Dir. 2006:48

Befattningsstruktur vid universitet och

Kommittédirektiv

Befattningsstruktur vid universitet och

högskolor

Dir.

2006:48

Beslut vid regeringssammanträde den 27 april 2006.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av dagens

befattningsstruktur vid universitet och högskolor. I uppdraget

ingår att granska rådande anställningsstruktur samt föreslå

förbättringar för att uppnå en fungerande och sammanhållen

meriterings- och karriärväg för såväl kvinnor som män vid

universitet och högskolor och i relation till omgivande

samhälle. Utredaren skall även granska om

anställningsprocessen är ändamålsenlig och effektiv, belysa de

visstidsanställdas situation samt utreda hur högskolelagen

(1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) förhåller sig

till lagen (1982:80) om anställningsskydd. Uppdraget skall

redovisa senast den 17 november 2007.

Bakgrund

År 2004 var 63 600 personer anställda vid universitet och

högskolor. Detta motsvarar 52 300 helårsanställningar och

utgör ungefär en fjärdedel av all statligt anställd personal. Av

dessa arbetade drygt 24 000 heltidspersoner med forskning och

undervisning. I denna siffra ingår inte doktorander. Antalet

lärare och forskare vid universitet och högskolor har mer än

fördubblats sedan 1980. Den största ökningen har skett de

senaste 15 åren.

Anställning som lärare i högskolan regleras, utöver i allmänt

tillämplig lagstiftning, i högskolelagen och högskole-

förordningen. Reglerna är bl.a. ägnade att säkra kvaliteten i

2

högre utbildning och forskning samt garantera viss

samstämmighet mellan lärosäten och ämnen för vissa

undervisande och forskande befattningar. Genom de senaste

decenniernas förändringar i regelverk för universitet och

högskolor har bestämmelserna blivit mindre detaljerade, men är

jämfört med andra sektorer inom statsförvaltningen fortfarande

omfattande. Det finns anledning att göra en översyn av såväl

befattningsstruktur som regelverk kring anställning för att

förstärka universitetens och högskolornas möjlighet att på bästa

möjliga sätt genomföra sina olika uppdrag och vara en attraktiv

arbetsplats i nationell och internationell konkurrens.

Anställningsstrukturen

Genom 1986 års lärartjänstereform ersattes flertalet av de

tidigare lärartjänsterna med tjänstekategorierna professor,

lektor, adjunkt och forskarassistent (prop. 1984/85:57, Ny

arbets- och tjänsteorganisation för lärare i den statliga

högskolan). I propositionen Högskolans ledning, lärare och

organisation (prop. 1996/97:141) presenterades nya regler för

anställning, rekrytering och befordran av lärare. Regeringens

intention var att skapa förutsättningar för en sammanhållen

karriärväg, där arbetsuppgifterna på alla nivåer skall innehålla

både forskning och utbildning och där det sker successiva

prövningar av lärarens eller forskarens kompetens samt att

åstadkomma ett ökat bruk av tillsvidareanställning. Denna

ambition fortsatte regeringen att arbeta efter och i propositionen

Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) presenterades

lärarkategorin biträdande lektor.

Drygt hälften av alla anställda inom universitet och

högskolor är kvinnor. Störst andel kvinnor återfinns bland den

administrativa personalen och bibliotekspersonalen. Andelen

kvinnor bland den forskande och undervisande personalen var

41 procent 2004. Bland adjunkterna var andelen kvinnor 55

procent, medan endast 16 procent av professorerna var kvinnor.

Sedan 1995 har andelen kvinnliga professorer ökat med åtta

procentenheter.

3

Lagen om anställningsskydd och högskoleförordningen

En av de lagar som styr arbetsmarknaden är lagen (1982:80) om

anställningsskydd (anställningsskyddslagen). Anställnings-

skyddslagens huvudregel är att anställningsavtal gäller tills

vidare. Avtal om tidsbegränsad anställning får emellertid träffas

i vissa situationer. Därutöver är det tillåtet att genom

kollektivavtal avtala om tidsbegränsad anställning i andra fall.

Om det i lag eller förordning som har meddelats med stöd av

lag finns särskilda föreskrifter om tidsbegränsad anställning

som avviker från anställningsskyddslagen, gäller dessa.

Med stöd av högskolelagen (1992:1434) har särskilda

bestämmelser om tidsbegränsade anställningar som avviker från

anställningsskyddslagen meddelats i högskoleförordningen

(1993:100). Bestämmerlserna möjliggör tidsbegränsad

anställning för olika kategorier av lärare och doktorander. Till

skillnad från anställningsskyddslagen innehåller

högskoleförordningen ingen bestämmelse om att det genom

kollektivavtal får göras avvikelser. Högskolorna är också

genom 4 kap. 1 § högskoleförordningen förhindrade att anställa

andra lärarkategorier än dem som anges i paragrafen.

Behovet av en översyn

Forskningen är till sin natur internationell. För att Sverige skall

kunna fortsätta vara en ledande kunskapsnation i en allt mer

globaliserad värld krävs ett levande och vitalt internationellt

utbyte mellan lärosäten, lärare och forskare. Som ett led i denna

strävan deltog Sverige aktivt i framtagandet av

rekommendationerna Europeiska stadgan för forskare och

Riktlinjer för rekrytering av forskare

(2005/251/EG) som

utfärdades av Europeiska kommissionen den 11 mars 2005.

Dessa dokument behandlar såväl rekryteringen av forskare som

forskaryrket och forskarkarriären.

Universitetens och högskolornas verksamhet och

finansiering har under det senaste decenniet genomgått

genomgripande förändringar. Sedan mitten av 1990-talet har

lärosätena upplevt en kraftig expansion av grundutbildningen,

4

påtagliga förändringar och effektiviseringar av

forskarutbildningen samt reformer som berört

anställningsstrukturen. Dessutom har andelen av finansieringen

av forskning vid universitet och högskolor som kommer från

externa finansiärer ökat.

Den offentligt finansierade forskningen i Sverige utförs i

huvudsak vid universitet och högskolor. Dessa forskningsmedel

fördelas dels genom direkta anslag till lärosätena, dels efter ett

ansökningsförfarande där forskare eller lärosäten i konkurrens

söker medel från forskningsråd och sektorsmyndigheter.

Forskningen vid landets lärosäten finansieras också genom EU,

näringslivet, organisationer och stiftelser. I genomsnitt utgör de

direkta anslagen nära hälften av universitetens och

högskolornas forskningsfinansiering. Detta innebär att en

betydande del av finansieringen av den forskande personalen

kommer från olika typer av externa källor och tilldelas oftast

under en begränsad period.

Högre utbildning och forskning i Sverige står inför ett

genomgripande generationsskifte. I propositionen Forskning för

ett bättre liv (prop. 2004/05:80) gjorde regeringen bedömningen

att generationsskiftet utgör ett tillfälle till förnyelse av såväl

lärosätenas organisation som forskningens inriktning.

Generationsskiftet kan också erbjuda goda möjligheter att

uppnå en jämnare könsfördelning mellan kvinnor och män.

Anställningsprocessen

Delar av anställningsprocessen för adjunkter, forskarassistenter,

biträdande lektorer, lektorer och professorer är reglerad i

högskoleförordningen. Reglerna omfattar behörighetskrav för

dessa lärarkategorier samt vilka bedömningsgrunder som skall

användas vid anställning. En central del i den akademiska

kvalitetssäkringen utgörs av anställningsprocessen där de

sökandes meriter granskas av sakkunniga inom det aktuella

området. Denna anställningsprocess möjliggör ett öppet och

kvalitetssäkrande förfarande, men är samtidigt tids- och

arbetskrävande.

5

I propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation

(prop. 1996/97:141) presenterade regeringen förslag till

ändringar i förfarandet vid anställning av lärare. Ändringar som

genomfördes var bl.a. avskaffandet av regleringen av

tjänsteförslagsnämnder samt införandet av lokala

anställningsordningar. Inte minst betonades vikten av att större

hänsyn bör tas till pedagogiska meriter. Regeringen menade att

lärosätenas sätt att arbeta med rekryteringsfrågor borde kunna

bli mer flexibla samt att handläggningstiden av

anställningsärendena borde kunna kortas. Det finns signaler

från lärosäten om att anställningsprocesserna fortfarande utgör

ett tungt och tidskrävande arbete.

Meriterings- och karriärvägar

Staten har ett övergripande ansvar för att samhällets långsiktiga

behov av vetenskaplig kompetens tillgodoses. Regeringen har

delegerat stora delar av arbetsgivarpolitiken i staten till

förvaltningsmyndigheterna. Universitet och högskolor har

ansvaret för de lokala prioriteringarna och planeringen av sin

tillgång på kompetent personal.

En viktig del i arbetet med att åstadkomma en sammanhållen

karriärväg för högskolans lärare var införandet av den s.k.

befordringsreformen. I propositionen Högskolans ledning,

lärare och organisation (prop. 1996/97:141) presenterades

förslaget som kom att göra det möjligt för lektorer som är

tillräckligt vetenskapligt och pedagogiskt meriterade att inom

ramen för sin anställning befordras till professorer samt för

adjunkter att befordras till lektorer, om de bedöms ha

behörighet för en sådan tjänst eller i övrigt besitter särskild

kompetens.

Högskoleverket har i tre delrapporter granskat

befordringsreformen (2001:7 R, 2002:2 R och 2002:33 R).

Dessa rapporter visar att

antalet professorer nästan har

fördubblats och att

pedagogiska meriter kommit att spela en

större roll samtidigt som kraven på vetenskapliga meriter ställts

högt. Vidare framgår att

reformen inte lett till några större

förändringar i fördelningen mellan manliga och kvinnliga

6

professorer samt att

befordrade professorer i stor utsträckning

har kvar sina tidigare arbetsuppgifter.

Vid landets lärosäten och inom olika ämnesområden har

olika praxis utvecklats för hur bedömningen vid befordran bör

gå till. Det har t.ex. inom vissa områden funnits krav på

erhållen externfinansiering för att en person skall kunna bli

aktuell för befordran. I bl.a. Högskoleverkets rapporter

framkommer att det har förekommit kritik riktad mot att de

pedagogiska meriterna fortfarande väger allt för lätt. Det är få

icke disputerade adjunkter som befordrats till lektorer. Det är

inte klarlagt hur befordringsmöjligheterna påverkat rörligheten

för högskolans lärarkår.

Regeringen aviserade i propositionen Forskning och

förnyelse (prop. 2000/01:3) att en ny anställningskategori –

biträdande lektor – skulle skapas. Lärosätena har därigenom

fått en möjlighet att från den 1 juli 2001 anställa biträdande

lektorer tills vidare, dock längst fyra år, varefter anställningen

efter prövning kan övergå i en tillsvidareanställning som lektor.

Bestämmelsen kring anställningen motsvarar i övrigt

bestämmelserna för forskarassistenter. Detta är en

försöksverksamhet som skall fortgå till den 1 juli 2009. Sedan

2001 har endast några lärosäten använt denna

anställningskategori och det har förekommit relativt få

anställningar som biträdande lektor.

Trots en politisk ambition och en vilja från lärosätena att

skapa ett sammanhållet karriär- och meriteringssystem har

utvecklingen i vissa delar gått i den motsatta riktningen under

det senaste decenniet. Bland annat är perioden mellan

doktorsexamen och den första tillsvidareanställningen vid ett

lärosäte inte sällan svåröverskådlig. Anställningar som

forskarassistent eller biträdande lektor är relativt få. För att

kunna meritera sig forskningsmässigt och för att framgångsrikt

kunna konkurrera om lektorat krävs ofta att personen får olika

typer av tidsbegränsade projektanställningar. För dessa

anställningar saknas i vissa fall en tydlig karriärväg och öppen

konkurrens.

Regeringen gav i december 2002 en särskild utredare i

uppdrag att utvärdera forskarutbildningen och perioden efter

7

doktorsexamen (dir. 2002:148). I betänkandet En ny

doktorsutbildning (SOU 2004:27) gav utredaren förslag om en

ny tvåårig anställningsform för nydisputerade – anställning som

doktor. Remissvaren var i huvudsak positiva till förslaget. Vissa

av remissinstanserna ansåg dock att frågan om en eventuell ny

anställning behövde belysas i ett perspektiv som även

inkluderade hela forskningskarriären. Det finns mot denna

bakgrund skäl att sätta in den postdoktorala situationen i ett

större sammanhang där möjliga lösningar och förslag bör ses

som en del av en tydlig och sammanhållen karriärväg från

doktorand till professor.

Regeringen anser att forskarutbildades rörlighet mellan

högskolan och det övriga arbetslivet bör öka. Regeringen

anförde i propositionen Forskning för ett bättre liv (prop.

2004/05:80) att forskares rörlighet är en effektiv form för

kunskapsöverföring och främjar därmed samverkan mellan

olika samhällsfunktioner. Vid en översyn av karriärvägarna är

det därför viktigt att beakta behovet av sådan rörlighet och

säkerställa att det inte finns onödiga hinder för rörligheten.

Regeringen menar att det är viktigt att öka andelen kvinnor i

rekryteringsbasen för att det skall vara möjligt att öka andelen

kvinnor inom de högre anställningsnivåerna. Högskoleverket

har visat att män som doktorerat blir professorer i dubbelt så

stor utsträckning som kvinnor som doktorerat (2006:2 R).

Lärosätena bör aktivt arbeta för att undanröja hinder för kvinnor

att meritera sig såväl för fortsatt forskarkarriär som att erhålla

högre befattningar. För att högskolan skall kunna bli jämställd

krävs det både medvetna och långsiktiga insatser.

Tidsbegränsad anställning och anställningsskyddslagen

Upp mot en tredjedel av den samlade personalstyrkan vid

landets lärosäten är visstidsanställda. Andelen personer med

visstidsanställning är därmed påtagligt högre för universitet och

högskolor än för övriga arbetsmarknaden. Många är

tidsbegränsat anställda med stöd av högskoleförordningen och

är därmed undantagna från vissa av reglerna i

8

anställningsskyddslagen, men en stor del av visstids-

anställningarna sker enligt anställningsskyddslagen.

I propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation

(prop. 1996/97:141) ansåg regeringen att de regler som gäller

för den övriga arbetsmarknaden i princip också bör tillämpas

inom högskolan. Detta innebär att det vid ett långvarigt behov

av lärare inom ett ämnesområde är rimligt att fler lärare

tillsvidareanställs. I propositionen Forskning för ett bättre liv

(prop. 2004/05:80) anges att lärosätena bör utforma tydliga

riktlinjer för sin anställningsstruktur som tar sikte på att

säkerställa en balans mellan anställningar på olika nivåer och att

tidsbegränsade anställningar används i så liten utsträckning som

möjligt.

Regeringen anser att det finns behov av att motverka att

tidsbegränsade anställningar pågår under allt för lång tid hos en

och samma arbetsgivare och att minska möjligheterna att stapla

tidsbegränsade anställningar på varandra. Antalet

tidsbegränsade anställningar bör därför minska och

arbetstagarnas möjligheter att få tillsvidareanställningar bör

främjas.

Att anställningar som doktorand och forskarassistent är

tidsbegränsade ses i allmänhet som oproblematiskt. När det

gäller vissa andra av de tidsbegränsade anställningar som anges

i högskoleförordningen har Sveriges universitetslärarförbund

(SULF) framfört att sådana anställningar ibland används i allt

för stor utsträckning och i fall som inte motsvarar de

ursprungliga intentionerna med anställningen

(U2003/4401/UH). Detta gäller t.ex. gästlärare och adjungerade

lärare. För timlärare finns ingen bortre gräns för hur många

gånger en timlärares anställning får förnyas. För adjungerade

lärare finns sedan 1999 en sådan bortre gräns, men företrädare

för de medicinska fakulteterna vid landets lärosäten har

hemställt att denna bortre gräns tas bort (U2003/1467/UH).

Regeringen har i propositionen Förstärkning och förenkling

– ändringar i anställningsskyddslagen och föräldra-

ledighetslagen (prop. 2005/06:185) föreslagit förändringar av

dagens regler gällande bl.a. visstidsanställning i anställnings-

skyddslagen. Enligt detta förslag bör avtal om tidsbegränsad

9

anställning endast få träffas för fri visstidsanställning, vikariat

och när arbetstagaren har fyllt 67 år. Avtal får även enligt

förslaget i propositionen träffas om tidsbegränsad

provanställning, om prövotiden är högst sex månader. Om en

arbetstagare under en femårsperiod har varit anställd hos en

arbetsgivare i fri visstidsanställning eller i provanställning i

sammanlagt mer än fjorton månader, skall enligt förslaget

anställningen övergå till en tillsvidareanställning. För vikariat

föreslås samma regler gälla som tidigare. Därutöver skall det

enligt propositionen vara fortsatt möjligt att genom

kollektivavtal avtala om tidsbegränsad anställning även i andra

fall. Dessa nya regler i lagen om anställningsskydd föreslås

träda i kraft den 1 juli 2007.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av dagens

befattningsstruktur vid universitet och högskolor. Målet är att

landets lärosäten skall kunna säkerställa en långsiktig kvalitet i

verksamheten genom bl.a. ett aktivt arbetsgivaransvar med

trygga och tydliga villkor för medarbetarna samt ett väl

fungerande system för rekrytering, karriär och befordran.

Utredaren skall utgå från att de svenska lärosätena skall vara

attraktiva arbetsplatser för såväl svenska som utländska

forskare. Utredarens förslag bör bidra till att såväl den

internationella som den nationella rörligheten av lärare och

forskare stimuleras och att samarbete mellan lärosäten

underlättas. Utredaren skall beakta Europeiska kommissionens

rekommendationer om Europeiska stadgan för forskare och

Riktlinjer för rekrytering av forskare (2005/251/EG) i de delar

som berör uppdraget. Utredaren skall i sina förslag beakta

regeringens ambition att öka jämställdheten mellan kvinnor och

män.

10

Utredaren skall särskilt:

• Granska om rådande regler i högskoleförordningen för

bedömningsgrunder, anställningsförfarande och

överklagande gällande lärare är ändamålsenliga.

Utredaren bör föreslå förenklingar som medger att såväl

öppenhet och rättssäkerhet som hög kvalitet i den

forskande och pedagogiska verksamheten bibehålls.

• Utvärdera befordringsreformen och försöket med

anställning som biträdande lektor. Utvärderingen bör

bl.a. belysa hur dessa påverkat rörligheten och

jämställdheten.

• Granska förutsättningarna och föreslå förbättringar för

att uppnå en fungerande och sammanhållen meriterings-

och karriärväg för kvinnor och män, vid universitet och

högskolor samt i relation till omgivande samhälle.

• Analysera på vilket sätt den ökade andelen

externfinansiering till universitet och högskolor

påverkar anställningsstrukturerna.

• Granska de visstidsanställdas situation vid universitet

och högskolor. Utredaren skall därvid utreda de effekter

som kommande ändringar i anställningsskyddslagen

kan få för högskolesektorn samt lämna erforderliga

förslag på åtgärder. Utredaren skall även analysera hur

gällande regler i högskoleförordningen förhåller sig till

anställningsskyddslagen och lämna förslag på hur

konsekvens och rättssäkerhet kan uppnås.

• Belysa om samtliga av de i 4 kap.

högskoleförordningen angivna typerna av

tidsbegränsning är väl fungerande. I den mån dessa

anställningskategorier och anställningsformer föreslås

finnas kvar, bör det övervägas hur lång den

sammanlagda anställningstiden bör vara.

11

Samtliga förslag till ändringar skall åtföljas av en analys av

vilka konsekvenser förslaget kan få såväl för universitet och

högskolor som för andra aktörer inom forskningssystemet. I

uppdraget ingår att lämna förslag på de författningsändringar

som kan föranledas av uppdraget och i övrigt följa

kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall inhämta

relevanta erfarenheter och tillämpningar från andra länder.

Uppdraget skall utföras efter samråd med lärosäten och berörda

myndigheter och organisationer samt med utredningen

Resursutredningen (U2004:03). Utredaren skall även samråda

med Arbetsgivarverket. Utredaren skall hålla berörda centrala

arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem

tillfälle att framföra synpunkter.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 17 november

2007.

(Utbildnings- och kulturdepartementet)