SOU 2007:20

Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område

Till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet

Den 14 juni 2006 bemyndigade regeringen chefen för Jordbruksdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda administrativa sanktioner på yrkesfiskets område.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Jordbruksdepartementet samma dag f.d. generaldirektören Karl Olov Öster som särskild utredare.

Som experter förordnades från och med den 20 september 2006 hovrättsassessorn Charlotte Edvardsson, Jordbruksdepartementet, departementssekreteraren Sofia Karlsson, Försvarsdepartementet, ombudsmannen Fredrik Lindberg, Sveriges Fiskares Riksförbund, chefsåklagaren Mats Palm, Utvecklingscentrum Malmö, länsfiskekonsulenten Ivar Sundvisson, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, juristen Ulrika Svanholm, Fiskeriverket, och numera chefsjuristen Annika Wahlfried Wikingsson, Kustbevakningen.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 juli 2006 hovrättsassessorn Henrik Fernqvist samt från och med den 1 september 2006 hovrättsassessorn Johanna Hagman.

Utredningen har antagit namnet Fiskesanktionsutredningen. Härmed överlämnas betänkande Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (SOU 2007:20).

Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i mars 2007

Karl Olov Öster

/Henrik Fernqvist

Johanna Hagman

Sammanfattning

Uppdraget

Fiskesanktionsutredningen, FSU, har haft i uppdrag att överväga möjligheten att införa bestämmelser om att för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, som en omedelbar reaktion på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande ingripa med administrativa sanktioner i form av återkallelse av licens och tillstånd på viss tid.

FSU har vidare haft i uppdrag att överväga om ett system med sanktionsavgifter bör införas på yrkesfiskets område och hur ett sådant system i så fall skall vara utformat.

I uppdraget har ingått att beakta behovet av regelförenklingar och ett balanserat sanktionssystem.

FSU:s uppdrag har omfattat att lägga fram fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder.

Bakgrund

Av kommittédirektiven framgår att regeringen i skilda sammanhang har uppmärksammats på att Sveriges sanktionssystem på fiskets område inte är tillräckligt effektivt. De uppgifter FSU inhämtat ger starkt stöd för slutsatsen att kritiken är berättigad. Det straffrättsliga förfarandet är förenat med stor tidsutdräkt och lagföringsfrekvensen är otillfredsställande låg. I betänkandet lämnas därför ett antal förslag som syftar till att på ett bättre sätt möta behovet av effektiva sanktioner.

Sanktionsavgifter

Införande av sanktionsavgifter

Flera omständigheter talar för ett införande av sanktionsavgifter på yrkesfiskets område. Den kanske främsta fördelen är att de erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Erfarenheterna av sanktionsavgifter har varit goda på andra områden.

Eftersom sanktionsavgiften fyller en likartad funktion som en straffpåföljd, kan avgiften i viss utsträckning ersätta straff. Det innebär att utredningsarbetet beträffande vissa regelbrott flyttas från främst polis och åklagare till Fiskeriverket och Kustbevakningen. Det övervägande antalet överträdelser upptäcks av kontrollmyndigheterna, som också i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem. En sådan förändring kan få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras.

Sanktionsavgifter kan påföras oberoende av subjektiva omständigheter, dvs. uppsåt eller oaktsamhet. Det betyder att utredningen beträffande regelbrottet kan inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt har skett, något som i många fall torde innebära en betydande resursbesparing. Ett enklare utredningsförfarande innebär att samhällets reaktion på en överträdelse kommer snabbare. Att sanktionsavgift kan påföras utan krav på uppsåt eller oaktsamhet medför även att fler överträdelser än tidigare kan beivras.

Det finns visserligen skäl som kan tala mot ett införande av sanktionsavgifter. Sammantaget bedömer FSU emellertid att skälen för väger tyngre än skälen mot ett införande och föreslår därför att sanktionsavgifter införs på yrkesfiskets område.

FSU föreslår att bestämmelserna om sanktionsavgifter införs i fiskelagen och förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. På miljöområdet finns redan ett system med miljösanktionsavgifter som såvitt framkommit fungerar väl. FSU har mot den bakgrunden funnit att detta system bör utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter på yrkesfiskets område.

Överträdelser som kan medföra sanktionsavgift

Det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering av beivrandet av överträdelser. Sanktionsavgiftssystemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning.

Att systemet skall bygga på snabb handläggning medför att sanktionsavgifter bör utlösas endast av lätt konstaterbara överträdelser, för vilka behovet av utredning är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma i fråga om mer ingående bedömningar behöver göras. De bestämmelser vars efterlevnad skall garanteras genom hot om avgift bör vara klara och tydliga.

FSU har bedömt att flertalet överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet uppfyller angivna kriterier. I normalfallet krävs inte någon mer omfattande utredning för att konstatera att en sådan överträdelse begåtts. Utredningsinslaget är oftast begränsat till dokumentkontroll.

Överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet är mycket frekventa och står dessutom för en stor andel av det totala antalet anmälda regelbrott. Att hantera dessa överträdelser i en enklare ordning kan därför innebära en betydande effektivitetsvinst.

FSU har bedömt att övriga överträdelser av fiskelagstiftningen, främst otillåtet fiske, inte bör medföra sanktionsavgift. Dessa överträdelser bör även fortsättningsvis hanteras straffrättsligt. De allvarligaste överträdelserna som kan förekomma på yrkesfiskets område ingår i denna grupp. Med hänsyn till att gärningarna kan vara mycket allvarliga krävs därför straffsanktionen. För dessa brott behövs vidare de straffprocessuella tvångsmedlen, främst beslag och förverkanden, som straffsystemet tillhandahåller.

Vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift skall närmare framgå av förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. FSU:s urval omfattar cirka etthundra möjliga överträdelser. Urvalet avser bl.a. överträdelser hänförliga till fiskeloggbok, förhandsanmälan och särskilda landningshamnar.

Sanktionsavgiftens storlek

En förutsättning för att systemet skall vara enkelt, tydligt och handläggningen snabb är att det är lätt att avgöra hur stor avgift en överträdelse skall medföra. Avgift bör därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Det ger vidare en god förutsägbarhet, något som är viktigt från rättssäkerhetssynpunkt. Storleken på avgiften för respektive överträdelse kommer att framgå av förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

Avgiftsutrymmet i fiskelagen för sanktionsavgiften bör vara från 1 000 kr till 20 000 kr. För de enskilda överträdelser som nu föreslås bli avgiftsbelagda bör dock avgiften bestämmas till högst 15 000 kr. Den lägsta avgiften föreslås utgå vid flertalet överträdelser, bl.a. vid underlåtenhet att i rätt tid inge fiskeloggboksblad, kustfiske- eller fångstjournal till Fiskeriverket.

Högst avgift bör överträdelser av bestämmelser om förhandsanmälan och särskilda landningshamnar föranleda. Dessa regler, som är av central betydelse från kontrollsynpunkt, blir tillämpliga främst vid stora fångster som representerar ett stort ekonomiskt värde. Avgiften bör i dessa fall differentieras i förhållande till storleken på det fartyg som användes vid överträdelsen. Sanktionsavgiften vid fiske med de minsta fartygen, under 12 meter, föreslås bli 5 000 kr per överträdelse. Vid fiske med fartyg med en längd av 12 meter eller mer, men under 24 meter, föreslås avgiften bli 10 000 kr. Vid fiske med de största fartygen, med en längd av 24 meter eller mer, föreslås avgiften bli 15 000 kr.

Allvarliga överträdelser och vissa fall av upprepade överträdelser föreslås, utöver sanktionsavgift, kunna leda till återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid. Detta har FSU beaktat när förslaget till avgiftsnivåer utarbetats.

Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar

En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. FSU har bedömt att ett strikt ansvar är försvarbart från rättssäkerhetssynpunkt. En sådan ordning medför att överträdelser kan beivras i större utsträckning än vad som är fallet i dag. Sanktionsavgift skall därför enligt förslaget tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.

Med hänsyn till det strikta ansvaret bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra avgift i de fall detta skulle framstå som orättfärdigt. Sanktionsavgift skall därför inte påföras när det föreligger särskilda skäl mot detta.

Sanktionsavgift beslutas av Fiskeriverket

Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering. Ett förfarande där en kontrollmyndighet måste ansöka hos domstol för utdömande av avgift kan i viss mening sägas motverka det syftet. Effektivitetsskäl talar därför starkt för att myndigheten ges rätt att besluta om avgift.

Den av FSU föreslagna utformningen av sanktionsavgiftssystemet lämpar sig väl för prövning av förvaltningsmyndighet. Avgiften skall påföras när objektiva förutsättningar föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet. Avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd taxa med relativt låga nivåer. Utrymmet för bedömningar är högst begränsat.

Det är Fiskeriverket som har det övergripande kontrollansvaret på fiskeområdet. Det är verket som upptäcker och i dag utreder flertalet av de överträdelser som föreslås kunna föranleda avgift. Fiskeriverket prövar enligt gällande ordning frågan om administrativa sanktioner. Av dessa skäl, och eftersom verket har för uppgiften nödvändig kompetens, bör Fiskeriverket pröva frågor om påförande av sanktionsavgift. Beslutet skall enligt förslaget gälla som domstols dom. Den ålagde har rätt att överklaga beslutet till länsrätten.

Fristen för betalning av sanktionsavgiften och fristen för överklagande av beslutet om avgift bör enligt FSU:s bedömning löpa från den tidpunkt när den ålagde fick del av beslutet.

Syftet med att införa sanktionsavgifter är som tidigare nämnts främst att uppnå en effektivisering. Av det skälet bör betalningsfristen inte vara alltför lång. Mot bakgrund av den måttliga avgiftsnivån har FSU bedömt en frist om 30 dagar från delgivning av beslutet som tillräcklig. Sanktionsavgiften föreslås tillfalla staten. Enligt förslaget får ett beslut om sanktionsavgift verkställas trots att beslutet överklagas. Vid ett överklagande kan domstolen emellertid inhibera beslutet.

Inga dubbla sanktioner

I FSU:s uppdrag har ingått att särskilt överväga om sanktionsavgiften skall införas som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. Uppdraget har även omfattat att särskilt överväga hur sanktionsavgifterna bör förhålla sig till systemet med företagsbot.

FSU anser att dubbla sanktioner inger stora betänkligheter och bör undvikas. De överträdelser som föreslås kunna medföra sanktionsavgift skall därför undantas från det straffbara området.

En förutsättning för att företagsbot skall kunna påföras är att brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Den av FSU föreslagna avkriminaliseringen innebär således att företagsbot inte kan åläggas för de överträdelser som kan medföra sanktionsavgift.

Preskription

En sanktionsavgift uppvisar stora likheter med ett bötesstraff. På samma sätt som för straff bör det därför finnas bestämmelser om under hur lång tid ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan krävas in. Sådana bestämmelser finns i andra system med sanktionsavgifter.

FSU föreslår att sanktionsavgift får beslutas endast om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat. Enligt FSU:s förslag bortfaller en beslutad sanktionsavgift om verkställighet inte skett inom fem år från det att beslutet har vunnit laga kraft.

Återkallelse av licens och tillstånd på viss tid

Sedan den 1 juli 2003 har Fiskeriverket möjlighet att återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid med anledning av fiskebrott. Återkallelse kan ske om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkesmässigt fiske har fällts till ansvar för en allvarlig överträdelse. En förutsättning för återkallelse är således att det finns en lagakraftvunnen fällande dom för brott enligt fiskelagen. En prövning av skuldfrågan görs inte i det administrativa förfarandet om återkallelse.

FSU har funnit att förbudet mot dubbel prövning i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen medför hinder mot att införa bestämmelser om återkallelse utan föregående straffrättslig process. Ett sådant förfarande innebär nämligen att samma brott blir föremål för dubbel prövning. Fiskeriverket måste därför även fortsättningsvis invänta lagakraftvunnen fällande dom i brottmålet för att kunna fatta slutliga beslut om återkallelse.

För att syftet att kunna ingripa omedelbart vid en överträdelse ändå skall uppnås, föreslår FSU att det i fiskelagen införs en möjlighet för Fiskeriverket att fatta interimistiska beslut om återkallelse på viss tid. Ett sådant beslut skall kunna fattas i avvaktan på en lagakraftvunnen dom, om det föreligger sannolika skäl för att ett allvarligt brott har begåtts.

De överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift bör normalt inte också medföra återkallelse av licens och tillstånd. Nuvarande lagstiftning ger emellertid möjlighet till återkallelse vid dessa överträdelser och det finns fall där en återkallelse framstår som motiverad. FSU föreslår därför att återkallelse skall kunna ske även vid överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift. Återkallelse kan i detta sammanhang aktualiseras dels vid en allvarlig överträdelse, dels vid upprepade överträdelser. Återkallelse vid upprepade överträdelser skall enligt förslaget utgöra en skärpt reaktion för en yrkesfiskare som gång på gång åsidosätter gällande regler. Detta kommer till uttryck i den föreslagna lagtexten genom ett krav på att yrkesfiskaren genom de upprepade överträdelserna i väsentlig grad skall ha brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser.

Graden av oaktsamhet vid brott mot EG-förordningar

Fiskelagen upptar ett flertal straffstadganden. Endast i ett av dessa uppställs för ansvar krav på att handlandet skall ha varit grov oaktsamt, nämligen i fråga om brott mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. För straffansvar vid brott mot Fiskeriverkets föreskrifter krävs inte att oaktsamheten skall ha varit grov, i stället räcker det med oaktsamhet av ”normalgraden”.

Under utredningsarbetet har företrädare för kontrollmyndigheterna och rättsväsendet påtalat att den skillnad i subjektivt hänseende som straffbestämmelserna i fiskelagen i dag uppställer orsakar problem i tillämpningen. FSU har inte heller kunnat finna

några godtagbara skäl för en sådan skillnad. Därför föreslår FSU att även oaktsamhet som inte är grov bör kunna föranleda straffansvar vid överträdelser av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Genomförande

Förslagen bör i allt väsentligt inte ha några negativa ekonomiska konsekvenser. De bör kunna träda i kraft den 1 juli 2008. I fråga om överträdelse som skett före denna tidpunkt skall äldre bestämmelser tillämpas.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)

Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787)

dels att 40 och 50 a §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen införs elva nya paragrafer, 50 c–m §§, samt närmast före 50 c § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

40 §

TPF

1

FPT

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21–23 §§ döms till böter eller fängelse i högst ett år, om inte annat följer av 41 §.

Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. Vad nu

Till samma straff döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. Vad nu

TP

1

PT

Senaste lydelse 2003:251.

sagts gäller bara om inte annat följer av 41 §.

Till ansvar enligt första eller andra stycket skall inte dömas om gärningen är ringa.

sagts gäller bara om inte annat följer av 41 §.

Till ansvar enligt första eller andra stycket skall inte dömas om gärningen är ringa eller kan föranleda sanktionsavgift enligt 50 c §.

Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

50 a §

TPF

2

FPT

En yrkesfiskelicens får återkallas om den har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan eller om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen har fällts till ansvar för överträdelse av bestämmelser om fiske.

En yrkesfiskelicens och ett sådant fartygstillstånd som avses i 21 § andra stycket får återkallas på viss tid, lägst fjorton dagar och högst sex månader, om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkesmässigt fiske har fällts till ansvar för en allvarlig överträdelse enligt denna lag.

I stället för återkallelse på viss tid får varning beslutas, om det kan anses vara en tillräcklig åtgärd.

En yrkesfiskelicens och ett sådant fartygstillstånd som avses i 21 § andra stycket får återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan. Detta får ske om det på sannolika skäl kan antas att licensen eller tillståndet kommer att återkallas slutligt enligt andra stycket. Beslutets giltighetstid skall begränsas på sätt som gäller för återkallelse enligt andra stycket.

Ett beslut enligt denna paragraf meddelas av Fiskeriverket och gäller omedelbart, om inte annat beslutas. Tiden för återkallelse räknas från den dag som anges i beslutet, dock tidigast från delgivningen av beslutet.

TP

2

PT

Senaste lydelse 2003:251.

I 50 m § finns bestämmelser om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd vid överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift enligt 50 c §.

Sanktionsavgifter m.m.

50 c §

Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.

Avgiftens storlek skall framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften skall uppgå till minst 1 000 kronor och högst 20 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

50 d §

En sanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sanktionsavgiften skall dock inte tas ut, om det finns särskilda skäl mot detta.

Sanktionsavgiften skall tillfalla staten.

50 e §

Fiskeriverket beslutar om sanktionsavgift.

Innan Fiskeriverket beslutar om en avgift, skall den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig.

50 f §

Ett beslut om att ta ut en sanktionsavgift skall delges den avgiftsskyldige.

50 g §

En beslutad sanktionsavgift skall betalas inom trettio dagar efter det att beslutet har delgetts enligt 50 f §.

Ett beslut om sanktionsavgift får efter sista betalningsdagen verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft.

50 h §

Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

50 i §

En sanktionsavgift får inte beslutas, om den som anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att förutsättningarna enligt 50 c § att besluta om avgift har inträffat.

50 j §

En beslutad sanktionsavgift faller bort, om beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet har vunnit laga kraft.

50 k §

En sanktionsavgift skall återbetalas, om betalningsansvaret har upphävts genom beslut som har vunnit laga kraft.

Ränta på sanktionsavgift som återbetalas enligt första stycket lämnas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgiften återbetalas.

50 l §

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter skall betalas.

50 m §

En yrkesfiskelicens och ett sådant fartygstillstånd som avses i 21 § andra stycket får återkallas på viss tid, lägst fjorton dagar och högst sex månader. Detta får ske om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkesmässigt fiske

1. har begått en allvarlig överträdelse som föranleder sanktionsavgift enligt 50 c § eller

2. genom upprepade överträdelser som föranleder

sanktionsavgift enligt 50 c § i väsentlig grad har brustit i skyldigheten att rätta sig efter gällande bestämmelser.

För beslut enligt denna paragraf gäller 50 a § femte stycket.

U

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2008.

2. I fråga om överträdelse som skett före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser tillämpas.

2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen införs fem nya paragrafer, 5 kap. 1 c och 1 d §§ och 6 kap. 2 b–d §§, närmast före 6 kap. 2 b § en ny rubrik samt en ny bilaga av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 c §

Kustbevakningen och polismyndigheten skall till Fiskeriverket lämna sådana uppgifter som Fiskeriverket kan antas behöva vid prövning av ärenden om administrativa sanktioner enligt 50 a och c §§ fiskelagen (1993:787).

1 d §

En allmän domstol skall omedelbart sända en kopia av dom som avser brott enligt fiskelagen (1993:787) till Fiskeriverket.

Har någon åtalats för ett brott enligt fiskelagen och har beslut enligt 50 a § fjärde stycket fiskelagen meddelats skall domstolen, om åtalet läggs ned eller rätten frikänner den tilltalade, omedelbart underrätta Fiskeriverket om det.

Har det efter ett beslut enligt 50 a § fjärde stycket fiskelagen beslutats att förundersökning skall läggas ned eller att åtal inte skall väckas, skall den som meddelat beslutet omedelbart underrätta Fiskeriverket om det.

6 kap.

Sanktionsavgifter

2 b §

Sanktionsavgift enligt 50 c § fiskelagen (1993:787) skall tas ut för överträdelser av de bestämmelser och med de belopp som anges i bilagan till denna förordning.

2 c §

Fiskeriverket får meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter skall betalas.

2 d §

Om ett beslut om sanktionsavgift efter överklagande upphävs, ändras eller fastställs genom en dom som har vunnit laga kraft, skall domstolen snarast skicka en kopia av domen till Kammarkollegiet och ange vilket datum domen har vunnit laga kraft.

Domstolen skall på motsvarande sätt snarast underrätta Kammarkollegiet, om den beslutar att ett överklagat beslut om sanktionsavgift tills vidare inte skall gälla, eller om ett sådant beslut om verkställighetsförbud upphävs.

U

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2008.

Bilaga

Sanktionsavgifter med stöd av 50 c § fiskelagen (1993:787)

När en avgift anges med flera belopp skall betalas 5 000 kronor vid fiske med fartyg med en längd understigande 12 meter, 10 000 kronor vid fiske med fartyg med en längd av 12 meter eller mera men understigande 24 meter och 15 000 kronor vid fiske med fartyg med en längd av 24 meter eller mera.

1. Kommissionens förordning (EEG) nr 2807/83 av den 22 september 1983 om närmare bestämmelser för registrering av uppgifter om medlemsstaternas fångster av fisk

TPF

3

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 1 eller artikel 6.1-4 rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken

TPF

4

FPT

eller 6 kap. 1 §

tredje stycket, 3–11 §§, 12 § 1– 14 eller 16 eller 13–15 §§ Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

– artikel 1 a eller artikel 19 e.1-4 rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den

1 000 kr

TP

3

PT

EGT L 276, 10.10.1983, s. 1 (Celex 31983R2807).

TP

4

PT

EGT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847).

gemensamma fiskeripolitiken

TPF

5

FPT

eller 6 kap. 12 § 15 Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

– artikel 2 eller 6 kap. 26–31 §§ Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

– artikel 3 1 000 kr

2. Rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken

TPF

6

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 7.1 eller 8 kap. 6 § första eller andra stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– artikel 8.1 eller 6 kap. 18 § eller 32 § andra stycket eller 34 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

– artikel 19 b.1 eller b.2 eller c.1 eller artikel 3 a kommissionens

1 000 kr

TP

5

PT

EGT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847).

TP

6

PT

EGT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847).

förordning (EEG) nr 2807/83 av den 22 september 1983 om närmare bestämmelser för registrering av uppgifter om medlemsstaternas fångster av fisk

TPF

7

FPT

eller 8 kap. 3 § första eller

andra stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

– artikel 28 c 1 000 kr

– artikel 28 e.1 första stycket eller 8 kap. 7 § första eller andra stycket eller 8 § andra stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– artikel 28 e.2 eller 9 kap. 1 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– artikel 28 f eller artikel 4.1 rådets förordning (EG) nr 1093/94 av den 6 maj 1994 om fastställande av på vilka villkor fiskefartyg från tredje land får direktlanda och avsätta sina fångster i gemenskapens hamnar

TPF

8

FPT

eller 6 kap. 33 § andra

stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

TP

7

PT

EGT L 276, 10.10.1983, s. 1 (Celex 31983R2807).

TP

8

PT

EGT L 121, 12.5.1994, s. 3 (Celex 31994R1093).

3. Kommissionens förordning (EG) nr 1292/97 av den 3 juli 1997 om fastställande av anmälningsfrister för fiskefartyg som för vissa tredje länders flagg eller som är registrerade i dessa länder, i enlighet med artikel 10.2 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken

TPF

9

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 1 eller 8 kap. 8 § första eller andra stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

4. Rådets förordning (EG) nr 2791/1999 av den 16 december 1999 om att upprätta vissa kontrollåtgärder som skall tillämpas i det område som avses i konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordostatlanten

TPF

10

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 5.1 eller 5.2 1 000 kr

– artikel 6.1 eller 8 kap. 2 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

TP

9

PT

EGT L 176, 4.7.1997, s. 21 (Celex 31997R1292).

TP

10

PT

EGT L 337, 30.12.1999, s. 1 (Celex 31999R2791).

5. Rådets förordning (EG) nr 2347/2002 av den 16 december 2002 om särskilda tillträdeskrav och därmed förbundna villkor vid fiske efter djuphavsbestånd

TPF

11

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 5 eller 6 kap. 12 § 17 Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

– artikel 6.1 1 000 kr

– artikel 7.1 eller 9 kap. 3 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

6. Kommissionens förordning (EG) nr 2244/2003 av den 18 december 2003 om närmare föreskrifter för det satellitbaserade övervakningssystemet för fartyg

TPF

12

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 11.1 eller 5 kap. 2 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område såvitt avser artikel 11.1

1 000 kr

TP

11

PT

EGT L 351, 28.12.2002, s. 6 (Celex 32002R2347).

TP

12

PT

EUT L 333, 20.12.2003, s. 17 (Celex 32003R2244).

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 23.1 eller 5 kap. 2 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område såvitt avser artikel 23.1

1 000 kr

7. Rådets förordning (EG) nr 423/2004 av den 26 februari 2004 om åtgärder för återhämtning av torskbestånd

TPF

13

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 11.1 eller 11.3 eller 8 kap. 5 § första eller andra eller tredje eller femte stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område såvitt avser artikel 11.1

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– artikel 12.1 eller 9 kap. 2 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område såvitt avser artikel 12.1

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

TP

13

PT

EUT L 70, 9.3.2004, s. 8 (Celex 32004R0423).

8. Rådets förordning (EG) nr 811/2004 av den 21 april 2004 om åtgärder för återhämtning av det nordliga kummelbeståndet

TPF

14

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 8.1 eller 8.3 eller 8 kap. 5 § första eller andra eller tredje eller femte stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område såvitt avser artikel 8.1

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– artikel 9.1 eller 9 kap. 2 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område såvitt avser artikel 9.1

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

9. Rådets förordning (EG) nr 1941/2006 av den 11 december 2006 om fastställande för år 2007 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i Östersjön

TPF

15

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– bilaga III punkten 2.1.4 1 000 kr

– bilaga III punkten 2.2.1 eller 6 kap. 2 § 4 Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

TP

14

PT

EUT L 150, 30.4.2004, s. 1 (Celex 32004R0811).

TP

15

PT

EUT L 367, 22.12.2006, s. 1 (Celex 32006R1941). Denna förordning kommer, vid tidpunkten för förslagens ikraftträdande, att ha ersatts av en ny förordning. Den nya förordningen kommer med största sannolikhet att innehålla bestämmelser med motsvarande lydelse.

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– bilaga III punkten 2.5.4 eller 8 kap. 3 b § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

– bilaga III punkten 2.6.1 eller 8 kap. 3 a § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

1 000 kr

– bilaga III punkten 2.6.3 eller 8 kap. 5 § första stycket 1 Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– bilaga III punkten 2.7.1 eller 9 kap. 5 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– bilaga III punkten 2.11 1000 kr

10. Rådets förordning (EG) nr 41/2007 av den 21 december 2006 om fastställande för år 2007 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i gemenskapens vatten och, för gemenskapens fartyg, i andra vatten där fångstbegränsningar krävs

TPF

16

FPT

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– artikel 51.1 eller 51.2 5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– bilaga II A punkten 16 första meningen eller 13 kap. 3 § första stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr

– tillägg 1 till bilaga II A 1 000 kr

– tillägg 2 till bilaga II A 1 000 kr

– tillägg 3 till bilaga II A 1 000 kr

– bilaga III del A punkten 1.2.1 eller 9 kap. 4 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– bilaga III del A punkten 1.3 eller 8 kap. 5 § första eller andra eller tredje eller femte stycket Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område såvitt avser angiven punkt

5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

TP

16

PT

EUT L 15, 20.1.2007, s. 1 (Celex 32007R0041). Denna förordning kommer, vid tidpunkten för förslagens ikraftträdande, att ha ersatts av en ny förordning. Den nya förordningen kommer med största sannolikhet att innehålla bestämmelser med motsvarande lydelse.

11. Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område

Sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot

Bestämmelse Avgiftsbelopp

– 2 kap. 7 § 1 000 kr

– 6 kap. 1 § andra stycket vid fiske i havet, Vänern, Vättern, Mälaren eller Hjälmaren

1 000 kr

– 6 kap. 2 § 1 eller 3 1 000 kr

– 6 kap. 16 § 1 000 kr

– 6 kap. 17 § 1 000 kr

– 7 kap. 1 eller 2 §§ 1 000 kr

– 7 kap. 3 § 1 000 kr

– 7 kap. 4 eller 5 §§ vid fiske i Vänern, Vättern, Mälaren eller Hjälmaren

1 000 kr

– 7 kap. 6 § vid fiske i Vänern, Vättern, Mälaren eller Hjälmaren

1 000 kr

– 8 kap. 1 § 5 000 kr

– 8 kap. 5 § andra stycket 3 5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

– 14 kap. 5 a § första meningen 5 000 kr, 10 000 kr eller 15 000 kr

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1. Uppdraget

Fiskesanktionsutredningen, FSU, har haft i uppdrag att överväga möjligheten att införa bestämmelser om att för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, som en omedelbar reaktion på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande ingripa med administrativa sanktioner i form av återkallelse av licens och tillstånd på viss tid.

FSU har vidare haft i uppdrag att överväga om ett system med sanktionsavgifter bör införas på yrkesfiskets område och hur ett sådant system i så fall skall vara utformat.

I uppdraget har ingått att beakta behovet av regelförenklingar och ett balanserat sanktionssystem.

FSU:s uppdrag har omfattat att lägga fram fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder. Uppdraget skulle redovisas senast den 1 april 2007.

FSU:s direktiv (Dir. 2006:53 och 2007:2) bifogas som bilaga 1 och 2.

1.2. Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. FSU höll sitt första utredningssammanträde den 11 oktober 2006. Därefter har fyra endagssammanträden och ett tvådagarssammanträde med experterna hållits.

FSU har besökt Fiskeriverket och Rikspolisstyrelsen. Utredningen har vidare träffat företrädare för Kustbevakningen. FSU har samrått med företrädare för yrkesfiskarna. Vid möte den 6 november 2006 diskuterades utredningsuppdraget och alternativa lösningar på sanktionsfrågan med Sveriges Fiskares Riksförbund.

I uppdraget har ingått att undersöka hur andra medlemsstater inom EU har utformat motsvarande system med administrativa sanktioner. Särskild uppmärksamhet skulle ägnas åt det system som finns i Danmark för sanktioner i form av bl.a. indragning av yrkesfiskelicens och återkallande av fartygstillstånd på viss tid. I anledning härav har sekretariatet besökt Fiskeridirektoratet i Köpenhamn. FSU har därutöver inhämtat information om hur sanktionssystemen på fiskeområdet är konstruerade i Finland, Norge och Nederländerna.

FSU har inhämtat synpunkter från åklagare och domare med erfarenhet av fiskebrottmål. Utredningen har från Brottsförebyggande rådet inhämtat statistik beträffande personer som lagförts för brott mot fiskelagstiftningen.

1.3. Uppdragets omfattning

1.3.1. Den offentliga kontrollen på fiskeområdet

I mars 2005 överlämnade Utredningen om fiskerikontrollen betänkandet Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) till regeringen. Utredningen hade i uppdrag att analysera den svenska fiskerikontrollen med avseende på myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet. Därutöver hade utredningen att överväga behovet av eventuella förändringar och ge förslag till förbättringar.

I betänkandet lämnades en utförlig redogörelse om bl.a. fiskeripolitiken och dess målsättningar, det svenska fisket, yrkesfisket och fritidsfisket samt fiskerikontrollens organisation. Redovisningen är i de avseenden som har betydelse för FSU:s uppdrag alltjämt aktuell. FSU har till följd därav inte funnit skäl att närmare beröra de frågor som avhandlades i betänkandet. FSU:s framställning har i stället begränsats till sanktionssystemet och dess tillämpning. För en redogörelse av fiskeripolitiken och det svenska fisket m.m. hänvisas till det ovannämnda betänkandet. Det bör dock beträffande beskrivningen av fiskerikontrollens organisation i betänkandet noteras att den s.k. landningskontrollen den 1 januari 2007 övergick från Kustbevakningen till Fiskeriverket.

Det finns vidare anledning att i detta sammanhang lämna en kort redogörelse för Fiskeriverkets respektive Kustbevakningens olika roller i den offentliga kontrollen på fiskeområdet. Fiskeriverket är

central förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskeresurserna. Verket har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen. Myndigheten utför främst administrativ kontroll grundad på dokumentation från fiskerinäringen och Kustbevakningen. Den kontroll Fiskeriverket numera utför i samband med landning av fisk är emellertid operativ. Fiskeriverket utför även viss kontroll av handel med fisk. När verket fattar misstanke om brott upprättas åtalsanmälan som inges till åklagarmyndigheten. Det kan bl.a. röra sig om brister i anmälnings- och rapporteringsskyldigheter, överfiske, fiske under otillåten tid, fiske i otillåtet område eller fiske utan tillstånd.

Kustbevakningen har getts ett samlat ansvar för myndighetsutövningen till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Verksamheten är operativt inriktad och bedrivs längs hela den svenska kuststräckan. I myndighetens uppdrag ingår att bedriva sjöövervakning. Med sjöövervakning avses att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn. Kustbevakningens kontroll- och tillsynsverksamhet på fiskeområdet bedrivs, sedan ansvaret för landningskontrollen övergick till Fiskeriverket, främst till sjöss. Tillsynen sker i svenska vatten och svensk ekonomisk zon. Med stöd av internationella överenskommelser sker tillsyn även på det fria havet, t.ex. i Nordostatlanten, och i närliggande staters vatten. Genom sjöövervakningen skall Kustbevakningen också förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om brott samt utreda eller bistå med utredningen av brott. De brottsbekämpande uppgifterna på fiskeområdet är som huvudregel begränsade till åtgärder i omedelbar anslutning till gärningen. Åklagare eller polismyndighet kan dock begära bistånd med ytterligare utredningsåtgärder från Kustbevakningen.

Fiskeriverkets och Kustbevakningens verksamheter bygger på samarbete och ömsesidigt informationsutbyte. I syfte att förbättra samarbetet och fiskerikontrollen upprättade myndigheterna den 1 maj 2005 ett gemensamt fiskerikompetenscentrum (FKC). FKC bearbetar och analyserar uppgifter om fisket samt följer upp och planerar det riskanalysbaserade arbetet. Centret är tänkt som en kontaktpunkt mot näringen, andra myndigheter med uppgifter inom fiskerikontrollen och kontrollmyndigheter i andra länder.

1.3.2. Översyn och revidering av fiskelagstiftningen m.m.

Regeringen beslutade den 7 september 2006 kommittédirektiv som omfattar en översyn och revidering av fiskelagstiftningen (Dir. 2006:91). Utredningen skall utarbeta förslag till en ny fiskevårdslag. Förslagen skall syfta till att säkerställa den biologiska mångfalden, livskraftiga fiskbestånd och goda livsmiljöer för dessa bestånd.

I ett par avseenden har den nämnda utredningens uppdrag direkt betydelse för utformningen av sanktionssystemet på fiskeområdet. Utredningen skall t.ex. mot bakgrund av rättsfallet NJA 2005 s. 33 ägna särskild uppmärksamhet åt fiskelagens bestämmelser om straff och särskild rättsverkan och fiskelagstiftningens olika normgivningsbemyndiganden i syfte att åstadkomma ett väl fungerande regelverk. Utredningen skall vidare utreda möjligheten att ge Kustbevakningen förundersökningsrätt angående vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Därutöver skall utredningen se över den nedre delen av straffskalorna och överväga möjligheten att införa penningböter.

FSU:s uppdrag har i vissa avseenden samma syfte som den nyss nämnda utredningen. Den utredningen, som ännu inte inletts, skall enligt sina direktiv särskilt beakta FSU:s förslag och slutsatser.

Regeringen beslutade den 25 januari 2007 kommittédirektiv som omfattar en översyn av regleringen av Kustbevakningens befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten (Dir 2007:05). I uppdraget ligger att kartlägga befintliga befogenheter och överväga i vilken utsträckning dessa bör regleras annorlunda. Utredningen skall vidare bl.a. analysera behovet av en tydligare gränsdragning mellan å ena sidan Kustbevakningens brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet och å andra sidan myndighetens uppgifter att utöva kontroll och tillsyn.

1.3.3. Yrkesmässigt fiske

FSU:s uppdrag är enligt kommittédirektiven begränsat till yrkesmässigt fiske och fiske, som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten. Sistnämnda fiske avser fiske i enskilt vatten och med stöd av enskild fiskerätt (9 § fiskelagen [1993:787]).

Fiske definieras i fiskelagen som verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk (5 §). Med yrkesmässigt fiske avses fiske som bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens enligt 30 § fiskelagen eller av utländsk fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjöterritorium eller i Sveriges ekonomiska zon (6 §). En snäv tolkning av kommittédirektiven skulle således innebära att endast verksamhet som direkt syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk omfattas av uppdraget. FSU anser emellertid att även förfaranden som har ett naturligt samband med fisket bör anses ingå i uppdraget. Det sagda gäller dock endast i den utsträckning reglerna riktar sig mot yrkesfiskarna.

För dem som i första handelsledet köper fisk eller förmedlar fisk till försäljning finns krav på registrering hos eller auktorisation av Fiskeriverket.

TPF

1

FPT

En auktorisering och registrering kan under vissa

förhållanden återkallas (10 kap. 4 § Fiskeriverkets föreskrifter [FIFS 2004:25] om resurstillträde och kontroll på fiskets område, härefter Fiskeriverkets kontrollföreskrifter). Förstahandsmottagaren har skyldighet att till Fiskeriverket lämna eller sända in avräkningsnotor med uppgifter om försåld fisk.

TPF

2

FPT

Även transportörer och importörer av fisk har vissa administrativa skyldigheter. Transportören skall bl.a. tillse att fisk som transporteras till en annan plats än landnings- eller införselplatsen, skall åtföljas av ett dokument utfärdat av transportören fram till dess att den första försäljningen ägt rum.

TPF

3

FPT

För import av fisk från land utanför gemenskapen finns krav på förhandsanmälan och att vissa dokument åtföljer sändningarna.

TPF

4

FPT

Flera av de bestämmelser som avser förstahandsmottagarnas, transportörernas och importörernas verksamhet lämpar sig för att omfattas av ett sanktionsavgiftssystem. Det skulle vidare vara tänkbart att på viss tid återkalla förstahandsmottagarnas

TP

1

PT

Artikel 22 rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande

och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, EGT L 358, 31.12.2002, s. 59 (Celex 32002R2371) och 10 kap. Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område.

TP

2

PT

Artikel 9 rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett

kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken, EGT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847) och 11 kap. 1–5 §§ Fiskeriverkets kontrollföreskrifter.

TP

3

PT

Artikel 13 rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett

kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken, EGT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847).

TP

4

PT

8 § Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2004:3) om kontroll av animaliska livsmedel

vid import från tredje land och artikel 14 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 854/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av offentlig kontroll av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel, EUT L 139, 30.4.2004, s. 206 (Celex 32004R0854).

auktorisering eller registrering när bestämmelser som reglerar deras verksamhet överträtts. Eftersom FSU bedömer att dessa aktörers verksamhet inte omfattas av utredningsuppdraget bör angivna frågor emellertid bli föremål för bedömning i ett annat sammanhang.

1.3.4. Geografisk avgränsning

FSU:s uppdrag är enligt kommittédirektiven begränsat geografiskt till havet och de fyra största insjöarna, Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren.

Den allra övervägande delen av det yrkesmässiga fisket sker i de vatten som omfattas av utredningsuppdraget. Endast cirka en halv procent av det yrkesmässiga fisket, både räknat i vikt och värde, bedrivs i andra vattendrag. Den geografiska inskränkningen av uppdraget får därför begränsad betydelse.

I betänkandet lämnas tre huvudsakliga förslag till förändringar av sanktionssystemet på fiskets område. Den geografiska avgränsningen i utredningsuppdraget får olika betydelse för dem. Ett av FSU:s förslag innebär en möjlighet till interimistiska beslut om återkallelse på viss tid av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd. De nya bestämmelserna är kopplade till den möjlighet som i dag finns att på viss tid återkalla yrkesfiskelicens och fartygstillstånd enligt 50 a § fiskelagen. I sistnämnda bestämmelse finns inte någon geografisk begränsning. Mot den bakgrunden bedömer FSU det inte som lämpligt att ha någon avgränsning i de nya regler utredningen föreslår i denna del.

FSU lämnar vidare förslag på en förändring beträffande graden av den oaktsamhet som krävs för ansvar vid brott mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Gemenskapens regelverk är i allt väsentligt begränsat till att gälla yrkesmässigt fiske efter marina arter (havsfiskearter). EG:s förordningar reglerar således i princip inte fiske i andra vatten än de som avses i FSU:s uppdrag. Därför är någon geografisk begränsning inte behövlig.

Slutligen lämnar FSU även förslag om införande av sanktionsavgifter på yrkesfiskets område. Flertalet av de bestämmelser vars efterlevnad skall upprätthållas genom hot om avgift återfinns i EU:s regelverk. Dessa regler gäller som ovan nämnts i allt väsentligt endast yrkesmässigt fiske i havet. Urvalet av nationella bestämmelser som skall omfattas av sanktionsavgiftssystemet har,

mot bakgrund av den geografiska avgränsningen i FSU:s direktiv, begränsats till regler som styr fisket i havet och de fyra största insjöarna. Därför har FSU valt att låta t.ex. överträdelser mot bestämmelserna om fångstjournal i 7 kap. 4 och 5 §§ Fiskeriverkets kontrollföreskrifter föranleda sanktionsavgift endast om överträdelsen sker vid fiske i Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren.

För att kunna beakta den geografiska begränsningen av FSU:s uppdrag krävs således viss särskild reglering. I tilläggsdirektiven till utredningen har regeringen pekat på behovet av regelförenklingar. FSU bedömer att ett regelverk utan angivna geografiska begränsningar blir enklare och tydligare. Under den fortsatta beredningen av FSU:s förslag bör därför skälen för en geografisk avgränsning ställas mot behovet av regelförenklingar.

1.4. Läsanvisningar

Betänkandet omfattar 12 kapitel. Kapitel 1–5 är i huvudsak beskrivande. Kapitel 2 beskriver det nuvarande sanktionssystemet på yrkesfiskets område. I kapitel 3 redogörs för utformningen av system med återkallelse av tillstånd m.m. inom andra sektorer, bl.a. vägtrafiken. Kapitel 4 redogör för hur sanktionsavgifter används inom andra rättsområden, bl.a. miljöområdet. I kapitel 5 görs en internationell utblick. Kapitlet innehåller en beskrivning av hur andra medlemsstater inom EU som tillämpar administrativa sanktioner på fiskets område, bl.a. Danmark, har utformat sina system.

I kapitel 6 behandlas utförligt möjligheten till och lämpligheten av en vidgad användning av administrativa sanktioner på yrkesfiskets område och de konsekvenser en sådan utvidgning skulle medföra. Kapitel 7–12 behandlar FSU:s förslag och dess konsekvenser. I kapitel 7 lämnas förslag på utformningen av ett sanktionsavgiftssystem. Kapitel 8 behandlar frågor om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid. I kapitel 9 lämnas förslag på en förändring beträffande graden av den oaktsamhet som krävs för ansvar vid brott mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Kapitel 10 behandlar behovet av övergångsbestämmelser. Kapitel 11 beskriver konsekvenserna av FSU:s förslag. I kapitel 12 följer en författningskommentar.

2. Nuvarande reglering

FSU har fått i uppdrag att överväga ett införande av nya administrativa sanktioner på fiskets område. Uppdraget är begränsat till yrkesmässigt fiske och fiske, som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, i havet och de fyra största insjöarna. I detta kapitel lämnas en redogörelse för de sanktioner som i dag kan träffa detta fiske. Dessutom redovisas något om tillämpningen av dessa sanktioner.

Överträdelser av både nationella och gemenskapsrättsliga fiskebestämmelser sanktioneras genom bestämmelser i svensk lag jämte följdförfattningar. Sanktionssystemet är främst straffrättsligt. De straffrättsliga sanktionerna kompletteras dock med administrativa sanktioner. I fiskelagen finns bestämmelser om vite, rättelse på den felandes bekostnad, straff, förverkande, särskild avgift (landningsavgift), återkallelse på viss tid av licens och tillstånd samt varning.

2.1. Vite

Fiskeriverket och länsstyrelsen får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att fiskelagen, föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller föreskrifter om fisket i EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken skall efterlevas (35 § fiskelagen i förening med 5 kap. 3 § förordningen [1994:1716] om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen, härefter fiskeförordningen). I beslutet om föreläggande eller förbud får Fiskeriverket alternativt länsstyrelsen sätta ut vite.

De närmare bestämmelserna om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Vitet skall enligt 3 § fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt, kan antas förmå honom att följa föreläggandet. Normalt föreläggs ett engångsvite,

2.2

2.3

men om det är lämpligt kan vitet i stället föreläggas som ett löpande vite (4 §). Löpande vite innebär att vitet bestäms till visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna. Ett löpande vite kan användas t.ex. om myndigheten befarar att överträdelsen kommer att fortgå eller ske många gånger.

Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätten efter ansökan av den myndighet som utfärdat vitesföreläggandet (6 § lagen om viten).

Såvitt FSU erfar tillämpas inte vitessanktionen på yrkesfiskets område.

Rättelse på den felandes bekostnad

Om någon inte rättar sig efter fiskelagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller inte följer ett föreläggande, får Fiskeriverket eller länsstyrelsen besluta om rättelse på den felandes bekostnad (35 § andra stycket fiskelagen). I brådskande fall får ett sådant beslut meddelas utan föregående föreläggande.

Såvitt FSU erfar har vare sig Fiskeriverket eller länsstyrelserna fattat några beslut om rättelse på den felandes bekostnad.

Straff

Bestämmelserna om straffrättsliga sanktioner finns i 3744 §§fiskelagen. Fiskebrotten faller under allmänt åtal (20 kap.3 och 6 §§rättegångsbalken, RB). Åtalsprövning och eventuell domstolsprövning sker normalt vid den åklagarkammare och tingsrätt inom vars geografiska upptagningsområde brottet begåtts (19 kap. 1 § RB). Det gäller även för utländska fiskare som begår brott i Sveriges ekonomiska zon (49 § fiskelagen).

TPF

1

FPT

TP

1

PT

Prop. 1992/93:232 s. 77.

2.3.1. Olovligt fiske

Enligt 37 § fiskelagen döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan lov fiskar i vatten där annan har enskild fiskerätt till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller för den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan någon myndighets tillstånd enligt fiskelagen fiskar där sådant tillstånd behövs eller sätter ut eller placerar ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskeådra. För brott i Sveriges ekonomiska zon innehåller straffskalan dock endast böter (41 § första stycket fiskelagen).

Överträdelser enligt 37 § som begåtts vid fiske i näringsverksamhet skall i vissa fall föranleda så kallade normerade böter (41 § andra stycket fiskelagen). Det gäller de fall när någon bedriver otillåtet fiske eller brister i skyldigheten att lämna uppgift om fisket och gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor. Dessutom skall påföljden kunna stanna vid böter. De normerade böterna bestäms till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Med fartygets motorer avses såväl huvudmotorn som eventuella hjälpmotorer.

TPF

2

FPT

När det tal med vilket motorstyrkan skall multipliceras skall bestämmas bör faktorer såsom fångstens omfattning och värde liksom den inverkan fisket haft på bestånden bli bestämmande.

TPF

3

FPT

Minsta bötesbelopp är 1 000 kr.

Om ett brott, med undantag av gärningar begångna i Sveriges ekonomiska zon, är att anse som grovt döms till fängelse i högst två år (40 a § fiskelagen). Vid bedömningen om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Det kan t.ex. vara fråga om upprepade eller långvariga överträdelser som innebär en otillåten verksamhet i stor omfattning men också enskilda landningar som är värda hundratusentals kronor och därutöver.

TPF

4

FPT

Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar (37 § fiskelagen). I förarbetena anges att ett handlande som syftar till att fånga fisk utan ekonomiskt värde för fiskerättshavaren och

TP

2

PT

Prop. 2002/03:41 s. 34.

TP

3

PT

Prop. 2002/03:41 s. 24.

TP

4

PT

Prop. 2002/03:41 s. 33.

som inte heller på något annat sätt inkräktar på något egentligt fiskevårdsintresse kan vara att bedöma som ringa.

TPF

5

FPT

Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen). Regeln grundas på den allmänna principen att det inte bör vara möjligt att ingripa med både straff- och vitespåföljd för samma förfarande.

TPF

6

FPT

2.3.2. Internationell fiskekontroll

I 33 § fiskelagen finns bestämmelser om internationell kontroll av svenska fiskefartyg. Vid svenskt havsfiske utanför Sveriges sjöterritorium får efterlevnaden av internationella överenskommelser om fiskevård och fiskets bedrivande kontrolleras av de utländska myndigheter som anges i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den utländska myndigheten skall lämnas tillträde till svenska fiskefartyg för att där undersöka fiskeredskap, fångst, lastutrymmen och utrustning i övrigt samt där ta del av de loggböcker och handlingar som har betydelse för fisket. Finner myndigheten att en bestämmelse för fisket överträtts på ett allvarligt sätt får den föra fartyget till hamn. Med allvarliga överträdelser avses bl.a. fiske på otillåten plats eller tid, fiske utan licens, underlåtenhet att föra fiskeloggbok och användning av förbjudna redskap.

TPF

7

FPT

Befälhavaren

på ett fiskefartyg är skyldig att underlätta åtgärdernas genomförande. Reglerna i 33 § är föranledda bl.a. av Sveriges godkännande av avtalet om genomförande av bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd.

TPF

8

FPT

Befälhavare eller annan som med uppsåt försöker hindra sådan kontroll som avses i 33 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader (38 § fiskelagen). Ansvar inträder dock inte om gärningen är belagd med straff i brottsbalken. Inte heller den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen).

TP

5

PT

Prop. 1992/93:232 s. 74.

TP

6

PT

Prop. 1992/93:232 s 76.

TP

7

PT

Prop. 1997/98:139 s. 16.

TP

8

PT

Prop. 1997/98:139, bet. 1997/98:JoU24, rskr. 1997/98:242.

Befälhavare som uppsåtligen försummar att underlätta genomförandet av den utländska myndighetens åtgärder döms till böter eller fängelse i högst sex månader (38 § fiskelagen).

2.3.3. Hänsynsbestämmelser

I 25 och 26 §§fiskelagen finns bestämmelser som reglerar förhållandet mellan de som fiskar. Av den allmänna hänsynsbestämmelsen i 25 § första stycket framgår att den som fiskar skall visa hänsyn till andra som vistas i området samt att fiske skall bedrivas så att andra fiskande inte onödigtvis hindras. Denna regel, som främst har ett pedagogiskt syfte, är inte sanktionerad.

TPF

9

FPT

I paragrafens andra stycke anges att om flera fiskande vill fiska i samma vatten och det inte kan ske samtidigt, skall de få fiska i den ordning de kom till platsen. Av de följande två styckena framgår att det egna fiskeredskapet skall användas så att det inte snärjs ihop med eller skadar andras redskap samt att inte någonting får lämnas kvar efter avslutat fiske som kan hindra andra fiskande. I vatten där varje svensk medborgare har rätt att fiska får fiske enligt 26 § inte utan lov bedrivas närmare än 100 meter från ett fast redskap eller en vattenbruksanläggning, om redskapet eller anläggningen har märkts ut på föreskrivet sätt.

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot 25 § andra till fjärde styckena eller 26 § döms till böter (39 § fiskelagen). Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar. Inte heller den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud döms till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (44 § fiskelagen).

2.3.4. Föreskrifter och EG-förordningar

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt fiskelagen meddela föreskrifter om bl.a. fiskevården och fiskets bedrivande. Föreskrifterna får t.ex. förbjuda eller begränsa fisket med avseende på vilken fisk som fångas eller användningen av fiskeredskap (19 § fiskelagen). Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av

TP

9

PT

Prop. 1992/93:232 s. 75.

dessa bemyndiganden döms till böter eller fängelse i högst ett år (40 § fiskelagen).

Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldighet (40 § andra stycket fiskelagen).

Har brott mot aktuella föreskrifter eller EG-förordningar begåtts i Sveriges ekonomiska zon, innehåller straffskalan endast böter (41 § första stycket fiskelagen). Om ett brott i andra fall är att anse som grovt, döms till fängelse i högst två år (40 a § fiskelagen). Överträdelser som är att anse som ringa medför inget ansvar (40 § tredje stycket fiskelagen).

Även försök eller förberedelse till brott mot nämnda föreskrifter eller EG-förordningar är straffbelagda. I dessa fall utkrävs ansvar enligt 23 kap. brottsbalken (40 § fjärde stycket fiskelagen).

2.3.5. Lagföringsfrekvens

FSU har gått igenom statistik från Fiskeriverket och Kustbevakningen i syfte att utreda hur många anmälda ärenden som lett till fällande dom. Statistiken från Fiskeriverket omfattar de cirka 150 ärenden som verket anmälde till åklagare under 2001–2005. Närmare en femtedel av ärendena är fortfarande oavslutade. Flertalet av övriga ärenden avslutades genom en fällande dom. I cirka en tredjedel av de avslutade ärendena lades dock förundersökningen ned på grund av preskription eller att brottet inte kunde styrkas eller var ringa. Skälet för nedläggning var relativt jämnt fördelat mellan dessa tre grunder.

Statistiken från Kustbevakningen omfattar de cirka 450 ärenden som myndigheten anmälde till polisen under åren 2005 och 2006. Denna statistik avser dock både det yrkesmässiga fisket och fritidsfisket och det har inte varit möjligt att särskilja det fiske som omfattas av FSU:s uppdrag. Kustbevakningen får inte heller tillgång till fullständig information i form av återrapportering från polismyndigheterna angående samtliga anmälda ärenden. Enligt statistiken är ungefär hälften av ärendena fortfarande öppna. Ett

fåtal ärenden avslutades genom en fällande dom. I det stora flertalet avslutade ärenden lades dock förundersökningen ned.

2.3.6. Tillämpning av straffrättsliga sanktioner

De allmänna domstolarna skall expediera samtliga avgöranden rörande tillämpning av straffbestämmelserna till Fiskeriverket. FSU har gått igenom de avgöranden meddelade mellan 2003–2006 som inkommit till verket. Genomgången har i enlighet med utredningsuppdraget begränsats till yrkesmässigt fiske och fiske, som bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, i havet och de fyra största insjöarna. För att möjliggöra en jämförelse avser redovisningen endast mål avgjorda i tingsrätt.

Under angivna år avgjordes drygt 80 fiskebrottmål. Något mer än hälften av dessa avsåg otillåtet fiske. De vanligaste överträdelserna i denna kategori var fiske trots förbud och fiske av art för vilken Sverige saknar kvot. Dessutom förekom ett flertal fall av fiske med otillåtna redskap och fiske utan fartygstillstånd, särskilt tillstånd eller yrkesfiskelicens.

I de resterande målen, dvs. i knappt hälften av alla mål, prövades frågan om ansvar för överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet. Åtalet avsåg i dessa fall antingen försenad, utebliven eller felaktig rapportering av fångst eller underlåten förhandsanmälan. I några mål avsåg åtalet såväl otillåtet fiske som brott mot bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet.

När tingsrätten prövade åtalen hade det förflutit mellan 3 och 37 månader från gärningen. Den genomsnittliga tiden var drygt 18 månader. Det var dock inte ovanligt att det vid tingsrättens prövning förflutit mer än två år från gärningen.

Tingsrätten ogillade cirka 10 procent av åtalen. I övriga mål bifölls åtalen helt eller delvis. I sistnämnda mål bestämdes påföljden till böter. Det lägsta bötesbeloppet var 900 kr och det högsta 240 000 kr.

Under 2003 meddelades dessutom 27 strafförelägganden. Av dessa avsåg 22 stycken överträdelser av bestämmelser om anmälnings- och rapporteringsskyldighet medan resterande avsåg otillåtet fiske. En lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2003 medförde att överträdelser begångna efter detta datum inte kunde beivras genom strafförelägganden.

2.4. Förverkande

Fisk som varit föremål för brott enligt fiskelagen skall, om det inte är uppenbart oskäligt, förklaras förverkad (45 § första stycket fiskelagen). Detsamma gäller för annat utbyte av sådant brott. Med utbyte skall förstås såväl egendom som har mottagits som värdet av det mottagna.

TPF

10

FPT

Vederlag till den som utför ett brott enligt

fiskelagen på uppdrag av annan torde kunna förverkas.

TPF

11

FPT

Även vad

någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med brott mot fiskelagen eller värdet av det mottagna skall förklaras förverkat, om mottagandet utgör brott och förverkandet inte är uppenbart oskäligt (45 § första stycket fiskelagen).

Påträffas ett parti fisk där endast en del av fångsten varit föremål för brott mot fiskebestämmelserna kan ändå hela partiet förklaras förverkat. Förutsättningen för ett sådant förverkande är att det inte kan utredas hur stor del av partiet som omfattas av brottet (45 § andra stycket fiskelagen).

Fiskeredskap som använts eller medförts vid brott enligt fiskelagen skall förklaras förverkade, om det inte är oskäligt. Även fiskefartyg och andra hjälpmedel skall förverkas, om ett förverkande behövs för att förebygga brott (45 § tredje stycket fiskelagen).

Egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott mot fiskelagen men inte kommit till sådan användning kan under vissa förhållanden också förverkas (45 § fjärde stycket fiskelagen). För förverkande krävs att brottet har fullbordats eller att förfarandet utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse. En ytterligare förutsättning är att förverkandet behövs för att förebygga brott.

I stället för fisken, redskapet eller den egendom som annars använts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat (45 § femte stycket fiskelagen). Om det är omöjligt eller förenat med svårigheter att bevisa vilket värde egendomen har, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.

Beträffande egendom som varit föremål för brott mot 2526 §§fiskelagen finns vissa begränsningar i fråga om förverkande (45 § sjätte stycket fiskelagen).

TP

10

PT

Prop. 2004/05:135 s. 80 och 184.

TP

11

PT

Prop. 2004/05:135 s. 184.

2.5

Från 2003 till och med 2006 avgjordes som tidigare nämnts drygt 80 fiskebrottmål av betydelse för FSU:s uppdrag. Tingsrätten meddelade beslut om förverkande i cirka 30 av dessa. I ett flertal fall uppgick värdet av det som förverkades till femsiffriga belopp, i ett par fall till sexsiffriga belopp.

Landningsavgift

Den som landar en otillåten fångst skall betala en särskild avgift, så kallad landningsavgift (50 b § fiskelagen i förening med 6 kap. 2 a § fiskeförordningen). Med otillåten fångst avses fångster som strider mot bestämmelser i gemenskapsrätten eller nationell rätt, t.ex. fångster som överskrider en kvot eller av arter för vilka Sverige inte tilldelats någon kvot. Det kan också röra sig om bifångster av arter för vilka fiskeförbud råder.

TP F

12

FPT

Det är Fiskeriverket som beslutar om avgiften. Verket behöver inte visa att fiskaren haft uppsåt eller varit oaktsam för att kunna påföra denne avgift. Det är tillräckligt att verket kan konstatera att en viss mängd fisk som inte får fångas har förts i land.

TPF

13

FPT

Landnings-

avgiften skall motsvara den otillåtna fångstens värde och skall beräknas med utgångspunkt i det pris som är högst av det faktiska försäljningspriset och det marknadspris som vid tiden för landningen gällde på landningsorten för fångster av motsvarande slag (6 kap. 2 a § fiskeförordningen).

Fiskeriverket får i vissa fall sätta ned eller helt efterge avgiften. Det kan ske om det med hänsyn till andra följder av den otillåtna fångsten skulle framstå som oskäligt att ta ut full avgift eller det annars finns särskilda skäl (6 kap. 2 a § fiskeförordningen).

Beslut om landningsavgift fattat av Fiskeriverket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (51 § fiskelagen).

Sedan möjligheten att ta ut landningsavgift infördes den 1 juli 2003 och fram till och med 2006 har Fiskeriverket meddelat beslut om avgift i fyra fall. Avgiften har i dessa fall fastställts till 593, 986, 1 380 respektive 42 660 kr.

TP

12

PT

Prop. 2002/03:41 s. 30.

TP

13

PT

Prop. 2002/03:41 s. 30.

2.6. Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd

2.6.1. Krav på yrkesfiskelicens

Yrkesmässigt fiske bedrivs med stöd av yrkesfiskelicens eller av utländska fiskare med annat särskilt tillstånd att bedriva yrkesfiske i Sveriges sjöterritorium eller i Sveriges ekonomiska zon (6 § fiskelagen). Yrkesfiskelicens får beviljas den för vilket fisket är av väsentlig betydelse från försörjningssynpunkt, om fisket har anknytning till svensk fiskerinäring (30 § fiskelagen). Licensen kan avse visst fiske och får beviljas för viss tid. Omständigheter som visar att fisket har anknytning till svensk fiskerinäring är bl.a. att minst hälften av sökandens fiskefärder utgår från en svensk hamn eller att minst hälften av deltagarna i sökandens fiske är bosatta här i landet (2 kap. 19 § fiskeförordningen). För att fisket skall anses vara av väsentlig betydelse för försörjningen skall i normalfallet inkomsten av personligen bedrivet fiske under varje kalenderår inte understiga brutto två och netto ett halvt prisbasbelopp (2 kap. 1 § Fiskeriverkets kontrollföreskrifter). Även andra krav uppställs i vissa fall, bl.a. beroende på om den sökande bedriver annan verksamhet.

Det är Fiskeriverket som prövar frågor om yrkesfiskelicens (2 kap. 19 § fiskeförordningen).

Gemenskapsrätten ställer inte krav på personliga yrkesfiskelicenser. Sverige införde emellertid redan före EU-inträdet ett system med krav på sådana licenser.

2.6.2. Krav på fartygstillstånd

För att få använda visst större fartyg för yrkesmässigt fiske i havet krävs ett särskilt tillstånd, så kallat fartygstillstånd. Sådant tillstånd erfordras för fartyg med en största längd av fem meter eller mer (3 kap. 1 § Fiskeriverkets kontrollföreskrifter). Ett tillstånd kan begränsas avseende bl.a. fångstområde, redskap och fiskarter samt innefatta villkor om att fartygskapacitet skall föras ut från den svenska fiskeflottan (3 kap. 4 § nämnda föreskrifter). Det uppställs vidare ett antal krav för fartygstillstånd. Bland dem kan nämnas att fartyget skall vara registrerat som fiskefartyg i det fartygsregister som avses i 1 kap. 2 § sjölagen (1994:1009) och att tillståndshavaren skall vara en fiskare med yrkesfiskelicens. Ytterligare villkor kan föreskrivas i tillståndsbeviset.

För visst fiske krävs utöver ett fartygstillstånd och en generell yrkesfiskelicens även ett kompletterande fartygstillstånd. Sådant tillstånd erfordras bl.a. för svenskt fartyg vid fiske efter torsk i Östersjön (4 kap. 8 d § Fiskeriverkets kontrollföreskrifter).

Det är Fiskeriverket som prövar frågor om fartygstillstånd (3 kap. 1 § och 4 kap. 9 § angivna föreskrifter).

Kravet på innehav av tillstånd för att få använda visst fartyg vid yrkesmässigt fiske vilar på gemenskapsrättslig grund.

2.6.3. Permanent återkallelse

Om en yrkesfiskelicens har meddelats på grund av felaktiga uppgifter i ansökan, får den återkallas (50 a § första stycket fiskelagen). En licens kan vidare återkallas om licensinnehavaren vid upprepade tillfällen fällts till ansvar för överträdelser av bestämmelser om fiske. Det sistnämnda innebär ett krav på att innehavaren fällts till ansvar för de aktuella överträdelserna genom beslut som vunnit laga kraft.

Ett beviljat fartygstillstånd kan under vissa förhållanden återkallas. Det gäller bl.a. när föreskrifter om fiske har överträtts vid fiske med fartyget eller om med tillståndet sammanhängande villkor åsidosatts (3 kap. 7 § och 4 kap. 10 § Fiskeriverkets kontrollföreskrifter).

Återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd till följd av överträdelser av fiskebestämmelserna är att anse som en extraordinär åtgärd. I förarbetena anges att en sådan åtgärd därför inte kan komma i fråga i andra fall än när överträdelserna är allvarliga och upprepade.

TPF

14

FPT

2.6.4. Återkallelse på viss tid

En yrkesfiskelicens och ett fartygstillstånd får återkallas på viss tid om innehavaren av licensen eller tillståndet i samband med yrkesmässigt fiske har fällts till ansvar för en allvarlig överträdelse enligt fiskelagen (50 a § andra stycket fiskelagen). Kravet att innehavaren skall ha fällts till ansvar förutsätter att det finns ett

TP

14

PT

Prop. 2002/03:41 s. 25.

lagakraftvunnet beslut om straff för den överträdelse som föranleder åtgärden.

TPF

15

FPT

Bland de omständigheter som har betydelse vid bedömningen av om överträdelsen varit allvarlig är huruvida den föranlett stor orättmätig vinning eller haft stor inverkan på fiskbestånden.

TPF

16

FPT

Vidare ledning av vad som kan anses vara en allvarlig överträdelse kan återfinnas i rådets förordning (EG) nr 1447/1999 av den 24 juni 1999 om att upprätta en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser.

TPF

17

FPT

Förordningen pekar ut följande

sex kategorier av överträdelser som allvarliga;

  • underlåtenhet att samarbeta med myndigheter med ansvar för övervakningen,
  • underlåtenhet att samarbeta med observatörer,
  • underlåtenhet att iaktta villkor för att få fiska,
  • underlåtenhet att iaktta bestämmelser under själva fisket,
  • underlåtenhet att iaktta övervakningsresurserna,
  • underlåtenhet att iaktta bestämmelser i samband med landning och saluföring av fiskeriprodukter.

Med underlåtenhet att iaktta bestämmelser under själva fisket avses bl.a. användning av förbjudna fiskemetoder, otillåtet fiske i en angiven zon och/eller under en särskild period samt underlåtenhet att iaktta bestämmelser om minimistorlekar. En underlåtenhet att iaktta övervakningsresurserna kan bestå i t.ex. ett ingrepp i systemet för satellitkontroll av fiskefartygs position.

Fiskeriverket får meddela beslut om återkallelse på viss tid av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd. Verket kan bestämma tiden för återkallelsen till mellan fjorton dagar och sex månader (50 a § andra stycket fiskelagen). Vid bedömningen av hur lång tid återkallelsen skall gälla skall hänsyn tas till bl.a. hur lång tid överträdelsen pågått, överträdelsens omfattning och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En fiskeresa som omfattar en vecka bör t.ex. motsvara en återkallelse om två veckor. Om fiskeresan innefattar ett stort antal överträdelser, bör indragningen kunna vara längre. Detsamma gäller om överträdelser vid flera veckors fiske handläggs i samma ärende. Tidigare

TP

15

PT

Prop. 2002/03:41 s. 34.

TP

16

PT

Prop. 2002/03:41 s. 3334.

TP

17

PT

EUT L 167, 2.7.1999, s. 5 (Celex 31999R1447).

återkallelser bör även påverka längden på en eventuell ny återkallelse.

TP F

18

FPT

Fiskeriverkets beslut gäller omedelbart om inte annat beslutas (50 a § fjärde stycket fiskelagen). Tiden för återkallelse räknas från den dag som anges i beslutet, dock tidigast från delgivning av beslutet.

Beslut om återkallelse fattat av Fiskeriverket får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (51 § fiskelagen).

2.6.5. Varning

I stället för att besluta om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd har Fiskeriverket i vissa fall en möjlighet att meddela en varning (50 a § tredje stycket fiskelagen). Det förutsätter dock att en varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Enligt förarbetena är bestämmelsen i första hand tänkt att användas för förstagångsöverträdelser och lindriga överträdelser.

TPF

19

FPT

2.6.6. Tillämpning av bestämmelserna om återkallelse

Under 2004–2006 fattade Fiskeriverket tolv beslut i frågan om återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid. I samtliga fall fann verket att det var en tillräcklig åtgärd att meddela varning. De gärningar som föranledde prövningen var i beslutsordning följande;

  • fiske med 19 hummertinor i fredningsområde
  • underlåtenhet att föranmäla en landning
  • fiske med 76 hummertinor utöver antalet tillåtna samt att 10 av tinorna saknade föreskriven flyktöppning
  • underlåtenhet att vid 6 tillfällen inom 48 timmar efter landning sända in loggboksblad med fångstuppgifter till Fiskeriverket. Loggboksbladen inkom till verket mellan 8 och 54 dagar för sent
  • underlåtenhet att vid 6 tillfällen inom 2 kalenderdagar efter varje månad när fiske bedrivits, sända kustfiskejournaler med

TP

18

PT

Prop. 2002/03:41 s. 29.

TP

19

PT

Prop. 2002/03:41 s. 30.

fångstuppgifter till Fiskeriverket. Loggbladen inkom till verket mellan 15 och 196 dagar för sent

  • trålfiske vid 2 tillfällen med fiskefartyg som saknat tillstånd att användas för yrkesmässigt fiske
  • underlåtenhet att vid 30 tillfällen i samband med yrkesmässigt trålfiske inom föreskriven tid sända in loggboksblad med fångstuppgifter till Fiskeriverket
  • underlåtenhet att vid 7 tillfällen i samband med yrkesmässigt trålfiske inom föreskriven tid sända in loggboksblad med fångstuppgifter till Fiskeriverket
  • underlåtenhet att vid 13 tillfällen i samband med yrkesmässigt trålfiske inom föreskriven tid sända in loggboksblad med fångstuppgifter till Fiskeriverket
  • överskridande av gällande ranson vid fiske av torsk i Östersjön, lämnande av felaktig fångstuppgift i landningsdeklaration och underlåtenhet att göra föreskriven förhandsanmälan
  • bedrivande av fiske med trål som saknat föreskriven artsorterande rist innanför trålfiskegränsen
  • underlåtenhet att under 3 månaders tid vid yrkesmässigt fiske inom 48 timmar efter månadernas slut rapportera fångstuppgifter i kustfiskejournal.

3. Återkallelse av tillstånd m.m. inom andra sektorer

FSU skall överväga möjligheten att införa bestämmelser om att som en omedelbar reaktion på en överträdelse, och utan föregående domstolsförfarande, ingripa med administrativa sanktioner i form av återkallelse av yrkesfiskelicens och fartygstillstånd på viss tid. Utredningen skall inhämta kunskap om effektiviteten och tillämpningen av liknande system inom andra sektorer. I detta kapitel kommer därför att redogöras för några områden där återkallelse av tillstånd m.m. kan komma i fråga. De områden som beskrivs utgör exempel på när återkallelse kan ske som en reaktion på en överträdelse.

Det första område som redogörs för är vägtrafiken, där det kan bli aktuellt med både körkortsingripanden och återkallelse av tillstånd inom den yrkesmässiga trafiken. Ett annat område är sjötrafiken där det kan förekomma att en befattningshavare fråntas rätten att utöva sin befattning. Frågor om återkallelse av legitimation på hälso- och sjukvårdens område kommer också att behandlas. Slutligen kommer en kort beskrivning att göras av ytterligare några områden där återkallelse av tillstånd m.m. kan ske.

Tyngdpunkten i redovisningen har lagts på körkortsingripanden. Utformningen av denna reglering är av stort intresse för återkallelse på yrkesfiskets område.

3.1. Körkortsingripanden

Bestämmelser om körkortsingripanden finns i 5 kap. körkortslagen (1998:488), KKL. Ett körkortsingripande sker genom återkallelse av körkortet eller genom varning. Varning kan endast meddelas om det finns grund för återkallelse av körkortet och är alltså inte en självständig form av körkortsingripande. Länsstyrelsen handlägger ärenden om återkallelse och varning. År 2005 uppgick enligt statistik från Vägverket antalet återkallelser till cirka 33 000.

I 5 kap. 1 § andra stycket KKL anges en grundläggande princip för körkortsingripanden på grund av brott. Principen innebär att skuldfrågan inte skall prövas i körkortsärendet. Skuldfrågan skall avgöras genom lagakraftvunnen dom, godkänt strafföreläggande, godkänt föreläggande om ordningsbot eller genom beslut om åtalsunderlåtelse. I kategorin lagakraftvunna domar ingår enligt tredje stycket brottmålsdom eller annat likvärdigt avgörande som har meddelats av en utländsk domstol eller myndighet.

3.1.1. Grunder för körkortsingripande

I 5 kap. 3 § 1–8 KKL görs en uppräkning av i vilka fall ett körkort skall återkallas. Punkterna 1–7 tar sikte på trafiksäkerheten medan punkten 8 reglerar återkallelse för det fall ett visst föreläggande inte följts. I stället för att körkortet återkallas kan körkortshavaren i vissa fall varnas.

Ett körkort skall återkallas om

1. körkortshavaren har gjort sig skyldig till grov vårdslöshet i

trafik eller trafiknykterhetsbrott (1 § andra stycket, 4 eller 4 a § lagen [1951:649] om straff för vissa trafikbrott eller 30 § första, andra eller tredje stycket lagen [1990:1157] om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 10 kap. 2 § första, andra eller tredje stycket järnvägslagen [2004:519]),

2. körkortshavaren har gjort sig skyldig till s.k. smitning (5 §

lagen om straff för vissa trafikbrott) och överträdelsen inte kan anses som ringa, 3. körkortshavaren genom upprepade brott i väsentlig grad har

visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de bestämmelser som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse för förare av motordrivet fordon eller spårvagn, 4. körkortshavaren i annat fall vid förande av ett motordrivet

fordon eller en spårvagn har överskridit högsta tillåtna hastighet, kört mot rött ljus, underlåtit att iaktta stopplikt, kört om vid övergångsställe eller brutit mot någon annan regel som är väsentlig från trafiksäkerhetssynpunkt, allt om överträdelsen inte kan anses som ringa, 5. körkortshavaren på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende

inte bör ha körkort,

6. det med hänsyn till annat brott som körkortshavaren har gjort

sig skyldig till kan antas att han inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken eller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon, 7. körkortshavarens förutsättningar för rätt att köra ett

körkortspliktigt fordon är så väsentligt begränsade genom sjukdom, skada eller dylikt att han från trafiksäkerhetssynpunkt inte längre bör ha körkort samt om 8. körkortshavaren inte följer ett föreläggande att ge in läkarintyg

eller bevis om godkänt förarprov.

Återkallelse är obligatorisk vid grov vårdslöshet i trafik och trafiknykterhetsbrott där alkoholhalten i blodet uppgått till lägst 0,5 promille eller motsvarande mängd i utandningsluften. Vid trafiknykterhetsbrott med lägre alkoholhalt skall varning meddelas om varningen av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd (5 kap. 9 §).

Punkterna 3 och 4 kompletterar varandra såtillvida att punkten 4 är inriktad på trafikfarligheten i det enskilda fallet medan punkten 3 kommer till användning vid upprepade trafikförseelser av mindre allvarligt slag, som t.ex. måttliga hastighetsöverträdelser och mindre allvarliga utrustningsbrister. Återkallelse av körkort har i dessa fall ofta föregåtts av varning. Begreppet upprepade brott avser normalt minst tre. Med uttrycket ”i trafikens intresse” avses trafikrelaterade förseelser som inte har begåtts vid färd, exempelvis skatte-, försäkrings- och registreringsförseelser.

TPF

1

FPT

Punkten 4 tar sikte på överträdelser av de grundregler som måste iakttas för att trafiksäkerheten skall kunna upprätthållas. Vid bedömningen av om det finns grund för återkallelse skall en helhetsbedömning göras av överträdelsens svårhetsgrad från trafiksäkerhetssynpunkt. Om omständigheterna tyder på att någon faktisk trafikfara inte förelegat bör överträdelsen kunna bedömas som ringa, liksom om överträdelsen beror på ett tillfälligt förbiseende.

TPF

2

FPT

Om den bedöms som ringa, kan reglerna om

upprepade trafikbrott i stället bli tillämpliga. Mer än hälften av samtliga beslut om återkallelse meddelas med stöd av punkten 4.

TP

1

PT

Prop. 1975/76:155 s. 93 f.

TP

2

PT

Prop. 1979/80:178 s. 79.

Punkten 5 avser situationer där det föreligger nykterhetsanmärkningar mot en körkortshavare, exempelvis att han eller hon blivit omhändertagen för berusning. En helhetsbedömning av risken för vidare misskötsamhet i nykterhetshänseende skall då göras. Förutom bruk av alkohol omfattas även bruk av andra rusgivande medel, t.ex. narkotika, av denna punkt.

Frågan om återkallelse av körkort på grund av allmän brottslighet enligt punkten 6 skall prövas efter en helhetsbedömning av körkortshavarens person och hur han eller hon kan förväntas uppträda i trafiken. Vid kvalificerad brottslighet, exempelvis brottslighet som bedrivits yrkesmässigt eller varit särskilt grov, långvarig eller hänsynslös bör innehav av körkort i regel vägras. Även kombinationen av allmän brottslighet och trafikbrottslighet bör beaktas.

TPF

3

FPT

3.1.2. Spärrtid

Vid körkortsåterkallelse enligt 5 kap. 3 § 1–6 KKL skall en spärrtid bestämmas, dvs. en tid under vilken ett nytt körkort inte får utfärdas (5 kap. 6 §). Spärrtiden skall vara lägst en månad och högst tre år. Spärrtiden för grov vårdslöshet i trafik och grovt rattfylleri skall bestämmas till lägst ett år. I praxis påverkas spärrtidens längd i sänkande riktning av ett starkt behov av körkort och av att lång tid förflutit mellan brottet och körkortsåterkallelsen. I skärpande riktning verkar upprepade förseelser efter tidigare körkortsingripande. Den som har fått sitt körkort återkallat måste ansöka om ett nytt körkort.

Spärrtiden vid återkallelse räknas från dagen för delgivningen av beslutet eller från den tidigare dag när körkortshavaren överlämnat körkortet till länsstyrelsen. Har återkallelsen föregåtts av ett interimistiskt beslut eller ett beslut om omhändertagande av körkortet (avsnitt 3.1.5 och 3.1.6), räknas spärrtiden från det först delgivna beslutet (7 kap. 8 §).

TP

3

PT

Prop. 1975/76:155 s. 72.

3.1.3. Varning

I 5 kap. 9 § KKL anges under vilka förutsättningar som ett körkortsingripande kan ske i form av varning. Varning kan som nämnts inte meddelas när körkortshavaren gjort sig skyldig till grov vårdslöshet i trafik eller ett trafiknykterhetsbrott där alkoholhalten i blodet uppgått till lägst 0,5 promille eller motsvarande mängd i utandningsluften.

Vid trafiknykterhetsbrott med lägre alkoholhalt samt i de fall som avses i 5 kap. 3 § 2–6 kan varning meddelas om ett sådant ingripande av särskilda skäl kan anses som en tillräcklig åtgärd. Skälen kan vara att hänföra till omständigheterna kring förseelsen eller till körkortshavarens person. Omständigheter att hänföra till förseelsen rör dels förseelsens art, dels den konkreta trafikfaran. En avvägning skall alltså göras mellan förseelsens svårhetsgrad från trafiksäkerhetssynpunkt och de trafikförhållanden som rådde på platsen. Skäl hänförliga till körkortshavarens person gäller främst hans tidigare skötsamhet i trafiken. Det skall beaktas hur länge han haft körkort och hans behov av körkort.

TPF

4

FPT

En ny förseelse efter varning eller återkallelse skall bedömas tillsammans med de förseelser som föranlett varningen eller återkallelsen.

TPF

5

FPT

3.1.4. Underlåtande av körkortsingripande

Återkallelse kan underlåtas eller spärrtid sättas ned om det kan ske utan fara för trafiksäkerheten och det föreligger synnerliga skäl (5 kap. 10 § andra stycket KKL). Sådana skäl kan t.ex. föreligga när osedvanligt lång tid förflutit mellan ett brott och prövningen av körkortsåterkallelse.

TPF

6

FPT

Om återkallelse underlåts, får varning

meddelas i stället. I 5 kap. 11 § stadgas att en återkallelse eller en varning kan hävas eller spärrtiden kortas eller ersättas med en varning om en ny omständighet har inträffat eller blivit känd sedan beslutet om återkallelse, varning eller spärrtid vann laga kraft. Förutsättningen är även här att det föreligger synnerliga skäl.

TP

4

PT

Prop. 1997/98:124 s. 42.

TP

5

PT

RÅ 85 2:59.

TP

6

PT

Prop. 1975/76:155 s. 110.

3.1.5. Omedelbart omhändertagande

Ett körkort kan omhändertas omedelbart av polismyndighet eller åklagare. Ett körkort skall omhändertas bl.a. om körkortshavaren har visat tydliga tecken på påverkan av alkohol eller annat ämne vid förande av motordrivet fordon eller spårvagn liksom om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas enligt 5 kap. 3 § 1 eller 4 KKL (5 kap. 7 §). Körkortshavaren mister sin behörighet omedelbart vid omhändertagandet. Han får dock medges rätt att fortsätta att köra under 48 timmar närmast efter omhändertagandet om ingripandet har skett på grund av brott som avses i 5 kap. 3 § 4. Ett beslut att omhänderta ett körkort skall meddelas skyndsamt och delges körkortshavaren. Beslutet, som inte får överklagas, skall inom 48 timmar sändas till den länsstyrelse som skall pröva frågan om körkortsingripande. Länsstyrelsen skall utan dröjsmål pröva frågan om körkortet skall återkallas interimistiskt eller lämnas tillbaka (7 kap. 5 §).

3.1.6. Interimistiska beslut

Ett körkort skall återkallas tills vidare (interimistiskt) i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt på någon av de grunder som avses i 5 kap. 3 § 1–7 KKL (5 kap. 5 §). Om beslutet grundas på misstanke om brottslig gärning, skall beslutets giltighetstid begränsas enligt vad som gäller för spärrtid. Regeln om begränsning av beslutets giltighetstid innebär att om det inte finns något lagakraftvunnet avgörande i brottmålet vid utgången av den angivna tiden återfår körkortshavaren möjlighet att köra motorfordon lika tidigt som om spärrtid hade gällt. Om så sker, finns en regel i 5 kap. 10 § första stycket som säger att ytterligare körkortsingripande kan underlåtas. I de fall ett interimistiskt beslut om återkallelse har fattats skall länsstyrelsen pröva ärendet slutligt när det finns en lagakraftvunnen brottmålsdom, ett godkänt strafföreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller ett beslut om åtalsunderlåtelse.

Interimistiska beslut om återkallelse förekommer främst i de fall där polismyndighet eller åklagare har beslutat om omhändertagande av ett körkort. Varning kan inte meddelas interimistiskt.

TPF

7

FPT

TP

7

PT

RÅ 1994 not 3.

Under 2005 meddelades cirka 12 000 interimistiska beslut om återkallelse.

3.1.7. Preliminära beslut om körkortsingripande

Länsstyrelsen har även en möjlighet ett utfärda s.k. preliminära beslut om körkortsingripande (7 kap. 6 § KKL). Dessa syftar till att förenkla och effektivisera handläggningen av körkortsingripanden. Preliminära beslut kan avse både återkallelse och varning liksom både interimistisk och slutlig återkallelse. För att ett preliminärt beslut skall få utfärdas krävs att det finns grundad anledning anta att körkortshavaren är beredd att godta beslutet. Enligt förarbetena bör ett preliminärt beslut kunna meddelas när den gärning som läggs till grund för ingripandet inte är ifrågasatt eller på annat sätt oklar. Körkortshavaren kan ha erkänt gärningen eller kan omständigheterna vara sådana att det inte finns någon tvekan i skuldfrågan. Dessutom krävs att varken omständigheterna vid gärningen eller körkortshavarens personliga förhållanden är sådana att de har någon avgörande betydelse för körkortsingripandet, vare sig för formen eller för spärrtidens längd.

TPF

8

FPT

Körkortshavaren måste godkänna beslutet inom viss tid. Ett preliminärt beslut som har godkänts av körkortshavaren gäller som lagakraftvunnet beslut.

3.1.8. Utländska körkort

I 6 kap. KKL finns bestämmelser om utländska körkort. Ett utländskt körkort som har utfärdats i en stat inom EES gäller i Sverige enligt sitt innehåll. Även andra utländska körkort kan under vissa förutsättningar vara giltiga i Sverige. Det är möjligt för svenska myndigheter och domstolar att besluta om körkortsingripanden beträffande utländska körkort. Av 6 kap. 5 § framgår att giltigheten av ett utländskt körkort skall prövas om det finns grund för körkortsingripande enligt bestämmelserna i körkortslagen. Ingripandet skall prövas enligt samma regler som vid ingripande mot ett svenskt körkort.

TP

8

PT

Prop. 1997/98:124 s. 50 f.

3.1.9. Överklagande

Länsstyrelsens beslut i ärenden om körkortsingripande kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även om beslutet överklagas gäller det omedelbart, om inte annat anges. Det gäller även de interimistiska besluten. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3.2. Återkallelse av tillstånd inom den yrkesmässiga trafiken

Regler om yrkesmässig trafik finns i yrkestrafiklagen (1998:490), YTL. Med yrkesmässig trafik avses trafik i vilken personbil, lastbil, buss, terrängmotorfordon eller traktortåg med förare ställs till allmänhetens förfogande mot betalning för transport av personer eller gods (1 kap. 1 § YTL). Yrkesmässig trafik får endast bedrivas av den som har trafiktillstånd. Ett sådant tillstånd kan innehas av både en fysisk och en juridisk person. Tillstånd får ges endast till sådana fysiska eller juridiska personer som bedöms vara lämpliga att driva verksamheten (2 kap. 5 §). Vid denna lämplighetsprövning tas hänsyn bl.a. till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna och laglydnad i sådana avseenden som har betydelse för bedömningen av lämpligheten som just trafikutövare. Hos juridiska personer prövas även den eller de som skall ha ansvaret för trafikutövningen och vissa andra personer som har inflytande över verksamheten.

Vad gäller en personbil eller en lätt lastbil som förs i linjetrafik eller taxitrafik krävs utöver trafiktillstånd även att föraren innehar taxiförarlegitimation (3 kap. 1 §). Denna ges efter prövning av yrkeskunnande och laglydnad. En taxiförarlegitimation gäller endast tillsammans med ett giltigt körkort.

Trafiktillstånd och taxiförarlegitimation kan återkallas. I mindre allvarliga fall kan varning meddelas. På samma sätt som gäller för körkortsärenden skall inte skuldfrågan prövas när det gäller fråga om återkallelse eller varning med anledning av brottslig gärning (5 kap. 14 §).

Det är länsstyrelsen som handlägger ärenden om återkallelse eller varning. Länsstyrelsens beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3.2.1. Återkallelse av trafiktillstånd

Enligt 5 kap. 1 § YTL skall ett trafiktillstånd återkallas om det i den yrkesmässiga trafiken eller i övrigt vid driften av trafikrörelsen eller i annan näringsverksamhet som tillståndshavaren driver har förekommit allvarliga missförhållanden eller om annars förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger. Om missförhållandena inte är så allvarliga att tillståndet bör återkallas, kan i stället varning meddelas. I 5 kap. 2 § regleras de situationer där återkallelse är obligatorisk. Det gäller när tillståndshavaren eller någon annan som har lämplighetprövats för tillstånd 1. har dömts för allvarliga brott, inräknat ekonomiska brott, 2. har dömts för allvarliga eller upprepade överträdelser av

a) YTL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, b) författningar eller föreskrifter om vägtrafik och vägtransporter, särskilt bestämmelser om förares kör- och vilotider, fordons vikt och mått, fordons utrustning och beskaffenhet eller bestämmelser av väsentlig betydelse för trafiken, trafiksäkerheten eller skyddet av miljön, eller

c) bestämmelser om löne- och anställningsförhållanden i branschen, 3. i väsentlig mån har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter mot

det allmänna vad avser betalning av skatter och avgifter, eller 4. på väsentligt sätt har åsidosatt villkor för tillståndet.

Om ett tillstånd återkallas på någon av dessa grunder eller till följd av allvarliga missförhållanden, skall en tid på lägst tre och högst fem år bestämmas under vilken den prövade skall anses olämplig att driva yrkesmässig trafik.

Per den 31 december 2005 fanns cirka 28 000 beviljade trafiktillstånd. Under 2005 återkallades cirka 2 200 stycken.

3.2.2. Återkallelse av taxiförarlegitimation

En taxiförarlegitimation skall enligt 5 kap. 6 § YTL återkallas bl.a. om innehavaren genom brottslig gärning eller på grund av andra missförhållanden har visat sig olämplig att tjänstgöra som förare i linjetrafik eller taxitrafik. Varning kan meddelas om missförhållandena inte är så allvarliga att tillståndet bör återkallas. Brott

mot person och mera allvarliga tillgreppsbrott bör i allmänhet leda till att föraren bedöms olämplig. Bristande laglydnad i form av t.ex. skattebrott bör däremot tillmätas vikt i första hand vid lämplighetsprövning i samband med trafiktillstånd. Rena trafikbrott beaktas vanligen endast i samband med prövning av körkortsinnehavet.

TPF

9

FPT

Om en taxiförarlegitimation återkallas på

någon av dessa grunder, skall en tid på lägst tre och högst fem år bestämmas under vilken den prövade skall anses olämplig att inneha sådan legitimation.

Enligt 5 kap. 8 § skall en taxiförarlegitimation återkallas tills vidare i avvaktan på slutligt avgörande, om det på sannolika skäl kan antas att legitimationen kommer att slutligt återkallas. Om det på sannolika skäl kan antas att legitimationen kommer att återkallas, skall polis eller åklagare omhänderta en taxiförarlegitimation. Likadant gäller om det finns grund för att ta hand om innehavarens körkort samt om körkortet eller legitimationen har återkallats (5 kap. 9 §).

Om en taxiförarlegitimation har omhändertagits, skall länsstyrelsen enligt 5 kap. 10 § utan dröjsmål avgöra om legitimationen skall återkallas tills vidare eller lämnas tillbaka.

Under 2005 återkallades cirka 350 taxiförarlegitimationer.

3.3. Fråntagande av befattning inom sjötrafiken

Sjölagen (1994:1009) innehåller straffbestämmelser för överträdelser som begås till sjöss. Dessa brottmål handläggs av särskilda sjörättsdomstolar. Straffbestämmelserna gäller bl.a. vårdslöshet i sjötrafik, sjöfylleri och s.k. smitning vid sjöolycka (20 kap. 2, 4, 5 och 8 §§). Därutöver finns det vissa gärningar som är hänförliga till en befälhavares respektive en redares ansvar (20 kap. 1, 6, 7 och 9 §§). Dessa utgörs bl.a. av följande:

1. om en befälhavare försummar att se till att fartyget enligt

gällande regler är sjövärdigt, 2. om en redare försummar att avhjälpa fel eller brist i sjö-

värdigheten, om han ägt eller bort äga kännedom om felet eller bristen, 3. om en redare underlåter att, trots att det är möjligt för honom,

hindra fartyget att gå till sjöss när en förestående resa på grund

TP

9

PT

Prop. 1993/94:168 s. 41 och prop. 1997/98:63 s. 90 f.

av fel eller brist i sjövärdigheten kan bli förenad med allvarlig fara för de ombordvarande, 4. om en befälhavare avviker från tjänsten och överger fartyget

eller försummar sina skyldigheter enligt gällande regler exempelvis när fartyget är i fara, när någon annan är i sjönöd eller när fara hotar sjötrafiken samt 5. om en befälhavare försummar sina skyldigheter enligt gällande

regler vid prejning eller visitering.

Om en person som innehar en befattning på ett fartyg för vilken särskilda behörighetsvillkor gäller fälls till ansvar för någon av dessa gärningar och därigenom visat sig olämplig att utöva en sådan befattning, skall domstol besluta att han eller hon för viss tid eller för alltid skall fråntas rätten att utöva befattningen (20 kap. 12 §). Beslutet får även avse andra befattningar än den i vilken gärningen begåtts.

Om åtgärder vidtas för att väcka åtal, får Sjöfartsverket i uppenbara fall meddela beslut för tiden intill dess lagakraftägande dom finns eller domstolen, sedan åtal väckts, förordnar annat. Om det inte längre finns fog för beslutet, skall detta omedelbart hävas. Sjöfartsverkets beslut kan överklagas till regeringen.

Enligt uppgift från Sjöfartsverket har möjligheten att frånta en person rätten att inneha en befattning använts mycket sparsamt.

3.4. Återkallelse av legitimation på hälso- och sjukvårdens område

I 5 kap. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns bestämmelser om disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation för yrkesutövare inom detta område. Disciplinpåföljd utgörs av erinran eller varning. En legitimation att utöva ett yrke inom hälso- och sjukvården skall återkallas bl.a. om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket (5 kap. 7 § 1). Återkallelse kan i dessa fall ske även interimistiskt (5 kap. 8 §). Även ett förfarande utom yrkesutövningen kan utgöra orsak till återkallelse. Utgångspunkten för bedömningen är om förfarandet kan anses ha undergrävt den tillit allmänheten har rätt

att hysa till en legitimerad yrkesutövare. Exempel på ett sådant förfarande är ett allvarligt brott mot annans hälsa.

TPF

10

FPT

Det finns även en möjlighet att ålägga en legitimerad person en prövotid om tre år om denne varit oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket och varning inte framstår som en tillräckligt ingripande åtgärd (5 kap. 6 §). Visar den legitimerade under prövotiden på nytt oskicklighet vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visar olämplighet att utöva yrket skall legitimationen återkallas (5 kap. 7 § 4). Även här kan återkallelse ske interimistiskt. Om det finns särskilda skäl får återkallelse dock underlåtas, varvid föreskrift om prövotid kan meddelas ytterligare en gång.

Förutsättningarna för ett interimistiskt beslut om återkallelse är att det föreligger sannolika skäl för att den legitimerade gjort sig skyldig till det som lagts honom eller henne till last och att detta kommer att leda till en slutlig återkallelse av legitimationen. Vid misstanke om brott skall de föreliggande omständigheterna vara sådana att de vid en objektiv bedömning får misstanken att framstå som berättigad.

TPF

11

FPT

En ytterligare förutsättning är att ett

interimistiskt beslut är påkallat från allmän synpunkt. Ett interimistiskt beslut gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl, får beslutets giltighetstid förlängas med ytterligare högst sex månader.

Om en legitimation har återkallats, skall en ny legitimation efter ansökan meddelas när förhållandena medger det (5 kap. 13 §).

Det är Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd som prövar ärenden om återkallelse av legitimation. Besluten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Enligt uppgift från Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd förekommer det cirka 10 stycken beslut om återkallelse av legitimation per år. Återkallelse sker till övervägande del på grund av den legitimerades sjukdom.

TP

10

PT

Prop. 1978/79:220 s. 53.

TP

11

PT

Prop. 1997/98:109 s. 164.

3.5. Övriga områden

Även på andra områden kan återkallelse av tillstånd förekomma. Exempelvis får i regel servering av spritdrycker, vin och starköl endast ske om serveringstillstånd har meddelats (6 och 7 kap. alkohollagen [1994:1738]). Ett sådant tillstånd kan återkallas bl.a. om tillståndshavaren inte längre anses lämplig att bedriva försäljning av alkoholdrycker. Sådan olämplighet hos en tillståndshavare som bör medföra att tillståndet återkallas är t.ex. brott som har anknytning till rörelsen, narkotikabrott, trafiknykterhetsbrott och våldsbrott.

TPF

12

FPT

I stället för återkallelse kan varning meddelas om

det kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Det är kommunen som handlägger ärenden om serveringstillstånd. Besluten får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Tillstånd krävs även för att driva en uthyrningsrörelse för bilar och terrängmotorfordon (lagen [1998:492] om biluthyrning). Tillståndet kan återkallas om förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger. Varning kan meddelas för vissa mindre allvarliga fall. För tillstånd ställs bl.a. krav beträffande den personliga lämpligheten och vandeln. Dessa krav motsvarar de som ställs på en innehavare av ett yrkestrafiktillstånd.

TPF

13

FPT

Länsstyrelsen handlägger

frågor om uthyrningstillstånd. Besluten kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol varvid prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Det kan också nämnas att liknande regler som de som finns om återkallelse av legitimation på hälso- och sjukvårdens område även finns beträffande veterinärer (lagen [1994:844] om behörighet att utöva veterinäryrket

)

. Ett förslag föreligger om att fler yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård skall omfattas av legitimationskrav och därmed av frågan om återkallelse av legitimation.

TPF

14

FPT

Disciplinära åtgärder kan också vidtas mot andra yrkeskategorier, bl.a. revisorer och advokater. En sådan åtgärd kan grunda sig på att vederbörande gjort sig skyldig till brott.

TP

12

PT

Prop. 1994/95:89 s. 102.

TP

13

PT

Prop. 1997/98:63 s. 106.

TP

14

PT

Behörighet och ansvar inom djurens hälso- och sjukvård (SOU 2005:98).

4. Sanktionsavgift som påföljd i allmänhet

4.1. Allmänt om sanktionsavgifter

En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av ett rättsstridigt beteende. Sanktionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är endera tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om sanktionsavgift. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Avgiften tillfaller, utom när det gäller straffavgiften för advokater i 8 kap. 7 § tredje stycket rättegångsbalken, staten. Beloppens storlek varierar kraftigt, bl.a. beroende på förhållandena inom respektive område.

Avgiften kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlevnaden av reglerna inom särskilda områden. Sanktionsavgifter har ofta förmodats föra med sig en effektivisering eftersom de anses erbjuda en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regelbrott utgör.

4.2. Sanktionsavgifternas användningsområde och utformning

Frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet behandlades av regeringen under förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken, BrB.

TPF

1

FPT

De

TP

1

PT

Prop. 1981/82:142 s. 21 ff.

riktlinjer regeringen i detta sammanhang uppställde har behandlats av justitieutskottet och antagits av riksdagen.

TPF

2

FPT

Regeringen utvecklade sex principer som skulle utgöra en god grund för ett sådant avgiftssystem. Här angavs bl.a. att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelserna är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall som nämndes var sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande.

Sanktionsavgifter borde enligt regeringen få förekomma endast inom speciella klart avgränsade rättsområden. Det skulle vidare vara möjligt att förutse hur stor avgiften skulle bli i det enskilda fallet. Regeringen ansåg att det, beroende på det aktuella rättsområdets natur, särskilt bör prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet skall bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet.

I betänkandet som föregick propositionen hade uppställts ytterligare ett krav för att strikt ansvar skulle få komma i fråga.

TPF

3

FPT

Häri angavs att strikt ansvar i princip bör förutsätta att avgiftsskyldigheten riktar sig mot personer och företag som måste antas ha inte bara ingående kännedom om föreskrifternas innehåll utan även särskild anledning att vaka över att de inte överträds.

Något hinder borde enligt regeringen inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sida av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utformade i de olika systemen, strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

TP

2

PT

Bet. 1981/82:JuU53 och rskr 1981/2:328.

TP

3

PT

Ds Ju 1981:3 s. 93 f.

Regeringen menade vidare att det i viss utsträckning kunde överlåtas åt de administrativa myndigheterna som är verksamma på området att besluta om avgift. I vissa fall är det däremot lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av om överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar.

Vikten av att avgiftssystem införs på nya områden först efter noggranna överväganden om behovet poängterades likaså.

Regeringen och riksdagen har härefter i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om bristande efterlevnad av bestämmelser skall sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter. Efter sådant övervägande har sanktionsavgifter införts på en rad områden. Fortsättningsvis följer en redogörelse för avgiftssystemet inom några av dessa. Urvalet av områden har gjorts för att visa de olika lösningar som har valts vid utformningen av ett system med sanktionsavgifter. Miljösanktions- och vattenföroreningsavgifter pekas särskilt ut i utredningsdirektiven, varför systemen för dessa avgifter redovisas något mer utförligt än övriga områden.

4.3. Miljösanktionsavgift

4.3.1. Reglering

Miljösanktionsavgifter infördes genom miljöbalken, MB, 1999 och efterträdde det tidigare systemet med miljöskyddsavgifter.

TPF

4

FPT

Avgiften, som är en repressiv sanktion, infördes för att bidra till dels en hög standard i miljöpåverkande verksamhet, dels att miljöreglerna skulle få ett effektivt genomslag.

TPF

5

FPT

Enligt bemyndigande i balken får regeringen meddela föreskrifter om att miljösanktionsavgift skall betalas av den som påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts (30 kap. 1 § första stycket MB). Regeringen får vidare föreskriva att sådan avgift skall betalas av den som åsidosätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd, andra bestämmelser i balken,

TP

4

PT

Prop. 1997/98:45, bet. 1997/98: JoU 20, rskr 1997/98:278.

TP

5

PT

Prop. 1997/98:45, del 1, s. 535.

föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EG:s förordningar inom balkens tillämpningsområde.

Avgiftens storlek skall framgå av föreskrifterna. Avgiften skall uppgå till minst 1 000 kr och högst 1 000 000 kr. När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser (30 kap. 1 § andra stycket MB). Med överträdelsens allvar avses de objektiva omständigheterna, t.ex. hur lång tid överträdelsen har pågått och överträdelsens omfattning, medan betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser tar sikte på förhållanden som t.ex. skyddsintresset.

TPF

6

FPT

Miljösanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, dvs. med strikt ansvar (30 kap. 2 § MB). Avgift behöver dock inte tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till vissa uppräknade faktorer, bl.a. sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand eller genom att uppdra åt någon annan göra det som ålegat den avgiftsskyldige eller att överträdelsen föranlett straff enligt miljöbalken. Avgiften tillfaller staten.

Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om miljösanktionsavgift. Innan beslutet fattas skall den som anspråket riktas mot ha getts tillfälle att yttra sig (30 kap. 3 § MB). Tillsynsmyndighetens beslut kan överklagas till miljödomstol (30 kap. 7 § MB).

Beslut om miljösanktionsavgift får inte meddelas, om den som anspråket riktar sig mot inte inom fem år från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat har getts tillfälle att yttra sig (30 kap. 6 § MB). Om ett vitesföreläggande har överträtts, skall avgift inte tas ut för överträdelse som omfattas av föreläggandet (4 § förordningen [1998:950] om miljösanktionsavgifter).

Regeringens föreskrifter återfinns i förordningen om miljösanktionsavgifter. Av bilagan till förordningen framgår vilka överträdelser som kan medföra sanktionsavgift och avgiftens storlek. Exempelvis anges i avsnitt 4.3.1 att avgift skall betalas av den som bryter mot 11 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket genom att åsidosätta kravet för jordbruksföretag med mer än 5 hektar åkermark att ha en viss del av marken höst- eller vinterbevuxen. Avgiftsbeloppet för denna överträdelse bestäms till

TP

6

PT

Prop. 1997/98:45, del 1, s. 539.

500 kr per hektar som inte hålls höst- eller vinterbevuxen, dock minst 1 000 kr och högst 25 000 kr.

Om den felande inte, efter att ha fått skälig tid att vidta rättelse, upphör med en överträdelse efter det att en miljösanktionsavgift har beslutats, skall ny avgift för överträdelsen tas ut med dubbelt belopp. Detsamma gäller om överträdelsen upprepas inom två år från det tidigare beslutet om miljösanktionsavgift. Begränsningen om en miljon kronor vid varje tillfälle gäller dock fortfarande (2 och 3 §§ förordningen om miljösanktionsavgifter).

4.3.2. Avgiftens förhållande till straff

Det finns överträdelser som enligt miljöbalken och förordningen om miljösanktionsavgifter kan föranleda både straff och miljösanktionsavgift. Två bestämmelser i miljöbalken syftar dock till att mycket kraftigt begränsa utrymmet för dubbla sanktioner.

Den första av dessa bestämmelser är en åtalsprövningsregel som omfattar alla fall där miljösanktionsavgift kan åläggas (29 kap. 11 § fjärde stycket MB). Regeln medför att, när miljösanktionsavgift kan åläggas för en överträdelse och det kan antas att påföljden stannar vid böter, åtal kommer att väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. Utgångspunkten är således att åtal inte skall väckas i de aktuella fallen om det inte är särskilt motiverat att utöver sanktionsavgift även döma till straff. Av förarbetena framgår att miljösanktionsavgifter bör reserveras för de lindrigaste överträdelserna.

TPF

7

FPT

Mot bakgrund av att straffvärdet för flertalet

lindriga överträdelser torde kunna stanna på bötesnivå bör åtalsprövningsregeln få stort genomslag.

Den andra begränsningsregeln tar sikte på utrymmet att påföra miljösanktionsavgift (30 kap. 2 § andra stycket 4 MB). Regeln medför att avgift inte behöver tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till att överträdelsen föranlett straff enligt miljöbalken.

I förarbetena anges vidare att riskerna för dubbla sanktioner kan minskas ytterligare genom en renodling av de två sanktionsformerna på miljöområdet.

TPF

8

FPT

Renodlingen bör innebära att en

gärning omfattas antingen av straffansvar eller av miljösanktionsavgift.

TP

7

PT

Prop. 2005/06:182 s. 44.

TP

8

PT

Prop. 2005/06:182 s. 45.

4.3.3. Utvärdering

År 2000 fattades beslut om sanktionsavgift i 2 283 fall med ett totalt avgiftsbelopp om drygt 18 miljoner kr. Under 2002 minskade antalet beslutade avgifter till 1 276 stycken med ett totalt avgiftsbelopp om 14,5 miljoner kr. Tre år senare, under 2005, fattades 1 008 beslut om sanktionsavgift. Det totala avgiftsbeloppet hade minskat drastiskt till 5,4 miljoner kr.

TPF

9

FPT

Naturvårdsverket angav i rapport till regeringen i januari 2005 att de operativa tillsynsmyndigheterna är övervägande positiva till miljösanktionsavgifter eftersom de ger en extra tyngd i tillsynsarbetet och att avgiften är en snabb reaktion på överträdelser.

TPF

10

FPT

I

rapporten redovisades att minskningen av antalet beslut om miljösanktionsavgifter mellan åren 2000 och 2003 främst berodde på bättre lagefterlevnad. Verket konstaterade mot den bakgrunden att miljösanktionsavgifterna har en stor preventiv effekt och uppfyller sitt syfte. Särskilt stor preventiv effekt har sanktionsavgifterna haft för överträdelser genom försenade miljörapporter och köldmediarapporter.

TPF

11

FPT

Miljöbalkskommittén konstaterade dock att även viss kritik framförts mot systemet.

TPF

12

FPT

Den avser i första hand enskildheter i

regleringen t.ex. avgiftsbeloppens storlek, men också de skillnader som finns tillsynsmyndigheter emellan när det gäller att påföra avgifter. Kritik har även riktats mot att dubbla sanktioner, dvs. straff och miljösanktionsavgift, kan förekomma för samma överträdelse.

4.4. Vattenföroreningsavgift

4.4.1. Reglering

I lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, VFL, infördes 1984 bestämmelser om en särskild avgift, kallad vattenföroreningsavgift. Avgiften skall påföras vid vissa otillåtna utsläpp från fartyg.

TPF

13

FPT

TP

9

PT

Statistiken är hämtad från Naturvårdsverkets webbplats www.naturvardsverket.se.

TP

10

PT

Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R, Miljösanktionsavgifter, Förslag till ny bilaga förordningen om miljösanktionsavgifter, s. 20.

TP

11

PT

Angiven redovisning, s. 27.

TP

12

PT

Delbetänkandet Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37) s. 59.

TP

13

PT

Prop. 1982/83:87, bet. 1982/83: JoU29, rskr 1982/83:255.

Inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt Östersjöområdet utanför dessa vattenområden får olja inte släppas ut från fartyg (2 kap. 2 § första stycket VFL). Denna bestämmelse gäller dock inte i fråga om fritidsfartyg (2 kap. 8 § förordningen [1980:789] om åtgärder mot förorening från fartyg, VFF). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter med förbud mot utsläpp av olja även beträffande andra vattenområden (2 kap. 2 § andra stycket VFL). Vattenföroreningsavgift skall tas ut, om någon överträtt förbud mot utsläpp av olja från fartyg och utsläppet inte är obetydligt (8 kap. 1 § VFL). Vid bedömningen av om ett utsläpp är att anse som obetydligt skall främst beaktas om den utsläppta kvantiteten olja är obetydlig, men även oljans farlighetsgrad bör vägas in.

TPF

14

FPT

Vid olyckshändelse som innebär att ett fartyg släpper ut olja i strid mot förbud föreligger en skyldighet att begränsa utsläppet så långt det är möjligt (2 kap. 4 § VFL). Vattenföroreningsavgift skall tas ut om ett utsläpp inte har begränsats i sådan utsträckning (8 kap. 1 § VFL).

Vattenföroreningsavgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets ägare eller redare (8 kap. 2 § VFL). Visar ägaren att han eller hon har saknat inflytande över fartygets drift får avgift dock inte påföras honom eller henne. För vattenföroreningsavgift som delägarna i ett partsrederi skall betala, svarar de solidariskt.

Avgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets omfattning samt fartygets storlek (bruttodräktighet). Avgiftsbeloppen finns angivna i en särskild tabell (8 kap. 3 § VFL). Det lägsta avgiftsbeloppet är ett prisbasbelopp. Något högsta belopp finns inte. Av tabellen följer exempelvis att ett utsläpp på mellan 50 och 1 000 liter olja av ett fartyg med bruttodräktighetstal på mellan 3 001–15 000 skall medföra en avgift på tre prisbasbelopp, dvs. 120 900 kr (år 2007).

Vattenföroreningsavgiften tas ut enligt principen om strikt ansvar. Det behöver således inte visas att någon har handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet för att avgift skall tas ut.

TPF

15

FPT

Om den

avgift som skall tas ut i enlighet med den särskilda tabellen med hänsyn till omständigheterna framstår som uppenbart oskälig, får avgiften nedsättas eller efterges (8 kap. 4 § VFL). Undantaget skall tillämpas restriktivt. Jämkning eller eftergift kan enligt förarbetena

TP

14

PT

Prop. 1982/83:87 s. 36, 52, 73 och 166.

TP

15

PT

Prop. 1982/83:87 s. 15, 36 och 165.

övervägas när utsläpp skett i samband med en olyckshändelse och omständigheterna är i hög grad förmildrande.

TPF

16

FPT

Ett fall när eftergift

bör tillämpas är om ett svenskt fartyg har släppt ut olja i främmande stat och tillräckligt stränga påföljder har dömts ut av den staten.

Kustbevakningen handlägger ärenden och fattar beslut om vattenföroreningsavgift (8 kap. 5 § VFL). För att säkra bevis eller betalning av avgiften kan Kustbevakningen bl.a. meddela nödvändiga förbud och förelägganden beträffande ett fartyg (8 kap. 6 och 7 §§ VFL). Ett beslut kan t.ex. innebära förbud mot fartygets avgång eller vidare resa eller föreläggande att fartyget skall anlöpa viss hamn. Beträffande utsläpp i den ekonomiska zonen från utländska fartyg finns vissa inskränkningar i rätten att meddela förelägganden och förbud för att säkra bevisning. I dessa fall krävs dels att det är klarlagt att ett utsläpp har skett från ifrågavarande fartyg, dels att utsläppet har medfört eller kan medföra betydande skador för Sveriges del (8 kap. 6 § andra stycket VFL). Även Sjöfartsverket får under vissa förhållanden meddela beslut om förelägganden och förbud för att säkra bevis (8 kap. 5 § VFF).

Beslut om vattenföroreningsavgift skall delges fartygets befälhavare samt, om det är möjligt, den beslutet avser (8 kap. 6 § VFF). Kustbevakningens beslut om vattenföroreningsavgift samt därmed sammanhängande beslut om förbud eller föreläggande får överklagas hos den tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där den enhet vid Kustbevakningen som har meddelat beslutet har sitt säte (9 kap. 3 § VFL). I domstolen företräds staten av allmän åklagare (9 kap. 5 § fjärde stycket VFL).

4.4.2. Avgiftens förhållande till straff

När vattenföroreningsavgiften infördes var syftet att förstärka straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp. Avgiften är således ett komplement till och inte en ersättning för en straffpåföljd.

TPF

17

FPT

De objektiva omständigheter som leder till att vattenföroreningsavgift påförs kan alltså även konstituera straffrättligt ansvar. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbud att släppa ut olja enligt 2 kap. 2 § första stycket eller begränsa ett utsläpp enligt 2 kap. 4 § VFL skall dömas till böter eller fängelse i

TP

16

PT

Prop. 1982/83:87 s. 40.

TP

17

PT

Prop. 1982/83:87 s. 14 ff.

högst två år, om inte gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken eller miljöbalken (10 kap. 1 § VFL). Befälhavare som uppsåtligen eller av oaktsamhet brustit i den tillsyn som behövs för att utsläpp inte skall ske i strid mot VFL skall dömas till samma straff (10 kap. 2 § VFL). Släpps ett skadligt ämne ut i strid mot förbud som gäller enligt 2 kap. 2 § första stycket eller 2 kap. 4 § VFL döms fartygets redare eller ägare som om han själv hade begått gärningen, om han underlåtit att göra vad som skäligen kunnat fordras av honom för att förhindra det inträffade (10 kap. 6 § 1 VFL).

Det bör i sammanhanget uppmärksammas att straffet och vattenföroreningsavgiften oftast har olika adressater. Straffet åläggs en fysisk person medan vattenföroreningsavgiften skall påföras den som vid en överträdelse var fartygets ägare eller redare, ofta en juridisk person.

4.4.3. Utvärdering

Kustbevakningen har under åren 2000–2006 årligen meddelat mellan 10 och 20 beslut om vattenföroreningsavgift. De totala avgiftsbeloppen har varierat mellan 500 000 och 1 519 000 kr.

Kustbevakningen har uppgett att systemet med vattenföroreningsavgift fungerar bra. Det finns en stor acceptans för avgiften. Myndigheten har angett att möjligheten att hålla kvar ett fartyg för att säkerställa betalning av avgiften är ett effektivt medel i förfarandet. Kustbevakningen bedömer att det strikta ansvaret är av väsentlig betydelse för avgiftens funktion. Det innebär att avgift kan påföras även om det inte är möjligt att ålägga någon straffrättsligt ansvar. Avgiften kan i vissa fall påföras redan några dagar efter utsläppet, i andra fall kan handläggningstiden uppgå till ett par månader.

4.5. Marknadsstörningsavgift

Enligt 22 § marknadsföringslagen (1995:450), MFL, får en näringsidkare under vissa förhållanden åläggas att betala en särskild avgift, så kallad marknadsstörningsavgift. Förutsättningarna är att näringsidkaren eller någon som handlat på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet brutit mot vissa av lagens bestäm-

melser, bl.a. reglerna om vilseledande reklam (6 §), vilseledande förpackningsstorlekar (7 §) och obeställda produkter (12 §). En näringsidkare kan vidare åläggas marknadsstörningsavgift för brott mot vissa bestämmelser i andra lagar, t.ex. 4 kap. 10 § alkohollagen (1994:1738) och 7 kap. 3 § radio-_och_TV-lagen (1996:844).

Marknadsstörningsavgift skall fastställas till lägst 5 000 kr och högst 5 000 000 kr (24 § MFL). Avgiften får dock inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. Årsomsättningen skall avse omsättningen närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas. Riktas talan mot flera näringsidkare, skall avgiften fastställas särskilt för var och en av dem.

När marknadsstörningsavgiften fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått (25 § MFL). Vid bedömningen kan hänsyn tas både till det slag av marknadsföring som är föremål för bedömning och till det mått av uppsåt, nonchalans eller systematiskt handlande som ligger bakom.

TPF

18

FPT

I ringa fall skall någon avgift inte dömas ut (25 § andra stycket MFL). Marknadsstörningsavgift får inte heller åläggas någon för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett åläggande som har meddelats vid vite enligt lagen (23 § MFL). Avgiften får efterges, om det finns synnerliga skäl för det. Möjligheten till eftergift skall tillämpas restriktivt. Eftergift kan enligt förarbetena komma i fråga om näringsidkaren har gjort allt som rimligen kan krävas för att förhindra den uppkomna skadan.

TPF

19

FPT

Avgiften skall betalas till Kammarkollegiet inom trettio dagar efter det att domen vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i domen (28 a § MFL). Om avgiften inte betalas inom föreskriven tid, skall kollegiet lämna den obetalda avgiften för indrivning.

Talan om marknadsföringsavgift väcks vid Stockholms tingsrätt av Konsumentombudsmannen (39 § MFL). Om Konsumentombudsmannen i ett visst fall beslutar att inte föra talan om marknadsföringsavgift, får en enskild näringsidkare som berörs av marknadsföringen och en sammanslutning av näringsidkare väcka sådan talan.

För att säkerställa en fordran på marknadsstörningsavgift får rätten besluta om kvarstad enligt reglerna i rättegångsbalken

TP

18

PT

Prop. 1994/95:123 s. 177.

TP

19

PT

Prop. 1994/95:123 s. 177.

(28 § MFL). Bestämmelsen är tillämplig både på förfarandet i Stockholms tingsrätt och i Marknadsdomstolen.

Marknadsstörningsavgift får bara dömas ut om stämningsansökan har delgetts den som anspråket riktas mot inom fem år från det att överträdelsen upphörde (26 § MFL). En utdömd avgift faller bort, om domen inte har kunnat verkställas inom fem år från det att den vann laga kraft.

4.6. Sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen

Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmiljöverket får föreskriva att en särskild avgift skall betalas om överträdelse har skett av föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 1–3 eller 8 § första stycket arbetsmiljölagen (1977:1160). Den aktuella föreskriften skall ange hur avgiften skall beräknas för olika slag av överträdelser. Avgiftsbeloppet skall kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Avgiften skall vara lägst 1 000 kr och högst 100 000 kr. Den särskilda avgiften skall betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet (8 kap. 5 §).

Avgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde. Avgiften får jämkas eller efterges om det skulle vara oskäligt att påföra avgiften enligt angiven beräkningsgrund (8 kap. 6 §).

Frågor om påförande av avgift skall prövas av länsrätten efter ansökan av Arbetsmiljöverket. Avgiften får bara påföras om ansökan har delgetts den som anspråket riktas mot inom fem år från den tidpunkt när överträdelsen skedde (8 kap. 7 och 8 §§).

Arbetsmiljöverket har möjlighet att utfärda ett avgiftsföreläggande. Avgiftsföreläggande innebär att den som antas ha gjort sig skyldig till en överträdelse föreläggs avgiften till godkännande omedelbart eller inom viss tid. Om föreläggandet godkänns, gäller det som lagakraftvunnet avgörande som meddelats av domstol (8 kap. 9 §).

Regeringen har i 18 § första stycket 4 arbetsmiljöförordningen (1977:1166) bemyndigat Arbetsmiljöverket att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen.

Verket har meddelat sådana föreskrifter beträffande asbest och besiktning av trycksatta anordningar.

TPF

20

FPT

4.7. Sanktionsavgift enligt produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person (1 §). En näringsidkare skall enligt lagen åläggas att betala en sanktionsavgift om denne eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet brutit mot vissa bestämmelser i lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (37 §). Sanktionsavgift kan komma ifråga för bl.a. överträdelser av bestämmelser om säkerhets- och varningsinformation eller föreskrifter om förbud att tillhandahålla och exportera en viss typ av vara (13, 14 och 36 §§).

Sanktionsavgiften skall fastställas till lägst 5 000 kr och högst 5 000 000 kr. Avgiften får inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning (40 §). När sanktionsavgift fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall skall någon avgift inte dömas ut. Avgiften får dessutom efterges om det finns synnerliga skäl för det (41 §).

Sanktionsavgift får inte åläggas någon för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett föreläggande som meddelats vid vite enligt produktsäkerhetslagen (38 §).

Frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av länsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten (39 §).

4.8. Byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift

Om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall byggnadsavgift tas ut (10 kap. 4 § plan- och bygglagen [1987:10], PBL). Byggnadsavgift tas ut med ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt kommunens taxa skulle ha tagits ut om lov till samma åtgärd hade meddelats, dock minst 500 kr. Är överträdelsen ringa får byggnadsavgiften bestämmas till ett lägre belopp eller helt efterges. Nedsättning eller

TP

20

PT

Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2006:1) om asbest och (AFS 2005:3) om besiktning av trycksatta anordningar.

eftergift är avsedd att komma i fråga endast för överträdelser som är bagatellartade eller som kan jämställas med ordningsförseelser.

TPF

21

FPT

Byggnadsavgiften skall tas ut av den som när överträdelsen begicks var ägare av den fastighet, byggnad eller anläggning som den olovliga åtgärden avsåg (10 kap. 9 § PBL).

Avgift skall inte tas ut, om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande tas upp till överläggning vid sammanträde med byggnadsnämnden eller om åtgärden avser rivning under vissa närmare angivna förhållanden (10 kap. 5 § PBL).

Frågor om byggnadsavgift prövas av byggnadsnämnden (10 kap. 8 § PBL). Nämndens beslut får överklagas hos länsstyrelsen (13 kap. 2 § PBL). Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen nedsätta eller helt efterge byggnadsavgift som byggnadsnämnden har beslutat (10 kap. 11 § PBL).

Plan- och bygglagen innehåller även bestämmelser om två andra sanktionsavgifter. Under vissa närmare angivna förhållanden, t.ex. om den olovliga åtgärden inneburit att en byggnad uppförts, skall utöver byggnadsavgift även tilläggsavgift tas ut (10 kap. 7 § PBL). I vissa andra fall, t.ex. när någon underlåtit att göra bygganmälan eller rivningsanmälan när sådan anmälan skulle göras, skall särskild avgift tas ut (10 kap. 6 § PBL).

PBL-kommittén har i sitt slutbetänkande Får jag lov? (SOU 2005:77) föreslagit ett stort antal ändringar i plan- och bygglagen. I betänkandet föreslås bl.a. en höjning av miniminivån för byggnadsavgiften och av såväl miniminivån som maximinivån för den särskilda avgiften.

4.9. Sanktionsavgifter på andra rättsområden

Sanktionsavgifter kan påföras också med stöd av flera andra författningar.

En av de sanktionsavgifter som tillämpas i störst utsträckning är skattetillägget. Bestämmelserna om skattetillägg finns i bl.a. 5 kap. taxeringslagen (1990:324) och 15 kap. skattebetalningslagen (1997:483). Skattetillägg tas ut främst om en skattskyldig under taxeringsförfarandet på något annat sätt än muntligen lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen. Beloppet bestäms till viss procent av den skatt som, i fall den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha påförts den skattskyldige (5 kap. 4 §

TP

21

PT

Prop. 1985/86:1 s. 328.

taxeringslagen och 15 kap. 4 § skattebetalningslagen). För sådan skatt som tas ut enligt bl.a. inkomstskattelagen (1999:1229) och lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt är skattetillägget som huvudregel 40 procent. I fråga om mervärdesskatt är skattetillägget normalt 20 procent av den skatt som felaktigt skulle ha tillgodoräknats den skattskyldige. Något tak för avgiften finns inte. Skattetillägg tas under vissa förutsättningar ut även vid skönstaxering och skönsbeskattning (5 kap. 2 taxeringslagen och 15 kap. 2 § skattebetalningslagen).

Andra exempel på sanktionsavgifter är trafikförsäkringsavgift enligt 34 § trafikskadelagen (1975:1410) och tulltillägg enligt 8 kap. tullagen (2000:1281).

4.10. Förslag till sanktionsavgifter på områdena livsmedel, foder och djurskydd

I betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff (SOU 2006:58) föreslår Sanktionsavgiftsutredningen (Dir. 2005:64) att sanktionsavgifter införs på livsmedels-, foder- och djurskyddsområdena. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Enligt förslaget skall vissa överträdelser som är att bedöma som mindre allvarliga leda till sanktionsavgift. De aktuella överträdelserna avser företrädesvis krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbildning. Avgift kommer att utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Den lägsta avgiften för en enskild överträdelse föreslås bli 2 000 kr och den högsta 10 000 kr. Den lägsta avgiften kommer att utgå vid bl.a. underlåtenhet att anmäla och registrera verksamhet. Den högsta avgiften föreslås bli påförd vid drift av tillståndspliktig verksamhet utan att tillstånd eller godkännande meddelats. På en avgiftsnivå däremellan, 6 000 kr, placeras överträdelser av krav på bl.a. journalföring och utbildning. Vid upprepade eller fortsatta överträdelser kan i vissa fall dubbel avgift tas ut.

Sanktionsavgift skall enligt förslaget tas ut även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, dvs. med strikt ansvar. Avgift skall emellertid inte påföras när det föreligger särskilda skäl mot detta.

Beslut om sanktionsavgift fattas av den myndighet som utövar offentlig kontroll, dvs. i stor utsträckning en kommunal nämnd.

Enligt förslaget skall beslutet gälla som domstols dom. Den ålagde har rätt att överklaga beslutet till länsrätt. Innan kontrollmyndigheten beslutar om sanktionsavgift skall den som riskerar avgift ges tillfälle att yttra sig över myndighetens iakttagelser. Ett beslut om att ta ut sanktionsavgift skall delges den ålagde.

Sanktionsavgiften, som tillfaller staten, skall betalas inom trettio dagar från det att beslutet delgetts den betalningsskyldige. Enligt förslaget får ett beslut om sanktionsavgift efter sista bestämda betalningsdagen verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft. Verkställighet kan således ske trots att beslutet överklagats. Vid ett överklagande kan domstolen emellertid skjuta upp verkställigheten.

Enligt förslaget skall de överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift undantas från det straffbara området. Skälet till det är att dubbla sanktioner – straff och sanktionsavgift – inte bör förekomma för de mindre allvarliga överträdelser som kan föranleda avgift. Inte heller vite och sanktionsavgift skall kunna beslutas för samma överträdelse.

Förslaget innehåller även preskriptionsbestämmelser som begränsar under hur lång tid avgift kan påföras och beslutad avgift kan drivas in. Sanktionsavgift får endast beslutas om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat. En beslutad avgift bortfaller om verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vunnit laga kraft.

5. Internationell utblick

I utredningens uppdrag ingår att inhämta kunskap om hur andra medlemsstater inom EU som tillämpar administrativa sanktioner på fiskets område har utformat sina system. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt det system som finns i Danmark för sanktioner i form av bl.a. indragning av yrkesfiskelicens och återkallande av fartygstillstånd på viss tid.

Inledningsvis görs en kort redovisning av EU-ländernas sanktionssystem. Därefter kommer sanktionssystemet i vissa länder att särskilt kommenteras. FSU har ansett det vara av störst intresse att beskriva reglerna i våra grannländer Danmark, Norge och Finland med hänsyn till de likheter dessa rättssystem i stort uppvisar med det svenska. Utredningen har således valt att redovisa även det norska regelverket av denna anledning, även om Norge inte är medlem i EU. De administrativa sanktionerna i Danmark kommer att ägnas störst uppmärksamhet. Slutligen kommer en beskrivning att göras av reglerna i Nederländerna.

Innan en närmare genomgång görs av de olika ländernas uppbyggnad av sanktionssystem, kan det vara av intresse att nämna något om det internationella samarbete som pågår rörande IUUfiske (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing), i det hänseende som avser sanktioner.

Inom FAO har behovet av åtgärder mot IUU-fiske uppmärksammats vid flera tillfällen. I mars 2005 antogs Romdeklarationen om IUU-fiske. Enligt deklarationen skall medlemsstaterna förnya sina ansträngningar för att bekämpa IUU-fiske. I åtgärderna ingår att tillhandahålla tillräckligt allvarliga sanktioner som berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av deras olagliga aktivitet och avskräcker från framtida IUU-fiske.

Vid nordiska ministerrådets möte i juli 2006 antogs en deklaration om bekämpande av IUU-fiske. Ministerrådet uppmanade de nordiska länderna att vidta fler åtgärder mot IUU-

fisket, bl.a. att undersöka möjligheterna till omfattande sanktioner mot piratfartygen, exempelvis att neka fartygen hamnservice såsom landning av IUU-fisk, bunkring och proviantering.

I augusti 2006 hölls ett möte i Trondheim, Norge, mellan ministrar med ansvar för fiskefrågor från länder i Europa om åtgärder mot IUU-fiske. Deltagarna betonade att det krävs kraftfulla åtgärder och internationellt samarbete för att förhindra IUU-fiske. På konferensen beslutade deltagarna ett antal åtgärder, bl.a. att säkerställa att det inom alla jurisdiktioner finns sanktioner som i tillräcklig utsträckning avskräcker de ansvariga från att delta i IUU-fiske.

Sverige har än så länge inte vidtagit några särskilda åtgärder med anledning av diskussionen om IUU-fisket.

5.1. Kort redovisning av sanktionssystemen i andra EUländer

Vid en jämförelse mellan de olika EU-ländernas sanktionssystem kan konstateras att både straffrättsliga och administrativa förfaranden förekommer. Vissa länder tillämpar i huvudsak ett straffrättsligt förfarande. Detta gäller för Belgien, Frankrike, Nederländerna, Irland, Storbritannien och Finland.

Straffen utgörs som regel av böter. Fängelse kan förekomma i straffskalan, men denna påföljd utdöms sällan. Storleken på bötesbeloppen skiljer sig åt väsentligt mellan medlemsstaterna och även inom en medlemsstat. Det maximala belopp som kan utdömas är som regel högt. Det belopp som i praktiken döms ut ligger emellertid oftast i den nedre delen av skalan. Vissa medlemsstater tillämpar i förväg fastställda taxor, där storleken på böterna för en viss typ av överträdelse framgår.

I Tyskland, Portugal, Spanien, Italien och Grekland behandlas överträdelser i huvudsak rent administrativt. I dessa länder tas administrativa avgifter ut i förhållande till överträdelsens art. Danmark har ett blandat system där en överträdelse antingen kan resultera i en administrativ avgift eller behandlas straffrättsligt.

Oavsett om medlemsstaten tillämpar ett straffrättsligt eller ett administrativt förfarande finns som regel en möjlighet att förverka bl.a. fångst och redskap. De flesta medlemsstater har även ett rättsligt förfarande för återkallelse av licens och tillstånd. Denna sanktion förekommer dock sällan i praktiken. En vanlig invändning

till användandet av sanktionen, är de sociala och ekonomiska konsekvenser åtgärden får för den enskilde individen. Återkallelse av licens och tillstånd drabbar också ofta personer som inte är direkt ansvariga för överträdelsen. Om exempelvis ett fartygstillstånd återkallas, drabbar det inte bara den i normalfallet ansvarige befälhavaren, utan också de personer som är beroende av fiske med fartyget.

Medlemsstaterna lämnar årligen rapporter till EU-kommissionen om beteenden som har utgjort allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser. Enligt denna rapport för år 2002 tillämpade endast tre av medlemsstaterna återkallelse av tillstånd vid allvarliga överträdelser under detta år, nämligen Danmark, Spanien och Grekland.

TPF

1

FPT

Det kan nämnas att ett beslut

om återkallelse i Grekland inte går i omedelbar verkställighet och att handläggningstiden för ett överklagande kan vara ända upp till fem år. Under överklagandetiden kan alltså fisket fortsätta på vanligt sätt. Vad gäller Danmark kan nämnas att återkallelse av licens tillämpas i huvudsak endast för industrifisket (avsnitt 5.2.4).

5.2. Danmark

Kontrollen av efterlevnaden av bestämmelser på fiskets område åvilar Fiskeridirektoratet. Denna myndighet ligger under Ministeriet for Fødevaror, Landbrug og Fiskeri. Fiskeridirektoratets uppgifter består bl.a. av att fatta administrativa beslut, utfärda föreskrifter och utöva vägledning och informationsverksamhet på fiskets område. Fiskeridirektoratet består av fyra avdelningar; administrationskontoret, fiskerikontoret, fiskerikontrollcentret och EDB/Datakontoret.

Under fiskerikontrollcentret lyder tre stycken fiskeriinspektorat, ett i norr, ett i söder och ett i öster. Dessa inspektorat har stor självständig kompetens.

TP

1

PT

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Bryssel den 15.12.2003,

KOM (2003) 782.

5.2.1

5.2.2

5.2.3

Allmänt om sanktionssystemet

Det danska sanktionssystemet på fiskeområdet består av både straffrättsliga och administrativa sanktioner. De straffrättsliga sanktionerna utgörs i huvudsak av böter och/eller förverkande. De administrativa sanktionerna består dels av s.k. administrativa böter, dels av återkallelse av fiskelicens på viss tid. Administrativa böter tillämpas beträffande yrkesmässigt fiske enbart för överträdelser på loggboksområdet. De utfärdas i form av ett föreläggande som den misstänkte skall godkänna. Om ett sådant godkännande inte sker, skall saken prövas straffrättsligt. Återkallelse av licens sker i huvudsak enbart för industrifisket. Vid mycket allvarliga överträdelser kan både en straffrättslig sanktion och en återkallelse på viss tid aktualiseras. Vid mindre allvarliga fall kan det räcka att en varning utfärdas.

Straffrättsliga sanktioner

Om inte högre straff är påkallat i annan lagstiftning, straffas överträdelser av bestämmelser rörande fiske med böter. I de allra flesta fall räcker det med enkel oaktsamhet för att fällas till ansvar.

Vissa överträdelser som sker med uppsåt att bl.a. undandra sig betalning av avgifter eller erhålla oberättigade utbetalningar, straffas med böter eller fängelse upp till ett år och sex månader. Fängelse har inte i något fall dömts ut på grundval av enbart en överträdelse av en fiskebestämmelse.

Fisk som fångats i strid med fiskebestämmelser, eller värdet av fångsten, kan förverkas. Detta gäller även om det inte med säkerhet kan bevisas att hela fångsten härrör från det olovliga fisket. Även fiskeredskap kan förverkas under vissa förutsättningar.

Administrativa böter

Om det kan antas att en överträdelse inte kommer att medföra högre straff än böter, finns en lagstadgad möjlighet att låta ärendet avgöras i administrativ ordning, utan domstolsprövning. En förutsättning för att saken kan avgöras administrativt är att den som har begått överträdelsen förklarar sig skyldig till densamma.

Beslut om administrativa böter fattas av fiskeriinspektoraten. Om inspektoratet känner tveksamhet inför beslutet, kan frågan

hänskjutas till Fiskeridirektoratet. Inspektoratet utfärdar ett föreläggande som skickas till den misstänkte. Denne kan godkänna föreläggandet genom att förklara sig skyldig till överträdelsen och förklara sig beredd att betala det bötesbelopp som står angivet i föreläggandet. Om föreläggandet inte godkänns, blir saken föremål för domstolsprövning.

Fiskeridirektoratet har utfärdat instruktioner för användandet av administrativa böter på vissa områden. Dessa instruktioner skall fiskeriinspektoraten följa. Beträffande yrkesmässigt fiske finns sådana instruktioner enbart för överträdelser rörande loggboksföring.

TPF

2

FPT

Andra överträdelser inom yrkesfisket prövas således

straffrättsligt.

Det finns en lagstadgad möjlighet att även pröva frågor om förverkande i administrativ ordning på samma sätt som gäller för administrativa böter. Enligt Fiskeridirektoratet utnyttjas dock inte denna möjlighet för yrkesmässigt fiske.

Administrativa böter för överträdelser rörande loggboksföring

I instruktionerna anges att administrativa böter i de flesta fall kan användas vid överträdelser rörande för sent eller uteblivet insändande av loggboksblad eller när vissa uppgifter på loggboksbladet saknas. Överträdelser i form av oriktiga eller vilseledande uppgifter i loggboken kan dock inte avgöras genom detta förfarande utan skall beivras straffrättsligt. Likadant gäller om det föreligger flera olika överträdelser av fiskebestämmelser eller vid upprepade förseelser. Generellt gäller vidare att administrativa böter endast bör användas när sakomständigheterna är klara och välbelysta samt det står klart hur stort bötesbeloppet skall vara.

I instruktionerna anges hur stora bötesbeloppen skall vara vid överträdelser rörande loggboksföring. Beloppet vid för sent inlämnande av loggboksblad eller när inte hela loggboksbladet är ifyllt uppgår till 1 000 kr.

Ett loggboksblad skall sändas in senast 48 timmar efter att landningen avslutats. Vid landningar i dansk hamn anses loggboksbladet vara för sent insänt när det kommer in senare än 5 dygn efter att landningen avslutats. Har landningen skett utomlands anses

TP

2

PT

Instruks for anvendelse af administrative bøder ved overtrædelse af reglerne om

logbogsføring og indsendelse af logbogsblade (instruktion från Fiskeridirektoratet,13 september 2004, nr. 10.2.1.(I)).

5.2.4 loggboksbladet inkommet för sent efter 7 dygn. Hänsyn anses därmed ha tagits till bl.a. eventuella förseningar i postgången.

Ett loggboksblad anses som ej insänt när 30 dagar har gått efter det att det skulle ha varit insänt. Vid uteblivet insändande av loggboksblad bestäms bötesbeloppet till 2 procent av fångstvärdet, dock minst 1 000 kr. Fångstvärdet kan konstateras genom korskontroller, exempelvis genom kontroll av förstahandsmottagarnas uppgifter om värdet.

Administrativa böter kan också användas när det upptäcks att en loggbok saknas ombord på ett fartyg eller att denna inte är förd i överensstämmelse med reglerna. Bötesbeloppet för denna typ av överträdelser skall bestämmas till 1 000 kr.

Under 2003 godkändes 335 bötesförelägganden. Samma siffror under 2004 och 2005 var 224 respektive 217. Detta kan jämföras med antalet domar på fiskeområdet, som under 2003 uppgick till 51, 2004 till 40 och 2005 till 15 stycken.

TPF

3

FPT

Administrativ återkallelse av fiskelicens

Yrkesmässigt fiske får, med vissa undantag, endast bedrivas av den som är registrerad som yrkesfiskare. Vidare kan Fiskeridirektoratet göra tillåtligheten av yrkesmässigt fiske beroende av att fartygets ägare har en licens. En licens ges för en viss tidsperiod, normalt ett år. Licensen kan vara förenad med villkor. Ett generellt villkor för licens är att fisket bedrivs i överensstämmelse med gällande regler på fiskets område.

En licens kan återkallas om licensinnehavaren har gjort sig skyldig till grov överträdelse eller upprepade överträdelser av de villkor som är föreskrivna i licensen. Detta innebär således att om licensinnehavaren har gjort sig skyldig till grov eller upprepad överträdelse av fiskebestämmelser kan licensen återkallas. Med upprepade överträdelser förstås antingen att vederbörande tidigare har begått samma typ av överträdelse eller att han eller hon tidigare har begått överträdelse med samma fartyg. Vid bedömningen av om överträdelse har begåtts, gäller samma krav på uppsåt eller oaktsamhet som i den straffrättsliga prövningen.

När en licens återkallas, skall en spärrtid på upp till ett år bestämmas. En återkallelse verkställs normalt senast inom en till två veckor efter överträdelsen. Innehavaren av licensen kan begära

TP

3

PT

Folketingets Udvalg for Fødevaror, Landbrug og Fiskeri, skrivelse av den 28 mars 2006.

domstolsprövning av beslutet om återkallelse inom fyra veckor efter delgivning av detsamma.

Tillämpning av återkallelse på viss tid

Som utgångspunkt återkallas licensen vid grova eller upprepade överträdelser av licensvillkor. Det finns också möjlighet att i stället hantera överträdelsen i det straffrättsliga systemet. Slutligen finns möjlighet, för mycket grova överträdelser, att både återkalla licensen och överlämna ärendet för en straffrättslig prövning. Beslut om vilken åtgärd som skall vidtas fattas av Fiskeridirektoratets centrala enhet. Fiskeridirektoratet har riktlinjer för när en licens bör återkallas och för hur lång tid den skall vara återkallad. Det finns även riktlinjer för när det i stället för, eller som ett komplement till, en återkallelse skall ske en straffrättslig prövning.

TPF

4

FPT

Fiskeridirektoratet lägger härvid vikt vid att en

återkallelse av licens – som sker i omedelbar anslutning till överträdelsen – normalt har en större preventiv effekt än en straffrättslig sanktion.

En straffrättslig prövning bör ske i stället för en administrativ återkallelse, om frågan är komplex med vissa oklara faktiska eller rättsliga omständigheter och därför är mindre lämpad för administrativ prövning, när en återkallelse inte förväntas få tillräcklig effekt eller när det uppstår frågor som inte tidigare har varit föremål för rättslig prövning. Om både en återkallelse och en straffrättslig prövning sker, tas i det straffrättsliga förfarandet hänsyn till den effekt som återkallelsen har haft.

Under perioden 1996–2004 återkallades 590 licenser. I 60 av dessa ärenden blev saken även föremål för en straffrättslig prövning.

TPF

5

FPT

Fiskeridirektoratet har upplyst att återkallelse av fiskelicens på viss tid normalt endast förekommer beträffande industrifisket. Anledningen till det är att Danmark, mot bakgrund av hårdare krav från EU för industrifisket, velat skapa särskilt effektiva sanktioner för detta fiske för att få EU-kommissionens och övriga EUmedlemsstaters acceptans för det. Danskt industrifiske står för 95 procent av det totala industrifisket inom EU och industrifiske

TP

4

PT

Vejledning om håndhævelse m.v. af fiskerilovgivningen ved fiskeri i henhold til tilladelser

(instruktion från Fiskeridirektoratet, mars 2006, nr. 10.1.7.(V)).

TP

5

PT

A. a. s. 9.

5.2.5

5.3.1 utgör en betydande del av fisket i den danska fiskeflottan sett till värdet av mängden landad fisk.

Normalt bestäms en spärrtid för licensen om 14 dagar eller en månad. Beslutet gäller omedelbart. Om ett fartyg exempelvis har licens både för industrifiske och för torskfiske och överträdelsen äger rum inom ramen för industrifisket, återkallas licensen endast till den del den avser industrifisket.

Fiskeridirektoratets synpunkter

Fiskeridirektoratet anser att Danmarks sanktionssystem fungerar bra. Överträdelser behandlas snabbt och effektivt. Det föreligger en stor acceptans vad gäller administrativa böter. Närmare 100 procent av utfärdade förelägganden godkänns. En diskussion pågår om att låta fler överträdelser bli föremål för sådana böter. Det diskuteras också om bötesbeloppen bör höjas. Enligt direktoratet kan dock en höjning vara svår att genomföra på grund av att bötesbeloppen inom andra rättsområden ligger på samma eller lägre nivå.

5.3. Norge

Norge har liksom Danmark både ett straffrättsligt och ett administrativt förfarande. I det administrativa förfarandet fattas dels beslut om förverkande, dels beslut om återkallelse av tillstånd. Det finns även en möjlighet att i administrativ ordning besluta om avgifter.

Det straffrättsliga förfarandet

Den som med uppsåt eller oaktsamhet begår överträdelser av fiskebestämmelser straffas med böter eller fängelse upp till sex månader. Vid grova överträdelser kan fängelse upp till två år dömas ut. I ett betänkande som nyligen avlämnats föreslås att straffmaximum i grova fall skall höjas till fängelse tre år.

TPF

6

FPT

Ett brott mot fiskelagstiftningen kan också falla under den allmänna straffrätten i vissa fall, särskilt vid ekonomisk brottslighet.

TP

6

PT

Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser, NOU 2005:10 s. 202.

5.3.2 Straffmaximum för ekonomisk brottslighet uppgår normalt till tre eller sex år. Förverkande kan i det straffrättsliga förfarandet ske av fartyg, fångst och redskap, eller värdet därav. Det administrativa förfarandet

I Norge har en s.k. salgsorganisasjon, ett privat rättssubjekt ägt av yrkesfiskarna, efter bemyndigande av Fiskeridepartementet en viss befogenhet att utöva myndighetsutövning. Om ett fartyg överskrider en tilldelad fiskekvot, kan en sådan organisation fatta beslut om förverkande av den del som fångats utöver kvot eller värdet därav. Den förverkade fångsten eller värdet av den tillfaller den beslutande organisationen. Dessa regler om förverkande gäller oavsett om gärningen dessutom medför straffansvar. Enligt uppgift från Fiskeridirektoratet har värdet av förverkad fångst vid överfiske av tilldelad kvot under de fem senaste åren uppgått till totalt cirka 50–70 MNOK.

Fiskeridirektoratet fattar beslut om förverkande av fångst, eller värdet därav, vid andra överträdelser än överfiske av kvot. Dessa beslut kan fattas av direktoratets regionkontor. Även i dessa fall tillfaller den förverkade fångsten eller värdet därav berörd organisation. Dessa beslut om förverkande kan överprövas av Fiskeridirektoratet centralt. De allmänna domstolarna kan också pröva saken på begäran.

En annan administrativ sanktion utgörs av återkallelse av tillstånd. Ett fartyg måste för att få användas för yrkesmässigt fiske ha tillstånd härför. Tillståndet kan förenas med villkor. Det utfärdas för fartygets ägare för ett bestämt fartyg. Ett tillstånd kan återkallas bl.a. om fartygsägaren eller andra som har brukat fartyget har begått grova eller upprepade överträdelser av fiskebestämmelser. I mindre allvarliga fall kan en återkallelse ske på viss tid. Som regel sker återkallelse i en till två månader.

Beslut om återkallelse fattas av Fiskeridirektoratets centrala enhet. Beslutet kan överprövas av Fiskeridepartementet. Saken kan också tas upp till prövning av de allmänna domstolarna.

En tredje administrativ sanktion består av avgifter. Dessa avgifter kan fastställas i administrativ ordning vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av fiskebestämmelser. Avgiftens storlek skall bestämmas utifrån den förtjänst som den som har begått

överträdelsen har haft av överträdelsen. Hänsyn kan tas till de extra kostnader som kontroll och behandling av saken har medfört. Bestämmelsen är generellt utformad men tillämpas enligt Fiskeridirektoratet i begränsad omfattning. Enligt det nyligen avlämnade betänkandet torde det vara aktuellt att tillämpa bestämmelsen vid mindre allvarliga överträdelser där det inte råder någon oklarhet om sakförhållandena och där inte andra överträdelser har begåtts samtidigt. Det kan t.ex. röra sig om avsaknad av vissa uppgifter i loggboksblad.

TPF

7

FPT

Ofta behandlas en överträdelse både straffrättsligt och administrativt. I de fall en avgift har fastställts sker dock inte någon straffrättslig prövning. När ett administrativt beslut har fattats och saken dessutom skall prövas straffrättsligt, anger Fiskeridirektoratet i sin anmälan till polisen att ett administrativt beslut har fattats och vad det innehåller. På så sätt kan hänsyn tas till det vid avgörandet i brottmålet.

TP F

8

FPT

I det administrativa förfarandet med beslut om förverkande och återkallelse ställs inte något krav på uppsåt eller oaktsamhet vid prövningen av en överträdelse. Det räcker således att de objektiva rekvisiten för överträdelsen är uppfyllda. Om det föreligger någon osäkerhet huruvida en överträdelse har begåtts, fattas normalt inte något administrativt beslut utan saken överlämnas i sin helhet till den straffrättsliga prövningen.

5.4. Finland

I Finland behandlas överträdelser av fiskebestämmelser i huvudsak i ett rent straffrättsligt förfarande. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet begår fiskebrott döms till böter eller fängelse i högst två år. Det finns även en möjlighet att förverka fiskeredskap, fångst och fartyg.

En allmän domstol kan i samband med en brottmålsdom besluta att förverka en yrkesfiskares licens och fisketillstånd för fiskefartyg för en period av högst tre år.

Fisketillstånd beviljas av en arbetskrafts- och näringscentral. Denna myndighet kan dra in ett tillstånd, bl.a. om det finns

TP

7

PT

NOU 2005:10 s. 206.

TP

8

PT

Norges Høyesterett har i dom den 8 oktober 2004 prövat frågan om förbudet mot dubbel

prövning i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, utgör hinder mot att en överträdelse prövas i både ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande, HR-2004-01693-A, se vidare avsnitt 8.1.3.

tillräckliga bevis för fiskebrott vid fiske på det fria havet och det på grund av gärningens allvarliga karaktär måste anses nödvändigt att avbryta fisket. Det finns också en möjlighet för övervakningsmyndigheten att beordra fiskefartyget att återvända till hamn under dessa förutsättningar.

Indragningen gäller högst fram till dess att frågan om fiskebrott har avgjorts av domstol. Myndigheten kan utan hinder av sitt tidigare beslut besluta att tillståndsinnehavaren får återuppta fisket på det fria havet om det föreligger särskilda skäl. Beslutet skall meddelas domstolen, om behandlingen av ärendet inte har avslutats där.

Möjligheten till temporär indragning och beordrande av fiskefartyg till hamn har inte tillämpats i Finland.

5.5. Nederländerna

Nederländernas sanktionssystem innehåller både straffrättsliga och administrativa sanktioner. Den nederländska lagstiftaren har ansett att det som ett komplement till, eller ersättning för, straffrättsliga sanktioner skall finnas möjlighet till administrativa sanktioner. Sistnämnda sanktioner behövs för att tillmötesgå den ökade efterfrågan på upprätthållande av allmänna bestämmelser i strafflagen (annan kriminalitet än överträdelse av fiskebestämmelser). Med hänsyn till karaktären och allvaret i normöverskridandet skall alltså vissa former av administrativa regler finnas till förfogande. I vissa fall kan det räcka med en administrativ sanktion och rättsväsendet behöver inte belastas alls. Vilken påföljd som används är alltså beroende av vilken överträdelse det är fråga om.

De flesta överträdelser hanteras dock inom det straffrättsliga systemet. Alla överträdelser av bestämmelser i fiskelagen är straffbara. Lagstiftaren har ansett att straffrätten inte kan undvaras på grund av de skadliga följderna av överfiske och av att de bestämmelser som det rör sig om således tjänar det allmänna intresset. Straffrätten anses vara ett proportionerligt instrument med vilket man kan agera effektivt både vid mindre förseelser och vid allvarliga överträdelser liksom vid återfall eller när det rör sig om bedrägeri. Straffet för en överträdelse är böter eller fängelse upp till sex månader. Förutom själva straffet kan förverkande ske av bl.a. otillåten fångst.

Förutom straffrättsliga sanktioner kan bl.a. vite och återkallelse av fisketillstånd aktualiseras. Vite kan åläggas i stället för eller som ett komplement till en straffrättslig sanktion. Vite kan utdömas om överträdelsen efter föreläggande inte görs ogjord eller om fiskaren begår samma överträdelse en gång till. Den allmänna förvaltningslagen har som villkor för denna sanktion att överträdelsen och perioden som vitet gäller för är tydligt beskrivna. Vite lämpar sig inte för alla typer av överträdelser. Det är lämpligt bl.a. för överträdelser som kan konstateras snabbt och enkelt.

Ett fisketillstånd ger innehavaren rätt till visst fiske. Återkallelse av ett sådant tillstånd kan göras antingen på viss tid eller permanent. Detta kan ske i stället för eller i kombination med en straffrättslig sanktion. En återkallelse görs i administrativ ordning. Överklagande kan ske till förvaltningsdomstol. Denna sanktion tillämpas dock sällan i praktiken. En anledning härtill är att ett beslut om återkallelse inte går i omedelbar verkställighet. Eftersom överklagandetiden är lång och fiske kan pågå som vanligt under denna period, innebär det att en återkallelse inte ses som en effektiv sanktion.

Fiskesektorn har också självt upprättat ett eget sanktionssystem som gäller för vissa överträdelser. Systemet anses främja efterlevnaden av bestämmelserna och den sociala kontrollen.

6. En övergång till administrativa sanktioner

6.1. Bakgrund

Av utredningsdirektiven framgår att regeringen i skilda sammanhang uppmärksammats på att Sveriges sanktionssystem på fiskets område inte är tillräckligt effektivt. Den bristfälliga effektiviteten har påtalats av såväl EU-kommissionen som svenska myndigheter.

I de följande avsnitten redovisas den kritik mot det nuvarande sanktionssystemet som FSU tagit del av. Därefter redovisas ett par inledande överväganden som utredningen gör i anledning av denna kritik.

6.1.1. Kritik från kommissionen

Kommissionen har framfört allvarlig kritik mot Sverige när det gäller vårt sanktionssystems effektivitet. Kritiken har framförts bl.a. i en formell underrättelse av den 1 februari 2006.

EG-rätten uppställer krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder i händelse av att de gemenskapsrättsliga fiskebestämmelserna inte följts. Av artikel 31.1 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (kontrollförordningen) följer att medlemsländerna skall se till att lämpliga åtgärder vidtas mot ansvariga fysiska eller juridiska personer när det står klart att den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser inte följts.

TPF

1

FPT

De

rättsliga åtgärderna skall enligt artikel 31.2 vara av sådan art att de i enlighet med tillämpliga bestämmelser i den nationella lagstiftningen effektivt berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar, i syfte att avskräcka från ytterligare överträdelser av samma slag. I kontrollförordningen

TP

1

PT

EUT L 261, 20.10.1993, s. 1 (Celex 31993R2847).

finns vidare en exemplifiering av vilka påföljder som kan bli aktuella för brott mot de gemensamma fiskebestämmelserna. Uppräkningen upptar bl.a. böter, beslag av förbjudna fiskeredskap och fångster, beslag av fartyg och tillfällig indragning av licensen. Bestämmelser med mycket snarlikt innehåll finns även i artikel 25 i rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (grundförordningen).

TPF

2

FPT

I den tidigare nämnda formella underrättelsen gör kommissionen gällande att det i Sverige fortfarande är en mycket liten andel av överträdelserna mot den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser som ger upphov till påföljd. Vidare finner kommissionen att det rättsliga förfarandet är långdraget, att fiskebrott förefaller vara inte särskilt högt prioriterade av polis och åklagare samt att sannolikheten för att en person som bryter mot lagen bestraffas är låg på grund av utformningen av det svenska sanktionssystemet. Mot den bakgrunden menar kommissionen att Sverige inte uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 31 i kontrollförordningen, eftersom Sverige underlåtit att införa ett kontrollsystem som säkerställer att överträdelser av gemenskapens fiskelagstiftning bestraffas på ett effektivt sätt.

6.1.2. EG-domstolens dom i mål C-271/02

Frågan om Sverige uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 31 i kontrollförordningen har tidigare varit föremål för prövning i EGdomstolen (mål C-271/02 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Sverige, dom den 16 december 2004). I målet hade domstolen att pröva om Sverige vidtagit erforderliga förvaltnings- eller straffrättsliga åtgärder i anledning av det överfiske som konstaterats för åren 1995 och 1996. Domstolen konstaterade att det inte hade väckts några åtal eller vidtagits någon sanktionsåtgärd med anledning av överfisket. I domslutet angavs att Sverige underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 31 i kontrollförordningen genom att för åren 1995 och 1996 inte vidta de förvaltnings- eller straffrättsliga åtgärder som Sverige är skyldigt att vidta mot de fartygsbefäl som har åsidosatt gemenskapens fiskelagstiftning eller mot varje annan person som är ansvarig för ett sådant åsidosättande.

TP

2

PT

EUT L 358, 31.12.2002, s. 59 (Celex 32002R2371).

Av artikel 228 i Fördraget om upprättande av den Europeiska gemenskapen skall en medlemsstat, om EG-domstolen finner att denna inte har uppfyllt en skyldighet enligt fördraget, vidta de åtgärder som krävs för att följa EG-domstolens dom. Efter förfrågan från kommissionen har Sverige i skrivelse av den 20 april 2005 redogjort för de åtgärder som vidtagits för att fullgöra Sveriges skyldigheter i anledning av EG-domstolens dom (Jo2005/843/RS). I skrivelsen pekar Sverige särskilt på de ändringar i fiskelagen som trädde i kraft den 1 juli 2003. Dessa innebär bl.a. att maximistraffet för överträdelser av fiskelagstiftningen höjs och att fler brott kan föranleda normerade böter. Genom lagändringen infördes även möjlighet att på viss tid återkalla yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd.

6.1.3. Kritik från svenska myndigheter

FSU har inhämtat synpunkter på sanktionssystemets effektivitet och funktionalitet från Fiskeriverket och Kustbevakningen. Sådana synpunkter har inhämtats även från Rikspolisstyrelsen samt från åklagare och domare som handlägger mål om brott mot fiskelagstiftningen. De företrädare för kontrollmyndigheterna och rättsväsendet som FSU haft kontakt med har bekräftat att det finns påtagliga brister i det nuvarande sanktionssystemet. Företrädarna har särskilt poängterat att det rättsliga förfarandet ofta är långdraget. Det huvudsakliga skälet till detta uppges vara att brott mot fiskelagstiftningen har låg prioritet hos polis- och åklagarmyndigheterna. Även det förhållandet att en otillfredsställande liten andel av överträdelserna på fiskeområdet ger upphov till påföljd har understrukits av Fiskeriverket och Kustbevakningen.

6.1.4. Inledande överväganden

De uppgifter FSU inhämtat ger starkt stöd för slutsatsen att den kritik som framförts mot det nuvarande sanktionssystemet är berättigad. Särskilt tydligt ger materialet stöd för kritiken i fråga om den tidsutdräkt som är förenad med det straffrättsliga förfarandet och den låga lagföringsfrekvensen.

FSU bedömer det som viktigt att samhällets reaktion på en överträdelse, i största möjliga utsträckning, kommer i nära

anslutning till denna. Detta är i och för sig något som kan anföras beträffande alla regelbrott. Överträdelser på fiskeområdet riskerar emellertid att förvärra en redan allvarlig situation för vissa fiskbestånd. Mängden fisk i haven har utifrån ett globalt perspektiv minskat de senaste 25 åren. Vissa fiskbestånd är i dag så små att fortplantningen och därmed en återuppbyggnad av bestånden är allvarligt hotade. Det finns i vissa fall en risk för att dessa bestånd inte kommer att kunna återhämta sig inom en nära framtid. En av orsakerna härtill är en alltför hård exploatering. Ett fiskuttag som inte är anpassat till ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga hotar bestånden, fiskerinäringen och de ekosystem som fisken är en del av.

Det kan mot denna bakgrund anses inte tillfredsställande att det ofta förflyter mer än ett och ett halvt år från överträdelsen till dess att tingsrätten prövar densamma. Därutöver tillkommer, innan domen vinner laga kraft och kan verkställas, i förekommande fall tiden för handläggning i överrätterna. FSU bedömer att en snabbare reaktion på överträdelser kan förväntas ge en ökad preventiv effekt.

Med beaktande av de övriga brott polis, åklagare och allmänna domstolar har att hantera kan det tyckas förklarligt att brott mot fiskelagstiftningen inte har hög prioritet. Brottstyper som är mer frekventa och som har högre straffvärde ges högre prioritet. Det är därför inte rimligt att förvänta sig någon betydande prioritetshöjning i rättsväsendet vad gäller aktuella ärenden. Påtalade brister kan inte heller avhjälpas genom att ökade resurser tillförs för detta ändamål. I stället får andra lösningar sökas. En sådan lösning skulle kunna vara att utöka Kustbevakningens förundersökningsrätt till att avse vissa fiskebrott i syfte att möjliggöra en effektivare lagföring. Det ligger emellertid inte inom ramen för FSU:s uppdrag att överväga en sådan förändring (avsnitt 1.3.2).

Det är naturligtvis också viktigt att sannolikheten för att en överträdelse av fiskebestämmelser beivras är stor. I annat fall kan sanktionssystemet uppfattas som oförutsägbart och godtyckligt. Sanktionerna blir i ett sådant system inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. Det kan konstateras att lagföringsfrekvensen för fiskebrott inte är tillfredsställande. Därför är det angeläget att vidta åtgärder så att överträdelser kan beivras i största möjliga utsträckning.

Mot den beskrivna bakgrunden och de krav gemenskapsrätten uppställer behöver det undersökas om en vidgad användning av

administrativa sanktioner skulle kunna möta behovet av effektiva sanktioner. Denna frågeställning behandlas i de följande avsnitten.

6.2. Fördelar och nackdelar med administrativa sanktioner

6.2.1. Skäl för administrativa sanktioner

Enklare och snabbare beivrande av regelbrott

Ett för fiskeområdet anpassat system med administrativa sanktioner i form av återkallelse av licens och tillstånd på viss tid samt sanktionsavgift kan förväntas ha flera förtjänster. Den kanske främsta av dessa är att det erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Utformningen av systemet har naturligtvis avgörande betydelse för storleken på den effektivitetsvinst som uppnås i dessa avseenden.

En möjlighet är att låta någon av kontrollmyndigheterna besluta om administrativa sanktioner. Skulle en sådan ordning väljas kan det innebära att endast en myndighet, eller i vart fall högst två, ombesörjer beivrandet av regelbrottet. Detta skall ställas mot att ett utkrävande av straffrättsligt ansvar inte sällan involverar Kustbevakningen, polis, åklagare och allmän domstol. Ett sådant alternativ skulle innebära vinster från såväl kostnads- som effektivitetssynpunkt.

Effektivare utredning

Det nuvarande straffprocessuella utredningsarbetet beträffande fiskebrotten utförs av Kustbevakningen, polis och åklagare. En övergång till ett administrativt sanktionssystem skulle innebära att det arbetet ersattes av ett utredningsarbete som kan utföras av en kontrollmyndighet. De allra flesta överträdelser av fiskelagstiftningen upptäcks av Kustbevakningen eller Fiskeriverket. Dessa myndigheter har också i allmänhet bäst förutsättningar att utreda dem. En förvaltningsrättslig utredning av en överträdelse medför fördelar jämfört med dagens ordning, t.ex. om den kan genomföras i nära anslutning till överträdelsen. En övergång till ett administrativt sanktionssystem kan därför få till följd att fler

överträdelser än tidigare beivras samtidigt som resurser frigörs från polis och åklagare.

Ett alternativ, särskilt beträffande sanktionsavgiften, är att påföra administrativ sanktion oberoende av subjektiva omständigheter, dvs. med strikt ansvar. Utredningen beträffande regelbrottet kan i så fall inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt har skett, något som i många fall torde innebära en betydande resursbesparing. Det enklare utredningsförfarandet innebär också att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare.

Fördelar med sanktionsavgifter

Det finns ett antal skäl som talar för att införa sanktionsavgifter på fiskeområdet. Erfarenheten från införandet av sanktionsavgifter på andra områden, t.ex. miljöområdet, har varit goda. Tillsynsmyndigheterna på miljöområdet har ansett det positivt att ha tillgång till sanktionsavgifterna i tillsynsarbetet.

TPF

3

FPT

Antalet beslutade

miljösanktionsavgifter har med tiden blivit färre vilket bedöms bero på bättre regelefterlevnad. Avgifterna på miljöområdet har ansetts ha en stor preventiv effekt och därmed uppfyllt sitt syfte. Det finns anledning att tro att ett sådant resultat även skulle kunna uppnås på fiskeområdet.

Sanktionsavgift som ersättning för normerade böter

För de överträdelser som omfattas av FSU:s uppdrag bestäms påföljden i dag till normerade böter. Även om maximistraffet för fiskebrott av normalgraden respektive grovt brott, med nedan behandlade undantag, är fängelse i ett respektive två år, har FSU inte funnit något fall där domstol bestämt påföljden till någonting annat än böter (37, 40 och 40 a §§fiskelagen).

Av 30 kap. 4 § brottsbalken följer att rätten vid val av påföljd skall fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse får rätten, utöver brottslighetens straffvärde och art, beakta att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Den huvudsakliga anledningen

TP

3

PT

Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R, Miljösanktionsavgifter,

Förslag till ny bilaga förordningen om miljösanktionsavgifter, s. 20.

till att fängelse inte utdömts i fiskebrottmålen är naturligtvis att domstolarna inte funnit att sådana skäl förelegat.

Därutöver finns emellertid begränsningar som inskränker utrymmet för att ådöma fängelse. Brott begångna i Sveriges ekonomiska zon kan endast föranleda böter (41 § fiskelagen). Att fängelse inte kan följa på brott begångna i denna zon är en följd av Sveriges ratifikation av Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982. Konventionen stadgar att överträdelser av föreskrifter om fisket i den ekonomiska zonen inte får omfatta fängelse annat än när berörda stater ingått överenskommelse om detta (artikel 73).

TPF

4

FPT

Åtagandet enligt konventionen gäller i och för

sig endast utländska fiskare. Sverige har dock valt att anpassa bestämmelserna i fiskelagen så att fängelsestraff inte kan användas för någon fiskares brott i den ekonomiska zonen, oavsett nationalitet.

En ytterligare inskränkning i möjligheten att ådöma fängelse på fiskets område har vidare kommit att klargöras genom några rättsfall från Högsta domstolen (NJA 2005 s. 33 och 2006 s. 293 samt Högsta domstolens dom den 17 maj 2006, mål B 4254-04). Av rättsfallen följer att regeringsformen inte tillåter att förvaltningsmyndighet fyller ut så kallade blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller väsentligen i deras föreskrifter. Blankettstraffstadganden kännetecknas av att en brottsbeskrivning utfylls genom hänvisning till en primär regel på ett annat ställe i regelverket, t.ex. i Fiskeriverkets föreskrifter. Av det anförda följer att fängelse inte kan ådömas för åsidosättande av en av Fiskeriverket meddelad föreskrift. Eftersom en betydande andel av regelverket återfinns i verkets föreskrifter, får detta förbud stor betydelse på fiskeområdet.

Det kan konstateras att utrymmet för att ådöma frihetsberövande påföljd för brott mot fiskelagstiftningen är synnerligen begränsat. Ur den aspekten samt det förhållandet att det i dag enda förekommande straffet är av ekonomisk natur är förutsättningarna för att i viss utsträckning ersätta straffet med sanktionsavgifter goda.

TP

4

PT

Prop. 1995/96:140 s. 166 f.

6.2.2. Skäl mot administrativa sanktioner

Risker från rättssäkerhetssynpunkt

Samtidigt som det finns skäl för att hantera överträdelser i administrativ ordning finns det skäl som talar för att, helt eller delvis, bibehålla ett straffrättsligt förfarande. En strävan efter effektivisering kan innebära risker från rättssäkerhetssynpunkt. Det uppställs normalt inte riktigt samma krav på rättssäkerhet i fråga om regler vars efterlevnad upprätthålls genom hot om administrativa sanktioner som beträffande regler som beivras straffrättsligt. Anledningen är just att effektivitetsaspekter brukar sättas i förgrunden vid användning av administrativa sanktioner, medan krav på rättsäkerhet brukar göra sig starkare gällande inom det straffrättsliga området. Detta hänger i sin tur samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Administrativa sanktioner är däremot vanligast inom rättsområden där argumenten för att införa eller bibehålla hot om straff inte är lika starka. Det bör dock poängteras att ett införande av administrativa sanktioner inte måste innebära en försämring från rättssäkerhetssynpunkt. Kraven på effektivitet och rättssäkerhet måste naturligtvis balanseras vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner.

Mindre flexibilitet

Det ställs mycket höga krav på förutsägbarhet i fråga om administrativa sanktioner. Detta krav gäller i särskilt hög grad för sanktionsavgifter. Enligt de av regeringen uppställda och riksdagen antagna principerna för användning av sanktionsavgifter skall det vara möjligt att i det enskilda fallet förutse hur stor en avgift skall bli (avsnitt 4.2). Utrymmet för att överlåta skönsmässiga bedömningar till en förvaltningsmyndighet torde vidare generellt vara betydligt mindre än till domstol. Det sagda kan innebära att ett administrativt sanktionssystem blir mindre flexibelt. Bland annat begränsas möjligheten att värdera en överträdelses svårighetsgrad och att ta individuell hänsyn.

Ett nytt regelverk

Ett fullt möjligt alternativ är att endast vissa överträdelser kan eller bör hanteras i ett rent administrativt system, medan övriga överträdelser alltjämt hanteras i ett straffrättsligt förfarande. Eftersom de straffprocessuella reglerna inte blir tillämpliga för de administrativa sanktionerna måste ett nytt regelverk skapas för hantering av sådana ärenden. Det skulle leda till att myndigheterna får ytterligare ett system att administrera vid sidan av det straffrättsliga systemet. En möjlig följd av detta är att överträdelser begångna av samma person och konstaterade vid samma tillfälle måste hanteras i olika system. Tidigare vunna samordningsfördelar kan på detta sätt gå förlorade. Den som begått överträdelserna skulle t.ex. eventuellt bli tvungen att svara till olika myndigheter.

Lägre grad av beivrande för allvarligare överträdelser

Om vissa överträdelser skall hanteras i ett straffrättsligt och andra i ett administrativt system, bör det förstnämnda systemet vara förbehållet de överträdelser som är att bedöma som mest allvarliga. Detta hänger som tidigare nämnts samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Frågan om vilka överträdelser som bör vara belagda med straff behandlades av Åklagarutredningen i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Utredningen gjorde gällande att den straffrättsliga inflationen under många år varit betydande.

TPF

5

FPT

I betänkandet

uppställdes ett antal utgångspunkter med begränsningar som utredningen ansåg borde gälla vid nykriminalisering. Dessa utgångspunkter skulle enligt utredningen emellertid kunna gälla även vid revidering av gällande lag. I de fall sanktionssystemet kommer upp till prövning i ett lagstiftningsärende bör gällande ansvarsbestämmelser således omprövas med angivna utgångspunkter. I betänkandet angavs fem faktorer som skulle föreligga för att en kriminalisering skulle framstå som befogad;

TP

5

PT

SOU 1992:61 del A s. 104.

  • ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara
  • alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller kräva oproportionerligt höga kostnader
  • straffsanktionen krävs med hänsyn till gärningens allvar
  • straffsanktionen skall utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet

rättsväsendet skall ha resurser att klara den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.

Regeringen har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens ställningstaganden i detta avseende.

TPF

6

FPT

Även FSU ställer sig bakom

de ställningstaganden Åklagarutredningen gjorde i betänkandet.

Vid en uppdelning mellan ett straffrättsligt och ett administrativt system, bör det straffrättsliga systemet således vara förbehållet de överträdelser som är att bedöma som mest allvarliga. Det skulle kunna leda till att mindre allvarliga överträdelser, som hanteras i en mer effektiv ordning, beivras i högre grad än allvarligare överträdelser. En sådan följd är emellertid enligt FSU:s uppfattning inte ett skäl att avstå från en delvis övergång till ett administrativt sanktionssystem. I så fall skulle nämligen ett mindre väl fungerande system behållas av det skälet att alla överträdelser bör behandlas ”lika bristfälligt”. Den befarade följden, för det fall den uppkommer, bör i stället åtgärdas på annat sätt. Det kan t.ex. övervägas om fler överträdelser bör föranleda administrativ sanktion och därigenom behandlas i den mer effektiva ordningen.

Avkriminalisering skickar felaktiga signaler

Det kan förutsättas att nya administrativa sanktioner, i vart fall till viss del, kommer att innebära avkriminalisering eftersom sanktionerna bör ersätta det straff som i dag är följden av en överträdelse. Det kan hävdas att en sådan förändring skickar fel budskap till dem som har att följa fiskelagstiftningen. Denna risk bör dock inte överdrivas. Syftet med införandet av nya sanktioner är ju tvärt om att öka graden av beivrande och att uppnå en snabbare reaktion på överträdelsen för att på så sätt uppnå bättre efterlevnad av regelverket.

TP

6

PT

Prop. 1994/95:23 s. 55.

Följder av avkriminalisering

När frågan om lämpligheten av att överföra vissa eller alla överträdelser till ett administrativt sanktionssystem övervägs, måste följderna av en avkriminalisering beaktas. Det nuvarande straffrättsliga förfarandet innebär bl.a. att rättegångsbalkens regler om tvångsmedel såsom frihetsberövande, husrannsakan och beslag blir tillämpliga. Dessa regler ger möjlighet att under vissa närmare angivna förhållanden använda sådana tvångsmedel under förundersökningen av fiskebrott (kap. 23–24 och 27–28 RB). Särskilda bestämmelser om beslag finns även i fiskelagen (47 §). Även fiskelagens regler om beslag förutsätter att överträdelsen utgör brott.

Skulle en ordning införas där vissa eller alla överträdelser behandlades i ett helt administrativt förfarande, skulle möjligheten i rättegångsbalken att använda tvångsmedel vid utredningen av dessa överträdelser försvinna. I dag förekommer beslag i stor omfattning medan det är ovanligt med frihetsberövanden eller husrannsakan. Behovet av tvångsmedel är emellertid olika stort för olika överträdelser. FSU återkommer därför till denna fråga när de olika kategorierna av överträdelser behandlas (avsnitt 6.3.3 och 6.3.4).

Det bör i detta sammanhang nämnas att fiskelagstiftningen även ger förvaltningsmyndigheter vissa befogenheter vid utövandet av offentlig kontroll på fiskeområdet. För kontroll av efterlevnaden av fiskelagstiftningen har befattningshavare på bl.a. Fiskeriverket och Kustbevakningen rätt att få tillträde till fartyg m.m. där fisk eller utrustning för fisket förvaras eller hanteras för att där göra de undersökningar och ta de prover som behövs för tillsynen (34 § andra stycket 1 fiskelagen). Dessa befogenheter är inte avhängiga av att det föreligger misstanke om brott eller av hur regelöverträdelser sanktioneras och skulle således bestå även vid en avkriminalisering.

Enligt fiskelagen kan under vissa närmare angivna förhållanden fisk som varit föremål för brott, fiskeredskap som använts eller medförts vid brott samt fiskefartyg och andra hjälpmedel förklaras förverkade (avsnitt 2.4). Av FSU:s utredningsdirektiv framgår att särskild hänsyn skall tas till den betydelse som förverkande och annan särskild rättsverkan av brott hittills har haft som komplement till de straffrättsliga påföljderna. Det kan konstateras att förverkanden av redskap och fångster eller dessas värde är relativt vanliga i fiskebrottmål. Det förekommer att stora värden

förverkas. Förverkandesanktionen är ibland lika, eller till och med mer, kännbar än den egentliga straffpåföljden.

Eftersom förverkande är en följd av brott, skulle en avkriminalisering innebära att möjligheten till förverkande försvann. På samma sätt som i fråga om beslag och husrannsakan är behovet av förverkande olika stort för olika överträdelser. FSU återkommer därför till frågan om förverkande när de olika kategorierna av överträdelser behandlas (avsnitt 6.3.3 och 6.3.4).

Redan i detta sammanhang finns dock anledning att nämna något om förutsättningarna för förverkande på grund av brott mot Fiskeriverkets föreskrifter. Högsta domstolen har som tidigare nämnts i bl.a. NJA 2005 s. 33 uttalat att det inte är förenligt med regeringsformen att förvaltningsmyndigheter fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på sådant sätt att gärningen som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. Hovrätten för Västra Sverige har i ett mål om otillåtet trålfiske prövat frågan om detta uttalande innebär hinder mot att med tillämpning av 45 § fiskelagen förverka fisk eller dess värde på grund av brott mot en av Fiskeriverkets föreskrifter (dom den 7 november 2006 i mål B 2454-05). Hovrätten fann att ett sådant förverkande inte kan anses förenligt med regeringsformen (8 kap. 3 § jämte 8 kap. 7 § andra stycket). I målet ogillades följaktligen åklagarens yrkande om förverkande. Riksåklagaren har överklagat hovrättens dom, såvitt avser frågan om förverkande, till Högsta domstolen, som den 21 februari 2007 beviljade prövningstillstånd (mål B 4893-06). Högsta domstolens bedömning av frågan kommer sannolikt att få stor betydelse för möjligheten till förverkande i fiskebrottmål.

Det ingår inte i utredningsuppdraget att göra någon fullständig analys av vilka konsekvenser NJA 2005 s. 33 får för hela fiskelagstiftningens sanktionssystem. En sådan analys skall i stället genomföras av den utredning som har att göra en översyn och revidering av fiskelagstiftningen (avsnitt 1.3.2).

Förfarandet hos förvaltningsmyndighet

Vid en övergång till ett administrativt förfarande i syfte att uppnå en effektivisering ligger det nära till hands att utgå f