Dir. 2007:45
Statens ansvar för att bistå svenskar vid
Dir.
2007:45
Kommittédirektiv
Statens ansvar för att bistå svenskar vid
kris- och katastrofsituationer utomlands
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2007
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentarisk kommitté skall utreda omfattningen av
statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkringsbolag
och researrangörer/flygbolag i samband med kris- och katastrof-
situationer i utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver
det vanliga konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491)
om konsulärt ekonomiskt bistånd, i synnerhet när det gäller
evakueringar.
Kommittén skall
• överväga möjligheterna att utforma ett antal vägledande
riktlinjer för i vilka situationer en evakuering bör
genomföras,
• föreslå vem och vad som bör omfattas av statens ansvar
för en evakuering och överväga vart evakuering bör
ske,
• föreslå hur de slutliga kostnaderna för en evakuering
bör fördelas mellan staten, enskilda (ev. genom försäk-
ringsskydd) och researrangörer/flygbolag,
• ta ställning till behovet av ny lagstiftning och nödvän-
diga författningsändringar för att reglera fördelningen
av det ekonomiska ansvaret för en evakuering, samt vid
behov lägga fram författningsförslag, och
• ta ställning till behovet av nödvändiga författningsän-
dringar på viseringsområdet för evakueringssituationer
samt vid behov lägga fram författningsförslag.
Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2008.
2
Behovet av klarare regelsystem vid katastrofer utomlands
Internationaliseringen har inneburit att allt fler svenskar
befinner sig utomlands som turister, anställda i svenska företags
utlandsorganisationer, studerande eller permanent bosatta.
Tendensen är att turismen till nya och avlägsna resmål ökar.
Turismen för i sin tur med sig att ett ökat antal svenskar
bosätter sig på turistmålen. Turismen har i viss mån även
ändrat karaktär från sällskapsresans omhändertagande till det
självständiga resandet där resenären allt oftare bara köper en
s.k. flygstol. Överhuvudtaget har det blivit vanligare att resa i
egen regi.
Det senare gäller i stor utsträckning även alla dem i Sverige
bosatta som för kortare eller längre perioder besöker sina
ursprungsländer. Många flyttar också tillbaka och bosätter sig
åter i det land de tidigare lämnat.
På senare år har det förts en allmän diskussion om vilka
uppgifter det offentliga skall ta på sig och hur gränsen mellan
privat och offentligt bör definieras. Diskussioner om det
offentliga åtagandets innebörd och avgränsningar har bl.a. förts
i betänkandena Säkerhet i en ny tid (SOU 2001:41), Konsulärt
bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70) och Sverige och
tsunamin – granskning och förslag (SOU 2005:104).
Erfarenheterna från flodvågskatastrofen i Sydostasien 2004
och Libanonkrisen 2006 har blottat brister i nuvarande
regelsystem. Befintligt regelverk är inte avsett för eller
tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrof-
situationer som kan nödvändiggöra mer omfattande åtgärder,
såsom evakueringar. Det finns därför behov av ett klarläggande
hur dessa situationer skall hanteras, inklusive hur det
ekonomiska ansvaret skall fördelas mellan den enskilde, det
offentliga och privata aktörer.
3
Nuvarande reglering
Den enskildes ansvar
En jämförelse i fråga om den enskildes ansvar som är av
intresse här kan hämtas från området räddningstjänst och lagen
(2003:778) om skydd mot olyckor. Till grund för den svenska
synen på det allmännas ansvar för räddningstjänsten i
förhållande till den enskildes ansvar ligger att den enskilde har
ett primärt ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom och att
inte orsaka olyckor. I första hand ankommer det på den enskilde
att själv vidta och bekosta åtgärder för att förhindra olyckor och
begränsa skador som kan uppkomma vid sådana. Först om den
enskilde inte klarar av denna uppgift, kan det bli en skyldighet
för det allmänna att ingripa.
Utrikesdepartementets reserekommendationer
För att bistå enskilda resenärer i deras beslut huruvida de skall
besöka ett visst land utfärdar Utrikesdepartementet sedan länge
reserekommendationer. Utrikesdepartementet avråder normalt
från resor till länder där det råder krig eller krigsliknande
förhållanden och i vissa fall även vid terroristattacker och
naturkatastrofer. En avrådan är endast en rekommendation.
Bara resenären själv kan fatta ett slutligt beslut om den aktuella
resan. När Utrikesdepartementet avråder från resor har det
ekonomiska och juridiska konsekvenser endast för paket-
/charterresor. En avrådan från Utrikesdepartementet tolkas av
resebranschen som ett uttalande av sakkunnig svensk
myndighet om att en händelse är av sådan allvarlig karaktär.
4
Det offentliga åtagandet
Det internationella regelverket
Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten.
Folkrätten tillerkänner staterna rätten att ge skydd åt sina med-
borgare i utlandet på olika sätt (jus protectionis). Hit hör rätten
för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina
medborgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet kommer
till uttryck i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser
(SÖ 1967:1) och i Wienkonventionen om konsulära
förbindelser (SÖ 1974:10 – 12).
Samtidigt har varje land enligt folkrätten ett huvudansvar för
de utlänningar som vistas på dess territorium. Svenska
myndigheter måste respektera detta ansvar. Förutom det
utrymme som ges genom Wienkonventionerna kan svenska
myndigheter endast ingripa till skydd för svenska medborgare
eller resenärer utomlands med myndigheternas samtycke i den
berörda staten eller i en situation då dessa myndigheter har
upphört att fungera.
Staterna utformar själva sina lagar om medborgarskap, och
varje stat bestämmer därmed vilka personer som är dess
medborgare. Enligt Haagkonventionen den 12 april 1930 för
lösande av konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9)
kan en person som har dubbelt medborgarskap anses som
medborgare i båda staterna. Folkrätten hindrar inte att en stat
gentemot en annan stat lämnar en person som också är dess
medborgare diplomatiskt eller konsulärt skydd med stöd av
Wienkonventionen.
Det svenska regelverket
En mycket allmän ram för diskussionen om det offentliga åta-
gandets innebörd återfinns i det så kallade målsättningsstadgan-
det i regeringsformens 1 kap. 2 §: ”Den enskildes personliga,
ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål
för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det
5
allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och
utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.”
Det allmänna skall ingripa när det framstår som rimligt att
det allmänna skall ansvara för de åtgärder som behövs för att
avvärja eller begränsa en skada i Sverige. Detta kommer bland
annat till uttryck i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, i
utformningen av räddningstjänstbegreppet, där det sägs att
staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats
endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett
snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för
insatsen och omständigheterna i övrigt.
Den konsulära verksamheten inom den svenska
utrikesförvaltningen blev nyligen föremål för en genom-
gripande översyn. Kommittén om konsulärt bistånd lämnade år
2001 betänkandet Konsulärt bistånd till svenskar utomlands
(SOU 2001:70). Kommitténs förslag ledde fram till en ny lag
(2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, som trädde i kraft
den 1 september 2003. Enligt denna lag kan svenskar och
utländska medborgare bosatta i Sverige – som vidtagit rimliga
försiktighetsåtgärder men ändå råkar illa ut i utlandet – av
utlandsmyndigheterna få hjälp till självhjälp.
Mer specifika bestämmelser om den konsulära verksamheten
finns i förordning eller i föreskrifter beslutade av
Regeringskansliet.
Statens räddningsverk har regeringens uppdrag att hålla
beredskap för bistånd vid katastrofer i utlandet och får delta i
räddnings- och katastrofinsatser. I uppdraget ingår även att i
samverkan med berörda myndigheter och organisationer
förbereda så att verket, i en situation då många människor med
hemvist i Sverige drabbas till följd av allvarlig olycka eller
katastrof i utlandet, med kort varsel och i ett inledande skede
kan stödja utlandsmyndigheter och de nödställda.
De privata aktörernas ansvar
Bestämmelser som i vissa avseenden reglerar researrangörers
ansvar för sina resenärer finns i resegarantilagen (1972:204),
lagen (1992:1672) om paketresor och i Allmänna villkor för
6
paketresor, som är en överenskommelse mellan Konsument-
verket och en rad branschorganisationer.
Efter flodvågskatastrofen riktade företrädare för rese-
branschen anspråk mot staten för de extra kostnader de menade
hade uppstått för dem för bland annat extra transporter,
flygbesättningar, evakueringshotell, medicin och egen personal.
Reseföretagen hävdade att de efter katastrofen hade sagt upp
reseavtalen med resenärerna och att de hade gjort
återbetalningar till dem – något som de ansåg sig ha rätt att göra
enligt paketreselagen – varefter de inte längre hade några
ekonomiska förpliktelser mot resenärerna. Detta skulle enligt
reseföretagen innebära att staten borde stå för de extra
kostnader de haft för hemtransporterna och staten därmed bli
ersättningsskyldig gentemot reseföretagen i enlighet med de
utfästelser de menade hade gjorts av företrädare för staten under
hanteringen av flodvågskatastrofen. Med anledning av dessa
ersättningsanspråk uppdrog regeringen åt Kammarkollegiet att
genomföra en analys av huruvida det kunde finnas skäl för
staten att ansvara för vissa evakueringskostnader med mera och
försöka nå en uppgörelse med branschen om det.
Kammarkollegiet kom till slutsatsen att staten inte har något
författningsreglerat ansvar för att bekosta hemresor för svenskar
som vistas i ett katastrofområde. Någon möjlighet för
reseföretagen att häva reseavtalet fanns inte. Paketreselagens
bestämmelser är tvingande. Ett reseföretag kan inte genom att
häva reseavtalet kringgå lagens bestämmelser. Kammar-
kollegiets bedömning blev att det primärt ålegat reseföretagen
att se till att resenärerna utan extra kostnad för dem
transporterades hem. Enligt det yttrande som Kammarkollegiet
lämnade till regeringen i april 2005, fann Kammarkollegiet det
dock skäligt, mot bakgrund av katastrofens omfattning och att
bolagen stått för en beaktansvärd humanitär insats, att staten
skulle ersätta en del av de merkostnader som drabbat
reseföretagen i samband med att de evakuerat och tagit hem
svenska resenärer. (Kammarkollegiets dnr 99-5322-05).
Regeringen fattade beslut i enlighet med Kammarkollegiets
förslag den 12 maj 2005 (Regeringsbeslut UD2005/23895/RS
och UD2005/27522/RS).
7
Uppdraget
Kommittén skall utreda omfattningen av statens ansvar i för-
hållande till den enskilde, försäkringsbolag och researrangörer/
flygbolag i samband med kris- och katastrofsituationer i
utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver det vanliga
konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491) om
konsulärt ekonomiskt bistånd, i synnerhet när det gäller
evakueringar.
När innebär det offentliga åtagandet att staten bör försöka
evakuera svenskar ut ur ett kris- eller katastrofområde?
En komplett uppräkning av de situationer som skulle kunna
aktualisera en evakuering låter sig näppeligen göras och skulle
knappast tjäna något praktiskt syfte. I korthet torde fallen kunna
sammanfattas som ”vid omedelbar krigsfara, i en krigssituation,
vid inre oroligheter, naturkatastrofer, epidemier eller vid
därmed jämförliga händelser/kriser”.
Kommittén bör utreda om det är möjligt att utforma
vägledande riktlinjer, och i så fall ge förslag på sådana, för i
vilka fall en evakuering bör genomföras. En naturlig
utgångspunkt för arbetet med riktlinjerna bör vara de
vägledande principerna för det ordinarie konsulära biståndet.
Bland dessa bör i första hand nämnas: att situationen skall vara
oförutsedd, att den enskilde oförskyllt skall ha hamnat i den och
att det behov som uppstått inte kan tillgodoses på annat sätt. Till
dessa måste rimligen läggas överväganden kring de praktiska
och logistiska förutsättningarna att genomföra en evakuering,
med hänsyn tagen t.ex. till sådana faktorer som huruvida det
finns någon diplomatisk representation i det aktuella landet eller
området. Även säkerheten för operationen och den personal
som sänds in i området bör naturligen beaktas.
Kommittén skall
• överväga möjligheterna att utforma ett antal vägledande
riktlinjer för i vilka lägen en evakuering bör
8
genomföras, och om det bedöms ändamålsenligt ge
förslag på sådana,
• utreda vilken betydelse Utrikesdepartementets rese-
rekommendationer kan ha för statens ansvar inför
beslut om eventuell evakuering, med särskild betoning
på betydelsen av en avrådan,
• överväga huruvida det är önskvärt att till
reserekommendationsfunktionen koppla någon form av
anmälningsförfarande, antingen vid utlandsmyndig-
heterna eller vid departementet i Stockholm.
Vilka skall i förekommande fall omfattas av en evakuering?
I dagsläget synes det råda viss skillnad, åtminstone vad gäller
huvudprinciperna, mellan vilka som skall erbjudas konsulärt
ekonomiskt bistånd och vilka som kan komma i fråga för
evakuering. Huvudprincipen i lagen om konsulärt ekonomiskt
bistånd är att det tillkommer den som är bosatt i Sverige men
tillfälligt befinner sig utomlands. I de fall evakueringar har
genomförts har något motsvarande bosättningskrav inte
uppställts (jämför UF 2004:6, para. 4). I en evakueringssituation
likställs också svenska medborgares utländska familje-
medlemmar med svenska medborgare.
Då Kommittén om konsulärt bistånd studerade
förutsättningarna för att erbjuda svenskar bosatta utomlands
konsulärt ekonomiskt bistånd konstaterade den i sitt betänkande
Konsulärt bistånd till svenskar utomlands (SOU 2001:70, s.
195) att ”den som väljer att bosätta sig utomlands måste
förutsättas ha gjort ett medvetet val, vägt fördelar och nackdelar
mot varandra, bedömt risker och själv tagit de försäkringar som
kan behövas. Huvudprincipen är att den som bosätter sig i ett
land måste acceptera de regler och lagar som gäller där.” Vidare
konstaterades att ”en svensk medborgare som inte längre är
bosatt i Sverige har i princip [utanför EU/EES-området] inte
någon rätt till bistånd för sjukvård, även om han eller hon blir
akut sjuk.” Kommittén ansåg därför att det inte fanns ”skäl att
9
frångå bosättningsprincipen som grund för rätten till bistånd”.
• Kommittén skall analysera frågeställningen och
bedöma om det finns anledning att resonera annorlunda
i en evakueringssituation än i fråga om normalt
konsulärt ekonomiskt bistånd, såväl när det gäller
huvudprincip som undantagsmöjligheter.
• Kommittén skall föreslå vilka som skall omfattas av
statens ansvar vid en evakuering. Därvid skall
övervägas om statens ansvar bör påverkas av om det är
fråga om en återflytt till ett tidigare hemland. I detta
sammanhang skall också betydelsen av dubbla
medborgarskap beaktas.
• Kommittén skall se över de bestämmelser som gäller i
Sverige om inresa och visering när det gäller dessas
tillämpning i evakueringssituationer; ta ställning till
eventuellt behov av förändringar i denna lagstiftning
och lämna förslag på de författningsändringar som
bedöms nödvändiga. I detta sammanhang måste
relevanta EG-bestämmelser på området, bland annat
föreskrifterna i Schengenkonventionen (konventionen
om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni
1985) och anslutande bestämmelser, följas. Särskilt kan
nämnas förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars
2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för
personer och kommande gemensam viseringskodex.
Hur långt sträcker sig evakueringsansvaret och vad omfattar
det utöver person?
Kommittén skall
• söka klargöra vad som avses med begreppet
”evakuering”, och i anslutning definiera vad som skall
omfattas av statens evakueringsansvar,
10
• överväga i vad mån lösöre bör omfattas av evakuerings-
ansvaret,
• överväga vart av staten ordnad evakuering i första hand
skall ske – till säker plats inom det drabbade landet eller
i angränsande land, eller på samma ekonomiska villkor
hela vägen hem till Sverige.
I uppdraget ingår inte att utreda ansvarsfördelningen inom
staten när det gäller faktiskt handlande och myndighetsutövning
i en evakueringssituation.
Hur skall det ekonomiska ansvaret för en evakueringsinsats i en
kris- eller katastrofsituation fördelas?
2005 års katastrofkommission gav inte något slutligt svar på
frågan hur de kostnader som uppstår för staten i samband med
en evakuering i efterhand bör fördelas mellan den enskilde,
privata aktörer – främst rese- och försäkringsbolag – och det
allmänna. I Utrikesdepartementets interna utvärdering av
utrikesförvaltningens hantering av Libanonkrisen, redovisad i
promemorian ”Utrikesförvaltningens hantering av Libanon-
krisen – redovisning, synpunkter, åtgärder och förslag (2006-
10-02)”, efterlyses uttryckligen ytterligare överväganden kring
denna fråga. Vidare konstateras att det under nuvarande
regelverk står klart ”att om avsikten är att kostnaden slutligen
skall bäras av den enskilde – eventuellt med stöd av det skydd
som en försäkring kan tänkas ge – så måste detta göras klart för
den enskilde innan en evakuering sker. Staten kan annars inte i
efterhand kräva den enskilde på ersättning. Särskilda
svårigheter uppstår i detta avseende eftersom en evakuering i
regel utförs under sådan tidspress att det knappast låter sig göra
att i samband därmed hantera skuldförbindelser eller
motsvarande.”
11
Kommittén skall
• överväga och lämna förslag på hur det ekonomiska
ansvaret i en kris- eller katastrofsituation i efterhand
kan fördelas mellan staten, enskilda (ev. genom
försäkringsskydd) och researrangörer/flygbolag,
• utreda vilka möjligheter som staten respektive den
enskilde (eller resebolagen) har att utnyttja försäkrings-
lösningar i en evakueringssituation.
I uppdraget ingår inte att utreda ansvarsfördelning inom staten,
utan endast staten i förhållande till enskilda och privata aktörer.
Kommitténs förslag skall inte försvaga incitamenten för den
enskilde att själv skaffa en försäkring.
Lagstiftning om katastrofsituationer utomlands
Kommittén skall ta ställning till behovet av ny lagstiftning och
nödvändiga författningsändringar för att reglera fördelningen av
det ekonomiska ansvaret för en evakuering samt vid behov
lägga fram författningsförslag.
Kommittén skall ta ställning till behovet av nödvändiga
författningsändringar på viseringsområdet för evakuerings-
situationer samt vid behov lägga fram författningsförslag.
Ekonomiska konsekvenser
Kommittén skall beräkna och redovisa vilka de ekonomiska
konsekvenserna skulle bli av de framlagda förslagen.
Omvärldsstudie
Kommittén skall kartlägga och analysera hur motsvarande
frågor hanteras och regleras i några andra jämförbara länder.
12
Lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd
Uppdraget omfattar inte en allmän översyn av lagen (2003:491)
om konsulärt ekonomiskt bistånd. Som framgått blev den ordi-
narie konsulära verksamheten nyligen föremål för en
genomgripande översyn. Det nu aktuella behovet av en
utredning gäller kriser och katastrofsituationer som inte ryms
inom det ordinarie regelverket, där de insatser som situationen
kräver går utöver det vanliga konsulära biståndet.
Uppdragets genomförande och redovisning av uppdraget
Kommittén skall bjuda in företrädare för relevanta privata
intressenter, främst rese- och försäkringsbranschen, till sig och
samråda med dem i de frågor som direkt berör dessa branscher,
framför allt angående efter vilka principer det ekonomiska
ansvaret bör fördelas.
Kommittén skall samverka med de statliga myndigheter som
berörs av dess förslag, däribland Polisen, Statens
räddningsverk, Socialstyrelsen och Migrationsverket.
Kommittén skall ta hänsyn till de utredningsuppdrag på
krisberedskapsområdet som nyligen avslutats och samråda med
de utredningar som pågår parallellt, bl.a. utredningen om
inrättande av en nationell krishanteringsfunktion i
Regeringskansliet (FA2007/58/JA) och utredningen om översyn
av katastrofersättning och finansiering av stöd och hjälp till
Sverige (FÖ2007/408/CIV). När det gäller statens ansvar för
skadade och avlidna svenskar i katastrofsituationer utomlands
skall kommittén beakta det inom Socialdepartementet pågående
lagstiftningsarbetet till följd av Socialstyrelsens rapport;
Beredskapen för att omhänderta personer med hemvist i Sverige
vid stora olyckor och katastrofer utomlands (skrivelse 2006-
107-5).
Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2008.
(Utrikesdepartementet)