Dir. 2006:91
Översyn och revidering av
Kommittédirektiv
Översyn och revidering av
fiskelagstiftningen
Dir.
2006:91
Beslut vid regeringssammanträde den 7 september 2006
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall lämna förslag till en förändrad
fiskelagstiftning. Förslagen skall syfta till att värna den
biologiska mångfalden. Förslagen skall också syfta till att skapa
livskraftiga bestånd, goda livsmiljöer för fiskbestånden och ge
förutsättningar för ett hållbart nyttjande av fiskresurserna. Den
framtida huvudsakliga regleringen av fisket skall utformas som
en fiskevårdslag. I uppdraget ingår även att i vissa avseenden se
över lagstiftningens straff- och rättsverkansbestämmelser samt
lämna förslag om effektivare utredning och lagföring av brott.
Utredaren skall utarbeta fullständiga förslag till de
författningsändringar som övervägandena föranleder.
Bakgrund
Regelverket för fisket består av såväl nationell lagstiftning, med
utgångspunkt i fiskelagen (1993:787), som av de EG-
förordningar, som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna.
EU:s fiskeripolitik, som reformerades 2002, omfattar
bevarande, förvaltning och utnyttjande av akvatiska levande
resurser, vattenbruket samt beredning och marknadsföring av
produkter från fiske och vattenbruk.
Den gemensamma fiskeripolitiken inriktas mot i huvudsak
näringsverksamhet inom tre områden: resurser, marknad och
struktur. Politiken, som utgår från fiske och vattenbruk i havet,
syftar till ett hållbart nyttjande av fiskresursen med tillämpning
av försiktighetsprincipen samt ett gradvis införande av
2
ekosystemhänsyn. Fiskeverksamheten skall bedrivas effektivt
och en ökad konsumenthänsyn skall tas.
Fiskelagen reglerar rätten till fiske samt fisket inom Sveriges
sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon. I de fall som
anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den
ekonomiska zonen. Enligt fiskelagen får regeringen, eller den
myndighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter som
förbjuder eller begränsar fiske i vissa avseenden samt om vilken
hänsyn fisket skall ta till naturvårdens intressen. Regeringen har
i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till Fiskeriverket.
Nästan samtliga nationella detaljföreskrifter om fiske finns
därför samlade i Fiskeriverkets författningssamling, FIFS. Även
miljöbalken ger i vissa fall möjlighet att reglera fisket. I första
hand bör dock fiskerilagstiftningen användas vid förvaltning av
fiske och fiskebestånd.
Fiskelagen har som en följd av medlemskapet i EU ändrats
ett antal gånger. Fiskeriverket har vidare lämnat ytterligare
förslag till modernisering av fiskelagstiftningen.
Utredningsbehov
Fiskelagen tar sin utgångspunkt i och reglerar i första hand
rätten till fiske men är mindre utvecklad i frågor om fiskevård
och miljöeffekter. I denna del innehåller lagen i huvudsak
bemyndiganden att vidta åtgärder. Den svenska fiskeripolitiken
är dock numera tydligt inriktad mot bevarandefrågor samt ett
hållbart nyttjande av fiskeresursen.
I skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor m.m. (skr.
2005/06:171, bet. 2005/06:MJU27, rskr. 2005/06:391) har
regeringen påtalat behovet av en översyn av fiskelagen, som i
större utsträckning bör bygga på miljöhänsyn och hållbart
nyttjande.
Eftersom fiskelagen tar sin utgångspunkt i fiskerätten och
inte i fiskevård eller resursvård, bör grunderna i den nationella
fiskelagstiftningen ses över och revideras. Översynen bör som
övergripande syfte ha ett bevarande av fiskresursen och ett
hållbart nyttjande av resursen och av de bestånd och processer
som nyttjandet kan påverka. Fiskelagen behöver anpassas efter
3
vad de nationella behoven och gemenskapsrätten kräver. Som
jämförelse kan nämnas att målet för den reviderade
gemensamma fiskeripolitiken, som började gälla under 2003,
innebär att levande akvatiska resurser skall utnyttjas på ett
hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende.
Nationellt kan jämförelser göras med både miljöbalken och
skogsvårdslagen (1979:429). I skogsvårdslagen anges t.ex.
inledningsvis att skogen är en nationell tillgång som skall skötas
så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den
biologiska mångfalden behålls. Även miljöbalken har en
portalparagraf som uttrycker att målsättningen är hållbar
utveckling. En sådan paragraf saknas däremot i fiskelagen.
Det är av vikt att miljö- och fiskelagstiftningen verkar i
samma riktning. Miljölagstiftningens mål är att skydda och
bevara ekosystemens struktur och funktion. Fiskevårdslagen
skall reglera verksamheter inom fiske och vattenbruk som
direkt eller indirekt påverkar fiskbestånd och den akvatiska
miljön. Lagen bör ha som uppgift att inom ramen för bibehållna
eller restaurerade ekosystem reglera dessa verksamheter så att
de ger bästa möjliga långsiktiga avkastning ur ett biologiskt,
ekonomiskt och socialt perspektiv. Eftersom ett ekologiskt
hållbart bedrivet fiske bl.a. ökar systemets produktionsförmåga
utan att förändra systemets struktur och principiella funktion
bör det inte finnas några motsättningar mellan
miljölagstiftningen och fiskevårdslagstiftningen. Den
gemensamma fiskeripolitiken, som alltså syftar till ett uthålligt
fiske, ställer vidare allt större krav på en effektivare
fiskeriförvaltning. Under senare år har de inom EU
kommersiellt nyttjade fiskbestånden minskat samtidigt som allt
effektivare fångstmetoder tillämpas. Mot den bakgrunden
bedrivs inom EU:s fiskeriförvaltning ett aktivt arbete med
inriktning mot ökad miljöhänsyn och ett hållbart nyttjande.
Detta har medfört förändringar av den övergripande
gemenskapslagstiftningen, särskilt genom nya och alltmer
omfattande system för t.ex. tillståndsgivning,
fiskeansträngningsreglering, fördelningen av fiskemöjligheter
samt kontrollverksamhet för medlemsstaterna. Dessutom kan
medlemsstaterna i en ökande utsträckning förutses behöva
4
ingripa även mot verksamheter som har beröring med fisket
utan att delta i den direkta fångstverksamheten. Genom detta
ställs krav på en mer flexibelt utformad fiskelagstiftning. Därtill
kommer att en effektiv lagföring vid överträdelser av
fiskebestämmelser är en av EU prioriterad fråga.
I regeringens skrivelse Vissa fiskeripolitiska frågor m.m. gör
regeringen även bedömningen att man bör se över
möjligheterna att låta Kustbevakningen bedriva
förundersökning avseende vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra
en effektivare lagföring. Idag har Kustbevakningen möjlighet
att bedriva förundersökning vid utsläpp av olja och andra
skadliga ämnen enligt 11 kap. 4 § lagen (1980:424) om åtgärder
mot förorening från fartyg. Kustbevakningen har inom detta
område utvecklat ett väl fungerande samarbete med
Åklagarmyndigheten, som skulle kunna utgöra en förebild
också i fråga om utredning och lagföring av fiskebrott. Det kan
också noteras att Kustbevakningen sedan den 1 april 2006 fått
möjligheten att utfärda ordningsbot för vissa förseelser i
sjötrafiken och från den 1 juli 2006 även i fråga om transport av
farligt gods.
Uppdraget
Utredaren skall se över den svenska fiskelagstiftningen och
utarbeta förslag till en ny fiskevårdslag, som skall syfta till att
säkerställa den biologiska mångfalden, livskraftiga fiskbestånd
och goda livsmiljöer för fiskbestånden. Detta förutsätter i sin tur
också ett långsiktigt ekologiskt hållbart utnyttjande.
Utredaren skall vidare undersöka vilka möjligheter det finns
att förbättra regional hänsyn och fördelning av fiskemöjligheter
i samband med stöd, tillstånd och licenser, att säkra det lokala
inflytandet i fiskeriförvaltningen, att skapa skilda former av
samförvaltning, samt att öppna för nya samarbetsformer för
fiskeriförvaltning, fredningsområden, fiskeriövervakning och
fiskerikontroll. Vidare bör utredaren beakta relevant EG-rätt,
det miljöpolitiska arbetet (prop. 2004/05:150,
bet.2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49) och den förda
politiken för global utveckling (skr. 2004/05:4, 2004/05:161,
5
bet. 2005/06:UU5, rskr. 2005/06:24). Samtidigt skall även
behovet av andra förändringar beaktas, t.ex. principen om
användning av bästa tillgängliga teknik, att
miljökonsekvensbedömningar tillämpas vid fiske, att
utbildningskrav kan anges för fiskelicens samt att en ökad
fisketurism möjliggörs.
Utredaren skall vidare mot bakgrund av rättsfallet NJA 2005
s. 33 ägna särskild uppmärksamhet åt samspelet mellan
fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan och
fiskelagstiftningens olika normgivningsbemyndiganden i syfte
att åstadkomma ett väl fungerande regelverk.
I uppdraget ingår också att särskilt utreda möjligheten att ge
Kustbevakningen förundersökningsrätt avseende vissa
fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Därvid
skall förslag lämnas om i vilket skede ansvaret för
förundersökningen skall övergå till åklagare. Brottslighetens
skiftande straffvärde medför att det kan finnas behov av en i
vissa fall mer differentierad straffmätning. Utredaren skall
därför se över den nedre delen av straffskalorna och överväga
möjligheten att införa penningböter. Härigenom skulle även
Kustbevakningen kunna ges möjlighet att beivra vissa
överträdelser med ordningsbot.
Utredaren skall överväga om förslagen till ny
fiskelagstiftning föranleder några förändringar i systematiken
även beträffande lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om
den gemensamma fiskeripolitiken. Vidare bör en översyn göras
av lagen om fiskevårdsområden (1981:553), lagen om
stöd till fiskevården. Utredaren skall i dessa sammanhang
studera utformningen av lagen om viltvårdsområden
(2000:592).
I uppdraget ligger också att beakta Fiskeriverkets förslag om
modernisering av fiskelagen (dnr Jo2002/1494, Jo2005/2326).
Utredaren skall utarbeta fullständiga förslag till de
författningsändringar som övervägandena föranleder. Förslaget
bör vara så utformat att dess konstruktion och verkan är lätt att
förstå för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och
allmänhet. Vidare skall förslagen skall vara utformade på ett
6
sådant sätt att den administrativa hanteringen för
verksamhetsutövarna förenklas utan att syftet med regleringen
urholkas. Vid utformningen av förslagen skall utredaren ta
hänsyn till regeringens mål att minska de administrativa
kostnaderna för företag.
En konsekvensbedömning skall göras för samtliga förslag.
Utredaren skall för samtliga förslag analysera såväl de
samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna som
konsekvenserna för uppfyllelsen av miljömålen. Kostnader och
intäkter för staten, kommuner eller andra berörda skall
redovisas. Vad gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar
för staten och kommuner skall utredaren presentera förslag till
finansiering enligt gällande finansieringsprinciper. Utredaren
skall samråda med Fiskesanktionsutredningen (Jo 2006:02) och
särskilt beakta utredningens förslag och slutsatser. Därutöver
skall utredaren samråda med berörda organisationer och
myndigheter, särskilt Fiskeriverket och Kustbevakningen.
Om utredaren finner att vissa frågeställningar kräver en
särskilt skyndsam behandling, kan delredovisning göras. Frågan
om möjlighet för Kustbevakningen att bedriva förundersökning
vid fiskebrott skall redovisas senast den 1 oktober 2007.
Uppdraget skall slutligt redovisas senast den 1 april 2008.
(Jordbruksdepartementet)