Dir. 2007:10
Anslutning av anläggningar för förnybar
Kommittédirektiv
Anslutning av anläggningar för förnybar
elproduktion m.m. till elnätet.
Dir.
2007:10
Beslut vid regeringssammanträde den 1 februari 2007
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall göra följande:
• Utvärdera om det nuvarande regelverket för förnybar
elproduktion skapar hinder för en storskalig utveckling
och utbyggnad av den förnybara elproduktionen.
Bedöms förändringar av regelverket krävas skall
utredaren lämna sådana förslag.
• Lämna förslag till hur nuvarande reducerade nätavgift
för mindre elproduktionsanläggningar enligt 4 kap. 10 §
ellagen (1997:857) kan ersättas av enhetliga principer
för bestämmandet av nätavgifter för produktions-
anläggningar samt undersöka behovet av och lämna
förslag till eventuella övergångsbestämmelser avseende
nätavgifter för befintliga anläggningar färdigställda före
den 1 januari 2007.
• Kartlägga förekomsten av små produktionsanläggningar
för förnybar el i Sverige och göra en bedömning av
sådana anläggningars framtida utveckling.
• Lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i
övrigt som krävs för att ett undantag från nuvarande
krav på timvis mätning, beräkning och rapportering för
inmatning av el från små anläggningar för förnybar
elproduktion skall kunna införas.
• Lämna förslag till generella, icke diskriminerande rikt-
linjer enligt vilka ersättning kan bestämmas vid
2
inmatning av el, från mindre
elproduktionsanläggningar.
Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 januari 2008.
Bakgrund
Överföring av el (nätverksamhet) är ett naturligt monopol som
regleras i ellagen (1997:857) och övervakas av Energimark-
nadsinspektionen vid statens energimyndighet. Regleringen av
nätverksamhet syftar till att verksamheten skall bedrivas
effektivt och rationellt samt att nätföretagens monopolställning
inte skall missbrukas till nackdel för kunder och övriga aktörer
stånd (nätkoncession) för att bygga och använda elektriska
starkströmsledningar. Det finns två typer av koncessioner, nät-
koncession för linje (linjekoncession) som avser en ledning med
i huvudsak bestämd sträckning respektive nätkoncession för
område (områdeskoncession). Det är, enligt huvudregeln,
Energimarknadsinspektionen som prövar frågor om nät-
koncessioner, som inte avser utlandsförbindelser. Energimark-
nadsinspektionens beslut kan överklagas till regeringen.
Områdeskoncessionen meddelas för lokalnät och innebär en
rätt för innehavaren att bygga och använda ett ledningsnät upp
till en viss spänningsnivå inom ett geografiskt avgränsat om-
råde. Spänningsgränsen anger den högsta tillåtna spänning som
får finnas på ledningsnätet och markerar också omfattningen av
monopolet på ledningsbyggande och anslutningar inom om-
rådet. Linjekoncessionen är avsedd för de högre spännings-
nivåerna på stamnätet och regionnätet.
Den som har nätkoncession är skyldig att, om inte särskilda
skäl finns, på skäliga villkor ansluta en anläggning till
ledningsnätet och överföra el för annans räkning på skäliga
villkor. För detta skall innehavaren av produktionsanläggningen
betala nättariff, dvs. en engångsavgift i form av en
anslutningsavgift samt överföringsavgifter under den tid som
anläggningen är ansluten. I vissa fall skall innehavaren av pro-
3
duktionsanläggningen också betala en engångskostnad för el-
mätare med insamlingsutrustning och för dess installation.
En huvudprincip i ellagen är att nättariffer skall vara skäliga.
Med nättariffer avses både avgifter för överföring av el och av-
gifter för anslutning. Nättarifferna skall vara utformade så att
nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten
är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna
för att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessinshavarens
sätt att bedriva nätverksamheten. Vidare skall nättarifferna vara
objektiva och icke-diskriminerande. Detta gäller avgifter för
såväl inmatning som uttag av el.
Huvudprincipen när det gäller anslutningsavgifter är att de
skall vara kostnadsriktiga. Vidare skall avgifterna särskilt
beakta anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade
effekten i anslutningspunkten. Av förarbetena framgår att den
som önskar ansluta sig också skall stå för de direkta
merkostnader som anslutningen orsakar för berörda nätägare,
dvs. betala den s.k kundspecifika kostnaden för anslutningen.
Principen har blivit rättsligt prövad vid ett flertal tillfällen.
Kammarrätten i Stockholm har uttalat ett stöd för denna tolk-
ning och vidare ansett att i det fall anslutningen medför
kostnader, t.ex. för förstärkning, ombyggnad eller utbyggnad,
och dessa kommer fler än anläggningsägaren till godo, skall de
inte bedömas som kundspecifika och därför bekostas av nät-
ägaren (mål nr 4389-2001). Kostnaden får i detta fall finansieras
på annat sätt, t.ex. genom överföringsavgifterna och på så sätt
slås ut på övriga kunder inom området. Kammarrätten i
Stockholm har vidare anfört att även om kostnader inte är
kundspecifika så skall de bäras av producenten om de aktuella
åtgärderna inte innebär någon direkt nytta för nätföretaget eller
för de befintliga kunder som är anslutna till nätföretagets elnät.
Nuvarande regelverk innebär således att anläggnings-
innehavaren får räkna med att själv få stå för de kundspecifika
kostnaderna för att ansluta sin anläggning till elnätet. Den
kundspecifika delen kan ofta bli mycket betydande när t.ex. den
anslutande anläggningen ligger utanför sammanhållen
bebyggelse och långt från befintligt elnät.
4
När det gäller kostnaden för elmätare med tillhörande
insamlingsutrustning och dess installation är utgångspunkten att
denna skall betalas av produktionsinnehavaren och vara
kostnadsriktig. Om en innehavare av en produktionsanläggning
och ett elnätsföretag inte kan komma överens om
anslutningsavgiftens storlek eller kostnaden för elmätare med
tillhörande insamlingsutrustning, skall tvisten, efter ansökan,
prövas av Energimarknadsinspektionen. När det gäller över-
föringstariffen kan Energimarknadsinspektionen granska denna
inom ramen för sin tillsyn av nättarifferna. En enskild kunds
överföringstariff prövas som huvudregel inte. Undantag gäller
dock nättariffer för anläggningar som kan leverera en effekt om
högst 1 500 kW (dvs. småsakliga produktionsanläggningar).
Om utvecklingen av elproduktion i Sverige
Elproduktionsanläggningar, framför allt vattenkraftverk,
började byggas i Sverige från slutet av 1800-talet. Under 1940-
talets första hälft var den genomsnittliga årliga vattenkrafts-
produktionen 10 TWh el. Den storskaliga utbyggnaden av
vattenkraften skedde under perioden 1945–-1980 och i dag
producerar vattenkraften ca 65 TWh el under ett år med normal
nederbörd. Kärnkraften byggdes ut från mitten av 1970-talet
och har sedan 1985 i genomsnitt producerat ca 68 TWh el per
år. Gemensamt för den historiska utbyggnaden av vatten- och
kärnkraften är att utbyggnaden av elproduktionen och elnätet
skedde parallellt. Det innebar sannolikt att dåvarande förutsätt-
ningar skiljer sig betydligt åt från dagens förutsättningar.
Genom omregleringen av elmarknaden 1996 lades ett nytt
regelverk och därmed ett nytt synsätt fram. Reformen innebar
grundläggande förändringar av hur elmarknaden fungerade samt
att nya rättigheter och skyldigheter infördes för marknadens
aktörer. Den grundläggande förändringen ligger bl.a. i en tyd-
ligare ansvars- och rollfördelning mellan marknadens aktörer.
Produktion och försäljning av el skall ske i konkurrens. Över-
föring av el betraktades som ett naturligt monopol och måste
regleras och övervakas för att tillförsäkra kunderna skäliga vill-
kor för överföringen. Det övergripande tekniska ansvaret för
5
den nationella balansen (systemansvaret) ålades staten. Skyldig-
heterna för innehavare av nätkoncession ändrades. Kon-
cessionshavaren blev skyldig att på skäliga villkor ansluta
andras ledningar och överföra el oberoende av vem som är
ägare till elen.
Den pågående omställningen av energisystemet samt ett ökat
behov av el leder till ett ökat behov av investeringar i ny elpro-
duktionskapacitet. Genom propositionen Samverkan för en
trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop.
2001/02:143) lades målet fast att användningen av el från förny-
bara energikällor ska öka med 10 TWh el till år 2010 jämfört
med 2002 års nivå. I propositionen föreslogs också att ett
nationellt planeringsmål för vindkraft skulle fastställas och
omfatta 10 TWh el fram till år 2015. Ambitionen om använd-
ningen av el från förnybara energikällor har därefter höjts till 17
TWh el till år 2016 i samband med förslaget att öka lång-
siktigheten i elcertifikatsystemet i propositionen Förnybar el
med gröna certifikat (prop. 2005/06:154).
En viss del av utbyggnaden av förnybar elproduktion
bedöms komma att ske i form av biobränslebaserad kraftvärme,
som normalt lokaliseras i områden med stabila elnät, antingen i
tätorter eller vid större industrier. För att nå målet till år 2016
bedöms det dock också krävas en storskalig utbyggnad av vind-
kraften.
Nätanslutning av anläggningar för förnybar elproduktion
Generellt kan det konstateras att det är svårt att på ett
planmässigt sätt fastslå vilka delar av det svenska elnätet som
kan behöva förstärkas vid en storskalig utbyggnad av förnybar
elproduktion. Vindkraftsutredningen (SOU 1998:152) pekade
på att det fanns ett behov att förstärka elnäten på ett flertal
platser. De kartläggningar som därefter gjorts, bl.a. av Energi-
myndigheten, visar att de platser som har goda vindlägen ofta
ligger i glest bebyggda områden med få abonnenter. Anslutning
av vindkraft i sådana områden kan kräva kostsamma
investeringar i det elnät till vilket anslutningen sker.
6
Elnäten skall ha en viss kapacitet för den givna förbruk-
ningen respektive produktionen som finns i området. Detta
gäller alla delar av elnätet, stamnät, regionnät och lokalnät.
Ansvaret för en ändamålsenlig utbyggnad ligger sedan flera
decennier på nätföretagen. Generellt sett har nätföretagen dock
inte haft anledning att beakta eller förutse den storskaliga
utbyggnad av den förnybara elproduktionen som nu håller på att
planeras och genomföras. Större etableringar av förnybar elpro-
duktion kan innebära att elnätet, det lokala, regionala eller det
nationella stamnätet, når sin kapacitetsgräns och att det inte
finns utrymme i elnätet för att möjliggöra anslutning av förny-
bar elproduktion. Om en större anläggning ansluts till ett lokalt
eller regionalt nät kan också det överliggande elnätet behöva
förstärkas. Det gäller t.ex. en större utbyggnad i Norrlands
inland, som kan innebära att regionnätet och stamnätet måste
förstärkas samt också vid anslutning till elnätet av havsbaserade
vindkraftparker.
Som beskrivits ovan har elnätsföretagen en anslutnings-
skyldighet. Undantag gäller dock om det finns särskilda skäl.
Av förarbetena (prop. 1996/97:136 s. 141) framgår att kapa-
citetsbrist kan utgöra ett sådant särskilt skäl som innebär att nät-
företaget kan neka en anslutning. Det torde dock vara så att
bristande kapacitet inte i sig hindrar en anslutning utan att det i
stället uppstår behov av större investeringar i elnäten som då
skall finansieras av anläggningsägaren eller indirekt av elnäts-
kunderna. Ofta torde sådana investeringar innebära en trapp-
stegseffekt på kapacitet i nätet och på kostnaden, som kan vara
avsevärda. Situationen på Gotland kan nämnas som ett exempel
på behovet av tillkommande investeringar i elnätet som en
direkt följd av vindkraftsetableringar, t.ex. har nya hög-
spänningsledningar varit nödvändiga att bygga som en direkt
följd av utbyggnaden.
Enligt det nu rådande rättsläget skall det elnätsföretag som
anläggningen ansluts till debitera den anslutande producenten
de kundspecifika kostnader som anslutningen medför. Trots att
vissa principer utvecklats i praxis för vad som är en skälig
anslutningsavgift, ger dagens regelverk ofta upphov till tvister
mellan den anslutande producenten och lokalnätsföretaget.
7
Även om parterna kan vända sig till Energimarknads-
inspektionen vid en tvist, motverkar en utdragen rättsprocess en
snabb utbyggnad av ny elproduktion. Det finns exempel på
rättsprocesser som tagit upp till åtta år innan beslut fastställts i
kammarrätten. Dagens ordning för att beräkna anslutnings-
avgifter innebär så stora kostnader för den anslutande att en
utbyggnad ibland inte blir av, trots att förutsättningarna i övrigt
är goda och skulle främja elmarknadens utveckling.
Regelverket för hur anslutningsavgifter skall utformas är för
närvarande föremål för utredning inom ramen för Energinätsut-
redningen (dir. 2006:39). Energinätsutredningen skall lämna
förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs
för att införa en ny ordning angående bestämmande av
anslutningsavgifter. Regelverket kan komma utformas på olika
sätt. Antingen så att tillsynsmyndigheten skall godkänna eller
fastställa elnätsföretagens anslutningsavgifter eller så att
tillsynsmyndigheten skall godkänna eller fastställa nätföre-
tagens metoder för att fastställa anslutningsavgifterna innan an-
slutningsavgifterna eller metoderna träder i kraft.
Nedsättning av nätavgiften för mindre elproduktions-
anläggningar
Mindre elproduktion definieras enligt 4 kap. 10 § ellagen som
en anläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kilo-
watt. En anläggning för mindre elproduktion skall betala sin
fulla anslutningskostnad. Däremot skall mindre elproduktions-
anläggningar endast betala den del av nätavgiften som mot-
svarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och
rapportering på nätkoncessionhavarens nät. Det innebär att nät-
koncessionshavarens årliga kostnader för drift och underhåll av
elnätet m.m. som övriga kunder betalar (inklusive anläggningar
större än 1500 kW), inte får tas ut. Om flera mindre anlägg-
ningar gemensamt matar in el på elnätet skall dessa anlägg-
ningar betraktas som separata anläggningar vad avser nät-
avgifter. Denna undantagsbestämmelse har med tiden kom-
pletterats med ytterligare regler. En viss praxis håller också på
att utvecklas. Bestämmelsen infördes i samband med att det nya
8
elmarknadssystemet började gälla år 1996 och motiverades med
att den miljövänliga mindre elproduktionen bör få ekonomiska
villkor som stimulerar en fortsatt utbyggnad, och att utform-
ningen av nättariffen för inmatningspunkter på lokalnäten
kommer att få en avgörande betydelse för sådana pro-
duktionsanläggningars lönsamhet (prop. 1995:14 s. 82).
Bestämmelsen om en reducerad nättariff har vid ett flertal
tillfällen varit ifrågasatt, vilket har inneburit att frågan varit
föremål för vidare utredning i flera tidigare utredningar. Vind-
kraftsutredningen (SOU 1999:75), LEKO-utredningen (SOU
1999:44), Elnätsutredningen (SOU 2000:90), Elcertifikat-
utredningen (SOU 2001:77) samt El- och gasmarknadsut-
redningen (SOU 2004:129) har samtliga lämnat förslag på hur
frågan borde hanteras. Sammanfattningsvis kan det sägas att
nämnda utredningar har varit kritiska till ett fortsatt undantag
och föreslagit att det i stället skall tas bort. Den tidigare
regeringen uttryckte, mot bakgrund av förslaget i Elcertifikat-
utredningen, att bestämmelserna i ellagen får effekter som inte
är önskvärda. Samtidigt konstaterades dock att det inte fanns
tillräckligt med underlag för att ta bort bestämmelsen
Principerna för utformning av nättariffer för mindre elpro-
duktionsanläggningar bedöms över tiden ha inneburit en
hämsko för utveckling av ny elproduktion. Detta gäller särskilt
expansionen av vindkraft, som hittills främst utgjorts av
aggregat under 1 500 kW. Nätföretag, som inom sitt kon-
cessionsområde har särskilt gynnsamma förhållanden för förny-
bar elproduktion, har i vissa fall fått vidkännas betydande
kostnadsökningar vilka fått fördelas på övriga kunder i området.
Undantag för krav på timvis mätning, beräkning och rapporte-
ring för små produktionsanläggningar
I 3 kap. 10 § ellagen anges att den som har nätkoncession är
skyldig att utföra mätning av mängden överförd el och dess för-
delning över tiden. Mängden överförd el skall mätas med vissa
tidsintervall. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen eller
den myndighet regeringen bestämmer. Regeringen har i förord-
9
ningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av
överförd el meddelat sådana föreskrifter. I dessa föreskrifter
anges var mätning av överförd el skall ske på ett elnät. Bland
annat skall mätning ske i inmatningspunkter, dvs. de punkter på
ett elnät där el från en produktionsanläggning matas in. Vad
gäller mätning av den inmatade elens fördelning över tiden
anges att mätning av inmatad el skall ske varje timme. I dag kan
elnätsföretagen inte debitera innehavare av mindre produktions-
anläggningar (med effekt på högst 1 500 kilowatt) kostnader för
mätare med insamlingsutrustning och för installationen (jfr 3
kap. 14 § ellagen).
Det har konstaterats att kravet på timvis mätning av den in-
matade elen har vissa nackdelar. Kostnaderna för timutrustning,
beräkning och rapportering för mindre producenter kan inte
sägas stå i rimlig proportion till den ringa mängd el som
produceras i många av dessa små produktionsanläggningar.
Kravet kan dessutom bli ett hinder för en teknisk utveckling och
spridning av små produktionsanläggningar.
Tidigare fanns en möjlighet till undantag från kravet på mät-
ning av den inmatade elens fördelning över tiden. Möjligheten
till undantag var utformad så att endast den som har
nätkoncession kunde ansöka om undantag. Undantaget fick bara
avse mätningen i inmatningspunkter där el från små
produktionsanläggningar matas in på elnätet. I praktiken sker
inmatning av el från små produktionsanläggningar bara på
lokalnät. Definitionen på små produktionsanläggningar var att
de hade ett säkringsabonnemang om högst 200 ampère eller kan
leverera en effekt om högst 135 kW vid lågspänning. Om
undantag beviljades måste det avse samtliga sådana
inmatningspunkter inom koncessionsområdet. Ärenden om
undantag skulle prövas av Affärsverket svenska kraftnät.
Anledningen till att denna möjlighet till undantag infördes var
att kostnaderna för dessa produktionanläggningarna inte ansågs
stå i rimlig proportion till den ringa mängd el som de
producerar.
I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara
energikällor (prop. 2002/03:40) föreslogs att
undantagsmöjligheten skulle avskaffas, ändringen trädde ikraft
10
1 maj 2003. Regeringen framhöll att mätning av inmatningens
fördelning över tiden av tekniska skäl skall ske för att inne-
havaren av en produktionsanläggning skall kunna tilldelas
elcertifikat. Detta innebar att de anläggningsinnehavare som
önskade tilldelas elcertifikat inte kunde få det eftersom
anläggningen hade fått undantag på kravet på mätning. Detta
skulle kunna leda till en snedvridning av konkurrensen mellan
innehavarna av produktionsanläggningar som kan bli respektive
inte kan bli tilldelade elcertifikat. Principiellt torde det dock
vara fullt möjligt att tilldela elcertifikat till en anläggning som
inte är timmätt.
Ersättning vid inmatning av el
Som tidigare redovisats kan innehavaren av produktions-
anläggning som levererar el till det koncessionspliktiga elnätet,
enligt bestämmelserna i 3 kap. 15 § ellagen, ha rätt till ersätt-
ning av nätkoncessionhavaren. Ersättningen skall motsvara dels
värdet av den minskning av energiförlusterna i ledningsnätet
som inmatningen medför i koncessionshavarens ledningsnät,
dels värdet av den reduktion av nätkoncessionshavarens avgifter
för att vara ansluten till annan nätkoncessionshavares
ledningsnät som blir möjlig genom att anläggningen är ansluten
till ledningsnätet. Energimarknadsinspektionen prövar tvister
mellan nätkoncessionshavaren och innehavaren av en produk-
tionsanläggning i frågor om ersättningen. Så har också skett i ett
stort antal ärenden. Ersättningen som innehavaren av en pro-
duktionsanläggning kan få varierar i viss mån mellan kon-
cessionsområdena. Tvisterna mellan innehavare av produktions-
anläggningen och nätkoncessionshavaren bedöms i många fall
gälla hur värdet av den inmatade elen i det aktuella området
skall beräknas och värderas.
Uppdraget
En särskild utredare skall utvärdera om det nuvarande
regelverket för förnybar elproduktion skapar hinder för en
storskalig utveckling och utbyggnad av den förnybara
11
elproduktionen. Bedöms förändringar av regelverket krävas
skall utredaren lämna sådana förslag. Utredaren skall särskilt
beakta hur sådana investeringskostnader som inte direkt kan
kopplas till en enskild anläggnings anslutning till elnätet skall
hanteras på lokal, regional och nationell nivå.
Utredaren skall lämna förslag till hur nuvarande reducerade
nätavgift för mindre elproduktionsanläggningar enligt
4 kap. 10 § ellagen (1997:857) kan ersättas av enhetliga prin-
ciper för bestämmandet av nätavgifter för produktionsanlägg-
ningar samt undersöka behovet av och lämna förslag till even-
tuella övergångsbestämmelser för nätavgifter för befintliga
anläggningar färdigställda före den 1 januari 2007,
Utredaren skall kartlägga förekomsten av små produktionan-
läggningar för förnybar el i Sverige och göra en bedömning av
sådana anläggningars framtida utveckling
Utredaren skall lämna förslag till den lagstiftning och det
regelverk i övrigt som krävs för att ett undantag från nuvarande
krav på timvis mätning, beräkning och rapportering för
inmatning av el från små anläggningar för förnybar
elproduktion skall kunna införas. En lämplig effektgräns för ett
undantag skall föreslås bl.a. utifrån en avvägning mellan hur
mycket en små elproducenter kan anses kunna betala samt
behovet av kontinuerliga mätvärden för t.ex. balansreglering.
Utredaren skall slutligen lämna förslag till generella icke
diskriminerande riktlinjer enligt vilka ersättning kan bestämmas
vid inmatning av el, som skall avse mindre elproduktions-
anläggningar. Förslaget bör innehålla en lämplig definition av
vilka anläggningar som omfattas.
Utredaren skall i förekommande fall lämna fullständiga
författningsförslag. Det står utredaren fritt att inkludera även
annat relevant underlag i sitt arbete.
Konsekvensbeskrivning
Utredaren skall lämna konsekvensanalyser av samtliga förslag
som presenteras i enlighet med 14§ kommittéförordningen
(1998:1474).
12
Arbetets genomförande, tidsplan m.m.
Utredaren skall beakta vad som framkommit i betänkandet
Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU
2001:73), i betänkandet El- och naturgasmarknaderna –
europeisk harmonisering (SOU 2003:113), i betänkandet El-
och naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU
2004:129) samt beakta vad som sägs i propositionerna
Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiför-
sörjning
(prop.
2001/02:143) och Leveranssäkra elnät
Utredaren skall, i relevanta delar, samråda och beakta vad
som framkommit i Energinätsutredningen (dir. 2006:39).
Utredaren skall beakta relevant EG-rätt samt hur frågorna i
uppdraget behandlas inom EU och i övriga nordiska länder. En
bedömning av eventuella förslags överensstämmelse med EU:s
statsstödsregler skall särskilt göras.
Utredaren skall senast den 1 januari 2008 redovisa upp-
draget.
(Näringssdepartementet)