om utdömande av vite enligt 62 § skall vardera parten svara för sin rättegångskostnad i hovrätten, om inte annat följer av 18 kap. 6 § rättegångsbalken.

I hyrestvister som avses i 49, 54 eller 55 f § och i mål om åtgärdsföreläggande enligt 11 § första stycket 5 eller 16 § andra stycket, om upprustningsföreläggande enligt 18 a–c §§, om tillstånd till förbättrings- och ändringsåtgärder enligt 18 d–f §§, om förbud mot sådana åtgärder enligt 18 h § eller om utdömande av vite enligt 62 § skall vardera parten svara för sin rättegångskostnad i hovrätten, om inte annat följer av 18 kap. 6 § rättegångsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

9

Senaste lydelse 1998:146.

26

2 Förslag till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304)

Härigenom föreskrivs att 3, 5, 6, 9, 21, 22 och 25 §§hyresförhandlingslagen (1978:304) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

10

En förhandlingsordning omfattar samtliga bostadslägenheter i ett hus, om inte något annat följer av andra eller tredje stycket.

En förhandlingsordning omfattar samtliga bostadslägenheter i ett befintligt eller planerat hus, om inte något annat följer av andra eller tredje stycket.

En förhandlingsordning gäller inte för en lägenhet, om hyresvärden och hyresgästen skriftligen har kommit överens om att hyresavtalet inte skall innehålla en förhandlingsklausul. En sådan överenskommelse kan träffas tidigast sedan hyresförhållandet har varat tre månader i följd. Överenskommelsen skall undertecknas av hyresvärden och hyresgästen. En överenskommelse som inte uppfyller dessa föreskrifter är ogiltig.

En förhandlingsordning gäller inte heller för en lägenhet, om hyresavtalet enligt beslut av hyresnämnden inte skall innehålla en förhandlingsklausul. Ett sådant beslut får börja gälla tidigast när hyresförhållandet har varat tre månader i följd.

5 §

11

Förhandlingsordning medför skyldighet för hyresvärden att på eget initiativ förhandla med hyresgästorganisationen i fråga om

1. höjning av hyran för en lägenhet,

1. höjning av hyran för en lägenhet utom när hyreshöjningen grundar sig på ett tillval enligt 12 kap. 55 b § andra stycket jordabalken och priset för tillvalet fastställts i en förhandlingsöverenskommelse,

2. bestämmande av hyran för en ny hyresgäst, om den begärda hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra,

10

Senaste lydelse 1997:64.

11

Senaste lydelse 1997:64.

27

3. ändring av grunderna för beräkning av sådan särskild ersättning som avses i 12 kap. 19 § jordabalken, eller

4. ändring av villkor som avser hyresgästernas rätt att använda utrymmen som är avsedda att användas gemensamt av hyresgästerna.

Förhandlingsordning medför vidare, om parterna inte enas om annat, skyldighet att, om en av dem begär det, förhandla i fråga om

1. hyresvillkoren,

2. lägenheternas och husets skick,

3. gemensamma anordningar i huset,

4. övriga boendeförhållanden i den mån de rör hyresgästerna gemensamt.

Om parterna är ense därom kan förhandlingsordning också medföra rätt för hyresgästorganisationen att få till stånd förhandling om fråga som rör tillämpning av enskilt hyresavtal under förutsättning att hyresgästen genom skriftlig fullmakt har bemyndigat hyresgästorganisationen att företräda honom i saken.

Förhandlingsordning medför inte någon inskränkning i hyresgästens rätt att begära prövning av hyresvillkoren enligt 12 kap. 54 § jordabalken. Vid sådan prövning gäller bestämmelserna i 12 kap. 53, 54 och 55–55 c §§ samma balk.

Förhandlingsordning medför inte någon inskränkning i hyresgästens rätt att begära prövning av hyresvillkoren enligt 12 kap. 54 § jordabalken. Vid sådan prövning gäller bestämmelserna i 12 kap. 53, 54 och 55–55 e §§ samma balk.

6 §

12

Ett avtal om förhandlingsordning skall avse ett eller flera hus. Avtalet skall upprättas skriftligen och dagtecknas.

Ett avtal om förhandlingsordning skall avse ett eller flera befintliga eller planerade hus. Avtalet skall upprättas skriftligen och dagtecknas.

9 §

Vägrar hyresvärd att efter skriftlig begäran från organisation av hyresgäster sluta avtal om förhandlingsordning, har organisationen rätt att få frågan om förhandlingsordning prövad av hyresnämnden. Motsvarande rätt tillkommer hyresvärd, om organisation av hyresgäster vägrar att efter skriftlig begäran från hyresvärden sluta avtal om förhandlingsordning.

12

Senaste lydelse 1994:816.

28

Vad som sägs i första stycket gäller dock inte en förhandlingsordning för ett planerat hus.

21 §

13

I en förhandlingsöverenskommelse om hyra skall samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet.

I en förhandlingsöverenskommelse om hyra skall samma hyra bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet. I fall som avses i 12 kap. 55 d § jordabalken gäller detta dock endast för lägenheter som ligger i samma hus och som omfattas av den bestämmelsen.

Bestämmelsen i första stycket hindrar inte att det i en förhandlingsöverenskommelse bestäms skilda hyresnivåer beroende på om hyresgästen fått tillträde till lägenheten innan de skilda hyresnivåerna började tillämpas eller efter denna tidpunkt samt, om en förhandlingsöverenskommelse fått sådant innehåll, även beroende på om det föreligger en sådan situation som avses i 12 kap. 55 c § andra stycket jordabalken.

Bestämmelsen i första stycket hindrar inte att det i en förhandlingsöverenskommelse bestäms att hyresgäster som deltar i ett för samtliga berörda hyresgäster öppet system för självför-

Bestämmelsen i första stycket hindrar inte heller att det i en förhandlingsöverenskommelse bestäms att hyresgäster som deltar i ett för samtliga berörda hyresgäster öppet system för

13

Senaste lydelse 1997:403.

29

valtning skall ha rätt till avdrag på den ordinarie hyran. Avdraget får dock inte vara större än vad som föranleds av självförvaltningens omfattning.

självförvaltning skall ha rätt till avdrag på den ordinarie hyran. Avdraget får dock inte vara större än vad som föranleds av självförvaltningens omfattning.

22 §

14

Har förhandlingsöverenskommelse träffats om hyran eller annat hyresvillkor för hyresgäst, har hyresgästen rätt att hos hyresnämnden ansöka om ändring av överenskommelsen i den del den avser honom. För att kunna upptas till behandling skall ansökan ha kommit in till hyresnämnden inom tre månader från den dag då hyresgästen fick underrättelse om det nya villkoret eller, i fråga om hyra, tre månader från den dag då villkoret började tillämpas mot honom.

Vid prövning av hyresvillkor enligt första stycket skall 12 kap. 55 § jordabalken tilllämpas med den avvikelse som kan följa av 21 §. Skäligheten av belopp som avses i 20 § får prövas även utan samband med prövning av hyran i övrigt.

Vid prövning av hyresvillkor enligt första stycket skall 12 kap.55, 55 c och 55 d §§jordabalken tillämpas med den avvikelse som kan följa av 21 §. Skäligheten av belopp som avses i 20 § får prövas även utan samband med prövning av hyran i övrigt.

Beslut varigenom hyresvillkor ändras träder i stället för förhandlingsöverenskommelsen i den delen. Avser beslutet hyra, skall hyresvärden samtidigt åläggas att till hyresgästen betala tillbaka vad han till följd därav har uppburit för mycket jämte ränta. Räntan skall beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från dagen för beloppets mottagande till dess att beslutet har vunnit laga kraft och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter.

Bestämmelserna i denna paragraf gäller ej i fråga om överenskommelse som har ingåtts efter förhandling enligt 5 § tredje stycket.

25 §

15

Vid prövning av tvist som avses i 24 § gäller följande. Hyran och andra hyresvillkor skall fastställas enligt 12 kap.

Hyran och andra hyresvillkor skall fastställas enligt 12 kap. 55,

14

Senaste lydelse 1984:696.

15

Senaste lydelse 1994:816.

30

Om särskilda skäl föreligger, får hyresnämnden pröva även hyresvillkor som har samband med det villkor som förhandlingen har avsett.

Bestämmelserna i 12 kap. 50 § andra meningen och 55 c § fjärde–åttonde styckena jordabalken skall tillämpas.

Bestämmelserna i 12 kap. 50 § andra meningen och 55 e § fjärde–åttonde styckena jordabalken skall tillämpas.

Beslut varigenom hyresvillkoren ändras anses som avtal om villkoren för fortsatt förhyrning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

31

3 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder

Härigenom föreskrivs att 4, 21 och 32 §§ lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder

16

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

17

Hyresnämnd som avses i 12 kap. 68 § jordabalken har till uppgift att

1. medla i hyres- eller bostadsrättstvist, 2. pröva tvist om åtgärdsföreläggande enligt 12 kap. 11 § första stycket 5 och 16 § andra stycket, ändrad användning av lokal enligt 12 kap. 23 § andra stycket, skadestånd enligt 12 kap. 24 a §, överlåtelse av hyresrätt enligt 12 kap. 34– 37 §§, upplåtelse av lägenhet i andra hand enligt 12 kap. 40 §, förlängning av hyresavtal enligt 12 kap. 49 §, villkor enligt 12 kap. 54 §, återbetalning av hyra och fastställande av hyra enligt 12 kap. 55 d §, uppskov med avflyttning enligt 12 kap. 59 § eller föreläggande enligt 12 kap. 64 §, allt jordabalken,

2. pröva tvist om åtgärdsföreläggande enligt 12 kap. 11 § första stycket 5 och 16 § andra stycket, ändrad användning av lokal enligt 12 kap. 23 § andra stycket, skadestånd enligt 12 kap. 24 a §, överlåtelse av hyresrätt enligt 12 kap. 34– 37 §§, upplåtelse av lägenhet i andra hand enligt 12 kap. 40 §, förlängning av hyresavtal enligt 12 kap. 49 §, villkor enligt 12 kap. 54 §, återbetalning av hyra och fastställande av hyra enligt 12 kap. 55 f §, uppskov med avflyttning enligt 12 kap. 59 § eller föreläggande enligt 12 kap. 64 §, allt jordabalken,

2 a. pröva tvist om hyresvillkor enligt 2224 §§hyresförhandlingslagen (1978:304) eller om återbetalningsskyldighet enligt 23 § samma lag,

2 b. pröva tvist om hyresvillkor enligt 3 kap. 14 § lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt eller tvist om upplåtelse med kooperativ hyresrätt enligt 4 kap. 6 § samma lag,

3. pröva tvist om medlemskap enligt 2 kap. 10 §, skyldighet att upplåta bostadsrätt enligt 4 kap. 6 § eller villkor för upplåtelse av

16

Lagen omtryckt 1985:660.

17

Senaste lydelse 2003:32.

32

bostadsrätt enligt samma §, hyresvillkor enligt 4 kap. 9 §, upplåtelse av lägenhet i andra hand enligt 7 kap. 11 § eller utdömande av vite enligt 11 kap. 2 §, allt bostadsrättslagen (1991:614),

4. pröva fråga om godkännande av överenskommelse som avses i 12 kap. 1 § sjätte stycket, 45 eller 56 § jordabalken eller av beslut som avses i 9 kap. 16 § första stycket 1, 1 a eller 2 bostadsrättslagen,

5. vara skiljenämnd i hyres- eller bostadsrättstvist, 5 a. pröva tvist mellan hyresvärd och hyresgästorganisation enligt hyresförhandlingslagen,

6. pröva frågor enligt bostadsförvaltningslagen (1977:792), tvist om upprustningsföreläggande enligt 12 kap. 18 a–c §§ jordabalken eller förbättrings- och ändringsåtgärder enligt 12 kap. 18 d–f §§ och 18 h § samma balk,

7. pröva frågor enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m.,

8. pröva frågor enligt lagen (1982:352) om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt.

Ärende upptages av den hyresnämnd inom vars område fastigheten är belägen. Ärende som avses i 10, 17 eller 18 § lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. upptages dock av hyresnämnden i den ort där bolagets styrelse har sitt säte eller, i fråga om handelsbolag, där förvaltningen föres.

21 §

18

I nämnds beslut skall anges de skäl på vilka beslutet grundas, i den mån det är behövligt. I beslut om avskrivning enligt 9 § andra stycket skall även anges de nya villkor på vilka avtalet enligt 11 kap. 6 a § tredje stycket jordabalken skall anses förlängt. Avser beslut enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. tillstånd till framtida förvärv, skall i beslutet utsättas viss tid, högst ett år, för tillståndets giltighet.

Av ett beslut genom vilket nämnden avgör ett ärende skall de skäl som bestämt utgången framgå, om beslutet går någon part emot. Detsamma gäller andra beslut, om det behövs. I beslut om avskrivning enligt 9 § andra stycket skall även anges de nya villkor på vilka avtalet enligt 11 kap. 6 a § tredje stycket jordabalken skall anses förlängt. Avser beslut enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. tillstånd till framtida förvärv, skall i beslutet

18

Senaste lydelse 1988:928.

33

utsättas viss tid, högst ett år, för tillståndets giltighet.

Om part kan klandra beslutet eller besvära sig över det eller göra ansökan om återupptagande, anges i beslutet vad parten därvid har att iakttaga.

Håller nämnden förhandling i ärendet och kan på grund av ärendets beskaffenhet eller annan särskild omständighet beslut ej meddelas samma dag som förhandlingen avslutats, meddelas beslutet inom två veckor därefter, om ej synnerligt hinder möter. Underrättelse om tiden för beslutets meddelande skall lämnas vid förhandlingen.

Slutligt beslut tillställes part genom nämndens försorg. Vad som sagts nu gäller dock ej beslut om avskrivning enligt 8 eller 12 §, om beslutet meddelas vid förhandling i partens närvaro.

Har skiljaktig mening förekommit, skall denna meddelas parterna på samma sätt som beslutet.

32 §

19

Om en nämnds beslut enligt följande bestämmelser inte överklagas, får beslutet verkställas som lagakraftägande dom:

- 9 kap. 14 § eller 12 kap. 24 a §, 55 c § åttonde stycket eller 55 d § jordabalken,

- 9 kap. 14 § eller 12 kap. 24 a §, 55 e § åttonde stycket eller 55 f § jordabalken,

- 22, 23, 26 eller 27 § hyresförhandlingslagen (1978:304), - 13 a § första stycket denna lag, eller - 13 eller 15 § eller 25 § första stycket bostadsförvaltningslagen (1977:792).

Beslut av hyresnämnden enligt 13 a § andra stycket denna lag om verkställighet av ett enligt första stycket i samma paragraf meddelat beslut får verkställas som lagakraftägande dom, om hovrätten inte bestämmer något annat. Detsamma gäller om hyresnämnden med stöd av 31 § första stycket bostadsförvaltningslagen har bestämt att beslut enligt 13 eller 15 § eller 25 § första stycket i den lagen skall gälla genast.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

19

Senaste lydelse 2003:32.

34

1 Inledning

1.1 Uppdraget

Hyressättningsutredningen har fått regeringens uppdrag att överväga reformer av hur hyror för bostadslägenheter bestäms dels för nyproducerade lägenheter, dels i det befintliga beståndet. Vidare omfattar uppdraget att överväga om det behövs förändringar för hur prövningen i hyressättningstvister går till samt om förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av s.k. tillval och frånval bör förändras. Det står enligt direktiven utredningen fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dessa.

Regeringen har även till utredningen överlämnat en rapport från Boverket om underhåll av bostäder.

En bakgrund till utredningens uppdrag är en överenskommelse som i januari 2003 träffades mellan de tre organisationerna på hyresbostadsområdet Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och SABO (de allmännyttiga bostadsföretagens organisation). Överenskommelsen behandlar samma frågor som utredningens direktiv, och representanter för organisationerna har deltagit i utredningens arbete som experter. Av direktiven framgår det att utredningen särskilt skall beakta överenskommelsen och söka finna lösningar som alla tre organisationerna står bakom.

1.1.1 Hyran för nyproducerade lägenheter

Utredningens uppdrag när det gäller nyproducerade lägenheter är att överväga om det bör införas särskilda hyressättningsregler för lägenheter i nybyggda hus. Utredningen skall beakta dels situationen när en nybyggd lägenhet hyrs ut första gången, dels senare anpassningar av hyran efter nya förhållanden. Hyran skall på samma sätt som i dag kunna fastställas i en förhandlingsöverenskommelse eller ett enskilt hyresavtal.

35

Bakgrunden till detta uppdrag är att det råder brist på hyresbostäder och att en önskvärd nyproduktion av sådana enligt överenskommelsen förutsätter en möjlighet att ta ut en hyra, som gör en sådan investering ekonomiskt försvarbar. Parterna på hyresbostadsmarknaden är överens om att hyror för nyproducerade lägenheter som har godkänts av en hyresgästorganisation i regel inte bör kunna ändras av hyresnämnden. Av direktiven följer också att utredningen skall överväga om hyresnämndens möjlighet att ändra en avtalad hyra bör begränsas. Samtidigt framhålls i direktiven att det skall finnas kvar en möjlighet att pröva avtalade hyresvillkors skälighet.

I överenskommelsen betonas även att det är önskvärt att en hyresvärd redan på förhand kan få klarhet i vilka hyror som kommer att gälla för lägenheterna i ett planerat hyreshus.

Utredningens förslag i denna del får inte påverka hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet, och utredningen skall beakta vilka effekter som förslagen kan ha för förvaltningen av detta bestånd. Effekten av tillfälliga investeringsstimulanser skall också beaktas.

1.1.2 Hyresanpassningar i det befintliga beståndet

När det gäller hyresanpassningarna i det befintliga lägenhetsbeståndet, är utredningens uppdrag att se över förutsättningarna för att där anpassa hyrorna efter bruksvärdet. Bakgrunden till detta uppdrag är att det under senare år allt oftare har ifrågasatts om de hyresskillnader som finns mellan olika lägenheter är rimliga från bruksvärdessynpunkt. Framför allt har detta gällt skillnader i hyra mellan lägenheter i attraktiva och mindre attraktiva områden samt produktionsårets betydelse för hyran. I direktiven betonas att det är viktigt att skillnader mellan olika hyror motsvaras av skillnader i bruksvärde, så att hyrorna uppfattas som rättvisa.

Om det finns behov av förändringar, skall utredningen överväga bl.a. om det bör vara möjligt att i ett hus tillämpa olika hyresnivåer för nyinflyttade och befintliga hyresgäster. De som bor i underprissatta lägenheter skulle därigenom kunna få relativt begränsade hyreshöjningar under anpassningstiden, medan nya hyresgäster som flyttade in i samma hus skulle betala full bruksvärdeshyra.

Utredningen skall säkerställa att förslagen inte medför oönskade konsekvenser vid framtida hyressättning i huset eller vid hyressättning i andra hus.

36

1.1.3 Tillval och frånval

Utredningens uppdrag i denna del är att överväga i vilken utsträckning förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av s.k. tillval eller frånval, t.ex. avseende fast inredning, utrustning, underhåll eller service, kan och bör ändras. Bl.a. skall utredningen överväga om förutsättningarna för ett tillval eller frånval bör kunna regleras i ett särskilt avtal mellan en hyresvärd och en hyresgäst. Ett sådant avtal måste innehålla för hyresgästen godtagbara villkor. Möjligheten att ingå det får inte kunna utnyttjas på ett otillbörligt sätt. En lägenhet måste alltid uppfylla hyreslagens nuvarande krav på en lägsta godtagbar standard.

En bakgrund till detta uppdrag är att hyresbostadsmarknadens parter i sin överenskommelse anfört att enskilda hyresgästers önskemål om avvikelser från ett ”normalt” hyresavtal bör kunna tillgodoses så långt som möjligt.

1.1.4 Prövningen i hyresnämnden

I överenskommelsen anför hyresbostadsmarknadens parter att det under många år har pågått en utveckling mot att hyresnämnderna i allt större utsträckning fastställer en tvistig hyra efter en allmän skälighetsbedömning i stället för att, enligt hyreslagens huvudregel, göra det genom en direkt jämförelse med andra, likvärdiga lägenheter. De anför även att hyresnämnderna i sina beslut ibland inte på ett tillräckligt tydligt sätt redovisar hur de gått till väga, när de gjort en allmän skälighetsbedömning.

Mot bakgrund av dessa synpunkter har utredningen fått i uppdrag att undersöka hur hyresnämndernas prövning i praktiken går till och, om undersökningen ger skäl för det, överväga om hyreslagen bör ändras i detta avseende. Utredningen skall i så fall särskilt överväga om det bör finnas ett ökat utrymme för s.k. kvittning för att jämföra lägenheter med skilda egenskaper.

Dessutom skall utredningen överväga om det kan finnas skäl att närmare reglera hur beslut i hyressättningsärenden skall utformas.

1.2 Utredningens arbete

Utredningen har haft nio sammanträden, varav ett i internatform. Under arbetets gång har utredningen samrått med Näringslivets Regelnämnd samt anordnat en hearing med representanter för fyra

37

hyresnämnder. Vidare har utredningen genom den särskilde utredaren eller sekreteraren deltagit i möten och seminarier i hyreskommittéerna i Stockholm och Malmö, vid den av Uppsala universitet anordnade Bostadsveckan i Gävle, i Hyresrättsliga diskussionsklubben i Stockholm, hos SABO i Stockholm och vid hyresrådens årliga konferens i Tylösand.

38

2 Gällande rätt

2.1 Hur bostadshyror bestäms – en inledning

Hyror för bostadslägenheter bestäms genom en samverkan av flera olika regelverk. En utgångspunkt för regleringen är hyresgästernas besittningsskydd till sina lägenheter. Systemet består sedan av regler för formerna kring hyresförhandlingar och hyresprövning samt kriterier för hur en hyra skall bestämmas, om det uppstår tvist om den (det s.k. bruksvärdessystemet). De flesta hyror förhandlas kollektivt, alltså mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation, men dels finns det även individuellt förhandlade hyror, dels finns det inom ramen för det kollektiva hyressystemet en möjlighet till individuell prövning av den framförhandlade hyran. Lagregleringen sker dels i 12 kap. jordabalken, allmänt kallat hyreslagen, dels i hyresförhandlingslagen (1978:304).

Den följande redogörelsen utgår, där inget annat sägs, från någon av följande källor:

• Lagtexten.

• Bruksvärde, förhandling och hyra – en utvärdering (SOU

2000:33), betänkande från Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet.

• Leif Holmqvist: Hyreslagen. En kommentar.

• Bengt Billquist och Lars Olsson: Hyresförhandlingslagen. En kommentar.

De båda kommentarerna hänvisar i sin tur i stor utsträckning till lagförarbeten och rättsfall.

39

2.2 Hyrans storlek

Hyrans storlek skall enligt 19 § hyreslagen vara till beloppet bestämd i hyresavtalet eller, om det finns en förhandlingsklausul, i förhandlingsöverenskommelsen.

Från bestämmelsen i 19 § hyreslagen är undantagna kostnader som hänför sig till

• lägenhetens uppvärmning,

• lägenhetens förseende med varmvatten eller elektrisk ström, eller

• avgifter för vatten och avlopp,

om någon av följande tre situationer föreligger:

1. Hyresavtalet innehåller en förhandlingsklausul och beräkningsgrunden för ersättningens storlek har fastställts genom en förhandlingsöverenskommelse eller genom ett beslut där hyresnämnden i det enskilda fallet ersatt en förhandlingsöverenskommelse med andra villkor enligt 22 eller 25 § hyresförhandlingslagen.

2. Lägenheten är belägen i ett en- eller tvåfamiljshus.

3. Kostnaden för nyttigheten påförs hyresgästen efter individuell mätning.

2.3 Besittningsskyddet

En utgångspunkt för bruksvärdessystemet är att hyresgäster har direkt besittningsskydd. Besittningsskyddet regleras i 46 § hyreslagen, som stadgar att en hyresgäst som huvudregel har rätt till förlängning av sitt hyresavtal. Från huvudregeln finns ett antal undantag. Förutom fall av misskötsamhet avser undantagen bl.a. fall där hyresförhållandet är kopplat till anställning eller där det är fråga om uthyrning av bostadsrättslägenhet eller lägenheter i mindre hus. Dessutom finns det ett undantag för när ett helt hus skall byggas om och det inte är oskäligt att besittningsskyddet bryts; därvid beaktas bl.a. möjligheten för hyresgästen att flytta tillbaka till en likvärdig lägenhet i samma hus, låt vara med högre hyra.

Ett besittningsskydd skulle emellertid vara verkningslöst, om hyresvärden fritt kunde sätta hyran. Då skulle en hyresgäst alltid kunna tvingas bort genom att hyresvärden bestämde en så hög hyra

40

att hyresgästen inte hade råd att bo kvar. Därför finns det i hyreslagen bestämmelser som reglerar hur hyran skall bestämmas, om parterna inte kan komma överens om den. Bestämmelserna gäller bostadslägenheter förutom när någon hyr ut ett rum i sin bostad eller, i vissa andra fall, ett möblerat rum eller en lägenhet för fritidsändamål. I de fall där hyresförhandlingslagen gäller, tillämpas hyreslagens bestämmelser bara när den lagen anger det.

2.4 Bruksvärdeshyra

2.4.1 Inledning

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, stadgar 55 § hyreslagen att hyran skall bestämmas till skäligt belopp. Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid denna prövning skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag.

I prop. 1983/84:137 anför det föredragande statsrådet följande angående valet av metod för hyressättning (s. 69 f.):

Av de tre metoder för hyressättning som rimligen kan aktualiseras, nämligen marknadsprissättning, bruksvärdering och hyresreglering, är bruksvärderingen enligt min mening klart överlägsen. Självfallet uppfylls inte de grundläggande bostadspolitiska målen enbart genom valet av den ena eller andra hyressättningsnormen. Tillsammans med andra behövliga åtgärder är emellertid bruksvärderingen den bästa metod vi f.n. känner för att försöka ge alla människor en bra bostad till rimligt pris.

Bruksvärdessystemets syfte är att efterlikna ett marknadssystem men samtidigt utgöra en spärr mot oskäliga hyror och trygga besittningsrätten.

En lägenhets bruksvärde bestäms bl.a. av dess storlek, modernitetsgrad, planlösning, läge inom huset, reparationsstandard och ljudisolering. Förmåner som påverkar bruksvärdet kan vara tillgång till hiss, sopnedkast, tvättstuga, särskilda förvaringsutrymmen, god fastighetsservice, garage och biluppställningsplats. Även faktorer som husets allmänna läge, boendemiljön i stort och närhet till kommunikationer påverkar bruksvärdet (prop. 1983/84:137 s. 72). Dessutom beaktas om underhållet är eftersatt. Sådana förändringar av underhållsskicket som normalt förekommer har dock inte någon betydelse (prop. 1993/94:199 s. 43).

41

2.4.2 Påtaglighetskravet

Uttryckssättet i 55 § att en hyra inte får vara påtagligt högre än en annan innebär att det vid en jämförelseprövning finns utrymme för ett spann mellan hyran i prövningslägenheten och hyrorna i jämförelselägenheterna; i förarbetena (prop. 1974:150 s. 473) uttrycks det som att

det kan behövas ett utrymme för hyreshöjningar utöver den nivå som kunnat konstateras genom jämförelseprövningen. Detta bör dock inte vara större än vad som är motiverat framför allt av önskemålet att skapa de nödvändiga förutsättningarna för rörlighet på hyresmarknaden.

Påtaglighetsrekvisitet infördes år 1974 som ersättning för ett tidigare väsentlighetsrekvisit, som ansågs ha lett till alltför kraftiga hyreshöjningar – upp till tio procent över bruksvärdet (prop. 1974:150 s. 473). Vid en utvärdering i början av 1980-talet gjorde regeringen bedömningen att påtaglighetsrekvisitet borde behållas (prop. 1983/84:137 s. 73 f.).

I kommentaren till hyreslagen beskrivs gränsdragningen för vad som är en påtagligt högre hyra på följande sätt (Holmqvist s. 428 f.):

Av Bostadsdomstolens avgöranden kan man inte dra någon bestämd slutsats om var gränsen för påtagligt respektive ej påtagligt går. … [I]nnebörden av begreppet … får … antas vara olika för olika stora lägenheter … . … Om exempelvis gränsen för en tvårumslägenhet skulle gå vid 5 procent är det inte säkert att gränsen är densamma för en femrumslägenhet.

Begreppet kan emellertid ha olika innebörd också för samma lägenhet beroende på vilket jämförelsematerial som används. – – – Om gränsen påtagligt/icke påtagligt ges en viss innebörd vid jämförelse mellan helt likvärdiga lägenheter synes det helt naturligt att tillåta en mindre skillnad om prövningslägenheten är något sämre än jämförelselägenheten (men ändock i grova drag likvärdig) och en något större skillnad om prövningslägenheten är något bättre än jämförelselägenheterna.

Som allmän riktlinje torde dock kunna förmodas att gränsen i normalfallet går någonstans vid ca. 5 %.

Bestäms hyran inte efter en jämförelseprövning utan efter en allmän skälighetsbedömning (en situation utredningen återkommer till), tillämpas inte påtaglighetskravet.

Vill en hyresvärd ta ut lägre hyra av vissa hyresgäster än vad som stadgas i en överenskommelse, kan de lägre hyrorna inte användas

42

som jämförelsematerial för andra hyresgäster som vill sänka sin hyra med hänvisning till dessa, om hyresskillnaden är tillfällig eller berör endast ett fåtal lägenheter och den lägre hyran inte kan sägas vara uttryck för en jämförbar nivå.

2.4.3 Allmännyttans hyresnormerande roll

Uttryckssättet att det främst är det kommunala bostadsföretagets hyror som skall beaktas innebär att de kommunala bostadsföretagen är hyresnormerande men inte att andra hyror aldrig får beaktas. I förarbetena har vidare anförts bl.a. följande till belysning av detta (prop. 1974:150 s. 471 f.):

[O]m jämförelsematerialet innehåller ett visserligen inte dominerande men representativt inslag av lägenheter från allmännyttiga bostadsföretags fastigheter, [bör] dessa hyror … tillmätas avgörande betydelse. Hyror som ligger högre bör i sådana fall inte få påverka bedömningen utan bör kunna uteslutas från jämförelsematerialet utan särskild utredning. – – – Som en allmän utgångspunkt bör … gälla att hyrorna i det allmännyttiga lägenhetsbeståndet bör godtas som norm vid fastställandet av hyran för prövningslägenheten, om antalet allmännyttiga lägenheter i jämförelsematerialet är så stort att det kan sägas ge underlag för tillförlitliga slutsatser om hyresnivån för allmännyttiga lägenheter av samma beskaffenhet som prövningslägenheten. Kan en sådan hyresnivå konstateras, bör det sakna betydelse hur stor andel de allmännyttiga jämförelselägenheterna har i hela jämförelsematerialet. Detta betyder att hyresnivån i det privatägda fastighetsbeståndet får avgörande inflytande vid jämförelseprövningen först om det i jämförelsematerialet inte ingår några allmännyttiga lägenheter eller så liten andel sådana lägenheter att det inte finns underlag för en bedömning av hyresnivån i jämförliga allmännyttiga lägenheter. … Även i lägen där jämförelsematerialet inte ger fullt tillförlitlig anvisning om hyresnivån för likvärdiga lägenheter hos de allmännyttiga bostadsföretagen bör deras hyror, om de genomsnittligt är lägre än hyrorna i andra hus, kunna utgöra en riktpunkt för hyresprövningen på så sätt att hyresnivån läggs lägre än som skulle ha varit fallet, om det inte hade funnits några jämförliga allmännyttiga lägenheter.

Ett kommunalt bostadsföretag definieras i 1 och 2 §§ lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag sammanfattningsvis som ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse som en kommun har det bestämmande inflytandet över och som drivs utan vinstsyfte, huvudsakligen förvaltar hyreslägenheter och är godkänt

43

som allmännyttigt bostadsföretag. Förutom kommunala bostadsföretag finns det även privata allmännyttiga bostadsföretag. Dessa är emellertid inte hyresnormerande, vilket vid införandet av lagen om allmännyttiga bostadsföretag klargjordes genom en ändring i 55 § hyreslagen (se prop. 2001/02:58 s. 67); ändringen verkar f.ö. ha inneburit en viss saklig inskränkning av vilka företag som är hyresnormerande, eftersom tidigare rättspraxis godkänt nationsstiftelser som hyresnormerande allmännyttiga bostadsföretag. När det i detta betänkande talas om ”allmännyttan” avses därmed – något oegentligt men i enlighet med vedertaget språkbruk – de kommunala bostadsföretagen, inte andra allmännyttiga bostadsföretag.

De kommunala bostadsföretagens hyror bestäms i praktiken utifrån självkostnadsprincipen. Detta innebär att hyrorna skall täcka direkta kostnader och inbegripa en skälig förräntning på det insatta kapitalet. Självkostnaden beräknas på företagsnivå, inte för varje fastighet för sig. Det har varit vanligt att de årliga hyresökningarna i det allmännyttiga beståndet har fördelats så att hyresgästerna i de äldre husen fått bära en större del av de totala kostnaderna än vad som har varit motiverat om man bara ser till kostnaderna för dessa hus (den s.k. solidariska hyressättningsprincipen) (prop. 1993/94:199 s. 44 f.). Förenklat uttryckt skall hyresintäkterna sammantaget täcka företagets samtliga kostnader inklusive behov av konsolidering och utdelning på insatt kapital. Hyresuttaget fördelas sedan på olika lägenheter i enlighet med deras relativa bruksvärde genom ett poängsystem, där hänsyn tas till bl.a. lägenhetens storlek, utrustning, geografiska läge, närservice och närmiljö. I förarbetena har uttalats att det krävs att hyressättningen i de allmännyttiga jämförelselägenheterna är korrekt och representativ för det allmännyttiga lägenhetsbeståndet (prop. 1974:150 s. 471). Därtill kommer vad som uttalats i rättsfallet RH 1999:91 (det s.k. S:t Eriksmålet eller Oxtorgsmålet), där Svea hovrätt vid sin jämförelseprövning underlät att beakta hyror för lägenheter i av allmännyttan ägda, nyproducerade hus på en viss fastighet, när hyrorna väsentligt avvikit från rimliga självkostnader för den fastigheten. Som grund för sina överväganden anförde hovrätten bl.a. följande:

Den omständigheten, att det vid hyressättningen av nyproducerade lägenheter sker en viss övervältring av produktionskostnaden på andra delar av företagets lägenhetsbestånd, medför … enligt gällande rätt inte utan vidare att lägenheterna inte får användas som jämförelsematerial. Utrymmet för en sådan utjämning får dock … anses

44

begränsat … . Att vid hyressättning av en nyproduktion hos ett allmännyttigt bostadsföretag utan vidare betrakta som självkostnad enbart vad bostadsföretaget väljer att hänföra till nyproduktionen, sedan den fördelat kostnaderna även på andra delar av sitt lägenhetsbestånd, framstår [inte] som förenligt med en korrekt hyressättning. Under alla förhållanden kräver … upprätthållandet av tilltron till bruksvärdessystemet att det vid hyressättningen inte har gjorts några väsentliga avsteg från självkostnaden för det aktuella projektet. Annars skulle i många fall privata hyresvärdar utan möjlighet till kostnadsutjämning komma att diskrimineras och sakna möjlighet att bedöma de ekonomiska förutsättningarna för sin verksamhet.

2.4.4 Ortsbegreppet

Om en jämförelse inte kan ske med lägenheter på orten, får i stället beaktas hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmarknaden. Enligt förarbeten (prop. 1983/84:137 s. 76 ff.) och rättspraxis skall den möjligheten emellertid bara utnyttjas, om det i prövningsorten inte finns något jämförelsematerial som vare sig kan läggas till grund för en jämförelseprövning eller tjäna till ledning för en allmän skälighetsbedömning.

I ett nytt avgörande från Svea hovrätt behandlas frågan om ortsbegreppet (Svea hovrätts, avd. 16, beslut den 22 april 2004 i mål nr. ÖH 1992–03). Det till hovrätten överklagade målet handlades i första instans av Hyresnämnden i Stockholm.

Hyresnämnden ansåg sig oförhindrad att vid bedömningen av skälig hyra för prövningslägenheten, som låg i Solna (en kommun i Stor-Stockholm), beakta att i målet redovisade ombyggnadshyror för Solna i allmänhet ligger väsentligt lägre än hyror för ombyggda lägenheter i framför allt Stockholms innerstad men ofta också lägre än i andra delar av Stor-Stockholm. Nämnden ansåg sig vidare inte kunna bortse från att Stockholm, Solna och flera andra kommuner har tämligen likartade förhållanden på bostadsmarknaden och att jämförelser och utblickar över kommungränserna enligt nämndens mening därför kunde vara motiverade.

Hovrätten konstaterade i sitt avgörande att hyresnämnden syntes vid skälighetsbedömningen ha i inte obetydlig mån tagit intryck av hyresmarknaden även i Stockholm och att de hyror nämnden fastställt låg på en inte oväsentligt högre nivå än den som enligt de i målet åberopade ombyggnadslägenheterna gällde i Solna. De hyror nämnden fastställt översteg de åberopade ombyggnadslägenheternas

45

med 13–18 procent för enrumslägenheter och med 10–20 procent för tvårumslägenheter.

Hyresnämnden tog intryck av hyresmarknaden i Stockholm, trots att den fann att det fanns lägenheter i Solna vilkas hyror kunde utgöra ett bakgrundsmaterial, även om de inte var direkt jämförbara.

Hovrätten gjorde i detta avseende en annan bedömning än hyresnämnden och konstaterade att så länge hyrorna i prövningsorten Solna kan beaktas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial, bör i enlighet med lagstiftarens intentioner och hittillsvarande praxis jämförelsematerial från en annan ort än prövningsorten inte beaktas vid hyressättningen.

Avgörandet innebär alltså att regeln om att hyror från en annan ort inte kan beaktas, så länge det bland det åberopade materialet finns hyror på den egna orten som duger som i vart fall bakgrundsmaterial, upprätthålls strikt i rättspraxis.

När det gäller anledningen till att Solna och Stockholm bedömts som olika orter, hänvisade hovrätten till ett tidigare avgörande från år 1985, där Bostadsdomstolen slagit fast att Solna och Stockholm var att anse som ”skilda orter med skilda hyresnivåer”.

Hovrätten tog också fasta på den omständigheten att hyresnivåerna skiljer sig åt mellan Stockholm och Solna, nu liksom år 1985. Med beaktande av det och av den citerade formuleringen i 1985 års fall kan avgörandet möjligen anses innebära att det krav som i lagtexten ställs upp på att hyresnivån skall vara ”jämförbar” bör tolkas ganska snävt. I så fall kan det åtminstone sägas att om hyresnivån i ett samhälle överstiger den i ett närliggande samhälle med mellan 10 och 20 procent, så är den skillnaden för stor för att de båda samhällena skall kunna anses utgöra samma ort i hyresrättslig mening, även om förhållandena på bostadsmarknaden i övrigt är likartade.

2.4.5 Jämförelsen

För att lägenheterna skall vara likvärdiga fordras att de i grova drag motsvarar varandra. Sålunda bör de normalt ha samma användningssätt, bostadsyta och modernitetsgrad. Dessutom bör de i en större stad ha ett i grova drag motsvarande läge eller annorlunda uttryckt ligga i samma del av kommunen. Bostadsdomstolens praxis visar enligt Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet att det ställs stora krav på att de åberopade jämförelselägenheterna är likvärdiga

46

med prövningslägenheten för att de skall få användas som jämförelsematerial, framför allt när det gäller antal rum och kvadratmeter.

Jämförelsen görs mellan totalhyrorna, även om kvadratmeterantalet är något olika (prop. 1993/94:199 s. 44). I praxis kan det antas att skillnader i storleken på upp till ungefär fem procent godtas. Där hyresgästerna åberopat direkt jämförbara lägenheter och de av hyresvärden åberopade lägenheterna varit i grova drag jämförbara, har de senare lägenheterna (som representerat en högre hyresnivå) i praxis lagts till grund för bestämmande av hyran.

Det har ingen betydelse om en jämförelselägenhets hyra bestämts efter förhandling med en hyresgästorganisation eller på annat sätt.

I rättspraxis godtas s.k. kvittning i viss, begränsad utsträckning. Olika bruksvärdesfaktorer kvittas därvid mot varandra. En förutsättning för att kvittning skall godtas är att de skiljaktiga faktorerna är av någorlunda likartat slag; sålunda har kvittning mellan planlösning och teknisk standard inte godtagits i praxis. Bostadsdomstolen har anfört bl.a. följande i frågan (se rättsfallet RBD 46:80):

[M]etoden att s.a.s. kvitta minusfaktorer mot plusfaktorer [bör] tillämpas med viss varsamhet vid en prövning av likvärdigheten mellan lägenheter. Annars kan jämförelsematerialet lätt komma att inrymma lägenheter som skiljer sig alltför mycket från prövningslägenheten, låt vara att de vid en mera fri bedömning kan framstå som likvärdiga med denna. För en försiktig användning av metoden talar också att bedömningen av frågan om en minusfaktor skall anses kunna uppvägas av en plusfaktor inte sällan i sig inrymmer så mycket av subjektiva moment och preferenser att prövningen av hyressättningstvisten kan bli alltför skönsmässig. ”Kvittning” bör därför i princip förbehållas faktorer av någorlunda likartat slag.

Det ankommer på parterna att själva ta fram det jämförelsematerial som de vill åberopa, och bedömningen i målet skall i första hand grunda sig på det materialet. En hyresvärd kan vitesföreläggas att lämna in uppgifter om jämförelsehyror till hyresnämnden.

När man har ett jämförelsematerial, skalar man bort icke representativa topphyror och utgår sedan från de lägenheter som efter bortskalningen har de högsta hyrorna. I en situation där brist på bostäder skapat höga hyror som inte kan förväntas stämma överens med marknadsläget på längre sikt, kan de höga hyrorna dock inte beaktas, även om de inte är att anse som topphyror.

Hyresnämnden besiktigar normalt sett i vart fall prövningslägenheten. En lägenhet som åberopats som jämförelselägenhet

47

besiktigas däremot vanligen endast om parternas framställning ger vid handen att lägenheten kan vara direkt jämförbar.

I praktiken är det vanligt att parterna inte lyckas prestera ett jämförelsematerial som hyresnämnden godtar. Finns det inget godtagbart jämförelsematerial, gör hyresnämnden som framgår ovan en allmän skälighetsbedömning. Som framgår av kapitel 7 används sådana bedömningar i stor utsträckning.

I förarbetena uttalas följande om när hyresnämnderna bör tillgripa allmän skälighetsbedömning (prop. 1983/84:137 s. 77 f.):

I första hand bör hyran bestämmas efter en direkt jämförelse med hyran för andra lägenheter på samma ort. Vid hyresprövningen skall främst beaktas hyran för de allmännyttiga bostadsföretagens lägenheter. Om det inte står sådana jämförelselägenheter till buds för att kunna genomföra prövningen – antingen av det skälet att några jämförelselägenheter inte alls har åberopats eller att de som har åberopats utgör en så liten andel sådana lägenheter att de inte ger underlag för en bedömning av hyresnivån i jämförliga lägenheter eller att de som har åberopats inte ansetts vara likvärdiga – får hyresnämnden lita till den grundläggande regeln om att hyran skall vara skälig. Vad som är skäligt i nu åsyftade fall måste avgöras med hänsyn till andra omständigheter. Enligt min mening är hyresnämnden därvid oförhindrad att beakta förhållanden i första hand på ortens hyresmarknad men också övriga omständigheter.

Saknas alltså helt likvärdiga lägenheter på orten, kan ledning hämtas från hyran för närmast likvärdiga lägenheter på annan ort. Även hyresnivån i det enskilt ägda fastighetsbeståndet kan därvid tillåtas inverka vid jämförelseprövningen.

Om jämförelsematerial helt saknas på orten finns enligt min mening inget som hindrar att ledning hämtas från hyresmarknaden på en annan ort, om förhållandena på den orten i övrigt förefaller likvärdiga. En sådan vidgning av ortsbegreppet kan enligt min mening väl förenas med hyresnämndernas nuvarande möjligheter att företa en allmän skälighetsbedömning.

Skulle inte heller en jämförelse med hyreshöjningar och hyresnivåer på andra orter ge tillräckligt säkert underlag för en bruksvärdesprövning får hyresnämnden göra en mer renodlad skälighetsbedömning. … [D]et [kan] i en sådan situation … vara naturligt om hyresvärden och hyresgästen kommer in på resonemang om behovet av hyreshöjning med hänsyn till kostnadsutvecklingen i det företag som förvaltar lägenheten. I vad mån kostnadsaspekterna får ett avgörande inflytande vid prövningen i det enskilda fallet beror självfallet främst på styrkan hos de övriga omständigheter som hyresnämnden skall beakta. Vid den sammanvägning som hyresnämnden måste göra innan den slutligt bestämmer sig för vilken hyra som skall utgå för lägenheterna kan i undantagsfall vägas in också sådana omständigheter som hänger samman med bostadsföretagets kostnadsutveckling.

48

Förutom detta förarbetsuttalande framgår det inte av förarbetena hur en allmän skälighetsbedömning skall gå till. Hyresnämnderna hänvisar ofta till sin allmänna kännedom om hyresläget på orten. Eftersom Svea hovrätt i regel saknar kännedom om hyresläget på en ort, är en hyresnämnds allmänna skälighetsbedömning normalt sett omöjlig att få ändrad efter ett överklagande, om inte nytt relevant material åberopas. Däremot finns det ofta ett av parterna åberopat bakgrundsmaterial, som kan ligga till grund för den allmänna skälighetsbedömningen. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 7.

Som framgår ovan tillämpas påtaglighetsregeln inte vid en allmän skälighetsbedömning.

2.4.6 Övrigt om kriterierna

Vid fastställandet av bruksvärdet skall man anlägga ett objektivt betraktelsesätt och alltså bortse från olika individers skilda värderingar (t.ex. att nattarbetare värderar god isolering och barnfamiljer skojiga lekplatser) och behov (exempelvis får även den som inte har bil betala för en biluppställningsplats som ingår i lägenhetshyran; se t.ex. prop. 1993/94:199 s. 43).

Man skall även bortse från byggnadsår och produktions-, drifts- och förvaltningskostnader. ”Detta är”, anförde Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet, ”uppenbart eftersom dessa faktorer inte påverkar lägenhetens egenskaper och förmåner, utan i princip saknar betydelse för hur praktiskt användbar lägenheten är för hyresgästen” (SOU 2000:33 s. 28). Samtidigt innebär detta synsätt, som Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet framhåller, en motsättning, eftersom allmännyttans hyror bestäms utifrån självkostnadsprincipen, som ju beaktar just de faktorer som man vid bedömningen av bruksvärdet skall bortse från. När det gäller byggåret, värderas det dessutom ofta ändå indirekt, eftersom det får betydelse för hur modern lägenheten är (prop. 1993/94:199 s. 43).

Dessutom skall man enligt 55 a § hyreslagen vid bruksvärdesbedömningen bortse från om det under de senaste fem åren på fastigheten har vidtagits standardhöjande åtgärder med en inte obetydlig inverkan på en bostadslägenhets bruksvärde eller som medfört en inte oväsentlig ändring av en bostadslägenhet eller av de gemensamma delarna av fastigheten under följande förutsättningar:

49

1. Godkännande eller tillstånd har inte lämnats, trots att så krävts. Om hyresgästerna (eller, när det gäller gemensamma delar av fastigheten, mer än hälften av dessa) inte godkänner en åtgärd av aktuellt slag, är förutsättningen för att hyresnämnden skall göra det att hyresvärden har ett beaktansvärd intresse av att åtgärden genomförs och att det inte är oskäligt mot hyresgästen att så sker. Hyresnämndens prövning skall i normala fall göras utifrån typiska och vanligt förekommande hyresgästintressen (prop. 2001/02:41 s. 25). Godkännande eller tillstånd krävs dock inte för åtgärder som vidtas för att en lägenhet skall uppnå lägsta godtagbara standard.

2. Den hyresgäst som skulle ha godkänt åtgärden bor kvar i lägenheten. Bortseende från de standardhöjande åtgärderna skall även ske om en efterlevande make eller sambo tillskiftas hyresrätten till lägenheten genom bodelning eller arvskifte eller i samband med separation. Däremot skall det inte ske vid byte av bostad. Närstående ges alltså här ett särskilt skydd, som inte tillkommer den som genom byte övertagit lägenheten.

Vidare skall man enligt 55 b § hyreslagen bortse från ombyggnads-, ändrings- eller underhållsarbeten eller åtgärder av därmed jämförlig betydelse som hyresgästen vidtagit i lägenheten, om dessa skulle leda till högre hyra och det inte finns särskilda skäl för att beakta arbetena eller åtgärderna.

Ett särskilt problem vid bruksvärderingen kan vara att det i vissa lägenheter är hyresvärden som ansvarar för målning, tapetsering o.d. enligt hyreslagens huvudregel, medan i andra lägenheter hyresgästen mot en hyresreduktion åtagit sig att själv sköta sådana åtgärder. Det har i förarbetena uttalats att jämförelseprövningen i första hand bör utgå från lägenheter som är likvärdiga i detta avseende men att, om detta inte är möjligt, även jämförelser mellan lägenheter som i detta avseende skiljer sig från varandra är möjliga, låt vara att skillnaden då bör beaktas.

2.5 Det kollektiva förhandlingssystemet

2.5.1 Inledning

Det kollektiva förhandlingssystemet, som regleras i hyresförhandlingslagen, grundar sig på kollektiva förhandlingar mellan å ena sidan en hyresvärd, eventuellt tillsammans med en intresse-

50

organisation på fastighetsägarsidan, å andra sidan en hyresgästorganisation. Hyresgästorganisationen är vanligen organisationen Hyresgästföreningen men kan lika gärna vara någon annan organiserad sammanslutning av hyresgäster, exempelvis en studentförening. Kravet på att det måste finnas en hyresvärd på ena sidan innebär att det inte är möjligt att föra centrala förhandlingar för hela landet. Förhandlingarna måste i stället föras lokalt. En hyresgästs medlemskap i en hyresgästorganisation har aldrig någon betydelse vid tillämpningen av det kollektiva förhandlingssystemet.

2.5.2 Förhandlingsklausul

En grund för systemets tillämplighet har tidigare varit att det funnits en förhandlingsklausul, enligt vilken hyresgästen förbundit sig att betala den hyra som parterna i den kollektiva förhandlingen kommit överens om. Så är det numera bara delvis. En förhandlingsordning gäller således enligt 3 § hyresförhandlingslagen för en lägenhet, om inte hyresvärden och hyresgästen skriftligen avtalat att det inte skall finnas någon förhandlingsklausul eller hyresnämnden fattat ett sådant beslut; i båda fallen gäller att hyresförhållandet först måste ha varat i minst tre månader i följd.

Däremot fordras en uttrycklig förhandlingsklausul för att ett nytt förhandlingsresultat skall kunna tillämpas i hyresförhållandet. Vill en hyresvärd tillämpa en hyreshöjning som avtalats i en förhandlingsöverenskommelse mot en hyresgäst i vars hyresavtal det inte finns någon förhandlingsklausul, måste värden, om hyresgästen inte frivilligt går med på höjningen, få till stånd en hyresprövning vid hyresnämnden enligt hyreslagens regler. Införandet av en förhandlingsklausul förutsätter att det redan finns en förhandlingsordning, så att hyresgästerna vet vad de binder sig för (prop. 1993/94:199 s. 40).

Med hänsyn till det anförda får – i de fall där det inte finns en uttrycklig förhandlingsklausul – innebörden av bestämmelsen att en förhandlingsordning alltid gäller för en lägenhet i början av ett hyresförhållande anses begränsa sig till att hyresvärden inte har möjlighet att ansöka om en höjning av hyran för lägenheten utan att först ha förhandlat med hyresgästorganisationen. Något hinder mot att samtidigt med en sådan förhandling meddela hyresgästen – enligt hyreslagens regler – att värden önskar en hyreshöjning torde inte finnas.

51

Vid tvist om införande eller slopande av en förhandlingsklausul skall hyresnämnden enligt 2 § hyresförhandlingslagen besluta i enlighet med hyresgästens uppfattning, om inte synnerliga skäl talar emot det. Med synnerliga skäl menas exempelvis att hyresgästen upprepade gånger har fått en förhandlingsklausul införd eller slopad, att hyresgästen snart skall flytta eller att hyresvärden säger upp hyresavtalet (prop. 1993/94:199 s. 52 och 88). Har hyresgästen inte gett sin uppfattning till känna, skall nämnden besluta i enlighet med hyresvärdens uppfattning.

Även sedan en förhandlingsklausul har slopats, kommer den i förhandlingsöverenskommelsen avtalade hyran att gälla för lägenheten; hyresvärden och hyresgästen behöver således inte avtala på nytt om den hyra som skall betalas. Borttagandet har däremot betydelse för framtida förhandlingar.

2.5.3 Förhandlingsordning och förhandlingsöverenskommelse

Själva förhandlingen äger rum i två steg. Först förhandlar parterna fram en förhandlingsordning, och sedan förhandlar de utifrån denna fram en förhandlingsöverenskommelse.

En förhandlingsordning omfattar enligt 3 § hyresförhandlingslagen som huvudregel samtliga bostadslägenheter i ett eller flera hus. I förhandlingsordningen anges förhandlingsrättens närmare omfattning och parternas inbördes rättigheter och skyldigheter. Förhandlingsordningen reglerar också formerna för hur förhandlingsarbetet skall bedrivas. Det är inte möjligt att begränsa förhandlingsordningen till att avse endast hyresgästorganisationens medlemmar (prop. 1993/94:199 s. 38). Det är inte heller möjligt att ha mer än en förhandlingsordning samtidigt i ett hus, om det inte finns mer än en hyresvärd (såsom t.ex. vid andrahandsuthyrning genom en studentstiftelse).

En förhandlingsordning är bindande för parterna och följer som huvudregel med, om huset byter ägare.

Lyckas parterna inte nå fram till ett avtal om förhandlingsordning, kan vilken som helst av parterna tvinga fram en sådan ordning genom hyresnämnden. I så fall fastställer hyresnämnden förhandlingsordningens innehåll. Rätten till en förhandlingsordning är dock inte ovillkorlig utan prövas utifrån följande kriterier:

• Hyresgästorganisationens kvalifikationer. Detta kriterium får betydelse främst för organisationer utanför den organiserade

52

hyresgäströrelsen. Kraven är ganska låga, om det är fråga om ett enstaka hus med få lägenheter, men ökar med antalet lägenheter och med antalet berörda hyresgäster som inte är medlemmar. Framför allt krävs att organisationen har tillgång till personer som kan ta ansvar för förhandlingsarbetet och som har möjlighet att delta i sammanträden med hyresvärden i den utsträckning som ett regelbundet förhandlingsarbete fordrar (prop. 1977/78:175 s. 113).

• Det antal lägenheter som förhandlingsordningen kan förväntas komma att omfatta. Kan den förväntas att komma att omfatta mer än ett hundratal, kan en förhandlingsordning tvingas fram. Vid lägre antal lägenheter än så krävs det att förhandlingsordningen kan förväntas omfatta ett flertal av lägenheterna. Konkurrerar flera hyresgästorganisationer om förhandlingsrätten, bör den som huvudregel tillkomma den förhandlingsordning som kan antas komma att omfatta flest lägenheter; undantag kan vara bl.a. om den ena organisationen anses vara av dagsländekaraktär (prop. 1996/97:30 s. 47). Bevisbördan åvilar den som vill få en förhandlingsordning till stånd och kan fullgöras genom t.ex. opinionsundersökningar eller intyg från hyresgästerna; en förutsättning är då i allmänhet att hyresgästerna fått information om innebörden av det val de ställts inför.

• Omständigheterna i övrigt. En hyresgästorganisation som inte har någon medlem eller endast få medlemmar i ett hus kan inte alltid tvingas att godta att vara part i en förhandlingsordning för det huset.

En förhandlingsordning kan sägas upp. Sägs den upp, kan den förlängas av hyresnämnden med tillämpning av de nyss redovisade kriterierna. Det får även betydelse hur lång tid förhandlingsordningen varit i kraft: ju längre tid, desto mer talar för att den skall bestå.

Det finns även möjlighet för en annan hyresgästorganisation än den som är part i förhandlingsordningen att få förhandlingsordningen upphävd. Förutsättningen för att så skall ske är att den hyresgästorganisation som ansöker om upphävande uppfyller förutsättningarna för att själv ingå en förhandlingsordning (prop. 2001/02:41 s. 49).

På grundval av förhandlingsordningen förhandlar parterna i syfte att nå en förhandlingsöverenskommelse. Parterna är enligt 15 § hyresförhandlingslagen skyldiga att inom tre veckor komma till en

53

förhandling och där lägga fram ett motiverat förslag till lösning av den fråga som förhandlingen avser. De är däremot inte skyldiga att komma överens.

Förhandlingsordningen ger enligt 5 § hyresförhandlingslagen en hyresvärd en skyldighet att på eget initiativ förhandla med hyresgästföreningen (s.k. primär förhandlingsskyldighet) om bl.a. höjning av hyran för en lägenhet samt bestämmande av hyran för en ny hyresgäst, om den begärda hyran överstiger den tidigare hyresgästens hyra. Detta innebär att en hyresvärd inte har primär förhandlingsskyldighet för ett nybyggt hus och inte heller för förstagångshyror efter en större ombyggnad (prop. 1993/94:199 s. 39). Däremot är det vanligt att parterna i förhandlingsordningen avtalar om att utvidga den primära förhandlingsskyldigheten till att avse även hyror för lägenheter som inte hyrts ut tidigare.

Vidare medför en förhandlingsordning en skyldighet att förhandla även om avtalsvillkoren i övrigt, om parterna inte avtalat bort den skyldigheten, dock endast på motpartens begäran.

Däremot medför en förhandlingsordning inte en rätt för hyresgästorganisationen att förhandla om tillämpningen av ett enskilt hyresavtal, om inte hyresgästen gett organisationen skriftlig fullmakt att föra sådan förhandling och parterna är överens om att organisationen bör få göra det.

En förhandlingsordning inskränker enligt 5 § fjärde stycket hyresförhandlingslagen inte en hyresgästs rätt att begära prövning av hyran i hyresnämnden och att vid den prövningen få hyran prövad mot bruksvärdet enligt hyreslagens regler. Motsvarande rätt gäller emellertid inte för hyresvärden på samma sätt.

Om en hyresvärd som omfattas av en förhandlingsordning yrkar hyreshöjning enligt hyreslagens regler utan att ha fullgjort sin förhandlingsskyldighet, får yrkandet enligt 11 a § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (kallad nämndlagen) inte tas upp till prövning. Sluter hyresvärden ett avtal om hyreshöjning direkt med en hyresgäst utan att ha fullgjort sin förhandlingsskyldighet, är det avtalet ogiltigt och hyresvärden skyldig att betala tillbaka vad han uppburit för mycket jämte ränta. Detta gäller dock inte, om det inte är hyresvärdens fel att det inte blivit någon förhandling. Gäller ingen primär förhandlingsskyldighet på grund av att huset är nybyggt eller ombyggt, är de avtal om hyra som hyresvärden sluter med hyresgästerna förstås giltiga utan hinder av denna bestämmelse.

I förhandlingsöverenskommelsen bestäms hyran. Enligt 21 § hyresförhandlingslagen skall därvid samma hyra bestämmas för

54

sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses finnas skillnader mellan dem i fråga om bruksvärdet. I överenskommelsen får även fastställas skälig förhandlingsersättning till hyresgästföreningen. Slopas en förhandlingsklausul i ett hyresavtal, har hyresgästen enligt 55 § fjärde stycket hyreslagen rätt att få hyran sänkt med ett belopp som motsvarar ersättningen. Förhandlingsersättning får endast avse ersättning för själva förhandlingsarbetet, inte för arbete med exempelvis boendedemokratifrågor eller fritidsverksamhet (prop. 1996/97:30 s. 34).

Den hyra som bestäms i förhandlingsöverenskommelsen avser endast den högsta hyra som hyresvärden får ta ut. Det står således hyresvärden fritt att bestämma att ge vissa hyresgäster en hyresrabatt utan att detta behöver tas med i en förhandlingsöverenskommelse. Att en sådan hyresrabatt kan få betydelse vid en bruksvärdesprövning av andra lägenheter, om rabatten inte endast omfattar en liten del av lägenheterna, framgår ovan.

En förhandlingsöverenskommelse gäller så länge parterna kommit överens om det eller tills vidare. En part kan ta initiativ till förhandling i en fråga som regleras av en tidsbunden förhandlingsöverenskommelse även innan överenskommelsen upphört att gälla. Upphör en överenskommelse att gälla, fortsätter de genom överenskommelsen bestämda hyrorna och andra villkoren att gälla som förut.

En hyresvärd som vill höja hyran kan inte gå runt förhandlingsskyldigheten genom att förhandla direkt med varje hyresgäst, eftersom det som framgår ovan föreligger s.k. primär förhandlingsskyldighet vid hyreshöjningar (dock inte vid förstagångshyror efter nybyggnad eller ombyggnad som är att jämställa med nybyggnad).

2.5.4 Om förhandlingarna strandar

Kan parterna inte nå en förhandlingsöverenskommelse, kan en hyresvärd eller en hyresgäst enligt 24 § hyresförhandlingslagen ansöka om att hyresnämnden ändrar den befintliga hyran med utgångspunkt från den tidpunkt som den aktuella förhandlingen avsett (prövningstidpunkten). Hyresnämnden får dock i så fall inte ändra hyran från en tidigare tidpunkt än tre månader efter ansökningstillfället, om det inte finns skäl till det. I rättspraxis har skäl ansetts finnas bl.a. när en hyresvärd i god tid påkallat

55

förhandlingar om ny hyra från en viss tidpunkt och det inte varit hyresvärdens fel att det inte kommit någon förhandlingsöverenskommelse till stånd. Blir det ett stort antal tvister inför hyresnämnden, kan nämnden enligt 9 § nämndlagen välja ut ett antal pilotfall och sedan avgöra övriga fall utan muntlig förhandling, om det är uppenbart att sådan inte behövs. Systemet är likväl påtagligt omständligare för både hyresvärden och hyresgästerna än det kollektiva systemet, vilket i sig framstår som ett motiv för parterna i de kollektiva förhandlingarna att komma överens. Det har övervägts att införa en möjlighet att föra olösta tvister i det kollektiva förhandlingssystemet direkt till hyresnämndens prövning, men förslag om detta har inte genomförts, eftersom en sådan möjlighet ansetts försvaga det kollektiva förhandlingssystemet.

Om en förhandlingsöverenskommelse inte kommer till stånd, finns även en möjlighet att få tvisten prövad av partssammansatta centrala förhandlingsorgan. På allmännyttans område finns Hyresmarknadskommittén, som omfattar SABO och Hyresgästföreningen Riksförbundet, och på den privata sidan finns Bostadsmarknadskommittén, bestående av Fastighetsägarna Sverige och Hyresgästföreningen Riksförbundet. Inom allmännyttans bestånd har parterna i sina förhandlingsordningar åtagit sig att följa Hyresmarknadskommitténs avgöranden. Skall enligt förhandlingsordningen tvister avgöras av sådana partssammansatta organ, anses en förhandling mellan parterna inte avslutad, förrän organet avgett sitt utlåtande.

2.5.5 Skadestånd

En hyresvärd eller hyresgästorganisation som bryter mot sin skyldighet att förhandla kan enligt 2629 §§hyresförhandlingslagen bli skadeståndsskyldig.

2.5.6 Individuell prövning

En hyresgäst som inte är nöjd med en förhandlingsöverenskommelse kan utnyttja sin möjlighet till klander av hyran enligt hyreslagens regler. Som framgår nedan är en sådan klandermöjlighet emellertid förenad med vissa karensregler (bl.a. att den i förhandlingsöverenskommelsen bestämda hyran inte kan ändras från en

56

tidigare tidpunkt än sex månader efter det att förhandlingsöverenskommelsen började tillämpas).

Hyresgästen har, när det gäller prövningen av en hyra som tillkommit genom en förhandlingsöverenskommelse, enligt 22 § hyresförhandlingslagen även en annan möjlighet, som innebär att hyran kan ändras redan från den tidpunkt då den avsetts börja tillämpas, alltså utan tillämpning av hyreslagens karensregler. Han kan nämligen inom tre månader från den första förfallodagen för betalning av den nya hyran begära hyresnämndens prövning av sin egen hyra eller av förhandlingsersättningens skälighet.

Som en bakgrund till den individuella prövningsrätten sägs i förarbetena (prop. 1977/78:175 s. 93): ”En förutsättning för att ett lagbundet kollektivt förhandlingssystem skall kunna godtas bör enligt min uppfattning vara att det i själva systemet byggs in tillfredsställande garantier för den enskildes rättssäkerhet.”

Vid hyresprövningen enligt 22 § hyresförhandlingslagen skall bruksvärdesprincipen tillämpas – dock, enligt rättspraxis, som huvudregel med den begränsningen att hyran genom prövningen kan sänkas endast till den nivå som gällt före den senaste förhandlingen eller till den lägre nivå som hyresgästorganisationen yrkat i denna förhandling, en begränsning som inte gäller vid prövning enligt hyreslagen.

Har en lika stor lägenhet lägre hyra och den lägenheten omfattas av samma förhandlingsordning, tar emellertid en annan princip över. Då har hyresgästen nämligen enligt 21 § hyresförhandlingslagen rätt till den lägre hyran, om inte hyresvärden kan visa att det finns sådana skillnader i bruksvärdet mellan lägenheterna att en hyresskillnad är motiverad (den s.k. likhetsregeln). Likhetsregelns syfte är att se till att de hyresgäster som inte är medlemmar i hyresgästorganisationen inte missgynnas vid hyressättningen.

Ändrar hyresnämnden hyran, gäller den ändrade hyran endast gentemot den hyresgäst som klagat.

2.6 Det individuella förhandlingssystemet

Finns det ingen förhandlingsordning för en fastighet, är hyresförhandlingslagen inte tillämplig beträffande hyrorna för lägenheter på den fastigheten. Detsamma gäller, om det inte finns – eller inte skall anses finnas – någon förhandlingsklausul i hyreskontraktet samt om det visserligen finns en förhandlingsordning men däremot ingen förhandlingsöverenskommelse. I dessa situationer gäller be-

57

stämmelserna i hyreslagen, som enligt 1 § femte stycket är tvingande till hyresgästens förmån. Hyreslagens bestämmelser om hyrans storlek gäller även, när en enskild hyresgäst med stöd av den möjlighet till hyresprövning som finns i hyresförhandlingslagen vill få sin hyra prövad, trots att det finns en förhandlingsöverenskommelse.

När en fastighetsägare vill höja hyrorna för lägenheter som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet, måste han enligt 54 § hyreslagen skriftligen meddela hyresgästerna detta. Om detta inte leder till någon överenskommelse, måste hyresvärden ansöka hos hyresnämnden om villkorsändring enligt hyreslagens regler. Detta måste hyresvärden göra beträffande varje lägenhet, eftersom hyreslagen avser individuella avtal, inte ett kollektivt förfarande. Hyresgästen har motsvarande möjlighet att ansöka om hyressänkning för lägenheten. En klausul innebärande automatisk hyreshöjning en gång om året har i rättspraxis bedömts som oskälig.

En ansökan till hyresnämnden får göras tidigast en månad efter det att meddelandet lämnats till motparten. Hyresnämndens beslut får sedan enligt 55 c § hyreslagen inte avse tiden före det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen eller, om avtalet sagts upp, tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning skett. Rör det sig (som vanligen är fallet) om ett hyresavtal för obestämd tid, får hyresnämndens beslut inte avse tiden innan sex månader förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas. Är hyresavtalet ingånget för bestämd tid, får ändringsbeslutet inte avse tiden före den tidpunkt till vilken uppsägning har skett eller, om ansökan om villkorsändring utan uppsägning gjorts hos hyresnämnden, den tidpunkt till vilken avtalet tidigast hade kunnat sägas upp. Är hyrestiden längre än ett år och sker villkorsändringen på hyresgästens initiativ, får beslutet likväl avse tiden efter det månadsskifte som inträffar närmast efter tre månader från dagen för ansökningen, dock tidigast sedan hyresförhållandet varat ett år i följd.

Det finns inte någon sista tidpunkt för att ge in ansökan till hyresnämnden. Verkan av att vänta länge med att ge in ansökan blir helt enkelt att det dröjer längre innan en ny hyra kan tas ut.

Handlägger hyresnämnden samtidigt ett stort antal hyrestvister av likartad beskaffenhet mellan en hyresvärd och dennes hyresgäster, får nämnden, som nämns ovan, enligt 9 § nämndlagen välja ut ett antal typfall, som man prövar efter muntlig förhandling, och sedan avgöra övriga tvister utan muntlig förhandling, om det är uppenbart att sådan förhandling inte behövs.

58

Hyresnämnden får, när det finns skäl till det, enligt 55 c § hyreslagen förordna att ett beslut om villkorsändring skall gälla från en tidigare tidpunkt än vad som nu har redovisats.

Finns det särskilda skäl för det, får hyresnämnden förordna att ett beslut om villkorsändring får verkställas utan att det vunnit laga kraft. Denna bestämmelse skall tillämpas restriktivt.

Däremot har regeringen flera gånger tagit ställning mot införandet av en möjlighet till interimistisk prövning under ett förfarande (senast i prop. 2001/02:41 s. 37 ff.).

Hyresnämnden får även medge anstånd med betalningen av en hyreshöjning. Har hyresnämnden inte medgett sådant anstånd, har hyresgästen en månad på sig att betala den höjning av hyran som kan bli konsekvensen av en villkorsändringstvist, innan den uteblivna betalningen kan användas som grund för förverkande av hyresrätten.

Kommer hyresvärden och hyresgästen överens i en villkorsändringstvist om hyran, gäller deras överenskommelse, även om den överenskomna hyran strider mot bruksvärdesreglerna.

Ett fordringsanspråk på grund av hyresförhållande preskriberas enligt 61 § hyreslagen två år efter det att hyresgästen lämnade lägenheten, om inte annat avtalas.

2.7 Hur hyran bestäms i särskilda situationer

Finns det en förhandlingsordning för ett hus men har en lägenhetsinnehavare valt att stå utanför förhandlingsordningen enligt hyresförhandlingslagens regler, gäller den s.k. passivitetsregeln i 54 § hyreslagen. Förutsättningen är dock att hyresavtalet gäller för obestämd tid.

Passivitetsregeln innebär följande: Om ett meddelande med rekommenderad post från hyresvärden om hyreshöjning innehåller vissa uppgifter, krävs det att hyresgästen opponerar sig mot höjningen inom viss tid, som inte får understiga två månader, för att han eller hon inte skall bli bunden av den. De uppgifter som meddelandet måste innehålla för att få denna verkan är bl.a. hyreshöjningens storlek angiven i kronor, datum för höjningen (som inte får inträffa före sista dagen för bestridande), sista dag för att opponera sig och information om möjligheten till prövning hos hyresnämnden.

Opponerar sig hyresgästen, måste hyresvärden begära hyresnämndens prövning av hyran enligt de vanliga regler om detta (54 § hyreslagen) som redovisas ovan.

59

Om en hyra blivit gällande enligt passivitetsregeln, får en ny hyra, som efter prövning hos hyresnämnden ersätter denna gamla hyra, tillämpas från det datum då den gamla hyran började gälla, förutsatt att ansökan om prövning av den gamla hyran gjorts inom tre månader. I en sådan situation gäller alltså inte sexmånadersregeln.

Vid upplåtelser av möblerade och omöblerade rum och vid andrahandsupplåtelser av andra bostadslägenheter gäller enligt 55 d § hyreslagen följande regler, om upplåtelsen inte sker för fritidsändamål:

Om hyresgästen har betalat en hyra som överstigit bruksvärdet, kan han hos hyresnämnden kräva tillbaka det överstigande beloppet från hyresvärden inom två år från betalningen, dock senast inom tre månader från det att hyresgästen lämnade lägenheten. I samband med en sådan prövning kan hyresgästen även få sin framtida hyra fastställd med tillämpning av bruksvärdesreglerna.

60

3 Utländska förhållanden

3.1 Inledning

Redan en ytlig översikt ger vid handen att det råder olika förutsättningar på hyresbostadsmarknaden i olika länder, vilket i Europa också avspeglas i att denna marknad inte generellt sett omfattas av EU:s regelverk. Ett exempel på hur förhållandena skiljer sig mellan Sverige och andra länder är att de mest utsatta medborgarna på många håll i Europa omfattas av system för socialt boende, på engelska ”social housing”, där hyrorna bestäms enligt särskilda regler. I sådana länder är det möjligt att behovet av generella regler som säkerställer skäliga hyror är mindre än i Sverige, där vi inte har någon sådan särreglering. Regler om hyra måste ses i samband med befintliga bidragssystem och annan – särskilt social – lagstiftning i ett land för man skall kunna få en rättvisande bild av hur systemet fungerar i det landet.

I Sverige har de fria marknadsmekanismerna inskränkts på hyresområdet genom bruksvärdessystemet. Den lösning som Sverige där valt är ovanlig i ett internationellt perspektiv. Grundtanken att skydda hyresgäster mot marknadsmekanismernas fulla genomslag på hyresmarknaden återspeglas emellertid i många länders lagstiftning i olika grad och på olika sätt.

Inte minst med hänsyn till att bostadspolitiken och de lagregler som gäller för hyressättning skiljer sig mycket åt mellan olika länder har utredningen inte ansett det motiverat att göra någon mer ingående studie av utländsk rätt. Med hänsyn till den relativt stora likheten mellan de nordiska samhällena och nordisk rätt på många områden vill utredningen emellertid lämna en kortare redovisning av vilka regler som finns i våra nordiska grannländer. Den huvudsakliga källan för denna redovisning är en skrift från Nordiska rådet, Hyressättning i de nordiska länderna.

61

3.2 Danmark

I Danmark har man tre former av hyressättning.

Den friaste hyressättningen gäller för hus byggda efter år 1991. Där får en hyresvärd ta ut marknadshyra för nya hyresavtal. Hyresökningarna får dock sedan inte överstiga ett nettoprisindex eller en i förväg bestämd hyrestrappa.

Hyran för hus som är byggda tidigare kan bestämmas enligt två olika modeller, där varje kommun får bestämma vilken modell som skall tillämpas.

Hyran för flertalet lägenheter bestäms med beaktande av en omkostnads- eller kostnadstäckningsprincip. Vid tillämpningen av kostnadstäckningsprincipen utgår man från av hyresnämnden kända normaltal för varje budgetpost. Om hyresvärden har högre kostnader, måste han visa både kostnadens faktiska storlek och att denna kostnad var nödvändig för att värden skulle kunna fullgöra sina förpliktelser mot hyresgästerna. Det finns för dessa lägenheter en fastställd nivå för vad som skall anses vara skälig avkastning.

För en mindre andel av lägenheterna bestäms hyran genom en jämförelse med hyran för andra, jämförbara lägenheter i kvarteret eller området. Hyran får inte överstiga nivån i jämförelselägenheterna med mer än tio–femton procent.

3.3 Norge

I Norge får parterna fritt bestämma hyran för nya hyresavtal, så länge den inte med mer än ca. tio procent överstiger den hyra som normalt kan erhållas vid avtalstidpunkten för en lägenhet av liknande slag och med liknande avtalsvillkor. Under löpande avtalsperiod kan hyran ändras endast under vissa, begränsade förutsättningar, t.ex. efter index, dock högst en gång per år.

Efter tre år kan hyresgästen få hyran ändrad till s.k. ”gängse hyra”, vilket innebär genomsnittet av avtalade hyror för likvärdiga lägenheter oavsett när avtalen ingåtts. Detta system innebär att hyran anpassas till marknadshyran men att detta sker långsamt och i små steg. Ett problem här är dock avsaknaden av statistik om hyresnivåer; de uppgifter som finns avser huvudsakligen nyproduktion (Langsether, Gulbrandsen & Annaniassen s. 96 f.).

62

3.4 Finland

I Finland råder en ganska långtgående avtalsfrihet. I det privata beståndet råder full avtalsfrihet beträffande hyror. Avtalsfrihet råder även om principerna för hyresjusteringar. Har sådana inte avtalats från början, kan hyran inte höjas. Det är vanligt att hyresjusteringar regleras genom indexklausuler.

En hyresgäst har möjlighet att få sin hyra sänkt, om den utan sådan orsak som kan anses godtagbar i hyresförhållanden väsentligt överstiger gängse hyra för lägenheter som har samma hyresvärde och används för samma ändamål inom området. Vid avgörandet av vad som skall vara gängse hyra skall man utgå från en bild av hyresbostadsmarknaden på orten.

Även hyresvärden har möjlighet att få en oskälig hyra ändrad. Avtalsfriheten gäller endast i den mån lägenheterna är byggda utan statligt stöd. Har sådant stöd utgått, får endast självkostnadshyra tas ut.

63

4 Hyrorna för nybyggda lägenheter

4.1 Utgångspunkter

Utredningens bedömning: Den som överväger att bygga ett hyreshus kan inte alltid förutse om hyran kommer att täcka produktionskostnaderna, om den prövas enligt bruksvärdesprincipen. Detta problem blir särskilt påtagligt på orter där allmännyttan inte bygger nya bostäder samt i en situation där kostnaderna för produktion av hyresbostäder ökar.

Hyresrätten är en av flera former av boende. Den passar särskilt väl för den som inte vill ta den ekonomiska risk som är förenad med att köpa sin bostad, som inte vill engagera sig i sitt boende på det sätt som krävs av den som har ett eget hus eller en bostadsrätt eller som räknar med att inom en relativt snar framtid byta bostad.

Hyresrätten har således fördelar både för enskilda och – genom att möjliggöra en rörlighet i befolkningen – för samhället, inte minst näringslivet. Det är angeläget att det finns ett tillräckligt stort utbud av hyresbostäder för att täcka efterfrågan.

På vissa håll i landet finns det gott om tomma hyresbostäder. Av Statistiska centralbyråns statistik framgår det således att det finns ett antal kommuner där mellan 10 och 20 procent av de allmännyttiga bostäderna står tomma; någon motsvarande statistik för privata hyreshus finns inte.

Den generella bilden är emellertid snarast den motsatta: På flertalet orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder fem procent av beståndet, och på många orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder en procent – inte minst i Stockholm, men även på orter i Norrland såsom Umeå och Luleå, i Dalarna såsom Mora och Leksand och i Värmland såsom Kil och Sunne.

På många orter är det således svårt att få tag på hyresbostäder över huvud taget. Även om det finns lediga lägenheter av mindre

64

attraktivt slag på en ort, kan det dessutom vara så att det på samma ort finns en brist på attraktiva hyresbostäder.

Brist på hyresbostäder är negativ för enskilda och kan även hämma en nödvändig flexibilitet på bostadsmarknaden. Det är även en allmän uppfattning att det höga trycket på hyresbostadsmarknaden på vissa orter – inte minst i Stockholm – har lett till att det uppstått en svart marknad för hyresavtal, trots att det är straffbart att ta betalt för sådana.

I ett läge där det finns en efterfrågan på hyresbostäder borde det på en väl fungerande bostadsmarknad även byggas nya sådana bostäder. Behovet av nya hyresbostäder har emellertid inte täckts. Detta har många förklaringar. I rapporten Bostadsbyggandets hinderbana (Ds 2003:6) till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) anges följande huvudsakliga orsaker till bristen på nybyggnation av hyresbostäder:

• På efterfrågesidan har det funnits en ökande efterfrågan på centralt belägna bostäder, alltså bostäder i områden där det varit svårast att öka utbudet.

• På utbudssidan har det funnits problem med bl.a. planeringsprocessen och med konkurrensen på byggmarknaden.

• När det gäller regelverket har skattereglerna varit förmånligare för bostadsrätt än för hyresrätt. Vidare har hyressättningssystemets utformning dämpat viljan att bygga; utredningen återkommer nedan till på vilket sätt detta inverkat.

Orsakerna till att det inte byggs nya hyresbostäder är således flera. Hyressättningssystemets utformning är bara en av flera bidragande faktorer. Rättar man bara till en av många brister i systemet, är det inte säkert att effekterna på byggandet blir särskilt stora. Utredningens uppdrag är emellertid begränsat till att gälla frågan om hur hyressättningssystemet kan förbättras så att det inte utgör en begränsande faktor för nyproduktion av hyresbostäder.

En hyresgäst i en nybyggd lägenhet har efter sex månader möjlighet att begära att hyran för lägenheten skall prövas mot lägenhetens bruksvärde. Vid den prövningen spelar produktionskostnaderna principiellt sett inte någon roll. Hyran skall, som framgår av kapitel 2, i stället bestämmas med hänsyn till lägenhetens standard, läge m.m.

För de kommunala bostadsföretagens del sätts dock i praktiken hyrorna med utgångspunkt i en kostnadstäckningsprincip. Denna har tidigare framför allt tillämpats på företagsnivå, vilket betytt att

65

ett nytt hus inte nödvändigtvis burit sig självt kostnadsmässigt utan att hyresgästerna i det befintliga beståndet varit med och betalat för byggandet av nya bostäder. Så var t.ex. fallet i det s.k. S:t Eriksmålet (rättsfallet RH 1999:91). På senare tid har emellertid de kommunala bostadsföretagen i ökande utsträckning låtit nyproduktionen bära sig själv.

För de privata bostadsföretagens del bestäms hyran för en nybyggd lägenhet som huvudregel efter jämförelse med hyran för en likvärdig lägenhet i ett hus som ägs av ett kommunalt bostadsföretag på orten.

Finns det på orten inte något kommunalt bostadsföretag eller bygger det eller de kommunala bostadsföretag som finns på orten inte några nya hus, så saknas det naturliga jämförelselägenheter i den kategori som är hyresnormerande, alltså det allmännyttiga beståndet. Detta skapar en påtaglig osäkerhet för de privata fastighetsägarna om vad en prövning av hyrorna i ett eventuellt nytt hus kan komma att grunda sig på. Denna brist på förutsebarhet avseende hyresprövningen kan på ett olyckligt sätt bidra till att privata fastighetsägare väljer att inte bygga nya hyreshus.

Finns det däremot på orten ett kommunalt bostadsföretag, som bygger nya hus, bör bruksvärdessystemets uppbyggnad i dagsläget inte utgöra något problem för nyproduktionen. Den omständigheten att kommunala bostadsföretag tidigare kan ha underprissatt nyproduktionen och att sådant enligt vad Svea hovrätt fann utrett i S:t Eriksmålet skett även relativt nyligen kan emellertid göra att det finns farhågor – befogade eller ej – bland privata fastighetsägare om att de till följd av bruksvärdessystemets uppbyggnad riskerar att inte få igen sina pengar, om de bygger nya hyreshus. Sådana farhågor bör enligt utredningens mening undanröjas.

Därtill kommer en annan faktor. I dagsläget är risken för de privata fastighetsägarna visserligen i allmänhet begränsad, förutsatt att allmännyttan bygger nya hyresbostäder. Det hänger samman med att kostnaderna för nyproduktionen för närvarande minskar, vilket underlättar att vid en prövning av hyran för nyproducerade lägenheter hitta sådant jämförelsematerial i det nyligen producerade beståndet att nyproduktionen lönar sig. I en framtida situation där produktionskostnaderna ökar kommer jämförelselägenheterna emellertid att ha hyressatts med utgångspunkt i en lägre produktionskostnad, vilket gör att de privata fastighetsägarna kan få svårt att förutse att nyproduktion av hyresbostäder skulle löna sig även på orter där allmännyttan relativt nyligen byggt nya hyreshus.

66

Mot bakgrund av dessa förhållanden finns det enligt utredningens uppfattning anledning att justera hyressättningsreglerna så att de inte motverkar uppförandet av nya hus i de situationer utredningen berör ovan. Justeringarna bör givetvis inte medföra större påverkan på hyressättningssystemet än vad behovet motiverar. Av direktiven följer att de förslag utredningen kan komma att lägga i denna del inte får medföra att hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet påverkas.

Som framgår av det anförda bör en reform innebära att man skapar större förutsebarhet för den fastighetsägare som funderar på att bygga ett nytt hyreshus. En annan viktig utgångspunkt, som inte står i motsättning till detta, är att en reform även bör värna om hyresgästernas intresse av skäliga hyresavtal.

4.2 Valet av modell

Utredningens förslag: Har hyran för en nyproducerad lägenhet bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, som slutits innan det första hyresavtalet ingåtts för lägenheten, skall hyran vara bindande, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. En sådan förhandlingsöverenskommelse bör med andra ord ges en presumtionsverkan.

Utredningens bedömning: Det bör inte införas några särskilda kriterier för nyproduktionshyror. Inte heller bör någon presumtionsverkan införas beträffande avtal mellan fastighetsägare och enskilda hyresgäster.

4.2.1 Inledning

En reform måste ta sin utgångspunkt i att en fastighetsägare utan hinder av bruksvärdessystemets uppbyggnad skall kunna förutse att han genom hyran kommer att få produktionskostnaderna för sitt hus täckta. Fastighetsägaren skall således inte behöva riskera att hyran vid en bruksvärdesprövning sänks under denna nivå.

Utredningen har övervägt olika tänkbara sätt att åstadkomma detta och redovisar dessa mer utförligt nedan. I korthet rör det sig om följande modeller, som alla skulle tillämpas under en begränsad period efter uppförandet av ett hus:

• Särskilda kriterier skapas för nyproduktionshyror.

67

• Har en hyra bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, får hyran inte ändras, om det inte föreligger synnerliga skäl.

• Hyresnämnden kan ge ett förhandsbesked om hyran för en lägenhet antingen med utgångspunkt i kostnadskriterier eller efter en mer formell prövning. En formell prövning skulle innebära att en hyra inte får ändras utan att det föreligger synnerliga skäl, om den har bestämts i ett enskilt avtal mellan en fastighetsägare och en hyresgäst och hyresnämnden har godkänt den efter en prövning av att hyresgästen fått all nödvändig information.

4.2.2 Särskilda kriterier för nyproduktionshyror

Utredningen har övervägt hur ett system skulle kunna utformas där hyran för nyproducerade hus bestäms med ledning av skäliga kostnader för framför allt produktion, drift och underhåll av husen. I ett sådant system skulle frågan om avskrivningstider bli central. Förutom de angivna parametrarna skulle man vid konstruktionen av ett kostnadsbaserat system även behöva beakta frågan om man vid bestämmandet av hyran skulle få ta hänsyn till en kalkylränta, dvs. ett avkastningskrav på fastighetens kapitalvärde, och hur stor denna i så fall skulle vara.

Av direktiven följer att det system utredningen föreslår – således även ett kostnadsbaserat system – skall innefatta en möjlighet till prövning av hyrans skälighet.

Vid utredningens överväganden har det visat sig att beräkningen av kostnaderna för ett hyreshus är förenad med stor osäkerhet. En kostnadshyresmodell kan inte beskrivas på ett exakt sätt, och den praktiska tillämpningen av sådana modeller kan variera (jfr SOU 2004:28 s. 71 ff.). Resultatet av en beräkning kan variera med 20–30 procent beroende på vem som gör beräkningen utan att man kan säga att någon av beräkningarna är felaktig. När det gäller kostnadshyressättning av vissa statliga byggnader har det också visat sig omöjligt att i detalj föreskriva hur en kostnadshyra skall beräknas, och det har i stor utsträckning förekommit skilda meningar om värdet av de faktorer som beräkningarna skall grunda sig på (SOU 2004:28 s. 129).

Den osäkerhet som är förenad med en kostnadshyresmodell är alltför stor för att en fastighetsägare skall kunna antas våga lita till en prövning i efterhand som sker med utgångspunkt i kostnads-

68

kriterier. Ett system för särskilda nyproduktionshyror bör därför inte bygga på sådana kriterier.

Utredningen återkommer nedan till frågan om en kostnadshyresmodell skulle kunna tillämpas i samband med en förhandsprövning av en hyra.

4.2.3 Verkan av en förhandlingsöverenskommelse

I den överenskommelse mellan hyresbostadsmarknadens parter som är en viktig bakgrund till utredningens direktiv föreslås det att villkor som gäller ett nyproducerat hus och avtalats mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation skall vara bindande, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. I direktiven redovisas detta förslag men betonas samtidigt att det skall vara möjligt att pröva avtalade hyresvillkors skälighet.

Förslaget från parterna innebär alltså att en förhandlingsöverenskommelse skall gälla, om det inte läggs fram väldigt starka skäl för att den är felaktig. Med juridisk terminologi kan detta uttryckas som att förhandlingsöverenskommelsen får en presumtionsverkan.

En sådan modell skulle enligt utredningens bedömning skapa en möjlighet till önskad förutsebarhet för fastighetsägarna. Samtidigt skulle modellen säkerställa att sådana hyror som omfattas av en presumtionsverkan och därmed i praktiken blir mycket svåra att ändra inte bestäms utan medverkan av en hyresgästorganisation med den trygghet för hyresgästerna detta innebär.

Förslaget ger det kollektiva hyressättningssystemet och dess parter en betydelse som är större än den de har enligt gällande rätt. Samtidigt måste man hålla i minnet att det även i dagens system kan slutas mer långtgående avtal när en hyresgästorganisation förhandlar än när en enskild hyresgäst gör det. Det är endast en hyresgästorganisation som får avtala bort vissa rättigheter som hyresgäster annars har i fråga om standard och underhåll och som får avtala om hyreskompensation för införande av system för självförvaltning.

Det kollektiva hyresförhandlingssystemet har alltså även i gällande hyreslagstiftning ansetts särskilt lämpat att tillgodose hyresgästernas trygghet och intressen. I detta system säkerställs det också att den organisation som företräder hyresgästerna i ett hus har tillräckliga kvalifikationer för sin uppgift.

Den roll en hyresgästorganisation får med den nu diskuterade modellen kan för övrigt i viss mån jämföras med den roll arbets-

69

marknadens parter har i många europeiska länder inom ramen för s.k. allmängiltigförklaring av kollektivavtal.

En sådan reform som föreslagits av hyresbostadsmarknadens parter skulle sammanfattningsvis utvidga det kollektiva förhandlingssystemets betydelse när det gäller nyproducerade hus men inte innebära någon radikal kursändring i denna fråga.

Nackdelen med en presumtionsverkan är framför allt att nya hyresgäster får svårare att få en prövning till stånd av sina hyror. Samtidigt skulle en ny hyresgäst som slöt ett hyresavtal för en lägenhet vars hyra omfattades av en presumtionsverkan vara väl medveten om att så var fallet; en förutsättning för att en förhandlingsöverenskommelse skall medföra presumtionsverkan bör enligt utredningens mening vara att den måste ha slutits före hyresavtalet, så att inte en hyresgäst som slutit ett avtal i tron att det skall kunna prövas fullt ut av hyresnämnden i efterhand riskerar att drabbas av en presumtionsverkan.

Hyresgästen skulle således stå inför ett fritt val, samtidigt som han genom hyresgästorganisationens medverkan skulle vara skyddad mot att hyran blev oskälig. Nackdelen av den inskränkta prövningsmöjligheten bör därför inte överdrivas.

Under förutsättning att systemet utformas på ett sådant sätt att hyran kan ändras i klara fall av missbruk av presumtionsreglerna anser utredningen att intresset av att få till stånd en större nyproduktion av hyresbostäder väger tyngre än nackdelen av hyresgästernas inskränkta prövningsmöjlighet.

Systemet innebär att en fastighetsägare själv kan välja om han vill sluta en förhandlingsöverenskommelse med en hyresgästorganisation och på så sätt komma i åtnjutande av presumtionsverkan eller om han i stället vill sluta avtal med de enskilda hyresgästerna; utredningen återkommer nedan till frågan om vilken verkan sådana avtal bör ha.

Utredningen förutsätter att både den etablerade hyresgäströrelsen och andra hyresgästorganisationer är lojala mot ett system med presumtionsverkan för förhandlingsöverenskommelser och medverkar till förhandlingar, om en fastighetsägare önskar sådana.

Ett system med de angivna utgångspunkterna utgör enligt utredningens bedömning en framkomlig väg för att stärka förutsebarheten avseende hyrorna och därmed gynna nyproduktionen av hyresbostäder. I avsnitt 4.3 kommer utredningen att överväga den närmare utformningen av ett sådant system.

Dessförinnan finns det anledning att behandla vad som skall hända, om de kollektiva förhandlingarna strandar.

70

4.2.4 Förhandsprövning i hyresnämnden?

Inledning

Utredningens utgångspunkt är att förhandlingsöverenskommelser om nyproduktionshyror kommer att kunna komma till stånd. Det kan emellertid tänkas att parterna i de kollektiva förhandlingarna inte kommer överens om nyproduktionshyrorna. Utredningen har för sådana situationer, där de kollektiva förhandlingarna strandat, diskuterat om det för nybyggda lägenheter som ett komplement till den modell som redovisas i närmast föregående avsnitt även skall kunna slutas individuella hyresavtal med begränsade prövningsmöjligheter och i så fall under vilka förutsättningar. Vidare har utredningen diskuterat möjligheterna till förhandsbesked från hyresnämnden.

Förhandsprövning av individuella hyresavtal

Om en fastighetsägare och en hyresgäst slutit ett hyresavtal, skulle det kunna finnas en bestämmelse om att detta under vissa förutsättningar skulle vara bindande, om inte synnerliga skäl talade för motsatsen. Även ett enskilt avtal skulle alltså kunna tillmätas presumtionsverkan. Detta skulle kunna åstadkommas genom att det i avtalet fördes in ett förbehåll mot vanlig hyresprövning under högst tio år.

För att skydda hyresgästerna skulle en bestämmelse om presumtionsverkan för individuella hyresavtal behöva innebära att en sådan verkan inträdde först om förbehållet mot vanlig hyresprövning godkänts av hyresnämnden.

I den modell utredningen framför allt diskuterat skulle hyresnämndens prövning ta sin utgångspunkt i de förhållanden under vilka avtalet slutits. En sådan prövning skulle kunna utformas så att hyresnämnden skulle ha att godkänna ett förbehåll, om inte synnerliga skäl talade emot ett godkännande med hänsyn till omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Nämnden skulle i en sådan modell inte bedöma skäligheten i den avtalade hyran enligt bruksvärdesreglerna eller några andra kriterier, utan prövningen skulle närmast avse om hyresgästen fått all nödvändig information.

En modell av detta slag skulle skapa goda möjligheter för fastighetsägare att bygga nya hyreshus på förutsebara villkor även i de fall där de kollektiva förhandlingarna strandat. Modellen skulle vara

71

särskilt positiv för mindre fastighetsägare. Den skulle emellertid innebära att enskilda hyresgäster kunde avtala om hyror som avsevärt överstiger bruksvärdet utan vare sig en reell möjlighet till senare justering eller den trygghet som ligger i en hyresgästorganisations medverkan vid hyressättningen. Den genomsnittlige hyresgästen skulle komma att ha en svag förhandlingsposition gentemot fastighetsägaren.

Hyresrätten skiljer sig från t.ex. bostadsrätt eller egnahem därigenom att den skall stå till buds för personer som inte vill ta de ekonomiska risker som är förenade med andra typer av boende. Hyresrätten skall vara en trygg boendeform.

Som ett skydd för hyresgästerna finns bl.a. reglerna om bruksvärdesprövning. Den inskränkning utredningen ovan föreslår i bruksvärdesprövningen genom införandet av en presumtionsregel för nyproduktion utgår från att hyresgästernas intressen har tagits till vara av en organisation som företräder dessa. Något motsvarande skydd som säkerställer att privata fastighetsägare inte kan utnyttja en marknadssituation för att sluta avtal om höga hyror finns inte i den nu diskuterade modellen.

Starka konsumentpolitiska skäl kan således anföras mot denna modell.

Av direktiven framgår det dessutom att utredningen skall söka finna lösningar som samtliga tre organisationer på hyresmarknaden står bakom. Det har under utredningsarbetet visat sig att denna förutsättning inte skulle vara möjlig att uppfylla med den nu redovisade modellen.

Utredningen lägger därför inget förslag av denna innebörd.

Förhandsprövning av hyrans skälighet

Ovan har utredningen diskuterat – och avfärdat – en prövning av hyran i efterhand med utgångspunkt i kostnadskriterier. Frågan är om det skulle vara möjligt att konstruera ett system med sådan prövning på förhand.

Vid en förhandsprövning får en fastighetsägare ett besked om vilken hyra han kan få ta ut och kan med utgångspunkt från det beskedet avgöra om huset skall byggas eller inte. Behovet av förut-

72

sebarhet skulle således på sätt och vis bli tillgodosett i ett system med förhandsprövning enligt kostnadskriterier.

Å andra sidan leder den osäkerhet som är förenad med kostnadshyressättning och som redovisas ovan till att det knappast kan antas utbildas en praxis enligt fasta kriterier. Det kommer även på sikt att bli svårt för en hyresnämnd att göra en bedömning som inte blir lätt att angripa.

Osäkra bedömningsgrunder och avsaknad av tydlig praxis kan förväntas leda till många överklaganden. Det finns goda skäl att avstå från att skapa system som redan på förhand kan förväntas få en sådan effekt.

Vidare skulle en prövning i hyresnämnd på förhand med utgångspunkt i kostnadskriterier närma sig ett system med hyresreglering. Ett sådant system har klara nackdelar och bör inte införas.

Utredningen anser därför inte att en prövning med utgångspunkt i kostnadskriterier är en framkomlig väg, även om den sker på förhand.

Möjligheter att hantera strandade förhandlingar inom det kollektiva förhandlingssystemet

Även om det inte i lagstiftningen ges någon möjlighet till presumtionsverkan i en situation där de kollektiva förhandlingarna strandat, behöver detta inte utesluta att en sådan situation kan hanteras av parterna själva inom ramen för sådana tvistlösningsmekanismer som parterna själva byggt upp, såsom Hyresmarknadskommittén eller Bostadsmarknadskommittén (vilka beskrivs i kap. 2). Detta är emellertid en fråga för parterna på hyresbostadsmarknaden, inte en fråga för lagstiftaren.

73

4.3 Den närmare utformningen av ett system med presumtionsverkan för förhandlingsöverenskommelser

Utredningens förslag: För att en förhandlingsöverenskommelse skall kunna tillmätas presumtionsverkan måste vissa krav vara uppfyllda. Överenskommelsen skall gälla en bostadslägenhet i ett nybyggt hus eller en lägenhet som byggts om från t.ex. lokal eller förråd till bostad. Den måste även ha slutits mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation som är etablerad på orten. En förhandlingsöverenskommelse kan slutas beträffande såväl ett befintligt (men nybyggt) som ett planerat hus. En hyra som omfattas av presumtionsverkan får inte användas som jämförelsematerial vid bestämmande av en annan hyra. Om det föreligger synnerliga skäl, bryts presumtionen för den förhandlade hyrans riktighet. Med synnerliga skäl avses klara oegentligheter vid förhandlingarna. Utan hinder av presumtionen får hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten eller till tillval eller frånval som hyresgästen har gjort. Presumtionen gäller inte förhandlingsersättning till en hyresgästorganisation. Tio år efter det att den första hyresgästen i lägenheten fått tillträde till den upphör presumtionen för lägenhetens hyra att gälla.

4.3.1 Systemets tillämpningsområde

Systemet bör i princip omfatta nybyggda hus. En ombyggnad av hyreslägenheter skapar normalt inte fler bostäder och bör därför inte omfattas av systemet. Däremot bör en ombyggnad av utrymmen som i dag inte används till bostäder omfattas av regleringen. Det kan röra sig om att vindsförråd i ett hyreshus byggs om till bostäder eller om en ombyggnad av lokaler till bostäder. Denna avgränsning är för övrigt i princip densamma som i förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för byggande av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist och förordningen (2003:506) om investeringsstimulans för byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder.

74

4.3.2 Förhandling och förhandlingstidpunkt

En effektiv ordning med presumtion för kollektivt förhandlade hyrors riktighet förutsätter att det är möjligt att slutföra de kollektiva förhandlingarna redan innan ett hus börjar byggas. I hyresförhandlingslagen behöver det därför klargöras att en förhandlingsordning kan ingås även för ett hus på planeringsstadiet.

I praktiken torde det bli fastighetsägaren som tar initiativet till en förhandling och därmed bestämmer på vilket stadium i byggprocessen den sker. En förhandling kan gå till på det sättet att fastighetsägaren för hyresgästorganisationen presenterar ett underlag i form av bl.a. kalkyler och ritningar (som kan, men inte behöver vara, bygglovshandlingar) och att hyresgästorganisationen med stöd av detta material och sin erfarenhet samt med beaktande av de intressen den har att tillgodose gör en bedömning av rimligheten i den begärda hyran. Når parterna ett resultat som båda är nöjda med, sluts en förhandlingsöverenskommelse. Når de inget sådant resultat, får fastighetsägaren välja mellan att bygga huset ändå och få hyran bedömd enligt bruksvärdesprincipen, att skrinlägga sina planer på ett nytt hyreshus eller att, om en sådan möjlighet skapas av organisationerna på hyresbostadsmarknaden och deras medlemmar, låta tvisten lösas av ett partssammansatt tvistlösningsorgan.

4.3.3 Parterna

Fråga är med vilken hyresgästorganisation en fastighetsägare skall ingå en förhandlingsordning – och därefter en förhandlingsöverenskommelse – för ett hus som ännu inte är byggt. En annan fråga rörande behörig hyresgästorganisation är hur hyresnämnden skall besluta i en – låt vara närmast teoretisk – situation där flera hyresgästorganisationer var för sig begär en förhandlingsordning för ett sådant hus.

Regleringen av en hyresgästorganisations rätt till förhandlingsordning fäster vikt vid det antal lägenheter som förhandlingsordningen kan förväntas komma att omfatta (10 § hyresförhandlingslagen). I ett nytt hus kommer förhandlingsordningen alltid att omfatta alla lägenheter till en början, och när det gäller tiden efter det att hyresgästerna har möjlighet att lämna det kollektiva förhandlingssystemet, uttalas det i kommentaren till hyresförhandlingslagen att man i allmänhet torde kunna utgå från att flertalet av

75

lägenheterna även efter hyresförhållandets tre första månader kommer att omfattas av förhandlingsordningen. Den omständigheten att det i ett hus på planeringsstadiet oftast inte torde finnas några tilltänkta hyresgäster spelar därför mindre roll.

När fastighetsägaren skall förhandla om kommande hyror för att utröna om det alls är lönt att bygga ett visst hyreshus – en situation där det vanligen ännu inte finns några hyresgäster – framstår det som naturligt att han gör det med en organisation som är etablerad på orten. Det kan röra sig om den allmänt etablerade hyresgäströrelsen i form av Hyresgästföreningen men också om en lokal, sedan tidigare etablerad hyresgästorganisation. Skulle det förekomma att flera hyresgästorganisationer får anses etablerade på en ort, bör fastighetsägaren ha rätt att välja med vilken organisation han vill förhandla så länge ett hus befinner sig på planeringsstadiet. Har en fastighetsägare slutit en förhandlingsöverenskommelse med en hyresgästorganisation som är etablerad på orten, bör alltså denna överenskommelse gälla även om en annan hyresgästorganisation är bättre etablerad.

En förening kan givetvis inte anses etablerad på orten, om den består av personer som agerar som bulvaner för fastighetsägaren i syfte att förhandla fram för denne gynnsamma hyror men sedan inte själva bosätter sig i lägenheterna. En sådan förening framstår närmast som fiktiv. Har en bulvansituation av detta slag förelegat vid slutandet av en förhandlingsöverenskommelse, bör överenskommelsen inte tillmätas presumtionsverkan.

Det kan även finnas situationer som inte är renodlade bulvansituationer men där man ändå måste fråga sig om en förening bör anses etablerad i lagens mening. Den närmare gränsdragningen avseende vad som skall anses som en etablerad hyresgästorganisation är inte möjlig att göra i lag utan får – med de ovan gjorda uttalandena – överlämnas till rättstillämpningen.

Fråga är när ett hus så att säga börjar vara på planeringsstadiet, alltså i vilket skede det på en – normalt sett obebyggd – fastighet skall anses finnas ett hus på planeringsstadiet. Enligt utredningens mening bör det för att så skall anses vara fallet ha vidtagits konkreta och seriösa åtgärder i form av i vart fall upprättande av handlingar.

Ett hus bör inte längre anses vara på planeringsstadiet, när de egentliga byggnadsarbetena påbörjats. Med detta avser utredningen den tidpunkt då gjutning av källargolv eller bottenplatta påbörjats, alltså samma avgränsning som i Boverkets föreskrifter om statlig bostadsbyggnadssubvention.

76

4.3.4 Innebörden i begreppet ”synnerliga skäl”

Begreppet synnerliga skäl bör avgränsas så att det endast undantagsvis kan anses uppfyllt, samtidigt som det säkerställer att en hyresgäst inte blir bunden av en hyra som en hyresgästorganisation t.ex. blivit lurad att gå med på. Vid en avvägning mellan dessa intressen anser utredningen att kravet på synnerliga skäl bör vara uppfyllt när det förekommit klara oegentligheter vid de kollektiva förhandlingarna. Det rör sig framför allt om de situationer som enligt 2836 §§ lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen) leder till avtals ogiltighet: hot, tvång, svek, ocker samt de s.k. generalklausulerna i 33 och 36 §§avtalslagen. Med de senare avses situationer där det skulle strida mot tro och heder att åberopa en rättshandling med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst eller det annars skulle vara oskäligt att tillämpa ett avtalsvillkor. Fall av oegentligheter vid hyresförhandlingar kan vara där det står klart att en fastighetsägare presenterat ett oriktigt underlag vid förhandlingarna och det måste antas att felet påverkat hyran i mer än ringa mån. Det kan givetvis också röra sig om sådana ovanliga situationer som att en företrädare för endera parten uppenbart inte varit i stånd att sköta förhandlingarna på grund av sjukdom eller annan orsak och detta måste ha stått klart för andra parten eller en företrädare för denne eller att en företrädare för den ena parten av någon orsak som är hänförlig till den andra – såsom hot, mutor e.d. – underlåtit att sköta sitt uppdrag som han borde.

4.3.5 Presumtionsverkans varaktighet

Det undantag från den vanliga hyreslagstiftningen som presumtionen utgör i fråga om ett visst hus bör inte gälla under längre tid än vad som är företagsekonomiskt motiverat. En väl avvägd tidrymd är enligt utredningens mening tio år från den dag då den första hyresgästen i lägenheten tillträdde den.

4.3.6 Justering av hyran

Under de tio år då presumtionen gäller kan kostnaderna för drift och underhåll av ett hus ändras såväl nominellt (på grund av inflation) som reellt (på grund av kostnadsökningar i samhället

77

eller förändringar av skatter och avgifter). Det framstår därför som skäligt att hyran kan ändras under denna tid.

En justering av en hyra som bestämts av parterna i de kollektiva förhandlingarna torde i normalfallet komma till stånd efter kollektiva förhandlingar. I sådana fall där parterna inte kommer överens eller där en enskild hyresgäst är missnöjd med resultatet av de kollektiva förhandlingarna måste det dock finnas kriterier för hyresnämndens prövning. Eftersom den ursprungliga hyran inte bestämts med utgångspunkt i bruksvärdesprincipen, är det självklart att inte heller en hyresjustering kan utgå från denna. Däremot framstår det som naturligt att den allmänna hyresutveckling som äger rum på en ort får återspeglas även i det nyproducerade beståndet. På så sätt kan de ändrade kostnaderna för förvaltning av de nyproducerade bostäderna grovt sett bli täckta utan att det därmed sker något överkompensation. Med hänsyn till allmännyttans hyresnormerande roll torde den allmänna hyresutvecklingen på en ort vanligen kunna antas vara densamma som den allmänna hyresutvecklingen i allmännyttan på orten. Vad som avses med detta är den genomsnittliga procentuella förändringen av bruksvärdeshyrorna i allmännyttan.

Skulle en fastighetsägare under ett eller flera år ha underlåtit att ta ut en hyreshöjning han skulle ha rätt till enligt en bestämmelse av denna innebörd, bör det inte medföra att fastighetsägaren ett senare år får ta ut en högre hyreshöjning än vad det årets allmänna hyresutveckling på orten motiverar.

En rätt till hyresjustering i enlighet med det anförda kommer att utgöra ett undantag från presumtionsregeln om en kollektivt förhandlad inflyttningshyras riktighet under tio år. Enskilda hyresgäster kommer därmed att ha möjlighet att få hyresjusteringar prövade rättsligt fullt ut. Detta är också fullt rimligt med hänsyn till att sådana justeringar, till skillnad mot inflyttningshyrans storlek, inte varit kända för dem, när de flyttade in i sina lägenheter.

4.3.7 Presumtionsverkan och likhetsprincipen

Likhetsprincipen i 21 § hyresförhandlingslagen innebär att samma hyra skall bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och

78

övriga omständigheter kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet. Inom ett och samma hus medför denna bestämmelse enligt utredningens bedömning inte några påtagliga problem för tillämpningen av presumtionsbestämmelsen, eftersom de bedömningar som där kan behöva göras är relativt enkla. Exempelvis kan det i ett visst fall vara skäligt att en lägenhet högt uppe i ett hus får högre hyra än en lägenhet långt nere i huset. Bestämmelsen medför emellertid problem, om en förhandlingsordning omfattar såväl nyproducerade som äldre hus, eftersom avsikten är just att det under en tioårsperiod skall kunna råda andra hyresnivåer i det nyproducerade huset än i övriga hus i samma förhandlingsordning.

För sådana nyproducerade lägenheter där inflyttningshyran omfattas av en presumtionsverkan anser utredningen därför att likhetsprincipen i hyresförhandlingslagen bör begränsas till att avse sådana lägenheter i samma hus som också omfattas av en presumtionsverkan.

4.3.8 Jämförelser mellan nyproduktionshyror och andra hyror

Utredningen får enligt direktiven inte föreslå regler som skulle kunna medföra att hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet påverkas. Direktivens krav i detta avseende kan uppfyllas genom att en lägenhet, där hyran bestämts enligt en förhandlingsöverenskommelse på sådant sätt att det krävs synnerliga skäl för att ändra den, inte får användas som jämförelselägenhet vid en bruksvärdesprövning. Utredningen har emellertid övervägt en möjlighet att använda en sådan lägenhet som jämförelselägenhet, om de lägenheter som skall jämföras har närliggande produktionsår. En fördel med en sådan ordning är att nyproduktionshyrorna får ett vidare genomslag än vad som annars hade varit fallet, vilket ytterligare kan stimulera nyproduktionen. Hur en bestämmelse av angiven innebörd skulle kunna fungera kan illustreras med ett exempel:

I ett bostadsområde sluter ett kommunalt bostadsföretag och en hyresgästorganisation en förhandlingsöverenskommelse om hyra för det planerade huset A. Det krävs synnerliga skäl för att ändra den överenskomna hyran. I samma område vill en privat fastighetsägare också bygga ett hus men kommer inte överens med hyresgästorganisationen. Denne fastighetsägare bygger ändå hyreshuset B, där hyrorna inte kommer att omfattas av någon presumtionsverkan. Hus B står klart en kortare tid efter hus A. När hyran för en lägenhet i hus B skall prövas, kommer det med en bestämmelse av angiven innebörd att vara möjligt att åberopa hyran för en motsvarande lägenhet i hus A.

79

För att möjligheten till jämförelse inte skall bli för vidsträckt kan man tänka sig en regel om att två lägenheter för att anses ha närliggande produktionsår inte bör ha färdigställts med längre tidsmellanrum än t.ex. två år.

Mot en sådan, begränsad användning av hyror med presumtionsverkan som jämförelsematerial anser utredningen i och för sig inte att några beaktansvärda invändningar kan resas.

Det finns emellertid en risk för att hyror med presumtionsverkan kan komma att användas i vidare utsträckning, vilket skulle kunna innebära beaktansvärda nackdelar.

För det första kan det, om man anknyter till exemplet ovan, tänkas att ägaren till hus B först efter ett par år inser att lägenheterna i hus A kan användas som jämförelsematerial för att höja hyrorna i hus B. Då har det redan flyttat in hyresgäster i hus B. Till skillnad från hyresgästerna i hus A har de inte på förhand vetat att deras hyra skulle kunna komma att bestämmas på den nivå där hyrorna i det huset ligger. Denna brist på förutsebarhet i en situation som den angivna talar enligt utredningens uppfattning mot att hyror med presumtionsverkan skall kunna användas som jämförelsematerial ens i den begränsade omfattning utredningen nu diskuterar.

Det finns även en annan och allvarligare komplikation med den beskrivna jämförelsemöjligheten. Om hyrorna för hus B i exemplet ovan sätts med beaktande av hyrorna i hus A och – i nästa steg – hyrorna i hus B åberopas som jämförelsematerial vid en bestämning av hyrorna för ett något äldre hus i det befintliga beståndet, finns det nämligen inget som hindrar ett sådant åberopande. Även om jämförelsemöjligheten i ett första steg begränsas till hus med närliggande produktionsår, uppstår det alltså i ett andra steg en klar risk för en spridningseffekt, som inte är önskvärd. För att motverka den risken skulle det krävas en regel om att hus där hyran bestämts med beaktande av en hyra, som inte får ändras om det inte föreligger synnerliga skäl, inte får användas som jämförelsematerial vid bestämmandet av hyran för andra hus – alltså att om hyran för hus B bestämts med beaktande av hyran för hus A, får hyran i hus B inte beaktas vid bestämmandet av hyran för hus C. En sådan bestämmelse skulle enligt utredningens uppfattning leda till att regelverket blev alltför komplicerat.

De nu beskrivna nackdelarna med den jämförelsemöjlighet utredningen övervägt är enligt utredningens mening så stora att de inte väger upp fördelen med en sådan möjlighet.

80

4.3.9 Ingen presumtion för förhandlingsersättning till hyresgästorganisation

En hyresgästorganisation får i det system utredningen föreslår en roll som i viss mån skiljer sig från den roll en sådan organisation annars spelar. För det första får organisationens godkännande av en viss hyra en verkan som sådana godkännanden annars inte har. För det andra kan organisationen ofta komma att förhandla för hus där den inte vet om den kommer att ha en enda medlem. Den roll hyresgästorganisationen sålunda spelar kan sägas ha vissa offentligrättsliga inslag.

I utredningens uppdrag ingår emellertid inte att överväga någon förändring av systemet för förhandlingsersättning (den ersättning en hyresgästorganisation får för sitt förhandlingsarbete). Sådan ersättning skall alltså även i detta system bestämmas av parterna i förhandlingsöverenskommelsen. Att vid det förhållandet låta förhandlingsersättning omfattas av presumtionsverkan skulle enligt utredningens mening ge den enskilde hyresgästen en alltför svag ställning gentemot parterna i det kollektiva förhandlingssystemet. Ett undantag från presumtionsregeln bör därför göras för förhandlingsersättning.

4.4 Om presumtionen bryts

Utredningens förslag: Bryts presumtionen, bestäms hyran enligt bruksvärdesprincipen.

I de fall där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse, innan det första hyresavtalet ingicks för en lägenhet, blir presumtionsregeln inte tillämplig för den lägenheten. I dessa fall – där det mycket väl kan finnas en, senare sluten, förhandlingsöverenskommelse – kommer hyran, liksom hittills, att bestämmas enligt bruksvärdesprincipen. Som utredningen funnit ovan bör det ju inte införas någon möjlighet till presumtionsgrundande enskilda avtal eller till förhandsbesked från hyresnämnden i en sådan situation.

Frågan är emellertid vad som skall hända i de fall där det råder en presumtion för den kollektivt avtalade inflyttningshyrans riktighet men där denna presumtion bryts. Enligt vilka kriterier skall hyran då bestämmas? Dessa fall kan visserligen förväntas bli mycket sällsynta, eftersom utredningen föreslår stränga krav för att presumtionen skall brytas, men de torde ändock komma att finnas.

81

Utredningen har ovan tagit avstånd från införandet av särskilda kriterier för hyran i nyproducerade bostäder. Det finns inte skäl att inta någon annan ståndpunkt för det obetydliga antal fall där presumtionen bryts. I dessa fall talar i stället intresset av ett system som inte är onödigt komplicerat för att bruksvärdesprincipen tillämpas på samma sätt som för de hus där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse med presumtionsverkan. En bestämmelse av denna innebörd bör dessutom kunna bidra till att fastighetsägare vinnlägger sig om att presentera ett fullständigt material för hyresgästorganisationen i de förhandlingar som föregår en överenskommelse, eftersom brister i materialet kan leda till att hyran bestäms enligt ett system som ofta får förväntas vara mindre fördelaktigt för fastighetsägaren.

4.5 Effekter av tillfälliga investeringsstöd

Utredningens bedömning: Frågan om effekten av tillfälliga investeringsstöd inom ramen för systemet med presumtionsverkan för kollektivt förhandlade hyror avgörs av parterna i de kollektiva förhandlingarna.

Av direktiven framgår att utredningen skall beakta vilka effekter som olika slag av tillfälliga investeringsstöd till bostadsbyggandet medför för hyrorna i nybyggda hus. Med den lösning utredningen föreslår avgörs den frågan av parterna genom en förhandlingsöverenskommelse i den mån en sådan har presumtionsverkan. I övriga fall, alltså där bruksvärdesprincipen skall tillämpas, blir det ingen skillnad i detta avseende jämfört med dagens system.

4.6 Effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet

Utredningens bedömning: Risken för att utredningens förslag skulle få några negativa effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet är försumbar.

I direktiven åläggs det utredningen att beakta vilka effekter som eventuella förslag kan antas medföra för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet. Med denna skrivning torde avses risken för att en fastighetsägare river ett hyreshus och bygger ett

82

nytt i stället för att rusta upp det gamla huset, eftersom han därigenom skulle komma i åtnjutande av de särskilda reglerna för hyror i nybyggda hus, vilket inte skulle ha blivit fallet vid en upprustning.

Med utredningens förslag kommer någon presumtionsregel inte att gälla för hyrorna i ett hus, om inte en hyresgästorganisation vill det. Det är svårt att föreställa sig att en hyresgästorganisation skulle gå med på en presumtionsverkande förhandlingsöverenskommelse i en situation där en fastighetsägare betett sig på det sätt som anges i föregående stycke. Risken för att utredningens förslag skulle få några negativa effekter för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet bedömer utredningen därför som försumbar.

4.7 Hyror för gemensamma utrymmen

Utredningens bedömning: Utredningens förslag ger möjlighet för parterna i de kollektiva förhandlingarna att vid hyressättningen beakta den efterfrågan äldre boende kan komma att ha på gemensamma utrymmen för t.ex. samvaro eller hobbyverksamhet.

Socialstyrelsen har till utredningen överlämnat rapporten Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? (Boverket och Socialstyrelsen 2004). Där föreslås det att utredningen skall överväga åtgärder för att en fastighetsägare genom hyran skall kunna få täckning för gemensamma utrymmen i ett hus. Bakgrunden till detta beskrivs på följande sätt (s. 76 f. i rapporten):

Det finns många indikationer på att morgondagens äldre i större utsträckning kommer att efterfråga gemensamma utrymmen för t.ex. samvaro eller hobbyverksamhet, i anslutning till sin bostad. Det gäller t.ex. dem som flyttar från en villa till en hyreslägenhet. En förutsättning för att sådana boendeformer ska kunna erbjudas med hyresrätt på bostadsmarknaden är att fastighetsägaren kan få täckning för de gemensamma delarna via hyran.

Idag medger inte hyressättningssystemet att man räknar in gemensamma utrymmen i den hyresgrundande ytan. I princip ska fastighetsägaren kunna få ersättning ändå, genom att tillgången till gemensamma utrymmen tillmäts ett värde, som ökar bruksvärdet och därmed kvadratmeterhyran för de enskilda lägenheterna. Problemet är att man då utgår från hur hyresgäster i allmänhet antas värdera de gemensamma utrymmena och inte från vad just de hyresgäster som faktiskt efterfrågar dessa boendeformer är beredda att betala. Effekten blir att fastighetsägaren inte kan vara säker på att få ta ut en hyra som täcker

83

kostnaderna för de gemensamma utrymmena, vilket starkt hämmar utvecklandet av sådana boendeformer.

Utredningens förslag om en möjlighet till presumtionsverkan för kollektivt förhandlade hyror ger en möjlighet för parterna i de kollektiva förhandlingarna att beakta även kostnaden för gemensamma utrymmen på ett sätt som gör att fastighetsägare i större utsträckning bygger hus som motsvarar det angivna behovet.

84

5 Hyrorna för nybyggda lägenheter

5.1 Utgångspunkter

Utredningens bedömning: Den som överväger att bygga ett hyreshus kan inte alltid förutse om hyran kommer att täcka produktionskostnaderna, om den prövas enligt bruksvärdesprincipen. Detta problem blir särskilt påtagligt på orter där allmännyttan inte bygger nya bostäder samt i en situation där kostnaderna för produktion av hyresbostäder ökar.

Hyresrätten är en av flera former av boende. Den passar särskilt väl för den som inte vill ta den ekonomiska risk som är förenad med att köpa sin bostad, som inte vill engagera sig i sitt boende på det sätt som krävs av den som har ett eget hus eller en bostadsrätt eller som räknar med att inom en relativt snar framtid byta bostad.

Hyresrätten har således fördelar både för enskilda och – genom att möjliggöra en rörlighet i befolkningen – för samhället, inte minst näringslivet. Det är angeläget att det finns ett tillräckligt stort utbud av hyresbostäder för att täcka efterfrågan.

På vissa håll i landet finns det gott om tomma hyresbostäder. Av Statistiska centralbyråns statistik framgår det således att det finns ett antal kommuner där mellan 10 och 20 procent av de allmännyttiga bostäderna står tomma; någon motsvarande statistik för privata hyreshus finns inte.

Den generella bilden är emellertid snarast den motsatta: På flertalet orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder fem procent av beståndet, och på många orter understiger andelen lediga allmännyttiga bostäder en procent – inte minst i Stockholm, men även på orter i Norrland såsom Umeå och Luleå, i Dalarna såsom Mora och Leksand och i Värmland såsom Kil och Sunne.

På många orter är det således svårt att få tag på hyresbostäder över huvud taget. Även om det finns lediga lägenheter av mindre

85

attraktivt slag på en ort, kan det dessutom vara så att det på samma ort finns en brist på attraktiva hyresbostäder.

Brist på hyresbostäder är negativ för enskilda och kan även hämma en nödvändig flexibilitet på bostadsmarknaden. Det är även en allmän uppfattning att det höga trycket på hyresbostadsmarknaden på vissa orter – inte minst i Stockholm – har lett till att det uppstått en svart marknad för hyresavtal, trots att det är straffbart att ta betalt för sådana.

I ett läge där det finns en efterfrågan på hyresbostäder borde det på en väl fungerande bostadsmarknad även byggas nya sådana bostäder. Behovet av nya hyresbostäder har emellertid inte täckts. Detta har många förklaringar. I rapporten Bostadsbyggandets hinderbana (Ds 2003:6) till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) anges följande huvudsakliga orsaker till bristen på nybyggnation av hyresbostäder:

• På efterfrågesidan har det funnits en ökande efterfrågan på centralt belägna bostäder, alltså bostäder i områden där det varit svårast att öka utbudet.

• På utbudssidan har det funnits problem med bl.a. planeringsprocessen och med konkurrensen på byggmarknaden.

• När det gäller regelverket har skattereglerna varit förmånligare för bostadsrätt än för hyresrätt. Vidare har hyressättningssystemets utformning dämpat viljan att bygga; utredningen återkommer nedan till på vilket sätt detta inverkat.

Orsakerna till att det inte byggs nya hyresbostäder är således flera. Hyressättningssystemets utformning är bara en av flera bidragande faktorer. Rättar man bara till en av många brister i systemet, är det inte säkert att effekterna på byggandet blir särskilt stora. Utredningens uppdrag är emellertid begränsat till att gälla frågan om hur hyressättningssystemet kan förbättras så att det inte utgör en begränsande faktor för nyproduktion av hyresbostäder.

En hyresgäst i en nybyggd lägenhet har efter sex månader möjlighet att begära att hyran för lägenheten skall prövas mot lägenhetens bruksvärde. Vid den prövningen spelar produktionskostnaderna principiellt sett inte någon roll. Hyran skall, som framgår av kapitel 2, i stället bestämmas med hänsyn till lägenhetens standard, läge m.m.

För de kommunala bostadsföretagens del sätts dock i praktiken hyrorna med utgångspunkt i en kostnadstäckningsprincip. Denna har tidigare framför allt tillämpats på företagsnivå, vilket betytt att

86

ett nytt hus inte nödvändigtvis burit sig självt kostnadsmässigt utan att hyresgästerna i det befintliga beståndet varit med och betalat för byggandet av nya bostäder. Så var t.ex. fallet i det s.k. S:t Eriksmålet (rättsfallet RH 1999:91). På senare tid har emellertid de kommunala bostadsföretagen i ökande utsträckning låtit nyproduktionen bära sig själv.

För de privata bostadsföretagens del bestäms hyran för en nybyggd lägenhet som huvudregel efter jämförelse med hyran för en likvärdig lägenhet i ett hus som ägs av ett kommunalt bostadsföretag på orten.

Finns det på orten inte något kommunalt bostadsföretag eller bygger det eller de kommunala bostadsföretag som finns på orten inte några nya hus, så saknas det naturliga jämförelselägenheter i den kategori som är hyresnormerande, alltså det allmännyttiga beståndet. Detta skapar en påtaglig osäkerhet för de privata fastighetsägarna om vad en prövning av hyrorna i ett eventuellt nytt hus kan komma att grunda sig på. Denna brist på förutsebarhet avseende hyresprövningen kan på ett olyckligt sätt bidra till att privata fastighetsägare väljer att inte bygga nya hyreshus.

Finns det däremot på orten ett kommunalt bostadsföretag, som bygger nya hus, bör bruksvärdessystemets uppbyggnad i dagsläget inte utgöra något problem för nyproduktionen. Den omständigheten att kommunala bostadsföretag tidigare kan ha underprissatt nyproduktionen och att sådant enligt vad Svea hovrätt fann utrett i S:t Eriksmålet skett även relativt nyligen kan emellertid göra att det finns farhågor – befogade eller ej – bland privata fastighetsägare om att de till följd av bruksvärdessystemets uppbyggnad riskerar att inte få igen sina pengar, om de bygger nya hyreshus. Sådana farhågor bör enligt utredningens mening undanröjas.

Därtill kommer en annan faktor. I dagsläget är risken för de privata fastighetsägarna visserligen i allmänhet begränsad, förutsatt att allmännyttan bygger nya hyresbostäder. Det hänger samman med att kostnaderna för nyproduktionen för närvarande minskar, vilket underlättar att vid en prövning av hyran för nyproducerade lägenheter hitta sådant jämförelsematerial i det nyligen producerade beståndet att nyproduktionen lönar sig. I en framtida situation där produktionskostnaderna ökar kommer jämförelselägenheterna emellertid att ha hyressatts med utgångspunkt i en lägre produktionskostnad, vilket gör att de privata fastighetsägarna kan få svårt att förutse att nyproduktion av hyresbostäder skulle löna sig även på orter där allmännyttan relativt nyligen byggt nya hyreshus.

87

Mot bakgrund av dessa förhållanden finns det enligt utredningens uppfattning anledning att justera hyressättningsreglerna så att de inte motverkar uppförandet av nya hus i de situationer utredningen berör ovan. Justeringarna bör givetvis inte medföra större påverkan på hyressättningssystemet än vad behovet motiverar. Av direktiven följer att de förslag utredningen kan komma att lägga i denna del inte får medföra att hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet påverkas.

Som framgår av det anförda bör en reform innebära att man skapar större förutsebarhet för den fastighetsägare som funderar på att bygga ett nytt hyreshus. En annan viktig utgångspunkt, som inte står i motsättning till detta, är att en reform även bör värna om hyresgästernas intresse av skäliga hyresavtal.

5.2 Valet av modell

Utredningens förslag: Har hyran för en nyproducerad lägenhet bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, som slutits innan det första hyresavtalet ingåtts för lägenheten, skall hyran vara bindande, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. En sådan förhandlingsöverenskommelse bör med andra ord ges en presumtionsverkan.

Utredningens bedömning: Det bör inte införas några särskilda kriterier för nyproduktionshyror. Inte heller bör någon presumtionsverkan införas beträffande avtal mellan fastighetsägare och enskilda hyresgäster.

5.2.1 Inledning

En reform måste ta sin utgångspunkt i att en fastighetsägare utan hinder av bruksvärdessystemets uppbyggnad skall kunna förutse att han genom hyran kommer att få produktionskostnaderna för sitt hus täckta. Fastighetsägaren skall således inte behöva riskera att hyran vid en bruksvärdesprövning sänks under denna nivå.

Utredningen har övervägt olika tänkbara sätt att åstadkomma detta och redovisar dessa mer utförligt nedan. I korthet rör det sig om följande modeller, som alla skulle tillämpas under en begränsad period efter uppförandet av ett hus:

• Särskilda kriterier skapas för nyproduktionshyror.

88

• Har en hyra bestämts i en förhandlingsöverenskommelse, får hyran inte ändras, om det inte föreligger synnerliga skäl.

• Hyresnämnden kan ge ett förhandsbesked om hyran för en lägenhet antingen med utgångspunkt i kostnadskriterier eller efter en mer formell prövning. En formell prövning skulle innebära att en hyra inte får ändras utan att det föreligger synnerliga skäl, om den har bestämts i ett enskilt avtal mellan en fastighetsägare och en hyresgäst och hyresnämnden har godkänt den efter en prövning av att hyresgästen fått all nödvändig information.

5.2.2 Särskilda kriterier för nyproduktionshyror

Utredningen har övervägt hur ett system skulle kunna utformas där hyran för nyproducerade hus bestäms med ledning av skäliga kostnader för framför allt produktion, drift och underhåll av husen. I ett sådant system skulle frågan om avskrivningstider bli central. Förutom de angivna parametrarna skulle man vid konstruktionen av ett kostnadsbaserat system även behöva beakta frågan om man vid bestämmandet av hyran skulle få ta hänsyn till en kalkylränta, dvs. ett avkastningskrav på fastighetens kapitalvärde, och hur stor denna i så fall skulle vara.

Av direktiven följer att det system utredningen föreslår – således även ett kostnadsbaserat system – skall innefatta en möjlighet till prövning av hyrans skälighet.

Vid utredningens överväganden har det visat sig att beräkningen av kostnaderna för ett hyreshus är förenad med stor osäkerhet. En kostnadshyresmodell kan inte beskrivas på ett exakt sätt, och den praktiska tillämpningen av sådana modeller kan variera (jfr SOU 2004:28 s. 71 ff.). Resultatet av en beräkning kan variera med 20–30 procent beroende på vem som gör beräkningen utan att man kan säga att någon av beräkningarna är felaktig. När det gäller kostnadshyressättning av vissa statliga byggnader har det också visat sig omöjligt att i detalj föreskriva hur en kostnadshyra skall beräknas, och det har i stor utsträckning förekommit skilda meningar om värdet av de faktorer som beräkningarna skall grunda sig på (SOU 2004:28 s. 129).

Den osäkerhet som är förenad med en kostnadshyresmodell är alltför stor för att en fastighetsägare skall kunna antas våga lita till en prövning i efterhand som sker med utgångspunkt i kostnads-

89

kriterier. Ett system för särskilda nyproduktionshyror bör därför inte bygga på sådana kriterier.

Utredningen återkommer nedan till frågan om en kostnadshyresmodell skulle kunna tillämpas i samband med en förhandsprövning av en hyra.

5.2.3 Verkan av en förhandlingsöverenskommelse

I den överenskommelse mellan hyresbostadsmarknadens parter som är en viktig bakgrund till utredningens direktiv föreslås det att villkor som gäller ett nyproducerat hus och avtalats mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation skall vara bindande, om inte synnerliga skäl talar för motsatsen. I direktiven redovisas detta förslag men betonas samtidigt att det skall vara möjligt att pröva avtalade hyresvillkors skälighet.

Förslaget från parterna innebär alltså att en förhandlingsöverenskommelse skall gälla, om det inte läggs fram väldigt starka skäl för att den är felaktig. Med juridisk terminologi kan detta uttryckas som att förhandlingsöverenskommelsen får en presumtionsverkan.

En sådan modell skulle enligt utredningens bedömning skapa en möjlighet till önskad förutsebarhet för fastighetsägarna. Samtidigt skulle modellen säkerställa att sådana hyror som omfattas av en presumtionsverkan och därmed i praktiken blir mycket svåra att ändra inte bestäms utan medverkan av en hyresgästorganisation med den trygghet för hyresgästerna detta innebär.

Förslaget ger det kollektiva hyressättningssystemet och dess parter en betydelse som är större än den de har enligt gällande rätt. Samtidigt måste man hålla i minnet att det även i dagens system kan slutas mer långtgående avtal när en hyresgästorganisation förhandlar än när en enskild hyresgäst gör det. Det är endast en hyresgästorganisation som får avtala bort vissa rättigheter som hyresgäster annars har i fråga om standard och underhåll och som får avtala om hyreskompensation för införande av system för självförvaltning.

Det kollektiva hyresförhandlingssystemet har alltså även i gällande hyreslagstiftning ansetts särskilt lämpat att tillgodose hyresgästernas trygghet och intressen. I detta system säkerställs det också att den organisation som företräder hyresgästerna i ett hus har tillräckliga kvalifikationer för sin uppgift.

Den roll en hyresgästorganisation får med den nu diskuterade modellen kan för övrigt i viss mån jämföras med den roll arbets-

90

marknadens parter har i många europeiska länder inom ramen för s.k. allmängiltigförklaring av kollektivavtal.

En sådan reform som föreslagits av hyresbostadsmarknadens parter skulle sammanfattningsvis utvidga det kollektiva förhandlingssystemets betydelse när det gäller nyproducerade hus men inte innebära någon radikal kursändring i denna fråga.

Nackdelen med en presumtionsverkan är framför allt att nya hyresgäster får svårare att få en prövning till stånd av sina hyror. Samtidigt skulle en ny hyresgäst som slöt ett hyresavtal för en lägenhet vars hyra omfattades av en presumtionsverkan vara väl medveten om att så var fallet; en förutsättning för att en förhandlingsöverenskommelse skall medföra presumtionsverkan bör enligt utredningens mening vara att den måste ha slutits före hyresavtalet, så att inte en hyresgäst som slutit ett avtal i tron att det skall kunna prövas fullt ut av hyresnämnden i efterhand riskerar att drabbas av en presumtionsverkan.

Hyresgästen skulle således stå inför ett fritt val, samtidigt som han genom hyresgästorganisationens medverkan skulle vara skyddad mot att hyran blev oskälig. Nackdelen av den inskränkta prövningsmöjligheten bör därför inte överdrivas.

Under förutsättning att systemet utformas på ett sådant sätt att hyran kan ändras i klara fall av missbruk av presumtionsreglerna anser utredningen att intresset av att få till stånd en större nyproduktion av hyresbostäder väger tyngre än nackdelen av hyresgästernas inskränkta prövningsmöjlighet.

Systemet innebär att en fastighetsägare själv kan välja om han vill sluta en förhandlingsöverenskommelse med en hyresgästorganisation och på så sätt komma i åtnjutande av presumtionsverkan eller om han i stället vill sluta avtal med de enskilda hyresgästerna; utredningen återkommer nedan till frågan om vilken verkan sådana avtal bör ha.

Utredningen förutsätter att både den etablerade hyresgäströrelsen och andra hyresgästorganisationer är lojala mot ett system med presumtionsverkan för förhandlingsöverenskommelser och medverkar till förhandlingar, om en fastighetsägare önskar sådana.

Ett system med de angivna utgångspunkterna utgör enligt utredningens bedömning en framkomlig väg för att stärka förutsebarheten avseende hyrorna och därmed gynna nyproduktionen av hyresbostäder. I avsnitt 4.3 kommer utredningen att överväga den närmare utformningen av ett sådant system.

Dessförinnan finns det anledning att behandla vad som skall hända, om de kollektiva förhandlingarna strandar.

91

5.2.4 Förhandsprövning i hyresnämnden?

Inledning

Utredningens utgångspunkt är att förhandlingsöverenskommelser om nyproduktionshyror kommer att kunna komma till stånd. Det kan emellertid tänkas att parterna i de kollektiva förhandlingarna inte kommer överens om nyproduktionshyrorna. Utredningen har för sådana situationer, där de kollektiva förhandlingarna strandat, diskuterat om det för nybyggda lägenheter som ett komplement till den modell som redovisas i närmast föregående avsnitt även skall kunna slutas individuella hyresavtal med begränsade prövningsmöjligheter och i så fall under vilka förutsättningar. Vidare har utredningen diskuterat möjligheterna till förhandsbesked från hyresnämnden.

Förhandsprövning av individuella hyresavtal

Om en fastighetsägare och en hyresgäst slutit ett hyresavtal, skulle det kunna finnas en bestämmelse om att detta under vissa förutsättningar skulle vara bindande, om inte synnerliga skäl talade för motsatsen. Även ett enskilt avtal skulle alltså kunna tillmätas presumtionsverkan. Detta skulle kunna åstadkommas genom att det i avtalet fördes in ett förbehåll mot vanlig hyresprövning under högst tio år.

För att skydda hyresgästerna skulle en bestämmelse om presumtionsverkan för individuella hyresavtal behöva innebära att en sådan verkan inträdde först om förbehållet mot vanlig hyresprövning godkänts av hyresnämnden.

I den modell utredningen framför allt diskuterat skulle hyresnämndens prövning ta sin utgångspunkt i de förhållanden under vilka avtalet slutits. En sådan prövning skulle kunna utformas så att hyresnämnden skulle ha att godkänna ett förbehåll, om inte synnerliga skäl talade emot ett godkännande med hänsyn till omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Nämnden skulle i en sådan modell inte bedöma skäligheten i den avtalade hyran enligt bruksvärdesreglerna eller några andra kriterier, utan prövningen skulle närmast avse om hyresgästen fått all nödvändig information.

En modell av detta slag skulle skapa goda möjligheter för fastighetsägare att bygga nya hyreshus på förutsebara villkor även i de fall där de kollektiva förhandlingarna strandat. Modellen skulle vara

92

särskilt positiv för mindre fastighetsägare. Den skulle emellertid innebära att enskilda hyresgäster kunde avtala om hyror som avsevärt överstiger bruksvärdet utan vare sig en reell möjlighet till senare justering eller den trygghet som ligger i en hyresgästorganisations medverkan vid hyressättningen. Den genomsnittlige hyresgästen skulle komma att ha en svag förhandlingsposition gentemot fastighetsägaren.

Hyresrätten skiljer sig från t.ex. bostadsrätt eller egnahem därigenom att den skall stå till buds för personer som inte vill ta de ekonomiska risker som är förenade med andra typer av boende. Hyresrätten skall vara en trygg boendeform.

Som ett skydd för hyresgästerna finns bl.a. reglerna om bruksvärdesprövning. Den inskränkning utredningen ovan föreslår i bruksvärdesprövningen genom införandet av en presumtionsregel för nyproduktion utgår från att hyresgästernas intressen har tagits till vara av en organisation som företräder dessa. Något motsvarande skydd som säkerställer att privata fastighetsägare inte kan utnyttja en marknadssituation för att sluta avtal om höga hyror finns inte i den nu diskuterade modellen.

Starka konsumentpolitiska skäl kan således anföras mot denna modell.

Av direktiven framgår det dessutom att utredningen skall söka finna lösningar som samtliga tre organisationer på hyresmarknaden står bakom. Det har under utredningsarbetet visat sig att denna förutsättning inte skulle vara möjlig att uppfylla med den nu redovisade modellen.

Utredningen lägger därför inget förslag av denna innebörd.

Förhandsprövning av hyrans skälighet

Ovan har utredningen diskuterat – och avfärdat – en prövning av hyran i efterhand med utgångspunkt i kostnadskriterier. Frågan är om det skulle vara möjligt att konstruera ett system med sådan prövning på förhand.

Vid en förhandsprövning får en fastighetsägare ett besked om vilken hyra han kan få ta ut och kan med utgångspunkt från det beskedet avgöra om huset skall byggas eller inte. Behovet av förut-

93

sebarhet skulle således på sätt och vis bli tillgodosett i ett system med förhandsprövning enligt kostnadskriterier.

Å andra sidan leder den osäkerhet som är förenad med kostnadshyressättning och som redovisas ovan till att det knappast kan antas utbildas en praxis enligt fasta kriterier. Det kommer även på sikt att bli svårt för en hyresnämnd att göra en bedömning som inte blir lätt att angripa.

Osäkra bedömningsgrunder och avsaknad av tydlig praxis kan förväntas leda till många överklaganden. Det finns goda skäl att avstå från att skapa system som redan på förhand kan förväntas få en sådan effekt.

Vidare skulle en prövning i hyresnämnd på förhand med utgångspunkt i kostnadskriterier närma sig ett system med hyresreglering. Ett sådant system har klara nackdelar och bör inte införas.

Utredningen anser därför inte att en prövning med utgångspunkt i kostnadskriterier är en framkomlig väg, även om den sker på förhand.

Möjligheter att hantera strandade förhandlingar inom det kollektiva förhandlingssystemet

Även om det inte i lagstiftningen ges någon möjlighet till presumtionsverkan i en situation där de kollektiva förhandlingarna strandat, behöver detta inte utesluta att en sådan situation kan hanteras av parterna själva inom ramen för sådana tvistlösningsmekanismer som parterna själva byggt upp, såsom Hyresmarknadskommittén eller Bostadsmarknadskommittén (vilka beskrivs i kap. 2). Detta är emellertid en fråga för parterna på hyresbostadsmarknaden, inte en fråga för lagstiftaren.

94

5.3 Den närmare utformningen av ett system med presumtionsverkan för förhandlingsöverenskommelser

Utredningens förslag: För att en förhandlingsöverenskommelse skall kunna tillmätas presumtionsverkan måste vissa krav vara uppfyllda. Överenskommelsen skall gälla en bostadslägenhet i ett nybyggt hus eller en lägenhet som byggts om från t.ex. lokal eller förråd till bostad. Den måste även ha slutits mellan en fastighetsägare och en hyresgästorganisation som är etablerad på orten. En förhandlingsöverenskommelse kan slutas beträffande såväl ett befintligt (men nybyggt) som ett planerat hus. En hyra som omfattas av presumtionsverkan får inte användas som jämförelsematerial vid bestämmande av en annan hyra. Om det föreligger synnerliga skäl, bryts presumtionen för den förhandlade hyrans riktighet. Med synnerliga skäl avses klara oegentligheter vid förhandlingarna. Utan hinder av presumtionen får hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten eller till tillval eller frånval som hyresgästen har gjort. Presumtionen gäller inte förhandlingsersättning till en hyresgästorganisation. Tio år efter det att den första hyresgästen i lägenheten fått tillträde till den upphör presumtionen för lägenhetens hyra att gälla.

5.3.1 Systemets tillämpningsområde

Systemet bör i princip omfatta nybyggda hus. En ombyggnad av hyreslägenheter skapar normalt inte fler bostäder och bör därför inte omfattas av systemet. Däremot bör en ombyggnad av utrymmen som i dag inte används till bostäder omfattas av regleringen. Det kan röra sig om att vindsförråd i ett hyreshus byggs om till bostäder eller om en ombyggnad av lokaler till bostäder. Denna avgränsning är för övrigt i princip densamma som i förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för byggande av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist och förordningen (2003:506) om investeringsstimulans för byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder.

95

5.3.2 Förhandling och förhandlingstidpunkt

En effektiv ordning med presumtion för kollektivt förhandlade hyrors riktighet förutsätter att det är möjligt att slutföra de kollektiva förhandlingarna redan innan ett hus börjar byggas. I hyresförhandlingslagen behöver det därför klargöras att en förhandlingsordning kan ingås även för ett hus på planeringsstadiet.

I praktiken torde det bli fastighetsägaren som tar initiativet till en förhandling och därmed bestämmer på vilket stadium i byggprocessen den sker. En förhandling kan gå till på det sättet att fastighetsägaren för hyresgästorganisationen presenterar ett underlag i form av bl.a. kalkyler och ritningar (som kan, men inte behöver vara, bygglovshandlingar) och att hyresgästorganisationen med stöd av detta material och sin erfarenhet samt med beaktande av de intressen den har att tillgodose gör en bedömning av rimligheten i den begärda hyran. Når parterna ett resultat som båda är nöjda med, sluts en förhandlingsöverenskommelse. Når de inget sådant resultat, får fastighetsägaren välja mellan att bygga huset ändå och få hyran bedömd enligt bruksvärdesprincipen, att skrinlägga sina planer på ett nytt hyreshus eller att, om en sådan möjlighet skapas av organisationerna på hyresbostadsmarknaden och deras medlemmar, låta tvisten lösas av ett partssammansatt tvistlösningsorgan.

5.3.3 Parterna

Fråga är med vilken hyresgästorganisation en fastighetsägare skall ingå en förhandlingsordning – och därefter en förhandlingsöverenskommelse – för ett hus som ännu inte är byggt. En annan fråga rörande behörig hyresgästorganisation är hur hyresnämnden skall besluta i en – låt vara närmast teoretisk – situation där flera hyresgästorganisationer var för sig begär en förhandlingsordning för ett sådant hus.

Regleringen av en hyresgästorganisations rätt till förhandlingsordning fäster vikt vid det antal lägenheter som förhandlingsordningen kan förväntas komma att omfatta (10 § hyresförhandlingslagen). I ett nytt hus kommer förhandlingsordningen alltid att omfatta alla lägenheter till en början, och när det gäller tiden efter det att hyresgästerna har möjlighet att lämna det kollektiva förhandlingssystemet, uttalas det i kommentaren till hyresförhandlingslagen att man i allmänhet torde kunna utgå från att flertalet av

96

lägenheterna även efter hyresförhållandets tre första månader kommer att omfattas av förhandlingsordningen. Den omständigheten att det i ett hus på planeringsstadiet oftast inte torde finnas några tilltänkta hyresgäster spelar därför mindre roll.

När fastighetsägaren skall förhandla om kommande hyror för att utröna om det alls är lönt att bygga ett visst hyreshus – en situation där det vanligen ännu inte finns några hyresgäster – framstår det som naturligt att han gör det med en organisation som är etablerad på orten. Det kan röra sig om den allmänt etablerade hyresgäströrelsen i form av Hyresgästföreningen men också om en lokal, sedan tidigare etablerad hyresgästorganisation. Skulle det förekomma att flera hyresgästorganisationer får anses etablerade på en ort, bör fastighetsägaren ha rätt att välja med vilken organisation han vill förhandla så länge ett hus befinner sig på planeringsstadiet. Har en fastighetsägare slutit en förhandlingsöverenskommelse med en hyresgästorganisation som är etablerad på orten, bör alltså denna överenskommelse gälla även om en annan hyresgästorganisation är bättre etablerad.

En förening kan givetvis inte anses etablerad på orten, om den består av personer som agerar som bulvaner för fastighetsägaren i syfte att förhandla fram för denne gynnsamma hyror men sedan inte själva bosätter sig i lägenheterna. En sådan förening framstår närmast som fiktiv. Har en bulvansituation av detta slag förelegat vid slutandet av en förhandlingsöverenskommelse, bör överenskommelsen inte tillmätas presumtionsverkan.

Det kan även finnas situationer som inte är renodlade bulvansituationer men där man ändå måste fråga sig om en förening bör anses etablerad i lagens mening. Den närmare gränsdragningen avseende vad som skall anses som en etablerad hyresgästorganisation är inte möjlig att göra i lag utan får – med de ovan gjorda uttalandena – överlämnas till rättstillämpningen.

Fråga är när ett hus så att säga börjar vara på planeringsstadiet, alltså i vilket skede det på en – normalt sett obebyggd – fastighet skall anses finnas ett hus på planeringsstadiet. Enligt utredningens mening bör det för att så skall anses vara fallet ha vidtagits konkreta och seriösa åtgärder i form av i vart fall upprättande av handlingar.

Ett hus bör inte längre anses vara på planeringsstadiet, när de egentliga byggnadsarbetena påbörjats. Med detta avser utredningen den tidpunkt då gjutning av källargolv eller bottenplatta påbörjats, alltså samma avgränsning som i Boverkets föreskrifter om statlig bostadsbyggnadssubvention.

97

5.3.4 Innebörden i begreppet ”synnerliga skäl”

Begreppet synnerliga skäl bör avgränsas så att det endast undantagsvis kan anses uppfyllt, samtidigt som det säkerställer att en hyresgäst inte blir bunden av en hyra som en hyresgästorganisation t.ex. blivit lurad att gå med på. Vid en avvägning mellan dessa intressen anser utredningen att kravet på synnerliga skäl bör vara uppfyllt när det förekommit klara oegentligheter vid de kollektiva förhandlingarna. Det rör sig framför allt om de situationer som enligt 2836 §§ lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen) leder till avtals ogiltighet: hot, tvång, svek, ocker samt de s.k. generalklausulerna i 33 och 36 §§avtalslagen. Med de senare avses situationer där det skulle strida mot tro och heder att åberopa en rättshandling med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst eller det annars skulle vara oskäligt att tillämpa ett avtalsvillkor. Fall av oegentligheter vid hyresförhandlingar kan vara där det står klart att en fastighetsägare presenterat ett oriktigt underlag vid förhandlingarna och det måste antas att felet påverkat hyran i mer än ringa mån. Det kan givetvis också röra sig om sådana ovanliga situationer som att en företrädare för endera parten uppenbart inte varit i stånd att sköta förhandlingarna på grund av sjukdom eller annan orsak och detta måste ha stått klart för andra parten eller en företrädare för denne eller att en företrädare för den ena parten av någon orsak som är hänförlig till den andra – såsom hot, mutor e.d. – underlåtit att sköta sitt uppdrag som han borde.

5.3.5 Presumtionsverkans varaktighet

Det undantag från den vanliga hyreslagstiftningen som presumtionen utgör i fråga om ett visst hus bör inte gälla under längre tid än vad som är företagsekonomiskt motiverat. En väl avvägd tidrymd är enligt utredningens mening tio år från den dag då den första hyresgästen i lägenheten tillträdde den.

5.3.6 Justering av hyran

Under de tio år då presumtionen gäller kan kostnaderna för drift och underhåll av ett hus ändras såväl nominellt (på grund av inflation) som reellt (på grund av kostnadsökningar i samhället

98

eller förändringar av skatter och avgifter). Det framstår därför som skäligt att hyran kan ändras under denna tid.

En justering av en hyra som bestämts av parterna i de kollektiva förhandlingarna torde i normalfallet komma till stånd efter kollektiva förhandlingar. I sådana fall där parterna inte kommer överens eller där en enskild hyresgäst är missnöjd med resultatet av de kollektiva förhandlingarna måste det dock finnas kriterier för hyresnämndens prövning. Eftersom den ursprungliga hyran inte bestämts med utgångspunkt i bruksvärdesprincipen, är det självklart att inte heller en hyresjustering kan utgå från denna. Däremot framstår det som naturligt att den allmänna hyresutveckling som äger rum på en ort får återspeglas även i det nyproducerade beståndet. På så sätt kan de ändrade kostnaderna för förvaltning av de nyproducerade bostäderna grovt sett bli täckta utan att det därmed sker något överkompensation. Med hänsyn till allmännyttans hyresnormerande roll torde den allmänna hyresutvecklingen på en ort vanligen kunna antas vara densamma som den allmänna hyresutvecklingen i allmännyttan på orten. Vad som avses med detta är den genomsnittliga procentuella förändringen av bruksvärdeshyrorna i allmännyttan.

Skulle en fastighetsägare under ett eller flera år ha underlåtit att ta ut en hyreshöjning han skulle ha rätt till enligt en bestämmelse av denna innebörd, bör det inte medföra att fastighetsägaren ett senare år får ta ut en högre hyreshöjning än vad det årets allmänna hyresutveckling på orten motiverar.

En rätt till hyresjustering i enlighet med det anförda kommer att utgöra ett undantag från presumtionsregeln om en kollektivt förhandlad inflyttningshyras riktighet under tio år. Enskilda hyresgäster kommer därmed att ha möjlighet att få hyresjusteringar prövade rättsligt fullt ut. Detta är också fullt rimligt med hänsyn till att sådana justeringar, till skillnad mot inflyttningshyrans storlek, inte varit kända för dem, när de flyttade in i sina lägenheter.

5.3.7 Presumtionsverkan och likhetsprincipen

Likhetsprincipen i 21 § hyresförhandlingslagen innebär att samma hyra skall bestämmas för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om lägenheternas beskaffenhet och

99

övriga omständigheter kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet. Inom ett och samma hus medför denna bestämmelse enligt utredningens bedömning inte några påtagliga problem för tillämpningen av presumtionsbestämmelsen, eftersom de bedömningar som där kan behöva göras är relativt enkla. Exempelvis kan det i ett visst fall vara skäligt att en lägenhet högt uppe i ett hus får högre hyra än en lägenhet långt nere i huset. Bestämmelsen medför emellertid problem, om en förhandlingsordning omfattar såväl nyproducerade som äldre hus, eftersom avsikten är just att det under en tioårsperiod skall kunna råda andra hyresnivåer i det nyproducerade huset än i övriga hus i samma förhandlingsordning.

För sådana nyproducerade lägenheter där inflyttningshyran omfattas av en presumtionsverkan anser utredningen därför att likhetsprincipen i hyresförhandlingslagen bör begränsas till att avse sådana lägenheter i samma hus som också omfattas av en presumtionsverkan.

5.3.8 Jämförelser mellan nyproduktionshyror och andra hyror

Utredningen får enligt direktiven inte föreslå regler som skulle kunna medföra att hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet påverkas. Direktivens krav i detta avseende kan uppfyllas genom att en lägenhet, där hyran bestämts enligt en förhandlingsöverenskommelse på sådant sätt att det krävs synnerliga skäl för att ändra den, inte får användas som jämförelselägenhet vid en bruksvärdesprövning. Utredningen har emellertid övervägt en möjlighet att använda en sådan lägenhet som jämförelselägenhet, om de lägenheter som skall jämföras har närliggande produktionsår. En fördel med en sådan ordning är att nyproduktionshyrorna får ett vidare genomslag än vad som annars hade varit fallet, vilket ytterligare kan stimulera nyproduktionen. Hur en bestämmelse av angiven innebörd skulle kunna fungera kan illustreras med ett exempel:

I ett bostadsområde sluter ett kommunalt bostadsföretag och en hyresgästorganisation en förhandlingsöverenskommelse om hyra för det planerade huset A. Det krävs synnerliga skäl för att ändra den överenskomna hyran. I samma område vill en privat fastighetsägare också bygga ett hus men kommer inte överens med hyresgästorganisationen. Denne fastighetsägare bygger ändå hyreshuset B, där hyrorna inte kommer att omfattas av någon presumtionsverkan. Hus B står klart en kortare tid efter hus A. När hyran för en lägenhet i hus B skall prövas, kommer det med en bestämmelse av angiven innebörd att vara möjligt att åberopa hyran för en motsvarande lägenhet i hus A.

100

För att möjligheten till jämförelse inte skall bli för vidsträckt kan man tänka sig en regel om att två lägenheter för att anses ha närliggande produktionsår inte bör ha färdigställts med längre tidsmellanrum än t.ex. två år.

Mot en sådan, begränsad användning av hyror med presumtionsverkan som jämförelsematerial anser utredningen i och för sig inte att några beaktansvärda invändningar kan resas.

Det finns emellertid en risk för att hyror med presumtionsverkan kan komma att användas i vidare utsträckning, vilket skulle kunna innebära beaktansvärda nackdelar.

För det första kan det, om man anknyter till exemplet ovan, tänkas att ägaren till hus B först efter ett par år inser att lägenheterna i hus A kan användas som jämförelsematerial för att höja hyrorna i hus B. Då har det redan flyttat in hyresgäster i hus B. Till skillnad från hyresgästerna i hus A har de inte på förhand vetat att deras hyra skulle kunna komma att bestämmas på den nivå där hyrorna i det huset ligger. Denna brist på förutsebarhet i en situation som den angivna talar enligt utredningens uppfattning mot att hyror med presumtionsverkan skall kunna användas som jämförelsematerial ens i den begränsade omfattning utredningen nu diskuterar.

Det finns även en annan och allvarligare komplikation med den beskrivna jämförelsemöjligheten. Om hyrorna för hus B i exemplet ovan sätts med beaktande av hyrorna i hus A och – i nästa steg – hyrorna i hus B åberopas som jämförelsematerial vid en bestämning av hyrorna för ett något äldre hus i det befintliga beståndet, finns det nämligen inget som hindrar ett sådant åberopande. Även om jämförelsemöjligheten i ett första steg begränsas till hus med närliggande produktionsår, uppstår det alltså i ett andra steg en klar risk för en spridningseffekt, som inte är önskvärd. För att motverka den risken skulle det krävas en regel om att hus där hyran bestämts med beaktande av en hyra, som inte får ändras om det inte föreligger synnerliga skäl, inte får användas som jämförelsematerial vid bestämmandet av hyran för andra hus – alltså att om hyran för hus B bestämts med beaktande av hyran för hus A, får hyran i hus B inte beaktas vid bestämmandet av hyran för hus C. En sådan bestämmelse skulle enligt utredningens uppfattning leda till att regelverket blev alltför komplicerat.

De nu beskrivna nackdelarna med den jämförelsemöjlighet utredningen övervägt är enligt utredningens mening så stora att de inte väger upp fördelen med en sådan möjlighet.

101

5.3.9 Ingen presumtion för förhandlingsersättning till hyresgästorganisation

En hyresgästorganisation får i det system utredningen föreslår en roll som i viss mån skiljer sig från den roll en sådan organisation annars spelar. För det första får organisationens godkännande av en viss hyra en verkan som sådana godkännanden annars inte har. För det andra kan organisationen ofta komma att förhandla för hus där den inte vet om den kommer att ha en enda medlem. Den roll hyresgästorganisationen sålunda spelar kan sägas ha vissa offentligrättsliga inslag.

I utredningens uppdrag ingår emellertid inte att överväga någon förändring av systemet för förhandlingsersättning (den ersättning en hyresgästorganisation får för sitt förhandlingsarbete). Sådan ersättning skall alltså även i detta system bestämmas av parterna i förhandlingsöverenskommelsen. Att vid det förhållandet låta förhandlingsersättning omfattas av presumtionsverkan skulle enligt utredningens mening ge den enskilde hyresgästen en alltför svag ställning gentemot parterna i det kollektiva förhandlingssystemet. Ett undantag från presumtionsregeln bör därför göras för förhandlingsersättning.

5.4 Om presumtionen bryts

Utredningens förslag: Bryts presumtionen, bestäms hyran enligt bruksvärdesprincipen.

I de fall där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse, innan det första hyresavtalet ingicks för en lägenhet, blir presumtionsregeln inte tillämplig för den lägenheten. I dessa fall – där det mycket väl kan finnas en, senare sluten, förhandlingsöverenskommelse – kommer hyran, liksom hittills, att bestämmas enligt bruksvärdesprincipen. Som utredningen funnit ovan bör det ju inte införas någon möjlighet till presumtionsgrundande enskilda avtal eller till förhandsbesked från hyresnämnden i en sådan situation.

Frågan är emellertid vad som skall hända i de fall där det råder en presumtion för den kollektivt avtalade inflyttningshyrans riktighet men där denna presumtion bryts. Enligt vilka kriterier skall hyran då bestämmas? Dessa fall kan visserligen förväntas bli mycket sällsynta, eftersom utredningen föreslår stränga krav för att presumtionen skall brytas, men de torde ändock komma att finnas.

102

Utredningen har ovan tagit avstånd från införandet av särskilda kriterier för hyran i nyproducerade bostäder. Det finns inte skäl att inta någon annan ståndpunkt för det obetydliga antal fall där presumtionen bryts. I dessa fall talar i stället intresset av ett system som inte är onödigt komplicerat för att bruksvärdesprincipen tillämpas på samma sätt som för de hus där det inte slutits någon förhandlingsöverenskommelse med presumtionsverkan. En bestämmelse av denna innebörd bör dessutom kunna bidra till att fastighetsägare vinnlägger sig om att presentera ett fullständigt material för hyresgästorganisationen i de förhandlingar som föregår en överenskommelse, eftersom brister i materialet kan leda till att hyran bestäms enligt ett system som ofta får förväntas vara mindre fördelaktigt för fastighetsägaren.

5.5 Effekter av tillfälliga investeringsstöd

<