Dir. 2006:41
Tilläggsdirektiv till
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till
Miljöansvarsutredningen (M 2004:03)
Dir.
2006:41
Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2006
Sammanfattning av tilläggsuppdraget
Utredaren får i uppdrag att analysera i vilken utsträckning
gällande regelverk och bestämmelser i miljöansvarsdirektivet
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den
21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa
miljöskador, EGT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035)
ger möjlighet att ställa krav på avhjälpandeåtgärder vid skador
på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av genetiskt
modifierade organismer. Utredaren skall även analysera rätts-
läget vad avser möjligheterna att kräva skadestånd för skador på
den biologiska mångfalden, särskilt skador orsakade av genetiskt
modifierade organismer. Utredaren skall dessutom utreda frågan
om ekonomisk säkerhet för det skadeansvar som avses i detta
tilläggsuppdrag.
Bakgrund
Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 november 2004
har chefen för Miljödepartementet tillkallat en särskild utredare
(dir. 2004:159) med uppdrag att lämna förslag till hur miljö-
ansvarsdirektivet skall genomföras i svensk rätt. Därutöver skall
utredaren analysera om en bestämmelse om ansvarsgenombrott
bör införas på miljörättens område. Utredaren skall även under-
söka vilka krav som lämpligen skall ställas och vilka former
som bör kunna accepteras när det gäller sådana säkerheter som
2
kan krävas enligt bl.a. 12 kap. 3 §, 15 kap. 34 § och 16 kap. 3 §
miljöbalken. Slutligen skall utredaren göra en översyn av
reglerna om miljöskade- och saneringsförsäkring i 33 kap.
miljöbalken. Utredaren har valt namnet Miljöansvarsutred-
ningen.
Risker med hantering av genetiskt modifierade organismer
Vid odling av genetiskt modifierade organismer är det tänkbart
att genetiskt material från kommersiellt odlade genetiskt modi-
fierade organismer, vid otillräckliga eller försummade försiktig-
hetsåtgärder, kan sprida sig till motsvarande vilda arter i omgiv-
ningen. Genetiskt material kan föras över från en genetiskt mo-
difierad organism till en naturligt förekommande icke-modifie-
rad släkting. Framför allt är det tänkbart att gener överförs via
pollenspridning då det gäller odling av raps. Pollen från raps
kan sprida sig över jämförelsevis långa avstånd och raps kan
korsbefrukta sig med vilda släktingar, t.ex. åkersenap.
Genetiskt modifierade organismer kan även hamna i natur-
miljön i samband med hantering eller transporter av genetiskt
modifierade organismer, om organismerna inte hanteras på ett
korrekt sätt eller om det sker en olycka.
I dag odlas inte genetiskt modifierade grödor kommersiellt i
Sverige. Dock pågår vissa fältförsök. Eftersom kommersiell
odling av genetiskt modifierade grödor ökar alltmer i vår om-
värld är det troligt att sådan kommersiell odling i framtiden
även kan komma att ske i Sverige.
Det är även möjligt att genetiskt modifierade mikroorganis-
mer och genetiskt modifierade djur kan komma att användas i
livsmedelsproduktion, t.ex. genetiskt modifierade fiskar. Vissa
fältförsök pågår i dag med genetiskt modifierade mikroorganis-
mer.
Bestämmelser om hantering av genetiskt modifierade
organismer
Det finns regelverk på internationell, europeisk och nationell
nivå för hantering av genetiskt modifierade organismer. Det
internationella regelverket består av Cartagenaprotokollet om
3
biosäkerhet till konventionen i Rio de Janeiro den 5 juni 1992
(SÖ 1993:77) om biologisk mångfald (SÖ 2002:57). Inom EU
finns ett gemenskapsrättsligt regelverk om avsiktlig utsättning
av genetiskt modifierade organismer i miljön och om spårbarhet
och märkning
TPF
1
FPT
. De svenska reglerna finns i 13 kap.miljöbalken
och i förordningar och föreskrifter meddelade med stöd av
TPF
2
FPT
.
Sammanfattningsvis innebär lagstiftningen att det krävs att
en genetiskt modifierad organism är godkänd enligt EG:s regel-
verk innan den får släppas ut på marknaden eller i miljön inom
EU. För att bedöma om ett utsläppande kan godkännas måste
först riskerna för hälsa och effekter på miljön analyseras och
värderas. Riskbedömning och godkännande skall ske i enlighet
med ett särskilt förfarande. En godkänd genetiskt modifierad
organism anses inte innebära någon känd risk för miljön eller
människors och djurs hälsa.
I dag saknas bestämmelser, utöver försiktighetsprincipen i
2 kap. 3 § miljöbalken, om att den som använder genetiskt mo-
difierade organismer måste vidta särskilda försiktighetsmått vid
odling för att undvika skador. Statens jordbruksverk, som på re-
geringens uppdrag har utrett frågan om s.k. samexistens mellan
TP
1
PT
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars
2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i
miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/20/EEG (EGT L 106,
17.4.2001, s. 1, Celex 32001L0018), Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbar-
het och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet
av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt mo-
difierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG (EGT
L 268, 18.10.2003, s. 24, Celex 32003R1830), Europaparlamentets
och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 september 2003 om
genetiskt modifierade livsmedel och foder (EGT L 268, 18.10.2003,
s. 1, Celex 32003R1829), samt Europaparlamentets och rådets förord-
ning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande
förflyttning av genetiskt modifierade organismer (EGT L
287,
5.11.2003, s. 1, Celex 32003R1946).
TP
2
PT
Förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt
modifierade organismer och förordningen (2002:1086) om utsättning
av genetiskt modifierade organismer i miljön.
4
odling av genetiskt och icke-genetiskt modifierade grödor, har
lämnat förslag på en reglering av vilka försiktighetsmått som
skall vidtas. Regleringen innebär bland annat krav på säkerhets-
avstånd till andra odlingar, krav på anmälningsplikt till Jord-
bruksverket om var genetiskt modifierade organismer odlas
samt ett krav på att ägare till närliggande fastigheter skall infor-
meras.
Bestämmelser om ansvar för skador orsakade av genetiskt
modifierade organismer
Bristfällig hantering och odling av genetiskt modifierade orga-
nismer och olyckor i samband med hanteringen kan tänkas leda
till både ekonomiska skador hos odlare av icke genetiskt modi-
fierade grödor och skador på den naturliga biologiska mång-
falden.
Det finns ingen uttrycklig reglering av ansvaret för skador på
den naturliga biologiska mångfalden orsakade av genetiskt mo-
difierade organismer i svensk rätt. Rättsläget kommer att för-
ändras när miljöansvarsdirektivet genomförs. Genom direktivet
skapas en offentligrättslig reglering av miljöskador, däribland
skador på viss biologisk mångfald, enligt principen om att detta
i första hand är förorenarens ansvar och att det följaktligen är
förorenaren som skall betala. Enligt miljöansvarsdirektivet är
hantering av genetiskt modifierade organismer en sådan verk-
samhet som kan avkrävas ansvar för uppkomna skador. All bio-
logisk mångfald omfattas dock inte av miljöansvarsdirektivet.
Direktivet är begränsat till att avse gemenskapsrättsligt skyddade
arter och livsmiljöer. För att en skada skall anses föreligga krävs
även att skadan har betydande negativa effekter när det gäller
att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana
arter och livsmiljöer som avses i miljöansvarsdirektivet. Miljö-
ansvarsdirektivet skall vara genomfört i svensk rätt senast den
30 april 2007.
För skador på naturmiljöer och arter utanför miljöansvars-
direktivets räckvidd finns även en annan bestämmelse av intresse,
nämligen avhjälpandebestämmelsen i 2 kap. 8 § miljöbalken.
Enligt den bestämmelsen gäller ett generellt ansvar för alla som
5
bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd
som medfört skada eller olägenhet för miljön att avhjälpa ska-
dan eller olägenheten. Motiven till bestämmelsen synes ta sikte
på skador och olägenheter genom föroreningar, vilket även indi-
keras genom att det i paragrafen hänvisas till skälighetsbedöm-
ningen i 10 kap. som reglerar just föroreningsskador. Bestäm-
melsen är dock till ordalydelsen inte begränsad till någon sär-
skild skadetyp utan omfattar alla skador på miljön, således även
skador på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av
genetiskt modifierade organismer.
I det här sammanhanget är avhjälpandebestämmelsen i 2 kap.
8 § relevant på så sätt att tillsynsmyndigheten kan lägga den
bestämmelsen till grund för beslut och förelägganden. En verk-
samhetsutövare kan således med stöd av bestämmelsen föreläg-
gas att vid vite återställa en skada orsakad av genetiskt modifie-
rade organismer. Det är dock även tänkbart att en enskild med
stöd av 2 kap. 8 § kan föra talan i domstol om avhjälpande av
en skada på den biologiska mångfalden orsakad av genetiskt
modifierade organismer. Talan om avhjälpande nämns dock inte
bland de mål som en miljödomstol enligt 20 kap. 2 § skall pröva
som första instans.
Påverkan av genetiskt modifierade organismer kan vara en
sådan störning som kan grunda ersättning enligt 32 kap. miljö-
balken
TPF
3
FPT
, men det är tveksamt om ekologiska skador generellt
kan anses ersättningsgilla. Eventuellt kan skadeståndslagens
regler bli tillämpliga.
Ekonomiska skador kan även uppkomma genom att gen-
etiskt modifierade växter, pollen, frön och jämförbara växtdelar
oavsiktligt sprids till fält med andra grödor. Om skörden inne-
håller genetiskt modifierade organismer inträder under vissa
omständigheter ett märkningskrav
TPF
4
FPT
. För det fall konsumenter
tvekar att köpa produkter som innehåller genetiskt modifierade
organismer kan detta leda till ett försämrat marknadsvärde på
skörden. Dessutom kan även själva märkningen i sig innebära
kostnader.
TP
3
PT
SOU 1996:103, del 1, s. 629.
TP
4
PT
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1829/2003.
6
Utredningsbehovet
För att få en heltäckande bild av konsekvenserna av användning
av genetiskt modifierade organismer behöver utredas hur man
bäst hanterar skador som kan uppstå på den biologiska mång-
falden och som inte omfattas av miljöansvarsdirektivet.
Skador på den biologiska mångfalden är till sin karaktär
sådana att de oftast snarare drabbar det allmänna än någon en-
skild. Dessutom är de svåra att värdera eftersom de främst på-
verkar nästan ideella intressen. I förarbetena till miljöbalken
konstaterade regeringen att innan lagstiftning sker om ersättning
för skador på biologisk mångfald bör ytterligare analyser ske av
rättsläget och annat material tas fram
TPF
5
FPT
. Genom antagandet av
miljöansvarsdirektivet har vissa skador på biologisk mångfald
reglerats men frågan är om direktivet, jämte nuvarande regler i
miljöbalken och skadeståndslagen ger ett tillräckligt skydd mot
skador på den biologiska mångfalden.
Skador på den naturliga biologiska mångfalden orsakade av
genetiskt modifierade organismer är en ny skadetyp. Natur-
vårdsverket skall enligt regleringsbrevet för budgetåret 2006
redovisa hur positiv respektive negativ påverkan av genetiskt
modifierade organismer skall kunna mätas och särskilt hur man
kan mäta hur introduktionen av genetiskt modifierade organis-
mer kan påverka det av regeringen föreslagna miljökvalitets-
målet för biologisk mångfald.
Skadorna utmärker sig på så sätt att det kan vara svårt att
identifiera ursprunget till det genetiska material som har orsakat
skadan på den naturliga biologiska mångfalden. Det kan således
vara svårt att visa vem som är ansvarig för den uppkomna ska-
dan.
När verksamhetsutövaren inte kan identifieras uppkommer
frågan om hur återställandeåtgärder skall bekostas. Svårigheter
att fastställa vem som orsakat skadan är inte bara problematiska
när man offentligrättsligt skall avkräva en verksamhetsutövare
ansvar utan är naturligtvis också ett problem på så sätt att det
minskar möjligheterna att kräva skadestånd.
TP
5
PT
Prop. 1997/98:45, del 1, s. 567.
7
I miljöansvarsdirektivet finns bestämmelser om krav på åt-
gärder även när det inte går att återställa den skadade miljön till
ursprungligt skick, t.ex. kan återställandeåtgärder vidtas på ett
annat område. En fråga är om liknande bestämmelser med ett
vidare tillämpningsområde behövs för skador på den naturliga
biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade orga-
nismer.
För det fall nya regler behövs för att hantera skador på den
naturliga biologiska mångfalden uppkommer frågor om ansva-
ret skall vara strikt, som för annan miljöfarlig verksamhet, eller
om det i någon del räcker med ett vårdslöshetsansvar. Om ett
strikt ansvar är att föredra, uppstår även frågan till vem eller
vilka ansvaret skall kanaliseras och om det skall finnas möjlig-
heter till undantag.
Uppdraget
Utredaren får i tilläggsuppdrag att
T
analysera i vil
TT
ken utsträck
TT
ning
gällande regelverk och miljöansvarsdirektivets be
TT
stäm
TT
mel
TT
ser
ger möjlighet att ställa krav på avhjälpandeåtgärder vid ska
TT
dor
på
T
naturmiljön
T
orsakade av genetiskt modifierade organis
TT
mer.
Utredaren skall även analysera rättsläget vad avser möjlig
TT
het
TT
er
TT
na
att kräva skadestånd för skador på
T
den
T
biologiska mångfalden,
särskilt skador orsakade av genetiskt modifierade organismer.
Om analysen ger vid handen att regelverket behö
TT
ver förändras
för att skapa ett tillfredsställande skydd för miljön skall utreda
T
-
T
ren lämna förslag till sådana
T
författningsändringar
T
.
T
Det kan vara svårt att påvisa ett orsakssamband mellan ska-
dan på den naturliga biologiska mångfalden och en hantering av
genetiskt modifierade organismer. Utredaren skall analysera
möjligheterna att nyttja miljöskadeförsäkringen för sådana ska-
dor. Utredaren bör även överväga om det finns behov av att
skapa eller ställa krav på andra former av säkerheter. Utredaren
skall i denna del lämna de förslag som behövs.
Utredaren skall uppmärksamma hur frågor om ansvar för
skador på den biologiska mångfalden hanterats i andra länder.
8
Konsekvenser, tidsplan och arbetets genomförande
Vad som sägs om konsekvensanalyser i kommittédirektiv
2004:59 gäller även fortsättningsvis. Utredaren skall särskilt
uppmärksamma de konsekvenser som förslagen kan få för
odlare och andra näringsidkare som hanterar eller på annat sätt
använder genetiskt modifierade organismer i sin verksamhet.
Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och
företag.
Utredaren skall beakta det arbete som pågår inom ramen för
Cartagenaprotokollet om biosäkerhet till konventionen i Rio de
Janeiro den 5 juni 1992 om biologisk mångfald med att ta fram
en ordning för ansvar för skador orsakade av genetiskt modifie-
rade organismer.
De slutsatser som utredaren kommer fram till i frågan om
genetiskt modifierade organismer och skador på biologisk mång-
fald kan få betydelse för utredarens slutsatser i de mer generella
frågor som redan omfattas av utredarens uppdrag.
Frågan om genetiskt modifierade organismer och skador på
biologisk mångfald innebär att utredningstiden behöver för-
längas. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag i ett slutbetänkande
den 30 november 2006. Med anledning av att miljöansvarsdi-
rektivet skall vara genomfört senast den 30 april 2007, skall
dock utredaren i ett delbetänkande senast den 30 april 2006
redovisa de förslag till åtgärder som behövs för genomförandet
av miljöansvarsdirektivet. Delbetänkandet skall även innehålla
den analys och eventuella förslag som rör ansvarsgenombrott på
miljörättens område.
(Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)