Dir. 2007:125

En ny fiskelagstiftning

Kommittédirektiv

En ny fiskelagstiftning

Dir.

2007:125

Beslut vid regeringssammanträde den 4 oktober 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska lämna förslag till en förändrad fiske-

lagstiftning. Förslagen ska syfta till att ge förutsättningar för ett

hållbart nyttjande av fiskresurserna som gynnar näringsverk-

samheten och fritidsfisket samt den biologiska mångfalden. Den

huvudsakliga framtida regleringen av fisket ska utformas som

en fiskevårdslag. I uppdraget ingår också att beakta behovet av

regelförenklingar och en effektivisering av lagföringen vid brott

mot fiskelagstiftningen. Utredaren ska utarbeta fullständiga för-

slag till de författningsändringar som övervägandena föranleder.

Bakgrund

Regelverket för fisket består dels av såväl EG:s förordningar,

vilka är direkt tillämpliga i medlemsstaterna, och dels av

nationell lagstiftning med utgångspunkt i fiskelagen (1993:787).

EU:s gemensamma fiskeripolitik, som reformerades år 2002,

omfattar bevarande, förvaltning och utnyttjande av akvatiska

levande resurser, vattenbruket samt beredning och avsättning av

produkter från fiske och vattenbruk. Syftet är att säkerställa att

ett nyttjande av levande akvatiska resurser sker på ett hållbart

sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. För att

uppnå detta ska fiskeriförvaltningen utgå från ekosystemansats-

en, tillämpa försiktighetsprincipen och utnyttja bästa tillgängli-

ga teknik samt utgå från vetenskapliga bedömningar. Detta ska

ge förutsättningar för en effektiv fiskeverksamhet som tar hän-

2

syn till konsumentens intressen inom ramen för en ekonomiskt

lönsam och konkurrenskraftig fiske- och vattenbruksnäring

vilket ger en rimlig levnadsstandard för dem som är beroende

av fisket.

Fiskelagen reglerar rätten till fiske och fiskets bedrivande

inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska

zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havs-

fiske utanför den ekonomiska zonen. Enligt fiskelagen får rege-

ringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda

föreskrifter vilka förbjuder eller begränsar fiske i vissa avseen-

den samt om vilken hänsyn fisket ska ta för att skydda miljön.

Regeringen har i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till

Fiskeriverket. Nästan samtliga nationella detaljföreskrifter om

fiske finns därför samlade i Fiskeriverkets författningssamling,

FIFS. Även miljöbalken ger möjlighet att reglera fisket ur be-

varande- eller restaureringsperspektiv men som princip gäller

att fiskelagstiftningen bör användas vid förvaltning av fisket.

Fiskelagen har som en följd av medlemskapet i EU ändrats

ett antal gånger. Fiskeriverket har vidare lämnat ytterligare för-

slag till modernisering av fiskelagstiftningen.

Skärpta straffbestämmelser på fiskets område infördes gen-

om ändringar i fiskelagen (prop. 2002/03:41, bet. 2002/03:

MJU16, rskr. 2002/03:173). Dessa ändringar innebar att straffen

för överträdelser skärptes i flera avseenden. Straffmaximum för

normalbrott höjdes från fängelse i sex månader till ett år. En be-

stämmelse om grovt brott infördes, enligt vilken fängelse i

högst två år kan utdömas. Vidare tillkom bestämmelser om

återkallelser av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid

samt om varning och en särskild avgift för otillåtna fångster.

Utredningsbehov

Fiskelagen tar sin utgångspunkt i och reglerar i första hand rätt-

en till fiske. I de delar som avser fiskevård och resursvård inne-

håller lagen i huvudsak bemyndiganden att vidta åtgärder. Den

svenska fiskeripolitiken är numera tydligt inriktad mot ett eko-

logiskt hållbart nyttjande av fiskeresursen. Samtidigt är det vik-

tigt att även målen om ett ekonomiskt och socialt hållbart nytt-

3

jande beaktas och möjliggör en ekonomiskt lönsam närings-

verksamhet vilket kan bidra till regional utveckling. Fiskelagen

behöver därför anpassas efter vad de nationella behoven och

gemenskapsrätten kräver. Som jämförelse kan nämnas att målet

för den reviderade gemensamma fiskeripolitiken, som började

gälla under år 2003, innebär att levande akvatiska resurser ska

utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och so-

cialt hänseende. Nationellt kan jämförelser göras med både

skogsvårdslagen (1979:429) och miljöbalken vilka båda har

portalparagrafer som klargör att målsättningen är ett hållbart

nyttjande. Motsvarande paragraf saknas i nuvarande fiskelag.

Mot denna bakgrund finns ett behov av en ny fiskelagstift-

ning. En sådan ska reglera verksamheter inom fiske och vatten-

bruk vilket direkt eller indirekt påverkar fiskbestånd och den

akvatiska miljön. Lagen ska inom ramen för bibehållna eller

restaurerade ekosystem reglera dessa verksamheter så att de ger

bästa möjliga långsiktiga avkastning. Det långsiktiga målet om

att de kommersiella fiskbestånden inom ovan given ram ska

byggas upp till en optimal nivå är gemensamt för en framtida

lönsam näringsverksamhet, fritidsfiske och hållbar utveckling.

Under senare år har många av de inom EU kommersiellt

nyttjade fiskbestånden minskat samtidigt som allt effektivare

fångstmetoder tillämpas. Mot den bakgrunden bedrivs inom

EU:s fiskeriförvaltning ett aktivt arbete med kontinuerligt ökan-

de miljöhänsyn för att skapa ett hållbart nyttjande. Detta har

medfört förändringar av den övergripande gemenskapslagstift-

ningen, särskilt genom de nya systemen för t.ex. tillståndsgiv-

ning, fiskeansträngningsreglering, fördelningen av fiskemöjlig-

heter samt kontrollverksamhet för medlemsstaterna. Dessutom

är det troligt att medlemsstaterna får behov av att i en ökande

utsträckning behöva ingripa även mot verksamheter som har be-

röring med fisket men inte är en del av den direkta fångstverk-

samheten. Genom detta ställs krav på en mer flexibelt utformad

fiskelagstiftning. Därtill kommer att en effektivare lagföring vid

överträdelser av fiskebestämmelser är en av EU prioriterad frå-

ga. EU-kommissionen har riktat kritik mot att överträdelser av

fiskelagstiftningen inte beivras i tillräckligt hög grad av svenska

myndigheter

.

4

I en dom den 9 februari 2005 (NJA 2005 s. 33) fann Högsta

domstolen att regeringsformen inte tillåter att blankettstraff-

stadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med myndig-

hetsföreskrifter på så sätt att den gärning som straffbeläggs

anges helt eller i väsentliga delar i sådana myndighetsföreskrif-

ter. Det finns därför anledning att se över fiskelagens bestäm-

melser om straff och särskild rättsverkan i syfte att identifiera

eventuella otillåtna blankettstraffstadganden och överväga be-

hovet av författningsändringar.

I regeringens skrivelse Vissa fiskeripolitiska frågor m.m.

(skr. 2005/06:171, bet. 2005/06:MJU27, rskr. 2005/06:391) har

bedömningen gjorts att man bör se över möjligheterna att låta

Kustbevakningen bedriva förundersökning avseende vissa

fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Med

stöd av regeringens bemyndigande den 25 januari 2007 har en

särskild utredare tillkallats med uppdrag att göra en översyn av

regleringen av Kustbevakningens befogenheter (Fö 2007:02).

Genom beslut denna dag har regeringen gett utredaren i

uppdrag att i tillägg till sitt ursprungliga uppdrag utreda

möjligheten att ge Kustbevakningen rätt att bedriva

förundersökning avseende vissa fiskebrott. Vidare har

regeringen låtit utreda möjligheterna att införa administrativa

sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20). Förslagen

syftar till att påskynda och effektivisera hanteringen vid

överträdelse av fiskebestämmelserna genom att ge möjlighet till

administrativa sanktioner utan föregående domstolsförfarande.

Såväl inom den gemensamma fiskeripolitiken som inom den

svenska fiskepolitiken har ett ökat fokus successivt lagts på en

ökad samverkan mellan förvaltare, forskare, olika kategorier

fiskande och andra intressenter och ett ökat inflytande för

brukare och intressenter. Under åren 2004–2006 har

Fiskeriverket haft i uppdrag att leda och samordna ett antal

pilotprojekt som syftar till att utveckla en lokal eller regional

samförvaltning av fisket (dnr Jo2006/3424). I sin

avrapportering av detta arbete har Fiskeriverket pekat på ett

antal juridiska frågeställningar vilka bör analyseras för det

fortsatta arbetet med samförvaltning i Sverige. En viktig fråga

är hur stort inflytande som kan eller bör ges till ett

5

samförvaltningsorgan för att syftet och målsättningen med ett

ökat deltagande och brukaransvar ska uppnås.

En annan aspekt av ett ökat brukaransvar och den enskilde

fiskarens möjligheter att själv styra sitt fiske inom ramen för

gällande fiskeregler är det uppdrag Fiskeriverket redovisat

avseende en ändrad reglering av det pelagiska fisket, dvs. fiske

efter sill, makrill, tobis etc. Även här pekar myndigheten på

behov av analys av de rättsliga förutsättningarna, särskilt

avseende vissa skattemässiga konsekvenser och om lagens

systematik avseende licenser, fartygstillstånd och andra tillstånd

samt kopplingarna mellan fiskeföretaget och innehavaren av

fartygstillståndet, vilket i dag måste vara en fysisk person.

Fiskevården i en större del av våra svenska inlandsvatten

sker inom ramen för särskilda fiskevårdsområden. Dessa styrs i

första hand av lagen (1981:553) om fiskevårdsområden.

Den svenska regeringen har satt som mål att de svenska fö-

retagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk

ska minska med minst 25 procent under en period av fyra år.

Det är därför angeläget att förhindra att nya, kostnadskrävande

regler ersätter de gamla. Syftet är att skapa ett bättre företags-

klimat vilket gör det mer lönsamt och mindre krångligt att vara

företagare. Ett liknande arbete med regelförenklingar bedrivs i

EU:s regi. Detta syftar till att minska företagens administrativa

kostnader med 25 procent till år 2012.

Det är angeläget att nya regelverk utformas enkelt men ändå

uppnår sitt syfte lika effektivt. Om regelverket utformas på ett

enklare och mer ändamålsenligt sätt kan företagen ägna mer tid

och resurser till att driva och utveckla sin verksamhet och

därigenom bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. Detsamma

kan i viss mening också gälla för utformningen av den nya

fiskevårdslagstiftningen.

Uppdraget

Utredaren ska se över den svenska fiskelagstiftningen och ut-

arbeta förslag till en ny fiskevårdslag som inom ramen för bibe-

hållna ekosystem ska syfta till ett långsiktigt hållbart nyttjande

av fiskeresurserna vilket gynnar näringsverksamheten och fri-

6

tidsfisket. Den nya lagstiftningen bör återspegla nu gällande

mål för såväl den svenska som den gemensamma fiskeripolitik-

en

.

I sitt arbete bör utredaren beakta den internationella havsrätt-

en, relevant EG-rätt, särskilt den gemensamma fiskeripolitiken

samt EU:s miljö- och vattenpolitik, liksom regeringens arbete

med landsbygdsstrategin och det miljöpolitiska arbetet, särskilt

havsmiljöarbetet och miljömålsarbetet samt politiken för global

utveckling. Utredaren ska vidare undersöka vilka möjligheter

det finns att ta större regional hänsyn vid fördelning av fiske-

rättigheter i samband med stöd, tillstånd och licenser, att säkra

ett lokalt inflytande i fiskeriförvaltningen, att skapa skilda form-

er av samförvaltning, samt att öppna för nya samarbetsformer

för fiskeriförvaltning, fredningsområden, fiskeriövervakning

och fiskerikontroll. Samtidigt ska även behovet av andra för-

ändringar beaktas, som principen om bästa tillgängliga teknik,

miljökonsekvensbedömningar vid fiske etc. Dessutom ska ut-

redas hur utbildningskrav kan anges för fiskelicens samt hur

möjligheten att införa licens för t.ex. fisketurismen ska utform-

as.

Utredaren ska vidare i syfte att åstadkomma ett väl fungeran-

de regelverk ägna särskild uppmärksamhet åt samspelet mellan

fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan och

fiskelagstiftningens olika normgivningsbemyndiganden. I denna

del av uppdraget ingår att identifiera eventuella otillåtna blan-

kettstraffstadganden i fiskelagen och i det sammanhanget över-

väga behovet av författningsändringar.

Utredaren ska vidare överväga vilka åtgärder som ytterligare

kan vidtas för att effektivisera lagföringen av brott mot fiskelag-

stiftningen utöver de förslag som lämnats av utredningen om

Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU

2007:20) och den fråga om möjlighet för Kustbevakningen att

bedriva förundersökning i fråga om vissa fiskebrott som om-

fattas av uppdraget till Utredningen om Kustbevakningens befo-

genheter (Fö 2007:02).

Vidare ska utredaren göra en översyn av lagen (1981:553)

om fiskevårdsområden och de bestämmelser i lagen (1957:390)

om fiskearrenden och i förordningen (1998:1343) om stöd till

7

fiskevården som rör fiskevårdområden. Lagen om fiskevårds-

områden behöver ändras för att bättre stämma överens med

fiskelagen och med nuvarande politiska inriktning mot miljö-

hänsyn. Utredaren bör undersöka om det går att förenkla reg-

lerna för bildande och förvaltning av fiskevårdsområden samt

vidare överväga behovet av och möjligheterna till fördelning

mellan medlemmarna av ett eventuellt ekonomisk överskott

från fiskevårdsområden. En utgångspunkt för detta arbete ska

vara utformningen av lagen (2000:592) om viltvårdområden

samt beakta de författningsförslag och slutsatser rörande lagen

om fiskevårdsområden, som utarbetats av Utredningen om det

fria handredskapsfisket (SOU 2001:82).

Utredaren ska överväga om förslagen till ny fiskelagstiftning

föranleder några förändringar i systematiken i lagen

(1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiske-

ripolitiken. Utredaren ska ta ställning till om bestämmelserna i

den lagen bör föras över till den nya fiskevårdslagen.

I uppdraget ligger också att beakta Fiskeriverkets förslag

om, samt Regeringskansliets beredningar av, modernisering av

fiskelagen (dnr Jo2002/1494, Jo2005/2326) samt förslagen i

rapporterna om Regional och lokal samförvaltning av fiske (dnr

Jo2006/3424), Situationen och utvecklingen av bildandet av

fiskevårdsområden i Sverige (dnr Jo2006/2401) och Ändrad

reglering av det pelagiska fisket (dnr Jo2007/1917). Utredaren

ska vidare följa beredningen inom Regeringskansliet av förslag-

en från utredningen om Administrativa sanktioner på yrkesfis-

kets område (SOU 2007:20).

Utredaren ska utarbeta fullständiga förslag till de författ-

ningsändringar som övervägandena föranleder. Förslaget bör

vara så utformat att dess konstruktion och verkan är lätt att till-

lämpa för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och allmän-

het. Vidare ska förslagen vara utformade på ett sådant sätt att

den administrativa hanteringen för verksamhetsutövarna förenk-

las utan att syftet med regleringen urholkas. Vid utformningen

av förslagen ska utredaren ta hänsyn till regeringens mål att

minska de administrativa kostnaderna för företag.

8

Redovisning av uppdraget

En konsekvensbedömning ska göras för samtliga förslag. Utre-

daren ska för samtliga förslag analysera såväl de samhällseko-

nomiska och finansiella konsekvenserna som konsekvenserna

för uppfyllelsen av miljömålen. Kostnader och intäkter för sta-

ten, kommuner eller andra berörda ska redovisas. När det gäller

kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten och kom-

munerna ska utredaren presentera förslag till finansiering enligt

gällande finansieringsprinciper. Vad gäller redovisning av för-

slagets konsekvenser för företagen ska utredaren samråda med

Näringslivets regelnämnd. Utredaren ska vidare samråda med

Utredningen om Kustbevakningens befogenheter (Fö 2007:02)

och Havsmiljöutredningen (M 2006:05) samt med berörda orga-

nisationer och myndigheter, särskilt med Fiskeriverket, Natur-

vårdsverket och Kustbevakningen.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2008.

(Jordbruksdepartementet)