Dir. 2006:41

Tilläggsdirektiv till

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till

Miljöansvarsutredningen (M 2004:03)

Dir.

2006:41

Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2006

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Utredaren får i uppdrag att analysera i vilken utsträckning

gällande regelverk och bestämmelser i miljöansvarsdirektivet

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den

21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa

miljöskador, EGT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035)

ger möjlighet att ställa krav på avhjälpandeåtgärder vid skador

på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av genetiskt

modifierade organismer. Utredaren skall även analysera rätts-

läget vad avser möjligheterna att kräva skadestånd för skador på

den biologiska mångfalden, särskilt skador orsakade av genetiskt

modifierade organismer. Utredaren skall dessutom utreda frågan

om ekonomisk säkerhet för det skadeansvar som avses i detta

tilläggsuppdrag.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 november 2004

har chefen för Miljödepartementet tillkallat en särskild utredare

(dir. 2004:159) med uppdrag att lämna förslag till hur miljö-

ansvarsdirektivet skall genomföras i svensk rätt. Därutöver skall

utredaren analysera om en bestämmelse om ansvarsgenombrott

bör införas på miljörättens område. Utredaren skall även under-

söka vilka krav som lämpligen skall ställas och vilka former

som bör kunna accepteras när det gäller sådana säkerheter som

2

kan krävas enligt bl.a. 12 kap. 3 §, 15 kap. 34 § och 16 kap. 3 §

miljöbalken. Slutligen skall utredaren göra en översyn av

reglerna om miljöskade- och saneringsförsäkring i 33 kap.

miljöbalken. Utredaren har valt namnet Miljöansvarsutred-

ningen.

Risker med hantering av genetiskt modifierade organismer

Vid odling av genetiskt modifierade organismer är det tänkbart

att genetiskt material från kommersiellt odlade genetiskt modi-

fierade organismer, vid otillräckliga eller försummade försiktig-

hetsåtgärder, kan sprida sig till motsvarande vilda arter i omgiv-

ningen. Genetiskt material kan föras över från en genetiskt mo-

difierad organism till en naturligt förekommande icke-modifie-

rad släkting. Framför allt är det tänkbart att gener överförs via

pollenspridning då det gäller odling av raps. Pollen från raps

kan sprida sig över jämförelsevis långa avstånd och raps kan

korsbefrukta sig med vilda släktingar, t.ex. åkersenap.

Genetiskt modifierade organismer kan även hamna i natur-

miljön i samband med hantering eller transporter av genetiskt

modifierade organismer, om organismerna inte hanteras på ett

korrekt sätt eller om det sker en olycka.

I dag odlas inte genetiskt modifierade grödor kommersiellt i

Sverige. Dock pågår vissa fältförsök. Eftersom kommersiell

odling av genetiskt modifierade grödor ökar alltmer i vår om-

värld är det troligt att sådan kommersiell odling i framtiden

även kan komma att ske i Sverige.

Det är även möjligt att genetiskt modifierade mikroorganis-

mer och genetiskt modifierade djur kan komma att användas i

livsmedelsproduktion, t.ex. genetiskt modifierade fiskar. Vissa

fältförsök pågår i dag med genetiskt modifierade mikroorganis-

mer.

Bestämmelser om hantering av genetiskt modifierade

organismer

Det finns regelverk på internationell, europeisk och nationell

nivå för hantering av genetiskt modifierade organismer. Det

internationella regelverket består av Cartagenaprotokollet om

3

biosäkerhet till konventionen i Rio de Janeiro den 5 juni 1992

(SÖ 1993:77) om biologisk mångfald (SÖ 2002:57). Inom EU

finns ett gemenskapsrättsligt regelverk om avsiktlig utsättning

av genetiskt modifierade organismer i miljön och om spårbarhet

och märkning

TPF

1

FPT

. De svenska reglerna finns i 13 kap.miljöbalken

och i förordningar och föreskrifter meddelade med stöd av

TPF

2

FPT

.

Sammanfattningsvis innebär lagstiftningen att det krävs att

en genetiskt modifierad organism är godkänd enligt EG:s regel-

verk innan den får släppas ut på marknaden eller i miljön inom

EU. För att bedöma om ett utsläppande kan godkännas måste

först riskerna för hälsa och effekter på miljön analyseras och

värderas. Riskbedömning och godkännande skall ske i enlighet

med ett särskilt förfarande. En godkänd genetiskt modifierad

organism anses inte innebära någon känd risk för miljön eller

människors och djurs hälsa.

I dag saknas bestämmelser, utöver försiktighetsprincipen i

2 kap. 3 § miljöbalken, om att den som använder genetiskt mo-

difierade organismer måste vidta särskilda försiktighetsmått vid

odling för att undvika skador. Statens jordbruksverk, som på re-

geringens uppdrag har utrett frågan om s.k. samexistens mellan

TP

1

PT

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars

2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i

miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/20/EEG (EGT L 106,

17.4.2001, s. 1, Celex 32001L0018), Europaparlamentets och rådets

förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbar-

het och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet

av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt mo-

difierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG (EGT

L 268, 18.10.2003, s. 24, Celex 32003R1830), Europaparlamentets

och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 september 2003 om

genetiskt modifierade livsmedel och foder (EGT L 268, 18.10.2003,

s. 1, Celex 32003R1829), samt Europaparlamentets och rådets förord-

ning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande

förflyttning av genetiskt modifierade organismer (EGT L

287,

5.11.2003, s. 1, Celex 32003R1946).

TP

2

PT

Förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt

modifierade organismer och förordningen (2002:1086) om utsättning

av genetiskt modifierade organismer i miljön.

4

odling av genetiskt och icke-genetiskt modifierade grödor, har

lämnat förslag på en reglering av vilka försiktighetsmått som

skall vidtas. Regleringen innebär bland annat krav på säkerhets-

avstånd till andra odlingar, krav på anmälningsplikt till Jord-

bruksverket om var genetiskt modifierade organismer odlas

samt ett krav på att ägare till närliggande fastigheter skall infor-

meras.

Bestämmelser om ansvar för skador orsakade av genetiskt

modifierade organismer

Bristfällig hantering och odling av genetiskt modifierade orga-

nismer och olyckor i samband med hanteringen kan tänkas leda

till både ekonomiska skador hos odlare av icke genetiskt modi-

fierade grödor och skador på den naturliga biologiska mång-

falden.

Det finns ingen uttrycklig reglering av ansvaret för skador på

den naturliga biologiska mångfalden orsakade av genetiskt mo-

difierade organismer i svensk rätt. Rättsläget kommer att för-

ändras när miljöansvarsdirektivet genomförs. Genom direktivet

skapas en offentligrättslig reglering av miljöskador, däribland

skador på viss biologisk mångfald, enligt principen om att detta

i första hand är förorenarens ansvar och att det följaktligen är

förorenaren som skall betala. Enligt miljöansvarsdirektivet är

hantering av genetiskt modifierade organismer en sådan verk-

samhet som kan avkrävas ansvar för uppkomna skador. All bio-

logisk mångfald omfattas dock inte av miljöansvarsdirektivet.

Direktivet är begränsat till att avse gemenskapsrättsligt skyddade

arter och livsmiljöer. För att en skada skall anses föreligga krävs

även att skadan har betydande negativa effekter när det gäller

att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana

arter och livsmiljöer som avses i miljöansvarsdirektivet. Miljö-

ansvarsdirektivet skall vara genomfört i svensk rätt senast den

30 april 2007.

För skador på naturmiljöer och arter utanför miljöansvars-

direktivets räckvidd finns även en annan bestämmelse av intresse,

nämligen avhjälpandebestämmelsen i 2 kap. 8 § miljöbalken.

Enligt den bestämmelsen gäller ett generellt ansvar för alla som

5

bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd

som medfört skada eller olägenhet för miljön att avhjälpa ska-

dan eller olägenheten. Motiven till bestämmelsen synes ta sikte

på skador och olägenheter genom föroreningar, vilket även indi-

keras genom att det i paragrafen hänvisas till skälighetsbedöm-

ningen i 10 kap. som reglerar just föroreningsskador. Bestäm-

melsen är dock till ordalydelsen inte begränsad till någon sär-

skild skadetyp utan omfattar alla skador på miljön, således även

skador på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av

genetiskt modifierade organismer.

I det här sammanhanget är avhjälpandebestämmelsen i 2 kap.

8 § relevant på så sätt att tillsynsmyndigheten kan lägga den

bestämmelsen till grund för beslut och förelägganden. En verk-

samhetsutövare kan således med stöd av bestämmelsen föreläg-

gas att vid vite återställa en skada orsakad av genetiskt modifie-

rade organismer. Det är dock även tänkbart att en enskild med

stöd av 2 kap. 8 § kan föra talan i domstol om avhjälpande av

en skada på den biologiska mångfalden orsakad av genetiskt

modifierade organismer. Talan om avhjälpande nämns dock inte

bland de mål som en miljödomstol enligt 20 kap. 2 § skall pröva

som första instans.

Påverkan av genetiskt modifierade organismer kan vara en

sådan störning som kan grunda ersättning enligt 32 kap. miljö-

balken

TPF

3

FPT

, men det är tveksamt om ekologiska skador generellt

kan anses ersättningsgilla. Eventuellt kan skadeståndslagens

regler bli tillämpliga.

Ekonomiska skador kan även uppkomma genom att gen-

etiskt modifierade växter, pollen, frön och jämförbara växtdelar

oavsiktligt sprids till fält med andra grödor. Om skörden inne-

håller genetiskt modifierade organismer inträder under vissa

omständigheter ett märkningskrav

TPF

4

FPT

. För det fall konsumenter

tvekar att köpa produkter som innehåller genetiskt modifierade

organismer kan detta leda till ett försämrat marknadsvärde på

skörden. Dessutom kan även själva märkningen i sig innebära

kostnader.

TP

3

PT

SOU 1996:103, del 1, s. 629.

TP

4

PT

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1829/2003.

6

Utredningsbehovet

För att få en heltäckande bild av konsekvenserna av användning

av genetiskt modifierade organismer behöver utredas hur man

bäst hanterar skador som kan uppstå på den biologiska mång-

falden och som inte omfattas av miljöansvarsdirektivet.

Skador på den biologiska mångfalden är till sin karaktär

sådana att de oftast snarare drabbar det allmänna än någon en-

skild. Dessutom är de svåra att värdera eftersom de främst på-

verkar nästan ideella intressen. I förarbetena till miljöbalken

konstaterade regeringen att innan lagstiftning sker om ersättning

för skador på biologisk mångfald bör ytterligare analyser ske av

rättsläget och annat material tas fram

TPF

5

FPT

. Genom antagandet av

miljöansvarsdirektivet har vissa skador på biologisk mångfald

reglerats men frågan är om direktivet, jämte nuvarande regler i

miljöbalken och skadeståndslagen ger ett tillräckligt skydd mot

skador på den biologiska mångfalden.

Skador på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av

genetiskt modifierade organismer är en ny skadetyp. Natur-

vårdsverket skall enligt regleringsbrevet för budgetåret 2006

redovisa hur positiv respektive negativ påverkan av genetiskt

modifierade organismer skall kunna mätas och särskilt hur man

kan mäta hur introduktionen av genetiskt modifierade organis-

mer kan påverka det av regeringen föreslagna miljökvalitets-

målet för biologisk mångfald.

Skadorna utmärker sig på så sätt att det kan vara svårt att

identifiera ursprunget till det genetiska material som har orsakat

skadan på den naturliga biologiska mångfalden. Det kan således

vara svårt att visa vem som är ansvarig för den uppkomna ska-

dan.

När verksamhetsutövaren inte kan identifieras uppkommer

frågan om hur återställandeåtgärder skall bekostas. Svårigheter

att fastställa vem som orsakat skadan är inte bara problematiska

när man offentligrättsligt skall avkräva en verksamhetsutövare

ansvar utan är naturligtvis också ett problem på så sätt att det

minskar möjligheterna att kräva skadestånd.

TP

5

PT

Prop. 1997/98:45, del 1, s. 567.

7

I miljöansvarsdirektivet finns bestämmelser om krav på åt-

gärder även när det inte går att återställa den skadade miljön till

ursprungligt skick, t.ex. kan återställandeåtgärder vidtas på ett

annat område. En fråga är om liknande bestämmelser med ett

vidare tillämpningsområde behövs för skador på den naturliga

biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade orga-

nismer.

För det fall nya regler behövs för att hantera skador på den

naturliga biologiska mångfalden uppkommer frågor om ansva-

ret skall vara strikt, som för annan miljöfarlig verksamhet, eller

om det i någon del räcker med ett vårdslöshetsansvar. Om ett

strikt ansvar är att föredra, uppstår även frågan till vem eller

vilka ansvaret skall kanaliseras och om det skall finnas möjlig-

heter till undantag.

Uppdraget

Utredaren får i tilläggsuppdrag att

T

analysera i vil

TT

ken utsträck

TT

ning

gällande regelverk och miljöansvarsdirektivets be

TT

stäm

TT

mel

TT

ser

ger möjlighet att ställa krav på avhjälpandeåtgärder vid ska

TT

dor

T

naturmiljön

T

orsakade av genetiskt modifierade organis

TT

mer.

Utredaren skall även analysera rättsläget vad avser möjlig

TT

het

TT

er

TT

na

att kräva skadestånd för skador på

T

den

T

biologiska mångfalden,

särskilt skador orsakade av genetiskt modifierade organismer.

Om analysen ger vid handen att regelverket behö

TT

ver förändras

för att skapa ett tillfredsställande skydd för miljön skall utreda

T

-

T

ren lämna förslag till sådana

T

författningsändringar

T

.

T

Det kan vara svårt att påvisa ett orsakssamband mellan ska-

dan på den naturliga biologiska mångfalden och en hantering av

genetiskt modifierade organismer. Utredaren skall analysera

möjligheterna att nyttja miljöskadeförsäkringen för sådana ska-

dor. Utredaren bör även överväga om det finns behov av att

skapa eller ställa krav på andra former av säkerheter. Utredaren

skall i denna del lämna de förslag som behövs.

Utredaren skall uppmärksamma hur frågor om ansvar för

skador på den biologiska mångfalden hanterats i andra länder.

8

Konsekvenser, tidsplan och arbetets genomförande

Vad som sägs om konsekvensanalyser i kommittédirektiv

2004:59 gäller även fortsättningsvis. Utredaren skall särskilt

uppmärksamma de konsekvenser som förslagen kan få för

odlare och andra näringsidkare som hanterar eller på annat sätt

använder genetiskt modifierade organismer i sin verksamhet.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och

företag.

Utredaren skall beakta det arbete som pågår inom ramen för

Cartagenaprotokollet om biosäkerhet till konventionen i Rio de

Janeiro den 5 juni 1992 om biologisk mångfald med att ta fram

en ordning för ansvar för skador orsakade av genetiskt modifie-

rade organismer.

De slutsatser som utredaren kommer fram till i frågan om

genetiskt modifierade organismer och skador på biologisk mång-

fald kan få betydelse för utredarens slutsatser i de mer generella

frågor som redan omfattas av utredarens uppdrag.

Frågan om genetiskt modifierade organismer och skador på

biologisk mångfald innebär att utredningstiden behöver för-

längas. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag i ett slutbetänkande

den 30 november 2006. Med anledning av att miljöansvarsdi-

rektivet skall vara genomfört senast den 30 april 2007, skall

dock utredaren i ett delbetänkande senast den 30 april 2006

redovisa de förslag till åtgärder som behövs för genomförandet

av miljöansvarsdirektivet. Delbetänkandet skall även innehålla

den analys och eventuella förslag som rör ansvarsgenombrott på

miljörättens område.

(Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)