Dir. 2007:45

Statens ansvar för att bistå svenskar vid

Dir.

2007:45

Kommittédirektiv

Statens ansvar för att bistå svenskar vid

kris- och katastrofsituationer utomlands

Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2007

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall utreda omfattningen av

statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkringsbolag

och researrangörer/flygbolag i samband med kris- och katastrof-

situationer i utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver

det vanliga konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491)

om konsulärt ekonomiskt bistånd, i synnerhet när det gäller

evakueringar.

Kommittén skall

• överväga möjligheterna att utforma ett antal vägledande

riktlinjer för i vilka situationer en evakuering bör

genomföras,

• föreslå vem och vad som bör omfattas av statens ansvar

för en evakuering och överväga vart evakuering bör

ske,

• föreslå hur de slutliga kostnaderna för en evakuering

bör fördelas mellan staten, enskilda (ev. genom försäk-

ringsskydd) och researrangörer/flygbolag,

• ta ställning till behovet av ny lagstiftning och nödvän-

diga författningsändringar för att reglera fördelningen

av det ekonomiska ansvaret för en evakuering, samt vid

behov lägga fram författningsförslag, och

• ta ställning till behovet av nödvändiga författningsän-

dringar på viseringsområdet för evakueringssituationer

samt vid behov lägga fram författningsförslag.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2008.

2

Behovet av klarare regelsystem vid katastrofer utomlands

Internationaliseringen har inneburit att allt fler svenskar

befinner sig utomlands som turister, anställda i svenska företags

utlandsorganisationer, studerande eller permanent bosatta.

Tendensen är att turismen till nya och avlägsna resmål ökar.

Turismen för i sin tur med sig att ett ökat antal svenskar

bosätter sig på turistmålen. Turismen har i viss mån även

ändrat karaktär från sällskapsresans omhändertagande till det

självständiga resandet där resenären allt oftare bara köper en

s.k. flygstol. Överhuvudtaget har det blivit vanligare att resa i

egen regi.

Det senare gäller i stor utsträckning även alla dem i Sverige

bosatta som för kortare eller längre perioder besöker sina

ursprungsländer. Många flyttar också tillbaka och bosätter sig

åter i det land de tidigare lämnat.

På senare år har det förts en allmän diskussion om vilka

uppgifter det offentliga skall ta på sig och hur gränsen mellan

privat och offentligt bör definieras. Diskussioner om det

offentliga åtagandets innebörd och avgränsningar har bl.a. förts

i betänkandena Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41), Konsulärt

bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70) och Sverige och

tsunamin – granskning och förslag (SOU 2005:104).

Erfarenheterna från flodvågskatastrofen i Sydostasien 2004

och Libanonkrisen 2006 har blottat brister i nuvarande

regelsystem. Befintligt regelverk är inte avsett för eller

tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrof-

situationer som kan nödvändiggöra mer omfattande åtgärder,

såsom evakueringar. Det finns därför behov av ett klarläggande

hur dessa situationer skall hanteras, inklusive hur det

ekonomiska ansvaret skall fördelas mellan den enskilde, det

offentliga och privata aktörer.

3

Nuvarande reglering

Den enskildes ansvar

En jämförelse i fråga om den enskildes ansvar som är av

intresse här kan hämtas från området räddningstjänst och lagen

(2003:778) om skydd mot olyckor. Till grund för den svenska

synen på det allmännas ansvar för räddningstjänsten i

förhållande till den enskildes ansvar ligger att den enskilde har

ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och att

inte orsaka olyckor. I första hand ankommer det på den enskilde

att själv vidta och bekosta åtgärder för att förhindra olyckor och

begränsa skador som kan uppkomma vid sådana. Först om den

enskilde inte klarar av denna uppgift, kan det bli en skyldighet

för det allmänna att ingripa.

Utrikesdepartementets reserekommendationer

För att bistå enskilda resenärer i deras beslut huruvida de skall

besöka ett visst land utfärdar Utrikesdepartementet sedan länge

reserekommendationer. Utrikesdepartementet avråder normalt

från resor till länder där det råder krig eller krigsliknande

förhållanden och i vissa fall även vid terroristattacker och

naturkatastrofer. En avrådan är endast en rekommendation.

Bara resenären själv kan fatta ett slutligt beslut om den aktuella

resan. När Utrikesdepartementet avråder från resor har det

ekonomiska och juridiska konsekvenser endast för paket-

/charterresor. En avrådan från Utrikesdepartementet tolkas av

resebranschen som ett uttalande av sakkunnig svensk

myndighet om att en händelse är av sådan allvarlig karaktär.

4

Det offentliga åtagandet

Det internationella regelverket

Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten.

Folkrätten tillerkänner staterna rätten att ge skydd åt sina med-

borgare i utlandet på olika sätt (jus protectionis). Hit hör rätten

för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina

medborgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet kommer

till uttryck i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser

(SÖ 1967:1) och i Wienkonventionen om konsulära

förbindelser (SÖ 1974:10 – 12).

Samtidigt har varje land enligt folkrätten ett huvudansvar för

de utlänningar som vistas på dess territorium. Svenska

myndigheter måste respektera detta ansvar. Förutom det

utrymme som ges genom Wienkonventionerna kan svenska

myndigheter endast ingripa till skydd för svenska medborgare

eller resenärer utomlands med myndigheternas samtycke i den

berörda staten eller i en situation då dessa myndigheter har

upphört att fungera.

Staterna utformar själva sina lagar om medborgarskap, och

varje stat bestämmer därmed vilka personer som är dess

medborgare. Enligt Haagkonventionen den 12 april 1930 för

lösande av konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9)

kan en person som har dubbelt medborgarskap anses som

medborgare i båda staterna. Folkrätten hindrar inte att en stat

gentemot en annan stat lämnar en person som också är dess

medborgare diplomatiskt eller konsulärt skydd med stöd av

Wienkonventionen.

Det svenska regelverket

En mycket allmän ram för diskussionen om det offentliga åta-

gandets innebörd återfinns i det så kallade målsättningsstadgan-

det i regeringsformens 1 kap. 2 §: ”Den enskildes personliga,

ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål

för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det

5

allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och

utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.”

Det allmänna skall ingripa när det framstår som rimligt att

det allmänna skall ansvara för de åtgärder som behövs för att

avvärja eller begränsa en skada i Sverige. Detta kommer bland

annat till uttryck i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, i

utformningen av räddningstjänstbegreppet, där det sägs att

staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats

endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett

snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för

insatsen och omständigheterna i övrigt.

Den konsulära verksamheten inom den svenska

utrikesförvaltningen blev nyligen föremål för en genom-

gripande översyn. Kommittén om konsulärt bistånd lämnade år

2001 betänkandet Konsulärt bistånd till svenskar utomlands

(SOU 2001:70). Kommitténs förslag ledde fram till en ny lag

(2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, som trädde i kraft

den 1 september 2003. Enligt denna lag kan svenskar och

utländska medborgare bosatta i Sverige – som vidtagit rimliga

försiktighetsåtgärder men ändå råkar illa ut i utlandet – av

utlandsmyndigheterna få hjälp till självhjälp.

Mer specifika bestämmelser om den konsulära verksamheten

finns i förordning eller i föreskrifter beslutade av

Regeringskansliet.

Statens räddningsverk har regeringens uppdrag att hålla

beredskap för bistånd vid katastrofer i utlandet och får delta i

räddnings- och katastrofinsatser. I uppdraget ingår även att i

samverkan med berörda myndigheter och organisationer

förbereda så att verket, i en situation då många människor med

hemvist i Sverige drabbas till följd av allvarlig olycka eller

katastrof i utlandet, med kort varsel och i ett inledande skede

kan stödja utlandsmyndigheter och de nödställda.

De privata aktörernas ansvar

Bestämmelser som i vissa avseenden reglerar researrangörers

ansvar för sina resenärer finns i resegarantilagen (1972:204),

lagen (1992:1672) om paketresor och i Allmänna villkor för

6

paketresor, som är en överenskommelse mellan Konsument-

verket och en rad branschorganisationer.

Efter flodvågskatastrofen riktade företrädare för rese-

branschen anspråk mot staten för de extra kostnader de menade

hade uppstått för dem för bland annat extra transporter,

flygbesättningar, evakueringshotell, medicin och egen personal.

Reseföretagen hävdade att de efter katastrofen hade sagt upp

reseavtalen med resenärerna och att de hade gjort

återbetalningar till dem – något som de ansåg sig ha rätt att göra

enligt paketreselagen – varefter de inte längre hade några

ekonomiska förpliktelser mot resenärerna. Detta skulle enligt

reseföretagen innebära att staten borde stå för de extra

kostnader de haft för hemtransporterna och staten därmed bli

ersättningsskyldig gentemot reseföretagen i enlighet med de

utfästelser de menade hade gjorts av företrädare för staten under

hanteringen av flodvågskatastrofen. Med anledning av dessa

ersättningsanspråk uppdrog regeringen åt Kammarkollegiet att

genomföra en analys av huruvida det kunde finnas skäl för

staten att ansvara för vissa evakueringskostnader med mera och

försöka nå en uppgörelse med branschen om det.

Kammarkollegiet kom till slutsatsen att staten inte har något

författningsreglerat ansvar för att bekosta hemresor för svenskar

som vistas i ett katastrofområde. Någon möjlighet för

reseföretagen att häva reseavtalet fanns inte. Paketreselagens

bestämmelser är tvingande. Ett reseföretag kan inte genom att

häva reseavtalet kringgå lagens bestämmelser. Kammar-

kollegiets bedömning blev att det primärt ålegat reseföretagen

att se till att resenärerna utan extra kostnad för dem

transporterades hem. Enligt det yttrande som Kammarkollegiet

lämnade till regeringen i april 2005, fann Kammarkollegiet det

dock skäligt, mot bakgrund av katastrofens omfattning och att

bolagen stått för en beaktansvärd humanitär insats, att staten

skulle ersätta en del av de merkostnader som drabbat

reseföretagen i samband med att de evakuerat och tagit hem

svenska resenärer. (Kammarkollegiets dnr 99-5322-05).

Regeringen fattade beslut i enlighet med Kammarkollegiets

förslag den 12 maj 2005 (Regeringsbeslut UD2005/23895/RS

och UD2005/27522/RS).

7

Uppdraget

Kommittén skall utreda omfattningen av statens ansvar i för-

hållande till den enskilde, försäkringsbolag och researrangörer/

flygbolag i samband med kris- och katastrofsituationer i

utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver det vanliga

konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491) om

konsulärt ekonomiskt bistånd, i synnerhet när det gäller

evakueringar.

När innebär det offentliga åtagandet att staten bör försöka

evakuera svenskar ut ur ett kris- eller katastrofområde?

En komplett uppräkning av de situationer som skulle kunna

aktualisera en evakuering låter sig näppeligen göras och skulle

knappast tjäna något praktiskt syfte. I korthet torde fallen kunna

sammanfattas som ”vid omedelbar krigsfara, i en krigssituation,

vid inre oroligheter, naturkatastrofer, epidemier eller vid

därmed jämförliga händelser/kriser”.

Kommittén bör utreda om det är möjligt att utforma

vägledande riktlinjer, och i så fall ge förslag på sådana, för i

vilka fall en evakuering bör genomföras. En naturlig

utgångspunkt för arbetet med riktlinjerna bör vara de

vägledande principerna för det ordinarie konsulära biståndet.

Bland dessa bör i första hand nämnas: att situationen skall vara

oförutsedd, att den enskilde oförskyllt skall ha hamnat i den och

att det behov som uppstått inte kan tillgodoses på annat sätt. Till

dessa måste rimligen läggas överväganden kring de praktiska

och logistiska förutsättningarna att genomföra en evakuering,

med hänsyn tagen t.ex. till sådana faktorer som huruvida det

finns någon diplomatisk representation i det aktuella landet eller

området. Även säkerheten för operationen och den personal

som sänds in i området bör naturligen beaktas.

Kommittén skall

• överväga möjligheterna att utforma ett antal vägledande

riktlinjer för i vilka lägen en evakuering bör

8

genomföras, och om det bedöms ändamålsenligt ge

förslag på sådana,

• utreda vilken betydelse Utrikesdepartementets rese-

rekommendationer kan ha för statens ansvar inför

beslut om eventuell evakuering, med särskild betoning

på betydelsen av en avrådan,

• överväga huruvida det är önskvärt att till

reserekommendationsfunktionen koppla någon form av

anmälningsförfarande, antingen vid utlandsmyndig-

heterna eller vid departementet i Stockholm.

Vilka skall i förekommande fall omfattas av en evakuering?

I dagsläget synes det råda viss skillnad, åtminstone vad gäller

huvudprinciperna, mellan vilka som skall erbjudas konsulärt

ekonomiskt bistånd och vilka som kan komma i fråga för

evakuering. Huvudprincipen i lagen om konsulärt ekonomiskt

bistånd är att det tillkommer den som är bosatt i Sverige men

tillfälligt befinner sig utomlands. I de fall evakueringar har

genomförts har något motsvarande bosättningskrav inte

uppställts (jämför UF 2004:6, para. 4). I en evakueringssituation

likställs också svenska medborgares utländska familje-

medlemmar med svenska medborgare.

Då Kommittén om konsulärt bistånd studerade

förutsättningarna för att erbjuda svenskar bosatta utomlands

konsulärt ekonomiskt bistånd konstaterade den i sitt betänkande

Konsulärt bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70, s.

195) att ”den som väljer att bosätta sig utomlands måste

förutsättas ha gjort ett medvetet val, vägt fördelar och nackdelar

mot varandra, bedömt risker och själv tagit de försäkringar som

kan behövas. Huvudprincipen är att den som bosätter sig i ett

land måste acceptera de regler och lagar som gäller där.” Vidare

konstaterades att ”en svensk medborgare som inte längre är

bosatt i Sverige har i princip [utanför EU/EES-området] inte

någon rätt till bistånd för sjukvård, även om han eller hon blir

akut sjuk.” Kommittén ansåg därför att det inte fanns ”skäl att

9

frångå bosättningsprincipen som grund för rätten till bistånd”.

• Kommittén skall analysera frågeställningen och

bedöma om det finns anledning att resonera annorlunda

i en evakueringssituation än i fråga om normalt

konsulärt ekonomiskt bistånd, såväl när det gäller

huvudprincip som undantagsmöjligheter.

• Kommittén skall föreslå vilka som skall omfattas av

statens ansvar vid en evakuering. Därvid skall

övervägas om statens ansvar bör påverkas av om det är

fråga om en återflytt till ett tidigare hemland. I detta

sammanhang skall också betydelsen av dubbla

medborgarskap beaktas.

• Kommittén skall se över de bestämmelser som gäller i

Sverige om inresa och visering när det gäller dessas

tillämpning i evakueringssituationer; ta ställning till

eventuellt behov av förändringar i denna lagstiftning

och lämna förslag på de författningsändringar som

bedöms nödvändiga. I detta sammanhang måste

relevanta EG-bestämmelser på området, bland annat

föreskrifterna i Schengenkonventionen (konventionen

om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni

1985) och anslutande bestämmelser, följas. Särskilt kan

nämnas förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars

2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för

personer och kommande gemensam viseringskodex.

Hur långt sträcker sig evakueringsansvaret och vad omfattar

det utöver person?

Kommittén skall

• söka klargöra vad som avses med begreppet

”evakuering”, och i anslutning definiera vad som skall

omfattas av statens evakueringsansvar,

10

• överväga i vad mån lösöre bör omfattas av evakuerings-

ansvaret,

• överväga vart av staten ordnad evakuering i första hand

skall ske – till säker plats inom det drabbade landet eller

i angränsande land, eller på samma ekonomiska villkor

hela vägen hem till Sverige.

I uppdraget ingår inte att utreda ansvarsfördelningen inom

staten när det gäller faktiskt handlande och myndighetsutövning

i en evakueringssituation.

Hur skall det ekonomiska ansvaret för en evakueringsinsats i en

kris- eller katastrofsituation fördelas?

2005 års katastrofkommission gav inte något slutligt svar på

frågan hur de kostnader som uppstår för staten i samband med

en evakuering i efterhand bör fördelas mellan den enskilde,

privata aktörer – främst rese- och försäkringsbolag – och det

allmänna. I Utrikesdepartementets interna utvärdering av

utrikesförvaltningens hantering av Libanonkrisen, redovisad i

promemorian ”Utrikesförvaltningens hantering av Libanon-

krisen – redovisning, synpunkter, åtgärder och förslag (2006-

10-02)”, efterlyses uttryckligen ytterligare överväganden kring

denna fråga. Vidare konstateras att det under nuvarande

regelverk står klart ”att om avsikten är att kostnaden slutligen

skall bäras av den enskilde – eventuellt med stöd av det skydd

som en försäkring kan tänkas ge – så måste detta göras klart för

den enskilde innan en evakuering sker. Staten kan annars inte i

efterhand kräva den enskilde på ersättning. Särskilda

svårigheter uppstår i detta avseende eftersom en evakuering i

regel utförs under sådan tidspress att det knappast låter sig göra

att i samband därmed hantera skuldförbindelser eller

motsvarande.”

11

Kommittén skall

• överväga och lämna förslag på hur det ekonomiska

ansvaret i en kris- eller katastrofsituation i efterhand

kan fördelas mellan staten, enskilda (ev. genom

försäkringsskydd) och researrangörer/flygbolag,

• utreda vilka möjligheter som staten respektive den

enskilde (eller resebolagen) har att utnyttja försäkrings-

lösningar i en evakueringssituation.

I uppdraget ingår inte att utreda ansvarsfördelning inom staten,

utan endast staten i förhållande till enskilda och privata aktörer.

Kommitténs förslag skall inte försvaga incitamenten för den

enskilde att själv skaffa en försäkring.

Lagstiftning om katastrofsituationer utomlands

Kommittén skall ta ställning till behovet av ny lagstiftning och

nödvändiga författningsändringar för att reglera fördelningen av

det ekonomiska ansvaret för en evakuering samt vid behov

lägga fram författningsförslag.

Kommittén skall ta ställning till behovet av nödvändiga

författningsändringar på viseringsområdet för evakuerings-

situationer samt vid behov lägga fram författningsförslag.

Ekonomiska konsekvenser

Kommittén skall beräkna och redovisa vilka de ekonomiska

konsekvenserna skulle bli av de framlagda förslagen.

Omvärldsstudie

Kommittén skall kartlägga och analysera hur motsvarande

frågor hanteras och regleras i några andra jämförbara länder.

12

Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd

Uppdraget omfattar inte en allmän översyn av lagen (2003:491)

om konsulärt ekonomiskt bistånd. Som framgått blev den ordi-

narie konsulära verksamheten nyligen föremål för en

genomgripande översyn. Det nu aktuella behovet av en

utredning gäller kriser och katastrofsituationer som inte ryms

inom det ordinarie regelverket, där de insatser som situationen

kräver går utöver det vanliga konsulära biståndet.

Uppdragets genomförande och redovisning av uppdraget

Kommittén skall bjuda in företrädare för relevanta privata

intressenter, främst rese- och försäkringsbranschen, till sig och

samråda med dem i de frågor som direkt berör dessa branscher,

framför allt angående efter vilka principer det ekonomiska

ansvaret bör fördelas.

Kommittén skall samverka med de statliga myndigheter som

berörs av dess förslag, däribland Polisen, Statens

räddningsverk, Socialstyrelsen och Migrationsverket.

Kommittén skall ta hänsyn till de utredningsuppdrag på

krisberedskapsområdet som nyligen avslutats och samråda med

de utredningar som pågår parallellt, bl.a. utredningen om

inrättande av en nationell krishanteringsfunktion i

Regeringskansliet (FA2007/58/JA) och utredningen om översyn

av katastrofersättning och finansiering av stöd och hjälp till

Sverige (FÖ2007/408/CIV). När det gäller statens ansvar för

skadade och avlidna svenskar i katastrofsituationer utomlands

skall kommittén beakta det inom Socialdepartementet pågående

lagstiftningsarbetet till följd av Socialstyrelsens rapport;

Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i Sverige

vid stora olyckor och katastrofer utomlands (skrivelse 2006-

107-5).

Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2008.

(Utrikesdepartementet)