SOU 2001:70

Betänkandet Konsulärt bistånd till svenskar i utlandet

Till chefen för Utrikesdepartementet, statsrådet Anna Lindh

Regeringen bemyndigade den 8 juni 2000 chefen för Utrikesdepartementet att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter med uppdrag att se över lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 21 augusti 2000 departementsrådet Ingrid Herzog som ordförande och Birgitta Ahlqvist (s), Göran Lindblad (m), departementssekreteraren Annika Mansnérus och Göte Wahlström (s), som ledamöter i kommittén.

Som sakkunniga förordnades samma dag rättschefen Lars Magnuson, departementsrådet Gunnar Hermanson och hovrättsassessor Charlotta Arvidsson. Som expert förordnades pressombudsmannen Bertil Jobéus och departementssekreteraren Karin Hedgårds. Genom beslut den 13 juni 2001 entledigades Karin Hedgårds och förordnades departementssekreteraren Eva Seiser som expert.

Som sekreterare förordnades den 21 augusti 2000 journalisten Cecilia Modig.

Kommittén har antagit namnet Kommittén om konsulärt bistånd.

Kommittén får härmed överlämna betänkandet Konsulärt bistånd till svenskar i utlandet (SOU 2001:70).

Stockholm i augusti 2001.

Ingrid Herzog Birgitta Ahlqvist Göran Lindblad Annika Mansnérus Göte Wahlström

/Cecilia Modig

Sammanfattning

Uppdraget

Kommitténs uppdrag har varit att se över lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. och att lämna förslag om vilket stöd staten – genom utlandsmyndigheterna – ska ge svenskar som befinner sig utomlands.

Allmänna tendenser som påverkar utlandsmyndigheternas arbete med konsulärt bistånd

Sedan lagens tillkomst har stora förändringar skett som påverkar utlandsmyndigheternas arbete med det konsulära biståndet. Internationaliseringen har inneburit att allt flera svenskar befinner sig utomlands som turister, anställda eller bosatta. Den fria rörligheten inom EU har gjort det enklare att arbeta, studera eller turista i andra europeiska länder. Principen om likabehandling av EU-medborgare var de än befinner sig inom unionen, har inneburit större social trygghet för studenter, arbetstagare, bosatta och besökare som befinner sig i ett annat EU-land.

Tendensen är emellertid även att turismen till nya och avlägsna resmål ökar. Med tiden leder turistresandet till ett ökat antal bosatta svenskar på turistmålen. Med många av de länder där svenskar bosätter sig har Sverige inga avtal om social trygghet som kan ge skydd om en svensk medborgare blir sjuk eller av andra skäl behöver hjälp och stöd.

En tendens är också att en större andel av turisterna reser i egen regi eller köper en flygstol istället för en hel paketresa. Skälet kan vara både priset och den ökade självständighet och frihet som det innebär att resa på egen hand. De flesta resenärer klarar sig också bra själva under utlandsresor. Mobiltelefoner och Internet har

underlättat kontakterna med någon hemma som kan hjälpa till om man råkar ut för något och de flesta har en reseförsäkring.

Även om resvanan och självständigheten har blivit större hos resenärerna, innebär ändå det kraftigt ökade antalet svenskar utomlands större krav på utlandsmyndigheternas konsulära bistånd. En viss andel av svenskarna utomlands kommer alltid att råka ut för brott, olyckor, sjukdom, naturkatastrofer eller annat som kräver, i varje fall hjälp till självhjälp, från utlandsmyndigheten.

Det ökande antalet resenärer och bosatta svenskar utomlands liksom tendensen att allt flera personer med psykiska och sociala problem reser utomlands innebär sammantaget stora krav på utlandsmyndigheternas arbete med konsulärt bistånd.

Var finns bestämmelserna om konsulärt bistånd till svenskar utomlands och vad innehåller de?

Den legala grunden för det konsulära biståndet finns i flera olika lagar och andra författningar samt i internationella konventioner. Folkrätten ger staterna vissa rättigheter att ingripa för att skydda sina medborgares intressen utomlands. Denna rättighet återspeglas bl.a. i Wienkonventionen om konsulära förbindelser. Där fastslås att de konsulära uppgifterna kan innebära utfärdande av pass och viseringar, hjälp och bistånd samt rätt att kommunicera med häktade och fängslade landsmän. Det åligger verksamhetslandets myndigheter att på den fängslades begäran, omedelbart underrätta ambassaden eller konsulatet om frihetsberövandet.

Förvaltningslagen ålägger alla myndigheter, inklusive utlandsmyndigheterna, att aktivt ge sådan service till allmänheten att det underlättar för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Det kan innebära upplysningar och råd i ärenden som rör myndighetens ansvarsområde.

Utlandsmyndigheterna har också genom instruktionen för utrikesrepresentationen en allmän skyldighet att tillvarata Sveriges intressen och svenska medborgares rätt och bästa i enlighet med lag eller annan författning.

I lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m. m. finns de bestämmelser som reglerar det konsulära biståndet. Lagen innehåller bestämmelser om allmänt ekonomiskt bistånd som kan avse dels tillfälligt ekonomiskt bistånd till svenskar i akuta nödsituationer utomlands, dels varaktigt

ekonomiskt bistånd till svenskar som är bosatta utomlands och av olika skäl saknar andra möjligheter att försörja sig.

Lagen innehåller även bestämmelser om bistånd i brottmål och till offer för våldsbrott utomlands. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan ges till svenska medborgare och till flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige. Den som får ekonomiskt bistånd är i princip skyldig att betala tillbaka det.

UD har också utfärdat flera olika föreskrifter om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Allmänna råd om tillämpningen finns i Rättshandbok I: Biträde åt enskilda och myndigheter.

För att vara berättigad till tillfälligt ekonomiskt bistånd måste den sökande vara nödställd till följd av sjukdom, stöld, rån eller annan olycklig omständighet och den sökande får inte själv ha försatt sig i sin situation t.ex. genom att inte ha vidtagit rimliga försiktighetsåtgärder.

Biståndet kan avse hemresa, kost och logi före hemresa, kostnader för provisoriskt pass, sjukvård och sjuktransport till hemlandet. I samband med krig och konflikt kan bistånd ges för evakuering till säker plats.

Det ekonomiska biståndet är ett lån från staten som betalas ut endast om inga andra möjligheter finns i en nödsituation. I första hand ska utlandsmyndigheterna bistå nödställda genom hjälp till självhjälp. Det kan t.ex. gälla kontakter med anhöriga, råd om hur man själv kan föra över pengar från egna bankkonton, namn på advokater som kan bistå i brottmål m.m.

Det konsulära biståndet innefattar också efterforskning av försvunna svenskar utomlands, bistånd i samband med dödsfall utomlands och ärenden där svenska barn olovligen förs bort av sin ena förälder till ett annat land.

Det biståndskonsulära arbetets omfattning och innehåll

Omfattningen av det konsulära biståndsarbetet varierar starkt mellan utlandsmyndigheterna. För 30 av de 91 myndigheter som har besvarat den enkät som kommittén skickat ut, utgör konsulärt bistånd en väsentlig eller ganska väsentlig del av arbetet på myndigheten. Majoriteten av myndigheterna har noterat en viss ökning av antalet ärenden. Några få har märkt en stor ökning.

Avgörande för hur arbetskrävande konsulärt bistånd är på myndigheten är i första hand antalet besökare och bosatta svenskar. Populära turistmål måste alltid räkna med många konsulära biståndsärenden i synnerhet under högsäsong. Ofta finns turisterna framför allt utanför huvudstäderna och då spelar honorärkonsulaten en viktig roll i handläggningen av ärendena.

Andra viktiga faktorer som avgör tyngden av det konsulära biståndsarbetet är avståndet till Sverige och om man befinner sig inom eller utanför EU eller Norden. Om det språk som talas förstås av få svenskar och befolkningen i allmänhet inte talar något annat språk än sitt eget, måste utlandsmyndigheten ofta bistå med översättning i t.ex. kontakter med myndigheter. En tung och svårgenomtränglig inhemsk byråkrati gör ibland handläggningen av ärendena komplicerad och tidsödande.

I viss mån söker sig också olika typer av resenärer till olika resmål. En stor andel äldre resenärer ger upphov till många ärenden med sjukdom och dödsfall. En stor resandeström av ungdomar kan innebära många biståndsärenden till följd av hög alkoholkonsumtion såsom olycksfall, stölder och våldsbrott. Unga människor saknar också oftare försäkring än andra, vilket är av stor betydelse för möjligheten att lösa ett konsulärt biståndsärende.

Länder där narkotikahandeln är omfattande drar till sig internationell brottslighet. Det har också lett till att antalet svenskar som är fängslade utomlands har ökat under senare år. Ärenden som avser barn som förts bort från Sverige av sin ena förälder kan vara svårlösta och arbetskrävande för utlandsmyndigheterna.

Konsulärt bistånd till svenskar med sociala eller psykiska problem är ett stort och växande problem på många av utlandsmyndigheterna. Denna grupp resenärer kan ofta inte ta emot hjälp till självhjälp utan behöver omfattande insatser och kan ta lång tid att bistå.

Personer med dubbla medborgarskap som reser till sitt andra hemland förväntar sig ibland att få hjälp i nödsituationer från svenska utlandsmyndigheter. Många länder erkänner dock inte dubbelt medborgarskap och tillåter inte att svenska utlandsmyndigheter intervenerar när det gäller deras egna medborgare.

I de länder där många svenskar valt att bosätta sig, kan förväntningarna på utlandsmyndigheterna vara att de ska bistå med hjälp till dem som blivit gamla och sjuka eller lider nöd av andra skäl. Möjligheten att bistå dem är dock mycket begränsad. De som valt att flytta till ett annat land förutsätts ha förberett sig på att leva där

på de villkor som gäller i det land de bosatt sig. Bistånd till svenskar bosatta utomlands betalas bara ut från svenska utlandsmyndigheter under mycket speciella omständigheter.

Även om endast ett mindre antal av utlandsmyndigheterna har en ständigt mer eller mindre stor belastning av biståndskonsulära ärenden, så måste ändå beredskapen att ingripa och kunskapen om frågorna finnas på alla myndigheter. Olyckor eller naturkatastrofer med inblandade svenskar kan inträffa var som helst och kräva omedelbara åtgärder från utlandsmyndigheten. Situationer med nödställda och hjälpbehövande svenskar kan uppstå överallt, även på nya resmål.

Andra möjligheter för nödställda svenskar utomlands att få hjälp

För de resenärer som väljer en paketresa har reseföretagen ett ansvar som är reglerat i lag. Samarbetet mellan reseföretagen och utlandsmyndigheterna tycks på de flesta turistorter fungera bra.

SKUT (Svenska kyrkan i utlandet) finns på de flesta platser i världen där det finns många svenska turister och bosatta svenskar. SKUT:s insatser för svenskar utomlands som behöver stöd och hjälp är omfattande och betydelsefulla.

Svenska kommuner har i princip endast ansvar för välfärden för de personer som vistas i kommunen. I vissa fall händer det dock att en person eller en familj som är välkänd för sin hemkommuns socialtjänst, får bistånd från kommunen till hemresa i en nödsituation. Det gäller i synnerhet om barn är inblandade.

Skillnader och likheter mellan olika EU-länders bistånd till sina medborgare utomlands

De problem som övriga nordiska och EU-länders utlandsmyndigheter möter synes vara likartade. Resandet ökar från alla länderna och därmed kraven på konsulärt bistånd. Flertalet länder har svårigheter att bistå den växande gruppen resenärer med psykiska problem eller missbruksproblem. Antalet personer med dubbla medborgarskap ökar som en följd av internationaliseringen. Det gäller också blandäktenskap och ärenden med bortförda barn.

Principerna för konsulärt bistånd har också stora likheter mellan länderna. Flertalet länder kräver att en biståndssökande, för att få

ekonomiskt bistånd, ska vara att betrakta som nödställd och inte själv ha försatt sig i sin situation. Samtliga länder försöker först hjälpa till med rådgivning och hjälp till självhjälp innan man ger ekonomiskt bistånd. Några länder ställer villkor för utbetalning av ekonomiskt bistånd t.ex. att den biståndssökande ska ha en fast inkomst eller att anhöriga eller andra först ställer garantier för återbetalning. Skulder till staten för tidigare utbetalt bistånd är, i Sverige liksom i många andra länder, ett hinder för utbetalning av konsulärt bistånd.

På några punkter finns dock viktiga skillnader mellan de europeiska ländernas principer för konsulärt bistånd. Det gäller t.ex. frågan om:

1. Bosättning eller medborgarskap som villkor för rätten till bistånd. Några länder har liksom Sverige bosättning i landet som villkor för rätten till bistånd. Det innebär att flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige, har rätt till bistånd från en svensk utlandsmyndighet, medan utflyttade svenska medborgare har ytterst begränsad rätt till ekonomiskt bistånd. Några länder har ett mycket omfattande bistånd till sina medborgare som bosatt sig utomlands, men ger endast bistånd till sina egna medborgare och inte till övriga bosatta i det egna landet såsom flyktingar eller statslösa.

2. Lagstiftning eller inte. Bland de länder som valt att lagstifta om konsulärt bistånd finns sådana som i likhet med Sverige har en lag som anger ramarna för verksamheten men inte detaljreglerar, medan andra har en detaljerad lagstiftning. Många länder har ingen lagstiftning alls, utan endast instruktioner från utrikesministeriet till stöd för utlandsmyndigheternas handläggning av ärendena.

3. Ekonomiskt bistånd i brottmål eller inte. Endast Sverige har en bestämmelse i lag om ekonomiskt bistånd till försvarare och tolk till den som är misstänkt för brott utomlands.

Konsulärt samarbete inom EU och Norden

Mellan EU:s medlemsländer finns en överenskommelse om konsulärt samarbete i tredje land när det gäller stöd till enskilda medborgare. Den innebär att en svensk medborgare kan få bistånd av ett annat EU-lands ambassad eller konsulat i ett land, där Sverige inte är representerat. Mellan de nordiska länderna finns också en

överenskommelse om konsulärt samarbete i tredje land. Den tillämpas numera bara gentemot Island och Norge.

Samarbetet i konsulära frågor sker också i många länder i form av gemensamma träffar mellan europeiska utlandsmyndigheter med utbyte av erfarenheter och idéer. Eftersom både problemen och principerna för bistånd trots allt är ganska lika mellan länderna, är denna typ av utbyte ofta fruktbart och givande.

Vad kostar konsulärt bistånd?

Under år 2000 utbetalades totalt ca 2,2 miljoner kronor från anslaget för ekonomiskt bistånd till svenskar i utlandet. Av detta utgjorde ca 1,1 miljoner kronor s.k. varaktigt ekonomiskt bistånd till svenskar bosatta utomlands. Nettokostnaden är lägre eftersom biståndet är återbetalningspliktigt. Ca 30 % av biståndet betalas tillbaka till staten. Övriga skulder efterges, jämkas eller preskriberas. Till detta kommer kostnader för personal och administration på utlandsmyndigheterna och UD. UD handlägger återkraven av biståndet.

Överväganden och förslag

Det konsulära biståndet utgör en kärnverksamhet för utrikesförvaltningen

Det konsulära biståndet är en kärnverksamhet för utrikesförvaltningen och måste ges de resurser, den kompetens och det utrymme som arbetet kräver. Det är viktigt att verksamheten respekteras, diskuteras och ges hög prioritet inom utrikesförvaltningen i stort och på varje enskild utlandsmyndighet.

Ökat behov av konsulärt bistånd bör klaras med rationaliseringar och omprioriteringar inom utrikesförvaltningen

Arbetet med konsulärt bistånd har beskrivits som på en gång lågprioriterat och högprioriterat. Lågprioriterat i den meningen att det ibland inte beaktas tillräckligt i verksamhetsplanering och resursfördelning och att arbetet sällan räknas som en viktig merit i UD-karriären. Samtidigt kräver handläggningen av ärendena i

bland att allt annat arbete läggs åt sidan för att lösa en akut situation, där svenskar behöver omedelbart bistånd.

Utvecklingen mot ett allt större antal resenärer och därmed större krav på konsulärt bistånd kommer med all sannolikhet att fortsätta. Det betyder behov av beredskap för akuta konsulära insatser även på de utlandsmyndigheter som sällan har konsulära biståndsärenden eftersom tendensen är att resenärer i allt högre utsträckning söker sig även till nya och avlägsna resmål. Det betyder också behov av förstärkning av resurserna för konsulärt biståndsarbete på de tungt belastade myndigheterna och på den enhet på UD som handlägger konsulära biståndsärenden.

Med tanke på det stora antalet resenärer är det trots det ett förhållandevis litet antal personer som under senare år har fått ekonomiskt bistånd. En viktig anledning till det kan vara att UD och utlandsmyndigheterna varit återhållsamma med att lämna ekonomiskt bistånd och lagt ned mycket arbete på rådgivning och hjälp till självhjälp. Kommittén anser att utlandsmyndigheterna även i fortsättningen bör vara restriktiva med att lämna ekonomiskt bistånd. Det innebär att mycket arbete även i fortsättningen måste läggas ned på rådgivning. Eftersom det kan förväntas att behovet av konsulärt bistånd kommer att öka i takt med det ökande resandet, bör UD överväga hur man ska kunna klara detta genom omfördelning av resurser och rationaliseringar inom utrikesförvaltningen.

En ny ramlag bör införas

I det förslag till ny lag om konsulärt ekonomiskt bistånd i utlandet som presenteras i betänkandet har kommittén valt att bevara karaktären av ramlag som inte detaljreglerar rätten till konsulärt bistånd. Texten har moderniserats och anpassats till nuvarande praxis men några mer genomgripande förändringar har inte skett.

En detaljerad lagstiftning ger rättssäkerhet och förutsägbarhet men ringa utrymme för flexibilitet och hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende. Ett system utan lagregler ger utrymme för individuella lösningar men riskerar att bli godtyckligt och påverkat av tillfälliga stämningar och opinioner. Kommittén anser dock att möjligheten att uppfylla lagens syfte bäst gynnas av att utrymme för flexibilitet ges vid tillämpningen. Den snabba förändringen av rörligheten över gränserna och risken för nya och

oförutsedda biståndskonsulära problem gör det nödvändigt att kunna anpassa lagens tillämpning efter nya omständigheter.

Utlandsmyndigheterna bör få större självständighet att besluta i enskilda ärenden. Det förutsätter ett tydligt ansvarstagande från myndighetscheferna för hur arbetet bedrivs och besluten fattas. Utlandsmyndigheterna kan i många fall behöva samråda med UD.

Förutsättningarna för att ekonomiskt bistånd får lämnas ska framgå av lagen

Skyldigheten att ge hjälp till självhjälp skrivs in i lagen. Ekonomiskt bistånd får inte lämnas förrän det står klart att den som ansöker om bistånd inte kan lösa situationen på egen hand med hjälp av de råd som lämnats av utlandsmyndigheten. Den nödsituation som personen hamnat i får inte vara självförvållad.

Kunskap och kompetens hos dem som arbetar med de konsulära frågorna bör utvecklas och tillvaratas

En ramlag förutsätter en medveten och genomtänkt praxis på utlandsmyndigheterna. Grunden för en sådan praxis är en ständig dialog på och mellan myndigheterna och mellan utlandsmyndigheterna och UD.

Kommittén föreslår därför att ett regelbundet konsulärt nyhetsbrev ges ut för att stimulera diskussionen och idéutbytet mellan utlandsmyndigheterna och mellan utlandsmyndigheterna och UD.

Utlandsmyndigheternas chefer bör ta initiativ till återkommande internutbildning för all personal på myndigheten med information om grunderna för det biståndskonsulära arbetet och diskussion om myndighetens praxis utifrån aktuella ärenden. Internutbildning kan också anordnas på regional nivå med möjligheter till idéutbyte mellan utlandsmyndigheterna i regionen.

Kommittén anser att samarbetet mellan konsulära handläggare från olika EU-länder är av stort värde och bör utvecklas ytterligare. Utlandsmyndigheterna bör ta initiativet till att regelbundet idéoch kunskapsutbyte äger rum lokalt mellan ländernas utlandsmyndigheter, där så inte sker idag.

En jämnare könsfördelning bör eftersträvas bland handläggare av konsulära biståndsfrågor

Majoriteten av de konsulära biståndshandläggarna är kvinnor. Det gäller både på UD och på utlandsmyndigheterna. Kommittén anser att UD bör eftersträva en jämnare könsfördelning. En traditionell uppdelning av ”kvinnliga” respektive ”manliga” uppgifter i utrikesförvaltningen gynnar varken jämställdhet eller effektivitet.

Intresse och fallenhet för arbete med konsulärt bistånd bör beaktas när honorärkonsuler utses

Honorärkonsulaten har ofta en mycket viktig uppgift, framför allt i länder där antalet svenska turister och bosatta är många och där antalet konsulära biståndsärendena är stort. Kommittén föreslår därför att intresse och fallenhet för arbete med konsulärt bistånd beaktas särskilt, när honorärkonsuler utses i dessa länder.

Informationen till allmänheten och medierna bör förbättras

Många människor är okunniga om sina rättigheter och skyldigheter under utlandsvistelse. En stor andel av befolkningen har förväntningar på bistånd från utlandsmyndigheterna som går vida utöver deras verkliga rättigheter. Det leder ofta till ilska och besvikelse som går ut över dem som handlägger frågorna och det gör att resenärer kan försätta sig i situationer som de har svårt att klara sig ur, när den hjälp de förväntat sig uteblir.

Opinionsinstitutet TEMO AB har på kommitténs uppdrag gjort en intervjuundersökning om allmänhetens kunskaper vad gäller rätten till konsulärt bistånd. 65% av de tillfrågade trodde att en svensk medborgare som får problem utomlands alltid har rätt att låna pengar till hemresa på en svensk ambassad. Hälften av de tillfrågade svarade ja på frågan om en svensk som åtalas för brott utomlands alltid har rätt till ekonomiskt bistånd till advokat. Något färre trodde att en svensk som blir svårt sjuk eller avlider utomlands alltid har rätt till ekonomiskt bistånd till hemtransport.

Kunskapen om vad rätten till konsulärt bistånd innebär, måste öka genom intensifierad och effektiviserad upplysning till allmänheten.

Kommittén föreslår att UD prövar nya vägar att nå ut med information till resenärer och svenskar bosatta utomlands, t.ex. komprimerad information på baksidan av biljetten, folder i stolsfickan på flygplan, bussar och tåg, information till svenskar bosatta utomlands via lokala svenska radiostationer och utlandsradion etc. Möjligheten att ytterligare använda Internet bör undersökas.

Kommittén föreslår vidare att UD anordnar återkommande journalistseminarier om biståndskonsulära frågor.

Huvudprincipen bör vara att det är bosättningen i Sverige som avgör om bistånd får lämnas

Den som bosätter sig utomlands lever där under de villkor som råder i det nya hemlandet och måste själv ta ansvar för sitt beslut. Det innebär att planera för sin ålderdom och försäkra sig om att kunna betala för sjukvård om så krävs.

Kommittén anser det rimligt att Sveriges medlemskap i EU får konsekvenser för rätten till konsulärt bistånd. Den fria rörligheten inom unionen innebär också rätt till social trygghet och likabehandling för EU-medborgare, i vilket EU-land de än befinner sig.

Kommittén föreslår att det varaktiga ekonomiska biståndet avvecklas. De personer som får sådant bistånd enligt nuvarande regler ska dock kunna fortsätta att få det om de inte kan försörja sig på något annat sätt. Biståndet ska inte längre betalas tillbaka.

Ekonomiskt bistånd för resa till Sverige eller sjukvård utomlands bör även i fortsättningen i undantagsfall kunna lämnas till svenska medborgare som är bosatta utomlands. Olika kriterier bör gälla för personer som är bosatta inom respektive utanför EU/EESområdet. Det bör, liksom hittills, ankomma på UD att meddela närmare föreskrifter om när bistånd ska kunna lämnas.

Kommittén föreslår att följande kriterier ska gälla för bistånd till den som är bosatt utomlands och är i behov av vård.

Bistånd bör kunna ges för:

a) Resa till Sverige (repatriering) i synnerligen ömmande fall för

den som saknar möjlighet att klara sig på egen hand i det land han eller hon är bosatt, t.ex. den som är dement eller svårt psykiskt sjuk och inte talar landet språk, vilket innebär att ändamålet med vården inte kan uppnås utomlands.

b) Sjukvård utomlands, om kostnadsfri vård inte går att få i

vistelselandet, sjukdomen är livshotande och ingen annan hjälp går att få mot sjukdomen. Bistånd bör i princip inte kunna lämnas till personer som är bosatta i ett annat EU- eller EESland eftersom principen om likabehandling gäller i dessa fall. Utlandsmyndigheterna bör i stället, om så krävs, hjälpa svenska medborgare att hävda sin rätt till vård och social service på samma villkor som landets egna medborgare.

UD bör i samarbete med försäkringskassan, föreningen Svenskar i världen, m.fl. söka vägar att nå svenskar bosatta utomlands med information om de skyldigheter de har att själva ta ansvar för den vård de kan komma att behöva. För att nå även dem som inte är registrerade på sin ambassad kan man t.ex. bifoga information tillsammans med pensionsutbetalningar eller andra utbetalningar hemifrån. Man kan också använda sig av svenskspråkig radio, lokala svenskföreningar etc.

Det bör framgå av lagen att flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige ska kunna få bistånd. Om det finns särskilda skäl, bör även andra utlänningar som är bosatta i Sverige kunna få bistånd för hemresa till Sverige m.m.

Bistånd till försvarare i brottmål bör beviljas endast om det finns särskilda skäl

Sverige bör närma sig övriga länder inom EU och Norden när det gäller rätten till bistånd för försvarare i brottmål. Det bör inte längre vara en lagstadgad rätt för den som misstänks för brott utomlands att få ekonomiskt bistånd för att beredas ett tillfredsställande rättsskydd. Bistånd till försvarare och tolk m.m. i brottmål bör bara lämnas när den misstänkte är berövad friheten och när det finns särskilda skäl för att lämna bistånd. Exempel på när bistånd bör kunna lämnas är när den som misstänks för ett brott utomlands inte är rättskapabel eller när brottet kan medföra en mycket allvarlig påföljd, t.ex. dödsstraff. Det bör ankomma på utlandsmyndigheterna att i samråd med UD avgöra när det föreligger sådana särskilda skäl att bistånd ska lämnas. Bistånd bör inte lämnas när brottet begåtts i ett annat EU-land. Om utlandsmyndigheten i ett EU-land bedömer att det inte finns något

tillfredsställande rättsskydd för svenskar som åtalas för brott, så bör detta tas upp inom ramen för EU-samarbetet.

Ekonomiskt bistånd till försvarare m.m. i brottmål bör inte längre kunna utgå till den som är bosatt utomlands.

Antalet svenskar i utländska fängelser ökar. De bör även i fortsättningen ha rätt till bistånd för kostförstärkning där så krävs och om behovet inte kan fyllas på annat sätt.

Bistånd till brottsoffer bör utgå även i fortsättningen

Kommittén anser att det arbete som pågår inom EU för gemensamma regler som gäller brottsoffers rättigheter på sikt kommer att innebära att behovet av ekonomiskt bistånd till brottsoffer kommer att minska för resenärer inom unionen. För resenärer utanför EU utgör nuvarande bestämmelser ett tillfredsställande skydd. Det bör ankomma på UD att utfärda närmare bestämmelser om när bistånd till brottsoffer ska lämnas.

Problem med resenärer som har psykiska och sociala problem bör uppmärksammas

Några av de biståndskonsulära problem som tenderar att öka, är mycket svåra att lösa på utlandsmyndigheterna. Det gäller personer med psykiska och sociala problem som ger sig ut att resa på egen hand, ofta utan en giltig reseförsäkring. Utlandsmyndigheterna kan inte ersätta den hjälp och det stöd som människor i akuta psykiska sjukdomstillstånd eller med gravt alkohol- eller drogmissbruk har rätt till i sina hemkommuner. Personer i sådana tillstånd riskerar att fara mycket illa under utlandsvistelse, bli utsatta för brott eller själva begå brott, låsas in i häkten när deras tillstånd att vistas i landet gått ut etc.

Kommittén föreslår att UD i samarbete med Socialstyrelsen, Kommunförbundet och Landstingsförbundet uppmärksammar personal i socialtjänst och psykiatri på de risker som en psykiskt funktionshindrad eller psykiskt skör person löper vid en utlandsresa. En gemensam strategi för att försöka förebygga att dessa personer råkar ut för akuta psykiska problem utomlands bör övervägas.

Kommittén föreslår vidare att de utlandsmyndigheter som har många konsulära biståndsärenden med social och psykiatrisk pro-

blematik, tillförs resurser i form av särskilt utbildad personal eller externt expertstöd och att man vid rekryteringen av personal till dessa myndigheter, särskilt beaktar behovet av kompetens på detta område.

Praxis när det gäller ekonomiskt bistånd till repatriering bör vara mindre strikt när det gäller akut psykiskt sjuka resenärer, missbrukare i akuta tillstånd och barnfamiljer där barnen far illa. Undantag kan vara en person som befinner sig i ett annat EU- eller EES-land och där kan få adekvat vård på samma villkor som landets egna medborgare. En patient kan också själv välja och själv bekosta vård i ett annat land.

Om det inte snabbt kan konstateras att hemtransporten kan bekostas av resenären själv genom försäkring eller på annat sätt eller betalas av anhöriga, hemkommunen etc. bör utlandsmyndigheten ge ekonomiskt bistånd till resan så att den kan genomföras så snart det är möjligt med hänsyn till patientens tillstånd och övriga omständigheter. När det gäller barnfamiljer bör hänsyn till barnets bästa vägas in i bedömningen om bistånd till repatriering bör lämnas.

Samarbetet mellan utlandsmyndigheterna och researrangörerna bör utvecklas ytterligare

Kommittén föreslår att samarbetet mellan utlandsmyndigheterna och researrangörerna utvecklas ytterligare. Alla reseledare ska veta i vilka situationer utlandsmyndigheten måste underrättas och vem man ska kontakta samt vilket ansvar de själva har. Gemensamma träffar inför turistsäsongen underlättar samarbete för att lösa svåra problem.

Kommittén förslår också att representanter för UD erbjuder sig att medverka vid utbildning av reseledare för att informera om vad svenska utlandsmyndigheter kan bistå svenskar utomlands med och hur man som reseledare kan samarbeta med ambassader och konsulat i olika situationer.

Åtgärder bör vidtas för att minska antalet oförsäkrade resenärer

Ökad rörlighet över gränserna kräver större eget ansvar av individerna. Den som reser måste själv ansvara för att ta en reseförsäkring som täcker utgifter för händelser som kan inträffa under utlandsvistelse. De allra flesta resenärer har en reseförsäkring och andelen oförsäkrade resenärer minskar. I några grupper är dock andelen som saknar försäkring, betydligt större än i majoriteten av befolkningen. Det är viktigt att UD i samarbete med berörda parter, vidtar åtgärder i syfte att minska antalet oförsäkrade resenärer.

Kommittén föreslår att en arbetsgrupp tillsätts för att öka riskmedvetandet och kunskapen om behovet och möjligheten av att försäkra sig vid utlandsvistelse. Arbetsgruppen bör söka vägar att informera alla resenärer om vilken hjälp man kan förvänta sig på en svensk utlandsmyndighet och vad man själv måste ta ansvar för genom egen försäkring.

Arbetsgruppen ska verka för att minska antalet oförsäkrade resenärer och för en anpassning av utbudet av försäkringar till de behov som finns hos konsumenterna. Gruppen bör vidare överväga informationsplikt för reseföretag och flygbolag om de olika möjligheter som finns att försäkra sig och risken med att resa oförsäkrad.

I arbetsgruppen bör ingå representanter för UD, Konsumentverket, Konsumenternas försäkringsbyrå, Finansinspektionen, försäkringsbranschen och researrangörerna. Arbetsgruppen bör arbeta i nära samverkan med Integrationsverket, Skolverket, studentkårerna vid universiteten, Ungdomsstyrelsen, RSMH (Riksförbundet för mental och social hälsa) m.fl.

Reglerna för återbetalning av ekonomiskt bistånd och rutinerna för återkrav av fordringar bör ändras

Det kan inte anses ingå i de normala arbetsuppgifterna för UD att pröva om personer som har fått tillfälligt ekonomiskt bistånd ska återbetala det eller om det finns skäl att efterge skulden med hänsyn till vederbörande ekonomiska eller sociala situation. Ärendena bör därför lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning efter det att UD skickat en faktura på beloppet till biståndstagaren och betalning inte skett eller upprättad avbetalningsplan ej fungerat och tidsfristen för återbetalning gått ut.

Kommittén föreslår att UD inte längre ska kunna pröva om ekonomiskt bistånd som lämnats för hemresa, sjukvård m.m. ska återbetalas eller inte. Det ska inte längre vara möjligt att efterge eller jämka skyldigheten att betala tillbaka sådant bistånd. UD:s rutiner för överlämnande av ärenden till kronofogdemyndigheten för indrivning och för återredovisning av ärendena bör ses över i samråd med Riksskatteverket och Kronofogdemyndigheten i Stockholm .

Förslagen innebär inga nämnvärda ökade kostnader för staten

Enligt kommitténs bedömning kommer förslagen inte att innebära några nämnvärda ökade kostnader för staten. De kostnadsökningar som föreslås är marginella och bör klaras genom omfördelning av resurser och rationaliseringar inom utrikesförvaltningen. Några av förslagen kan på sikt komma att innebära vissa besparingar.

Författningsförslag

Lag om konsulärt ekonomiskt bistånd i utlandet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om sådant konsulärt ekonomiskt bistånd, som en beskickning eller ett karriärkonsulat får lämna.

Allmänna förutsättningar för att bistånd får lämnas

2 § Innan en beskickning eller ett karriärkonsulat får lämna ekonomiskt bistånd skall den som ansöker om bistånd ges råd om hur han eller hon själv kan lösa det problem som uppstått, om detta inte är uppenbart orimligt.

Ekonomiskt bistånd får inte lämnas förrän beskickningen eller karriärkonsulatet förvissat sig om att den som ansöker om bistånd inte kan lösa situationen på egen hand.

Bistånd för hemresa m.m.

3 § Ekonomiskt bistånd får lämnas till den som tillfälligt vistas utomlands och som av en beskickning eller ett karriärkonsulat konstaterats vara nödställd på grund av sjukdom, olycksfall, brott eller någon annan liknande omständighet som den biståndssökande inte själv har förorsakat.

Bistånd får avse sådana kostnader som är nödvändiga för att möjliggöra för en nödställd att resa hem till Sverige. Bistånd får

även avse kostnader för sjukvård och för hemtransport av den som är sjuk samt kostnader i samband med evakuering i en krigs- eller krissituation.

Bistånd till den som är frihetsberövad i brottmål

4 § Om det finns särskilda skäl får ekonomiskt bistånd lämnas till den som anhållits, häktats eller på annat sätt berövats friheten genom beslut av domstol eller någon annan myndighet i utlandet.

Bistånd får omfatta kostnad för utredning och bevisning samt för ersättning till försvarare, rättegångsbiträde, ombud eller tolk, om kostnaden uppkommit under förundersökning eller i rättegång om brott.

5 § Om det är nödvändigt och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, får ekonomiskt bistånd lämnas för kostnader för kostförstärkning, hygienartiklar och korrespondens. Bistånd får lämnas till den som berövats friheten på det sätt som anges i 4 §.

Bistånd till brottsoffer

6 § Ekonomiskt bistånd får lämnas till den som i utlandet blivit utsatt för våldsbrott, om det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin rätt.

Bistånd enligt första stycket får omfatta kostnader för utredning och bevisning samt för ersättning till ombud eller tolk.

Vem kan få ekonomiskt bistånd?

7 § Ekonomiskt bistånd får lämnas till

1. en svensk medborgare som är bosatt i Sverige,

2. en flykting eller statslös person som är bosatt i Sverige.

8 § Om det finns särskilda skäl, får ekonomiskt bistånd enligt 3 §

även lämnas till

1. en svensk medborgare som är bosatt utomlands,

2. en annan utlänning än den som avses i 7 § 2 och som är bosatt i

Sverige.

Återbetalning av biståndet

9 § Den som har fått bistånd enligt 3 eller 5 §§ skall betala tillbaka det till staten.

10 § Den som har fått bistånd enligt 4 § skall betala tillbaka det till staten om han eller hon döms för brottet. Vad den dömde skall betala får jämkas eller efterges, om det finns skäl till det med hänsyn till hans eller hennes brottslighet eller personliga och ekonomiska förhållanden.

11 § Om den som har fått bistånd enligt 4 § frikänns för brottet, skall han eller hon betala tillbaka biståndet bara om det finns särskilda skäl för det.

Om rättegången eller förundersökning om brott mot den som fått bistånd läggs ned utan att skuldfrågan avgjorts genom dom, skall den som fått biståndet betala tillbaka det om det med hänsyn till omständigheterna är skäligt. Detsamma gäller om det i annat fall kan antas att skuldfrågan inte kommer att avgöras genom dom därför att den som fått bistånd håller sig undan eller om rättegången av andra skäl inte blir av.

12 § Den som har fått bistånd enligt 6 § skall betala tillbaka det till staten bara om det finns särskilda skäl för det.

Avgift för biståndet

13 § I samband med återbetalning av biståndet skall också en avgift för biståndet betalas.

Återbetalningsskyldighet för vårdnadshavare

14 § Om bistånd enligt 3 § har lämnats till ett barn under 18 år, är även barnets vårdnadshavare skyldig att betala tillbaka biståndsbeloppet och betala avgiften till staten.

Återbetalningsskyldighet för redare

15 § Om en sjöman eller någon annan som är eller har varit anställd ombord på ett svenskt fartyg har fått bistånd enligt 3 § för att täcka kostnader, som fartygets redare är ansvarig för enligt författning eller avtal, är även redaren skyldig att betala tillbaka biståndsbeloppet och betala avgiften till staten.

Beslut om återbetalning av biståndet

16 § Regeringskansliet prövar om biståndet skall betalas tillbaka enligt 10, 11 och 12 §§.

Bestämmelserna i 31 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken om att kostnad i vissa fall skall stanna på statsverket gäller även belopp som avses i 4 §.

17 § Lagakraftägande beslut om återbetalningsskyldighet får verkställas i den ordning som gäller för lagakraftägande dom.

Gemensamma bestämmelser

18 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om när konsulärt ekonomiskt bistånd får lämnas och vad det får avse samt om avgiften för biståndet.

19 § Bistånd enligt denna lag skall inte lämnas, om sådant bistånd kan erhållas från en annan stat enligt författning som gäller i den staten eller enligt internationell överenskommelse.

20 § Beslut i ärende som avses i denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002, då lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. skall upphöra att gälla.

2. Den som beviljats varaktigt ekonomiskt bistånd enligt 1 § andra stycket i den upphävda lagen får beviljas fortsatt sådant bistånd under motsvarande förutsättningar. Sådant bistånd skall inte betalas tillbaka.

Författningskommentar

Förslaget till Lag om konsulärt ekonomiskt bistånd i utlandet

1 § Paragrafen ger information om vilka frågor som regleras i lagen.

2 §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen motsvarar nuvarande praxis.

En beskickning eller ett karriärkonsulat ska enligt bestämmelsen i första hand ge den som ansöker om ekonomiskt bistånd råd om hur han eller hon själv kan lösa det problem som uppstått. Det betyder att skyldigheten att ge s.k. hjälp till självhjälp skrivs in i lagen. Hjälp till självhjälp ska lämnas såvida det inte är uppenbart orimligt, t.ex. på grund av att den som behöver bistånd inte är i stånd att ta emot några råd.

Ekonomiskt bistånd får inte lämnas förrän beskickningen eller karriärkonsulatet förvissat sig om att den som ansöker om bistånd inte kan lösa situationen på egen hand med hjälp av de råd som lämnats. Alla möjligheter till självhjälp ska vara uttömda.

3 §

I denna paragraf finns bestämmelser om när ekonomiskt bistånd i nödsituationer får lämnas. Paragrafen motsvarar 1 § första stycket i 1973 års lag. Vissa förändringar har dock skett i innehållet.

En nyhet är att bestämmelsen innehåller en mer utförlig beskrivning av vad som menas med ”nödställd”. Beskrivningen överensstämmer med UD:s föreskrifter och nuvarande praxis. För att ekonomiskt bistånd ska kunna lämnas måste sökanden vara nödställd på grund av sjukdom, olycksfall, brott eller någon annan liknande omständighet. Med ”brott” avses att biståndssökanden genom rån, stöld eller något annat brott som han eller hon blivit utsatt för be-

höver ekonomiskt bistånd för hemresa etc. Den nödsituation personen hamnat i får inte vara självförvållad. En person som ger sig ut på en utlandsresa utan att vidta rimliga försiktighetsåtgärder för att kunna återvända, t.ex. genom att förse sig med en återresebiljett eller teckna en reseförsäkring, kan inte utan vidare få ekonomiskt bistånd.

Det ankommer på beskickningen eller karriärkonsulatet att avgöra när en person ska betraktas som nödställd i lagens mening. Detta innebär att det redan av lagen framgår att den utlandsmyndighet som fattar beslutet om ekonomiskt bistånd också ska avgöra om förutsättningarna för det är uppfyllda. Det förutsätter i många fall att utlandsmyndigheten samråder med UD för att klargöra om sökanden är nödställd.

En annan nyhet är att andra stycket innehåller en redogörelse för vilka kostnader biståndet får avse. Beskrivningen motsvarar vad som idag gäller enligt UD:s föreskrifter och praxis. Bistånd kan bl.a. lämnas för sådana kostnader som är nödvändiga för att möjliggöra för en nödställd att resa hem till Sverige på billigaste sätt. Däremot kan bistånd inte lämnas för att sökanden ska kunna fortsätta vistelsen utomlands eller betala hotellskulder eller andra skulder.

4 § Paragrafen innehåller en bestämmelse om ekonomiskt bistånd till försvarare och tolk m.m. till den som är berövad friheten i brottmål. Den ersätter 4 § i nuvarande lag.

En nyhet är att det inte längre ska vara en rättighet att få ekonomiskt bistånd för försvarare och tolk m.m. i brottmål om det behövs för att bereda den sökande ett tillfredsställande rättsskydd. Bistånd bör bara kunna lämnas när det finns särskilda skäl. Det bör ankomma på beskickningar och karriärkonsulat att i samråd med UD avgöra när det föreligger sådana särskilda skäl till att bistånd bör lämnas.

Exempel på när bistånd kan lämnas kan vara:

1. När det brott som vederbörande är misstänkt för enligt lagen i gärningslandet kan medföra en mycket allvarlig påföljd, t.ex. dödsstraff.

2. När den brottsmisstänkte inte är rättskapabel, vilket ska kunna styrkas vad gäller minderåriga med personbevis och vad gäller personer, som på grund av sitt mentala tillstånd inte anses vara straffrättsligt ansvariga, med läkarintyg.

I övrigt kan det vara befogat att lämna bistånd om det finns andra särskilda skäl, t.ex. när en misstänkt inte har rätt att få en offentlig försvarare enligt lagstiftningen i det land där vederbörande ska lagföras.

Bistånd bör inte lämnas till den som är frihetsberövad i ett land inom EU.

Bistånd får omfatta vissa i paragrafen angivna kostnader, nämligen kostnad för utredning och bevisning samt för ersättning till försvarare, rättegångsbiträde, ombud eller tolk, om kostnaden uppkommit under förundersökning eller i rättegång om brott.

Enligt nuvarande bestämmelser i 4 § i 1973 års lag får bistånd även lämnas för kostnader som uppkommit i samband med frihetsberövande i annat rättsligt förfarande än förundersökning eller rättegång om brott. Det kan t.ex. gälla omhändertagande för psykiatrisk vård eller nykterhetsvård. Dessutom får bistånd i vissa fall också lämnas till den som inte är berövad friheten. Det gäller den som lagförs för brott i ett annat land eller är föremål för ett förfarande, som avser hans eller hennes utvisning från den främmande staten, omhändertagande för vård eller annat frihetsberövande, om påföljden eller åtgärden skulle innebära ett allvarligt ingrepp för den enskilde. Dessa bestämmelser utgår ur lagen.

5 § Paragrafen är ny. Bestämmelsen motsvarar nuvarande praxis.

Bistånd får lämnas för kostförstärkning m.m. till den som är frihetsberövad om det är nödvändigt och behovet inte kan tillgodoses på något annat sätt.

6 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om ekonomiskt bistånd för rättsskydd till den som utsatts för våldsbrott utomlands. Bestämmelsen motsvarar i sak 4 a § i nuvarande lag.

7 §

Paragrafen anger vilka som kan få ekonomiskt bistånd av en beskickning eller ett karriärkonsulat. Huvudprincipen är att det är bosättningen i Sverige som är avgörande för om bistånd ska lämnas. Bestämmelsen motsvarar nuvarande praxis.

En nyhet är att det fastslås i lagen att flyktingar och statslösa personer som är bosatta i Sverige ska likställas med svenska medborgare som är bosatta i Sverige när det gäller rätten till ekonomiskt bistånd. Enligt 1973 års lag ankommer det på regeringen

att bestämma när bistånd kan lämnas till flyktingar och statslösa personer.

Med flykting eller statslös avses i detta sammanhang främst den som har ett resedokument enligt någon av följande två konventioner:

Genèvekonventionen den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, (SÖ 1954:55, 1966:27 och 1970:62 samt ett därtill anslutet protokoll den 31 januari 1967 (SÖ 1967:45) och New York- konventionen den 28 september 1954 angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54, 1966:28 och 1979:63).

8 § Bestämmelsen är ny. Den motsvarar nuvarande praxis.

Enligt 8 § p. 1 ska ekonomiskt bistånd även kunna lämnas till en svensk medborgare som är bosatt utomlands, men bara om det föreligger särskilda skäl. Huvudsyftet med det s.k. tillfälliga ekonomiska biståndet är att göra det möjligt för en svensk medborgare – eller en flykting eller statslös person - som är bosatt i Sverige, att återvända dit efter en tillfällig utlandsvistelse. Det innebär att en svensk medborgare, som är bosatt i utlandet normalt inte kan få sådant bistånd. Det kan dock finnas fall, där omständigheterna är sådana att bistånd bör kunna lämnas även till en svensk medborgare som är bosatt utomlands.

Olika kriterier bör gälla för personer, som är bosatta inom respektive utanför EU/EES-området. Det bör, liksom hittills, ankomma på Regeringskansliet (UD) att meddela närmare föreskrifter om när bistånd ska kunna lämnas.

Följande kriterier bör gälla för bistånd till den som är bosatt utomlands och är i behov av vård:

Bistånd bör kunna ges till:

a) Resa till Sverige (repatriering) i synnerligen ömmande fall för

den som saknar möjlighet att klara sig på egen hand i det land han eller hon är bosatt, t.ex. den som är dement eller svårt psykiskt sjuk och inte talar landet språk vilket gör att ändamålet med vården inte kan uppnås utomlands.

b) För sjukvård utomlands, om kostnadsfri vård inte går att få i

vistelselandet, sjukdomen är livshotande och ingen annan hjälp går att få mot sjukdomen. Bistånd bör i sådana fall i princip inte kunna lämnas till personer som är bosatta i ett annat land

inom EU/EES-området eftersom principen om likabehandling gäller i dessa fall. Utlandsmyndigheterna bör i stället – om så krävs – bistå svenska medborgare att hävda sin rätt till sjukvård och social service på samma villkor som landets egna medborgare.

I båda fallen förutsätts vidare att personen själv inte kan betala hemresan eller vården och att inte heller anhöriga eller någon annan kan bistå med pengar.

En förändring jämfört med nuvarande lagstiftning är att ekonomiskt bistånd enligt 4 § till försvarare m.m. i brottmål inte längre ska kunna lämnas till en svensk medborgare som är bosatt utomlands.

Enligt 8 § p.2 ska ekonomiskt bistånd även kunna lämnas till en annan utlänning än den som avses i 7 § p.2 och som är bosatt i Sverige. Bistånd får bara lämnas om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses t.ex. att personen har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige på grund av nära anknytning till en svensk medborgare, flykting eller statslös som är bosatt här. Hänsyn bör även tas till vederbörandes mer eller mindre långa hemvisttid i Sverige. Bistånd bör kunna lämnas när sökanden befinner sig på resa tillsammans med den svenska medborgare, flykting eller statslöse till vilken han eller hon har nära anknytning och nödsituationen gäller dem båda eller hela familjen och det skulle vara oskäligt att inte ge bistånd.

Bistånd bör också kunna lämnas till en person som är nordisk medborgare vid besök i ett land utanför Norden, om vederbörande är bosatt här i landet och har stark anknytning till Sverige.

9 §

I paragrafen fastlås att den som har fått ekonomiskt bistånd enligt 3 eller 5 §§ ska betala tillbaka det till staten. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt 2 § i 1973 års lag med den skillnaden att det inte längre ska finnas någon möjlighet för UD att jämka eller efterge betalningsskyldigheten om det föreligger särskilda skäl för det.

10 och 11 §§ Paragraferna har i sak samma innehåll som 5 § i 1973 års lag. De innehåller regler om när en person som har fått bistånd för försvarare m.m. i brottmål ska betala tillbaka det. Ordningen överens-

stämmer med vad som gäller enligt rättegångsbalken för återbetalning av rättegångskostnader i brottmål i Sverige.

I 6 § i 1973 års lag finns en bestämmelse om att, om bistånd lämnas för annat ändamål än bestridande av kostnader i rättegång eller förundersökning om brott, ska den som fått bistånd betala tillbaka det till staten om det är skäligt med hänsyn till omständigheterna Denna bestämmelse utgår ur lagen eftersom bistånd inte längre ska kunna lämnas för sådana kostnader.

12 §

Bestämmelsen motsvarar 5a § i 1973 års lag. Paragrafen innehåller en bestämmelse om när den som utsatts för ett våldsbrott utomlands och fått ekonomiskt bistånd enligt 6 § ska betala tillbaka biståndet.

13 § Paragrafen motsvarar till sitt innehåll nuvarande bestämmelser i 2 § första stycket i 1973 års lag. Den innehåller en bestämmelse om att den som fått ekonomiskt bistånd ska betala en avgift för biståndet.

14 § Paragrafen motsvarar nuvarande bestämmelse i 2 § första stycket i 1973 års lag. Den innehåller en bestämmelse om att vårdnadshavare kan vara skyldig att betala tillbaka ekonomiskt bistånd enligt 3 §, som lämnats till ett barn som är under 18 år. Enligt 1973 års lag kan UD efterge eller jämka betalningsskyldigheten. Denna möjlighet kommer inte längre att finnas.

15 §

Paragrafen motsvarar 2 § andra stycket i 1973 års lag. Enligt denna paragraf kan en redare i vissa fall vara skyldig att betala tillbaka ekonomiskt bistånd enligt 3 § som lämnats till en sjöman eller någon annan, som är anställd ombord på ett svenskt fartyg. Bestämmelsen avser fall där redaren enligt sjömanslagen (1973:282) eller kollektivavtal är skyldig att bekosta en sjömans eller någon annan anställds sjukvård, underhåll eller hemresa.

16 § Enligt denna paragraf skall Regeringskansliet pröva frågor om skyldighet att återbetala ekonomiskt bistånd för försvarare och

tolk m.m. i brottmål och ekonomiskt bistånd till brottsoffer. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll 7 § första stycket i 1973 års lag. 17 §

Paragrafen innehåller en bestämmelse om att Regeringskansliets beslut om att ekonomiskt bistånd skall betalas tillbaka är direkt verkställbart. Paragrafen motsvarar 10 § i 1973 års lag.

18 §

Det går inte att i detalj reglera i lagen i vilka situationer bistånd ska lämnas. Det bör därför som hittills ankomma på regeringen eller Regeringskansliet (UD) att föreskriva när ekonomiskt bistånd får lämnas och vad det får avse samt om avgiften för biståndet.

19 § Paragrafen motsvarar 9 § i 1973 års lag. Enligt paragrafen ska bistånd enligt lagen inte lämnas om sådant bistånd kan fås från en annan stat enligt författning som gäller där eller enligt internationell överenskommelse.

Det finns ofta inte något behov av att lämna ekonomiskt bistånd eftersom den som blir sjuk eller misstänks för brott eller själv blir utsatt för ett våldsbrott utomlands, kan få sjukvård eller rättsskydd i vistelselandet. Bara om den hjälp vistelselandet lämnar av olika skäl inte kan godtas, kan ekonomiskt bistånd lämnas enligt lagen.

Inom EU/EES-området gäller principen om lika behandling av medborgare i unionen oavsett i vilket land de bosätter sig. Det innebär att en svensk medborgare som är bosatt i Sverige och som besöker ett annat EU- eller EES-land, har samma rätt till sjukvård m.m. som landets egna medborgare. Detsamma gäller en flykting eller statslös person, som är fast bosatt i Sverige. Bestämmelser om hjälp åt nödställda finns också i den nordiska konventionen om social trygghet. Sverige har också ingått särskilda avtal om socialförsäkring och sjukvårdsförmåner med andra länder.

I de flesta länder finns bestämmelser om rätt till offentlig försvarare för den som misstänks för brott. Bestämmelser om rättsskydd för den som utsatts för ett våldsbrott finns också i många länder.

20 § Paragrafen motsvarar 11 § i nuvarande lag. Enligt denna bestämmelse får beslut i ärende som avses i lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. De beslut som kan överklagas är dels ut-

landsmyndigheternas beslut rörande ekonomiskt bistånd, dels Regeringskansliets beslut när det gäller återbetalning av ekonomiskt bistånd enligt 17 §. Övergångsbestämmelserna p. 2: Enligt 1 § andra stycket i 1973 års lag har UD kunnat bevilja svenska medborgare som är bosatta i utlandet periodiskt understöd i form av s.k. varaktigt ekonomiskt bistånd, om de på grund av ålder, sjukdom eller andra omständigheter inte kunnat försörja sig själva. Det varaktiga biståndet bör avvecklas successivt. De personer som nu får sådant bistånd bör dock kunna få det även i fortsättningen om de inte har någon annan möjlighet att försörja sig.

En nyhet jämfört med nuvarande bestämmelser är att varaktigt ekonomiskt bistånd inte ska betalas tillbaka.

DEL A

Bakgrund

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

Uppdraget

Kommitténs uppgift har varit att se över lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. I uppdraget har ingått att utreda och lämna förslag på vilket stöd – genom ekonomiskt bistånd eller på annat sätt – staten genom utlandsmyndigheterna ska ge till svenska medborgare som befinner sig i utlandet. Bakgrunden till uppdraget är att lagen hittills inte moderniserats eller anpassats till nya förhållanden på ett mera genomgripande sätt.

Direktiven, som beslutades den 8 juni 2000 (dir. 2000:42), återges i sin helhet i bilaga 1.

Genomförande av uppdraget

För att få en så god bild som möjligt av arbetet med konsulära biståndsärenden på utlandsmyndigheterna har kommittén besökt ambassaderna i Aten, Bangkok, London, Madrid och Prag. Samtal har förts med de konsulära biståndshandläggarna, myndighetscheferna, honorärkonsuler, polissambandsmän m.fl. Kommittén har också besökt ett fängelse och häkten i Thailand samt ett vårdhem i Spanien.

Kommittén har skickat ut en enkät till samtliga ambassader och karriärkonsulat för att få fram underlag om omfattningen av det biståndskonsulära arbetet och vilka problem som finns i samband med det.

Kommittén har också träffat representanter för Socialstyrelsen, Kommunförbundet, Kronofogdemyndigheten i Stockholm, Riksskatteverket, Försäkringskassans utlandskontor i Stockholm, Svenska Kyrkan i Utlandet (SKUT), Konsumenternas försäkrings-

byrå, Försäkringsförbundet, SOS-International, SAS, researrangörer m.fl.

Kommittén har haft i uppdrag att granska rättsutvecklingen när det gäller bistånd till enskilda i utlandet i övriga nordiska länder samt inom jämförbara länder inom EU, särskilt när det gäller nivån på den service som ges, kostnader för biståndet m.m. Kommittén har därför besökt utrikesministerierna i Helsingfors, Köpenhamn, Oslo, London och Madrid. Kommittén har också träffat representanter för det franska utrikesministeriet. En enkät har skickats till utrikesministerierna i de medlemsländer i EU som inte besökts. Kommittén har även träffat konsuler från andra nordiska länder och EU-länder i samband med besöken i Bangkok, Madrid, London och Prag.

2. Tillvaratagande av svenska medborgares intressen utomlands

2.1. Inledning

Detta kapitel innehåller en beskrivning av de allmänna principer som gäller för bistånd till enskilda utomlands enligt folkrätten, internationella konventioner, förvaltningslagen och instruktionen för utrikesrepresentationen. Vidare redogörs för innehållet i 1973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. och UD:s regelverk på området. En mer detaljerad beskrivning av vissa bestämmelser i 1973 års lag finns i de kapitel som behandlar särskilda frågeställningar, som t.ex. bistånd till svenska medborgare som är bosatta utomlands, bistånd i brottmål, bistånd till brottsoffer m.fl.

2.2. Sammanfattning

Enligt folkrätten har staterna vissa rättigheter att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet (”jus protecionis”). Det kan gälla både t.ex. att skydda de egna medborgarna mot godtyckliga frihetsingrepp och att se till att deras egendom åtnjuter skydd. Innan en stat tillgriper åtgärder på diplomatisk väg ska alla lokala rättsmedel ha uttömts.

I Wienkonventionen om konsulära förbindelser finns allmänna regler om konsulär verksamhet, bl.a. vad gäller rätten för en konsul att besöka en landsman som är frihetsberövad .

I förvaltningslagen och instruktionen för utrikesrepresentationen finns bestämmelser om utlandsmyndigheternas allmänna skyldighet att hjälpa svenska medborgare i utlandet.

I 1973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet finns allmänna normer om ekonomiskt bistånd. Mer detaljerade regler finns i de föreskrifter som UD har utfärdat med stöd av lagen. UD har också lämnat allmänna råd om hur reglerna

ska tillämpas. Enligt nuvarande regler kan s.k. allmänt ekonomiskt bistånd lämnas antingen som tillfälligt ekonomiskt bistånd för hemresa eller sjukvård m.m. eller i form av periodiskt understöd till svenskar som är bosatta utomlands och som inte kan försörja sig på annat sätt. Dessutom kan ekonomiskt bistånd lämnas till försvarare m.m. i brottmål utomlands samt till brottsoffer. Utlandsmyndigheterna bistår också med rådgivning (”hjälp till självhjälp”) m.m.

2.3. Bistånd till enskilda – allmänna principer

2.3.1. Folkrätten ger staterna rätt att bistå sina medborgare i utlandet

Folkrätten ger staterna vissa rättigheter att utöva skydd, dvs. att bistå sina medborgare i utlandet på olika sätt. Till staternas ”grundrättigheter” enligt folkrätten hör deras jus protectionis, dvs. rätten att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Denna rättighet återspeglas i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i Wienkonventionen om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10).

Rätten att ge diplomatiskt skydd tillkommer staten. Det är alltså staten som avgör om den vill ingripa eller inte till förmån för en enskild medborgare.

En utlänning är underkastad vistelselandets lagstiftning och administrativa och exekutiva makt. Men landets maktutövning mot utlänningar måste visa respekt för en ”civiliserad” eller ”internationell standard”. En utlänning får inte frånkännas rättskapacitet. Det innebär att han eller hon måste ha rätt att ingå avtal och göra gällande anspråk på grund av avtal, att gifta sig, göra upp ett testamente osv. Utlänningens person ska fredas genom polisiärt skydd mot angrepp från enskilda, men anspråket riktar sig också mot statsorganen. Utlänningens personliga frihet måste respekteras. Vidare ska utlänningars egendom åtnjuta skydd.

För att en stat ska kunna intervenera för att ta tillvara sina egna medborgares intressen i en annan stat krävs att den som påstår sig vara kränkt i princip måste ha uttömt alla lokala medel enligt rättsordningen i vistelselandet. Myndigheterna i det landet måste först få tillfälle att själva ställa saken till rätta. Om det är uppenbart att det i själva verket inte finns några effektiva rättsmedel, t.ex. på

grund av att myndigheterna saknar vilja att agera, brukar dock kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel inte upprätthållas.

Enligt folkrätten utformar staterna själva sina lagar om medborgarskap. De bestämmer alltså självständigt vilka som har deras medborgarskap. Enligt Haagkonventionen den 12 april 1930 för lösanden av konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) kan en person, som har dubbelt medborgarskap, anses som medborgare av båda staterna. Staterna får inte lämna diplomatiskt skydd åt sina medborgare gentemot en annan stat, i vilken de också är medborgare. En annan sak är att de ofta brukar försöka hjälpa sådana personer på något annat sätt.

2.3.2. Bestämmelser om konsulär verksamhet i Wienkonventionen om konsulära förbindelser

Wienkonventionen om konsulära förbindelser innehåller vissa allmänna regler om konsulär verksamhet. Reglerna är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskickning. Det konsulära skydd som kan lämnas med stöd av bl.a. Wienkonventionen om konsulära förbindelser skiljer sig från det diplomatiska skydd som en stat utövar med stöd av sin ”jus protectionis”. Det konsulära skyddet avser enbart åtgärder som gäller skyddet av en enskilds person, inte hans eller hennes egendom.

De konsulära uppgifterna anges utförligt i artikel 5. Där framgår att de konsulära uppgifterna bl.a. består i att utfärda pass och viseringar och att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. Med medborgare avses både fysiska och juridiska personer. Uppräkningen i Wienkonventionen är inte uttömmande. Till de konsulära uppgifterna räknas också alla andra uppgifter, som inte är förbjudna i den mottagande staten eller som denna stat motsätter sig. Med den mottagande staten avses den stat, där ambassaden eller konsulatet är verksamt.

I artikel 36 fastslås en konsuls rätt att besöka och kommunicera med anhållna, häktade eller fängslade landsmän inom konsulatets distrikt. Artikeln ålägger också verksamhetslandets myndigheter att på den anhållnes, häktades eller fängslades begäran, utan dröjsmål underrätta konsulatet om frihetsberövandet .

2.3.3. Bestämmelser i förvaltningslagen om myndigheternas skyldighet att hjälpa enskilda medborgare

Förvaltningslagen (1986:223) innebär vissa skyldigheter för utlandsmyndigheterna när det gäller att hjälpa enskilda svenska medborgare i utlandet. Enligt förvaltningslagen ska alla myndigheter ge allmänheten service på ett aktivt sätt så att det blir lättare för de enskilda att ha med myndigheterna att göra. Bestämmelserna gäller även för utlandsmyndigheterna vid kontakter med både svenska och utländska medborgare. Det kan t.ex. gälla upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter. Tillämpningen av reglerna om service och samverkan ska anpassas till vad omständigheterna kräver.

Av 4 § förvaltningslagen följer att en utlandsmyndighet är skyldig att lämna råd och vägledning i ärenden som rör myndighetens verksamhetsområde. Det innebär t.ex. att den kan ange de förhållanden som är relevanta i sammanhanget.

2.3.4. Bestämmelser i instruktionen för utrikesrepresentationen om utlandsmyndigheternas skyldighet att hjälpa svenska medborgare i utlandet

Utlandsmyndigheterna har en allmän skyldighet att ta tillvara Sveriges intressen och svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. De ska även i övrigt i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt skydda deras intressen. Det framgår av förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR).

Vad som menas med skälig omfattning får avgöras från fall till fall. Med svenska medborgare likställs svenska juridiska personer, dvs. företag och organisationer m.fl. Flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige har också rätt att få hjälp.

Utrikesrepresentationen utgörs dels av utlandsmyndigheterna, dels av honorärkonsulaten. Med utlandsmyndigheter avses beskickningar (ambassader), representationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat.

I IFUR finns också bestämmelser om vad utlandsmyndigheterna ska göra i krissituationer. Om en naturkatastrof inträffat, ska de genast undersöka om någon svensk medborgare avlidit eller

skadats eller om någon svensk egendom skadats. De ska också underrätta UD. I krigs- eller krissituationer ska de hålla kontakt med och bistå svenska medborgare, svenska fartyg och luftfartyg samt svenska företag inom verksamhetsområdet.

Utlandsmyndigheterna är skyldiga att vidta åtgärder inte bara på grund av bestämmelser i författningar eller enligt instruktioner eller på framställningar från enskilda. De är också skyldiga att på eget initiativ gripa in. En utlandsmyndighet eller en tjänsteman kan dock inte uppträda som personligt ombud eller fullmäktig för en enskild part. De har inte heller någon allmän skyldighet att lämna råd i enskildas angelägenheter.

2.4 1973 års lag om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.

2.4.1. Historik

Innan lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. tillkom fanns det regler om bistånd till svenska medborgare i utlandet i två författningar, instruktionen (1967:83) för utrikesrepresentationen och i de allmänna föreskrifterna för utrikesrepresentationen (AFUR) som utfärdats av utrikesministern den 2 maj 1967.

Bestämmelserna i lagen, som i fortsättningen kallas 1973 års lag, ansluter sig i huvudsak till vad som redan tidigare gällde. Till grund för lagen låg en UD-promemoria. Ett skäl till att en särskild lag infördes var enligt förarbetena (prop. 1972:132 s. 151 och 200) bl.a. att biståndsverksamheten fått en sådan omfattning och betydelse att det var lämpligt att de viktigaste bestämmelserna fastslogs i lag. I lagen ändrades gällande regler för bistånd i brottmål så att de skulle överensstämma med principerna för den rättshjälpsreform, som genomfördes samtidigt som 1973 års lag.

Lagen har ändrats fem gånger ( SFS 1975:1303, 1978:273, 1982:28, 1994:58 och 1995:29). Lagtexten i den senaste lydelsen återges i bilaga 2.

2.4.2. Gällande bestämmelser om ekonomiskt bistånd

De grundläggande normerna om ekonomiskt bistånd finns i 1973 års lag. Bestämmelserna i lagen har delats upp efter de båda formerna av bistånd, allmänt ekonomiskt bistånd och bistånd i brottmål.

Allmänt ekonomiskt bistånd kan enligt 1 § i lagen lämnas antingen i form av tillfälligt ekonomiskt bistånd eller i form av varaktigt ekonomiskt bistånd. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan lämnas i akuta nödsituationer medan varaktigt ekonomiskt bistånd kan betalas ut i form av periodiskt understöd till svenska medborgare, som är bosatta utomlands och som på grund av ålder, sjukdom eller annan omständighet inte kan försörja sig.

Bestämmelserna om varaktigt ekonomiskt bistånd behandlas närmare i kap. 12.2.

Lagen innehåller i 4 § bestämmelser om ekonomiskt bistånd i brottmål. Enligt bestämmelsen är en svensk medborgare, som är bosatt i Sverige och som anhållits, häktats eller av någon annan anledning berövats friheten genom beslut av domstol eller annan myndighet i utlandet, berättigad att få ekonomiskt bistånd i den utsträckning som behövs för att han eller hon ska beredas ett tillfredsställande rättsskydd. Biståndet får omfatta kostnad för utredning och bevisning samt för ersättning till försvarare, rättegångsbiträde, ombud eller tolk. Innehållet i denna bestämmelse behandlas närmare i kap. 14.3.3.

I 4 a § i lagen finns en bestämmelse om rätt till ekonomiskt bistånd till den som blivit utsatt för våldsbrott utomlands. Bistånd ska lämnas om det behövs för att personen ska kunna ta till vara sin rätt. Denna bestämmelse behandlas närmare i kap. 15.3.

Både när det gäller tillfälligt ekonomiskt bistånd och varaktigt ekonomiskt bistånd är biståndstagaren i princip återbetalningsskyldig. UD kan dock jämka eller efterge betalningsskyldigheten. För återbetalning av bistånd i brottmål och bistånd till brottsoffer gäller särskilda bestämmelser. Bestämmelserna om när biståndet ska betalas tillbaka finns i 2, 5, 5 a och 6 §§ i lagen. Dessa bestämmelser behandlas närmare i kap. 25.2.1.

Enligt 8 § kan bistånd enligt bestämmelserna i lagen lämnas till en flykting eller statslös person i den utsträckning som regeringen bestämmer. Frågan om när bistånd kan lämnas till den som är flykting eller statslös behandlas närmare i kap. 13.

Lagen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter om det allmänna ekonomiska biståndet. Regeringen har i IFUR delegerat till Regeringskansliet (UD) att utfärda sådana föreskrifter.

UD har utfärdat föreskrifter om följande ämnen:

ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. (UF 1990:2), åtgärder vid dödsfall i utlandet (UF 1987:12), överföring av medel till nödställda i utlandet (UF 1988:6), ekonomiskt bistånd i brottmål m.m. (UF 1990:3) bistånd till medborgare i medlemsländerna i Europeiska unionen (1996:9) bistånd åt medborgare i Island och Norge (UF 2000:7).

UD har också lämnat allmänna råd till föreskrifterna i Rättshandbok I: Biträde åt enskilda och myndigheter (RättsH I).

2.4.3. Tillfälligt ekonomiskt bistånd

Huvudsyftet med det tillfälliga ekonomiska biståndet är att göra det möjligt för en svensk medborgare som är bosatt i Sverige att återvända till Sverige efter en tillfällig utlandsvistelse. En svensk medborgare som är bosatt utomlands kan därför normalt inte få sådant bistånd. Enligt UD:s praxis anses en person ha hemvist utomlands om han eller hon avregistrerats från folkbokföringen som utflyttad. Man väger också in andra faktorer som vistelsetiden och avsikten med vistelsen utomlands, vederbörandes anknytning till ett vistelseland genom arbete, släktrelationer, fastighetsinnehav m.m.

Om den biståndssökande befinner sig i ett annat nordiskt land eller i ett land till vilket han eller hon har stark anknytning, kan tillfälligt ekonomiskt bistånd bara beviljas om det föreligger särskilda skäl (2 § UF 1990:2). Bakgrunden till det är enligt kommentarerna i RättsH I (p. 4.2.) följande:

Om man vistas i ett annat nordiskt land bekostar det nordiska vistelselandet som regel sjukvård och hemsändning av personer, som inte själva har möjlighet att betala detta. Det

sker i enlighet med överenskommelser som har ingåtts mellan de nordiska länderna. Den som har en nära anknytning till vistelselandet, t.ex. genom anhöriga som är bosatta där eller som själv är eller har varit medborgare i vistelselandet, har oftast möjligheter att på egen hand reda upp sin situation med hjälp av anhöriga eller landets myndigheter.

Begreppet nödställd

För att tillfälligt ekonomiskt bistånd ska kunna beviljas måste sökanden vara nödställd. Med nödställd avses en person som på grund av sjukdom, stöld, rån eller någon annan olycklig omständighet saknar medel för sin hemresa och nödvändiga utgifter i samband med resan eller för sjukvård (2 § UF 1990:2).

Med uttrycket olycklig omständighet avses enligt praxis att en sökande utan att själv rå för det har råkat i en situation som han eller hon inte kan klara av. Om den situation man hamnat i kan anses som självförvållad, får man som regel inte något bistånd. En person som ger sig ut på en utlandsresa utan att vidta rimliga försiktighetsåtgärder för att kunna återvända, t.ex. genom att förse sig med en returbiljett, teckna en reseförsäkring eller ha med sig resecheckar eller kreditkort kan inte utan vidare få ekonomiskt bistånd.

En annan förutsättning för att bistånd ska kunna lämnas är att sökanden har reglerat eventuella tidigare skulder till UD och inte har missbrukat tidigare bistånd.

Vad får tillfälligt ekonomiskt bistånd avse?

Av UD:s föreskrifter (UF 1990:2) och allmänna råd (RättsH I) framgår att tillfälligt ekonomiskt bistånd får avse:

1. Kostnader för hemresa på billigaste sätt till närmaste svenska gränsort. Bistånd för resa till hemorten i Sverige kan medges om det finns särskilda skäl. Man kan inte få bistånd för att kunna fortsätta vistelsen utomlands eller för att betala hotellskulder eller andra skulder.

2. Nödvändiga utgifter för kost och logi före hemresan om den inte kan påbörjas omedelbart. Det kan t.ex. vara fråga om en person som har en hemresebiljett som inte går att boka om.

3. Andra nödvändiga utgifter för hemresan, t.ex. kostnader för provisoriskt pass, passfoto och visering.

4. Kostnader för sjukvård och hemtransport av sjuka. I vissa fall kan också den som blir sjuk eller skadas i utlandet få bistånd för läkar- och sjukhusvård. Det gäller under förutsättning att vederbörande inte själv kan ordna så att vården betalas. Det ska vara fråga om billigast möjliga vård utan att omsorgen om tillfrisknandet åsidosätts. I första hand ska vistelselandets skyldigheter att lämna vård t.ex. på grund av avtal med Sverige, utnyttjas. Bistånd för att transportera hem en sjuk eller skadad person som är bosatt i Sverige, kan också ges om sjukdomen eller skadan är allvarlig och adekvat vård inte ges på plats. Det gäller om personen är oförsäkrad och själv saknar pengar att betala transporten. Bistånd kan också lämnas om sjukdomen kan väntas bli långvarig och de vårdkostnader som garanteras av utrikesförvaltningen blir höga.

5. Bistånd kan också lämnas för evakuering till en säker plats i samband med en krigs- eller krissituation. Det behöver inte vara fråga om en resa till Sverige, utan det kan ofta räcka med en transport till en säker plats inom landet eller till ett grannland.

2.5. Hjälp till självhjälp

Med tanke på att det ekonomiska biståndet, som ju är ett lån från staten av skattemedel, är en yttersta utväg gäller det att i första hand se till att den som söker hjälp själv klarar upp sin situation. Det kan t.ex. ske genom råd om hur man kan föra över pengar från Sverige. Utlandsmyndigheten kan hjälpa till med att kontakta anhöriga eller försäkringsbolag. Den kan bistå vid en nödsituation, olyckshändelse, akut sjukdom och dödsfall. Många utlandsmyndigheter har utarbetat handledningar i hur man på respektive ort ska kunna kontakta banker, hotell, sjukhus, advokater, polisstationer m.m. Först när alla möjligheter till självhjälp är uttömda kan det i nödfall och under de förutsättningar som beskrivits ovan bli aktuellt att lämna ekonomiskt bistånd.

2.6. Överföring av pengar

Utlandsmyndigheten kan hjälpa till med att föra över pengar från Sverige. Det kan röra sig om medverkan vid förmedling av skadeersättning från ett försäkringsbolag eller överföring av privata medel för något angeläget ändamål, t.ex. hemresa eller sjukvårdskostnader. Det får bara ske om myndigheten bedömer att överföringen inte kan ske på något annat lämpligt sätt (UF 1988:6).

2.7. Åtgärder vid dödsfall utomlands

De åtgärder som en utlandsmyndighet ska vidta vid dödsfall varierar mycket beroende på t.ex. om den avlidne var bosatt i Sverige eller i utlandet, om de närmast anhöriga är bosatta i Sverige eller i utlandet och om den avlidne hade en gällande försäkring eller inte.

Utlandsmyndigheterna och UD har ofta en viktig uppgift när det gäller att se till att de anhöriga blir skyndsamt underrättade om dödsfallet. Det kan också röra sig om att förvissa sig om den avlidnes identitet, skaffa fram ett intyg om dödsorsaken, underrätta försäkringsbolag och ombesörja hemsändning av den avlidnes kvarlevor eller lokal begravning (UF 1987:12) .

Lokal begravning på statsverkets bekostnad medges som regel när en i Sverige bosatt avliden svensk medborgare var oförsäkrad och medellös och varken anhöriga eller landets myndigheter kan bekosta eller svara för hemtransporten av kvarlevorna eller en lokal begravning. Detsamma gäller undantagsvis när en svensk medborgare bosatt i utlandet avlider. Det kan t.ex. förekomma ifråga om en person som fått varaktigt ekonomiskt bistånd. När en i Sverige bosatt utländsk medborgare har avlidit utomlands bekostas den lokala begravningen endast i yttersta undantagsfall. Utlandsmyndigheten uppdrar åt en lokal begravningsbyrå att ordna billigaste värdiga begravning.

2.8. Efterforskning av försvunna personer

Utlandsmyndigheterna kan också i vissa fall hjälpa till med att efterforska personer som tillfälligt vistas utomlands och som anmälts som försvunna av anhöriga. Det kan ske genom kontakter med lokala polismyndigheter, gränsmyndigheter, platser där

svenskar brukar vistas, t.ex. vandrarhem, Svenska Kyrkan i utlandet (SKUT) och turist- eller ungdomscentra.

UD och utlandsmyndigheterna kan också bistå på olika sätt i ärenden där svenska medborgare kidnappats och hålls som gisslan.

2.9. Ärenden om olovligt bortförda barn

UD handlägger varje år flera ärenden om olovliga bortföranden av barn. Det gäller fall då en förälder utan lov för med sig sitt barn till ett annat land för att undanhålla den andra föräldern vårdnaden om barnet. Det kan också gälla fall då en förälder utan lov håller kvar barnet i ett annat land efter utgången av en umgängestid eller efter det att en domstol beslutat att den andra föräldern ska ha vårdnaden. De flesta ärendena handläggs enligt 1980 års Haagkonvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn (SÖ 1989:7).1

För närvarande är ett 60-tal stater anslutna till konventionen. UD är centralmyndighet i Sverige för Haagkonventionen. Det innebär att UD korresponderar direkt med motsvarande centralorgan i andra konventionsländer. Utlandsmyndigheterna blir därför i regel inte inblandade i ärenden som rör olovligt bortförda barn, om barnets förts till eller kvarhålls i ett land som är med i konventionen.

Utlandsmyndigheterna kan dock bli inblandande i ärenden där ett barn förts till ett land som inte är anslutet till konventionen. Utlandsmyndigheten kan då få till uppgift att försöka ta reda på var barnet befinner sig och undersöka om barnet kan återföras till Sverige. Utlandsmyndigheten kan också på olika sätt bistå den drabbade föräldern med kontakter och upplysningar m.m.

1

Se ”Bortförda och kvarhållna barn i utlandet”, april 1999 i skriftserien ”UD info” som kan beställas från UD.

3. Socialförsäkring och konventioner om social trygghet

3.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att beskriva under vilka förutsättningar svenska medborgare, som är bosatta i utlandet, omfattas av svensk socialförsäkring. De bestämmelser som är av intresse i detta sammanhang finns dels i den svenska lagstiftningen och principerna för samordning av EU-ländernas regler för social trygghet, dels i internationella konventioner om social trygghet m.m. som Sverige har anslutit sig till.

3.2. Sammanfattning

Inom EU/EES-området gäller principen om likabehandling av medborgare i unionen i vilket land de än bosätter sig. De avtal om social trygghet som Sverige ingått med många länder, är olika till sitt innehåll bl.a. beroende på olikheter i ländernas sjukvårds- och socialförsäkringssystem.

Oftast omfattas individen, då nationella villkor är uppfyllda, av bosättningslandets socialförsäkring. I länder med vilka Sverige inte har något avtal om social trygghet finns ingen garanti för likabehandling med landets egna medborgare och ingen rätt att lägga samman intjänade förmåner från hemlandet med dem man kan tjäna in i bosättningslandet och heller ingen rätt att behålla en intjänad förmån när man flyttar. De som blir sjuka kan få vård i enlighet med de regler som gäller i det land där de bosatt sig. Endast i undantagsfall kan svenska staten ge bistånd till sjukvård enligt 1973 års lag.

3.3. Den nya socialförsäkringslagen

Från den 1 januari 2001 gäller en ny socialförsäkringslag (1999:799). Socialförsäkringen delas in i en bosättningsbaserad försäkring, som avser garantibelopp och bidrag, och en arbetsbaserad som gäller vid inkomstbortfall. Bara ett försäkringsvillkor gäller för vardera försäkringsgrenen: bosättning eller arbete. Varken svenskt medborgarskap eller inskrivning i försäkringskassa är längre något försäkringsvillkor.

Bosättningsbaserade förmåner

Den som är bosatt i Sverige och lämnar landet ska anses vara bosatt här om det kan antas att vistelsen utomlands inte kommer att vara mera än ett år. Undantag är arbetstagare som av en statlig arbetsgivare skickas till ett annat land för att arbeta där för arbetsgivarens räkning. Arbetstagaren anses då bosatt i Sverige under hela utsändningstiden. När en annan stat som arbetsgivare sänder någon att arbeta för arbetsgivarens räkning i Sverige ska denna person inte anses vara bosatt här.

En biståndsarbetare, som arbetar för ett svenskt trossamfund eller en ideell organisation, ska betraktas som bosatt i Sverige om utlandsvistelsen planeras vara högst fem år. Studenter som är bosatta i Sverige och bedriver studiestödsberättigad utbildning utomlands eller har utbildningsbidrag för doktorander i ett annat land anses som bosatta i Sverige så länge studierna pågår.

Dessa regler gäller även medföljande make/maka, sambo och barn under 18 år.

Förmåner som baseras på bosättning är t.ex. föräldrapenning på garantinivå och folkpension i form av förtidspension och efterlevandepension beräknad i förhållande till det antal år, som man har tillgodoräknats som bosättningstid i Sverige. Hit hör också allmänna barnbidrag, bostadsbidrag, underhållsstöd och handikappersättning.

Arbetsbaserade förmåner

Den som förvärvsarbetar i Sverige eller bedriver näringsverksamhet med fast driftställe här omfattas av de arbetsbaserade socialförsäkringsförmånerna.

Arbete utomlands för en arbetsgivare som har verksamhet i Sverige räknas som arbete i Sverige om arbetstagaren är utsänd av arbetsgivaren och arbetet kan antas vara högst ett år. Den som är bosatt i Sverige och av en statlig arbetsgivare sänds ut för att arbeta för arbetsgivarens räkning omfattas av de arbetsbaserade försäkringsförmånerna under hela utsändningstiden.

Till de arbetsbaserade förmånerna hör bland annat sjukpenning och havandeskapspenning, arbetsskadeförsäkring, föräldrapenning över garantinivån och tillfällig föräldrapenning, inkomstgrundad ålderspension, tilläggspension i form av förtidspension och efterlevandepension beräknad efter det antal år som man får tillgodoräkna sig pensionspoäng för tilläggspension.

Den arbetsrelaterade försäkringen upphör att gälla tre månader efter det att arbetet har upphört av någon annan anledning än semester, ferier eller annat uppehåll (s.k. efterskyddstid). Försäkringen kan upphöra att gälla tidigare om man tar ett arbete i ett annat land och där omfattas av motsvarande försäkring. För biståndsarbetare som genom utlandsarbete inte omfattas av de arbetsbaserade förmånerna gäller att efterskyddstiden börjar löpa först vid återkomsten till Sverige om utlandsvistelsen varat högst fem år.

3.4. Socialförsäkringen i EU

En viktig princip för den europeiska unionen är fri rörlighet för personer mellan länderna i unionen. Det innebär inte bara att direkta hinder för rörligheten över gränserna avskaffas, utan också att omständigheter som försvårar för människor att använda sig av den fria rörligheten, ska undanröjas. Dit hör risken att förlora sin sociala trygghet om man flyttar inom unionen.

För att underlätta för dem som flyttar mellan länderna finns ett detaljerat regelsystem för samordning av ländernas regler för social trygghet. Ambitionen är inte att skapa enhetliga regler inom unionen men genom samordning kan man undvika att personer som tjänat in rättigheter till en förmåner i ett land, går miste om dem när de flyttar till ett annat land och man förhindrar att personer som flyttar mellan EU-länderna uppbär dubbla förmåner. Man kan också garantera den som flyttar till ett annat medlemsland rätt till socialförsäkringsförmåner i det nya landet i enlighet med de villkor som gäller där. Bestämmelserna gäller för den som flyttar

mellan EU/EES länderna och som är medborgare i något av länderna och som omfattas av ett eller flera av ländernas lagstiftning för socialförsäkringar. Reglerna för samordning bygger på fyra principer:

1. Likabehandling. Om man är bosatt eller arbetar i ett annat EU/EES- land än det som man är medborgare i har man samma rättigheter och skyldigheter i socialförsäkringssystemet som landets egna medborgare. Det gäller även statslösa personer eller flyktingar med uppehållstillstånd i något av länderna. Familjemedlemmar och efterlevande till den som är bosatt, arbetar eller som är statslös eller flykting omfattas av dessa regler oavsett medborgarskap. Om det i ett lands lagstiftning finns villkor om krav på medborgarskap för att få del av en social förmån så kan detta inte åberopas när det gäller personer som omfattas av förordningen.

2. Sammanläggningsprincipen. Den tid som man har varit försäkrad, arbetat eller varit bosatt i ett EU/EES–land kan läggas samman med motsvarande försäkringstid i något annat av länderna om det behövs för att man ska kunna få rätt till en socialförsäkringsförmån.

3. Exportabilitet - rätten att behålla en intjänad förmån när man flyttar. Den som har tjänat in rätten till pension och vissa andra förmåner i ett land har rätt att behålla dessa när han eller hon flyttar till ett annat EU/EES land. Det gäller t.ex. förmåner vid invaliditet, vid arbetsskada eller olycksfall i arbetet eller dödsfall på grund av arbetsskada. Det gäller också stöd till efterlevande.

4. Andelsberäkning. Den som arbetat eller bott i mer än ett EU/EES–land och tjänat in rätt till pension i flera länder, har rätt till en proportionellt beräknad pension från varje land.

Huvudregeln är att den som förvärvsarbetar är försäkrad i det land där arbetet utförs oavsett om man är bosatt i ett annat land. Om en person som arbetar i Danmark är bosatt i Sverige tillsammans med sin familj är hela familjen försäkrad i Danmark. Om båda makarna arbetar i olika länder är de försäkrade var för sig i de länder de arbetar i.

Den som är utsänd av sin arbetsgivare att arbeta i ett annat EU/EES–land kan ansöka om att få tillhöra svensk socialförsäkring

under utsändningstiden om den varar högst ett år. Om arbetet varar längre än så kan man ansöka om förlängning i högst ett år till.

Den som arbetar och är bosatt i ett annat EU/EES–land har rätt till sjukvård på samma villkor som landets egna medborgare. I de fall arbetsland och bosättningsland inte är desamma, har arbetstagaren som då är s.k. gränsarbetare, rätt att välja i vilket av länderna han eller hon vill ha sjukvård. Arbetslandet bekostar sjukvården. Den som får barn under utlandsvistelsen har rätt till föräldrapenning i enlighet med reglerna i det land där man arbetar.

Den som är arbetslös och vill söka arbete i ett annat EU/EESland kan få samma arbetslöshetsersättning som skulle ha betalats ut i Sverige. Förutsättningen är att man registrerar sig som arbetssökande i det nya landet och kan visa ett intyg på att man uppfyller kraven på arbetslöshetsersättning i Sverige.

Den som studerar i ett annat EU/EES land har rätt till sjukförmåner i det land där man studerar på hemlandets bekostnad. Förvärvsarbetar man parallellt betraktas man som anställd/egenföretagare och omfattas av socialförsäkring i arbetslandet.

En pensionär som bosatt sig i ett annat EU/EES–land har rätt till samma pension som om han eller hon bodde kvar i Sverige. Men bostadsbidrag kan inte betalas ut till den som bosatt sig utomlands. Rätten till sjukvård gäller som för bosättningslandets egna medborgare. Det är dock det pensionsutbetalande landet som bär kostnadsansvaret för sjukvården i pensionärens bosättningsland Om en pensionär registrerats hos försäkringskassan i det nya landet men tillfälligt befinner sig i ett annat EU/EES-land har han eller hon rätt till akut och nödvändig sjukvård där men inte planerad vård. Det gäller även vid tillfällig vistelse i Sverige.

Sverige har sedan tidigare överenskommelser om social trygghet med samtliga europeiska länder utom Belgien, Irland och Liechtenstein. Bestämmelserna om samordning av EU-ländernas regler om social trygghet ersätter i stort sett behovet av dessa konventioner. Men det kan finnas bestämmelser som går utöver de regler som gäller inom EU. Konventionerna gäller framför allt personer som inte är medborgare i något medlemsland men som i övrigt omfattas av lagstiftningen i något av de avtalsslutande länderna.

3.5. Konventioner om social trygghet och om socialt bistånd mellan de nordiska länderna

Mellan Sverige, Norge, Finland och Island finns en konvention om social trygghet från år 1992 samt en konvention om socialt bistånd och sociala tjänster från år 1994.

Konventionerna omfattar alla som är bosatta eller lagligen uppehåller sig i något nordiskt land. Den som behöver omedelbart socialt bistånd och sociala tjänster ska få det i vistelselandet i enlighet med den lagstiftning som gäller där. En nordisk medborgare kan inte sändas hem på grund av sitt behov av socialt bistånd om familjeförhållandena, anknytningen till bosättningslandet eller andra omständigheter talar för att han eller hon bör få stanna där. Under inga omständigheter kan personen sändas hem om han eller hon lagligen varit bosatt i landet de senaste tre åren.

3.6. Konventioner om social trygghet med länder utanför EU/EES-området

Den som bosätter sig i ett land utanför EU/EES-området, omfattas oftast av bosättningslandets socialförsäkringssystem i enlighet med de nationella regler som gäller. Med en rad länder har Sverige ingått särskilda avtal om social trygghet vilket bl.a. ger bosatta svenskar rätt till likabehandling med landets egna medborgare och rätt att lägga samman intjänade förmåner från Sverige med dem som intjänas i bosättningslandet. För närvarande har Sverige sådana avtal med USA, Chile, Israel, Kroatien, Slovenien, Kanada, Kap Verde, Marocko, Québec, Schweiz och Turkiet.

Innehållet i dessa konventioner varierar mycket, bl.a. beroende på att sjukvårds- och socialförsäkringssystemen är olika i olika länder. Konventionerna med USA och Chile gäller till exempel bara pensioner. Det innebär att den som arbetar i dessa länder får lägga samman intjänade pensionsförmåner med förmåner som tjänats in i Sverige.

Överenskommelser om sjukvårdsförmåner finns med Algeriet, Australien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Québec, och Ungern. I Ungern gäller överenskommelsen bara vid intagning på sjukhus.

3.7. Sjukvårdsförmåner vid tillfällig vistelse utomlands

En person som är bosatt i Sverige och tillfälligt vistas i ett annat EU/EES-land, förblir inskriven i den svenska försäkringskassan. Den som blir akut sjuk under semester i ett annat EU/EES-land har rätt till offentlig sjukvård på de villkor som gäller för medborgare i det land man besöker. Någon ersättning för hemtransport av sjuka eller avlidna lämnas inte enligt EU/EESregler.

I de länder utanför EU/EES som Sverige har sjukvårdskonventioner med kan en i Sverige bosatt person ha rätt till sjukvårdsförmåner på samma villkor som gäller andra försäkrade i det land man befinner sig. Rättigheterna varierar beroende på konventionernas innehåll och olikheter i sjukförsäkringssystemen i olika länder.

En person bosatt i Sverige som blir sjuk under tillfällig vistelse utanför EU/EES–området, i ett land med vilket Sverige saknar avtal om sjukvård, kan inte få sina kostnader ersatta vare sig från försäkringskassan i Sverige eller från vistelselandet.

4. Hur handläggs konsulära biståndsärenden?

4.1. Inledning

Konsulära biståndsärenden handläggs i nära samarbete mellan utlandsmyndigheterna och Utrikesdepartementets enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden (UD-KC), i fortsättningen kallad UD:s konsulära enhet.

På utlandsmyndigheterna beskrivs ibland det konsulära arbetet som lågprioriterat i den meningen att det sällan anses särskilt meriterande att arbeta med och har låg status. Samtidigt är frågorna högprioriterade eftersom de ibland kräver att allt annat arbete på myndigheten läggs åt sidan. En större olycka, naturkatastrof eller annat akut ärende kan innebära att samtliga ambassadens eller konsulatets tjänstemän måste engageras.

Följande framställning syftar till att ge en skissartad bild av de biståndskonsulära ärendena. Det är inte en beskrivning av verkliga ärenden utan av fiktiva ”typärenden” för att illustrera hanteringen av de biståndsärenden som inte är rena rutinärenden eller allmän rådgivning och kan skötas på utlandsmyndigheterna utan inblandning av UD. De problem som illustreras i nedanstående exempel diskuteras närmare, bland annat i följande kapitel : kapitel 16 om resenärer med psykiska och sociala problem, kapitel 14 om bistånd i brottmål, kapitel 15 om brottsoffer, kapitel 13 om dubbelt medborgarskap, kapitel 18 om information till allmänheten och media samt kapitel 21 om researrangörers och transportörers ansvar.

4.2. Sammanfattning

Varje enskilt konsulärt ärende är unikt eftersom det handlar om nödställda människor med olika problem och olika förmåga och förutsättningar att själva bidra till lösningen av sina problem. Situationen är ofta akut och kräver omedelbara insatser. Inte sällan

handlar det bokstavligen om liv och död. Svårt psykiskt eller fysiskt sjuka människor som behöver vård, brottsoffer som behöver hjälp och stöd, personer som är anklagade för brott eller sitter i fängelse, svenskar som försvunnit utomlands, skadade eller avlidna som ska transporteras hem.

4.3. Tio konsulära biståndsärenden

1. Polisen i Bangkok meddelar svenska ambassaden att de tagit hand om en svensk medborgare som uppträtt hotfullt och störande på sitt hotell. Mannen som enligt polisen förefaller mentalt störd, har slagit sönder inredningen i hotellets bar. Polisen har fört honom till ett mentalsjukhus.

Ambassadens konsulära handläggare besöker mannen och försöker få en bild av hans tillstånd och uppgifter om hans namn, födelsedata, namn på anhöriga i Sverige, tidigare sjukhusvistelser, läkarkontakter eller andra vårdkontakter.

UD:s konsulära enhet meddelas per fax, e-mail eller telefon om mannens belägenhet.

Har han en giltig reseförsäkring? Om så är fallet, kan SOS-International (i fortsättningen kallat SOS) eller Euro–Alarm ta ansvar för att han får vård och hemtransport, såvida hans försäkringsbolag inte hävdar att han var sjuk redan vid utresan och att hans tillstånd därför måste betraktas som förväntat (se kap 23.9). Försäkringsbolaget kan också hävda att han själv försatt sig i sin situation, eftersom han använt droger eller alkohol eller inte tagit den medicin han normalt tar för att motverka psykiska symptom.

Har han gjort sig skyldig till skadegörelse eller annat brott? I så fall kan han bli ställd till ansvar och skadeståndsskyldig. Han kan behöva ett juridiskt ombud och frågan om bistånd till advokat kan bli aktuell. Kan han få en offentlig försvarare som ger honom ett tillfredsställande rättsskydd? Vilket straff riskerar han?

Har hans tillstånd att vistas i Thailand gått ut? I så fall måste han transporteras hem så snart läkaren på plats anser det möjligt. Om piloten på flygplanet bedömer att den sjuke genom sitt tillstånd kan äventyra flygsäkerheten, kan han dock vägra att ta honom ombord utan eskort.

Vem kan åta sig att eskortera honom hem? Finns det någon läkare eller annan vårdkontakt i Sverige som kan åta sig att resa dit för att hämta honom? Eller finns det någon person i Thailand som kan åta sig att ta med honom till Sverige?

Vill mannen själv resa hem? Om han inte vill det och inte kan övertalas att göra det kan det uppstå en situation där han placeras i immigrationshäkte i Bangkok sedan hans tillstånd att vistas i landet gått ut. Förhållandena i immigrationshäktet kan vara mycket påfrestande i synnerhet för en psykiskt skör person.

Vem ska betala? De konsulära handläggarna såväl på utlandsmyndigheten som på UD försöker i första hand bistå med hjälp till självhjälp. Har mannen en god man i Sverige som kan föra över pengar för vård och hemtransport och eventuella advokatkostnader? Har han släktingar eller vänner som kan hjälpa till? Kan socialtjänsten i hans hemkommun hjälpa till eller sjukhuset där han vårdats?

Ett fall som detta kan bli mycket komplicerat, tidskrävande, svårlöst och kostnadskrävande. Mannen själv blir i princip återbetalningsskyldig för hela det belopp som betalats ut från UD för vård, hemtransport, advokat etc.

2. En turistbuss med passagerare från hela Norden har kört av vägen i Italien.

Informationen kan ha kommit till UD via en person som haft kontakt med en anhörig som varit passagerare på bussen och ringt hem på mobiltelefon. UD kontaktar ambassaden i Rom och ber personalen där att undersöka med polisen, vad som har hänt. Förhoppningsvis hade bussföretaget en försäkring som gör att SOS eller Euro-Alarm kan kopplas in och ta hand om skadade och döda.

Skadade har alltid rätt till akutvård i ett annat EU-land. Men hemtransport måste den skadade själv via sin försäkring stå för. Den som saknar försäkring måste själv bekosta hemtransport eller förmå någon anhörig att betala den. Ambassaden försöker så snabbt som möjligt få fram namn på skadade eller avlidna svenskar. Så fort bekräftade uppgifter finns meddelas UD. UD kontaktar polisen i de avlidnas hemkommuner. Polisen besöker anhöriga, ibland i sällskap med en präst för att personligen framföra dödsbud. Information om vad som hänt går till UD:s press- och informationsenhet. Där tar man emot samtal från media. Inga namn på skadade eller avlidna lämnas ut förrän anhöriga har underrättats. Om de avlidna eller skadade har en reseförsäkring

eller en hemförsäkring bekostas hemtransporten i allmänhet av försäkringen. Annars måste anhöriga bekosta transporten. Dödsbevis och dödsorsak för avlidna skickas med kistan eller sänds till UD.

3. En familj med tre barn 4, 6 och 14 år gamla kontaktar honorärkonsuln på Rhodos och säger att de inte har några pengar till mat och inga biljetter hem. Familjen har varit turister på ön i tre veckor.

Konsuln på Rhodos kontaktar ambassaden i Aten och upplyser om familjens belägenhet. Familjen uppger att de inte har några tillgångar, inga släktingar hemma som kan skicka pengar och inga arbetsgivare som kan skicka förskott på lön.

Normalt finns ingen rätt till ekonomiskt bistånd för den som själv försatt sig i sin situation. Ambassaden eller konsulatet kan bistå med hjälp till självhjälp, ”collect call” till anhöriga som kan sända pengar, hjälp med överföring av pengar från bankkonto hemma eller andra åtgärder men inte med ekonomiskt bistånd.

Om familjen lever på socialbidrag, kontaktas socialtjänsten i familjens hemkommun angående pengar till hemresa. Eftersom familjen har små barn kan det tänkas att socialtjänsten tar på sig kostnaden. Men det är långt ifrån säkert. I annat fall görs förnyade försök att få föräldrarna att själva komma på någon som kan låna dem pengar för hemresan. Kanske kan de klara sig tills barnbidrag eller andra bidrag kommer. Ibland ger konsulatet ett mindre lån till mat. Familjen hänvisas i övrigt till grekiska sociala myndigheter för bistånd till uppehälle.

Om barnen far illa blir frågan om att hitta en lösning mera akut. Om sociala myndigheter inte bekostar hemresan och alla möjligheter att finna andra finansiärer uttömts och om omständigheterna i övrigt är sådana att en snabb lösning måste till, kan ekonomiskt bistånd för hemresa beviljas av ambassaden. Om familjen redan tidigare har en skuld till UD finns de dock på den lista som förs på UD över biståndstagare som inte betalat tillbaka utbetalat bistånd. De kan då i princip inte få ytterligare bistånd.

4. Polisen i Amsterdam kontaktar svenska generalkonsulatet och meddelar att en 54–årig svensk medborgare bosatt i Eslöv har hittats död på en bordell.

Ibland informerar polisen svenska kollegor via Interpol. När konsulatet får kännedom om fallet kontaktas ambassaden i Haag

som meddelar UD. Man försöker så snabbt som möjligt få fram personuppgifter, dödsorsak och namn på anhöriga i Sverige. Detta kan man få genom polisens jourcentral. När det gäller en person i övre medelåldern, kontaktas i första hand hans hustru eller vuxna barn. Dessa kan i sin tur avgöra hur föräldrar, som sannolikt är gamla, ska underrättas.

UD:s press- och informationsenhet informeras och alla samtal från pressen hänvisas dit. Polisen besöker anhöriga och ger dödsbudet. Huvudregeln är att namn på skadade och avlidna utomlands bekräftas till medierna när anhöriga har underrättats. I ett fall som detta kan man dock göra bedömningen att det föreligger sekretess enligt 9 kap.11 §sekretesslagen (1980:100) eftersom ”den enskilde eller någon honom närstående skulle lida skada eller men om uppgiften röjs.” Man kan då välja att från UD:s sida endast bekräfta t.ex. att en 54–årig man från Sydsverige hittats död på en bordell.

Hur ska hemtransport av den döde ske? Hade han en försäkring som täcker kostnaderna? Kan någon anhörig annars bekosta hemtransporten?

5. En svensk medborgare född i Iran har fängslats under ett besök hos släktingar i sitt forna hemland.

En person som en gång blivit iransk medborgare betraktas ofta av den iranska staten som medborgare i landet för all framtid. När han återvänder till sitt forna hemland behandlas han av iranska myndigheter som iransk medborgare även om han blivit medborgare i ett annat land. Om han blir fängslad underrättas inte svenska ambassaden eftersom man inte erkänner hans svenska medborgarskap. Svensk ambassadpersonal har mycket små möjligheter att under sådana omständigheter ingripa till skydd eller stöd för en svensk medborgare.

6. En 23-årig svenska ringer ambassaden i New Delhi och säger att hon har blivit rånad och våldtagen och att hennes jämnåriga väninna och ressällskap är försvunnen.

Ambassaden tar emot henne och utser kanske någon på ambassaden att vara hennes kontaktperson, följa med henne till polisen, se till att hon får en läkarundersökning och att hon får det stöd och den hjälp hon behöver. I vissa länder är synen på våldtäkt olik den svenska och kontaktpersonens stöd är då extra viktigt i mötet med sjukvård och polis. Svenska Kyrkan i utlandet (SKUT)

kan också hjälpa till med stödsamtal. Om hon har en försäkring kan anmälan till SOS göras och om så behövs kan SOS se till att hon får psykologisk hjälp av en kristerapeut som också kan hjälpa till med eskort hem om läget är allvarligt.

På ambassaden kan hon få hjälp att kontakta anhöriga hemma. Kanske behöver hon stanna i landet till en eventuell rättegång och behöver då också ett målsägarbiträde. I första hand undersöker ambassadens konsulära handläggare om indiska staten tillhandahåller detta. I andra hand om hennes reseförsäkring eller hemförsäkring täcker kostnader för det. I tredje hand kan hon få rättshjälp i Sverige. Hon kan då själv utse en advokat i Sverige som ansöker om rättshjälp. Advokaten kan se till att hon får en värdering av de skador hon lidit.

När det gäller hennes väninna och ressällskap som försvunnit kan det bli fråga om en efterforskning. Det beror på vilka omständigheterna var när hon försvann. Finns det skäl att tro att hon inte helt frivilligt har rest vidare på egen hand? Vilken resväg var planerad? Hade hon bestämt hemresedag? Genom att ta kontakt med flygbolaget kan man ta reda på om hon varit ombord på det plan hon planerat att resa med. Eventuellt kan man ta kontakt med hennes föräldrar och säga att deras dotter och hennes väninna har kommit ifrån varandra under sin resa. Kanske har hon hört av sig till föräldrarna. Om inte kan de kanske försöka få kontakt med henne och be henne höra av sig till ambassaden.

7. En orolig mamma ringer UD och vill ha hjälp att finna sin son som är på resa i Asien och inte har hört av sig på tre veckor.

I första hand gäller det att ge mamman råd om hur hon själv kan försöka ta reda på var sonen befinner sig. Hade han någon resplan som hon känner till? Om inte kanske någon av hans kamrater vet. Hon kan höra med banken om hon kan få ut uppgifter därifrån om när han gjorde sitt sista bankomatuttag.

Kanske befinner han sig helt enkelt i ett land som det inte är så lätt att ringa, faxa eller skicka e-mail från. Detta kan vara förklaringen till att han inte har hört av sig.

Om det visar sig att han inte på lång tid gjort något uttag från bankomat och om det går att få fram uppgifter om i vilket land han bör befinna sig, kan en efterforskning göras. UD skickar då en blankett för modern att fylla i. Den skickas vidare till ambassaden eller konsulatet i det land den försvunne tros befinna sig. Ambassaden kan sända den vidare till sina honorärkonsulat för

efterforskningar. Alla kanaler som kan vara till hjälp i efterforskningarna används. Det kan vara polisen och/eller kyrkan. Ibland kan borgmästaren i någon by vara behjälplig. Allt beror på omständigheterna i landet. Finns det misstanke om brott bakom försvinnandet bör dock anhöriga polisanmäla försvinnandet hos sin lokala polis som sedan bedömer om ärendet ska lämnas över till Interpol eller inte.

8. En reseledare på Vingresor kontaktar honorärkonsuln i Las Palmas om en 78-årig svenska som blivit intagen på sjukhus efter att ha halkat i hotellets poolområde och brutit lårbenshalsen. Hon uppger att hon inte har någon försäkring.

Eftersom hon befinner sig i ett EU-land har hon rätt att få akut vård på samma villkor som landets egna medborgare. Däremot måste hon själv bekosta transport hem. Vingresors representant kan kanske boka om hennes hemresebiljett till ett senare datum. Blir det frågan om sjuktransport kostar det mera. Via SOS kan man undersöka om hon trots allt har ett reseskydd i sin hemförsäkring. Många människor vet inte vilket reseskydd de har. Om hon saknar försäkring kontaktar sannolikt Vingresors representant ambassaden. Därifrån kan man ta kontakt med anhöriga i den mån den drabbade själv vill det. Kanske kan någon hjälpa till med kostnaderna för sjuktransport hem. I annat fall får hon ju själv sin pension och kan bekosta hemtransporten.

Paketreselagen (1992:672) ger reseföretagen ett långtgående ansvar för skador som passagerare åsamkas på grund av bister eller fel i hotellanläggningar som de anlitar. Kanske var det halt och farligt att gå runt poolen. I så fall kan hon i efterhand kräva ersättning för sina kostnader av reseföretaget.

9. Polisen i Santiago de Chile meddelar ambassaden att de gripit en 20-årig svensk man misstänkt för narkotikabrott.

Ambassaden meddelar omedelbart UD och försöker samtidigt få fram så många personuppgifter som möjligt, namn födelsenummer, adress m.m. Om möjligt tar ambassaden personlig kontakt med den gripne för att få namn på anhöriga som han vill att man ska kontakta. Om den som gripits är minderårig måste föräldrar kontaktas. Hur är förhållandena i fängelset? Behöver han kostförstärkning? En filt? En madrass? I så fall kan anhöriga i Sverige sätta in pengar på ett konto hos UD. Så fort pengarna kommit in kan ambassaden se till att han får det han behöver.

Kan han få en offentlig försvarare? Om offentliga försvarare erbjuds ska en bedömning göras om dessa kan ge ”tillfredställande rättskydd” i lagens mening. Om svaret är nej har han rätt till bistånd till ett ombud. Om han inte bedöms vara berättigad till bistånd till advokat kan han själv eller anhöriga bekosta ett ombud. 10. En 23–årig man ringer ambassaden i Prag och säger att han blivit

av med sitt pass och sina pengar under en krogrunda kvällen innan.

Den som förlorat sitt pass utomlands har alltid rätt att få hjälp att få ett provisoriskt pass på en svensk ambassad. Har han inga pengar får han betala senare vad det kostar. I övrigt gäller att om han själv försatt sig i sin situation genom att inte iaktta normal försiktighet, inte se till att ha en giltig försäkring etc. kan han bara få hjälp till självhjälp. Eftersom det kan vara svårt att göra sig förstådd hos polisen som sällan talar annat än tjeckiska, kan han eventuellt behöva hjälp med att göra polisanmälan. Han kan få hjälp med överföring av pengar hemifrån eller att ringa ”collect call” till anhöriga som kan sända pengar.

5. Omfattningen av den konsulära biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna

5.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att göra en bred studie av hur nuvarande lagstiftning tillämpas i praxis, vilka det är som erfarenhetsmässigt söker hjälp, vilken slags hjälp som begärs och hur nuvarande regler tillämpas när det gäller fördelningen av ekonomiskt bistånd eller annat stöd på män respektive kvinnor.

Kommittén har skickat ut en enkät till samtliga ambassader och karriärkonsulat med totalt 64 frågor om innehållet och omfattningen av arbetet med konsulärt bistånd (se bilaga 3 ).

Det finns f.n.(maj 2001) 84 ambassader och 10 karriärkonsulat. Många ambassader är ackrediterade även i andra länder än det där de befinner sig.

Enkäten har också sänts till det kansli för de Stockholmsbaserade ambassadörerna (KSA) som finns vid UD. Kansliet ansvarar för alla konsulära ärenden i f.n. 24 länder i Centralafrika, Karibien och Oceanien och fungerar i praktiken som Sveriges ambassad i dessa länder.

Av totalt 95 utlandsmyndigheter inklusive KSA har 91 svarat på enkäten. Några utlandsmyndigheter har bara besvarat enstaka frågor eller lämnat allmänna kommentarer. En del av svaren redovisas här medan andra redovisas i de kapitel som behandlar bistånd i brottmål, personalen vid UD och utlandsmyndigheterna m.fl.

För att kunna ge en rättvisande beskrivning av det konsulära biståndsarbetets innehåll och omfattning bad kommittén också utlandsmyndigheterna att under en månad, den 15 november – 15 december 2000, fylla i en statistikblankett för varje kontakt myndigheten hade i ett konsulärt biståndsärende (se bilaga 4). Utlandsmyndigheterna uppmanades att ange om arbetsbelastningen under mätperioden var ovanligt hög, normal eller ovanligt låg.

5.2. Sammanfattning

Förhoppningen var att enkätsvaren tillsammans med statistik över en månads konsulärt biståndsarbete på utlandsmyndigheterna skulle ge en uppfattning om hur arbetet med konsulärt bistånd bedrivs på utlandsmyndigheterna, omfattningen av problemet, vilka problem man möter och vilka förändringar som kan behövas.

Resultatet av undersökningen som redovisas i betänkandet bygger helt på de uppgifter som utlandsmyndigheterna lämnat. I vissa fall har myndigheterna ombetts att göra ungefärliga uppskattningar av omfattningen av olika typer av problem. Sådana uppskattningar blir med nödvändighet osäkra. Den noggrannhet med vilken man besvarat enkätfrågorna och fyllt i statistikblanketterna varierar. Flera utlandsmyndigheter har uppgivit att de inte hade några biståndsärenden alls under mätperioden. Några myndigheter har svarat att de av olika skäl inte haft möjlighet att fylla i blanketterna. Några ambassader har också skickat in blanketter som fyllts i av honorärkonsulat i landet. Den period som valts är på några turistorter lågsäsong och ger därför inte någon uppfattning om hur ärendena och belastningen ser ut under högsäsong. Trots de brister som kan finnas i materialet kan en del tydliga slutsatser dras:

På ett litet antal utlandsmyndigheter är arbete med konsulärt bistånd en väsentlig eller ganska väsentlig del av arbetet. På några av dessa är arbetet starkt säsongsbetonat medan det på andra snarare är en ständig mer eller mindre strid ström av konsulära biståndsärenden. Vid de allra flesta myndigheter handlar det snarare om en ständig beredskap att ta hand om biståndskonsulära ärenden. Situationer med nödställda svenskar kan uppstå när som helst och var som helst i världen och kräva professionella och akuta insatser.

Majoriteten av myndigheterna har noterat en viss ökning av antalet biståndskonsulära ärenden. Några få anger en stor ökning av antalet ärenden. Det övervägande antalet ärenden gäller allmän rådgivning och hjälp till självhjälp. Det stora flertalet av dessa ärenden är en naturlig följd av det ökande antalet svenskar som rör sig ute i världen. Vad myndigheterna ser som svårast att hantera är de ärenden, som inte kan lösas med hjälp till självhjälp, utan som skapar långdragna och svårlösta problem med vård och hemtransport. Det gäller biståndssökande som har psykiska och/eller

sociala problem. Många av myndigheterna har noterat en ökning av sådana ärenden och det gäller inte bara de största turistmålen.

Till de svåra fallen hör också bortförda barn och personer med dubbelt medborgarskap, som reser till sitt ursprungsland och kräver att få bli behandlade som enbart svenskar.

Bland de problem myndigheterna ser med tolkningen av 1973 års lag nämns ofta bosättningsbegreppet. Problem kan uppstå vid en strikt tillämpning av principen om bosättning i Sverige som grund för rätten till bistånd. Också tolkningen av begreppet ”nödställd” kan ge upphov till problem, liksom vad som bör ingå i ”tillfredsställande rättsskydd”.

Det ökande antalet åtalade och dömda svenska medborgare utomlands kräver stora insatser av utlandsmyndigheterna både före, under och efter rättegången.

Samarbetet mellan UD och utlandsmyndigheterna tycks till övervägande delen fungera mycket bra. Däremot kan samarbetet med inhemska myndigheter, polis, vårdinrättningar etc. fungera olika bra beroende på landets administration. I några länder skapar en tung byråkrati stora svårigheter när det gäller att lösa konsulära fall. Till det kommer språkproblem i länder med språk som få svenskar behärskar och där få talar engelska.

Av den statistik som fördes på 40 av utlandsmyndigheterna under en månad vintern år 2000 kan man utläsa att majoriteten av de biståndssökande denna månad var män och mellan 25 och 60 år. Flertalet var svenska medborgare. Endast ett fåtal hade dubbelt medborgarskap. De flesta biståndssökande var inte kända sedan tidigare men över 30 % var det. Ett litet antal av ärendena gällde personer som haft kontakt med utlandsmyndigheten över 10 gånger. De flesta ärendena tar inte mer än högst en timme. I några få fall kan dock ett ärende ta flera dagar att handlägga. Det stora flertalet fall handlar om allmän rådgivning och hjälp till självhjälp. När ekonomiskt bistånd lämnats, har det främst avsett hemresa.

5.3. Är konsulärt bistånd en väsentlig del av arbetet på utlandsmyndigheterna?

I enkäten ställdes frågan om konsulärt bistånd är en väsentlig del av arbetet på myndigheten. Bara några få utlandsmyndigheter (4) har svarat ja. De myndigheter som anser det är Aten, Bangkok, Istanbul och Madrid. Det är 26 myndigheter som anser att de

konsulära biståndsfrågorna är en ganska väsentlig del av arbetet på myndigheten, medan de övriga har svarat ”Nej, obetydligt” (46) eller ”Nej, inte alls ”(15). Av de 91 myndigheter som svarat på enkäten är det alltså bara 30 som anser att de konsulära biståndsfrågorna utgör en väsentlig eller ganska väsentlig del av arbetet vid myndigheten. Några myndigheter påpekar att det kan variera beroende på om det är högsäsong eller inte för turismen.

5.4. Hur mycket tid lägger personalen ned på dessa frågor?

Hur mycket tid och arbete som läggs ned på konsulärt biståndsarbete varierar kraftigt mellan myndigheterna och varierar dessutom ofta över tiden på de enskilda myndigheterna. Variationerna kan vara beroende både av säsongen och relaterade till enskilda händelser. En utlandsmyndighet, som normalt inte har några eller mycket få biståndskonsulära ärenden, kan plötsligt behöva ägna mycket tid och resurser för att lösa problem i samband med en olycka, en naturkatastrof eller en enskild biståndssökande med svårlösta problem. Det kan därför vara svårt för utlandsmyndigheterna att ange hur mycket tid och resurser de lägger ned på konsulärt bistånd.

Kommittén har ändå bett utlandsmyndigheterna att ange hur många timmar per vecka som i genomsnitt läggs ned på konsulärt bistånd, inklusive allmän rådgivning, av samtlig personal vid myndigheten. Det är 77 myndigheter som har svarat på frågan.

Generalkonsulatet i Los Angeles har inte angivit något antal timmar utan svarat att ”det ibland är fråga om heltidsarbete, ibland bara att svara på frågor. Det beror på fallen.”

I övrigt varierar svaren från 0,1 timmar till 75 timmar per vecka. Ett fåtal myndigheter (6) är mycket tungt belastade och lägger ned mellan 25–75 timmar per vecka medan flertalet (52) lägger ned mindre än 10 timmar per vecka på de konsulära biståndsärendena. Av svaren framgår att utlandsmyndigheterna lägger ned totalt ca 700 timmar per vecka på biståndskonsulära frågor.

De myndigheter som uppger sig lägga ned mest arbete på de konsulära biståndsfrågorna, dvs. minst 10 timmar per vecka, är :

Aten (75 timmar per vecka), Madrid (70), Bangkok (50), London (40), Prag (25–30), Buenos Aires(20–30), Budapest, Lissabon, New Delhi, Moskva och KSA (20), Hamburg (10–16),

Manila och Zagreb (15), Canberra, Tunis och Warszawa (12), Beirut , Colombo, Istanbul, Jakarta , Kiev, Lima , Mexico och Sofia (10).

Fördelningen på samtliga utlandsmyndigheter:

Timmar/vecka 0–4 5–9 10–19 20–30 30–40 50–60 70-80

Utlandsmyndigheter 42 10 14 6 2 1 2

Hur stor del av sin arbetstid lägger handläggaren ned på ärenden om konsulärt bistånd?

På frågan ”Hur stor del av sin arbetstid lägger handläggaren/handläggarna ned på ärenden om konsulärt bistånd?” varierar svaren från 1 % respektive 0,5 % ” ( Addis Abeba) till 80 % respektive 50 % (Bangkok). På andra utlandsmyndigheter som är tungt belastade, som t.ex. Madrid ägnar två lokalanställda kanslister och en assistent 45 % av sin arbetstid åt konsulära biståndsfrågor och kanslichefen 25 % och i Aten ägnar den lokalanställda vicekonsuln 60 % och den utsända tredje ambassadsekreteraren 25 % av sin tid åt dessa frågor.

De konsulära handläggarna har som regel också en rad andra arbetsuppgifter, t.ex. andra konsulära ärenden som pass, viseringar och medborgarskapsfrågor, eller administrativa frågor.

5.5. Hur många personer ansöker om bistånd?

Utlandsmyndigheterna har försökta uppskatta hur många svenskar som sökt någon form av ekonomiskt eller annat konsulärt bistånd eller stöd under de senaste tre åren. Det är omöjligt att få fram en exakt siffra eftersom de fall som avser rådgivning och hjälp till självhjälp inte registreras som ärenden. Byggt på de uppgifter som lämnats av de 76 myndigheter som besvarat frågan kan man dra slutsatsen att det skulle kunna röra sig om ca 4 000 svenskar, som under perioden september 1999 - september 2000 sökt någon form av konsulärt bistånd på svenska utlandsmyndigheter. Om man inkluderar den rådgivning och hjälp till självhjälp som utlands-

myndigheterna och honorärkonsulaten lämnar blir siffran betydligt högre.

De utlandsmyndigheter som enligt enkätsvaren haft flest fall under perioden september 1999–september 2000 är ambassaderna i Madrid (682), Bangkok (325), Bryssel (300), Aten (200), Beirut (200), Sofia (180) och Paris (170).

5.6. Vilka är de vanligaste problemen hos dem som ansöker om bistånd?

Det vanligaste skälet till att någon ansöker om bistånd på en svensk utlandsmyndighet förefaller vara förlust av pass och pengar, antingen genom brott eller genom slarv. Turister drabbas ofta av rån, fickstölder och överfall. I många länder har brottsligheten ökat under senare år. I vissa länder i Afrika sker ofta rånöverfall, där en person kan förlora både pass, resedokument, kontanter, resechecker och andra ägodelar.

Nya brottsformer uppstår som kan vara svårt att skydda sig mot. Under förevändning att någon är nödställd efter en bilolycka händer det att utländska bilar luras att stanna på en motorväg, varpå resenärerna blir bestulna på sina värdesaker. Detta går populärt under benämningen ”highway robberies” och drabbar inte sällan nyblivna svenskar, som bilar ner till släktingar i t.ex. Jugoslavien och Rumänien, rapporterar ambassaden i Budapest. Samma typ av brott drabbar också bilister i Spanien.

Inte alltid beror förlust av pass och pengar på brott. Det kan också bero på slarv, t.ex. i samband med berusning.

Frihetsberövade svenskar som behöver bistånd blir allt vanligare. Ambassaden i Bryssel uppger t.ex. att man hade 14 frihetsberövade svenskar i Belgien under år 2000. Generalkonsulatet i Hamburg uppger att man i genomsnitt haft 20–30 svenska medborgare i olika fängelser i Tyskland under de senaste två åren.

I Bangkok är problemet med ”overstay” vanligt. Resenärerna stannar längre tid än de har rätt till. Andra vanliga problem i flera länder är dödsfall, vilket bl.a. beror på att allt fler äldre människor är ute och reser. Trafikolyckor och drunkningsolyckor är vanliga i vissa länder. Problem kan också uppstå när personer blir akut sjuka och behöver läkarvård och när de t.ex. på resa inom EU saknar sitt E 111–intyg.

Några myndigheter rapporterar att problem för personer med annat ursprung än svenskt är vanligast.

Nyblivna svenska medborgare tas i förhör för att myndigheterna vill kontrollera exempelvis äktheten av pass. Pass och visumförfalskningar

förekommer hela tiden. (Amman)

I vissa länder är språket, ofta i kombination med en tung inhemsk byråkrati, ett stort problem för turisterna vilket innebär att man behöver utlandsmyndighetens hjälp med tolkning och kontakter med myndigheter. Det gäller t.ex. i Tjeckien, Grekland, Ryssland och Kina.

5.7. Vilka ärenden är mest arbetskrävande?

På frågan om vilka ärenden som är mest arbetskrävande och svårast att hantera är de vanligaste svaren personer som har psykiska problem och/eller är alkohol- eller drogberoende. Av de 76 myndigheter som besvarat frågan tar 26 upp detta.

Svårast att hantera är de psykiskt sjuka, bl.a. p.g.a. ej fungerande

mentalvård samt att de kommer i klammeri med rättvisan (Bangkok)

Personer som redan i Sverige har anpassningsproblem och problem med myndigheter, många med psykiska problem.

(Manila).

Resenärerna kan vara illa förberedda på problem och svårigheter som kan uppstå under resan. Många missbrukar alkohol och droger eller lider av psykiska problem och råkar illa ut av den anledningen. Om de dessutom har rest utan tillräckligt med pengar, inte har någon försäkring och inte har tillgång till kreditkort blir det ofta svåra ärenden. Ibland har de åkt på enkel biljett.

Många myndigheter (24) anser att ärenden med frihetsberövade är svåra att hantera. Mycket tid och arbete kan gå åt till kontakter med den häktade, med domare och advokater, som ofta är upptagna, och med anhöriga.

Flera myndigheter (9) anser att olyckor och dödsfall kan vara svåra att hantera. Akuta sjukdomsfall, där personen saknar försäkring, nämns också. Andra arbetskrävande ärenden kan gälla personer med dubbla medborgarskap, personer som råkar illa ut på grund av språkproblem eller åldriga resenärer som har svårt att klara sig själva samt efterforskningar i länder där det inte finns befolkningsregister att söka i.

5.8. Ärenden om bortförda barn

Ärenden om bortförda barn, är i de länder där de förekommer, ofta svårlösta. Det gäller särskilt i de länder som inte är anslutna till Haagkonventionen om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn (se kap. 2.9).

Kommittén har frågat utlandsmyndigheterna om de handlagt några ärenden om olovligt bortförda barn och vilka problem de ser med dessa ärenden. Av de 85 myndigheter som svarat på frågan, uppger 10 att de har handlagt flera sådana ärenden under de senaste åren medan 31 har haft något enstaka ärende. Uppgifterna avser såväl ärenden i länder som är anslutna till Haagkonventionen, som de som inte är det.

Flera myndigheter (8) anser att ärenden om bortförda barn är arbetskrävande och svåra att hantera. Det förekommer att domstolen tar parti för den förälder som härstammar från landet (Jordanien), att barn med dubbelt medborgarskap enbart betraktas som medborgare i det land dit de förts, som regel faderns hemland (Tunisien), att fadern, t.ex. enligt iransk lag har beslutanderätt över barnen även om modern (i mycket sällsynta fall) skulle få vårdnaden överflyttad till sig. Ambassaden i Kairo har haft ett ärende som pågått i flera år och som varit mycket komplicerat. Ambassaden i Islamabad har haft ett ärende som pågått i 17 år och som avslutades år 2000. Andra ambassader uppger att det kan vara problem med att finna barnen, eftersom de lokala myndigheterna har dålig kontroll över de inresande (Brasilia, Kampala) eller att man saknar folkbokföringssystem (Moskva).

Även ärenden som gäller barn som bortförts till länder, som är anslutna till Haagkonventionen, kan innebära mycket arbete för utlandsmyndigheten. Generalkonsulatet i Los Angeles påpekar att

…ärendena ibland är mycket tidskrävande och emotionellt påfrestande. I flera fall har det förekommit misshandel eller att den ena föräldern haft psykiska besvär eller drogmissbruk. Då måste polis och sociala myndigheter på orten kopplas in och ibland även svenska sociala myndigheter. Ärendena kan också innebära en stor mediabevakning.

Även andra myndigheter uppger att dessa ärenden också i konventionsländer, kan vara mycket tidskrävande och emotionellt laddade och att de kan innebära en omfattande mediabevakning. Att ge råd och stöd till en drabbad förälder är en viktig uppgift som kan ta mycket tid för personalen.

5.9. Har ärendena ökat eller minskat i antal?

Av de 73 utlandsmyndigheter som svarat på frågan har bara 3 myndigheter (Bangkok, Peking och Sofia) svarat att de märkt en stor ökning av antalet personer som söker konsulärt bistånd, medan 35 har märkt ”en liten ökning” och 22 uppger att antalet är ”oförändrat. 9 myndigheter uppger att de kan märka ”en liten minskning” och 7 ”en stor minskning”.

Stor ökning

Liten ökning

Oförändrat Liten minskning

Stor minskning

3 35 22 9 7

5.10. Vad beror ökningen respektive minskningen av antalet ärenden på?

Några myndigheter anger att ett ökat antal resande är orsaken till att antalet personer som söker konsulärt bistånd ökat. Det gäller t.ex. Belgrad, Budapest (återvändande ungrare), Buenos Aires, Colombo, Guatemala, Istanbul ( genomresande irakier och iranier), Kairo, Lima, Managua, Santiago de Chile och Teheran (återresor/besök av invandrade iranier). Andra (Dar es Salaam och Sofia) uppger att ökningen av antalet ärenden beror på att brottsligheten, bl.a. rån av turister ökat.

Ökningen av antalet konsulärfall i Peking förklaras på följande sätt:

Ökad turism till Kina. Ändring i resandemöstret – från att tidigare ha varit endast gruppresor till flera backpackers. Många av gruppresenärerna är äldre personer (70-80 år) och allvarligare tillbud har inträffat, dödsfall på flygplan och andra tillbud har tvingat flygplan att vända eller nödlanda (andnöd, blodpropp) p.g.a. långflygningar. Olycksfall, fotgängare blir påkörda i trafiken här, som absolut inte respekterar fotgängare.

I den mån ärendena minskat anges det bl.a. bero på en, ibland tillfällig, minskning av resandeströmmen, t.ex. till Turkiet och Israel, respektive att resenärerna i högre utsträckning än tidigare klarar sig själva.

5.11. Vilka problem ökar hos dem som ansöker om bistånd?

Av de 72 myndigheter som besvarat frågan, har 40 uppgivit att något eller några specifika problem ökat. Bland de myndigheter som ser en ökning av något särskilt problem de senaste tre åren nämner flera (11) ett ökat antal resenärer med psykiska problem (Aten, Bangkok, Canberra, Haag, Köpenhamn, New York, New Delhi, Los Angeles, Lissabon, Madrid och Paris).

Andra problem, som ökar på många ställen, är brottslighet, frihetsberövade svenskar, trafikolyckor och olika typer av problem för personer med dubbelt medborgarskap eller naturaliserade svenskar. I Libanon har antalet fall med olovligt bortförda barn ökat.

Ambassaden i Madrid ser en tendens till att problemen ökar i någon mån men framför allt att ärendena blivit mera tidsödande att handlägga. Det gäller både de många bosatta svenskarna i Spanien och turister och arbetssökande.

5.12. Svårigheter i tolkningen av 1973 års lag

I enkäten ställdes frågan: ”Ser ni några särskilda problem i tillämpningen av 1973 års lag t.ex. vad gäller tolkningen av begreppet nödställd, av bosättningsbegreppet eller något annat?” Av de 43 myndigheter som svarat på frågan har 25 svarat nej. 14 myndigheter har kommenterat frågan och pekat på vissa problem.

Bland de problem i tillämpningen av lagen som nämns i svaren är bl.a. tolkningen av bosättningsbegreppet:

Vissa biståndssökande känner inte till denna grund för rätten till bistånd. Ibland får man hänvisa den biståndssökande till den lokala skattemyndigheten i Sverige för att klara ut var han eller hon är bosatt.

(Ankara)

Nyblivna svenska medborgare kräver att de behandlas som enbart

svenskar när de besöker sina gamla hemländer. (Amman)

Problemet med dubbelt medborgarskap och tolkningen av var den biståndssökande ska anses bosatt har också tagits upp av andra myndigheter (Beirut, Guatemala, Islamabad och Tunis).

Ambassaden i Canberra uppger att ”naturaliserade svenskar som återkommer till hemlandet anser att de hamnar mellan två stolar”.

Ambassaden i Madrid påpekar att:

Bosättningsbegreppet borde kanske inte vara helt avgörande t.ex. i fall där barnfamiljer skriver ut sig, flyttar till Spanien och sen inte får arbete och inte klarar sig. Det förekommer då och då att vi får fall där personen inte är skriven någonstans. De skriver ut sig från Sverige men sedan kan de av olika anledningar (klarar inte språket och formaliteterna, förstår inte, vill inte bemöda sig etc.) inte få uppehållstillstånd i Spanien. De blir problemfall.

Ambassaden i Santiago de Chile anser att tillämpningen inte är något större problem:

…..men kunskaperna hos svenska medborgare som bosätter sig utanför EU är dåliga vad avser förlust av ekonomiska rättigheter, sjukförsäkring m.m. Det gäller inte minst tidigare chilenska medborgare som tror att det svenska medborgarskapet innebär en större social trygghet även utanför Sverige.

Begreppet ”nödställd” kan också vara svårtolkat:

Eftersom personen själv ska ha vidtagit försiktighetsåtgärder, t.ex. för-

säkring, så faller i de allra flesta fall personer med psykiska

problem,

missbruksproblem, arbetslösa etc. utanför denna ram. Ofta har de ingen anhörig eller god vän som är villig att garantera några kostnader. De har heller inga egna skyddsnät med t.ex. kreditkort, banktillgodohavanden etc. De har ofta rest ut med otillräckliga medel i kontanter, de har sällan eller aldrig resechecker. Om sociala myndigheter/sjukhus inte finns inkopplade redan innan avresan, står dessa personer helt utan hjälp. (Los Angeles)

En psykiskt sjuk person och /eller en alkoholiserad person borde kunna få bistånd för att ta sig tillbaka till Sverige. Det är inte bra för Sveriges eller ambassadens anseende att ha svenskar sovande utanför kansliet i ur och skur.

(Lissabon)

Ett annat problem som nämns av flera utlandsmyndigheter är hur begreppet nödställd ska tolkas i de fall då den biståndssökande har dubbelt medborgarskap och besöker sitt förra hemland. De problem som kan uppstå kan vara av olika slag. Om personen inte lärt sig svenska under längre bosättning i Sverige kan detta t.ex. få till resultat att utlandsmyndighetens personal får översätta beslut fattade i Sverige, enligt ambassaden i Colombo.

Det kan också vara fråga om fall då en person som är svensk medborgare flyttar tillbaka till sitt gamla hemland och inte vidtar några försiktighetsåtgärder för att ta sig därifrån i en eventuell krissituation. Generalkonsulatet i Jerusalem pekar på problem med svenska medborgare som p.g.a. av äktenskap flyttat till palestinska

områden och inte kan få bistånd för hemresa till Sverige i en krissituation även om de har minderåriga barn.

Ett annat problem som nämns är tolkningen av bestämmelsen om ”tillfredsställande rättsskydd” (se kap. 14.3.3).

5.13. Hur har utlandsmyndigheterna löst ärendena?

Som regel lyckas utlandsmyndigheterna bistå de personer som söker hjälp genom rådgivning och hjälp till självhjälp. I vissa fall bistår man genom att hjälpa till att föra över pengar från Sverige. Antalet ärenden där utlandsmyndigheterna hjälpte turister med överföring av pengar var 89 år 1998, 120 år 1999 och 84 år 2000. Det innebär att en viss minskning av antalet ärenden skett under år 2000 jämfört med föregående år.

I några fall har utlandsmyndigheterna lämnat tillfälligt ekonomiskt bistånd efter bemyndigande från UD. År 1998 skedde det i 54 fall, år 1999 i 18 fall och år 2000 i 21 fall.

5.14. Utlandsmyndigheternas användning av det generella bemyndigandet att bevilja ekonomiskt bistånd

I några fall har utlandsmyndigheterna använt sig av det s.k. generella bemyndigandet att bevilja ekonomiskt bistånd för hemresa, sjukvård m.m. utan att begära UD:s yttrande. Det generella bemyndigandet får åberopas om nödsituationen är fullt klarlagd och den sökande har återbetalat eventuellt tidigare beviljat ekonomiskt bistånd och inte missbrukat sådant bistånd. Biståndet får uppgå till högst 5 000 kr. (Se kap. 11.3.3).

Under perioden september 1999-september 2000 användes det generella bemyndigandet 121 gånger vid utlandsmyndigheterna. De myndigheter som oftast använde sig av bemyndigandet var: Bangkok (19 gånger), London (15 gånger), Riga (9 gånger), Warszawa (7 gånger), Hamburg och Paris (6 gånger), Wien, Gdansk, Rio de Janeiro (5 gånger) och New York (4 gånger). Ytterligare 24 myndigheter har uppgivit att de använt sig av bemyndigandet mellan 1–3 gånger. Det belopp som utbetalades uppgick totalt till ca 265 000 kr.

Flertalet ambassader uppger att de alltid i första hand försöker ge hjälp till självhjälp och att bemyndigandet bara används när alla andra möjligheter är uttömda.

Problem vid tillämpningen av det generella bemyndigandet

På frågan om man ser några problem i tillämpningen svarade 12 myndigheter (inkl. KSA) ja medan övriga svarade nej. De myndigheter som svarat ja har bl.a. anfört:

Det är ofta förknippat med tidskrävande, hårt arbete att få en biståndssökande att hitta kanaler till självhjälp när denne inte vill förstå då han eller hon befinner sig i en prekär situation och tycker sig vara berättigad till omedelbar finansiell hjälp i egenskap av god

skattebetalare. (Colombo)

Det är ju upp till handläggaren att vara tuff, vilket inte alltid är så lätt. Ovana, tidspress etc. får nog ofta avgöra om det generella bemyndigandet ska användas. Svenskar är också vana vid att omhändertas av någon myndighet om något händer dem, så ofta tar de för givet att ambassaden ska ställa upp.

(Prag)

Redovisningen till UD är för omständlig, blanketten är för rörig.

(Paris)

Villkoren för att betala ut bidrag kunde vara tydligare. Ofta är det fråga om gränsfall.

(Guatemala)

Det borde vara lättare att få använda bemyndigandet för ”bona fide” personer, där ambassaden vet att pengarna kommer att betalas tillbaka inom 2–3 dagar. Sådana problem har personalen bara kunnat lösa genom att bistå med kortare lån ur egen ficka.

(Bern)

I övrigt har många utlandsmyndigheter synpunkter på beloppet som är högst 5 000 kr. På frågan om nivån 5 000 kr är tillräcklig har 17 myndigheter (inklusive KSA) svarat nej medan övriga svarat ja. 7 myndigheter anser att nivån är alldeles för låg medan 10 anser att den är lite för låg. Skälet till att man anser att nivån är för låg är att beloppet inte räcker till en biljett hem från vissa länder utanför Europa.

5.15. Garanti för betalning av sjukvårdskostnader

En utlandsmyndighet kan i brådskande fall utan att begära yttrande från UD lämna garanti för betalning av sjukvårdskostnader om den sjuke är svensk medborgare, om hans eller hennes vårdbehov är akut och garantin en förutsättning för att vård ska kunna erhållas.

Bemyndigandet har under perioden september 1997-september 2000 använts av 20 myndigheter. Ett par myndigheter uppger att de använt det flera gånger (Bangkok 4 gånger och Buenos Aires 3 gånger). Det har rört sig om akuta fall av fysisk eller psykisk sjukdom eller olyckshändelser där en garanti krävts för att den drabbade skulle få vård. I några fall har ambassaden gått i god för att kostnaderna ska täckas av SOS–International (se kap.23.9). Kostnaderna har i några fall varit mycket höga. Någon garanti borde inte behöva ställas inom EU men ambassaden i Aten uppger att man ofta måste ge en muntlig eller skriftlig garanti för betalning vid akut sjukdom, t.ex. i ärenden med SOS–International eller där E 111-blanketten kan användas.

5.16. Utlandsmyndigheternas samarbete med UD

Samtliga utlandsmyndigheter som svarat på frågan anser att samarbetet med den konsulära enheten på UD (UD-KC) fungerar ”utmärkt” (44) eller ”bra” (33). Ingen myndighet har svarat ”mindre bra” eller ”dåligt”. Personalen på den konsulära enheten uppskattas överlag av utlandsmyndigheterna.

Bland synpunkterna på vad som skulle kunna förbättras finns t.ex.: en enklare och mer uppdaterad tillgång till kravlistan (Budapest), det vore bra med ett klart andrahandsansvar (Havanna) och större självständighet för ambassaden (London).

5.17. Samarbetet med myndigheter och andra i verksamhetslandet

31 myndigheter uppger att de har ”stor erfarenhet” av samarbete med myndigheter, vårdinrättningar eller organisationer i verksamhetslandet i biståndskonsulära frågor medan 42 svarar ”ja, liten erfarenhet” och 10 ”inget samarbete alls”.

Goda relationer till myndigheter, vårdinrättningar, frivilligorganisationer, polis etc. i vistelselandet är viktigt för det konsulära biståndsarbetet.

Möjligheterna att upprätta ett fungerande samarbete med myndigheter och andra organ varierar kraftigt mellan länderna. 19 myndigheter uppger att samarbetet fungerar ”utmärkt”, 46 ”bra”, 9 ”mindre bra” och en (Peking) ”dåligt”.

Bland svårigheterna i samarbetet märks språkproblem. Brist på fungerande administration är en annan svårighet i samarbetet med inhemska myndigheter.

För utlandsmyndigheter med många konsulära biståndsfall är det nödvändigt att bygga upp så goda relationer och personliga kontakter som möjligt med inhemska myndigheter och vårdinrättningar och ett brett kontaktnät. På frågan om vilka man samarbetar med svarar ambassaden i Aten:

Alla: ministerier, sjukhus, polis, hamnmyndigheter, domstolar, flygplatser, resebyråer, begravningsbyråer med mera.

Och ambassaden i Paris:

Polisen, sjukhus, psyket, specialistsjukhus inom psykiatrin (sluten vård), socialvårdare, fängelser plus socialassistenter där, härbärge för uteliggare (Röda korset, Emmaus).

5.18. Förslag och idéer från utlandsmyndigheterna om hur de konsulära biståndsärendena ska kunna lösas enklare i framtiden

Flera utlandsmyndigheter anser att en obligatorisk reseförsäkring bör införas och att denna ska ingå i biljettens pris. Några myndigheter anser att det vore lämpligt att dra in passet till dess att biståndstagaren betalat tillbaka biståndet.

Bättre och tydligare information om vad en resenär kan och inte kan få hjälp med av en svensk utlandsmyndighet och om behovet av reseförsäkring m.m., efterlyses av flera myndigheter. Några tycker också att myndigheterna borde få större möjligheter att själva besluta om bistånd för hemresa.

Andra förslag är att UD:s handböcker bör skrivas om lite oftare samt att information om vad som gäller i Sverige t.ex. skrifterna

”Samhällsguiden” och ”Vår Trygghet” bör finnas på varje utlandsmyndighet.

5.19. Statistik över konsulärt biståndsarbete under en månad

40 utlandsmyndigheter har skickat in statistikblanketter för mätperioden den 15 november–15 december 2000. Ambassaden i Aten har påpekat att det var lågsäsong för turismen under hösten. Eftersom ambassaden i Aten är en av de myndigheter, som är mest belastad när det gäller konsulära biståndsärenden, har kommittén därför bett Aten att redovisa ärendena även under en annan mätperiod, nämligen den 7–11 maj 2001.

Vissa ambassader har också skickat in statistikblanketter som förts av honorärkonsulaten i landet. En förteckning över de myndigheter och honorärkonsulat som skickat in statistikblanketter finns som bilaga 5.

Övriga myndigheter har inte haft några ärenden under mätperioden eller har av olika anledningar inte kunnat fylla i blanketterna.

Under den mätperiod som valts var belastningen ovanligt låg på flera myndigheter p.g.a. av lågsäsong när det gäller turismen. 16 myndigheter ansåg att belastningen var ovanligt låg. En myndighet (Bukarest) har uppgivit att man hade en ovanligt hög belastning under mätperioden medan övriga (20) ansåg att man hade en normal arbetsbelastning.

Flera utlandsmyndigheter har särskilt påpekat att de har många andra typer av konsulära ärenden än rena biståndsärenden, t.ex. pass och visum, vilket gör att redovisningen för deras del kan verka missvisande. Dessa ärenden omfattas inte av kommitténs uppdrag.

Totalt har 1 155 blanketter lämnats in. Många av blanketterna är ofullständigt ifyllda. Vissa slutsatser kan ändå dras av undersökningen. I bilaga 6 finns diagram som visar: åldersfördelningen samt fördelningen på kön av de personer som sökt ekonomiskt bistånd, hur många av de biståndssökande som är bosatta i landet, hur många som är svenska medborgare, hur många som är kända av ambassaden eller konsulatet sedan tidigare samt tidsåtgången för enstaka biståndsärenden.

När det gäller fördelningen på kön bland de biståndssökande kan man konstatera att flertalet, 51 %, är män, 33 % är kvinnor och i 16 % av fallen har kön inte angivits. När det gäller åldern är fördelningen följande: under 25 år : ca 16 % 25–60 år: ca 52 % över 60 år: ca 15 % I 15 % av fallen har någon ålder inte angivits.

Det var alltså relativt få ungdomar och äldre som ansökte om bistånd jämfört med åldersgruppen 25-60 år.

På frågan om den biståndssökande var bosatt i det land där han eller hon ansökte om bistånd var det förvånansvärt många som var det: ca 33 %. Av dem som var bosatta i landet var ca 59 % över 60 år. Förklaringen torde ligga i att även honorärkonsulaten i Spanien, där det bor många svenska pensionärer, är med i redovisningen.

Flertalet var svenska medborgare: ca 67 %. Det var bara 12 % som inte var svenska medborgare och 3 % som hade dubbelt medborgarskap. Av dem som hade dubbelt medborgarskap var de flesta mellan 25–60 år. I ca 17 % av fallen har någon uppgift om medborgarskap inte lämnats.

Nästan hälften av de biståndssökande var inte kända av utlandsmyndigheten sedan tidigare, medan drygt 30 % var kända sedan tidigare.

I flertalet fall (drygt 55 %) var det fråga om den första kontakten som biståndssökanden tagit med utlandsmyndigheten under mätperioden.

I drygt 24 % av fallen hade personen varit i kontakt med utlandsmyndigheten flera gånger under perioden. I några fall (3 %) hade personen kontaktat utlandsmyndigheten fler än 10 gånger under mätperioden, i 6 % av fallen rör det sig om 6–10 kontakter och i 25 % om 1–5 kontakter i samma ärende under perioden. I ett fåtal ärenden har det alltså rört sig om ett stort antal samtal eller besök i samma ärende under en kort period. Siffrorna är dock osäkra eftersom det i drygt 64 % av fallen inte angivits hur många gånger personen varit i kontakt med ambassaden eller konsulatet.

När det gäller ungefärlig tidsåtgång per kontakt kan man konstatera att det i flertalet fall (40 %) rörde sig om 1–15 minuter och i 32 % 16–60 minuter. Det var få fall som tog mer än en

timme. Några få fall tar mer än 24 timmar att handlägga. Två fall har tagit mer än 36 timmar.

Vad är det för typ av hjälp personerna har ansökt om?

Det stora flertalet fall, ca 55 %, handlade om allmän rådgivning och/eller hjälp till självhjälp.

De personer som kontaktat ambassaden eller konsulatet har ansökt om tillfälligt ekonomiskt bistånd för: hemresa (5 %), sjukvård (2 %), hemtransport av sjuk (1 %) och annat ändamål (3 %).

I drygt 1 % av fallen har det rört sig om personer med psykiska problem. Av dessa var flertalet mellan 25–60 år. I drygt 1 % av fallen handlade det om personer med missbruksproblem. Det kan ha rört sig om samma personer som både haft psykiska problem och missbruksproblem.

Drygt 4 % av fallen avsåg försäkringsärenden, dvs. den biståndssökande hade en reseförsäkring.

Det generella bemyndigandet har använts i knappt 1 % av fallen. Bara i 1 fall har man använt sig av det generella bemyndigandet för betalning av kostnader för sjukvård.

Hjälp med överföring av pengar har lämnats i drygt 3 % av fallen. Bistånd vid dödsfall har lämnats i drygt 4 % av fallen, varav flertalet avsåg begravning i Sverige .

De kontakter som gällt bistånd i brottmål respektive till frihetsberövade har avsett:

besök av frihetsberövade i knappt 2 % och bistånd till kostförstärkning i knappt 1 % av fallen.

Knappt 1 % av fallen har gällt bistånd till försvarare eller tolk. I drygt 4 % av fallen har det rört sig om kontakt med anhöriga och/eller vänner och med försvarare och i ca 8 % kontakt med lokala myndigheter.

I drygt 1 % av fallen har kontakten avsett bistånd till brottsoffer. Ca 3 % av fallen har rört efterforskning och 8 % hantering av hittegods.

Bistånd har i ett fall lämnats till en medborgare i ett annat EUland och i ett fall till en medborgare i Island eller Norge.

Resultatet av ambassadens i Aten mätning under perioden den 7–11 maj 2001

I mätningen deltog även honorärkonsulaten i Thessaloniki, Heraklion och Chania på Kreta, Kos, Rhodos och Pireus. Mätningen skedde under veckan den 7–11 maj , då turistsäsongen just börjat. Redan under denna första vecka hade ambassaden och konsulaten många arbetsamma och tidskrävande ärenden och många telefonsamtal med förfrågningar m.m. Totalt insändes 63 statistikblanketter. Mätningen i Grekland visar på samma tendens som framkommit vid mätningen vid andra utlandsmyndigheter under perioden 15 november–15 december 2000 .

6. Konsulärt biståndsarbete på fem utlandsmyndigheter

6.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att beskriva verksamheten vid några av de utlandsmyndigheter som är mest belastade vad gäller konsulära biståndsärenden. För att få en så god bild som möjligt av arbetet med det konsulära biståndet på utlandsmyndigheterna har kommittén besökt ambassaderna i Bangkok, Madrid, Aten, London och Prag. Under besöken har samtal förts med de konsulära handläggarna, myndighetscheferna, honorärkonsuler, polissambandsmän, andra europeiska länders konsuler m.fl. och besök har gjorts på fängelse och häkten i Thailand och på vårdhem i Spanien. Kommittén har också träffat representanter för SKUT (Svenska kyrkan i utlandet) vilket redovisas i kapitel 20.3. En förteckning över de personer som kommittén samtalat med finns i bilaga 7. De besökta ambassaderna har också svarat på den enkät som skickats ut till samtliga ambassader och karriärkonsulat. Följande framställning bygger till någon del på enkätsvar men framför allt på kommitténs iakttagelser och samtal på plats.

6.2. Sammanfattning

De fem utlandsmyndigheter som utredningen har besökt arbetar under olika villkor. För det konsulära biståndsarbetet är det av stor betydelse om man befinner sig inom EU där alla har rätt till vård på samma villkor som landets egna medborgare eller i ett land som Thailand, med vilket Sverige inte har något avtal om social trygghet. Avståndet till Sverige spelar också stor roll för möjligheten att snabbt transportera hem sjuka personer. I ett land med ett språk som förstås av få svenskar och där få talar engelska, är det svårare för nödställda resenärer att själva lösa sina problem när de blivit bestulna eller av andra skäl behöver ta kontakt med myndigheter

eller vårdinrättningar. I viss mån söker sig också olika sorters resenärer till de fem olika resmålen. Antalet bosatta svenskar som ansöker om konsulärt bistånd varierar.

Ändå finns det stora likheter i beskrivningarna av de problem som personalen vid utlandsmyndigheterna möter: Gemensamt för samtliga besökta utlandsmyndigheter är att de ger bilden av en växande och alltmera självständig och kompetent skara resenärer som med hjälp av mobiltelefoner och snabb penningöverföring klarar sig själva eller med bara hjälp till självhjälp från ambassaderna. Även om ofta bara mindre insatser krävs av utlandsmyndigheterna i varje enskilt fall så tar det ändå mycket tid eftersom det rör sig om många fall. En viss procent av resenärerna kommer alltid att bli bestulna på pass och pengar och behöva visst bistånd på svenska utlandsmyndigheter. Olyckor med inblandade svenskar blir flera ju fler svenskar som rör sig ute i världen.

Den ökande rörligheten har också inneburit att allt flera svenskar bosätter sig utomlands. Inte alla är medvetna om innebörden av detta. Även de som sedan länge är utskrivna ur svensk försäkringskassa efter att ha bott utomlands i många år, är ofta svenska medborgare. I kraft av sitt medborgarskap ställer de krav på utlandsmyndigheterna som dessa dock har små möjligheter att motsvara eftersom huvudprincipen är att bosättning i Sverige är en förutsättning för rätt till bistånd. På utlandsmyndigheterna kan man ibland mötas av förvåning från vistelselandets myndigheter över att ett rikt land som Sverige inte bättre tar hand om sina egna medborgare.

Parallellt med tendensen att allt flera resenärer blir allt vanare och mera kompetenta att klara sig själva, finns den rakt motsatta. En växande skara av nästan helt hjälplösa, förvirrade personer i behov av stöd och hjälp söker sig till utlandsmyndigheterna i tron att de där kan få samma stöd som de har rätt till i sina hemkommuner. De behöver ofta akut omhändertagande och måste då hänvisas till den vård som kan erbjudas i det land de befinner sig, vilken oftast inte alls liknar den som de är vana vid. Hemtransporten försenas av ett utdraget sökande efter finansiärer eftersom dessa resenärer ofta saknar försäkring. Finns det anhöriga som kan betala? Kan hemkommunen betala?

Under tiden kan situationen förvärras. Det inträffar att socialt utslagna personer lägger sig att sova på ambassadens eller konsulatets trappa och många konsulära handläggare har i varje fall någon

gång tagit pengar ur egen ficka för att en nödställd svensk ska få något att äta.

Till detta kommer en kvardröjande föreställning hos resenärerna om att en svensk utlandsmyndighet alltid bistår med pengar till hemresa och att man som svensk har rätt att kräva långtgående hjälp och service från en ambassad eller ett konsulat.

6.3. Bangkok

På ambassaden i Bangkok är konsulärt bistånd en mycket väsentlig del av den totala verksamheten. Ca femtio timmar i genomsnitt per vecka beräknar man går åt till konsulära biståndsfrågor. Antalet personer som söker bistånd ökar stadigt; från 140 personer år 1996–1997, 240 år 1998–1999 till 320 år 1999–2000. Ca 170 000 svenskar besökte Thailand år 2000. Turismen från Sverige ökar för varje år. Thailand är ett stort turistmål även för andra europeiska länder. År 1999 besöktes Thailand av 375 000 tyskar, 425 000 britter, 78 000 danskar och 55 000 norrmän.

De konsulära biståndsärendena är inte bara många, de är också ofta mycket komplicerade och svårlösta. Det faktum att en så stor grupp turister reser till ett utomeuropeiskt land med vilket Sverige saknar avtal om social trygghet och vars språk mycket få svenskar behärskar, ger i sig upphov till en rad problem. Trots det klarar sig de allra flesta i den stora gruppen resenärer själva. De billiga resorna och låga priserna gör att Thailand blir tillgängligt för en grupp resenärer med psykiska och sociala problem. Erfarenheten på ambassaden är att många av de biståndssökande reser för att komma bort från en ensam och trist tillvaro i Sverige, ibland också i jakt på lättillgängliga droger och sex. I värsta fall saknar de både reseförsäkring och ett fungerande kontaktnät hemma som kan hjälpa till om någonting händer. Principen om hjälp till självhjälp är svår att tillämpa när det gäller många av de biståndssökande i Thailand. De beskrivs av ambassadens handläggare som ”i det närmaste hjälplösa”. De kan inte på egen hand fylla i en enkel blankett än mindre sköta överföring av pengar via Western Union. De måste följas till flygplatsen och eskorteras genom passkontroll och bagagekontroll för att komma på rätt flygplan hem. Många är förvirrade och nedgångna av alkohol och droger.

På ambassaden i Bangkok finns en lokalanställd konsulär handläggare med socionomexamen vilket är till stor hjälp vid hanter-

ingen av de många biståndssökande med sociala och psykiska problem.

Den konsulära jourverksamhet som finns på ambassaden anlitas ofta för utfärdande av provisoriska pass till resenärer, vid olycksfall eller annat. Det är vanligt att personalen vid ambassaden blir uppringd mitt i natten av t.ex. UD i Sverige i konsulära ärenden. Resenärer som fått pengar till hemresebiljett överfört till sig från anhöriga måste ofta följas till flyget eftersom villkoret är att inga pengar får betalas ut till den biståndssökande. Ambassadens personal måste försäkra sig om att pengarna går till hemresebiljett och att resenärens böter för att ha stannat i landet längre än tillåtet (”overstay”) betalas på flygplatsen.

Resenärer med psykiska problem

Inte bara svenska ambassadens konsulära handläggare utan också konsuler från andra EU-länder, rapporterar ett växande problem i Thailand med resenärer som har psykiska problem. Tyska ambassaden bistår, enligt den tyske konsuln, ca 100 psykiskt sjuka resenärer per år. Deras problem förvärras ofta, enligt konsuln, av att de dricker mycket alkohol. För att kunna agera och få dem hemtransporterade även om de själva motsätter sig det har personal på tyska ambassadens ibland tagit på sig att bli ”gode män” för enskilda resenärer. Det förekommer också att utlänningar med psykiska funktionshinder begår brott och döms till fängelse. Den brittiska konsuln säger sig känna till i varje fall två brittiska medborgare som sitter i fängelse i Thailand, trots att de egentligen borde vara på mentalsjukhus. Den holländska konsuln har märkt att just de psykiskt sjuka resenärerna, trots ofta svåra upplevelser i Thailand, har en tendens att hela tiden komma tillbaka, kanske beroende på att anhöriga uppmuntrar dem att resa bort eftersom de själva behöver vila från ansvaret.

Förvirrade och desorienterade resenärer löper väsentligt större risk än andra att hamna i farliga situationer. De minns ofta inte var de bor, kan inte hitta sina saker och blir mycket oroliga när de inte kan kommunicera med omgivningen. Många upphör att ta sina mediciner eller stannar så länge att medicinerna tar slut.

Det är vanligt att de inte har någon försäkring eller att den försäkring de har inte gäller längre eftersom de varit borta mer än 45 dagar. Toleransen mot avvikande personer är överlag stor i

Thailand. I enlighet med den buddhistiska traditionen och övertygelsen om att ”det goda du gör mot någon får du tillbaka” försöker man överse med människors brister och låter dem vara som de är. Det är billigt att leva i Thailand och klimatet gör att man kan sova utomhus. Dock är risken för att utsättas för olika typer av brott stor. Honorärkonsuln i turistorten Pattaya som också representerar Danmark och Norge möter många resenärer som knappast vet i vilket land de befinner sig. En berusad och förvirrad person som rör sig i nöjesdistrikten och öppet viftar med stora sedlar löper stor risk att innan natten är slut bli antingen mördad eller rånad, enligt honorärkonsuln. Den som blir gripen av polis får tillbringa natten på cementgolvet bakom galler bland ett 40–tal andra gripna i polisarresten i Pattaya .

På honorärkonsulatet i Pattaya möter man året runt nordiska medborgare med mer eller mindre allvarliga psykiska problem. Honorärkonsuln har svårt att se någon lösning på problemet. Enligt thailändsk lag kan psykiskt labila personer förhindras att resa in i landet. Möjligen kommer thailändska myndigheter att tillämpa denna lag för att förhindra personer som tidigare orsakat problem, från att resa tillbaka till Thailand. Om en turistort alltför mycket drar till sig personer med sociala och psykiska problem minskar den i attraktivitet för övriga turister.

I Thailand finns offentliga mentalsjukhus som tar emot även utländska patienter. Vården är billig (200 bath per dag dvs. ca 50 kr) och ålderdomlig och består av medicinering och elbehandling. Om en person blir intagen för somatisk eller psykiatrisk vård på sjukhus innan hans eller hennes visering har gått ut, men fortfarande vårdas långt efter det att viseringen gått ut, kan ambassaden göra en framställning till immigrationsmyndigheten i Bangkok om befrielse från böter för ”overstay”. Hittills har ambassaden efter stora ansträngningar lyckats få ja på de ansökningar man gjort. Den som blir intagen för vård efter det att viseringen upphört att gälla måste däremot alltid betala böter för ”overstay”.

Eftersom patienten inte talar samma språk som personalen uppstår lätt missförstånd och vården kan bli skrämmande för patienten även om personalen gör vad den kan för att hjälpa. Transporten hem till Sverige kan bli mycket dyrbar eftersom den ofta måste ske med eskort.

En förvirrad person som måste ha eskort till Sverige kan få detta genom SOS–International eller Euro–Alarm om han eller hon har

en giltig försäkring. Enligt SOS representant i Bangkok ska det mycket till för att en person med giltig försäkring ska förvägras ersättning.

Illegal vistelse i Thailand

Den resenär vars tillstånd att vistas i landet gått ut, får böta 200 bath per dag. Maximibeloppet är 20 000 bath (ca 5 000 kr). Många kommer upp i denna summa. Den som inte kan betala och inte har pengar till hemresa tas till immigrationshäktet. Domstolen sätter oftast ned summan till 5 000 bath. För att bli utsläppt måste den häktade få ihop till dessa 5 000 bath plus pengar till hemresa. Man måste också kunna visa upp ett giltigt resedokument. Böterna avskrivs med 70 bath per dag. Hur länge man måste sitta i immigrationshäkte beror på hur snabbt man kan få släktingar, vänner eller andra att låna ut pengar till böter och hemresa. Erfarenhetsmässigt brukar de flesta lyckas till slut. Om inte kan ambassaden ge bistånd.

Immigrationshäktet i Bangkok

På immigrationshäktet är förhållandena mycket primitiva. Bakom galler i stora burar med betonggolv vistas illegala immigranter från olika länder tätt tillsammans i hettan. Ambassadens konsulära handläggare besöker regelbundet de svenskar som sitter där. De frågar sig hur länge de ska låta dem som inte har medel att betala sina böter med, stanna kvar i immigrationshäktet innan de löser ut dem. Det händer att en person som lösts ut av ambassaden är tillbaka i Thailand efter kort tid.

I immigrationshäktet blandas människor från många olika länder. Illegala immigranter från Burma och Kambodja, ofta med barn som försökt tigga sig fram i Thailand, afrikaner och européer. Det finns exempel på personer som vistats tio år i immigrationshäktet. En grupp på hundra afrikaner sitter här sedan ett år tillbaka eftersom de saknar pengar till hemresa. En person som inte anses vara i akut behov av vård och som vistas illegalt i landet, sätts i immigrationshäktet tills han eller hon kan betala böter och hemresa.

Vid kommitténs besök i mars 2001 fanns en svensk medborgare i immigrationshäktet.

Förvirrade personer kan behöva eskort hem, vilket kan vara ett krav från piloten för att ta dem ombord på planet. Svensk socialtjänst eller psykiatri anser sig sällan ha resurser till detta. I stället har den enda läkaren bland de många sjuka, förvirrade och vårdbehövande på immigrationshäktet, som bedriver sin verksamhet med knappa medel från frivilligorganisationer, själv två gånger ställt upp och eskorterat svenskar till Sverige. Den ena betalade själv hennes eskort med sina pensionspengar. Den andra hade en försäkring men eftersom han tidigare vägrat att resa hem ersatte försäkringen endast den sjukes resa. Eskorten betalades av UD efter biståndsansökan. Resenären är i vanlig ordning återbetalningsskyldig för beloppet.

Frihetsberövade svenskar i Thailand

Våren 2001 satt elva svenskar fängslade i Thailand. Flera av dem är dömda till mycket långa fängelsestraff för narkotikabrott. Vid kommitténs besök i Bangkwan-fängelset i Bangkok fanns två svenskar där, dömda till 40 respektive 35 års fängelse för narkotikabrott. De har hittills suttit av tre respektive två år av sitt straff. Sverige har ett avtal om överförande av straffverkställighet med Thailand som innebär att svenska fångar efter att ha avtjänat ett visst antal år (vid livstidsstraff åtta år och vid tidsbestämda straff fyra år) kan ansöka om överföring till Sverige för att avtjäna resten av sitt straff i hemlandet.

Förhållandena i Bangkwanfängelset är sett med svenska ögon, mycket primitiva. Fängelset rymmer mellan 6 000 och 7 000 fångar. Tjugotre fångar delar cell. Systemet förutsätter bistånd utifrån. Den som hänvisas att livnära sig på den mat som fängelset erbjuder, han svälter. De flesta har anhöriga som kommer med mat. Vid besökstid sitter rader av anhöriga på långa bänkar utomhus och försöker tala med sina släktingar. Två galler med ett brett dike emellan skiljer dem från de fångar de besöker. För att göra sig hörda måste de skrika och ljudnivån blir mycket hög. Ett särskilt privilegium är att få träffa besökare med endast ett galler emellan.

Varje fånge måste själv tillverka sin madrass av filtar som han köper. I annat fall är han hänvisad till cementgolvet. Kläder får var och en hålla sig med själv. Att posta ett brev kostar förutom portot på 30 bath lika mycket till vakten om man vill att brevet ska

komma fram. När cellen ska målas måste fångarna själva bekosta färgen.

De svenska fångarna får 4 000 bath (ca 925 kronor) i månaden i bistånd till kostförstärkning från ambassaden. Dessutom får de medicin, vaccinationer , läkarvård och tandvård om behov uppstår. Ambassaden förmedlar också pengar från anhöriga i Sverige.

Våld förekommer sällan på fängelset, enligt de svenska fångarna, men en hel del narkotika smugglas in. De nordiska fångarna får besök varje torsdag av den nordiska kyrkan i Bangkok vilket de själva beskriver som mycket betydelsefullt. För att få tiden att gå styrketränar de med hemgjorda redskap.

Rättsbistånd

En person som åtalas för brott i Thailand har rätt till en offentlig försvarare och en tolk om straffet kan bli tio år eller längre. Även om straffet bedöms bli lägre än tio år kan den åtalade få offentlig försvarare och tolk. Det beror på hur domaren beslutar. Det är dock mycket svårt att få tag på en tolk. Ambassadens konsulära handläggare bedömer inte att de offentliga försvararna kan ge tillfredställande rättsskydd. De är ofta unga och oerfarna och talar endast thai. De offentliga försvararna träffar inte sin klient förrän vid rättegången.

Någon egentlig muntlig förhandling äger inte rum. Advokaten kan i allmänhet endast komma till tals genom skriftliga inlagor. Det kan dock förekomma att en mycket skicklig advokat lyckas få ordet under rättegången för att föra sin klients talan. Men detta kräver mycket av advokaten.

Dödsstraff förekommer relativt ofta och verkställs genom arkebusering. Thailändska myndigheter har övervägt att i stället införa avrättning med giftinjektion. Något som enligt thailändska tidningar avvisats av chefen för den thailändska kriminalvårdsstyrelsen med hänvisning till att det blir för dyrt. Han förordar i stället den billigare metoden halshuggning. Den som erkänner sitt brott får straffet omvandlat från dödsstraff till livstids fängelse. Det har hittills inte förekommit att utländska fångar avrättas.

Enligt 1973 års lag har en svensk medborgare som åtalas för brott utomlands rätt till ”tillfredställande rättskydd”. Innebörden av denna rätt har visat sig svårtolkad. Hur bör man t.ex. betrakta rätten till advokatbistånd för en person som av ambassadens kon-

sulära handläggare bedöms som förvirrad och oförmögen att förstå vad som händer vid en rättegång och som åtalas för ett bagatellartat brott som i Sverige skulle kunna ge ett bötesstraff men i Thailand kan leda till många års fängelse? Bör en person i en sådan belägenhet beviljas bistånd till advokat trots det bagatellartade brottet? Under de senaste tre åren har sju åtalade svenskar fått bistånd till advokat.

Våren 2001 fanns 72 tyskar, 36 engelsmän, 13 holländare, 7 danskar och en norrman i thailändska fängelser. De får bistånd från sina ambassader för mat och man hjälper till att förmedla pengar från anhöriga eller välgörenhetsorganisationer. Man bistår åtalade med listor över lämpliga advokater men ger nästan aldrig ekonomiskt bistånd till försvarare utan förlitar sig i allmänhet på att anhöriga ska bistå med pengar till försvarare. Den danske konsuln hävdar att en bra advokat inte alltid är detsamma som lägre straff och den brittiske betonar att man undviker att blanda sig i rättssystemet i ett annat land.

Undantag kan vara en åtalad som hotas av dödsstraff och som vägrar att erkänna sig skyldig för att därmed förvandla straffet till livstids fängelse. Tyska ambassaden betalade advokatkostnader för en tysk medborgare som stod åtalad för mord på en prostituerad. Han hävdade att han var oskyldig och riskerade därmed dödsstraff. Advokaten fick fram bevis för att den åtalade tysken var oskyldig till det brott han anklagats för vilket ledde till ett frikännande.

Polisiära nordiska sambandsmän

PTN betyder polis och tullsamarbete mellan de nordiska länderna. Samarbetet har pågått i många år men formaliserades först år1984 för att effektivisera kampen mot narkotika. År 1996 beslöt de nordiska justitieministrarna att samarbetet skulle utvidgas till att omfatta alla slag av organiserad brottslighet av betydelse för Norden. PTN är ett rådgivande, koordinerande och samarbetande organ och är inte överordnat nationella myndigheter. En viktig del av PTN:s verksamhet är utstationering av gemensamma sambandsmän i sjutton olika länder. År 1998 utarbetades gemensamma riktlinjer där det framgår att sambandsmännen representerar alla de nordiska länderna.

I Thailand finns sambandsmän från Danmark och Sverige som arbetar till allra största delen operativt med rena brottsutredningar

och verkar i hela regionen: Thailand, Laos, Vietnam, Kambodja, Filippinerna, Hongkong och Indonesien.

Sambandsmännen har sina respektive rikspolisstyrelser som huvudmän men har ett nära samarbete med de nordiska ambassaderna. Varje dag förekommer utbyte av information.

60 %–70 % av utredningarna rör narkotika. En polismyndighet från någon ort i Sverige kan t.ex. höra av sig om misstänkta personer på väg till Thailand och begära hjälp med uppgifter. Sambandsmännen kan inte själva gripa misstänkta man de kan bedriva spaning och förmedla information. Av humanitära skäl försöker man i största möjliga utsträckning medverka till att misstänkta kan gripas i sina hemländer så att straffen kan avtjänas där om de blir dömda. Men alltid är det inte möjligt och då samarbetar de med thailändsk polis.

Antalet gripna narkotikabrottslingar har ökat. Heroinproduktionen och nya typer av amfetamin som är billigt att framställa bidrar till detta. Men arealen för opiumodling i Thailand har minskat med 90 %. Ökningen av antalet ärenden kan förstås också bero på ökad effektivitet hos polisen. Sambandsmännen ser en stor ökning av antalet internationellt efterlysta brottslingar. I Thailand är det billigt att leva och lätt att gömma sig.

Som narkotikakurirer används alla sorters personer, ofta kvinnor och barn. Sambandspoliserna får inte sällan samtal från personer som erbjuder sig att vara informatörer. En del av dem vill ha hjälp att komma tillbaka till sitt nordiska hemland.

Det mycket stora antalet sexturister i Thailand kan också innebära polisiära problem. För pedofiler har Thailand dock blivit ”obekvämare” på senare tid som en följd av förändrad lagstiftning och praxis. Det är nu i ökande utsträckning Vietnam och Kambodja som är drabbade.

Olycksfall och dödsfall

Trafikolyckor, särskilt motorcykelolyckor är vanliga i Thailand. Motorcykeln som turisten hyr är oftast inte försäkrad. Reseförsäkringar täcker i allmänhet inte skadeståndskrav från hyrfirmor eller från anhöriga till skadade personer. Försäkringen täcker endast läkekostnader för den försäkrade. Om föraren saknar försäkring kan det bli mycket dyrt. Exempel finns på ungdomar som orsakat

olyckor och där föräldrarna i Sverige måste sälja sitt hus för att betala kostnaderna.

En trafikolycka som orsakar personskador klassas i Thailand som brottmål och polisen sätter den ansvarige i fängelse under tiden som utredningen pågår. Reseförsäkringar täcker inte kostnader för böter eller borgen.

Dödsfall bland svenskar i Thailand är vanligt . En del sker under dramatiska omständigheter genom mord, dråp, drog- och alkoholmissbruk eller brand. År 1999 dog 26 svenskar i Thailand varav 14 i Phuket och 7 i Pattaya. År 2000 inträffade 29 dödsfall varav 12 i Phuket och 5 i Pattaya. I april 2001 hade 7 svenskar dött i Thailand under året, varav 4 i Phuket och 3 i Pattaya.

Honrärkonsulatet i Pattaya

Enligt honorärkonsuln, som haft sin befattning sedan 1992, är Pattaya ”ett av de tuffaste ställen man kan vara konsul på”. Under den tid han varit konsul i Pattaya har sex, sju nordiska medborgare mördats. Pattaya har successivt fått rykte om sig att vara en plats för utslagna och sexhandel. Ryktet påskyndar en utveckling mot förslumning. Fortfarande går det dock för en familj att få en bra semester i Pattaya, enligt honorärkonsuln. T.ex. genom att ta en dagstur med båt ut till en av de många fantastiska och fridfulla öarna utanför.

6.4. Madrid

Spanien är med ambassadörens ord en ”svensk stormakt” ur konsulär synpunkt. Flest utländska turister kommer från Storbritannien följt av Tyskland. Sverige kommer på tredje plats med 535 528 turister år 2000 vilket är en ökning med 15,7 % jämfört med året innan.

Kanarieöarna besöktes enligt turiststatistiken för år 2000 av 12 miljoner turister. 10 miljoner var utländska turister och 2 miljoner spanjorer från fastlandet. Turistindustrin på ön omsatte 1,75 biljoner pesetas. Sverige står tillsammans med Irland för den största procentuella ökningen av turisttillströmningen på Kanarieöarna.

Honorärkonsulaten i Spanien har en mycket viktig roll när det gäller konsulärt biståndsarbete eftersom de flesta turister och bosatta svenskar finns vid turistorterna längst kusterna. Tidigare

fanns det 24 svenska honorärkonsulat i Spanien. De är nu reducerade till 21. Idag finns de viktigaste honorärkonsulaten i Barcelona, Fuengirola, Las Palmas och Palma de Mallorca. Honorärkonsulaten kostar sammanlagt knappt 2 miljoner kronor per år i kontorskostnadsbidrag och tjänsteutgifter, varav 90 % går till de fyra stora konsulaten. Vissa av de mindre honorärkonsulaten har mycket begränsad verksamhet och kommer att läggas ned.

I Spanien finns också en mycket stor grupp bosatta svenskar. Hur stor den är beror på hur man räknar. Några bor här delar av året andra i stort sett permanent. Med den vidare definitionen består antalet bosatta svenskar av ca 50 000 personer. Inför EU–valet registrerades 6 499 svenskar med uppehållstillstånd i Spanien. Det totala antalet är dock långt större.

De konsulära ärendena handläggs av kanslichefen och två kanslister. Kanslichefen beslutar i ärendena. Andrahandsansvaret har förste ambassadsekreteraren. Ärendena föredras varje dag för kanslichefen och för ambassadören endast vid större akuta händelser eller när särskilda skäl föreligger. Sammanlagt lägger man på ambassaden ned i genomsnitt ca 70 timmar på konsulärt biståndsarbete per vecka.

Stramare villkor för biståndssökande

Allmänt har tillämpningen av 1973 års lag skärpts väsentligt sedan 60– och 70–talet då det var lätt att komma upp till ambassaden och få 500 kronor till hemresa för den som inte hade några pengar kvar, enligt de konsulära handläggarna.

Även andra EU-länder har starkt begränsade möjligheter att ge ekonomiskt bidrag till sina medborgare. En finsk turist kan få 150 mark i nödhjälp utan återbetalningskrav om han eller hon saknar andra möjligheter att få ekonomisk hjälp i en nödsituation. Fyra sådana ärenden har den finska ambassaden i Madrid haft under hösten men flera på andra orter i Spanien. Sociala myndigheter i Finland kan ibland sända förskott på socialbidrag för hemresa till en nödställd resenär. Om barn är inblandade betalar de finska sociala myndigheterna oftast hemresa. För danska turister finns den offentliga danska reseförsäkringen (se kap. 23.11) De som faller utanför kan få hjälp om de kan lämna garantier för återbetalning.

De konsulära frågorna är högt prioriterade vid de brittiska utlandsmyndigheterna. Årligen kommer tolv miljoner brittiska turister till Spanien. De är också väljare och måste behandlas med respekt betonar den brittiske konsuln: ”Vi är stolta över att alltid ställa upp för brittiska medborgare utomlands när de behöver vår hjälp.” Det betyder inte att det är enkelt att få ekonomiskt bistånd på brittiska utlandsmyndigheter. Tidigare gavs en hel del ekonomiskt bistånd utan återbetalningskrav. Så är det inte numera.

Den nödställde tysk som är tillfälligt i Spanien kan få bistånd om alla andra möjligheter är uttömda. Många som söker bistånd upplever, enligt den tyske konsuln, att de är helt blottställda men frågar man dem ordentligt så visar det sig att de ofta har familj eller vänner hemma som kan hjälpa till.

Bosatta svenskar

Den stora utvandringen av svenskar ägde rum på 60–, 70– och 80– talet. Sedan dess har inflyttningen ökat måttligt. Många av dem som bosatte sig i Spanien då är nu i sjuttio–åttioårsåldern och det innebär många vårdbehövande och många dödsfall. Bland de utflyttade svenskarna finns både rika och fattiga. Några sålde sina företag eller tog med sig sin pension och räknade med att kunna leva billigt i Spanien. Sedan dess har prisnivån och levnadskostnaderna i Spanien kraftigt förändrats och räntorna i Sverige sjunkit. På ambassaden bedömer man att ca en tredjedel av de utflyttade svenskarna är fattiga. Av dessa lever några i ren misär. De allra flesta är svenska medborgare. Få har ansökt om spanskt medborgarskap. Längst kusten från Barcelona till Gibraltar finns en mycket stor andel inflyttade nordbor. Ca 20 000 bor efter solkusten, 10 000 i Alicante. Många svenskar skriver sig inte i Spanien samtidigt som de inte längre är skrivna i Sverige. Det kan bli mycket komplicerat att reda ut var de egentligen är bosatta.

I princip har EU-medborgare i enlighet med de regler som gäller i EU rätt till vård på samma villkor som landets egna medborgare. Detta har dock inte alltid trängt igenom på alla håll i Spanien. En liten by med mycket begränsat antal vårdplatser i äldrevård prioriterar i praktiken landets egna medborgare. Sjukvård och läkemedel är gratis för alla som är över 65 år vilket alla som är bosatta i Spanien kan dra fördel av.

De konsulära handläggarna oroar sig över situationen för svårt sjuka, dementa äldre personer som lever under svåra omständigheter i Spanien och som saknar medel att ta sig hem till Sverige. Det händer också att de är så sjuka att man inte vet hur man ska få dem på planet. I något fall har svenska kyrkan hjälpt till med hemresebiljett. Alternativet är att de kan beredas vård i Spanien och att svenska landsting går in och betalar för en vårdplats vilket under alla omständigheter skulle bli billigare för svenska staten än en vårdplats i Sverige, anser de konsulära handläggarna. Det är i så fall viktigt att det finns svensktalande personal eftersom många inte lärt sig spanska även om de bott här länge. Många talar inte ens engelska. Det är överhuvudtaget en myt att ”alla svenskar talar engelska”, anser de konsulära handläggarna.

En del svenskar dör utblottade i Spanien och begravs på billigast möjliga sätt. Spanjorerna har ibland svårt att förstå att Sverige inte bättre tar hand om sina egna medborgare utomlands. De utvandrade svenskarna som är i behov av vård kan vara ett övergående problem man det är inte säkert. Utvandringen kan ta fart på nytt.

Andra länder har liknande problem men antalet svenskar är i förhållande till andra skandinaver, störst. 20 000–25 000 finländare är bosatta i Spanien. Ambassaden ger dem stöd och hjälp när det behövs dock sällan ekonomiskt. Det kan t.ex. handla om att hjälpa dem till sjukhus. Danmarks inställning till utflyttade danskar är att de förväntas klara sig själva eller med stöd av den hjälp de kan få av de spanska myndigheterna. Många av danskarna som bosatt sig i Spanien har dansk förtidspension. Det finns möjligheter för den som bosatt sig utomlands och saknar egna medel att få permanent bidrag livet ut från danska Socialdepartementet. För närvarande får fyra danskar i Spanien sådant bistånd. Summan motsvarar dansk folkpension.

Ungefär en miljon britter bor i Spanien. Många är gamla och detta kan bli svårt för de spanska myndigheterna att klara av, enligt den brittiske konsuln. Brittiska välgörenhetsorganisationer driver ålderdomshem för britter på några av öarna i Spanien. Hemresebiljett för bosatta britter som vill återvända hem betalas inte av ambassaden annat än i yttersta nödfall. 800 000 tyskar är bosatta i Spanien. När det gäller dem som stadigvarande bosatt sig utomlands betalade tyska staten tidigare en hel del permanent bistånd. Numera gäller EU:s regler om rätt till vård och bistånd på samma villkor som landets egna medborgare. Den tyska inställningen är

att den som flyttat utomlands gjort det frivilligt som en del i en livsplan. De måste ta ansvar för sina beslut. De som flyttar måste acceptera den vård som landet har att erbjuda: ”Vi är goda européer och förväntar oss att alla länder gör sin plikt”.

Föreningen AHN i Fuengirola

Föreningar för skandinaver som är bosatta utomlands kan spela en viktig roll när det gäller att ge stöd och hjälp till landsmän. Vid besöket i Fuengirola träffade kommittén representanter för AHN som är en 32 år gammal nordisk förening med 3 500 medlemmar och åtta olika avdelningar. 90 % av medlemmarna är svenskar. Danskarna har en egen förening. Många svenskar bor växelvis i Sverige och i Spanien. Det är vanligt att man reser hem på sommaren och tillbringar vintrarna i Spanien.

Representanter för föreningen skulle gärna vilja att den svenska staten gav signaler till svenska byggentreprenörer om möjligheter att få bistånd från Sverige för äldre svenskar bosatta i Spanien som önskar plats i äldrevård i Fuengirola. Många äldre som bott i Spanien en stor del av sitt liv har blivit ensamstående och har bara sin folkpension och låg eller ingen ATP. Om de tvingas hem till Sverige riskerar de att bli de socialt isolerade, anser föreningens representanter.

AHN- omsorg är en avdelning av AHN till vilken personer med medicinska eller sociala problem kan vända sig för att få råd och stöd. Verksamheten började för ca 12 år sedan. Föreningen har bland annat givit ut en omfattande skrift med titeln ”Om du blir sjuk i Spanien”. Med skriften följer en blankett att fylla i för att underlätta kontakten med den spanska sjukvården för den som inte talar spanska.

Många som flyttar ut har inte funderat över hur de vill ha det när de blir gamla. AHN har ordnat informationsträffar för att hjälpa människor att planera för sin ålderdom och för att uppmana dem att tänka på hur de vill ha sin begravning.

En av föreningen AHN:s aktiva medlemmar tillhör också de frivilliga hjälparbetarna på det ekumeniska centret Lux Mundi som drivs av nunnor från orden Marie Reparatrice. Hit kan människor med olika trosuppfattning komma och få tröst och hjälp. De som behöver kan få en rullstol eller ett par kryckor. Här sammanträder också den lokala AA-gruppen (anonyma alkoholister).

Vårdhemmet Monte Mar

I Fuengirola finns vårdhemmet Monte Mar som är både ett sjukhus och vårdhem för permanent boende. Ungefär 5 % av patienterna bor stadigvarande där. Kön till centret är lång. Vårdkostnaden är 155 000–188 000 ps/månad. De flesta betalar 75 % av sin pension. Resten betalar kommunen. Det finns dock 4 helt avgiftsfria platser.

Vid kommitténs besök fanns en svårt sjuk svensk patient på centret.

Rättsbistånd

13 svenskar finns i spanska fängelser. De flesta är dömda för narkotikabrott. Ett problem är att det kan ta lång tid för ärenden att behandlas hos myndigheter och domstolar. Polisen kan ibland vara långsam när det gäller att utreda brott. För den som häktas finns offentliga försvarare. Det förekommer inte att ambassaden betalar advokatkostnader. Häktningstiderna kan ibland bli mycket långa. Den maximala häktningstiden är lika lång som straffet skulle bli om man döms för det brott man anklagas för. Det finns exempel på personer som suttit häktade i ett och ett halvt år och sedan frikänts.

Den som behöver hjälp med att hitta en advokat kan få namn på advokater som ambassaden rekommenderar. Det kan vara svårt att hitta brottmålsadvokater som talar andra språk än spanska. I domstolar finns tolkar och de ska också finnas med vid polisförhör.

Brottsoffer

Ärenden med bestulna och rånade turister är vanliga. Honorärkonsulatet i Fuengirola har noterat att brottsligheten drabbar inte bara charterturister utan även dem som kommer med bil. Ligor härjar på vägarna och lurar av bilister all deras egendom genom att stoppa dem eller punktera bildäcken och sedan dyka upp och erbjuda sig att hjälpa till varefter man bestjäl resenärerna.

Sjukdom och olycksfall

Av de 150 dödsfall bland svenskar i Spanien som inträffar varje år är de flesta åldersrelaterade men också olycksfall är vanligt. Trafiken skördar många offer i Spanien. De flesta dödsfall handläggs enligt gällande regler och orsakar inga stora konsulära problem.

Resenärer med psykiska och sociala problem.

Bistånd till resenärer med psykiska och sociala problem tillhör de ärenden som tar längst tid att handlägga och orsakar mest problem. Många biståndssökande är välkända både på ambassaden och honorärkonsulaten och ständigt återkommande. Ibland är de hotfulla och svåra att ha att göra med. Många har alkohol- och drogproblem. För den som saknar pengar finns härbärgen där de kan övernatta. Spanien utvisar ogärna personer som inte har begått brott även om den tid de har rätt att vistas i Spanien som turister har gått ut.

Till honorärkonsulatet i Fuengirola kommer många förtidspensionärer utan ordnade förhållanden och med psykiska och sociala problem. Några av dem behöver snabbt vård och får det med blanketten E111. Men sedan de skrivits ut från vården händer det att de drar omkring i området, utblottade, ibland utan både mat och kläder.

På honorärkonsulatet i Fuengirola bedömer man att missbrukare och personer med psykiska problem tar mest tid av de sammanlagt ca 160 personer som man årligen bistår. Ca 5–6 personer per år med svåra psykiska problem har man kontakt med. För några krävs insatser som sträcker sig över 2–3 månader, en del i flera år.

Till Spanien är det ganska lätt och billigt att ta sig. Klimatet gör att man kan leva på gatan eller på stranden under långa tider.

De som inte lever under ordnade förhållanden i Sverige tror ibland att de ska få ett bättre liv i Spanien. I verkligheten förstoras problemen och deras möjligheter att själva göra någonting åt dem försvåras i ett främmande land vars språk de inte behärskar. De konsulära handläggarna ser dock ofta att en person som de lyckats repatriera till Sverige kommer åter och ärendet börjar om på nytt.

Barnfamiljer

3–4 gånger om året handlägger man på ambassaden ärenden där barn är inblandade. Det kan vara alkoholiserade eller drogberoende föräldrar som är turister eller bosatta svenska familjer som lever i misär. Om man får kännedom om att ett svenskt barn i Spanien far illa kan spanska sociala myndigheter kontaktas och om de bedömer det nödvändigt omhänderta barnet. Förutsatt förstås att man kan lokalisera familjen. Ibland är uppgifterna alltför vaga för att man ska kunna finna dem. På öarna har myndigheterna sällan möjligheter att omhänderta barn eftersom det finns så många barn från olika länder. Spanien betalar inte hemresa för barn som omhändertas. I något fall har ett barn som befann sig i landet med sin mor omhändertagits och placerats på ett barnhem. När pappan kontaktades och reste till Spanien för att ta barnet till Sverige hade han dock stora problem med spanska myndigheter och det tog tid innan han fick med sig barnet.

På honorärkonsulatet i Fuengirola önskar man ibland att man hade bättre möjligheter att hjälpa nödställda svenska familjer att resa hem. De finns flera exempel på familjer som befinner sig i svåra situationer och skulle behöva repatrieras till Sverige.

Arbetssökande ungdomar

Ungdomar som ger sig iväg till Spanien i hopp om att snabbt hitta ett arbete kan också bli konsulärfall. Det kan ta tid att hitta arbete och det tar över tre månader innan de får sin A-kassa i Spanien. Ungdomar har ibland en orealistisk uppfattning om möjligheten att flytta mellan länderna och få samma förmåner som hemma. Med tanke på det stora antalet ungdomar som arbetar och studerar i Spanien är det ändå ett fåtal som får problem. De allra flesta får bra information innan de kommer och klarar sig utmärkt.

6.5. Aten

Med 600 000 svenska turister årligen är Grekland, liksom Madrid en svensk ”konsulär stormakt”. Turismen tar fart till påsk och pågår sedan långt in på hösten. På våren och hösten kommer många pensionärer. Särskilda handikappresor arrangeras ofta i september.

De flesta turister reser antingen direkt till öarna eller stannar bara kort i Aten innan de reser vidare. De 8 honorärkonsulaten spelar därför en mycket viktig roll i arbetet med de konsulära biståndsfrågorna. För närvarande finns honorärkonsulat i Chania , Heraklion, Korfu, Kos, Patras, Pireus, Rhodos och Thessaloniki.

Till ambassaden kommer ett stort antal telefonsamtal i konsulära frågor. Aten är en stor stad och de flesta föredrar att ringa framför att besöka ambassaden. Många resenärer ringer också från öarna. Under högsäsong har man i stort sett daglig kontakt med honorärkonsulaten. De flesta ärenden rör hjälp till självhjälp med penningöverföring för bestulna, utfärdande av provisoriska pass etc. Många resenärer behöver också hjälp med språket. Få behärskar grekiska vilket ofta är en förutsättning för kontakter med myndigheter.

De konsulära biståndsärendena handläggs av en lokalanställd vicekonsul i samarbete med tredje sekreteraren som använder ca 60 respektive ca 25 % av sin arbetstid till dessa ärenden. Det är också dessa handläggare som beslutar i ärendena. I genomsnitt beräknar man att ca 75 timmar i veckan ägnas åt konsulärt biståndsarbete på ambassaden inklusive allmän rådgivning och innefattande även de insatser som görs av växeltelefonisten och andra. Nästan aldrig dras konsulära biståndsärenden för ambassadens ledning. En tjänst som administrativ ambassadsekreterare har dragits in och dennes arbetsuppgifter har i stället lagts på tredje sekreteraren.

Det är viktigt för konsulärt biståndsarbete att handläggarna har ”god människokunskap och stort tålamod” anser de konsulära handläggarna. Kunskaper i juridik är också en stor fördel liksom språkkunskaper, anser de. Ett brett kontaktnät innefattande t.ex. ministerier, sjukhus, polis, hamnmyndigheter, domstolar, flygplatser, reseföretag, begravningsbyråer är nödvändigt. Förutsättningen för att det ska fungera är att man talar och förstår mycket bra grekiska eftersom få talar engelska.

Inför turistsäsongen ordnar tredje sekreteraren ett möte för turistguiderna där också SKUT–prästen och all berörd personal på ambassaden deltar. Det underlättar framtida kontakter i konsulära ärenden.

Från mitten av maj till mitten av september finns en konsulär jour över helgerna som alla utsända tjänstemän utom ambassadören turas om att sköta. Meddelanden kan lämnas på en telefonsvarare som sedan avlyssnas från hemtelefon eller mobil.

Äldre och sjuka resenärer

En allmän tendens är att allt flera pensionärer reser till Grekland. Alla är inte förberedda på de påfrestningar som det innebär att vistas i ett klimat där temperaturen i långa perioder ligger runt 35– 40 grader. Kombinationen alkohol och stark värme kan vara livsfarlig för äldre svenskar i synnerhet om de ger sig ut att simma. Plötsliga starka strömmar och höga vågor kan få ödesdigra konsekvenser för äldre badande turister. Dödsfall är inte ovanligt.

Ibland krävs rent detektivarbete för att reda ut till vilket sjukhus i Aten som ambulansflyget fört en svensk som reser i egen regi och som blivit akut sjuk på någon av öarna.

Ungdomar

Fylleri bland ungdomar får ofta följder i form av trafikolyckor eller andra olycksfall, skadegörelse och annan brottslighet. Fallet med den misstänkta gruppvåldtäkten på Cypern där samtliga inblandade svenska ungdomar var gravt berusade blev ett uppvaknande för reseföretagen. De barrundor för ungdomar som direkt uppmanat till råsuperi upphörde.

Kos är fortfarande känt för att dra till sig många ungdomar som vill festa. Men också andra öar har rykte om sig att vara träffpunkt för ungdomar.

Säsongsarbetande svenska ungdomar kan också förekomma som konsulärfall när deras anställningar av olika skäl upphör och de saknar pengar både till hemresa och till uppehälle. I de flesta fall räcker det med att de får hjälp med förmedling av pengar från föräldrar. Kravet från föräldrarna kan vara att ambassadens handläggare ska se till att den nödställde sonen eller dottern verkligen köper en hemresebiljett för pengarna och reser hem.

Resenärer med psykiska problem

Mest tid tar ärenden med bistånd till resenärer med psykiska problem i synnerhet de som reser i egen regi och saknar försäkring. Det kan ta lång tid att hjälpa en förvirrad person som kanske inte kan redogöra för vilka vårdkontakter eller anhöriga han eller hon har i Sverige, sin medicinering etc. Önskvärt vore, anser de konsulära handläggarna, att ambassaden blev kontaktad i förväg

om att en person med psykiska problem kommer att befinna sig i landet. Det skulle underlätta för de konsulära handläggarna att bistå dessa personer.

Det finns två statliga mentalsjukhus i Aten. Några psykiatriska avdelningar på sjukhusen finns inte. Mentalvården är gammaldags och består mest av medicinering. De privata mentalsjukhusen som också finns, är enligt de konsulära handläggarna, inte särskilt mycket bättre. Även alkoholister hamnar ibland på mentalsjukhus efter avgiftning på sjukhus.

På mentalsjukhus kan patienterna bli kvar i en eller ett par veckor eller tills man hinner ordna för deras transport hem. Ett problem kan vara att få dem ombord på planet hem. En resenär som redan på utresan uppträtt störande vill ingen pilot ta med hem.

Det händer att förvirrade svenska resenärer uppger olika identiteter och att de rymmer från mentalsjukhusen och sedan försvinner och driver omkring i olika delar av Grekland tills något händer som gör att de blir gripna av polis eller omhändertagna av myndigheter.

Bosatta svenskar och återflyttade greker med dubbelt medborgarskap

Man beräknar att ca 3 000 svenskar är bosatta i Grekland. Till detta kommer att stort antal återflyttade greker, de flesta med dubbelt medborgarskap. På ambassaden i Aten har man liksom i Madrid ibland mött förvåning bland de infödda över att svenska utlandsmyndigheter inte bättre kan bistå sina egna medborgare bosatta utomlands. I någon mån har problemet med nödställda äldre svenskar som är bosatta i Grekland, uppstått redan nu. Dock har man inte haft några som sökt bistånd. Många av de bosatta svenskarna är gifta här och har en grekisk familj. Man kan dock befara ett ökande problem i framtiden. Vård av äldre är i Grekland i första hand en angelägenhet för familjen. Några ålderdomshem, servicehem eller motsvarande finns inte. Men nativiteten är låg och även för äldre greker kommer problem att uppstå i framtiden när en alltför liten ung generation ska vårda en alltför stor åldrande generation. Under de senaste tio åren har befolkningen ökat mycket lite. Ökningen beror till största delen av invandring. Vård i hemmet förekommer och bedrivs i allmänhet av albaner eller annan

invandrad arbetskraft. De får motsvarande ca 3 000 kronor i månaden och mat och husrum.

För svenska kvinnor som gifter sig med greker och bosätter sig i landet kan problem uppstå om de vill upplösa äktenskapet. Både SKUT, ambassaden och honorärkonsulaten har kontakt med svenska kvinnor som vill ta barnen med sig och flytta till Sverige. Situationen kan vara mycket svår för både kvinnorna och barnen och misshandel förekommer. Rådet är dock alltid att inte röva bort barnen till Sverige eftersom detta strider mot Haag-konventionen(se kap 2.9) och innebär att barnen måste återföras till Grekland och mannen. Kvinnan har då små chanser att få vårdnaden. Rådet är i stället att kontakta en advokat i Grekland och att bereda sig på att bo kvar i landet. Det ökar chanserna för kvinnan att få vårdnaden. Vid en rättegång i synnerhet i en mindre by har mannen dock fördelen av att ha ett väl uppbyggt kontaktnät som stödjer hans sak.

Rättsbistånd

Våren 2001 satt fyra svenskar fängslade i Grekland. Någon kostförstärkning behövs inte i grekiska fängelser.

Erfarenheten på ambassaden är att de offentliga försvararna oftast är unga, nyexaminerade, oerfarna, lågbetalda och ointresserade. Enligt grekisk lag skall en tolk som kan tolka mellan grekiska och engelska finnas vid en rättegång där den tilltalade inte talar grekiska. Om den tilltalade inte behärskar engelska har han eller hon rätt till en tolk som kan tolka till den tilltalades språk. Att få tag på en tolk till en rättegång kan vara ett stort problem eftersom deras ersättning är mycket låg; motsvarande ca 150 kr för att tolka vid en rättegång vilket kan ta flera dagar. En person kan vara häktad upp till 18 månader. Har rättegången inte inletts inom denna tid släpps den tilltalade fri i avvaktan på rättegång. Det är viktigt att den som anklagas för brott får en advokat redan vid mötet med rannsakningsdomaren vid häktningsförhandlingen.

Under senare tid har ambassaden en gång beviljat bistånd i enlighet med lagens bestämmelser om rätt till tillfredställande rättskydd. Sammanlagt 25 000 kronor betalades dels till en advokat dels till en svensk tolk vid rättegången och för översättning av papper från Sverige om den tilltalades bakgrund. Några anhöriga som kunde bistå fanns inte.

6.6. London

London är ett mycket vanligt resmål för alla sorters svenska turister. Det går ofta att hitta en billig flygbiljett eller en weekendresa. 20 flighter per dag kommer från Sverige med ca 3 000 besökare. Ett stort antal svenskar är bosatta i London. De biståndskonsulära ärendena kräver i genomsnitt ca 40 timmars arbete per vecka och är en ganska väsentlig del av arbetet på ambassaden. Ärendena handläggs av generalkonsuln och konsuln som lägger ned ca 25 % respektive 50 % av sin arbetstid på konsulärt bistånd.

Även om antalet resenärer är stort så har det konsulära arbetet underlättats av möjligheten för resenärer att själva föra över pengar. Det mesta är numera hjälp till självhjälp. Även i London är den allmänna tendensen att allt flera resenärer klarar sig själva, men de tunga och svåra ärendena ökar och tar alltmera tid.

Ambassaden har totalt ca 30 svåra ärenden per år som resulterar i en biståndsansökan inklusive ärenden med resenärer som har psykiska problem. Därtill kommer dödsfall – av vilka ca 90 % är försäkringsärenden som hanteras av SOS–International –frihetsberövade och hjälp till självhjälp. Till detta kommer också sådant som inte är rena biståndsärenden utan snarare social rådgivning, som inte återspeglas i statistiken men kan ta väldigt mycket tid.

Många tappar sina pass. Stölder av handväskor, plånböcker m.m är vanligt. De flesta resenärer har reseförsäkring. 90 % av alla biståndssökande har referenser i Sverige. Det generella bemyndigandet för ambassaden att bevilja ekonomiskt bistånd, används ganska ofta. Ett problem är tolkningen av bosättningsbegreppet för sådana som sagt upp sin bostad i Sverige.

Information om självhjälp finns på anslagstavlan i entrén till ambassaden. Under helgerna finns informationen utanför ambassadens entrédörr. På helgerna har man en telefonsvarare som de konsulära handläggarna lyssnar av.

Bosatta svenskar

Ungefär 40 000 svenskar är bosatta i London. Det ger upphov till ärenden om födslar, dödsfall, levnadsintyg, hindersintyg, pass m.m. I Storbritannien finns inga folkbokföringsnummer och svenskar brukar ofta inte registrera sig på ambassaden.

Resenärer med psykiska och sociala problem

Svenska psykpatienter som fått vård i Storbritannien och som inte vill resa hem efter utskrivningen trots att de har små möjligheter att klara sig själva, kräver mycket tid och arbete. All akut sjukvård även för utländska medborgare i Storbritannien är gratis om man uppsöker den offentliga vården. Brittiska myndigheter är mycket restriktiva med tvångsintagning av psykiskt sjuka personer men ställer ofta upp med vård och hjälp för svenskar som är psykiskt sjuka och uteliggare. Ibland kan de t.o.m. ha dubbla socialbidrag, både från Sverige och Storbritannien.

Ambassaden har haft flera fall som gällt hemtransport av personer med psykiska och sociala problem. I vissa ärenden har den svenska hemkommunen varit beredd att betala hemresa. Problemet är att resenären själv kan vägra att resa tillbaka till Sverige. Det förekommer också att den brittiska socialtjänsten betalar hemresa för en nödställd svensk och skickar räkningen till hemkommunen i Sverige. Problem kan ibland uppstå vid tolkningen av bosättningsbegreppet. Vilken kommun ska betraktas som hem/vistelsekommun när personen inte har någon fast bostadsadress i Sverige?

Socialkonventionen med Storbritannien

Brittiska sociala myndigheter gör mycket för svenska och andra utländska medborgare som befinner sig i landet. Man behöver inte ha med sig blankett E 111 vid resa till Storbritannien för att få sjukvård, men en sådan underlättar. Brittiska myndigheter betalar även i vissa fall hemresa och eskort om ambassaden ser till att någon möter i Sverige. I vissa fall tar även det brittiska sjukhuset själv kontakt med det svenska sjukhus som tidigare vårdat patienten.

Ungdomar

Många svenska ungdomar åker till London för att arbeta. Tidigare var det mest barnflickor, nu gäller det även andra typer av arbeten på pubar t.ex. Trots det har man mycket få sådana konsulära fall. Den som är arbetslös i Sverige och vill börja ett nytt liv i London får ofta arbete men boendet är dyrt och det är svårt att komma

igång utan pengar. Denna kategori personer kvalificerar sig ej för bistånd, sociala myndigheter betalar inte för dem. Det rör sig uppskattningsvis om 20 personer/år som av sådana skäl uppsöker ambassaden för hjälp.

Rättsbistånd

Ambassaden har totalt ca 10–15 fall per år med svenskar som frihetsberövas/häktas under längre tid eller döms till fängelsestraff. Dessa ärenden är tidskrävande genom besök i fängelset m.m. Kostförstärkning behövs inte även om fängelserna inte har någon högre standard. Många anhålls och släpps samma eller påföljande dag mot varning eller polisborgen. Dessa tillfälliga frihetsberövanden anmäler ambassaden inte till UD eftersom de inte kräver konsulära insatser. Storbritannien har ett väl fungerande rättsväsende. Bistånd till advokat behövs därför inte. De brittiska myndigheterna hjälper också brottsoffer med psykologsamtal och annat stöd.

6.7. Prag

Antalet svenska turister i Prag ökar stadigt och uppgår nu till ca 100 000 per år. De kommer med charterresor eller på egen hand, per flyg, buss, tåg eller bil. Den typiske Prag-resenären är en person mellan 50–60 år som reser med sin make/maka. Vanliga turister är också yngre par och tjejkompisar liksom unga män som ibland dricker mycket öl. Bussresor med öldrickande skolungdomar förekommer. De har dock ofta en klassföreståndare eller någon annan vuxen med som tar hand om dem.

Men också till Prag reser personer med psykiska problem, missbrukare och förvirrade och resovana äldre vilket skapar svårlösta konsulära problem för ambassaden. Konsulära biståndsärenden handläggs av förste ambassadsekreteraren och andre ambassadsekreteraren tillsammans med receptionisten, kassören och översättaren. Beslut i ärendena fattas av förste och andre ambassadsekreteraren. Sammanlagt lägger man ned i genomsnitt 25– 30 timmar/vecka på konsulärt biståndsarbete. Ambassadens ledning informeras kontinuerligt, ofta informellt vid förmiddagskaffet, om pågående konsulära ärenden som inte är rutinärenden.

Svensk-kolonin består av mellan 150–200 personer, många är anställda på Ericsson. Det är ovanligt att hjälpsökande hör av sig under helgerna. Någon konsulär jour har man inte. Men utanför ambassadens dörr hänger en plastmapp med upplysningar om vart man kan vända sig om man behöver hjälp med olika saker. De flesta ärendena som kommer till ambassaden handlar om tappade pass eller personer som blivit bestulna.

De biståndssökande, som inte får de råd de behöver genom den information som står att läsa i informationen på ambassadens dörr, möts av receptionisten. Många problem kan klaras upp redan här. Det kan gälla t.ex. hänvisning till Western Union och information om hur de kan få pengar överförda genom anhöriga hemma. Till ambassaden kommer människor med en stor variation av behov och problem. Många är upprörda och vilsna och behöver prata. De kan vara ilskna över hur de behandlats av tjeckisk polis när de blivit bestulna eller över att inte ha kunnat göra sig förstådda. Receptionisten talar tjeckiska vilket är till stor hjälp för de biståndssökande.

Äldre resenärer

De allt flera äldre resenärerna som kommer med bussresor, kan ibland få svårt att klara sig och bussreseföretagen tar inte alltid ansvar för sina passagerare. Det har hänt att resenärer lämnats på sjukhus och bussen åkt hem utan att reda ut situationen eller kontakta ambassaden. De kvarlämnade antas klara sig själva och kontaktar ambassaden i ett ibland förvirrat och eländigt tillstånd. När resenärerna inte har någon försäkring kan det bli dyrt för dem med vård och hemtransport om de blir sjuka.

”Besvärliga” resenärer

Resenärer med psykiska problem tar på ambassaden i Prag, liksom på övriga utlandsmyndigheter som kommittén besökt, mycket tid. Det gör också svenska ungdomar som uppträder störande på hotellen, blir utkörda och förväntar sig omhändertagande på ambassaden.

I vissa ärenden har förekommit direkta kontakter med socialförvaltningar. I regel är de kallsinniga till att ge bistånd till hemresa: ”Klarar man att resa bort så får man också klara att ta sig hem.”

En del biståndssökande som kommer till receptionen är upprörda och arga. Några är berusade. Det händer att de inte har ätit på flera dagar. Då brukar de få kaffe och en smörgås.

Rättsbistånd

Offentliga försvarare anses ge tillfredställande rättsskydd. Vill man ha en annan advokat kan man få en lista med namn från ambassaden men man får själv betala advokatkostnaden. Nyligen släpptes en dansk och en svensk anklagade för narkotikabrott. De hade inga klagomål på standarden i fängelset. Pengar till fångar kan föras över från anhöriga i Sverige men det kan ta mycket lång tid.

Språkproblem och byråkrati

Språket är ett problem och ger mycket extraarbete för ambassaden då turister inte alltid kan boka biljetter, ta reda på adresser, tala med poliser, sjukvårdspersonal etc. Få tjecker talar engelska och nästan inga svenskar behärskar tjeckiska. En tung inhemsk byråkrati gör arbetet med ärendena besvärligt.

6.8. Några allmänna synpunkter på konsulärt bistånd som framförts av konsulära handläggare på de fem besökta utlandsmyndigheterna

De konsulära handläggarna på ambassaden i Madrid anser att det är två grupper av personer som förorsakar mest arbete, nämligen personer med alkoholproblem, mentala problem och drogmissbrukare som till majoriteten består av tillresande personer samt äldre personer inom den bofasta gruppen. När det gäller den förstnämnda gruppen vore det bra, anser man om ambassaden hade mera flexibilitet i handläggningen ( dvs. anslag för att sända hem personer), när inget annat återstår att göra, eftersom deras fortsatta närvaro bara blir mer och mer komplicerad. De kan råka illa ut, kan hamna i fängelse etc. Kostnaderna blir bara högre ju längre tiden går. I flexibiliteten inkluderas även att skälet ”utskriven ur Sverige” inte skall hindra en sådan repatriering.

När det gäller gruppen äldre bofasta svenskar vore det likaledes bra, anser de konsulära handläggarna, att kunna repatriera dem till

Sverige för att de skall kunna få ett drägligt omhändertagande. Ett alternativ är att införa ett system med underhåll eller pensionstillägg (periodiskt understöd), som gör att de med sin pension plus tillägg har råd att bo på en lokal vårdinrättning. Ofta har de inte familj och vänner i Sverige och skulle bli socialt isolerade om de kom hem. Vidare skulle ett system med ekonomiskt understöd ställa sig bra mycket billigare och fordra mindre administration än att personen kommer in i det svenska vårdsystemet anser ambassadens konsulära handläggare.

På ambassaden i London var det en allmän uppfattning att antalet komplicerade och tidskrävande ärenden har ökat och man ansåg i likhet med övriga besökta utlandsmyndigheter att bistånd till personer med psykiska problem var mest komplicerat. Gränsen mellan ärenden med psykiskt sjuka och missbruksärenden kan vara svår att dra, ansåg man, eftersom många kan ha dubbla problem. Också andra konsulära ärenden har ökat (pass, viseringar, körkort, dödsfall m.m.). Uppskattningsvis rör det sig om ca. 30 svåra biståndsärenden per år på ambassaden i London. De svenska medborgare som behöver hjälp på plats kan i regel få det, både från socialtjänst och sjukvård. Också den mycket väl utbyggda välgörenhetstraditionen kommer svenska medborgare till del. Det innebär också att många kan stanna och ”hålla sig flytande” utan pengar, trots att de egentligen borde åka hem. Det ökande antalet dubbla medborgarskap innebär ökad arbetsbelastning och nya typer av problem.

På ambassaden i Bangkok ansåg handläggarna att tolkningen av ”tillfredställande rättsskydd” i lagens mening var komplicerad att göra. Under vilka omständigheter ska en åtalad svensk ha rätt till bistånd till advokat?

De flesta som söker bistånd har själva försatt sig i den situation de befinner sig, var en synpunkt som framfördes på ambassaden i

Prag. Det kan vara aningslösa turister, t.ex. öldrickande män som blir bestulna när de lämnar sina ryggsäckar i ett hörn på krogen.

Sverige är fortfarande relativt generöst med bistånd men har blivit tuffare. Den konsulära avgiften på minst 200 kronor är dock alltför liten i förhållande till vad det kostar och resenärer borde kunna ta mera eget ansvar, ansåg en konsulär handläggare i Prag.

En annan synpunkt som framfördes på ambassaden i Prag var att statusen för det konsulära arbetet behöver höjas. Det är ett otacksamt arbete. De som får hjälp tar det ofta för givet. (”Jag är svensk och betalar skatt. Ni är här för oss”.) Många förväntar sig mycket

mera hjälp från ambassaden än vad de faktiskt kan få ansåg ambassadpersonalen i London och Prag. En rejäl upplysningskampanj behövs för att klargöra resenärers eget ansvar om de råkar illa ut utomlands och vad utlandsmyndigheterna kan hjälpa till med. Någon form av obligatorisk reseförsäkring vore bra, ansåg de konsulära handläggarna.

I akuta lägen måste all annan verksamhet avbrytas för biståndsärenden. I detta avseende är konsulära biståndsfrågor alltid prioriterade. Karriärmässigt är de det inte. Då är det den politiska rapporteringen som räknas, ansåg en av de konsulära handläggarna i Prag. Det finns idag inte någon möjlighet att komma undan dessa frågor för utlandsmyndigheterna. Det ingår helt enkelt i arbetet och på en liten myndighet måste alla vara beredda att göra allt. Det är en viktig poäng att svenskar ska kunna vistas över allt i världen och få stöd på sin ambassad om de råkar illa ut. Sättet att bemöta människor är viktigt och betyder mycket för resultatet. Opinionsmässigt är det ett problem att UD kommer in i dessa frågor när någonting redan har inträffat för att försöka göra det bästa möjliga i en svår situation.

Utbildningen av konsulära handläggare bör förbättras. Det räcker inte med en cd–rom som man själv får klicka sig fram på. Det behövs diskussioner om konkreta ärenden.

7. Allmänt ekonomiskt bistånd – en jämförelse med andra europeiska länder

7.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att granska rättsutvecklingen när det gäller bistånd till enskilda i utlandet i övriga nordiska länder samt inom jämförbara länder inom EU, särskilt när det gäller nivån på den service som ges, kostnader för biståndet m.m.

Kommittén har besökt utrikesministerierna i London, Madrid, Helsingfors, Köpenhamn och Oslo. En enkät har skickats till utrikesministerierna i de medlemsländer i EU som inte besökts. Alla länder utom Grekland har besvarat enkäten. Frågorna i enkäten finns i bilaga 8.

Alla länder har inte svarat på samtliga frågor och svaren skiljer sig också åt i fråga om detaljeringsgrad m.m. De uppgifter som lämnats vid besöken och i enkätsvaren redovisas dels här, dels vad gäller svaren på vissa frågor i de kapitel som behandlar bistånd i brottmål, bistånd till personer med dubbelt medborgarskap, flyktingar och statslösa, bistånd till personer med psykiska och sociala problem, reseförsäkringar samt kostnader och återbetalning av biståndet.

Kommittén har valt att inte ta med Island i undersökningen eftersom Island har så få ambassader, f.n. 11 (juni 2001). Isländska medborgare får ofta konsulärt bistånd i utlandet av andra nordiska ambassader och konsulat.

7.2. Sammanfattning

Regelsystemen

Regelsystemen i de olika länderna skiljer sig åt. Några länder har liksom Sverige en lagstiftning om konsulärt bistånd, t.ex. Finland och Tyskland, medan andra, t.ex. Danmark, Spanien och Stor-

britannien inte har det, eftersom de anser att lagstiftning gör att man inte kan vara tillräckligt flexibel i olika krissituationer. I vissa länder finns bestämmelserna om konsulärt bistånd i instruktioner till utlandsmyndigheterna, t.ex. i Danmark och Norge.

Medborgarskapsprincipen respektive bosättningsprincipen

De övriga nordiska länderna samt Tyskland tillämpar, liksom Sverige, bosättningsprincipen. Det betyder att det är bosättningen i det egna landet, som är avgörande för om bistånd ska lämnas.

De övriga nordiska länderna lämnar, liksom Sverige, bistånd också till flyktingar och statslösa som är bosatta i landet. Det gör även Nederländerna.

Flertalet länder inom EU tillämpar en annan princip, nämligen att det är medborgarskapet i landet som är avgörande. Det innebär att man ger konsulärt bistånd till dem som är medborgare i det egna landet, oavsett om de är bosatta där eller inte. Som regel ger man då inte bistånd till dem som är bosatta i landet utan att vara medborgare där.

Bistånd i brottmål

En annan viktig skillnad är att Sverige är det enda land som har en bestämmelse i lag om rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd för försvarare i brottmål utomlands. Praxis när det gäller bistånd för kostförstärkning m.m. till frihetsberövade skiljer sig också åt mellan länderna. Det land som lämnar mest bistånd är Nederländerna. (Se kap 14).

Tillfälligt ekonomiskt bistånd

Samtliga länder försöker först bistå med rådgivning och hjälp till självhjälp innan man lämnar ekonomiskt bistånd. Som regel försöker man också först få anhöriga, bekanta eller arbetsgivare att ställa upp med pengar. Några länder, t.ex. Danmark kräver att anhöriga eller andra först ställer en garanti för beloppet innan biståndet betalas ut.

Norge kräver att biståndstagaren har någon form av fast inkomst.

Flertalet länder säger sig tillämpa samma princip som Sverige, nämligen att den biståndssökande måste vara att betrakta som nödställd. Situationen får inte vara självförvållad. De belopp som kan lämnas i bistånd varierar. Om bistånd lämnas, avser det som regel hemresa på billigaste sätt. Bistånd lämnas inte för privata skulder. Utlandsmyndigheterna bistår ofta med överföring av pengar när det bedöms som angeläget. Som regel måste utlandsmyndigheten först begära ett bemyndigande av utrikesministeriet innan bistånd lämnas. Det förekommer dock att bistånd får lämnas upp till ett visst belopp utan bemyndigande. I Finland är det – liksom i Sverige- alltid utlandsmyndigheterna som beslutar i ärendena. I Sverige måste dock utlandsmyndigheterna som regel begära UD:s yttrande innan bistånd lämnas (se kap 11.3.3).

Sjuka resenärer

Danmark är det enda land som har en offentlig sjukförsäkring som gäller vid resor inom bl.a. EU. En norsk medborgare som blir akut sjuk vid tillfälligt besök utomlands kan få vården betald av

Folketrygden (försäkringskassan). Norge har också en speciell lösning när det gäller hemtransport av psykiskt sjuka personer. Denna håller dock på att ses över. Norge kan också som enda land dra in passet för den som är svårt psykiskt sjuk.

Varaktigt bistånd m.m. till medborgare som är bosatta utomlands

Alla de nordiska länderna utom Norge lämnar någon form av periodiskt understöd till medborgare som är bosatta utomlands. Några länder, t.ex. Frankrike och Spanien har ett omfattande socialt biståndsprogram för medborgare som är bosatta utomlands. I vissa länder (Irland, Italien och Storbritannien) spelar frivilliga organisationer en viktig roll när det gäller att bistå medborgare som är bosatta utomlands.

Återbetalning av bistånd

Samtliga länder kräver att tillfälligt ekonomiskt bistånd som t.ex. lämnats för hemresa måste betalas tillbaka. Socialt bistånd som vissa länder lämnar till medborgare som är bosatta utomlands, t.ex.

Frankrike, behöver inte betalas tillbaka. Sätten att återkräva biståndet varierar (se kap 25.7 ).

Information

Samtliga länder har information på sina hemsidor om vilket bistånd som kan lämnas. En del har också reseråd och information om olika länder på hemsidan. Alla är överens om att man på olika sätt bör utnyttja IT –tekniken ännu mer än idag.

Trender

Trenderna är i stort sett desamma. Flertalet länder förväntar sig ett ökat behov av konsulärt bistånd eftersom resandet ökar. Ärendena har ofta blivit fler och mer komplicerade. Internationaliseringen gör bl.a. att antalet personer med dubbla medborgarskap ökar. Det gäller också antalet blandäktenskap och ärenden som gäller bortförda barn. Flertalet av länderna uppger att de har svårigheter att hantera ärenden som gäller alkohol- eller drogmissbrukare och personer med psykiska problem.

7.3. Regler och praxis i de övriga nordiska länderna

7.3.1. Finland

I Finland gäller sedan den 1 december 1999 en ny lag om konsulära tjänster. ”Tjänster” är ett nytt begrepp i lagen och innefattar bistånd och rådgivning. Praxis samlas i en omfattande rättshandbok som kompletterar lagen. Tidigare kunde bara finska medborgare få konsulärt bistånd. Den nya lagen gäller även utlänningar som är permanent bosatta i Finland.

Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan bara lämnas till personer som tillfälligt vistas utomlands, inte till den som är bosatt utomlands.

Bistånd kan utgå om den hjälpsökande är att betrakta som nöd-

ställd. I lagen finns en definition av begreppet nödställd. En person är nödställd när utlandsmyndigheten konstaterat att nödläget beror på sjukdom, olyckshändelse, brott eller någon därmed jämförbar omständighet.

Den som begär hjälp ska i första hand få råd och vägledning. Först om detta inte hjälper kan utlandsmyndigheten bistå på annat sätt. Utlandsmyndigheten kan på ansökan förmedla pengar mot insättning på förhand på utrikesministeriets konto eller bevilja ekonomiskt bistånd enligt följande:

smärre bistånd för att avhjälpa omedelbar nöd, i praktiken högst ca 150 finska mark (ca 230 kr) bistånd för hemresa mot en förbindelse att återbetala beloppet, om det inte är möjligt att få en insättning på ett konto bistånd för hemresa eller för nödvändig och tillfällig sjukvård, om det inte är möjligt att få en insättning på ett konto eller om den nödställde inte kan lämna en förbindelse att återbetala biståndet på grund av allvarlig sjukdom eller av någon annan orsak.

En utlandsmyndighet kan vägra att lämna ekonomiskt bistånd om sökanden avsiktligt lämnat oriktiga upplysningar, tidigare lämnat oriktiga upplysningar som påverkat innehållet i ett beslut om ekonomiskt bistånd, använt tidigare beviljat bistånd för annat ändamål än vad det beviljades för eller inte betalat tillbaka tidigare beviljat bistånd. Också den som själv försatt sig i den situation han eller hon befinner sig i kan få bistånd så länge hjälpen inte missbrukas.

Utlandsmyndigheterna fattar själva beslut i biståndsärenden. Eftersom förutsättningarna för när ekonomiskt bistånd kan lämnas är så strängt reglerade i lagen finns det inte så stort utrymme för prövningar i enskilda ärenden. Utrikesministeriet sköter kontakterna med anhöriga, arbetsgivare, sociala myndigheter m.fl. i Finland. Beslutet, som ska innehålla en motivering, kan överklagas till Helsingfors förvaltningsdomstol. Utrikesministeriet kan följa praxis eftersom alla beslut rapporteras dit.

Varaktigt bistånd kan lämnas till finska medborgare som är bosatta utomlands. För närvarande får 13 personer sådant bistånd. Dessa ärenden betraktas inte som konsulära fall. Utrikesministeriet försöker få sociala myndigheter att ta ansvar för dem.

Något stort problem förefaller frågan om konsulärt bistånd inte vara i Finland. Antalet biståndssökande har visserligen ökat men det är fortfarande litet. Antalet konsulära biståndsärenden uppgår

till ca 1 200 per år, inklusive efterforskningar. De allra flesta resenärerna har försäkringar.

Antalet frihetsberövade finska medborgare utomlands är litet. Snarare är det färre nu än tidigare. Utlandsmyndigheten kan bistå genom att kontakta anhöriga och genom besök på fängelser. Vid behov bistår man också med att skaffa rättsbiträde och annan rättshjälp enligt lokal lagstiftning samt tolk. Ekonomiskt bistånd till advokat lämnas inte. Förmedling av pengar för betalning av böter eller borgenssumma kan ske mot en insättning på förhand på utrikesministeriets konto.

Det finns inte någon statistik över hur många finländare som varje år reser utomlands men antalet resor är beräknat. År 1999 gjordes ca 6 miljoner resor från Finland av personer mellan 15 och 75 år.

Utrikesministeriet har givit ut en broschyr riktad till allmänheten om det konsulära biståndet. Mycket samarbete med reseledare och guider förekommer. Det finns en informellt sammansatt grupp för att diskutera dessa frågor där de större researrangörerna ingår.

Den som inte vill resa till ett land på grund av oro för bristande säkerhet har rätt att få pengarna tillbaka för en resa, som redan betalats. Utrikesministeriet är restriktivt med att ge reseråd bl.a. därför att de ofta används just som villkor för att få pengarna tillbaka för en resa. Utrikesministeriet får då en känslig roll för researrangörernas ekonomi.

Ett av de stora problemen idag är bortförda barn. Förväntningarna från medborgarna på vad staten kan göra är ibland orealistiska. I lagen om konsulära tjänster finns bestämmelser om vilka åtgärder en utlandsmyndighet kan vidta för att återföra ett barn som olovligen bortförts från Finland eller kvarhålls i ett annat land. Lagen visar vad staten åtar sig och var gränserna går för ansvaret.

Statusen för det konsulära arbetet är låg. Både internt och externt påverkas dock synen på det konsulära arbetet, t.ex. när man faktiskt lyckas återföra ett bortfört barn till sin förälder. Det visar på hur livsviktigt detta arbete är och vad utrikesförvaltningen faktiskt kan uträtta.

7.3.2. Danmark

Någon lag som reglerar den konsulära biståndsverksamheten finns inte. Den styrs i stället av en instruktion (Instruksen för Udenrigstjänsten, Kap. VII Bistand till danske i udlandet). Instruktionen kommer att läggas upp på cd-rom och finnas tillgänglig på Internet.

Den som är missnöjd kan klaga hos Folketingsombudsmannen. Ambitionen är att sköta verksamheten så obyråkratiskt som möjligt utifrån huvudregeln om hjälp till självhjälp. I Danmark är tendensen liksom i Sverige att allt flera resenärer reser allt längre bort. Många resenärer klarar sig bra själva och med hjälp av mobiltelefoner med vilka de kan kommunicera med anhöriga hemma. Kvar blir de riktigt tunga ärendena, som t.ex. ensamma oförsäkrade personer med psykiska problem, som reser utanför EU och de områden som den danska offentliga resesjukförsäkringen omfattar (se kap. 23.11). Även i Danmark uppstår ibland problem när personer med dubbelt medborgarskap reser till sina tidigare hemländer. Många tror att de i samma ögonblick som de håller i ett danskt pass är skyddade mot allt som kan inträffa när de reser till sina forna hemländer.

Utrikesförvaltningen bistår årligen i ca 8 000 fall, där danskar under tillfällig vistelse utomlands befinner sig i en nödsituation. Den konsulära enheten på Utrikesministeriet involveras i ca 1 500 av dessa fall medan resten löses direkt av utlandsmyndigheterna.

Bistånd kan lämnas på olika sätt men framför allt rör det sig om ekonomiskt bistånd för hemresa till Danmark. Ekonomiskt bistånd får i princip inte ges utan bemyndigande från Utrikesministeriet. Om det är fråga om en enkel överföring av pengar räcker det dock med att en bank eller något annat penninginstitut lämnat en skriftlig garanti direkt till utlandsmyndigheten. Utrikesministeriet kontaktar anhöriga eller andra referenser för att få en garanti för inbetalning av det önskade biståndet. Först när en säkerhet för beloppet har lämnats betalas biståndet ut. En person som befinner sig i akut nöd kan få ett nödlån på 200 danska kronor ( ca 240 kr) under det att han eller hon finner någon anhörig som kan betala. De enda tillfällen när stora summor betalas ut för hemtransport är vid evakueringar. Upp till 3 miljoner danska kronor kan enligt den danska finanslagen betalas för att flyga människor till första säkra land.

80–100 danska medborgare sitter i utländska fängelser. Anhöriga kan få hjälp att föra över medel till dem. Ekonomiskt bistånd till advokat eller tolk lämnas inte. Brottsoffer får bara stöd genom rådgivning.

Periodiskt understöd kan i vissa fall lämnas till danskar som sedan många år är fast bosatta i utlandet (enligt 5 § bistandsloven). Det är Socialministeriet som beslutar i dessa ärenden. Utlandsmyndigheten och Utrikesministeriet förmedlar bara ansökningarna om bistånd.

Utrikesministeriet har aktuella reseråd för några utvalda länder på sin hemsida. Reseråden är periodvis en tung arbetsuppgift för de konsulära handläggarna. Många sänder numera även e-mail för att få råd. Om Utrikesministeriet avråder från att resa kan resenären få pengarna tillbaka enligt paketreselagen.

Allmänt har det konsulära arbetet låg status. Kurser hålls för handläggarna med utgångspunkt från verkliga fall. 3–5 kurser hålls årligen. Att deltaga i kursen är obligatoriskt före utlandstjänstgöring. En psykolog och även polisen har medverkat och bland annat tagit upp frågan om hur man ger besked om tragiska händelser, t.ex. dödsfall till anhöriga. En gång om året hålls också en kurs för lokalanställda. Kursen hålls i Köpenhamn.

7.3.3. Norge

I Norge regleras utrikesförvaltningens uppgifter i en lag från år 1958, Lov om utenrikstjenesten. Närmare bestämmelser om utrikesförvaltningens uppgifter finns i instruktionen för utrikesförvaltningen. I instruktionen finns särskilda bestämmelser om de flesta konsulära uppgifter och dessutom en närmare redogörelse för handläggningen av uppgifterna.

Ca 2 miljoner utlandsresor företas av norska medborgare varje år, varav ca hälften går till länder utanför EES-området. De flesta har försäkring. Man har i Norge inte haft några diskussioner om att införa en obligatorisk reseförsäkring eller en offentlig reseförsäkring enligt den danska modellen.

Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan lämnas till norska medborgare och flyktingar och statslösa, som är bosatta i Norge. Bistånd utgår i första hand i form av råd och hjälp till självhjälp. Man kan också få hjälp med att kontakta anhöriga för att be dem om att överföra pengar, få råd om hur man själv ska kunna föra över pengar från

Norge och få råd och vägledning om läkarvård, sjukhus m.m. Utlandsmyndigheten kan vid behov hjälpa till med att etablera nödvändiga kontakter för överföring av pengar. Om överföringen av pengar via bank skapar orimligt stora problem kan pengarna överföras via utrikesdepartementet.

Först när alla andra möjligheter är uttömda kan ekonomiskt bistånd i form av ett lån komma i fråga och då bara till hemresa vid första bästa tillfälle. För att en nödställd person ska få ekonomiskt bistånd krävs att vederbörande har en fast inkomst av något slag, lön eller pension. Undantag kan vara familjer med minderåriga barn där tillämpningen är mindre strikt. Men det beror på situationen. Är det t.ex. en familj på besök hos anhöriga i sitt ursprungsland så utgår man i allmänhet ifrån att dessa kan bistå sina släktingar. En socialbidragstagare kan inte få ekonomiskt bistånd. Då är det hemkommunens sak att besluta om den vill bekosta hemresa eller inte. Utlandsmyndigheterna får själva besluta om nödlån upp till 2 000 norska kronor. Beloppet kommer att höjas till 4 000 norska kronor (ca 4 400 kr) under år 2001.

Om en resenär blir sjuk eller råkar ut för en olycka bör vederbörande först ha sökt hjälp hos sitt försäkringsbolag eller researrangör. Vid oförutsedd sjukdom eller skada som kan inträffa under en tillfällig vistelse utomlands kan Folketrygden (försäkringskassan) täcka utgifter för sjukhusvård efter gällande avgifter i Norge i upp till ett år efter utresan. En person som vistas i ett EES–land får akut sjukvård på samma sätt som landets egna medborgare om han eller hon har med sig E 111–blanketten. I länder som inte omfattas av EES-avtalet täcker Folketrygden kostnaderna för sjukhusvistelse upp till 2 400 norska kronor (ca 2 640 kr) per dygn (år 2001). Däremot täcks inte kostnaden för eventuell sjuktransport hem till Norge. Om sjukhusavgiften överstiger maximibeloppet får patienten själv betala det överskjutande beloppet. Utlandsmyndigheterna kan bli anmodade att ställa en garanti för att de faktiska utgifterna blir betalda. En sådan garanti lämnas inte om man inte får någon säkerhet för att kostnaden kommer att ersättas av den sjuke själv eller någon annan.

Utrikesdepartementet lämnar inte något varaktigt bistånd till norska medborgare som är bosatta utomlands.

Den som är frihetsberövad kan få hjälp med kontakter med anhöriga, få besök och få bistånd till kostförstärkning. Utlandsmyndigheten kan också hjälpa till med att skaffa en lämplig privat

advokat om personen inte får en offentlig försvarare. Utrikesdepartementet betalar inte en privat anlitad advokat. Enligt lagen om fri rättshjälp kan sådan i princip bara ges i ärenden som behandlas i Norge. I några enstaka fall har dock rättshjälp beviljats för försvarare utomlands (se kapitel 14.7).

I Norge finns en särskild ordning för hemtransport av svårt psykiskt sjuka resenärer utomlands (se kap 16.9 ). Helsetillsynen (motsvarande Socialstyrelsen) betalar kostnaden för hemtransporten och resenären är inte återbetalningsskyldig.

Enligt passlagen från 1997 kan passmyndigheten vägra att utställa pass om

sökanden har fått lån till hemresa av en utlandsmyndighet mot säkerhet i sökandens pass och återbetalning av lånet inte skett sökanden är allvarligt psykiskt sjuk eller psykiskt utvecklingsstörd och inte är i stånd att ta vara på sig själv i utlandet. Passmyndigheten får inte vägra att utfärda pass om det inte föreligger tungt vägande skäl. Vid prövningen ska den ta i beaktande vilken betydelse passet kan ha för sökanden. Passmyndigheten kan också kräva att passet lämnas in om dessa förutsättningar är uppfyllda. Om passinnehavaren inte självmant lämnar in passet kan polisen ta det i beslag.

7.4. Regler och praxis i övriga länder i EU

7.4.1. Belgien

Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan lämnas till alla belgiska medborgare både de som tillfälligt vistas utomlands och de som är bosatta utomlands. Om en belgisk medborgare skulle få problem på grund av att han eller hon blivit bestulen på sina pengar eller av något annat skäl kan utlandsmyndigheten lämna ekonomiskt bistånd om det föreligger en nödsituation. Först går man igenom alla omständigheter i ärendet för att se om problemet kan lösas på annat sätt genom överföring av pengar via någon bank eller genom hjälp från vänner eller anhöriga. Belgien ger inte socialt bistånd till belgiska medborgare som är permanent bosatta utomlands. De hänvisas till det sociala bidragssystem som finns i det land där de bor.

7.4.2. Frankrike

Frankrike har inte någon särskild lag om konsulärt bistånd. Den konsulära rätten består av förordningar, bestämmelser och cirkulär som innehåller olika bestämmelser som tillämpas i konsulära ärenden. Bistånd lämnas till dem som är franska medborgare, oavsett om de är bosatta i Frankrike eller inte. Utlandsmyndigheterna kan bistå resenärer som råkar illa ut med tillfälligt ekonomiskt bistånd med högst 3 000 franc (ca 4 140 kr) eller hjälp med överföring av pengar. Bistånd lämnas bara om anhöriga inte kan hjälpa till och alla andra vägar är uttömda. Utlandsmyndigheterna är mycket restriktiva med att lämna sådant bistånd.

Ulandsmyndigheterna administrerar ett omfattande socialt biståndsprogram för franska medborgare som är bosatta utomlands. De kan få tillfällig socialhjälp, bidrag till sjukvård och mediciner, barnbidrag, äldrevård, skolpeng till franska skolor och visst arbetslöshetsunderstöd inklusive bidrag till omskolning m.m. Ca 6 000 personer, de flesta äldre, får sådant bistånd. En miljon fransmän är bosatta utomlands, de flesta i Nordafrika. Hälften av dem har dubbelt medborgarskap. Utrikesministeriet för ett centralt register över dessa personer. I registret finns uppgifter om födelsedatum, dödsfall, anhöriga etc. Ansökan om bistånd görs hos utlandsmyndigheterna som också beslutar i ärendena. Totalt lämnas socialt bistånd motsvarande ca 166 miljoner kr per år. Det sociala biståndet behöver inte betalas tillbaka.

7.4.3. Irland

Irland har inte någon lag om konsulärt bistånd. Utrikesministeriet har förbundit sig att följa en plan som innehåller olika principer för vilken service man ska ge i konsulära ärenden (Quality Customer Service Plan). Den nuvarande planen gäller till år 2003. Irländska medborgare som är bosatta utomlands har rätt till samma konsulära bistånd, som de som bor i Irland. Man skiljer på två olika former av bistånd: tillfälliga lån av pengar och bistånd till hemresa.

Tillfälliga lån kan ges till irländska medborgare som tillfälligt saknar pengar på grund av att de inte har tillgång till en bank, t.ex. personer som är frihetsberövade eller intagna på sjukhus, eller om de av någon annan anledning befinner sig i en nödsituation.

Pengarna överlämnas till den biståndssökande när anhöriga eller vänner betalat in beloppet till utrikesministeriet. Därför uppstår

ingen kostnad för staten. Utlandsmyndigheterna kan också hjälpa till med överföring av pengar. Bistånd för hemresa kan ges efter det att alla andra möjligheter att täcka kostnaderna har undersökts. Hemresan måste ske på billigast möjliga sätt. Ambassaden köper en hemresebiljett och därutöver kan eventuella andra nödvändiga kostnader under hemresan ersättas. Det finns inget högsta belopp för biståndet.

Irland ger också bidrag till frivilliga organisationer i Storbritannien, USA och Australien som ger socialt bistånd till irländska medborgare som är bosatta där. Under år 2000 utbetalades bidrag motsvarande ca 26 miljoner kr till organisationer verksamma i dessa länder.

7.4.4. Italien

Regelverket består av en förordning och interna tillämpningsregler i senare utfärdade cirkulär. Man skiljer på två olika former av bistånd: direkt bistånd, som lämnas till italienska medborgare oavsett om de är bosatta i landet eller inte, och indirekt bistånd som lämnas i form av bidrag till organisationer och föreningar som ägnar sig åt hjälpverksamhet åt italienare som är bosatta i utlandet. Den som tillfälligt vistas utomlands och som befinner sig i en tillfällig och brådskande nödsituation kan få ett lån om det inte går att omedelbart få pengar överförda från anhöriga. För utbetalning av belopp understigande 500 000 lire (ca 2 345 kr) erfordras inte något bemyndigande från utrikesministeriet men för högre belopp måste utlandsmyndigheterna i varje enskilt fall inhämta bemyndigande och lämna en detaljerad redogörelse för omständigheterna. Det finns ingen övre gräns för det bistånd som kan beviljas eftersom bemyndigande lämnas på grundval av den bedömning som görs i det enskilda fallet.

Utlandsmyndigheterna kan också hjälpa medborgare bosatta utomlands med direkt ekonomiskt bistånd. Bistånd kan ges i form av rättshjälp, bidrag till sjukvård, betalning av lokala begravningskostnader eller repatriering m.m. Dessutom kan utrikesministeriet via utlandsmyndigheterna lämna indirekt bistånd genom bidrag till organisationer och föreningar som ägnar sig åt hjälpverksamhet till förmån för i utlandet bosatta italienska medborgare.

7.4.5. Luxemburg

Bestämmelserna om konsulärt bistånd finns i konsulära instruktioner för utlandsmyndigheterna. Utlandsmyndigheterna kan lämna tillfälligt ekonomiskt bistånd till alla medborgare oavsett om de är bosatta i Luxemburg eller inte. En resenär som befinner sig i en nödsituation kan få bistånd för hemresa. Någon övre beloppsgräns finns inte. Bistånd lämnas först när den biståndssökande försökt få en anhörig eller någon annan person i Luxemburg att garantera beloppet. Bistånd får inte lämnas utan tillstånd av utrikesministeriet. Om möjligt ska utlandsmyndigheten införskaffa en hemresebiljett som inte kan återlösas. Kontanter överlämnas som regel inte. Luxemburg ger inte något socialt bistånd till medborgare som är bosatta utomlands.

7.4.6. Nederländerna

Det nederländska utrikesministeriet betraktar skyddandet av nederländska medborgares intressen utomlands som en av sina huvuduppgifter. Det finns inte någon bestämmelse i lag om rätt till konsulärt bistånd. Utrikesministeriet har gett ut flera olika broschyrer med information om vilken hjälp en resenär kan få vid en utlandsmyndighet.

Konsulärt bistånd lämnas till nederländska medborgare oavsett om de är bosatta i Nederländerna eller inte. Bistånd lämnas också till flyktingar som har ett giltigt flyktingpass, utländska medborgare, som legalt är bosatta i Nederländerna och tillfälligt vistas utomlands, och andra utlänningar som täcks av bilaterala eller multilaterala avtal om konsulärt samarbete.

Utlandsmyndigheten undersöker först om problemet kan lösas på annat sätt, t.ex. genom överföring av pengar via bank, post eller Western Union. Om det inte är möjligt att lösa problemet på detta sätt och det är brådskande, måste den biståndssökande förse utlandsmyndigheten med namn på personer som kan vara villiga att bistå med pengar, t.ex. anhöriga, vänner eller arbetsgivare. Om de inte kan bistå kan ett förskott lämnas. För det krävs tillstånd från utrikesministeriet. Bistånd kan lämnas för att täcka kostnaderna för hemresa till bostadsorten med billigast möjliga färdsätt. För att försäkra sig om att förskottet används till hemresan tar utlandsmyndigheten hand om passet och ersätter det med ett provisoriskt pass för hemresan. Det finns inget fastslaget högsta belopp för

biståndet men i praktiken finns det klara gränser för vad som kan betalas ut.

7.4.7. Portugal

Portugal har en lag från år 1998 som ger en rättslig ram för konsulatens verksamhet. I lagen fastställs bl.a. vilka uppgifter konsulaten har. Alla portugisiska medborgare har rätt till konsulärt bistånd när de reser utomlands. En utlandsmyndighet kan under vissa förhållanden lägga ut medel för inköp av en biljett för hem-resa. Utlandsmyndigheterna lämnar inte något socialt bistånd till medborgare, som är bosatta utomlands, om de inte är inskrivna hos den portugisiska försäkringskassan.

7.4.8. Spanien

Spanien har inte någon lag om konsulärt bistånd. Man vill ha handlingsfrihet för att kunna vidta de åtgärder som anses nödvändiga i olika krissituationer. Utrikesministeriet har utfärdat en intern instruktion för den konsulära verksamheten. Det är medborgarskapet som är avgörande för om en person ska få konsulärt bistånd. Personer som tillfälligt vistas utomlands kan få hjälp i form av råd m.m. av utlandsmyndigheterna Den som blivit av med sina pengar erbjuds att kontakta anhöriga. Om anhöriga inte kan bistå kan utlandsmyndigheten ge nödhjälp i form av pengar med upp till 200 dollar (drygt 2 000 kr) utan att behöva fråga utrikesministeriet. Den som t.ex. blir rånad kan få bistånd med pengar till hemresebiljett och eventuellt övernattning på hotell.

I ärenden som bedöms som särskilt ömmande kan utlandsmyndigheterna göra mer. Det kan t.ex. gälla fall där barn är inblandade eller där den hjälpsökande är handikappad. Två former av bistånd kan ges: bistånd till elementära behov och annan hjälp under en viss period. Gamla som inte har familj och som vill återvända till Spanien kan få bistånd för att resa hem och hjälp med att få plats på ålderdomshem.

Ministeriet för arbetsmarknads- och sociala frågor har ett omfattande biståndsprogram för de 1,5 miljoner spanjorer som är permanent bosatta utomlands. Om de är födda i Spanien, har fyllt 65 år och inte har några inkomster eller tillgångar, kan de få en pension på ca 200 dollar/månad beroende på i vilket land de bor. För närva-

rande får 30 000 spanjorer denna pension, varav 12 000 i Argentina. Många är bosatta i övriga Latinamerika och i Marocko. Den totala kostnaden för detta motsvarar ca 49 miljoner kr per år. Det finns också program för hälsovård för spanjorer bosatta utomlands. Spanien har ingått avtal med regeringen eller med sjukhus eller olika organisationer i länder där det bor många spanjorer, främst i Argentina.

7.4.9. Storbritannien

Storbritannien har inte någon konsulär lagstiftning. Utrikesministeriet håller på att utarbeta en konsulär handbok. År 1992 beslutade regeringen om ett program för bättre och effektivare offentlig service, ”Citizen's Charter”. Programmet innehåller fyra viktiga mål för 1990–talet. Principerna i ”Citizen's Charter” har av utrikesministeriet utsträckts till att gälla även beskickningarna genom programmet för konsulära uppgifter (Consular Action Plan), som uppdateras regelbundet. Centrala mål i detta program är bl.a. att det ska finnas tydlig och uppdaterad information om vilken form av konsulärt bistånd man kan få samt mål för de tidsgränser som gäller t.ex. för utfärdande av pass. Denna information ska medborgarna ha tillgång till på ett enkelt sätt i form av lättbegripliga broschyrer.

De konsulära frågorna har hög politisk prioritet. Den konsulära verksamheten anses utgöra en mycket viktig del av utrikesministeriets ansikte utåt.

Bistånd lämnas till brittiska medborgare. När det gäller flyktingar och statslösa personer ger utlandsmyndigheterna konsulärt bistånd bara i undantagsfall, t.ex. om någon arresterats och man bedömer att detta skett på felaktig grund. Storbritannien är mycket restriktivt med ekonomiskt bistånd men satsar mycket på information och på att ge råd och stöd. Alla möjligheter till hjälp till självhjälp undersöks innan det kan bli fråga om ekonomiskt bistånd.

Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan ges med max 100 pund (ca 1 450 kr) för hemresa. Det är bara i undantagsfall som utlandsmyndigheterna bistår med pengar, t.ex. när någon blir svårt sjuk. Om det inte finns försäkring, om familjen inte kan betala och det föreligger fara för livet, kan man vara generös för att få hem den sjuka personen och därmed slippa långvarig och dyr sjukvård utomlands.

Storbritannien ger inte något ekonomiskt bistånd till dem som är permanent bosatta utomlands utan bara hjälp i form av rådgivning. De frivilliga organisationernas roll är viktig när det gäller att bistå medborgare som bor utomlands. Ca 15 miljoner brittiska medborgare är bosatta utomlands. Av dem bor över 13 miljoner i Australien, Kina (Hongkong), Kanada, Nya Zeeland och Sydafrika. 700 000 bor i Spanien.

7.4.10. Tyskland

Tyskland har en lag från 1974 om konsulära uppgifter. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om handläggningen av konsulära ärenden och om gränserna för ansvaret. Någon uttömmande reglering av de konsulära uppgifterna finns inte i lagen eller i någon annan författning. De konsulära tjänstemännen använder en handbok om konsulär praxis. Dessutom finns en publikation ”Konsularrecht” som innehåller en kommentar till lagen.

Lagen är bara tillämplig på tyska medborgare, som tillfälligt besöker utlandet. Bistånd till dem som inte är tyska medborgare kan, om det i något enstaka fall är skäligt, lämnas om vederbörande lever tillsammans med en tysk medborgare. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan i undantagsfall lämnas om inga andra möjligheter finns att lösa problemet. Det kan t.ex. gälla bistånd för hemresa. Bistånd kan inte lämnas till tyskar som är bosatta utomlands. Den tyska inställningen är att den som flyttat utomlands gjort det frivilligt som en del i en livsplan och måste ta ansvar för sitt beslut. Den tyska lagen medger inte att staten betalar hemresan för en äldre sjuk person som är bosatt i utlandet och vill tillbaka till sitt hemland.

Enligt den tyska socialhjälpslagen kan dock i vissa fall, där det föreligger särskilda skäl, socialbidrag utgå till den som under många år bott utomlands.

7.4.11. Österrike

Österrike har inte någon särskild lag om de konsulära uppgifterna. Alla österrikiska medborgare får fullt konsulärt skydd oavsett om de bor utomlands eller bara tillfälligt vistas där. Bara i en nödsituation som inte är självförvållad kan man få tillfälligt ekonomiskt bistånd för hemresa och nödvändiga kostnader för uppehälle till

dess hemresan kan ske. Bistånd lämnas inte till utländska medborgare som bor i Österrike när de befinner sig i utlandet. Om deras anhöriga är österrikiska medborgare kan dock bistånd i vissa fall lämnas av humanitära skäl.

Österrike ger olika former av bidrag till österrikare som är bosatta utomlands. Varje halvår kan t.ex. ett bidrag på upp till ca 4000 kr lämnas från fonder för understöd till medborgare utomlands. År 2000 lämnades sådana bidrag motsvarande totalt ca 2,7 miljoner kr. Mindre engångsbidrag kan också utbetalas i nödsituationer till österrikare och före detta österrikare (”Herzenösterreicher”), som bor utomlands. Utrikesministeriet disponerar ett anslag för detta . År 2000 utbetalades ett belopp motsvarande drygt 21 000 kr. Dessutom lämnas årliga julbidrag. År 2000 utbetalades motsvarande drygt 20 000 kr i sådana bidrag .

7.5. Kan man se några tendenser som påverkar behovet av konsulärt bistånd?

Flertalet länder förväntar sig ett ökat resande och därmed en ökning av antalet biståndssökande. De konsulära ärendena tar också mer tid numera. I Storbritannien har antalet ärenden ökat med 9 % under de senaste tre åren. I och med att det är fler äldre personer som reser ökar också antalet dödsfall utomlands. Man har också ett ökande antal svårlösta ärenden med psykiskt sjuka personer, tvångsäktenskap, bortförda barn och personer som dömts till fängelse utomlands. Framför allt har antalet fall med bortförda barn ökat. I Belgien bedömer man att behovet av konsulärt bistånd kommer att öka under de kommande 5 åren till följd av att de belgiska medborgare som bor utomlands, bl.a. i Afrika, blir gamla. I Frankrike anser man att behovet av bistånd kommer att öka både genom att antalet resande ständigt ökar och genom att fler personer har dubbla nationaliteter och blandäktenskapen ökar.

Faktorer som utrikesministeriet i Irland tror kan påverka behovet av konsulär service är politisk instabilitet i vissa regioner i världen, en ökning av antalet besökare på icke traditionella semesterorter utanför EU, en ökning av antalet ungdomar som reser, billigare resor, ökad information i medierna om mer exotiska resmål och en ökning av antalet resenärer till internationella idrottsevenemang .

Nederländska medborgare har, enligt utrikesministeriet, i allmänhet mycket höga förväntningar på bistånd från ambassader och konsulat. Personer som arresteras utomlands förväntar sig att ambassaden eller konsulatet ska se till att de friges. Den som rånas förväntar sig ofta att ambassaden omedelbart ske ge ekonomiskt bistånd. Arbetet med att främja nederländska medborgares intressen utomlands, särskilt fångar, får mycket uppmärksamhet av politiker och medierna. Detta kommer troligen att fortgå under de kommande åren. I Tyskland anser man att behovet av konsulärt bistånd har stabiliserats under de senaste åren. Man räknar inte med några väsentliga förändringar under de närmaste åren.

7.6. Nyligen genomförda reformer och planer för framtiden

Utnyttjande av IT

Flera av de länder som tillfrågats avser att i högre grad utnyttja de möjligheter som IT-tekniken erbjuder. Man anser överlag att tekniken är den bästa vägen för att bana väg för en förenklad hantering av det konsulära biståndet och ge individen information om möjligheter till hjälp. I samtliga länder har utrikesministerierna hemsidor med information om vad man kan få för bistånd från en ambassad eller ett konsulat vid vistelse utomlands. Det är t.ex. obligatoriskt för samtliga franska konsulat att ha en hemsida med konsulär information och där blanketter och formulär kan laddas ner direkt. En mall för hemsidan sänds ut från utrikesministeriet och man kontrollerar därefter att sidan innehåller viss, obligatorisk information. Några länder har också länderinformation på hemsidan så att resenärerna ska kunna förbereda sig bättre inför semesterresan (Österrike) och reseråd till enskilda länder på Internet (Storbritannien och Danmark m.fl.). Portugal påbörjade år 1996 ett moderniseringsprogram genom datorisering av alla portugisiska konsulat. För detta har man bildat en särskild avdelning som lyder under en av statssekreterarna.

Storbritannien kommer att köpa in det kanadensiska datasystemet AMITAS. Det kommer att bli en global databas som även honorärkonsulerna kommer att få tillgång till. Där kommer man att lägga in information om aktuella konsulära ärenden för att förbättra effektiviteten i handläggningen.

Andra åtgärder

På utrikesministeriet i Storbritannien har den konsulära avdelningen fått en egen budget för det konsulära arbetet och kan därmed placera resurser och personal där de mest behövs. Genom att avdelningen också har fått mer personal, har man tid och resurser att utveckla en ny policy och kan möta förändringar i verkligheten och i de politiska prioriteringarna. Man undersöker bl.a. länkarna mellan konsulärt arbete och målen när det gäller mänskliga rättigheter för att se om man kan göra mer för att hjälpa brittiska medborgare som åtalas för brott utomlands. Man försöker också se vad man kan göra ytterligare för att hjälpa offer för barnkidnappningar och tvångsäktenskap.

Utrikesministeriet satsar på att på olika sätt dela med sig av erfarenheter till kollegorna världen över. Varje månad ges ett konsulärt nyhetsbrev ut. En konsulär handbok håller också på att utarbetas. Den kommer att finnas tillgänglig för de brittiska utlandsmyndigheterna på Internet. Avsikten är att konsultera personalen om vad de tycker om verksamheten och vad som kan göras bättre för att sedan dela med sig av detta i handboken. Utrikesministeriet har också anlitat konsulter för att bygga upp ett kontaktcentrum i London som ska göra det möjligt att ha 24 timmars service gentemot allmänheten även när det gäller att svara på elektronisk post och telefonsamtal. Varje gång en ambassad eller ett konsulat stänger för dagen kopplas växeln vidare till kontaktcentret utanför London, som kommer att vara bemannat med 6 personer. Om det är fråga om rena nödfall kan personen på kontaktcentret ringa någon av tjänstemännen på utlandsmyndigheten. Kanada och Australien har ett liknande system.

Irland kommer att förbättra kvaliteten på den konsulära servicen i allmänhet. En plan ”Customer Service Actions Plan” har upprättats för åren 2001 till 2003. Under nästa år hoppas man komma igång med en krishanteringsplan som snabbt ska kunna sättas i verket om en allvarlig konsulär kris skulle påverka irländare utomlands.

I Nederländerna intensifierades programmet för bistånd till frihetsberövade under år 1998. Det fanns tidigare inte någon budget för bistånd till fångar men år 1998 utarbetades en handlingsplan och en årlig summa motsvarande ca 9 miljoner kr är nu avsatt för detta syfte. Denna budget behövs för att tjänstemännen ska kunna besöka fångarna mer regelbundet, överlämna regel-

bundna rapporter om deras medicinska och ekonomiska situation, förse dem med livsmedel och hygienartiklar vid besök etc. Inga andra former av bistånd har varit föremål för policy förändringar under de senaste åren. Parlamentet vill att utrikesministern ska formulera en uttrycklig biståndsstandard för de frihetsberövade. I september/oktober 2001 kommer utrikesministeriet att hålla en runda bordskonferens för att utvärdera den nuvarande policyn vad gäller fångarna och hur den genomförs.

8. Konsulärt samarbete inom EU och Norden

8.1. Inledning

Medlemsländerna i EU har kommit överens om visst samarbete i konsulära frågor i tredje land. Det finns också en överenskommelse om konsulärt samarbete mellan de nordiska länderna. I detta kapitel beskrivs detta samarbete.

8.2. Sammanfattning

Det konsulära EU-samarbetet gäller bl.a. stöd till enskilda medborgare i tredje land. En svensk medborgare kan få bistånd av ett annat EU-lands utlandsmyndighet om det inte finns någon svensk representation i vistelselandet. EU-länderna ska också samarbeta vid politiska kriser eller vid naturkatastrofer i tredje land, som kan innebära en säkerhetsrisk för unionsmedborgarna. EU-länderna har vidare antagit en gemensam strategi för kontakterna med myndigheterna i tredje land i vissa konsulära frågor. Konsulära frågor behandlas inom EU av rådsarbetsgruppen COCON.

Mellan de nordiska länderna finns en överenskommelse från år 1966 om konsulärt samarbete i tredje land. Den tillämpas numera bara gentemot Island och Norge. Överenskommelsen innebär att en svensk medborgare kan få bistånd av en isländsk eller norsk utlandsmyndighet i ett land där Sverige inte är representerat.

8.3. EU–samarbetet

Enligt artikel 20 (f.d. artikel 8c) i Romfördraget – i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget – ska varje unionsmedborgare, inom ett tredje lands territorium, där den medlemsstat i vilken han eller

hon är medborgare inte är representerad, ha rätt till skydd från varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den staten.

Det konsulära samarbetet inom EU behandlas inom rådsarbetsgruppen COCON. COCON har genom beslut under våren 2001 fått mandat att inte bara diskutera det konsulära samarbetet i tredje land utan även inom unionen. Möjligheterna till gemensamma lösningar kan därmed komma att uppmärksammas inom COCON.

8.3.1. Konsulärt bistånd i tredje land

Medlemsländerna i EU fattade år 1995 ett beslut om rätt för medborgarna i unionens medlemsländer att få stöd av andra medlemsländers diplomatiska och konsulära representation i tredje land (dvs. utanför EU) där en representation från det egna landet saknas.

Av beslutet följer att en svensk utlandsmyndighet i ett land utanför EU ska bistå en medborgare i ett annat medlemsland, om det i landet ifråga varken finns en tillgänglig fast representation eller en tillgänglig och behörig honorärkonsul från unionsmedborgarens hemland eller från ett land som stadigvarande företräder detta.

Av UD:s föreskrifter (UF 1996:9) om bistånd åt medborgare i Europeiska unionen framgår att en utlandsmyndighet ska bistå en medborgare i ett medlemsland i EU i följande ärenden:

1. bistånd i samband med dödsfall,

2. bistånd i samband med allvarlig olyckshändelse eller allvarlig

sjukdom,

3. bistånd i samband med gripande eller anhållande,

4. bistånd till offer för våldsbrott,

5. hjälp till och hemsändning av nödställda.

Utlandsmyndigheten får på begäran även bistå med andra angelägenheter.

Utlandsmyndigheten får inte lämna något ekonomiskt bistånd utan att först ha inhämtat tillstånd från utrikesministeriet i det land där den biståndssökande är medborgare eller hos detta lands närmaste utlandsmyndighet. Detta gäller dock inte om det föreligger synnerliga skäl att inte begära tillstånd.

I regel ska den biståndssökande förbinda sig att betala tillbaka kostnaderna för biståndet till sitt eget lands myndigheter. I praktiken innebär det att den svenska utlandsmyndigheten fungerar som brevlåda för utrikesministeriet i sökandens hemland.

8.3.2. Gemensam strategi för samarbetet mellan medlemsstaternas beskickningar och kontakterna med tredje land

Medlemsländerna i EU fattade år 2000 ett beslut om riktlinjer för en gemensam strategi för samarbetet mellan medlemsstaternas beskickningar och kontakterna med tredje land (dvs. utanför EU) i konsulära frågor. Den gemensamma strategin går ut på att ge skydd åt unionsmedborgarnas intressen och rättigheter i tredje land.

Kontakterna med tredje land ska ske med betoning på att Wienkonventionen om konsulära förbindelser ska iakttas och tillämpas på ett enhetligt sätt. Detta ska ske i enhetlighet med principerna om respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt demokratin och principen om rättsstaten.

För att underlätta medlemsstaternas möjlighet att skydda sina medborgares intressen och rättigheter i tredje land och för att föra diskussioner om konsulära frågor i tredje land, har principer antagits inom följande områden för sådana kontakter:

underrättelse till ett konsulat om när någon berövats friheten, besöksrätt för ett konsulat, rätten till liv, rätten att inte utsättas för tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, behandlingen av fångar, rätten till en opartisk rättegång, skydd mot fängslande på grund av skuld, överförande av dömda personer, olovligt bortförande av barn.

8.3.3. Konsulärt skydd i krissituationer

Medlemsländerna i EU fattade år 2001 beslut om riktlinjer för konsulärt bistånd till medborgare i unionen vid kriser i tredje land.

Riktlinjerna, som inte är bindande, utgör en vägledning för medlemsstaternas lokala praktiska samarbete i krissituationer i tredje land. De är tillämpliga vid politiska kriser eller naturkatastrofer i tredje land, som kan föranleda en säkerhetsrisk för medlemsstaternas medborgare. Hur de ska omsättas i praktiken överlåts åt utlandsmyndigheternas chefer att avgöra beroende på de lokala förhållandena.

Utlandsmyndigheterna i medlemsländerna bör enligt riktlinjerna försöka förbättra och finna de bästa och mest produktiva formerna för lokalt praktiskt samarbete med målet att förse sina medborgare med ett effektivt skydd i händelse av en krissituation.

8.3.4. Hur fungerar EU-samarbetet i praktiken?

Bistånd till EU-medborgare

Att bistå enskilda medborgare i andra medlemsländer i EU tycks inte vara någon särskilt betungande uppgift för utlandsmyndigheterna. Det handlar om få ärenden. Tio av utlandsmyndigheterna har under perioden september 1999–september 2000 handlagt totalt 20 ärenden med biståndssökande som varit medborgare i ett annat medlemsland i EU. Detta har enligt svaren på kommitténs enkät fungerat bra.

Lokala EU-samråd

I 16 länder förekommer regelbundna samrådsmöten inom EU– kretsen i biståndskonsulära frågor någon eller några gånger i månaden. I övriga länder förekommer samråd någon enstaka gång eller aldrig. Informella eller individuella kontakter förekommer också på en del platser. Bara 9 av utlandsmyndigheterna anser att det förekommer problem på grund av olika synsätt beträffande när konsulärt bistånd kan beviljas, t.ex. vad gäller kravet på bosättning respektive medborgarskap i det egna landet. I vissa länder kan man se en varierande inställning till graden av service från andra EU– länder till personer med dubbelt medborgarskap, t.ex. i Iran och Libanon.

Ambassaden i Ankara anser att konsulära frågor bör belysas ur ett EU-perspektiv i högre utsträckning än vad som görs nu:

Det bör diskuteras oftare lokalt i EU–grupper och signaler från hemmamyndigheten är här en självklarhet.

8.4. Nordiskt konsulärt samarbete i tredje land

En instruktion om nordiskt konsulärt samarbete i tredje land utarbetades år 1966 efter överläggningar mellan arbetsgrupper från de nordiska länderna. På grund av Danmarks, Finlands och Sveriges EU-medlemskap tillämpas denna numera bara gentemot Island och Norge.

Biståndet till enskilda kan vara mer långtgående än det som gäller för EU-medborgare och kan också omfatta t.ex. praktiskt bistånd i form av råd och upplysningar om lokala förhållanden. Det framgår av UD:s föreskrifter (UF 2000:7) om bistånd åt medborgare i Island och Norge. I praktiken handlar det om få ärenden.

DEL B

Personella resurser

9. Personalen vid UD och utlandsmyndigheterna

Förslag:

Idéutbyte och diskussion mellan utlandsmyndigheterna och mellan utlandsmyndigheterna och UD bör stimuleras genom ett regelbundet konsulärt nyhetsbrev som distribueras på lämpligt sätt. Utlandsmyndigheternas chefer bör ta initiativ till internutbildning för all personal, lokalt eller regionalt, med information om konsulärt biståndsarbete och diskussion om myndighetens/ myndigheternas praxis. Omfattningen av det konsulära biståndsarbetet bör i högre utsträckning än i dag beaktas av UD vid fördelningen av resurser och bemanningen av utlandsmyndigheterna och den konsulära enheten på UD. En jämnare könsfördelning bör eftersträvas bland de konsulära biståndshandläggarna.

9.1. Inledning

Kommittén ska lämna förslag till hur UD och utlandsmyndigheterna i fortsättningen bör arbeta med tillfälligt stöd till svenskar som befinner sig utomlands och vilken kompetens de personer som arbetar med frågorna bör ha. I detta avsnitt behandlas frågor om vilka personalkategorier som handlägger och beslutar i konsulära biståndsärenden, vad som krävs av handläggarna i form av utbildning liksom deras behov av stöd och erkänsla för sitt arbete.

9.2. Vem handlägger och vem beslutar om konsulärt bistånd?

På UD arbetar 10 personer på enheten för konsulära och civilrättsliga frågor (UD-KC) med handläggning av konsulära biståndsärenden (i fortsättningen kallad konsulära enheten). De arbetar i nära samarbete med handläggarna på utlandsmyndigheterna (se kap. 4). På UD finns också en konsulär jour för brådskande ärenden efter kontorstid. Ökningen av antalet komplicerade biståndsärenden som rapporteras från många utlandsmyndigheter, har inneburit en ökad arbetsbörda också för personalen på UD. Förväntningar och krav från biståndssökande och anhöriga som kontaktar UD kan vara mycket stora. Oroliga och upprörda anhöriga riktar ofta sin vrede mot tjänstemännen på UD i de mänskliga tragedier som konsulära biståndsärenden ofta rymmer.

Konsulärt biståndsarbete betraktas i allmänhet på utlandsmyndigheterna som ett administrativt arbete som lämpligen kan uppdras åt en assistent, tredjesekreterare, receptionist eller annan administrativ personal att utföra under ledning av kanslichefen eller en andre sekreterare med ansvar för sådant som fastighetsförvaltning och säkerhetsfrågor. Det är till allra största delen kvinnor som handlägger frågor om konsulärt bistånd både på UD och på utlandsmyndigheterna.

I enkäten ställdes frågan ”Vilken tjänsteman (ange befattning) beslutar i de konsulära ärendena?” Många utlandsmyndigheter har angivit flera tjänstemän som beslutande. Vanligaste svaret är ambassadrådet (25) därefter tredje ambassadsekreteraren (16), förste ambassadsekreteraren (15), andre ambassadsekreteraren (12), konsuln/vicekonsuln (9), myndighetschefen (8), generalkonsuln (7) kanslichefen (4) och assistent/kanslist (3).

På frågan ”Vilken/vilka tjänstemän (utsända respektive lokalanställda) handlägger dem?” angav de flesta en hel rad tjänstemän. Hamburg svarar t.ex.:

Kan handläggas av samtliga utsända respektive lokalanställda – generalkonsul/konsul/kanslist/assistent.

Vanligast förekommande i uppräkningen av handläggare av konsulära biståndsärenden är kanslist/receptionist (38) och tredje ambassadsekreterare (25).

Det är vanligt att de som handlägger konsulära biståndsfrågor också tar hand om övriga konsulära frågor som pass, viseringar, medborgarskap etc. och att de har ansvar för administrativa uppgifter som fastigheter, kassa, bokföring och kurir. På frågan ”Vilka övriga arbetsuppgifter har handläggaren/handläggarna ?” har flera av de mindre myndigheterna svarat: ”alla”.

På frågan ”Hur ofta dras konsulära biståndsärenden för ambassadens ledning?” har de flesta valt svarsalternativet ”nästan aldrig” (38) . Bland dessa återfinns också myndigheter vid stora turistmål och med många bosatta svenskar såsom Aten, Paris, Rom och New York. Ambassaden i Paris dock lämnat följande kommentar:

Från och med 2001 kommer dessa ärenden att dras för ambassadens ledning regelbundet en gång per vecka.

På ambassaderna i Bangkok och London föredras ärendena en gång i månaden för ambassadören. Ambassaden i Madrid svarar ”dagligen” med följande förtydligande:

De konsulära handläggarna drar ärenden för kanslichefen varje dag. När det gäller att dra dylika ärenden för myndighetschefen gör kanslichefen det vid behov vilket betyder sällan. Det görs vid de tillfällen då större akuta händelser inträffar eller när ett ärende förväntas tas upp i pressen eller har tagits upp varvid ärendet dras även för pressrådet.

För myndigheter med få konsulära biståndsärenden gäller ofta att ambassadens ledning hålls underrättad dagligen under ett händelseförlopp om något inträffar t.ex. en olycka eller naturkatastrof. På många myndigheter informeras ledningen endast när det gäller allvarliga och komplicerade ärenden men inte i rutinärenden.

9.3. Konsulär jour vid utlandsmyndigheterna

I enkäten ställdes frågan om konsulär jour förekommer och hur den i så fall är organiserad. Majoriteten av utlandsmyndigheterna (46) har någon form av konsulär jourverksamhet medan 25 myndigheter inte har det. Det vanligaste är ett anslag på ambassadens dörr eller ett meddelande på telefonsvararen med hänvisning till en jourhavande tjänsteman. De flesta utlandsmyndigheter organiserar jouren enligt ett rullande schema. Ofta är bara myndighetschefen undantagen. Några har konsulär jour endast vid långhelger eller bara under begränsad tid vid

veckosluten, t.ex. kl. 9.00–10.00 lördag och söndag. Hänvisning till en telefonsvarare som avlyssnas regelbundet är också vanligt. Den som ringer den konsulära jouren får först information på telefonsvararen om hjälp till självhjälp. Därefter finns det möjligheter att lämna ett meddelande på telefonsvararen.

Jourtjänstgöring innefattar också att anställda på ambassaden måste vara beredda att ingripa i ärenden som inte kan anstå. För myndigheter med omfattande konsulär biståndsverksamhet innebär det mycket arbete utanför kontorstid.

9.4. Vad krävs av de konsulära handläggarna på utlandsmyndigheterna?

Även de mera rutinmässiga konsulära ärendena rymmer ofta starka känslor. Människor kan vara förtvivlade över att ha blivit bestulna, irriterade över att inte ha kunnat göra sig förstådda hos lokala myndigheter och polis eller ha orimliga krav på service och bistånd från ambassaden eller konsulatet. Arbetet kräver därför såväl administrativ kunskap och skicklighet hos handläggarna som personliga egenskaper såsom tålamod, medkänsla, lugn, saklighet och allmän förmåga att hantera personer i kris.

Att bistå svenskar som åtalas för brott utomlands kräver kunskaper om lagstiftning, rättssystem och praxis i det land där brottet begåtts. Rättssystemet kan vara mycket olikt det svenska och det kan ta tid att sätta sig in i hur praxis ser ut.

Till detta kommer ett växande antal konsulära biståndsärenden som gäller hjälplösa och förvirrade människor som är oförmögna att ta vara på sig själva. I vissa fall måste de konsulära handläggarna ta hand om och hjälpa människor i mycket utsatta situationer. De flesta handläggarna har inte någon social eller psykologisk utbildning, men de kan ibland önska att de hade det.

På de utlandsmyndigheter som har en jämn ström av biståndssökande utvecklas i allmänhet en erfarenhetskunskap och en fördelning av arbetet, så att de som är mest lämpade för dessa arbetsuppgifter också är de som utför dem. De myndigheter som sällan har konsulära biståndsärenden, får ingen möjlighet att bygga upp erfarenhet kring hanteringen av dessa frågor. Ändå måste det även där finnas en beredskap att hantera konsulärt bistånd. En nödställd och förvirrad svensk kan befinna sig var som helst i världen. En olycka eller naturkatastrof med drabbade svenskar, kan inträffa

överallt och kräva omedelbara insatser från ambassaden eller konsulatet. De gånger när svenskar kidnappas och hålls som gisslan utomlands kräver det i allmänhet mycket omfattande insatser från den svenska utlandsmyndigheten.

Konsulära biståndsärenden är långt ifrån alltid rutinärenden som enkelt kan handläggas med hjälp av Rättshandbok I. De besvärliga ärendena kräver mycket svåra överväganden och beslut. Det kan handla om människor i mer eller mindre akuta och riskfyllda situationer utan egna ekonomiska medel eller försäkring. Återhållsamhet med statens medel och strävan att i första hand ge hjälp till självhjälp måste vägas mot den risk det kan innebära att inte ge ekonomiskt bistånd till t.ex. hemresa eller vård.

Dessa ärenden handläggs dessutom ofta under trycket av en intensiv massmediebevakning. Människor som inte anser sig få den hjälp och stöd som de behöver vänder sig till medierna och får sin version av vad som inträffat publicerad, samtidigt som handläggarna är förhindrade av sekretesskäl att ge sin version.

9.5. Behovet av stöd och erkänsla i det konsulära biståndsarbetet

För att kunna hantera svåra ärenden krävs att de som handlägger dem känner stöd och engagemang för frågorna på sin myndighet. Och även om många kan känna det på sin egen myndighet är det vanligt att man inte upplever att frågorna respekteras i utrikesförvaltningen i stort. De konsulära frågorna riskerar att bli nedprioriterade i verksamhetsplaneringen, de ger inga meriter eller karriärmöjligheter och har låg status. Kommittén har vid besöken på utlandsmyndigheterna noterat att samma känsla av att det konsulära arbetet inte riktigt respekteras, finns hos konsulära handläggare också i andra europeiska länder. Den holländska konsuln i Bangkok beskrev t.ex. situationen så här:

Våra uppdragsgivare är nöjda med oss om vårt arbete inte märks, inte kostar pengar och inte ger negativ publicitet i media. Det är svårt att kombinera.

Ett sätt att ge erkänsla och respekt åt det konsulära biståndsarbetet är de regelbundna nyhetsbrev i dessa frågor som utrikesministeriet i Storbritannien skickar till alla sina utlandsmyndigheter. I dessa nyhetsbrev behandlas olika besvärliga konsulära biståndsfrågor såsom t.ex. bemötandet av resenärer med psykiska problem (se

kap. 16.9). Handläggarna delar med sig av sina erfarenheter till varandra och här finns råd och idéer för lösningen av olika typer av konsulära problem.

9.6. Utbildning i konsulärt arbete som arrangeras av UD

9.6.1. Utresekursen

Alla som sänds ut för att arbeta på en svensk utlandsmyndighet måste genomgå en kurs på fem dagar, den s.k. utresekursen som ger grundläggande information om verksamheten vid en utlandsmyndighet. Kursen behandlar ämnen som ”Uppdrag, mål och roller”, ”Att arbeta på en utlandsmyndighet och att leva utomlands”, ”Diplomatisk immunitet och privilegier”, ”Offentlighet och sekretess” etc. Under ett 40–minuters pass informerar en representant från den konsulära enheten om konsulära ärenden. Eftersom kursen som helhet ska ge en allmän överblick över arbetet vid en utlandsmyndighet kan ambitionen med informationen om konsulära frågor endast vara att ge mycket grundläggande information och kanske en uppfattning om ärendenas natur.

9.6.2 Utvecklingsplan för kompetensutveckling av utsänd personal.

Sedan våren 2001 pågår vid enheten för kompetensutveckling på UD, ett arbete med att formulera en utvecklingsplan för kompetensutveckling inför utlands- och omstationering. Bakgrunden är att det visat sig att de som sänts ut för att tjänstgöra vid en utlandsmyndighet för första gången, inte alltid har haft tillräckliga kunskaper för att utföra sina arbetsuppgifter. Syftet med utvecklingsplanen är att tydliggöra de behov av kompetensutveckling som olika personer har inför utlandstjänstgöring och effektivt tillgodose utlandsmyndigheternas behov av rätt kompetens.

Under arbetet med utvecklingsplanen kommer bl.a. intervjuer med personal på ett antal enheter i hemmaorganisationen och med utlandsstationerad personal att genomföras. Resultatet kan sedan ligga till grund för förändringar av de utbildningsinsatser som görs för utlandsstationerad personal.

9.6.3. Utbildning för konsulära handläggare

Det är en allmän ambition att det på varje utlandsmyndighet ska finnas en person som har huvudansvaret för konsulära frågor och en ersättare för denne. Dessa tjänstemän ska ha genomgått den konsulära kursen på UD. Även lokalanställda som arbetar med frågorna kan gå den konsulära kursen men då får utlandsmyndigheten betala för det. I en kurs med ca 20 deltagare brukar ett par stycken vara lokalanställda på ambassader och konsulat. Ganska många kursdeltagare är assistenter. Det har också förekommit att en myndighetschef deltagit i en konsulär kurs.

UD genomför 4–5 konsulära kurser per år omfattande 4 dagar med maximalt 18 elever per gång . Det finns en interaktiv konsulär kurs som uppdaterats våren 2001. Motsvarande utbildning på engelska för honorärkonsuler och lokalanställda har hittills inte gått att få till stånd på grund av den mycket höga kostnaden: ca en miljon kronor. Eventuellt kommer en samlad redaktion för Regeringskansliets interaktiva kurser att göra det billigare.

Den konsulära kursen varvar föreläsningar av representanter för olika enheter på UD, praktiska övningar och datastödd undervisning. Ämnen som behandlas är medborgarskapsfrågor, passansökningar, ekonomiskt bistånd, bistånd i brottmål och vid dödsfall.

9.7. Utlandsmyndigheternas syn på behovet av utbildning i konsulärt biståndsarbete

I enkäten till utlandsmyndigheterna ställdes frågan om det behövs mera utbildning i biståndskonsulära frågor. Av de 84 myndigheter som besvarat frågan valde majoriteten svarsalternativen: ”knappast(44) eller inte alls” (5). Fyra svarade: ja, mycket mera och 31: ”ja, något mera”.

Majoriteten av utlandsmyndigheterna ser alltså inget eller ringa behov av mera utbildning om konsulärt bistånd. Det måste ses mot bakgrund av att de allra flesta utlandsmyndigheter har mycket få biståndskonsulära ärenden. De fåtal ärenden som förekommer kan man kanske hantera med hjälp av Rättshandbok I och stöd från UD. De myndigheter där konsulärt bistånd är en mycket stor del av arbetet på myndigheten har å andra sidan kanske så mycket erfarenhet att de knappast behöver mera utbildning.

På frågan om vilken form av utbildning som tjänstemän bör ha innan de åker ut för tjänstgöring utomlands finns önskemål om både kunskap och erfarenhet, teori och praktik. Den konsulära kursen anser de allra flesta är ett minimikrav och flera framhåller att samtliga utsända ska ha utbildning i konsulära frågor. Därutöver är praktik på den konsulära enheten på UD önskvärt anser många. Erfarenheter från en tungt konsulärt belastad myndighet framhåller flera som värdefullt för fortsatt tjänstgöring vid en annan myndighet.

Bland behoven av teoretiska kunskaper nämner många juridik och påpekar behovet av kunskaper både om det svenska rättssystemet och rättssystemet i det land där man är verksam. Kunskaper i krishantering nämns också.

Någon ny typ av kompetens för att kunna hantera konsulära biståndsfrågor anser de flesta inte behövs. Bland dem som svarat ja på frågan är det vanligaste önskemålet psykologisk och social utbildning.

9.8. Överväganden

Den konsulära kursen som UD erbjuder tycks ge en bra bas för arbetet med frågorna på utlandsmyndigheterna. Den kommer dessutom att kunna förbättras ytterligare genom det pågående arbetet med en utvecklingsplan för kompetensutveckling av utsänd personal.

För att kunna hantera konsulära biståndsärenden krävs, som många framhåller, inte bara teoretiska kunskaper utan i hög grad också praktisk erfarenhet.

UD bör ge ut ett regelbundet konsulärt nyhetsbrev

Kommittén finner det brittiska sättet att genom ett kontinuerligt konsulärt nyhetsbrev delge varandra erfarenheter, efterföljansvärt.

Genom ett sådant kan man ge råd och tips och informera om aktuella problem. Det kan också bli ett forum för information om aktuella tendenser när det gäller biståndskonsulära problem och därmed öka beredskapen att möta dem både på utlandsmyndigheterna och i hemmaorganisationen.

Utveckla internutbildningen på utlandsmyndigheterna

Det är också mycket viktigt att konsulära handläggare får en noggrann introduktion på plats av erfarna tjänstemän. Mycket av kunskapen om hur problemen kan hanteras måste inhämtas på plats under handledning.

Som många har påpekat är konsulärt bistånd inte något som man väljer om eller när man ska arbeta med på en utlandsmyndighet. Det kräver ofta omedelbara insatser, alla tider på dygnet och ibland engagemang från hela myndigheten. Det är därför viktigt att samtliga utsända och lokalanställda är införstådda med grunderna för arbetet och med den praxis som utvecklats på myndigheten. Dessvärre sker ofta detta arbete lite i skymundan på utlandsmyndigheterna. Återkommande internutbildning kan vara ett sätt att lyfta fram och synliggöra det biståndskonsulära arbetet och verka för att varje utlandsmyndighet har en medveten och genomtänkt praxis i frågan.

Sådan internutbildning kan också ske regionalt med möjligheter till diskussioner om hur man löser konsulära problem på olika utlandsmyndigheter i regionen.

Utveckla kunskapsutbytet mellan konsulära handläggare från EU-länderna och de nordiska länderna

Informationsutbytet mellan konsulära handläggare i olika EU- länder och de nordiska länderna är på vissa håll intensivt och givande. Problemen är ofta likartade och likheten mellan regelverken är större än olikheten. Det innebär att man har mycket att lära av varandra. Kommittén anser att samarbetet mellan konsulära handläggare inom EU och Norden är mycket betydelsefullt och bör utvecklas ytterligare.

Beakta omfattningen av det konsulära biståndsarbetet vid resursfördelning och bemanning

Vissa utlandsmyndigheter är mycket tungt belastade när det gäller konsulära biståndsärenden. Även andra myndigheter kan på några få års sikt få en rejäl ökning av de konsulära biståndsärendena beroende på att resandemönstret ändras. Andra faktorer som kan

påverka arbetssituationen för de konsulära handläggarna är t.ex. utvecklingen av brottsligheten i verksamhetslandet.

Ökningen av de konsulära biståndsärendena har också inneburit en ökad arbetsbörda för personalen på den konsulära enheten på UD. Handläggarna kan ha behov av personligt stöd i samband med särskilt påfrestande ärenden och möjligheter till variation av arbetsuppgifterna.

Kommittén anser att det är viktigt att UD i högre grad än vad som sker idag tar hänsyn till omfattningen av det konsulära biståndsarbetet vid fördelningen av resurser och bemanningen av utlandsmyndigheterna och den konsulära enheten på UD. Man bör också vara beredd på att vid tillfälliga arbetstoppar, t.ex. när en utlandsmyndighet har ett ovanligt arbetskrävande ärende, kunna förstärka denna under en begränsad period.

Utlandsmyndigheterna och UD bör upprätthålla en rimlig servicenivå i konsulära frågor även utanför arbetstid

Kommittén anser att det är angeläget att både en nödställd svensk och myndigheterna i verksamhetslandet, i en krissituation kan komma i kontakt med utlandsmyndigheten även efter kontorstid. Det innebär dock inte att allmänheten ska kunna ställa krav på att få pass utfärdade eller att få annan konsulär service efter kontorstid. Ett anslag på utlandsmyndighetens dörr, information på hemsidan och ett meddelande på telefonsvararen med hänvisning till ett mobiltelefonnummer till en tjänsteman, kan vara en bra lösning. Skulle en allvarlig olycka eller liknande händelse inträffa måste utlandsmyndigheten vara beredd att agera snabbt.

När det gäller jourverksamheten på UD är nuvarande ordning med en vakthavande tjänsteman och en jourhavande konsulär tjänsteman som ständigt kan nås per telefon efter kontorstid, enligt kommitténs bedömning, en bra lösning.

Eftersträva en jämnare könsfördelning bland handläggare av konsulärt bistånd

Konsulärt bistånd handläggs oftast av kvinnor. Det gäller både på utlandsmyndigheterna och på UD. Kommittén anser att UD bör eftersträva en jämnare könsfördelning. Risken är att man annars cementerar en traditionell uppdelning av ”manliga” och ”kvinnliga”

uppgifter på utlandsmyndigheterna och UD och en därmed förknippad syn på arbetsuppgifternas olika status i hierarkin.

9.9. Kommitténs förslag

1. UD bör undersöka möjligheterna att genom ett regelbundet konsulärt nyhetsbrev som distribueras på lämpligt sätt stimulera diskussionen och idéutbytet mellan utlandsmyndigheterna och mellan utlandsmyndigheterna och UD.

2. Utlandsmyndigheternas chefer bör ta initiativ till återkommande internutbildning för all personal vid myndigheten med information om grunderna för det biståndskonsulära arbetet och diskussion om myndighetens praxis utifrån aktuella ärenden. Internutbildning kan också anordnas på regional nivå med möjligheter till idéutbyte mellan utlandsmyndigheterna i regionen.

3. UD bör i högre utsträckning än idag beakta omfattningen av det konsulära biståndsarbetet vid fördelningen av resurser och bemanningen av utlandsmyndigheterna och av den konsulära enheten på UD.

4. UD bör eftersträva en jämnare könsfördelning bland den personal som handlägger frågor om konsulärt bistånd på utlandsmyndigheterna och UD.

10. Honorärkonsulaten

Förslag:

Erfarenhet som är av relevans för arbete med konsulärt bistånd bör särskilt beaktas när UD utser honorärkonsuler i länder, där antalet svenska turister och bosatta är stort. Såväl honorärkonsulerna som deras personal bör få utbildning i konsulära frågor genom i första hand lokala eller regionala kurser.

10.1 Inledning.

I många av de länder dit stora grupper av svenskar reser, är turismen framför allt koncentrerad till orter utanför huvudstäderna. Även bosatta svenskar finns ofta utanför huvudstäderna. På dessa orter spelar honorärkonsulaten en mycket viktig roll som de första som kommer i kontakt med biståndssökande svenskar. Deras uppgift är att ta emot och vidarebefordra biståndsansökningar till utlandsmyndigheten. Men de ger också viktiga upplysningar till biståndssökande och lugnar och tröstar oroliga resenärer. Som bosatta på orten har de i allmänhet ett väl uppbyggt kontaktnät med sjukvård, polis, kyrka etc. som är till stor nytta när det gäller att bistå nödställda svenskar som turistar eller bor på orten.

10.2. Inrättande av honorärkonsulat

Sverige har f.n. (maj 2001) 398 honorärkonsuler i 131 länder. UD beslutar om inrättande av honorärkonsulat och om utnämning av honorärkonsuler efter förslag av en ambassad eller ett karriärkonsulat och efter samråd med svenska myndigheter, företag, organisationer m.fl. som kan ha intressen i det aktuella området.

En förutsättning för att ett honorärkonsulat ska kunna upprättas är att det inte möter något hinder från den mottagande staten.

Honorärkonsulaten är underställda närmaste ambassad eller karriärkonsulat i verksamhetslandet. Om det inte finns någon ambassad eller något karriärkonsulat i verksamhetslandet kan det vara underställt en svensk utlandsmyndighet i ett annat land. En honorärkonsul är Sveriges officiella företrädare hos de lokala myndigheterna inom sitt verksamhetsområde. Om konsuln behöver kontakta en centralmyndighet eller en myndighet utanför det egna distriktet sker detta normalt genom den överordnade myndigheten såvida inte verksamhetslandet godkänt direkt kommunikation med honorärkonsulatet.

10.3. Hur utses honorärkonsulerna?

Valet av konsulskandidat sker med utgångspunkt från den inriktning som den överordnade myndigheten anser att konsulatet bör ha. De personer som kommer i fråga är som regel väl etablerade och har goda relationer med lokala myndigheter, näringsliv och kulturinstitutioner. Medborgarskapet saknar i princip betydelse, men som regel anses det vara en fördel om konsuln är medborgare i verksamhetslandet. Det förekommer också att utflyttade svenskar är honorärkonsuler. Innan konsuln kan påbörja sitt uppdrag måste han eller hon få ett formellt godkännande av landets regering, s.k. exekvatur.

En honorär konsul utses för en period på fyra år. Förordnandet kan förlängas i fyraårsperioder till dess konsuln fyllt 65 år. Om det finns särskilda skäl kan det förlängas med ytterligare två år i taget. Bara i undantagsfall ges förlängning efter det att konsuln fyllt 70 år. En honorärkonsul kan entledigas från sitt uppdrag om det är påkallat med hänsyn till Sveriges bästa eller av något annat skäl.

10.4. En honorärkonsuls uppgifter

UD har utfärdat föreskrifter för honorärkonsulaten och honorärkonsulerna (UF 1994:25). Det finns också en särskild handbok med allmänna råd för honororärkonsulerna. Handboken är översatt till engelska, franska och spanska.

Honorärkonsulaten har flera olika uppgifter. Till stor del handlar det om att fungera som brevlåda för den överordnade

myndigheten genom att ta emot och förmedla ansökningar om ekonomiskt bistånd och pass m.m.

Hjälp till självhjälp

Honorärkonsulerna har också en viktig rådgivande funktion och kan genom sin lokalkännedom bistå enskilda – och juridiska personer - med råd och upplysningar om hur de på egen hand kan lösa sina problem i verksamhetslandet. Konsulaten kan lämna ”hjälp till självhjälp” t.ex. med överföring av pengar. Om det inte räcker med hjälp till självhjälp får konsulatet även i vissa fall ge aktiv hjälp, t.ex. när den hjälpsökande har reseförsäkring. Då kan konsulatet förmedla en skadeanmälan till försäkringsorganisationerna SOS–International eller Euro–Alarm i Köpenhamn.

Tillfälligt ekonomiskt bistånd

Om den enskilde saknar alla möjligheter att klara upp sin situation på egen hand, kan konsuln lämna tillfälligt ekonomiskt bistånd. Sådant bistånd får bara lämnas efter beslut av den överordnade myndigheten.

Bistånd i brottmål

I honorärkonsulatens uppdrag ingår också att ge bistånd i brottmål. Om ett honorärkonsulat får veta ett en svensk medborgare, flykting eller statslös med uppehållstillstånd i Sverige blivit gripen eller utsatt för ett våldsbrott i distriktet, måste konsulatet omedelbart informera den överordnade myndigheten. I brådskande ärenden ska även UD informeras direkt. Det bistånd som ska lämnas den som är frihetsberövad beror på omständigheterna. Det kan bli fråga om att besöka den frihetsberövade i fängelset eller häktet, att hjälpa till med att hitta en lämplig försvarare eller tolk m.m. Konsulatet kan också bistå ett brottsoffer med råd och stöd.

Bistånd vid dödsfall m.m.

När en svensk medborgare avlidit ska konsulatet informera den överordnade myndigheten. Det kan också bli fråga om att skaffa fram dödsbevis eller att ordna med en hemtransport till Sverige. Konsulatet ska också informera den överordnade myndigheten när en svensk ärver egendom inom distriktet eller när en avliden svensk lämnar efter sig egendom som inte tas om hand på ett tillfredsställande sätt.

Övriga uppgifter

Konsulaten kan också bistå med att efterforska försvunna svenskar. De ska vidare rapportera om smittsamma sjukdomar eller svårare olyckor som inträffat i verksamhetsområdet där svenskar kan vara inblandade.

Honorärkonsuln ska också bistå svenska affärsmän och industrimän som besöker distriktet genom att förmedla lämpliga kontakter med myndigheter och företag och orientera om lokala marknadsförhållanden. Konsuln bör lämna information om Sverige och svenska förhållanden genom att svara på frågor och tillhandahålla informationsmaterial. En honorärkonsul kan också ha vissa notariella uppgifter.

10.5. Ersättning till honorärkonsulerna

En honorärkonsul är inte avlönad av svenska staten. Konsuln kan dock få viss ersättning för utgifter som uppkommer i verksamheten, t.ex. kostnader för telefonsamtal, porto m.m. Om verksamheten är omfattande kan konsuln också få ersättning för lön till biträde vid konsulatet och hyra av kanslilokalerna, s.k. kontorskostnadsbidrag.

10.6. Överväganden

I vissa länder har honorärkonsulaten en mycket viktig uppgift när det gäller att ta emot ansökningar om ekonomiskt bistånd och framför allt att ge råd och hjälp till självhjälp. Det gäller bl.a. i länder som Grekland och Spanien, där antalet bosatta svenskar är

mycket stort och turismen omfattande. I andra länder som t.ex. Australien, Brasilien och Kanada är honorärkonsulaten viktiga inte minst med tanke på de långa avstånden.

Honorärkonsuler kan ha mycket skiftande yrkesmässig bakgrund. Många är affärsmän eller advokater. På stora turistorter kan det vara en fördel att rekrytera personer med erfarenhet och vana att ta hand om de problem som resenärer får. Erfarenheter som kan ha relevans för konsulärt biståndsarbete kan t.ex. vara kunskaper på vårdområdet eller erfarenhet från socialt arbete eller reseledarverksamhet. En ökad rekrytering av personer med sådan yrkesmässig bakgrund skulle också öka möjligheterna att rekrytera flera kvinnor som honorärkonsuler vilket i sig är önskvärt ur jämställdhetssynpunkt .

Honorärkonsulerna är oftast män medan den personal som arbetar med de konsulära ärendena på honorärkonsulaten som regel är kvinnor. Det är viktigt att både honorärkonsulerna och deras personal får utbildning i konsulära frågor, både för att höja kompetensen och som en uppmuntran till personalen.

I flera länder arrangerar ambassaderna regelbundet konferenser för honorärkonsulerna för att informera om det svenska samhället, svenska exportintressen, svenskt närings- och kulturliv m.m. Det förekommer också att personalen vid honorärkonsulaten bjuds in.

10.7. Kommitténs förslag

1. UD och utlandsmyndigheterna bör vid utnämningen av honorärkonsuler även beakta intresse för och fallenhet för arbete med konsulärt bistånd. Det gäller särskilt i länder där det finns många svenska turister och fast bosatta svenskar.

2. I de länder, där de konsulära biståndsärendena är många, bör utlandsmyndigheterna arrangera lokala eller regionala kurser i konsulära frågor, där såväl honorärkonsulerna som den personal som arbetar på honorärkonsulaten får tillfälle att delta.

3. När utlandsmyndigheterna arrangerar lokala konsulskonferenser bör alltid de konsulära biståndsfrågorna tas upp.

4. Honorärkonsulerna och personalen vid honorärkonsulaten bör i högre utsträckning än hittills beredas möjligheter att delta i UD:s konsulära kurser.

12. Bistånd till svenska medborgare bosatta utomlands

Förslag:

Det varaktiga ekonomiska biståndet avvecklas. De personer som f.n. får sådant bistånd ska dock kunna få det även i fortsättningen. Olika kriterier bör gälla för när tillfälligt ekonomiskt bistånd ska lämnas, beroende på om personen är bosatt inom eller utanför EU/EES-området. Utlandsmyndigheterna bör hjälpa och stödja svenska medborgare, som bor i ett annat EU- eller EES–land, att hävda sin rätt till vård och social service där. UD bör i samarbete med Försäkringskassans utlandsavdelning, föreningen Svenskar i världen m.fl. söka vägar att informera svenskar bosatta utomlands om vilka skyldigheter de själva har att ta ansvar för den vård de kan behöva.

12.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att överväga vilken betydelse anknytningen till Sverige ska ha för rätten att få ekonomiskt bistånd. Det gäller bl.a. svenska medborgare som har emigrerat.

1973 års lag skiljer på följande två typer av allmänt ekonomiskt bistånd: tillfälligt ekonomiskt bistånd och varaktigt ekonomiskt bistånd. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan lämnas i akuta nödsituationer till den som tillfälligt vistas utomlands medan varaktigt ekonomiskt bistånd betalas ut i form av periodiskt understöd till svenska medborgare bosatta i utlandet. De svenska reglerna bygger på att det är bosättningen i Sverige som är avgörande för om bistånd ska lämnas. Huvudsyftet med det tillfälliga ekonomiska biståndet är att göra det möjligt för en svensk medborgare som är bosatt i Sverige att återvända hem efter en tillfällig utlandsvistelse. En svensk medborgare som är bosatt utomlands kan därför normalt inte få något sådant bistånd.

I detta avsnitt redogörs för vilka möjligheter en svensk medborgare, som är bosatt utomlands, har att få ekonomiskt bistånd idag. Vidare lämnas vissa förslag till förändringar i nuvarande regler.

12.2. Varaktigt ekonomiskt bistånd

Staten har sedan lång tid efter behovsprövning beviljat understöd till ett begränsat antal svenska medborgare som är bosatta i utlandet och som på grund av ålder, sjukdom eller andra omständigheter inte kan försörja sig. Bestämmelser om det varaktiga ekonomiska biståndet finns i 1 § andra stycket i 1973 års lag och i 10 § i UD:s föreskrifter om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. (UF 1990:2).

Biståndet betalas huvudsakligen ut i form av periodiskt understöd. För att bistånd ska beviljas måste det finnas särskilt ömmande omständigheter. En förutsättning för att varaktigt bistånd ska kunna lämnas är också att den sökande inte kan få det bistånd som behövs genom lokala myndigheter i det land där han eller hon bosatt sig till följd av internationella överenskommelser eller intern lagstiftning. Enligt praxis beviljas bistånd bara undantagsvis för minderåriga barn och upphör under alla förhållanden när barnet fyller 18 år.

Vissa kategorier svenska medborgare i utlandet beviljas inte något varaktigt ekonomiskt bistånd även om det finns ett hjälpbehov. Det gäller personer med ringa anknytning till Sverige, t.ex. sådana som har fått svenskt medborgarskap genom naturalisation och som har flyttat ut från Sverige. Detsamma gäller personer som även är medborgare i det land där de bosatt sig.

Personer som efter sin pensionering har flyttat utomlands beviljas enligt praxis inte något varaktigt ekonomiskt bistånd, oavsett vilka skäl som har föranlett flyttningen. Varaktigt ekonomiskt bistånd beviljas som regel inte heller personer som avtjänar fängelsestraff. Så har dock undantagsvis skett i enstaka fall, när de grundläggande behoven inte ansetts vara täckta genom fängelsets försorg och när anhöriga inte kunnat bidraga.

Det är UD som fattar beslut i ärenden om varaktigt ekonomiskt bistånd. Den som får varaktigt ekonomiskt bistånd är i princip återbetalningsskyldig. Krav på återbetalning ställs när bistånds-

tagarens ekonomiska situation medger det eller när det vid hans eller hennes död visar sig att det finns tillgångar i dödsboet.

Den som vill ha varaktigt ekonomiskt bistånd ska ansöka om detta på en särskild blankett som lämnas in till närmaste utlandsmyndighet. Ansökan skickas in till UD tillsammans med en utredning från utlandsmyndigheten om den sökandes personliga och ekonomiska förhållanden och andra handlingar som är av betydelse för UD:s prövning, t.ex. ett läkarintyg. Utredningen ska innehålla uppgifter om möjligheterna för den sökande att få socialunderstöd av de lokala sociala myndigheterna på orten till följd av socialavtal mellan Sverige och vistelselandet. Vidare ska utlandsmyndigheten i utredningen ange den sökandes presumtiva tillgångar, t.ex. pension, banktillgodohavanden eller livförsäkring, samt tillgångar som vid prövningstillfället inte kan eller bör tas i anspråk för löpande utgifter, t.ex. fast egendom.

Den som vill ha fortsatt varaktigt ekonomiskt bistånd måste lämna in en ny ansökan. UD prövar varje budgetår om fortsatt bistånd ska lämnas. Om en biståndstagares ekonomiska situation skulle förändras avsevärt under löpande budgetår, ska detta anmälas till UD.

12.3. Vilka får varaktigt ekonomiskt bistånd idag?

Bakgrunden till bestämmelsen i 1973 års lag är bl.a. att en grupp svenskar mellan år 1893 och 1912 utvandrade till Brasilien. Många av utvandrarna flydde från ett revolutionshärjat område i Brasilien och hamnade så småningom i den lilla staden Obera i provinsen Misiones i Argentina. De s.k. Misiones-svenskarna kunde på äldre dagar inte få någon pension eller försörja sig på annat sätt i Argentina. År 1964 lämnade svenska staten periodiskt understöd till tre av svenskarna. År 1970 var det 8 personer som fick periodiskt understöd. Av Misiones-svenskarna eller deras ättlingar är det idag drygt 50 personer som fortfarande får sådant bistånd. Antalet personer som fick varaktigt ekonomiskt bistånd var 59, år 1998, 56, år 1999 och 54, år 2000. År 2000 utbetalades 1 106 400 kr (92 200 kr/månad) i varaktigt ekonomiskt bistånd.

Av de 54 personer som beviljades varaktigt ekonomiskt bistånd under år 2000 var 43 bosatta i Argentina, tre i Brasilien, två i Chile, en i Colombia, två i Mexico och en i USA. De månatliga understöden varierade från 5 000 kr till 720 kr. Samtliga bistånds-

tagare är födda före 1930 utom en som är född 1936. Härtill kommer en person som är dömd till fängelsestraff i Mexico som fick 700 kr/månad år 2000. Ytterligare en person, som satt i fängelse i Thailand, fick bistånd fram till juni 2000 då han överfördes till Sverige.

12.4. Kan den som är bosatt utomlands få ekonomiskt bistånd för sjukvård, hemresa eller försvarare i brottmål?

Enligt 2 § UD:s föreskrifter (UF 1990:2) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. kan tillfälligt ekonomiskt bistånd bara lämnas till den som är fast bosatt i Sverige. Enligt 12 § kan dock UD besluta om avvikelser från föreskrifterna om det påkallas av särskilda förhållanden. Med stöd av denna bestämmelse medger UD i undantagsfall att bistånd för sjukvård får lämnas till en svensk medborgare som är bosatt utomlands, om den sjuke uppbär varaktigt bistånd, eller annars om sjukdomen är allvarlig och ingen annan hjälp står att få. I praxis är man mycket restriktiv med sådant bistånd.

Undantagsvis och i synnerligen ömmande fall kan UD också bevilja bistånd för resa till Sverige (repatriering) för den som är bosatt utomlands. Detta framgår av p.4.8.5 i Rättshandbok I.

Bistånd i brottmål kan bara lämnas om det finns särskilda skäl (4 § fjärde stycket 1973 års lag) så har t.ex. skett när rättsväsendet starkt avvikit från svenska förhållanden.

12.5. Hur många svenskar är bosatta utomlands?

Att ange exakt hur många svenskar som är bosatta utomlands är inte möjligt. Utlandsmyndigheterna har uppgifter om de svenskar som har valt att registrera sig hos myndigheten. I länder med mindre stabila förhållanden eller där det finns risk för lokala kriser ska utlandsmyndigheten föra en så fullständig namn- och adressförteckning som möjligt över svenska medborgare som är bosatta inom verksamhetsområdet. Det framgår av UD:s föreskrifter (UF 1988:1) om utlandsmyndigheternas beredskap. Även i sådana länder förekommer det att bofasta svenskar väljer att inte registrera sig hos utlandsmyndigheten. I andra länder kan det bara bli fråga om ungefärliga uppskattningar om antalet bosatta svenskar.

Kommittén har frågat utlandsmyndigheterna hur många svenskar som är bosatta i verksamhetslandet/länderna. Av svaren framgår att de länder där det bor flest svenskar, dvs. fler än 5 000, är USA (över 100 000), Storbritannien (ca 40 000), Spanien (30-35 000), Tyskland (30-40 000), Frankrike (15-20 000), Schweiz (ca 10 000) och Australien (ca 6 400). I de nordiska länderna bor också ett stort antal svenskar, i Norge (ca 40 000), i Danmark (ca 11 000) och i Finland (ca 8 000).

En mycket ungefärlig uppskattning av det totala antalet svenskar som är bosatta utomlands skulle vara 300 000 – 400 000 personer.

Enligt uppgift från Försäkringskassans utlandsavdelning i Stockholm (maj 2001) är 70 000 pensionärer bosatta utomlands. Av dessa är 48 000 ålderspensionärer, 14 000 förtidspensionärer och 8000 är efterlevande maka/make eller barn.

12.6. Ger andra länder ekonomiskt bistånd till sina medborgare som är bosatta utomlands?

Tillfälligt ekonomiskt bistånd

Som framgår av redogörelsen i kap. 7 tillämpar flertalet länder inom EU den s.k. medborgarskapsprincipen. Det innebär att man ger tillfälligt ekonomiskt bistånd till dem som är medborgare i det egna landet oavsett om de är bosatta där eller inte. Som regel ger man då inte bistånd till dem som är bosatta i landet utan att vara medborgare där. Förutom Sverige tillämpar de övriga nordiska länderna samt Tyskland i stället den s.k. bosättningsprincipen, dvs. att det är bosättningen i landet som är avgörande för om bistånd ska lämnas eller inte.

Den tyska inställningen är att den som flyttat utomlands måste ta ansvar för sitt beslut. Den tyska lagen från 1974 om konsulära uppgifter är bara tillämplig på den som tillfälligt besöker utlandet. Lagen medger inte att staten betalar hemresan för en äldre sjuk person som är bosatt i utlandet och vill tillbaka till sitt hemland.

Periodiskt understöd

En del länder ger periodiskt understöd till medborgare som är bosatta utomlands. När bistånd lämnas tas det ofta från andra medel än de som avsatts för konsulärt bistånd och ärendena hanteras då inte av utrikesministerierna utan av andra ministerier, oftast de som svarar för frågor om social- eller arbetsmarknadsbidrag. Det gäller t.ex. Danmark som i vissa fall kan ge periodiskt understöd till danska medborgare som sedan många år är fast bosatta i utlandet och som inte kan försörja sig på annat sätt. Det är Socialministeriet som beslutar i dessa ärenden. I Spanien har ministeriet för arbetsmarknads- och sociala frågor ett omfattande biståndsprogram för de 1,5 miljoner spanjorer som är bosatta utomlands.

Också Finland kan i vissa fall ge varaktigt bistånd till finska medborgare som är bosatta utomlands. Dessa ärenden betraktas inte som konsulära fall. Man försöker få sociala myndigheter att ta ansvar för dem.

I flera EU- länder förfogar utrikesministeriet över större eller mindre anslag till stöd för nödställda medborgare utomlands. Det gäller t.ex. Frankrike, Italien och Österrike. Italien och Irland ger bidrag till frivilliga organisationer som ägnar sig åt hjälpverksamhet åt medborgare som är bosatta utomlands.

Andra länder, som t.ex. Belgien och Portugal hänvisar sina medborgare som bosatt sig utomlands till det sociala bidragssystem som finns i det land där de bor. Inte heller Nederländerna, Norge,

Luxemburg eller Storbritannien lämnar något periodiskt understöd till medborgare bosatta utomlands.

12.7. Vilka problem har de svenskar som bosatt sig utomlands?

Problemen finns främst i de länder, där många svenskar valt att bosätta sig efter pensioneringen. Det land där flest svenskar permanent bosatt sig i på äldre dagar är f.n. Spanien. De allra flesta klarar sig bra. Men några av dem, som flyttade ut på 60– och 70– talet är nu gamla och sjuka och lever under eländiga förhållanden. Enligt de regler som gäller inom EU har de rätt till vård på samma villkor som landets egna medborgare. I praktiken kommer de sist i kön till äldrevård eftersom det egna landets medborgare prioriteras. De som har anhöriga kvar i Sverige och själva kan få

ihop pengar till hemresa kan resa till Sverige och skriva sig hos någon anhörig. Som bosatta i Sverige har de rätt till äldrevård här.

För dem som inte har några band alls kvar till Sverige är det svårare. Många skulle helst vilja bo kvar i Spanien men kan inte betala de summor som krävs för att bo på de privata vårdhemmen och får ingen plats i de kommunala. Representanter för svenskar som bosatt sig i Spanien menar att det vore billigare för svenska staten att subventionera åldringsvård för dem i Spanien än att tvinga dem att flytta tillbaka och ta hand om dem här. Trots många år i Spanien är det vanligt att utflyttade svenskar inte behärskar spanska. (Se vidare kap. 6.4)

Även i Grekland bor många svenskar. Ambassaden i Aten beräknar att ca 3 000 svenskar är bosatta i Grekland. Ambassaden har ibland mött reaktioner bland greker över att Sverige inte bättre kan bistå sina egna medborgare bosatta utomlands. I någon mån har problemet med nödställda äldre svenskar uppstått redan nu. Men framför allt kan man befara ett ökande problem i framtiden. Vård av äldre är i Grekland i första hand en angelägenhet för familjen.

Fler och fler svenskar bosätter sig också numera i länder utanför EU som t.ex. Thailand, där man kan leva billigt på en förtids- eller sjukpension. I Thailand bor f.n. 1 000–1 500 svenska medborgare, kanske fler, enligt uppgift från ambassaden i Bangkok.

Såväl i Thailand, som i andra länder i tredje världen, förekommer det att svenskar som kanske sedan decennier är bosatta i landet, söker upp svenska utlandsmyndigheter och begär bistånd för sjukvård eftersom man saknar egna medel och är i akut behov av vård. Dessa personer saknar ofta försäkring och har kanske också kapat alla band med anhöriga i Sverige.

12.8. Överväganden

Svenska medborgare bosatta inom EU/EES–området

Inom EU och EES–området finns ett detaljerat system för samordning av ländernas regler för social trygghet. En EU-medborgare som bosätter sig i ett annat EU/EES-land har rätt att ta med sig intjänade förmåner från hemlandet och att få vård och social omsorg på samma villkor som medborgarna i det land han eller hon bosatt sig. (Se kap. 3.4)

I praktiken är det dock inte alltid lätt för en utlänning att få tillgång till sociala förmåner på samma villkor som medborgarna i landet. Det tar tid för centralt fattade principbeslut att tränga igenom i alla delar av länderna. En utflyttad EU-medborgare finner kanske dessutom att standarden i den offentliga vården inte är lika hög som i hemlandet eller att den på annat sätt skiljer sig från den man är van vid hemifrån. Personen kan då välja att flytta tillbaka till det land där han eller hon är medborgare och får då samma rättigheter som andra bosatta i landet.

Det händer att äldre nödställda svenskar, som är bosatta i ett annat EU-land, söker bistånd från svenska utlandsmyndigheter för hemresa. Enligt företrädare för svenskar utomlands vill dock de flesta bo kvar i de länder dit de flyttat. De vill därför i stället att svenska myndigheter ska subventionera äldrevård för dem i deras nya hemland. Argumenten för detta är dels hänsyn till dem som inte vill flytta tillbaka till Sverige, dels ekonomiska, dvs. man hävdar att det blir billigare för det svenska samhället att subventionera deras vård utomlands än att de kommer hem och tas om hand i Sverige.

Kommittén anser att svenska utlandsmyndigheter bör hjälpa och stödja svenska medborgare, bosatta i ett annat EU/EES-land att hävda sin rätt till vård och social service på samma villkor som landets egna medborgare.

Rätten att flytta till ett annat EU/EES-land och att flytta tillbaka till sitt hemland innefattar inte rätt till bistånd till transport. Var och en måste själv bekosta sin utresa såväl som sin hemresa. Undantag från detta bör endast kunna göras under mycket speciella omständigheter. Det kan t.ex. gälla en svårt psykiskt sjuk eller dement person som inte talar landets språk. Det kan innebära att det är omöjligt att i det land, där man är bosatt, få sådan vård som kan uppfylla ändamålet med vården. Om en person i en sådan belägenhet saknar egna medel och det inte finns några andra möjligheter att finansiera återresa till hemlandet, bör bistånd till hemresa kunna ges.

Svenska medborgare bosatta utanför EU/EES-området

Den som väljer att bosätta sig utomlands måste förutsättas ha gjort ett medvetet val, vägt fördelar och nackdelar mot varandra, bedömt risker och själv tagit de försäkringar som kan behövas. Huvudprincipen är att den som bosätter sig i ett land måste acceptera de regler och lagar som gäller där.

Det varaktiga ekonomiska biståndet är ett undantag från denna princip och har sina rötter i en tid när man inte på samma sätt som nu kunde förutsätta att alla förmådde överblicka konsekvenserna av ett beslut att bosätta sig utomlands. De personer som idag får varaktigt bistånd är ättlingar till svenskar som emigrerade för många år sedan och de är företrädesvis bosatta i Latinamerika. Många är mycket gamla. Antalet personer som idag får bistånd minskar allt eftersom de avlider. Nya bistånd beviljas ytterst sällan.

Kommittén anser att det varaktiga biståndet bör avvecklas. De personer som idag får varaktigt ekonomiskt bistånd bör dock kunna fortsätta att få bistånd om de inte har någon annan möjlighet att försörja sig.

Biståndet har marginell betydelse. Det är bara ett begränsat antal personer som får sådant bistånd idag. Det kan enligt kommitténs mening inte komma ifråga att utöka kategorin till flera personer än de som idag får bistånd. Det skulle strida mot den princip som tillämpas i Sverige idag, nämligen att staten inte lämnar socialbidrag. Det är kommunerna som har ansvaret för att de personer som vistas där får den hjälp de behöver.

Man kan anta att det ökande antalet turister till fjärran resmål kommer att innebära att flera svenskar väljer att bosätta sig i dessa länder. Många återkommer flera gånger till samma turistmål och får så småningom viss anknytning till landet. Bosättningen är inte alltid resultatet av ett medvetet och genomtänkt beslut. Några blir bara kvar och lever illegalt i många år i länder med svag kontroll över invandringen. Man kan ha klippt alla band till familj och vänner för att börja ett nytt liv utomlands. I många länder kan man leva gott på en vanlig svensk pension. Problemen uppstår när man blir sjuk och/eller gammal och behöver vård.

Sverige har bilaterala avtal om social trygghet med många länder bl.a. Australien, Chile, Israel, Kanada, Kroatien, Marocko, Schweiz, Slovenien, Turkiet och USA. (Se kap 3.6). Avtalen kan se mycket olika ut beroende på olikheter i ländernas socialförsäkrings- och sjukvårdssystem. Med länder som Thailand och Filippinerna, dit

många svenskar reser och allt flera bosätter sig, har Sverige inga avtal om social trygghet eller sjukvård.

En svensk medborgare som inte längre är bosatt i Sverige har i princip inte någon rätt till bistånd för sjukvård, även om han eller hon blir akut sjuk. I praktiken kan det innebära mycket svåra ställningstaganden för en utlandsmyndighet. En svensk medborgare som är bosatt utomlands riskerar kanske att dö om han eller hon inte får vård. Det förekommer att anhöriga i Sverige hör av sig till UD om sjuka svenska medborgare som är bosatta utomlands och undrar om det inte betyder någonting alls att vara svensk medborgare.

Kommittén anser inte att det finns skäl att frångå bosättningsprincipen som grund för rätten till bistånd. Även i fortsättningen bör rätten till tillfälligt ekonomiskt bistånd tillkomma den som är bosatt i Sverige men tillfälligt befinner sig utomlands. Beslutet att bosätta sig utomlands innebär inte bara att man väljer ett annat klimat, en annan prisnivå etc. man väljer också ett annat samhälle och man måste själv ta reda på vilka rättigheter och skyldigheter man har där.

UD bör i samarbete med försäkringskassan, föreningen Svenskar i världen, m.fl. söka vägar att nå alla svenskar bosatta utomlands med information om de skyldigheter de har att själva ta ansvar för den vård de kan komma att behöva. För att nå även dem som inte är registrerade på sin ambassad kan man t.ex. bifoga information tillsammans med pensionsutbetalningar eller andra utbetalningar hemifrån. Man kan också använda sig av svenskspråkig radio, lokala svenskföreningar etc.

12.9. Kommitténs förslag

1. Det varaktiga ekonomiska biståndet avvecklas. En övergångsbestämmelse införs i lagen som går ut på att de personer som för närvarande får sådant bistånd ska kunna fortsätta att få det om de inte har andra möjligheter att försörja sig.

2. Ekonomiskt bistånd för resa till Sverige eller sjukvård utomlands bör även i fortsättningen i undantagsfall kunna lämnas till svenska medborgare som är bosatta utomlands. Olika kriterier bör gälla för personer, som är bosatta inom respektive utanför EU/EES-området. Det bör, liksom hittills, ankomma på

Regeringskansliet (UD) att meddela närmare föreskrifter om när bistånd ska kunna lämnas. Kommittén föreslår att följande kriterier ska gälla för bistånd till den som är bosatt utomlands och är i behov av vård:

Bistånd ska kunna ges till:

a) Resa till Sverige (repatriering) i synnerligen ömmande fall för

den som saknar möjlighet att klara sig på egen hand i det land han eller hon är bosatt, t.ex. den som är dement eller svårt psykiskt sjuk och inte talar landets språk vilket gör att ändamålet med vården inte kan uppnås utomlands.

b) Sjukvård utomlands, om kostnadsfri vård inte kan erhållas i

vistelselandet och sjukdomen är livshotande och ingen annan hjälp går att få mot sjukdomen . Bistånd bör i sådana fall i princip inte kunna lämnas till personer som är bosatta i ett annat land inom EU/EES–området eftersom principen om lika behandling gäller i dessa fall. I båda fallen förutsätts vidare att personen själv inte kan betala hemresan eller vården och att inte heller anhöriga eller någon annan kan bistå med pengar.

3. Utlandsmyndigheterna ges i uppdrag att hjälpa och stödja svenska medborgare, bosatta i ett annat EU- eller EES-land att hävda sin rätt till vård och social service på samma villkor som landets egna medborgare.

4. UD bör i samarbete med Försäkringskassans utlandskontor i Stockholm, föreningen Svenskar i världen, m. fl. söka vägar att nå svenskar bosatta utomlands med information om de skyldigheter de har att själva ta ansvar för den vård de kan komma att behöva. För att nå även dem som inte är registrerade på sin ambassad kan t.ex. information bifogas tillsammans med pensionsutbetalningar eller andra utbetalningar hemifrån. Man kan också använda sig av svenskspråkig radio, lokala svenskföreningar etc.

13. Bistånd till personer med dubbelt medborgarskap, flyktingar, statslösa och andra utlänningar bosatta i Sverige

Förslag:

Det bör komma till uttryck i lagen att ekonomiskt bistånd får lämnas till en flykting eller statslös som är bosatt i Sverige. Om det finns särskilda skäl, ska bistånd få lämnas även till en annan utlänning som är bosatt i Sverige. Härmed avses t.ex. personer som har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige på grund av nära anknytning till en svensk medborgare, flykting eller statslös som är bosatt i Sverige. Närmare bestämmelser om när bistånd får lämnas och vad det får avse bör meddelas av UD.

13.1. Inledning

Kommittén ska enligt direktiven överväga betydelsen av graden av anknytning till Sverige för dem som ansöker om konsulärt bistånd. I uppdraget ingår bl.a. att överväga behovet av tillfälligt stöd som utländska medborgare med permanent uppehållstillstånd i Sverige kan ha. Kommittén ska se över de normer som gäller idag för konsulärt bistånd till flyktingar och statslösa som har uppehållstillstånd i Sverige.

Betydelsen av dubbelt medborgarskap ska också beaktas och vilka möjligheter till hjälp den hjälpsökande kan ha i det besökta landet.

Bakgrunden är bl.a. den nya lag om svenskt medborgarskap (2001:82) som gäller from den 1 juli 2001. Genom den nya lagen kan det komma att bli aktuellt med dubbelt medborgarskap i fler fall än idag. Den omständigheten att en person har dubbelt medborgarskap kan i vissa fall försvåra möjligheterna att ge konsulärt bistånd. Kommittén har därför fått i uppdrag att ta reda på vilka konsekvenser den nya lagen kan få för möjligheten att ge ekonomiskt eller annat bistånd till svenska medborgare i utlandet.

13.2. Bistånd till flyktingar och statslösa personer

13.2.1. Bestämmelser i internationella konventioner

Sverige har, genom att ratificera ett flertal internationella överenskommelser, förpliktelser gentemot vissa kategorier flyktingar och statslösa. Det gäller bl.a.:

Genèvekonventionen den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning , (SÖ 1954:55, 1966:27 och 1970:62 samt ett därtill anslutet protokoll den 31 januari 1967 (SÖ 1967:45) och New York–konventionen den 28 september 1954 angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54, 1966:28 och 1979:63).

Av flyktingkonventionen framgår bl.a. att vistelselandet är skyldigt att utställa ett resedokument för en flykting inom sitt område. Motsvarande regler gäller för personer som saknar medborgarskap i något land utan att vara flyktingar (statslösa) och som omfattas av New York - konventionen.

Resedokumentet fyller samma uppgift som ett pass, nämligen att göra det möjligt för innehavaren att resa utanför vistelselandet. Konventionerna innehåller en bestämmelse om att dokumentet inte ger innehavaren någon som helst rätt till konsulärt beskydd av de diplomatiska eller konsulära representanter som utfärdat det.

Enligt Rättshandbok I p.7.2.1 bör denna regel inte vara något hinder för den stat som utställt resedokumentet att lämna konsulärt bistånd, om det kan ske utan hänvändelse till myndigheterna i vistelselandet. Regeln behöver inte tolkas så snävt att den helt utesluter möjligheten att efter egen bedömning lämna konsulärt skydd i officiell form eller under hand till den som innehar resedokumentet. Det betyder att konsulärt bistånd bör kunna lämnas under förutsättning att det inte möter något hinder från den andra statens sida.

13.2.2. Bestämmelser i 1973 års lag och instruktionen för utrikesrepresentationen (IFUR)

Enligt 8 § i 1973 års lag kan bistånd lämnas till en flykting eller en statslös person, som är bosatt i Sverige, i den utsträckning regeringen bestämmer. I 13 § förordningen (1992:247) med

instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR) sägs att flyktingar eller statslösa personer, som är bosatta i Sverige, ska vara likställda med svenska medborgare i fråga om förmåner som avses i 1973 års lag, om inte särskilda skäl föranleder något annat.

13.2.3. Vem betraktas som flykting eller statslös?

Med flykting eller statslös avses i detta sammanhang främst den som har ett resedokument enligt 1951 års flyktingkonvention eller 1954 års konvention om statslösa personer ( Rättshandbok I p. 5.). UD undersöker alltid biståndssökandens status hos Migrationsverket innan beslut fattas om bistånd till den som uppger sig vara flykting eller statslös.

I utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser om när en person ska anses som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. En person som söker asyl i Sverige och som får sin ansökan beviljad, kan i utlänningslagens mening vara antingen flykting enligt 3 kap. 2 § eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 §.

Flykting är den som befinner sig utanför det land i vilket vederbörande är medborgare på grund av att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning. Flykting är också den som är statslös och känner välgrundad fruktan för förföljelse av samma skäl.

Som skyddsbehövande i övrigt betraktas en utlänning eller statslös person som hotas av dödsstraff, kroppsstraff eller annan omänsklig behandling eller bestraffning. Till samma kategori hör också den som söker skydd undan inre eller yttre väpnad konflikt eller miljökatastrof eller som fruktar för förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet.

Den som anses som flykting har rätt att få ett resedokument som ger möjligheter att resa utomlands. Det framgår av 3 kap. 7 § utlänningslagen och 1 kap. 10 § utlänningsförordningen (1989:54). Han eller hon kan då också söka konsulärt bistånd vid en svensk utlandsmyndighet.

13.3. Vilket bistånd kan lämnas till en flykting eller statslös?

Omfattningen och arten av biståndet till en person som är flykting eller statslös får enligt Rättshandbok I p. 7.3. bero på omständligheterna i det enskilda fallet. Om det krävs att en hänvändelse sker till en lokal eller central myndighet i landet, blir de förhållanden som råder där avgörande för om det överhuvudtaget är möjligt att göra en framställning respektive om den ska göras i officiell form eller under hand.

I praktiken kan det också vara så att en svensk utlandsmyndighet inte kan uppträda till förmån för en flykting i förhållande till det land där han eller hon är eller har varit medborgare eller tidigare haft sin vanliga vistelseort. Motsvarande gäller för en statslös person gentemot det tidigare hemlandet. En utlandsmyndighet bör t.ex. normalt inte uppträda till förmån för en frihetsberövad flykting i förhållande till myndigheterna i det land i vilket vederbörande är eller har varit medborgare eller tidigare haft sin vistelseort.

När det gäller tillfälligt ekonomiskt bistånd eller ekonomiskt bistånd till den som blivit utsatt för brott utomlands gäller inga andra restriktioner än som kan vara motiverade av att den som ansöker om bistånd har en nära anknytning till vistelselandet.

13.4. Betydelsen av nära anknytning till vistelselandet

Enligt nuvarande regler får tillfälligt ekonomiskt bistånd bara lämnas om det föreligger särskilda skäl i de fall där den sökande vistas i ett land till vilket han eller hon har nära anknytning. Det framgår av 2 § i UD:s föreskrifter (UF 1990: 2 ) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Av UD:s kommentarer till bestämmelsen (Rättshandbok I 4.2.3) framgår att med detta avses t.ex. att den sökande har nära anhöriga som är bosatta där eller att han eller hon också är eller har varit medborgare i vistelselandet. Sådana personer anses normalt ha möjligheter att på egen hand reda upp sin situation med hjälp av anhöriga eller landets myndigheter. Om utlandsmyndigheten i det enskilda fallet anser att det finns särskilda omständigheter som gör att bistånd ändå ska lämnas, bör samråd ske med UD.

13.5. Bistånd till andra utlänningar bosatta i Sverige

Det kan i vissa fall betraktas som oskäligt att vägra bistånd till en utländsk medborgare som är bosatt i Sverige och som inte är att anse som flykting eller statslös. Det kan t.ex. gälla en person som är nära anhörig till en svensk medborgare, flykting eller statslös och som har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige av detta skäl. En innehavare av ett svenskt främlingspass är i allmänhet inte att betrakta som en flykting. Därför kan man enligt nuvarande praxis vid bedömningen också ta hänsyn till bl.a. sökandens familjeanknytning och mer eller mindre långa hemvisttid i Sverige. Om en utlandsmyndighet anser att det finns skäl att medge bistånd, ska den alltid inhämta yttrande från UD. Det framgår av Rättshandbok I p.4.8.4.

En utlänning kan ha rätt att vistas eller arbeta i Sverige, utan särskilt tillstånd, med stöd av ett internationellt fördrag. Det gäller t.ex. medborgare i de övriga nordiska länderna och i EU-länderna.

Att en svensk utlandsmyndighet kan förmedla bistånd till en nordisk medborgare eller EU-medborgare i tredje land, om det egna landet saknar representation där, framgår av kap. 8.3.1.

13.6. Den nya lagen om svenskt medborgarskap

Enligt vad som framgår av förarbetena till den nya lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (prop. 1999/2000:147) gör regeringen den bedömningen att de nackdelar som kan följa av dubbelt medborgarskap är relativt begränsade. Fördelarna för enskilda att ha dubbelt medborgarskap, t.ex. de ökade möjligheter det innebär att kunna behålla kontakten med sitt ursprungsland, väger enligt regeringens mening tyngre. Det dubbla medborgarskapet kan också underlätta integrationen i det nya landet. Mot denna bakgrund kommer dubbelt medborgarskap att accepteras fullt ut enligt den nya lagen.

En svensk medborgare som förvärvar medborgarskap i ett annat land förlorar inte automatiskt sitt svenska medborgarskap. Likaså får en utländsk medborgare som ansöker om svenskt medborgarskap behålla sitt medborgarskap om lagen i det andra landet tillåter detta. Lagen innehåller också andra bestämmelser som kommer att göra det lättare att inneha dubbelt medborgarskap.

Att undvika statslöshet är en viktig utgångspunkt för svensk lagstiftning och praxis på medborgarskapsområdet. Det är också

utgångspunkten i flera internationella konventioner som Sverige åtagit sig att följa. Det ska därför enligt den nya lagen bli lättare för statslösa barn och ungdomar att förvärva svenskt medborgarskap.

13.7. Möjligheterna att ge konsulärt bistånd till personer med dubbelt medborgarskap

Möjligheterna att ge konsulärt bistånd till personer med dubbelt medborgarskap kommenteras i förarbetena till den nya lagen om svenskt medborgarskap (prop. 1999/2000:147 s. 31). Där sägs bl.a. att problemen i fråga om möjligheterna att ge konsulärt bistånd har sin grund i att en stat enligt folkrätten i princip inte har rätt att intervenera hos en annan stat för någon av sina medborgare som är medborgare också i den andra staten (jfr artikel 4 i 1930 års Haagkonvention för lösande av vissa konflikter mellan medborgarskapslagar). Detta innebär dock inte att en stat är helt utan möjlighet att hjälpa en av landets medborgare som befinner sig i något annat land där han eller hon också är medborgare. Diplomatiska underhandskontakter anses vara tillåtna så länge dessa accepteras av den andra staten. Vidare kan ett ingripande i vissa fall ske i de situationer då detta kan anses vara påkallat av humanitära skäl.

I artikel 17 i 1997 års europeiska konvention om medborgarskap, som Sverige har ratificerat, sägs att medborgare i en konventionsstat som har ett annat medborgarskap ska inom den konventionsstats territorium där de har hemvist ha samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i den staten. Det framgår vidare av artikeln att bestämmelserna i konventionen inte ska inverka på de folkrättsliga reglerna om en konventionsstats diplomatiska och konsulära skydd av en av sina medborgare som samtidigt har annat medborgarskap.

13.8. Kommentarer från utlandsmyndigheterna

En utlandsmyndighets möjligheter att agera till förmån för en svensk medborgare som även har medborgarskap i vistelselandet, är ofta mer begränsade än vad som gäller i förhållande till den som enbart är svensk medborgare. Det framgår av de kommentarer som utlandsmyndigheterna lämnat som svar på den enkät som kommittén skickat ut.

I flera länder betraktas en person med dubbelt medborgarskap enbart som medborgare i ursprungslandet, vilket försvårar för utlandsmyndigheterna att bistå (t.ex. i Algeriet, Grekland, Iran, Israel, Jordanien, Jugoslavien, Kina, Libanon, Marocko, Pakistan, Peru, Tanzania, Tunisien Turkiet, Ungern och Vietnam). I vissa länder kan det vara svårt att intervenera medan det i andra länder inte går att ingripa överhuvudtaget. Landets myndigheter ställer sig frågande till varför en svensk tjänsteman är intresserad av en medborgare i ett annat land och man betraktar det som otillbörlig inblandning i landets egna angelägenheter och dess mellanhavanden med sin medborgare. Särskilt svårt är det, enligt ambassaden i Teheran, i Iran där det har hänt i några fall att myndigheterna konfiskerat det svenska passet och kvarhållit personen på obegränsad tid. I Jerusalem har generalkonsulatet problem med att bistå hjälpsökande svenskar med palestinsk bakgrund som tidigare varit statslösa, eftersom israeliska myndigheter ser den hjälpsökande i första hand som palestinier och inte som svensk.

Bland de problem som kan vara svårast att lösa är, enligt uppgifter från flera utlandsmyndigheter, att bistå personer med dubbelt medborgarskap som frihetsberövats i sitt gamla hemland. Ibland kan det vara svårt att på annat sätt än genom besök bistå en häktad svensk medborgare som även är medborgare i det besökta landet. Så är det t.ex. i Polen. Även i länder inom EU kan det vara problem med att bistå en person med dubbelt medborgarskap som avtjänar ett fängelsestraff i sitt gamla hemland, t.ex. i Frankrike och Italien. Utlandsmyndigheten informeras inte alls eller mycket sent om att personen fängslats.

Problem uppstår också i ärenden där den ena föräldern olovligen fört bort sitt eller sina barn till sitt gamla hemland där man inte erkänner medborgarskap i något annat land. Detta gäller de länder som inte är med i Haagkonventionen om bortförda barn (se kap. 2.9). En ny kategori av personer som är i behov av bistånd och där dubbelt medborgarskap kan vålla problem, är unga flickor som tvingas åka tillbaka till sina gamla hemländer för att giftas bort.

Problem uppstår inte bara för dem som har dubbelt medborgarskap utan även för flyktingar, statslösa och personer med permanent uppehållstillstånd, som reser på främlingspass eller har pass från sitt hemland.

13.9. Hur många personer rör det sig om som har dubbelt medborgarskap respektive är flyktingar eller statslösa?

Personer med dubbelt medborgarskap

Den nya medborgarskapslagen kan förväntas få till följd att antalet personer med dubbelt medborgarskap kommer att öka i viss utsträckning. Enligt uppgift från Migrationsverket finns det inte någon aktuell uppgift om hur många personer i Sverige som har dubbelt medborgarskap. År 1998 beräknade man att antalet personer som sedan 1960–talet blivit svenska medborgare och samtidigt var medborgare i ett annat land var ca 300 000.

Kommittén har frågat utlandsmyndigheterna om de kan uppskatta hur stor del av dem som söker hjälp som har dubbelt medborgarskap, dvs. är medborgare även i det besökta landet. Vid vissa utlandsmyndigheter är andelen hjälpsökande med dubbelt medborgarskap mycket stor. De utlandsmyndigheter som anger sig ha störst andel sökande, dvs. 50 % eller mer, med dubbelt medborgarskap, är ambassaderna i Alger, Amman, Belgrad, Budapest, Buenos Aires, Dacca, Havanna, Islamabad, Kairo, Kiev, Lima, Rabat, Sarajevo, Teheran och Zagreb samt generalkonsulatet i Istanbul. Under perioden september 1999–september 2000 var det, enligt vad som framkommit av enkätsvaren, totalt mellan 400 och 500 personer med dubbelt medborgarskap som ansökte om bistånd vid svenska utlandsmyndigheter.

Flyktingar och statslösa

Under år 2000 fick 4 940 personer resedokument enligt flyktingkonventionen eller konventionen om statslösa. Flertalet av dem kom ifrån Irak (1 638 personer) och Iran (1 099 personer).

Enligt den nya lagen om svenskt medborgarskap ska det bli lättare för statslösa barn och ungdomar att bli svenska medborgare. Idag finns ca 4 000 personer under 18 år som saknar medborgarskap.

Kommittén har frågat utlandsmyndigheterna hur många av dem, som söker någon form av konsulärt bistånd vid utlandsmyndigheterna, som har permanent uppehållstillstånd (PUT) i Sverige. Av svaren framgår bl.a. att det vid några få ambassader är mer än 50 % av dem som ansöker om bistånd som har PUT i

Sverige. Övriga utlandsmyndigheter har bara ett fåtal biståndsärenden som rör flyktingar eller statslösa. Under perioden september 1999 – september 2000 var det uppskattningsvis mellan 100 och 200 personer med PUT som ansökte om bistånd vid svenska utlandsmyndigheter.

13.10. Ger andra länder bistånd till personer med dubbelt medborgarskap respektive flyktingar eller statslösa?

Flyktingar och statslösa

De flesta av medlemsländerna i EU ger bara ekonomiskt bistånd till dem som är medborgare i det egna landet. Det betyder att man inte ger ekonomiskt bistånd till flyktingar eller statslösa. Det är förutom Sverige bara Nederländerna, Danmark, Finland och Norge som ger ekonomiskt bistånd till flyktingar och statslösa som är bosatta i landet. Tyskland och Österrike kan lämna bistånd i enstaka fall, om personen lever tillsammans med en medborgare i det egna landet. Storbritannien kan också ge bistånd i undantagsfall.

Personer med dubbelt medborgarskap

Samtliga tillfrågade länder inom EU och Norge ger bistånd till personer med dubbelt medborgarskap, i den mån det är möjligt, när de besöker sitt gamla hemland.

13.11. Överväganden

Vilka konsekvenser kan den nya lagen om svenskt medborgarskap få?

Antalet personer med dubbelt medborgarskap som söker någon form av konsulär hjälp vid utlandsmyndigheterna är begränsat. Vid vissa utlandsmyndigheter utgör de dock en stor andel av de hjälpsökande.

Även om antalet hjälpsökande med dubbelt medborgarskap är relativt begränsat är ärendena många gånger komplicerade och tar

mycket tid både för UD och för utlandsmyndigheterna. Det är framför allt i vissa länder i Mellersta Östern, Afrika, Asien och Latinamerika, som det kan uppstå problem med att bistå den som är medborgare både i Sverige och i ursprungslandet. Skälet är oftast att det andra landet inte erkänner det svenska medborgarskapet.

Andra länder inom EU har samma problem när det gäller att bistå personer med dubbelt medborgarskap. Ett vanligt fall, där problem kan uppstå med dubbelt medborgarskap, är där den ena föräldern olovligen fört sitt barn från Sverige och håller det undangömt i ett annat land, där föräldern och även barnet är medborgare.

Antalet personer med dubbelt medborgarskap kan förväntas öka i viss utsträckning genom den nya lagen om medborgarskap. Det betyder också att de problem som förekommer med att lämna konsulärt bistånd till personer som besöker länder där de också är medborgare kommer att öka. Möjligheterna för en stat att i sådana situationer agera för sina medborgare är i realiteten till stor del beroende av den andra statens goda vilja. Den som har dubbelt medborgarskap befinner sig därför i en mer utsatt position än vad personer med enbart ett medborgarskap gör och det kan innebära allvarliga problem för den enskilde.

I den bilaga som Migrationsverket bifogar beslut om svenskt medborgarskap för den som behåller tidigare medborgarskap, får sökanden information om de begränsade möjligheter som svenska utlandsmyndigheter har att bistå den som besöker sitt andra medborgarskapsland och om vart man ska vända sig om man vill bli av med sitt gamla medborgarskap. Den som förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan eller anmälan är således informerad om de problem som kan uppstå och styr därmed huvudsakligen själv över risken att hamna i en situation av det aktuella slaget. Finns det en sådan risk, kan han eller hon låta bli att resa till landet i fråga och därmed undgå problem. Företas resan ändå, så är det i vart fall i medvetande om att de svenska utlandsmyndigheternas möjligheter att bistå vid vistelse i det andra landet är begränsade. Den enskilde kan även välja att söka befrielse från det andra medborgarskapet.

Betydelsen i detta sammanhang av den nya lagen om svenskt medborgarskap bör enligt kommitténs mening inte överdrivas. Förändringarna i förhållande till nuvarande regler är inte dramatiska. För att dubbelt medborgarskap ska bli en realitet krävs

det att det accepteras av båda de länder som man vill vara medborgare i. Så är inte alltid fallet.

Bistånd till frihetsberövade

En situation då dubbelt medborgarskap kan vara till men för den enskilde, är då en person frihetsberövas utomlands. Den normala skyldigheten att underrätta medborgarsskapslandet om ett frihetsberövande gäller nämligen inte i de fall då en person är medborgare i två länder och han eller hon berövas friheten i det andra landet. Det finns då inte ens någon formell rätt för svenska myndigheter att få reda på att en svensk medborgare gripits utomlands.

Det bistånd som svenska utlandsmyndigheter lämnar till den som frihetsberövas utomlands hänger samman med rätten för varje land att tillvarata sina egna medborgares rättigheter utomlands, ”jus protectionis” (se kap. 2.3.1). Denna verksamhet kan inte utan vidare utvidgas till att omfatta den som också är medborgare i vistelselandet. Det skulle också strida mot de principer som Sverige hävdar när det gäller personer med dubbelt medborgarskap som frihetsberövas här i landet.

Principen anses dock inte utesluta möjligheten till s.k. vänskapliga erinringar då ett ingripande kan anses påkallat av humanitära skäl. Utlandsmyndigheten kan behandla vederbörande som i första hand svensk medborgare, så länge vistelselandet inte motsätter sig detta.

Bistånd till en person med dubbelt medborgarskap som befinner sig i tredje land

Frågan har uppkommit i vad mån Sverige ska lämna tillfälligt ekonomiskt bistånd till en person med dubbelt medborgarskap som råkar illa ut vid besök i ett tredje land. I dessa fall finns inte samma begränsning i möjligheten att bistå som när personen besöker sitt ursprungsland. Ett argument som kan anföras mot att en svensk utlandsmyndighet ska lämna bistånd, är att personen också kan ansöka om bistånd från sitt andra medborgarskapsland.

Om personen är fast bosatt i Sverige, har han eller hon rätt att få bistånd enligt de regler som gäller idag. Det är kommitténs uppfattning att bosättningsprincipen även i fortsättningen bör tillämpas fullt ut även i dessa fall.

Flyktingar och statslösa

En person, som är flykting i Sverige och som återvänder till sitt gamla hemland, får ibland problem med myndigheter och polis. Skälet till att man trots riskerna ändå väljer att besöka det land från vilket man flytt kan t.ex. vara besök hos nära anhöriga, som man inte sett på länge. Det kan handla om gamla och sjuka föräldrar som man vill besöka innan det är för sent eller andra tungt vägande skäl. Denna resa sker dock på egen risk. Om något skulle inträffa som gör att vederbörande behöver konsulärt bistånd, så bistår svenska utlandsmyndigheter så långt det är möjligt inom ramen för de allmänna principer som gäller för konsulärt bistånd.

Enligt nuvarande bestämmelser i 1973 års lag kan bistånd lämnas till en flykting eller statslös som är bosatt i Sverige, i den utsträckning som regeringen bestämmer. Enligt 13 § IFUR är flyktingar eller statslösa som är bosatta i Sverige jämställda med svenska medborgare när det gäller möjligheten att få bistånd enligt 1973 års lag, om inte särskilda skäl föranleder något annat. Kommittén anser att bestämmelserna bör vara tydligare. Det bör framgå av lagen att bistånd får lämnas till flyktingar och statslösa personer som är bosatta i Sverige. När bistånd får lämnas och vad det får bestå av bör regleras i bestämmelser som utfärdas av Regeringskansliet (UD).

Betydelsen av nära anknytning till vistelselandet

Enligt UD:s föreskrifter får tillfälligt ekonomiskt bistånd bara lämnas till den som besöker ett land till vilket vederbörande har nära anknytning, om det finns särskilda skäl. Anledningen till det är att en person som har nära anknytning till det land han eller hon besöker genom anhöriga, tidigare medborgarskap där, lokalkännedom, språkkunskaper m.m. förväntas kunna lösa sina problem själv. Detta ligger i linje med de allmänna principer som gäller för tillfälligt ekonomiskt bistånd. Bistånd kan bara lämnas om personen är att betrakta som nödställd och det inte finns någon annan möjlighet att hjälpa honom eller henne. Nödsituationen får inte vara självförvållad. Alla nödvändiga försiktighetsåtgärder måste ha vidtagits. Först kontaktas anhöriga eller andra som kan tänkas bistå. Utlandsmyndigheterna försöker alltid först lösa problemet med hjälp till självhjälp. Kommittén ser inte någon anledning att föreslå någon ändring av nu gällande principer.

Av svaren på enkäten till utlandsmyndigheterna framgår att det ibland kan finnas skäl att lämna tillfälligt ekonomiskt bistånd trots att personen har en nära anknytning till vistelselandet, t.ex. på grund av att de anhöriga i det gamla hemlandet är så fattiga att de inte kan bistå med någon hjälp eller att det inte går att få någon hjälp av de lokala myndigheterna. I sådana fall kan det enligt kommitténs mening finnas särskilda skäl att lämna ekonomiskt bistånd, om övriga förutsättningar är uppfyllda.

Andra utlänningar bosatta i Sverige

Det bör finnas en möjlighet att, om det finns särskilda skäl, även lämna tillfälligt ekonomiskt bistånd för hemresa m.m. till en annan utländsk medborgare som är bosatt i Sverige, än den som är flykting eller statslös. Det kan t.ex. gälla en person som har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige på grund av familjeanknytning till en svensk medborgare eller en flykting eller statslös som är bosatt här. Hänsyn bör även tas till vederbörandes mer eller mindre långa hemvisttid i Sverige. Bistånd bör kunna lämnas när sökanden befinner sig på resa tillsammans med den svenska medborgare, flykting eller statslöse person till vilken han eller hon har nära anknytning och nödsituationen gäller dem båda eller hela familjen och det skulle vara oskäligt att inte lämna bistånd. Bistånd bör också kunna lämnas till en nordisk medborgare vid besök i ett land utanför Norden, om vederbörande är bosatt här i landet och har stark anknytning till Sverige.

13.12. Kommitténs förslag

1. Det ska framgå av lagen att ekonomiskt bistånd får lämnas till en flykting eller en statslös person som är bosatt i Sverige.

2. Det ska också framgå av lagen att ekonomiskt bistånd för den som tillfälligt vistas utomlands även får lämnas till en annan utlänning som är bosatt i Sverige, om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara att personen har fått permanent uppehållstillstånd i Sverige på grund av nära anknytning till en svensk medborgare, flykting eller statslös person som är bosatt här. Bistånd bör kunna lämnas när sökanden befinner sig på resa tillsammans med den svenska medborgare, flykting eller statslöse person till vilken han eller hon har nära anknytning

och att nödsituationen gäller dem båda eller hela familjen. Bistånd bör också kunna lämnas till en nordisk medborgare vid resa utanför Norden, om vederbörande är bosatt här i landet och har stark anknytning till Sverige.

3. Det bör ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare bestämmelser om när bistånd kan lämnas och vad det får avse.

14. Bistånd i brottmål

Förslag:

Den som berövas friheten utomlands ska inte längre vara berättigad till ekonomiskt bistånd för att beredas ett tillfredsställande rättsskydd. Bistånd till försvarare och tolk bör bara lämnas när det finns särskilda skäl. Det bör ankomma på utlandsmyndigheterna att i samråd med UD avgöra när det föreligger sådana särskilda skäl att bistånd ska lämnas. Bistånd i brottmål bör inte längre kunna lämnas till en svensk medborgare som är bosatt utomlands. Bistånd bör inte heller lämnas till den som är frihetsberövad i ett land inom EU eller något av kandidatländerna. Det bör framgå av lagen att ekonomiskt bistånd får lämnas för kostförstärkning m.m. till frihetsberövade svenskar utomlands, om det är nödvändigt och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

14.1. Inledning

Kommittén ska enligt direktiven överväga vilket rättsligt stöd som en person som är misstänkt för brott utomlands ska få från svenska staten. Hänsyn ska tas till vad det besökta landet kan erbjuda. En jämförelse ska göras med bestämmelserna i rättshjälpslagen (1996:1619) och reglerna om offentlig försvarare i rättegångsbalken.

Den som begår ett brott döms efter de lagar som gäller i det land där han eller hon befinner sig. Detta gäller oavsett om man är medborgare där eller inte. I många länder är straffen för olika brott med svenska ögon sett orimligt hårda och villkoren i fängelserna omänskliga. Men den som döms för brott måste underkasta sig de regler och villkor som gäller i det land där brottet begåtts. Svenska utlandsmyndigheter kan bistå en åtalad så att han eller hon inte

döms ohörd utan får stöd av ett ombud och tillgång till tolk. De kan också förmedla pengar från anhöriga till mat, besöka fångar eller på annat sätt ge stöd åt svenskar som sitter fängslade utomlands.

Detta avsnitt innehåller en beskrivning av de regler som gäller idag för bistånd i brottmål och hur de tillämpas, bl.a. vad gäller fördelningen av ekonomiskt bistånd på män respektive kvinnor. Vidare redogörs för de bestämmelser om bistånd i brottmål som andra länder inom EU och Norden har.

14.2. Bestämmelser om bistånd i brottmål

Bestämmelser om bistånd i brottmål finns i 1973 års lag och i UD:s föreskrifter om ekonomiskt bistånd i brottmål m.m.(UF 1990:3). Dessutom kan vissa bestämmelser i föreskrifterna om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. (UF 1990:2) vara tillämpliga. Allmänna råd till föreskrifterna finns i Rättshandbok I om biträde till enskilda och myndigheter (RättsH I).

Enligt 1973 års Wienkonvention om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10, artikel 36) är staterna skyldiga att underrätta den sändande statens konsulat eller beskickning om en medborgare i den sändande staten har frihetsberövats och den frihetsberövade begär att konsulatet ska underrättas. Det innebär att en utlandsmyndighet som regel får information från polisen eller andra berörda myndigheter i verksamhetslandet när en svensk medborgare har gripits. Det kan dock förekomma att någon sådan information inte lämnas. Det händer också att den som frihetsberövats inte vill att ambassaden eller konsulatet informeras.

När en utlandsmyndighet får information om att en svensk medborgare som är bosatt i Sverige har gripits ska den snarast underrätta UD. Det gäller både när personen i fråga har anhållits eller häktats i avvaktan på förundersökning eller rättegång och när han eller hon har berövats friheten på något annat sätt i samband med brott.

Utlandsmyndigheten ska bistå den som frihetsberövats på det sätt som är påkallat med hänsyn till brottets art eller omständigheterna i övrigt (2 § UF 1990:3). Enligt de allmänna råd som UD meddelat i RättsH I betyder det att utlandsmyndigheten kan ha en mer långtgående skyldighet att bistå om brottet är allvarligt, om den som gripits är omyndig eller frihetsberövandet skett i ett land där

förhållandena i flera avseenden avviker från motsvarande svenska förhållanden.

I vissa fall kan utlandsmyndighetens skyldighet att bistå vara mindre omfattande. Det gäller när den som gripits har nära anknytning till det land han eller hon vistas i, t.ex. genom att vara eller ha varit medborgare i landet eller ha nära anhöriga där.

14.3. Vilken form av bistånd kan lämnas?

14.3.1. Besök hos den som är berövad friheten

Utlandsmyndigheten ska så snart som möjligt ta kontakt med den som gripits, helst genom besök. Det förutsätter att personen i fråga själv vill ha en sådan kontakt. Myndigheten kan hjälpa till med att ta kontakt med anhöriga. Den kan också förvissa sig om att den som gripits inte utsätts för något otillbörligt fysiskt eller psykiskt lidande. Om så är fallet kan den försöka få en ändring till stånd genom att kontakta berörda myndigheter. Även den som avtjänar ett straff har rätt till sådant bistånd.

Utlandsmyndigheten ser som regel till att den som fängslats får besök regelbundet. Hur ofta besöken görs beror på omständligheterna i det enskilda fallet. Besöken görs antingen av någon tjänsteman från myndigheten eller någon annan som myndigheten har förtroende för, t.ex. en honorärkonsul eller en präst.

14.3.2. Bistånd till kostförstärkning

I vissa fall kan den som fängslats behöva pengar till mat, hygienartiklar, korrespondens etc. Utlandsmyndigheten kan hjälpa till med att föra över pengar från Sverige. Om det finns särskilda skäl kan man också lämna ekonomiskt bistånd (UF 1990:2).

14.3.3. Bistånd till försvarare och tolk m.m.

När kan bistånd lämnas?

Bistånd kan lämnas till den som anhållits, häktats eller annars berövats friheten genom beslut av domstol eller någon annan myn-

dighet i utlandet (4 § första stycket 1973 års lag). Rätten till bistånd gäller inte bara vid anhållande eller häktning på grund av misstanke om brott utan också vid andra typer av omhändertaganden, t.ex. för psykiatrisk vård eller nykterhetsvård. Ekonomiskt bistånd kan utgå i den utsträckning som behövs för att den som berövats friheten ska beredas ett tillfredsställande rättsskydd.

I vissa fall kan också den som inte berövats friheten ha rätt till bistånd (4 § andra stycket 1973 års lag). Det gäller den som utan att vara berövad friheten lagförs i ett annat land för brott eller är föremål för ett förfarande som avser hans eller hennes avlägsnande från den främmande staten, dvs. utvisning. Det gäller också för en person som riskerar att omhändertas för tvångsvård eller på något annat sätt berövas friheten. Den som inte är berövad friheten har bara rätt till bistånd när påföljden eller åtgärden innebär eller kan komma att innebära ett allvarligt ingrepp för honom eller henne.

Av UD:s kommentarer till denna bestämmelse (RättsH I p 5.2.5) framgår följande:

……..enligt folkrätten bestämmer varje stat suveränt över vilka utlänningar som ska få resa in eller vistas på statens territorium. Det måste därför i allmänhet anses vara legitimt att en stat utvisar en svensk medborgare som befinner sig där, t.ex. utan erforderligt uppehållseller arbetstillstånd eller vistas i landet som medellös. En sådan åtgärd kan normalt inte anses vara ett sådant ”allvarligt ingrepp” som avses i 1973 års lag. Frågan får avgöras från fall till fall.

Bestämmelsen i 4 § andra stycket 1973 års lag torde i praktiken inte tillämpas längre. Något fall har t.ex. inte förekommit under åren 1997–2000.

Vilka kan få bistånd i brottmål?

Enligt bestämmelserna i 4 § 1973 års lag kan bistånd utgå till:

en svensk medborgare som är bosatt i Sverige, en svensk medborgare som är bosatt utomlands, om det finns särskilda skäl. Det har t.ex. förekommit att en utlandssvensk fått advokathjälp i ett land där han eller hon annars skulle ha riskerat att få sitta häktad orimligt lång tid, en flykting eller statslös person som är bosatt i Sverige, om inte särskilda skäl föranleder annat ( jfr 13 § IFUR och kap.13.2.2).

Vad får biståndet omfatta?

Biståndet får omfatta kostnader för utredning och bevisning, ersättning till försvarare, rättegångsbiträde, ombud eller tolk, vare sig kostnaden har uppkommit under en förundersökning, i rättegång (även överklagande) eller i samband med något annat rättsligt förfarande. Kostnaderna får även omfatta utlägg för advokatarvode som leder fram till ett frisläppande mot borgen. Om det finns särskilda skäl får biståndet även omfatta annan kostnad. Ekonomiskt bistånd lämnas däremot inte för att betala borgenssumma eller böter.

Tillfredsställande rättsskydd

Ekonomiskt bistånd kan ges i den utsträckning som behövs för att den frihetsberövade ska beredas ett tillfredsställande rättsskydd.

Skälet till att bestämmelsen infördes i lagen var att det ansågs vara ett viktigt rättssäkerhetskrav att den som anhållits, häktats eller i övrigt berövats friheten skulle ges möjlighet att försvara sig och att åberopa sådana omständigheter som talar till hans eller hennes förmån.

……I den mån svenska medborgare utomlands saknar ett rimligt rättsskydd bör det därför ankomma på de svenska utlandsmyndigheterna

att tillse att de får detta. (prop. 1972:132 s. 203)

Hur tillämpas bestämmelsen om tillfredsställande rättsskydd?

Om den frihetsberövade har rätt till en offentlig försvarare enligt verksamhetslandets lagstiftning, får han eller hon som regel inte bistånd till en offentlig försvarare. I vissa fall uppfyller de offentliga försvararna inte kravet på ”ett tillfredsställande rättsskydd”. Skälet till det kan vara att försvararen inte är tillräckligt kvalificerad eller står i beroendeförhållande till myndigheterna i landet. I sådana fall händer det att den frihetsberövade får bistånd till en annan försvarare.

Det händer också att den som är frihetsberövad inte får någon offentlig försvarare så länge en förundersökning pågår. I sådana fall kan det förekomma att utlandsmyndigheten ser till att en försvarare utses, om vederbörande åtar sig att fungera som offentlig försvarare också under rättegången.

Val av försvarare

Bistånd till en person som berövats friheten ska i princip lämnas utan prövning av biståndstagarens ekonomiska ställning. Utlandsmyndigheten får bistå med att skaffa en lämplig försvarare och ställa sig som garant för den ersättning som försvararen begär. Vid valet av försvarare har den fängslade i princip rätt att välja den försvarare som han eller hon önskar, om det inte skulle förorsaka avsevärt ökade kostnader. Det innebär att om den fängslade väljer en försvarare som begär en alltför hög ersättning, så accepteras detta inte utan vidare.

Om den fängslade själv har engagerat en advokat utan utlandsmyndighetens medverkan lämnas inte något bistånd för kostnaderna. Den fängslade får då själv betala advokaten. Det enda bistånd som då kan komma ifråga är hjälp med överföring av pengar från bank eller anhöriga i Sverige. Bistånd lämnas inte heller om den fängslade förses med advokat genom landets myndigheter och det försvaret kan anses ge tillfredsställande rättsskydd.

Innan en utlandsmyndighet lämnar ekonomiskt bistånd för rättsskydd i brottmål ska den inhämta UD:s yttrande. Utlandsmyndighetens beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Tolkning

Det anses ingå i utlandsmyndigheternas uppgifter att aktivt verka för att en tilltalad i brottmål får tillgång till tolk inom ramen för ”ett tillfredsställande rättsskydd”. Flera stater har i sin processlagstiftning motsvarigheter till reglerna i 5 kap.68 §§rättegångsbalken om domstols skyldighet att sörja för tolkhjälp.

14.4. När ska bistånd till försvarare och tolk betalas tillbaka?

Enligt 5 § första stycket 1973 års lag ska den som fått bistånd återbetala beloppet. Återbetalningsskyldigheten får jämkas eller efterges om det finns skäl till det med hänsyn till brottsligheten eller biståndstagarens personliga och ekonomiska förhållanden. Det är UD som i efterhand prövar om återbetalning ska ske. Frågan om bistånd för advokat ska återbetalas eller inte prövas enligt samma

principer som för offentligt biträde i Sverige. Som regel ska ekonomiskt bistånd i brottmål betalas tillbaka om vederbörande döms för brottet. Vid en frikännande dom föreligger det normalt inte något krav på återbetalning (se kap. 25.2.1).

14.5. Antalet fängslade svenska medborgare i utlandet

Antalet svenska medborgare som frihetsberövats utomlands har stadigt ökat under de senaste åren. För åren 1988–1995 finns uppgifter om hur många svenska medborgare som då fanns i utländska fängelser. Uppgifterna avser hur många svenska medborgare som i genomsnitt satt i utländska fängelser i länder utanför Norden under respektive år. År 1988 var 30 svenskar frihetsberövade utomlands och 1995 var antalet 72.

För åren 1996–1999 saknas uppgifter eftersom UD inte förde någon statistik då.

Antalet frihetsberövade svenska m edborgare i

utlandet åren 1988-1995

0 20 40 60 80

1986 1988 1990 1992 1994 1996

I december år 2000 var 168 svenska medborgare frihetsberövade utomlands. Om man jämför med antalet svenskar som var frihetsberövade utomlands år 1995 innebär det att antalet mer än fördubblats under de senaste fem åren. Uppgifterna inkluderar personer som dömts till fängelsestraff, häktats, anhållits samt gripits inför beslut om utlämning m.m.

Brotten avser till övervägande delen narkotikabrott. Dessutom förekommer människosmuggling, mord, misshandel, bedrägeri, förfalskning, våldtäkt, stöld, inbrott, kidnappning, utpressning m.m.

Längden på fängelsestraffen varierar från livstid till några månader. 37 personer var dömda till fängelse i 5 år eller mer.

De satt i fängelse i följande länder: Australien (2), Belgien (1), Bolivia (3), Brasilien (1), Kanada (1), Kuba (2), Frankrike (2), Iran (1), Irland (1), Japan (1), Mexiko (1), Pakistan (1), Spanien (2), Storbritannien (2), Thailand (4), Tyskland (1), Ungern (1), Uruguay (2) och USA (8).

De längsta fängelsestraffen, 10 år eller mer har utdömts i USA, Thailand, Mexiko, Pakistan, Kuba och Storbritannien.

Av de 168 personer som var frihetsberövade i december 2000 var 15 kvinnor.

Antalet frihetsberövade svenska m edborgare i

utlandet år 2000

0 50 100 150 200

februari

april

oktober december

14.6. När har bistånd till försvarare lämnats?

Om utlandsmyndigheten föreslagit att en privat försvarsadvokat ska anlitas har UD som regel tillstyrkt detta. De skäl som anförts har varit att det inte gått att få offentlig försvarare eller att de offentliga försvarare man kunnat få av olika skäl inte uppfyllt kraven på ett tillfredsställande rättsskydd. De har varit okvalificerade, oengagerade, de har inte träffat sina klienter förrän i rättssalen osv. Språksvårigheter har också åberopats i enstaka fall. Det har ansetts nödvändigt att få en advokat som den tilltalade kunnat kommunicera med.

Någon egentlig dialog mellan UD och utlandsmyndigheten angående behovet av att anlita en privat advokat har bara förekommit i vissa fall. Ofta har man dock från UD:s sida satt ett kostnadstak för biståndet. Om den tilltalade varit i behov av privat advokat men anhöriga har betalat har något bistånd inte utgått.

Bistånd till advokat har under åren 1998–2000 utbetalats till personer som frihetsberövats i bl.a. följande länder:

i Europa: Bulgarien, Cypern, Grekland, Jugoslavien, Kroatien och Polen i USA i Latinamerika: Brasilien, Chile, Colombia, Peru och Venezuela i Afrika: Gambia och Marocko i Asien: Pakistan och Thailand

De flesta fallen förekommer i Thailand. Det vanligaste brottet där advokatbistånd har utbetalats är narkotikabrott. De högsta kostnaderna avser bistånd till advokat i USA. Under år 1997 utbetalades t.ex. totalt 557 667 kr i bistånd till advokat till 2 personer som var åtalade för narkotikabrott i USA. Biståndet har i flertalet fall utgått till män.

Statistik över ekonomiskt bistånd i brottmål åren 1998–2000:

Bistånd till advokat och tolk:

Under åren 1998–2000 lämnades ekonomiskt bistånd till advokat och i vissa fall även tolk enligt följande sammanställning:

År 1998:

Totalt 139 788 kr fördelat på 9 personer, varav 1 i Etiopien (860 kr), 1 i Grekland (649 kr), 3 i Thailand (18 998 kr), 1 i

Venezuela (93 202 kr), 2 i Marocko (8 020 kr) och 1 i Polen (18 059 kr).

År 1999:

Totalt 518 997 kr fördelat på 14 personer, varav 2 i Thailand (17 018 kr), 1 i Venezuela (38 137 kr), 2 i Syrien (86 616 kr), 1 i

Peru (16 495 kr), 1 i USA/Californien (246 645 kr), 1 i Pakistan (31 607 kr), 1 i Brasilien (54 872 kr), 2 på Cypern (16 186 kr) och 1 i Gambia (10 575 kr).

År 2000:

Totalt 170 488 kr fördelat på 9 personer, varav 1 i Colombia (4 366 kr), 1 i USA/Californien (45 913 kr), 2 i Thailand (34 307 kr) och 5 på Cypern (85 902 kr).

Den höga kostnaden år 1999 förklaras delvis av den mycket höga kostnaden i ett fall i Californien.

Bistånd till kostförstärkning:

Under åren 1998–2000 lämnades tillfälligt ekonomiskt bistånd till kostförstärkning till frihetsberövade svenskar utomlands enligt följande sammanställning:

År 1998:

Totalt 76 682 kr fördelat på 12 personer, varav 4 i Thailand (41 831 kr), 1 i Jugoslavien (4 178 kr), 1 i Peru (10 440 kr), 5 i

USA varav 1 i Californien (895 kr) och 4 i New York (18 738 kr) samt 1 i Kroatien (600 kr).

År 1999:

Totalt 78 780 kr fördelat på 15 personer, varav 5 i Thailand (32 050 kr), 1 i Jugoslavien (5 099 kr), 1 i Venezuela (7 505 kr), 2 i Peru (12 761 kr), 3 i USA, varav 1 i Los Angeles (2 312 kr)

och 2 i New York (4 386 kr), 1 i Mexico (1 050 kr),1 i Pakistan (8 768 kr), och 1 i Gambia (4 489 kr).

År 2000:

Totalt 32 847 kr fördelat på 7 personer, varav 1 i Colombia (3 057 kr), 1 i Peru (5 948 kr), 1 i USA/Californien (3 914 kr) och 4 i Thailand (19 928 kr).

Att antalet personer som fått bistånd för kostförstärkning under år 2000 gått ner jämfört med föregående år, trots att antalet frihetsberövade ökat, kan möjligen förklaras av att anhöriga lämnat bidrag.

14.7. Ger andra länder bistånd i brottmål?

Bistånd till försvarare

Kommittén har frågat övriga medlemsländer i EU samt Norge om de ger konsulärt ekonomiskt bistånd till försvarare i brottmål utomlands. Svaren tyder på att Sverige är det enda land som har en bestämmelse i lag om att lämna sådant bistånd.

Norge kan i undantagsfall ge rättshjälp på samma grunder som gäller för rättshjälp i det egna landet. Enligt lagen om fri rättshjälp kan sådan i princip bara ges i ärenden som behandlas i Norge. I några enstaka fall har dock rättsbistånd beviljats för advokat utomlands. Det har gällt allvarliga narkotikabrott i Peru och Kenya.

Rättshjälpen kostade 80 000 norska kronor år 1999. Dessa medel tas inte från utrikesdepartementets anslag. Även brottsoffer kan få rättsbistånd. Det är Fylkemannen (motsvarande Länsstyrelsen), inte utrikesdepartementet, som avgör om en person anklagad för brott utomlands ska ha rätt till bistånd för advokatkostnader. Avgörande för bedömningen är om det finns offentliga försvarare i landet eller ej och om de offentliga försvararna är tillräckligt bra eller om det finns fri rättshjälp. Det straff som den åtalade riskerar har också betydelse vid bedömningen.

Även Luxemburg kan ge bistånd i form av rättshjälp till en försvarsadvokat utomlands till en person som av ekonomiska skäl skulle vara berättigad till rättshjälp i Luxemburg.

Övriga länder ger aldrig bistånd till försvarare utomlands eller så har det förekommit i något enstaka fall. Däremot är det vanligt att

man hänvisar till en lämplig privat advokat om det inte går att få en offentlig försvarare. Den misstänkte får då själv betala advokatkostnaderna.

Varken Belgien, Danmark, Finland, Irland eller Österrike lämnar ekonomiskt bistånd till advokat. Italien kan i vissa fall bevilja lån för betalning av borgensbelopp eller advokatarvode, dock endast efter en noggrann utredning i det enskilda fallet och efter kontakt med vederbörandes familj.

Frankrike skulle, enligt uppgift, aldrig ge ekonomiskt bistånd till advokat i brottmål ens om den tilltalade riskerar dödsstraff.

Vissa länder uppger att de i undantagsfall kan ge bistånd till försvarare. Det gäller t.ex. Tyskland, Spanien och Storbritannien. När den tilltalade riskerar dödsstraff kan bistånd komma i fråga.

Nederländska utlandsmyndigheter betalar som regel inte advokatkostnader. Det sker bara om den tilltalade enligt bestämmelserna i verksamhetslandet inte har rätt till offentlig försvarare för det aktuella brottet eller om det är troligt att en sådan advokat inte kan ge ett tillräckligt bra försvar så att den tilltalades intressen tillvaratas ordentligt. I mars 2001 fick två fångar i Pakistan bistånd till advokat.

Bistånd till kostförstärkning m.m.

Praxis skiljer sig något åt mellan de olika länderna när det gäller bistånd till kostförstärkning. De flesta hjälper till med överföring av pengar från anhöriga och flera länder lämnar också ekonomiskt bistånd. Det är också vanligt att tjänstemän från utlandsmyndigheten besöker landsmän som sitter i fängelse.

Några länder uppger att frågan om bistånd till medborgare, som sitter i fängelse utomlands, är högt prioriterade av politikerna i det egna landet. Det gäller t.ex. Nederländerna. Ca 2 100 holländare sitter i utländska fängelser. Med tanke på det stora politiska intresset för denna grupp i Nederländerna förväntas en hel del av utlandsmyndigheterna när det gäller bistånd till fångar, t.ex. regelbundna besök i fängelserna och rapporter om fångarnas ekonomiska och medicinska situation. Programmet för bistånd till frihetsberövade intensifierades år 1998. Parlamentet vill att utrikesministern ska formulera en uttrycklig biståndsstandard för de frihetsberövade. (Se kap. 7.8).

Även i det spanska parlamentet har de frihetsberövade utomlands uppmärksammats särskilt.

14.8. När kan man få en offentlig försvarare i brottmål i Sverige?

Bestämmelser om offentlig försvarare finns i 21 kap. rättegångsbalken (RB). Av bestämmelserna framgår att den som är misstänkt för brott och är anhållen eller häktad alltid ska få en offentlig försvarare om han eller hon begär det. Det gäller också när personen inte är frihetsberövad om han eller hon är misstänkt för ett brott där straffet är minst sex månaders fängelse. Den misstänkte har också rätt att få offentlig försvarare om vissa andra omständligheter föreligger, t.ex. om det behövs med hänsyn till utredningen om brottet, om det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller vad målet rör. Om den misstänkte själv utsett en försvarare kan han eller hon inte dessutom få en offentlig försvarare.

I 31 kap. RB finns bestämmelser om den tilltalades återbetalningsskyldighet. Bestämmelserna är vägledande även för UD:s prövning av återbetalningsskyldighet för bistånd till försvarare i brottmål utomlands (se kap. 25.2.1).

14.9. Rättshjälpslagen gäller bara i civilmål

Den 1 december 1997 trädde en ny rättshjälpslag (1996:1619) i kraft. Institutet rättshjälp åt misstänkt i brottmål har utmönstrats ur rättshjälpslagen. Om en misstänkt har små ekonomiska resurser ska staten betala kostnaderna för bevisning och för den misstänktes resa och uppehälle i samband med inställelse vid domstol. Kostnaderna för sådant bistånd ska alltid stanna på staten. Bestämmelser om detta har införts i 21 kap. 12 § RB.

Även om rättshjälpslagen inte innehåller några bestämmelser om rättshjälp i brottmål kan de nya kriterier som enligt lagen gäller för när rättshjälp ska beviljas i civilmål ha visst intresse för bedömningen av när staten ska lämna bistånd för rättsskydd i brottmål utomlands.

Den statliga rättshjälpen i civilmål är numera subsidiär i förhållande till rättsskyddet i privata försäkringar. Om den som söker rättshjälp har en rättsskyddsförsäkring eller något liknande skydd som omfattar angelägenheten kan rättshjälp inte beviljas. Om den rättssökande saknar rättsskydd, men med hänsyn till sitt försäkringsskydd i övrigt eller sina ekonomiska och personliga förhållanden i övrigt, borde ha haft ett sådant skydd, kan rättshjälp beviljas bara om det finns särskilda skäl. Syftet med den nya bestämmelsen är i första hand att de som redan har en rättsskyddsförsäkring inte ska kunna få rättshjälp. Statistik från åren 1992–93 visar att över 95 procent av den svenska befolkningen har en sådan försäkring.

Ytterligare nyheter för beviljande av rättshjälp är att den rättssökande måste vara i behov av ett juridiskt biträde utöver rådgivning samt att det måste bedömas vara rimligt att staten bidrar till kostnaderna i det enskilda fallet.

14.10. Kan man få rättsskydd i brottmål i en privat försäkring?

Det finns inte någon möjlighet idag att i en privat försäkring som kan köpas i Sverige skaffa sig ett skydd som täcker advokatkostnader i ett brottmål utomlands där man själv är misstänkt för brott.

14.11. När finns det behov av ekonomiskt bistånd till advokat och tolk idag?

Av den enkät som kommittén skickat till samtliga ambassader och karriärkonsulat framgår att en frihetsberövad har rätt till offentlig försvarare i flertalet länder enligt gällande lagstiftning där. I flera länder utanför Europa finns inte någon sådan rätt eller rätten till offentlig försvarare finns bara om man riskerar ett mycket långt fängelsestraff eller dödsstraff. I flera länder är också antalet offentliga försvarare så få att man i praktiken riskerar att bli utan försvarare.

Den omständigheten att man har rätt att få en offentlig försvarare innebär inte alltid att den tilltalade härigenom kan anses få ett ”tillfredsställande rättsskydd”. De flesta västeuropeiska länder och även vissa utomeuropeiska länder ger ett så tillfreds-

ställande rättsskydd att utlandsmyndigheten inte behöver bistå med försvarare eller liknande. I flera länder anses dock de offentliga försvararna vara unga, oerfarna, oengagerade och dåligt betalda. Detta medför att kvalitén inte är så hög.

I några länder i Afrika är lagstiftningen respektive rättssystemet sådant att något tillfredsställande rättsskydd överhuvudtaget inte existerar. I de 24 länder i Centralafrika, Karibien och Oceanien, som KSA bevakar, skiljer sig rättssystemen åt. Det är osäkert om något tillfredsställande rättsskydd kan anses föreligga i dessa länder.

Det går inte heller alltid att få tolkhjälp. Språksvårigheter har i flera fall anförts som skäl för att ge bistånd till en advokat som den åtalade kan kommunicera med.

Nedan redovisas svaren på de frågor avseende rättsbistånd som ingick i enkäten.

Har en frihetsberövad rätt till offentlig försvarare i verksamhetslandet?

Det är 80 utlandsmyndigheter som har svarat på frågan. Av dem uppger alla utom 9 att en frihetsberövad har rätt till offentlig försvarare i verksamhetslandet. En ambassad (Kampala) har svarat att man inte vet och KSA har uppgivit att man inte kan svara på frågan eftersom förhållandena är olika i de 24 länder som KSA bevakar i Centralafrika, Karibien och Oceanien.

Följande 9 ambassader har uppgivit att man inte har rätt till offentlig försvarare i verksamhetslandet, varken under förundersökningen eller under rättegången: Alger, Dar es Salaam, Hanoi, Harare, Islamabad, Jakarta, Nairobi, Pretoria och Riyadh. Alger har lagt till kommentaren att ”man inte har det automatiskt”.

71 myndigheter har svarat att en person har rätt till offentlig försvarare i verksamhetslandet. Av dem har 10 uppgivit att detta inte gäller under förundersökningen utan bara under rättegången. De 10 myndigheter som svarat att rätten till försvarare inte gäller under förundersökningen är: Addis Abeba, Bangkok, Bukarest, Guatemala, Istanbul, Kuala Lumpur, Santiago de Chile, Singapore, Tel Aviv och Tokyo. Ambassaden i Windhoek har svarat att man inte vet.

Det innebär alltså att man i 19 länder inte har rätt till försvarare under förundersökningsstadiet. I övriga 61 länder har man rätt till offentlig försvarare både under förundersökningen och rättegången.

Under vilka förutsättningar har en misstänkt rätt till offentlig försvarare?

Bestämmelserna om under vilka förutsättningar en person som misstänks för brott kan få en offentlig försvarare skiljer sig åt i de olika länderna. I flera av länderna kan man få en offentlig försvarare om man inte själv har råd att betala en privat advokat, t.ex. i, Australien, Chile, Etiopien, Filippinerna, Guatemala, Kina, Polen, Rumänien, och USA. I några länder kan man få en offentlig försvarare om man inte talar landets språk (Litauen och Polen). I några länder har man visserligen enligt gällande bestämmelser rätt att få en offentlig försvarare men i praktiken fungerar det inte av olika skäl, t.ex. i Grekland, Guatemala, Moçambique och Ryssland. Det kan bero på att det inte finns någon försvarare att tillgå, att de offentliga försvararna är för få eller att de som finns är oengagerade eller okunniga (Grekland). Det kan också bero på språksvårigheter (Ukraina).

I några fall krävs att personen måste vara anhållen ( Kroatien) eller att brottet måste vara mycket allvarligt (Israel), att straffet kan bli fängelse i minst 10 år (Thailand, Bosnien–Hercegovina), att brottet inte är politiskt (Iran) osv. I Singapore får man bara offentlig försvarare om man riskerar dödsstraff. En advokatsammanslutning, Singapore Law Society kan dock finansiera en offentlig försvarare under vissa förutsättningar för medellösa personer.

I Algeriet kan Domstolspresidenten kalla på en offentlig försvarare i vissa fall. I Malaysia kan man få en offentlig försvarare men detta garanterar på intet sätt att personen får erforderlig assistans. I Libanon går det att få en offentlig försvarare om den åtalade betalar försvararens omkostnader och i Turkiet får man en försvarare om man själv begär det.

I några länder kan den åtalade åläggas att i efterhand betala tillbaka kostnaden för den offentliga försvararen.

Uppfyller offentliga försvarare kravet på ”ett tillfredsställande rättsskydd”?

På frågan om offentliga försvarare enligt utlandsmyndighetens bedömning uppfyller kravet på ett tillfredsställande rättsskydd varierar svaren från ja, alltid (14), ofta (14), ibland (19) och aldrig (10).

De tio ambassader som svarat aldrig, är Aten, Bangkok, Brasilia, Colombo, Guatemala, Hanoi, Jakarta, Kampala, Kiev och. Moskva.

De skäl som anförs är bl.a.

.. att de offentliga försvararna är unga, nyutbildade, oerfarna och oftast ointresserade advokater, som dessutom får mycket lågt arvode för sådana ärenden.

(Aten).

Liknande argument framförs av ambassaderna i Bangkok och Moskva. I Thailand talar dessutom advokaterna som regel bara thai.

… De förväntar sig att ambassaden driver ärendena. De träffar den åtalade först i rättegångssalen. Någon egentlig förhandling äger inte rum. Advokaten kan i allmänhet endast komma till tals genom skriftliga inlagor. Det kan dock förekomma att en mycket skicklig advokat lyckas få ordet under rättegången för att försvara sin klient men detta kräver mycket av advokaten.

(Bangkok)

…..Något tillfredsställande rättsskydd förekommer aldrig för utländska medborgare.

(Jakarta)

…..Begreppet tillfredsställande rättsskydd förekommer inte i Uganda med den lagstiftning som gäller.

(Kampala)

I Brasilien är rättsväsendet överhopat av ärenden.

…En offentlig försvarare förfogar ej över den tid som krävs att ägna sig åt sin klient. Språkbarriären är hög – att hitta en som talar engelska är unikt.

(Rio de Janeiro)

De 14 myndigheter som svarat ibland är: Addis Abeba, Amman, Budapest, Istanbul, Kuala Lumpur, Lima, Los Angeles, Manila, Maputo, New Delhi, Peking, Rom, Santafé de Bogota, Santiago de Chile, Sofia, Teheran, Tel Aviv, Tunis och Warszawa.

Av de kommentarer som lämnats kan följande nämnas:

……De offentliga försvararna är dåligt betalda och därför varierar kvalitén väldigt mycket

.( Budapest)

…….De offentliga försvararna sköter enligt ambassadens bedömning ärendena enligt kravet på ett tillfredsställande rättsskydd. Det överbelastade, långsamt malande och antikverade rättssystemet i förening med den kroniska överbeläggningen i fängelserna samt de notoriskt långa häktningstiderna innebär dock att rättsskyddet inte kan bedömas som tillfredsställande i jämförelse med svenska/europeiska standards.

Dessa problem kan dock inte lösas genom att anlita privat advokat. (Buenos Aires)

…..Inte ens kubanska medborgare får rättsskydd. Advokater kan få träffa sin klient så sent som en timme före rättegången. Om utländska medborgare erhåller rättsskydd är svårt att säga.

(Havanna)

……Offentliga försvarare har alltid minst 30–40 ärenden pågående. De är mycket stressade och hinner inte träffa den anhållne förrän precis innan personen ska in i rättssalen. De har ytterst begränsade möjligheter att göra egna undersökningar i fallet. Detta är helt otillfredsställande när någon är anhållen för grova brott, som kan medföra långt frihetsberövande och ibland straff utan tidsbegränsning.

(Los

Angeles)

….De offentliga försvararna är ofta överbelastade med klienter och har inte tid att förbereda sina ärenden. Klienten har mycket lite kontakt

med sitt ombud. (Manila)

….Beror helt på ärendets svårighetsgrad. Det chilenska rättssystemet

är under utbyggnad varför situationen förväntas bli bättre. (Santiago de Chile)

…Eftersom rättssystemet i Iran fungerar så annorlunda jämfört med det svenska är det omöjligt att göra någon generell jämförelse, Regeln om offentlig försvarare omfattar i teorin även utlänningar. I praktiken ordnar dock ambassaderna med försvarare för sina landsmän.

(Teheran)

Ser landets myndigheter till att tolk finns tillgänglig?

Kommittén har också frågat utlandsmyndigheterna om verksamhetslandets myndigheter ser till att tolk finns tillgänglig. Svaren varierar från ja, alltid (32), ofta (11), ibland (11) och aldrig (13).

De myndigheter, som svarat aldrig, är Beirut, Dar es Salaam, Harare, Kampala, Kiev, Lagos, Lima, Manila, Nairobi, New Delhi, Riyadh och Sofia.

De, som svarat ibland, är Alger, Amman, Guatemala, Istanbul, Moskva, Ottawa, Rabat, Sankt Petersburg, Santafé de Bogota, Santiago de Chile och Tel Aviv.

Flera myndigheter påpekar att det kan vara problem med att få tag på tolk. Att få en tolk som kan översätta till svenska är ovanligt. På frågan om det är lätt att få tag på svensk tolk har 11 svarat ja, alltid, 15 ofta, 19 ibland och 21 har svarat aldrig.

Att få en tolk som talar engelska går ofta men inte alltid. I Thailand t.ex. får man bara tolk på begäran om straffet är högre än 10 år. Det är mycket svårt att få tag på tolk där. Det gäller också i en del andra länder. Kvalitén på tolkhjälpen kan variera och kan i vissa fall vara helt undermålig. Även om den åtalade får tolk är detta inte alltid en garanti för tillräcklig assistans med översättning. Ibland kan ambassaden förmedla tolkhjälp.

14.12. Överväganden

Skäl för respektive emot att avskaffa möjligheten att lämna bistånd till försvarare och tolk i brottmål

Kommittén har övervägt om Sverige bör anpassa sig till flera andra europeiska länders nivå och avskaffa bestämmelsen om rätt till bistånd för försvarare och tolk i brottmål utomlands. De argument som kan anföras för att avskaffa bestämmelsen är bl.a. följande:

Det är inte rimligt att en svensk som anklagas för brott utomlands ska behandlas annorlunda än medborgarna i det land där han eller hon befinner sig. Det är långt ifrån säkert att en aldrig så bra advokat kan påverka det straff som utdöms särskilt mycket. Att straffsatserna i många länder är mycket olika dem i Sverige kan vi inte göra mycket åt. Utrikesministerierna i andra länder inom EU klarar ofta av att få fram medel genom anhöriga till försvarare där så krävs. Kostnaderna för en försvarsadvokat kan bli mycket höga. Risken är att bestämmelsen i 1973 års lag leder till att advokater begär onödigt höga arvoden på grund av att svenska staten garanterar kostnaden. Advokatkostnaderna utomlands ligger utanför UD:s och utlandsmyndigheternas kontroll. Det finns inte någon möjlighet att påverka arvodet på det sätt som sker när en domstol beslutar om arvode till en offentlig försvarare i Sverige.

Nuvarande bestämmelse är många gånger svår att tillämpa. Det kan vara svårt att avgöra vad som kan anses vara ”ett tillfredsställande rättsskydd” i olika länder och i enskilda fall.

Argument som kan anföras emot att helt avskaffa möjligheten att lämna bistånd för försvarare och tolk i brottmål utomlands är bl.a. följande.

Att åtalas för brott utomlands är inte detsamma som att råka ut för samma sak i sitt hemland. Rättssystemet är annorlunda, man behärskar kanske inte språket och får inte tillgång till tolk. Risken för att bli dömd oskyldig eller att få ett orimligt långt straff är mycket större utomlands. Sverige bör göra allt som är möjligt för att förhindra att en svensk medborgare döms ohörd eller för brott som han eller hon inte begått. En svensk som inte ”är vid sina sinnens fulla bruk”, som inte förstår vad som händer vid en rättegång eller kan försvara sig mot det han eller hon anklagas för, ska inte kunna dömas till ett långt fängelsestraff utan att någon på ett rimligt sätt har fört hans eller hennes talan i rätten.

När bör bistånd till försvarare eller tolk kunna lämnas?

Efter att ha vägt dessa olika argument emot varandra har kommittén kommit till slutsatsen att möjligheten att lämna bistånd bör finnas kvar och kunna tillämpas i undantagsfall, om det finns mycket starka skäl. Det bör i fortsättningen inte längre vara en lagstadgad rätt för den som frihetsberövas utomlands att få ekonomiskt bistånd till rättsskydd. Det bör ankomma på utlandsmyndigheterna att i samråd med UD avgöra om det föreligger sådana starka skäl att bistånd bör lämnas.

Lagen bör innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter för när bistånd till försvarare och tolk i brottmål ska kunna lämnas.

Kommittén anser att följande exempel på när bistånd ska kunna lämnas är självklara:

1. När det brott som vederbörande är misstänkt för enligt lagen i gärningslandet kan medföra en mycket allvarlig påföljd, t.ex. dödsstraff.

2. När den brottsmisstänkte inte är rättskapabel, vilket ska kunna styrkas vad gäller minderåriga med personbevis och vad gäller personer som på grund av sitt mentala tillstånd inte anses vara straffrättsligt ansvariga, med läkarintyg.

I övrigt kan det vara befogat att lämna bistånd om det finns andra särskilda skäl, t.ex. när en misstänkt inte har rätt att få en offentlig försvarare enligt lagstiftningen i det land där vederbörande ska lagföras.

Tillämpningen bör även i fortsättningen vara restriktiv. Bistånd bör bara lämnas när problemet inte går att lösa på något annat sätt.

Ibland kan det finnas skäl att ge bistånd enbart till tolk när det finns en offentlig försvarare men den misstänkte inte kan kommunicera med denne på grund av att han eller hon inte förstår språket.

Enligt nuvarande bestämmelser i 1973 års lag är alla frihetsberövanden likställda när det gäller rätten till bistånd. Det betyder att bistånd kan lämnas inte bara när en person frihetsberövas genom häktning eller anhållande på grund av misstanke om brott utan också vid andra typer av omhändertaganden, t.ex. för psykiatrisk vård eller nykterhetsvård. Sedan lagen tillkom har ytterst få sådana fall förekommit. Det finns andra möjligheter för utlandsmyndigheterna att intervenera i dessa fall. Bestämmelsen om bistånd till rättsskydd bör därför begränsas till att avse bistånd i brottmål.

Enligt nuvarande regler får ekonomiskt bistånd också lämnas till den som inte berövats friheten. Det gäller den som utan att vara berövad friheten lagförs för ett brott eller riskerar utvisning eller omhändertagande för vård, om påföljden eller åtgärden skulle innebära ett allvarligt ingrepp för den enskilde. Kommittén anser inte att det finns skäl att bibehålla möjligheten att ge bistånd i nu nämnda fall. Det är inte rimligt att staten ska ge bistånd för rättsskydd till en svensk medborgare som riskerar att bli utvisad p.g.a. att han eller hon befinner sig i ett främmande land utan erforderligt uppehålls- eller arbetstillstånd eller vistas i landet utan att ha några pengar. Det är inte heller rimligt att ge sådant bistånd till den som utan att vara frihetsberövad lagförs för ett brott eller riskerar att omhändertas för psykiatrisk vård eller i vårdanstalt för alkohol- eller drogmissbrukare.

I den nya rättshjälpslagen har vissa kriterier ställts upp för när rättshjälp får lämnas i civilmål, nämligen att den som ansöker om bistånd måste vara i behov av ett biträde och att det måste bedömas

vara rimligt att staten bidrar till kostnaderna i det enskilda fallet. Dessa kriterier bör även kunna vara vägledande för bedömningen av när staten ska lämna ekonomiskt bistånd i brottmål utomlands.

Vem bör få bistånd?

Bistånd bör kunna utgå till i Sverige bosatta svenska medborgare och till i Sverige bosatta flyktingar och statslösa. Möjligheten att lämna bistånd till en person som är frihetsberövad utomlands hänger samman med rätten för varje land att tillvarata sina egna medborgares rättigheter utomlands, ”ius protectionis” (se kap. 2.3.1). Det innebär att möjligheterna att lämna bistånd till en person som också är medborgare i vistelselandet i praktiken kan vara begränsade.

Svenska medborgare som är bosatta utomlands bör inte längre kunna få bistånd, även om det föreligger särskilda skäl. Den som bosätter sig i ett annat land måste acceptera det rättssystem, som råder i det landet. Han eller hon måste förutsättas ha satt sig in i de förhållanden som råder där, lärt sig att förstå och kanske också tala språket och att själv ta till vara sin rätt. Den som är bosatt i ett annat land är inte en främling i landet på samma sätt som en person som tillfälligt besöker landet.

Bistånd bör inte heller utgå till den som frihetsberövas i ett land inom EU eller något av de nuvarande kandidatländerna. Om de offentliga försvararna i något av dessa länder inte kan anses ge ett fullgott rättsskydd får denna fråga tas upp inom ramen för de diskussioner som förs inom EU och i förhandlingarna med kandidatländerna.

Bistånd bör inte kunna lämnas till den som är frihetsberövad utomlands i avvaktan på utlämning till Sverige. Bistånd bör inte heller lämnas till den, som dömts till fängelse utomlands och som begär bistånd till advokat för att göra en framställning om att få överföra verkställigheten av straffet till Sverige.

Vad får biståndet avse?

Biståndet bör få omfatta kostnader för utredning och bevisning samt för ersättning till försvarare, rättegångsbiträde, ombud eller tolk, om kostnaderna uppkommit under förundersökning eller i rättegång om brott.

Bistånd till kostförstärkning

Den som är frihetsberövad kan idag enligt praxis få ekonomiskt bistånd för kostförstärkning, hygienartiklar och korrespondens om det föreligger särskilda skäl. Kommittén anser att det även i fortsättningen ska vara möjligt att lämna sådant bistånd och att detta bör framgå av lagen. Bistånd bör kunna lämnas om det är nödvändigt och behovet inte kan tillgodoses på något annat sätt.

14.13. Kommitténs förslag

1. Det ska inte längre vara en rättighet att få ekonomiskt bistånd till advokat m.m. i brottmål för att beredas ett tillfredsställande rättskydd. Bistånd för rättsskydd i brottmål ska bara kunna lämnas när det föreligger särskilda skäl. Det bör ankomma på utlandsmyndigheten och UD att avgöra när det föreligger sådana särskilda skäl som motiverar att bistånd ska lämnas. Bistånd bör inte längre kunna lämnas till en svensk medborgare som är bosatt utomlands. Bistånd bör inte heller utgå till den som frihetsberövats i ett land inom EU eller något av kandidatländerna.

2. Bistånd ska kunna lämnas till den som anhållits, häktats eller på annat sätt berövats friheten genom beslut av domstol eller någon annan myndighet i utlandet om frihetsberövandet skett i brottmål.

3. Bistånd ska få omfatta kostnader för utredning och bevisning samt för ersättning till försvarare, rättegångsbiträde, ombud eller tolk, om kostnaderna uppkommit under förundersökning eller i rättegång om brott.

4. Närmare bestämmelser om när bistånd får lämnas och vad det får avse ska kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

5. Det ska framgå av lagen att ekonomiskt bistånd får lämnas till den som är frihetsberövad och som behöver hjälp med kostförstärkning, hygienartiklar och korrespondens. Bistånd ska kunna lämnas om det är nödvändigt och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

15. Bistånd till brottsoffer utomlands

Förslag:

Någon ändring i sak bör inte ske i de regler som gäller enligt 1973 års lag. Det bör framgå av lagen att den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter om när bistånd till brottsoffer får lämnas.

15.1. Inledning

Turister är i flera avseenden särskilt utsatta för brott. Att bli brottsoffer i ett land där man inte är bosatt kan innebära behov av särskilt stöd för att kunna hävda sin rätt, göra sig förstådd och få ekonomisk ersättning. Kommittén har till uppdrag att överväga vilket rättsligt stöd ett brottsoffer ska få från svenska staten med hänsyn till vad försäkringar och det besökta landet kan erbjuda. En jämförelse ska göras med reglerna i rättshjälpslagen (1996:1619) och brottsskadelagen (1978:413).

I 1973 års lag finns bestämmelser om rätt till ekonomiskt bistånd till brottsoffer om det behövs för att den som är drabbad av ett brott utomlands ska kunna ta till vara sin rätt. Den som utsatts för sexualbrott utomlands kan också få rättshjälp enligt rättshjälpslagen. Brottsskadelagen ger också viss rätt till ekonomisk ersättning för den som utsatts för brott utomlands. I de flesta hemförsäkringar ingår reseförsäkring med överfallsskydd som ger resenärer som utsatts för brott rätt till ekonomisk och personlig hjälp. Frågan om behandling av brottsoffer har behandlats i EU. Vid ett möte i Rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF) i mars 2001 antogs ett rambeslut som bland annat innefattar vissa rättigheter för brottsoffer som är bosatta i ett annat medlemsland än det där de blivit utsatta för brott.

I detta avsnitt redogörs närmare för de regler som gäller för ersättning till brottsoffer enligt svensk lagstiftning. Vidare beskrivs det arbete som pågår inom EU för att skapa gemensamma regler när det gäller stöd till brottsoffer.

15.2. Turisten – ett vanligt brottsoffer

Det är vanligt att utlandsturister drabbas av olika typer av brott. Ligor av ficktjuvar härjar i många av världens storstäder. Turister blir av flera skäl lätt offer för brott. De bär ofta både pengar och kapitalvaror såsom kameror och videokameror, lätt åtkomliga för tjuvar. De har sin uppmärksamhet inriktad mot upplevelser av de platser de besöker och är mindre vaksamma än de skulle ha varit annars. Bristande lokalkännedom kan göra att de förirrar sig in i områden där rån och överfall är vanliga.

Turister som blivit bestulna på pass och pengar tillhör de vanligaste konsulära biståndsfallen. Förutom ett provisoriskt pass kan de på utlandsmyndigheten få hjälp till självhjälp om de behöver pengar överförda från konton i Sverige eller kontakt med anhöriga. I vissa fall kan ekonomiskt bistånd beviljas.

Reseförsäkringarnas överfallsskydd

I de flesta hemförsäkringar ingår reseskydd med överfallsskydd. Överfallsskyddet ger rätt till ersättning för den som blivit utsatt för brott såvida den försäkrade själv inte är ansvarig för vad som hänt t.ex. genom att ha provocerat fram det. Alkohol– eller drogpåverkan hos offret kan också påverka rätten till ersättning från försäkringen. Rätt till krisbearbetning kan ingå men kräver i vissa fall tilläggsförsäkring.

Målsägandebiträde vid rättegång utomlands kan i vissa fall täckas av försäkringen men ofta ingår juridiskt biträde utomlands bara vid tvistemål (se kap.23).

15.3. Bestämmelser om stöd till brottsoffer i 1973 års lag

Ekonomiskt bistånd

En bestämmelse om rätt till ekonomiskt bistånd för den som blivit utsatt för våldsbrott i utlandet finns i 4 a § i 1973 års lag. Bestämmelsen infördes i lagen i april 1994. Bestämmelsen innebär att t.ex. offer för sexualbrott, misshandelsbrott och vissa rånbrott fått ett förbättrat skydd jämfört med tidigare. Syftet med ändringarna i lagen var att jämställa brottsoffer med den personkrets, framför allt frihetsberövade personer, som ges bistånd för att de ska beredas ett tillfredsställande rättsskydd (se kap. 14.3.3).

Bestämmelsen innebär att i Sverige bosatta svenska medborgare har rätt att i anslutning till brottet få det ekonomiska bistånd som de behöver för att kunna ta till vara sin rätt. Även flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige kan få sådant bistånd, om inte särskilda skäl föranleder annat (jfr. 13 § IFUR och kap. 13.2.2). Biståndet får omfatta kostnader för utredning och bevisning samt för ersättning till ombud eller tolk. Bestämmelsen i 4 a § i 1973 års lag tar sikte på sådant behov av bistånd som uppstår i anslutning till brottet, dvs. i ett inledande skede. Rätten till bistånd i samband med det rättsliga efterspel som så småningom kan komma att bli följden av brottet, t.ex. en rättegång, följer i stället av reglerna i rättshjälpslagen (1996:1619).

Om den drabbade har en försäkring som täcker de aktuella kostnaderna eller om offrets rättigheter kan bli tillgodosedda inom ramen för rättssystemet i den utländska staten lämnas normalt inte bistånd. Biståndet blir i princip kostnadsfritt för den drabbade. Den som fått ekonomiskt bistånd behöver bara betala tillbaka detta om det föreligger särskilda skäl. Det framgår av 5 a § i 1973 års lag. Ett sådant skäl kan vara att kostnaderna beror på den drabbades egen vårdslöshet eller försummelse. Ett annat skäl kan vara att den drabbade inte godtar ett kompetent och lämpligt ombud som utlandsmyndigheten erbjuder utan i stället kräver att få ett mycket dyrare ombud.

Under åren 1997–2000 har något ekonomiskt bistånd till brottsoffer enligt 4 a § i 1973 års lag inte beviljats.

Personligt stöd

Ofta behöver brottsoffret inte bara juridiskt stöd utan också personligt. En utlandsmyndighet ska bistå den som har blivit utsatt för brott på det sätt som är påkallat med hänsyn till brottets art och omständigheterna i övrigt . Det framgår av 7 a § i UD:s föreskrifter (UF 1990:3) om ekonomiskt bistånd i brottmål. UD råder de utlandsmyndigheter som ofta kommer i kontakt med offer för våldsbrott att någon tjänsteman vid behov åtar sig rollen som s.k. stödperson. Ett allmänt råd till stödpersoner och övriga berörda är att behandla offret med respekt och visa hänsyn till den situation som vederbörande hamnat i. Stödpersonen ska kunna följa brottsoffret till läkare, polis, åklagare, advokat och andra berörda. Brottsoffret bör också erbjudas hjälp med hotellbeställning, hemresa och andra praktiska göromål.

15.4. När kan ett brottsoffer få ersättning enligt brottsskadelagen?

I brottsskadelagen (1978:413) finns bestämmelser om ersättning av statliga medel till följd av brott (brottsskadeersättning). Lagen är i första hand tillämplig på skador till följd av brott som har begåtts i Sverige. Brottsskadeersättning kan också utgå när brottet har begåtts utomlands, om den som brottet har begåtts mot har hemvist här i landet vid tiden för brottet. Med begreppet hemvist avses stadigvarande bosättning, dvs. vistelse i avsikt att stanna kvar i landet under en inte alltför kortvarig tidrymd (prop. 1977/78:126 s. 39).

Ersättning kan utgå för personskada utan prövning av den skadelidandes behov av ersättningen. Begreppet personskada har samma innebörd som det har inom skadeståndslagen (1972:207). En viss skillnad finns dock vad gäller ersättning för lidande. Brottsskadeersättning för lidande kan bara utgå om brottet har föranlett personskada i egentlig mening. Vid t.ex. ofredande eller ärekränkning utgår inte brottsskadeersättning, om inte den skadelidande genom brottet har tillfogats sådan psykisk chock att personskada föreligger. Lidande som uppkommer i samband med personskada ersätts som sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men eller olägenheter i övrigt till följd av skadan (prop. 1977/78:126 s.40).

Brottsskadeersättning utgår såväl vid uppsåtliga brott som oaktsamhetsbrott. Ersättning kan inte bara ges vid egentliga

våldsbrott, t.ex. mord, dråp eller misshandel utan också vid vilken annan straffbar handling som helst som kan medföra personskada, t.ex. vållande till annans död. I vissa fall kan också ersättning utgå för sakskada eller ren förmögenhetsskada.

Skadestånd som den skadelidande har fått ut med anledning av sin skada ska räknas av när hans eller hennes brottsskadeersättning bestäms (6 §). Vid ersättning för personskada ska också annan ersättning som den skadelidande har rätt till på grund av skadan avräknas, t.ex. ersättning från liv–, olycksfalls- eller sjukförsäkring. Brottsskadeersättning för personskada kan också jämkas (8 §) om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till den skadelidandes uppträdande i samband med brottet eller andra liknande omständligheter, t.ex. att den skadelidande har gett sig in i en situation som typiskt sett innebär risk för att han eller hon ska utsätta sig för brott (prop. 1977/78:126 s. 49).

Ärenden om brottsskadeersättning prövas av Brottsoffermyndigheten.

15.5. Bestämmelser om rättshjälp till brottsoffer i rättshjälpslagen

Enligt 11 § p. 5. rättshjälpslagen (1996:1619) får rättshjälp i en angelägenhet som ska behandlas utomlands bara beviljas när det finns särskilda skäl. Undantag görs för rättshjälp till offer för sexualbrott utomlands. Kravet på särskilda skäl gäller alltså inte i dessa fall. Rättshjälp får beviljas om saken gäller brott enligt 6 kap. brottsbalken. Rättshjälp får beviljas även om den rättssökande har en rättsskyddsförsäkring eller något annat liknande rättsskydd. Bestämmelsen i 9 § om subsidiaritet i förhållande till rättsskyddsförsäkring gäller alltså inte i dessa fall (prop. 1996/97:9 s. 214).

Till skillnad från vad som gäller i övrigt enligt rättshjälpslagen kan rättshjälp beviljas även om det inte finns något behov av juridiskt biträde. Förutsättningarna enligt 6–8 §§ måste däremot vara uppfyllda. Enligt 6 § får rättshjälp bara beviljas om en persons ekonomiska underlag inte överstiger 260 000 kr. Enligt 8 § får rättshjälp beviljas bara om det med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse och omständigheterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna.

När rättshjälp har beviljats betalar staten kostnaderna för biträde och sådan bevisning och utredning som varit nödvändig för att ta

till vara den rättssökandes rätt samt kostnaderna för resa och uppehälle för den rättssökande och hans eller hennes ställföreträdare och för vårdare eller annan som måste anlitas i samband med inställelse inför domstol eller annan myndighet i den främmande staten. Detta gäller dock bara om kostnaderna inte täcks genom någon försäkring eller ersätts av domstol eller annan myndighet i den främmande staten (22 §).

15.6. Brottsofferfrågans behandling i EU

I ett meddelande från Europeiska kommissionen daterat juli 1999 (KOM 1999 349) behandlas frågan om brottsoffer inom EU. Att förverkliga målet i Amsterdamfördraget om den europeiska unionen som ett område för frihet, säkerhet och rättvisa, måste innebära att alla unionens medborgare ska ha tillgång till adekvat rättsskydd oberoende av i vilket av medlemsländerna de befinner sig anser kommissionen.

På flera ställen i meddelandet fastslår kommissionen att risken för att bli offer för brott och behovet av särskilt skydd är större för den som befinner sig utomlands än för den som är i sitt hemland. Språksvårigheter kan t.ex. leda till att man inte nås av information som man kan behöva för att skydda sig mot brott. Man kan behöva översättningshjälp för att kunna fylla i blanketter. Resenärer som ofta drabbas av egendomsbrott kan vara i större behov av ekonomisk och materiell hjälp än inhemska brottsoffer, som ofta har egna tillgängliga resurser och ett socialt nätverk.

Kommissionen anser att såväl inhemska som utländska brottsoffer bör ha rätt till omedelbart och lättillgängligt utredningsmaterial samt medicinsk, psykologisk och social hjälp. För att en tillfällig besökare som blivit offer för brott ska kunna delta i rättsprocessen, måste möjligheten att vittna före hemresan eller att kommunicera med rätten från hemlandet finnas i alla unionens länder. Genom samarbete mellan länderna bör brottsoffer kunna ansöka hemifrån om kompensation för skador som uppstått genom brott utomlands.

Kommissionens meddelande behandlades under ett ministermöte i Tammerfors hösten 1999. Av slutsatserna därifrån framgår att miniminormer för skydd till brottsoffer bör utarbetas inom unionen särskilt vad gäller tillgång till rättvisa och rätt till ersättning. Varje land bör också utarbeta ett nationellt program för

att finansiera såväl statliga som icke statliga åtgärder för skydd till brottsoffer. EU bör ges mandat att arbeta fram minimibestämmelser till skydd för brottsoffer.

Vid ett möte i Rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF) i mars 2001 antogs ett rambeslut om brottsoffer inom unionen som bland annat behandlar frågan om brottsoffers rätt till respekt och erkännande, deras rätt att höras och lägga fram bevis, att få information, rätten till deltagande i det rättsliga förfarandet och rätten till rättshjälp. I artikel 11 behandlas frågan om brottsoffer som är bosatta i en annan medlemsstat än den där de blivit offer för brott. Där fastslås att:

1. Varje medlemsstat ska se till att dess behöriga myndigheter kan vidta lämpliga åtgärder för att minimera de svårigheter som uppstår när brottsoffret är bosatt i en annan stat än den där brottet inträffade, särskilt när det gäller rättsliga förfaranden. I detta syfte bör de behöriga myndigheterna särskilt kunna

besluta om möjligheten för brottsoffret att lämna vittnesmål omedelbart efter det att brottet förövats, i största möjliga utsträckning utnyttja de bestämmelser om videokonferenser och telefonkonferenser som fastställs i artiklarna 10 och 11 i Europeiska unionens konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål av den 29 maj 2000(3) för att höra vittnen som är bosatta utomlands.

2. Varje medlemsstat ska se till att brottsoffer som har blivit utsatta för brott i en annan medlemsstat än den där de är bosatta kan göra en anmälan till de behöriga myndigheterna i den stat där de är bosatta, när de inte kunnat göra detta i den stat där brottet har begåtts eller om de, vid ett grovt brott, inte har velat göra en anmälan där. Den behöriga myndighet dit anmälan har gjorts ska, om myndigheten inte själv kan utöva sin behörighet i detta avseende, utan dröjsmål översända anmälan till den behöriga myndigheten på det territorium där brottet begicks. Denna anmälan ska behandlas i enlighet med nationell rätt i den stat där brottet begicks.

15.7. Undersökning om brottsdrabbade resenärer i EU

År 2000 publicerade Brottsoffermyndigheten i Umeå en skrift med titeln ”Brottsdrabbade resenärer – en undersökning om utsatthet för brott bland svenska charterturister i EU.” Man konstaterar i rapportens inledning att den ökade rörligheten i efterkrigstidens Europa har inneburit att flera människor riskerar att drabbas av brott i ett land där de inte hör hemma.

Ca 200 miljoner människor tillbringar varje år sin semester inom unionen (siffran avser år 1997). Resandet har utvecklats mot allt flera och kortare resor och mera individuellt resande. Bland resenärerna finns ungdomar i allt lägre åldrar, pensionärer och personer med funktionshinder. Nya sätt att resa kan innebära ökade risker att utsättas för brott, nya grupper av resenärer kan behöva särskilt stöd.

Mot bakgrund av principen om likabehandling av medborgare inom unionen är det viktigt att undersöka hur man bättre skulle kunna skydda brottsdrabbade resenärer i framtiden, hävdar Brottsoffermyndigheten.

Brottsoffermyndigheten konstaterar i sin skrift att resande alltid har varit förknippat med ökade risker för att bli utsatt för brott. Orsakerna är flera: turister är lätta att identifiera och bestjäla och de uppehåller sig ofta i grupp på ett begränsat antal platser. Attacker mot turister kan ibland också användas som vapen i politisk kamp eftersom de ger stor publicitet.

Risken att åka fast för gärningsmännen är mindre när offret är en turist och brottet mindre allvarligt. Ofta hinner brottet då inte lagföras förrän efter det att offret lämnat landet.

De undersökningar som gjorts om brottsoffer utomlands visar att mellan 2–10 % av turisterna drabbas av någon form av brott. Ensamma resenärer och yngre män drabbas i högre utsträckning än gruppresenärer, äldre resenärer och kvinnor.

Brottsoffermyndigheten konstaterar i sin rapport att brottsdrabbade resenärer liksom alla andra brottsoffer, behöver få korrekt information i rätt tid, tillgång till rättssystemet samt praktiskt och känslomässigt stöd. För brottsoffer utomlands tillkommer en rad speciella problem såsom snabb tillgång till pengar och nya resehandlingar.

15.8. Överväganden

Kommittén anser att det är angeläget att den som drabbas av ett grovt våldsbrott utomlands har möjlighet att ta till vara sin rätt på ett tillfredställande sätt. Bestämmelsen i 1973 års lag har ett vidare tillämpningsområde än bestämmelserna om stöd till brottsoffer i rättshjälpslagen. Bestämmelsen i 1973 års lag avser alla våldsbrott medan rätten till rättshjälp enligt rättshjälpslagen vid brott utomlands är begränsad till sexualbrott. Kommittén anser inte att det finns någon anledning att föreslå någon förändring i sak i nuvarande bestämmelse om bistånd till brottsoffer utomlands i 1973 års lag. Bestämmelsen innebär att bistånd ska lämnas om det behövs för att den drabbade ska kunna ta till vara sin rätt. Det bör finnas ett uttryckligt bemyndigande i lagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter om vilken form av bistånd som ska lämnas. Ett sådant bemyndigande saknas idag.

Kommittén anser att det arbete som pågår inom EU för gemensamma regler som gäller brottsoffers rättigheter, på sikt kommer att innebära att behovet av stöd till brottsoffer inom ramen för det konsulära biståndet, kommer att minska ytterligare för resenärer inom unionen. Utifrån de allmänna principerna om likabehandling av medborgare inom unionen kommer utlandsmyndigheternas uppgift snarare innebära att vid behov stödja svenskar att hävda sin rätt till likabehandling med landets egna medborgare på detta område liksom på många andra.

15.9. Kommitténs förslag

Kommittén föreslår inte någon ändring i sak av de regler som idag gäller för bistånd till brottsoffer enligt 1973 års lag. Det bör framgå av lagen att den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare bestämmelser om när bistånd till brottsoffer ska lämnas.

16. Resenärer med psykiska och sociala problem

Förslag:

Utlandsmyndigheter med många konsulära biståndsärenden med social och psykologisk problematik tillförs resurser i form av personal med särskild utbildning eller externt expertstöd på detta område. Vid rekrytering av personal bör UD och utlandsmyndigheterna särskilt beakta behovet av kompetens på området. I samarbete med Socialstyrelsen, Kommunförbundet och Landstingsförbundet bör UD uppmärksamma personal inom socialtjänst och psykiatri på de problem som kan uppstå när personer med sociala och psykiska problem reser utomlands.

Praxis när det gäller ekonomiskt bistånd till repatriering bör under vissa omständigheter, vara mindre strikt när det gäller personer med akuta psykiska problem, missbrukare och barnfamiljer där barnen far illa.

16.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att beskriva de problem som hänger samman med att allt flera psykiskt sjuka och drogberoende söker hjälp vid utlandsmyndigheterna. Förslag ska lämnas om hur dessa ska lösas.

16.2. Resenärer med psykiska och sociala problem är ett växande problem för utlandsmyndigheterna

I alla enkätsvar från utlandsmyndigheter där arbetet med konsulärt bistånd utgör en stor eller ganska stor del av arbetet på myndigheten, återkommer uppgifter om svårigheter att bistå resenärer med psykiska och sociala problem. Vid kommitténs besök på några av utlandsmyndigheterna har detta också tagits upp som en svårlöst fråga.

Resenärer med psykiska problem är knappast någon enhetlig eller lätt avgränsad grupp. Var gränserna mellan sjukt och friskt, normalt och onormalt går, är varken tydligt eller oomtvistat. Ur konsulär biståndssynpunkt handlar det om en grupp resenärer för vilka grundprincipen om hjälp till självhjälp inte går att tillämpa. De är förvirrade och oförmögna att hjälpa sig själva. Många lever farligt under utlandsvistelsen i miljöer vars språk, regler och sociala koder de inte kan tolka. Alkohol och droger kan förvärra situationen.

De flesta av dessa resenärer bor i egna lägenheter i Sverige och klarar sig själva, kanske med stöd av en kontaktperson eller av socialtjänsten. Många har en psykiatrisk sjukdomshistoria och har varit intagna för psykiatrisk vård.

Också resenärer med sociala problem, alkohol- och drogmissbrukare är svåra att bistå på en svensk utlandsmyndighet. En socialbidragstagare kan ha förväntningar på att få ekonomiskt bistånd på utlandsmyndigheten liksom på socialkontoret i hemkommunen. Personer med missbruksproblem reser ofta till länder där alkohol och droger är billiga och lättillgängliga. Risken för att de sjunker djupare ned i sitt missbruk är stor. Därmed ökar också risken för att de ska bli offer för brott eller själva begå brott, bli akut fysiskt eller psykiskt sjuka eller på annat sätt försätta sig i situationer som de kan ha svårt att klara sig ur utan bistånd från utlandsmyndigheten.

16.3. Barnfamiljer med sociala problem

Det förekommer att föräldrar som är alkohol– eller drogmissbrukare eller har andra sociala eller psykologiska problem, ger sig ut att resa tillsammans med sina barn. På ambassaden i Madrid handlägger man 3–4 ärenden per år där barn far illa hos svenska föräldrar på resa i Spanien. Enligt de svenska socialsekreterarna i

Köpenhamn förekommer det att föräldrar som står inför hot om att deras barn ska tvångsomhändertas av sociala myndigheter i Sverige, gömmer sig med barnen i Köpenhamn. Om man kan finna familjerna kan barnen omhändertas av de danska sociala myndigheterna och återföras till Sverige.

När en svensk utlandsmyndighet får kännedom, t.ex. genom Svenska Kyrkan i utlandet (SKUT), om att ett svenskt barn som befinner sig i landet far illa hos sina föräldrar, är den första svårigheten att lokalisera familjen. Om familjen befinner sig på resa i

landet kan det vara mycket svårt. Går det att fastställa ungefär var familjen befinner sig kan sociala myndigheter och polis i landet agera. I något fall har detta resulterat i ett omedelbart omhändertagande av ett barn och placering på barnhem. Eftersom föräldrarna motsatte sig omhändertagandet övertog de sociala myndigheterna vårdnaden och beslutade att barnet skulle återföras till Sverige för omhändertagande av svenska sociala myndigheter. Processen som ledde fram till detta var lång och komplicerad och krävde beslut i många instanser och många kontakter mellan myndigheter i hemlandet och vistelselandet.

Hur vanligt det är att svenska barn far illa hos sina föräldrar utomlands är svårt att ha någon uppfattning om. Det förefaller inte vara ett problem som utlandsmyndigheterna ofta kommer i kontakt med. Det betyder inte nödvändigtvis att problemet är sällsynt. Små barn kan sällan förväntas själva söka bistånd på en utlandsmyndighet. Förutsättningen för att det ska komma till myndighetens kännedom att barn far illa, är att omgivningen reagerar och anmäler det till lokala sociala myndigheter, polisen eller till den svenska utlandsmyndigheten.

Sannolikheten för att så ska ske är självfallet mindre i länder där stora grupper av barn lever under svåra omständigheter och där de sociala resurser som finns till skydd för barn, måste inriktas på de allra värst drabbade barnen i landet.

16.4. Förändrad syn på psykisk sjukdom

I takt med att psykiskt funktionshindrade allt oftare lever ute i samhället i stället för som tidigare på institutioner, har det också blivit vanligare att personer med sådana problem blir konsulära biståndsärenden utomlands.

Den allmänna, samhälleliga synen på psykisk sjukdom har genomgått stora förändringar under de senaste decennierna. År 1990 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen om den psykiatriska tvångsvården (prop. 1990/91:58). En ny lag föreslogs ersätta 1966 års lag om sluten psykiatrisk vård (LSPV). Innebörden av de förändringar som föreslogs var att påtvingad vård måste begränsas i tiden och utformas så att den personliga integriteten kränks så lite som möjligt.

Bakgrunden var en allt starkare övertygelse hos allt flera om allvarliga risker för patienterna att under lång tid vistas på slutna institutioner. De psykiska tillstånd som orsakat intagningen tende-

rade att permanentas och patienternas möjligheter att leva ett självständigt liv utanför institutionen minskade ju längre tvångsvården varade. Det totala omhändertagandet passiviserade de intagna och deras egna resurser att lösa sina psykiska problem förtvinade. Det var inte ovanligt med patienter som vistats i decennier på stora slutna institutioner.

Successivt förändrades vården genom nya behandlingsmetoder och läkemedel, till mera frivillig vård i öppna former och mindre sluten institutionsvård. Patienternas ställning och rätt till inflytande stärktes. Det är numera patientens eget vårdbehov som ska vara avgörande, inte i första hand samhällsskyddet.

16.5. Psykiatrireformen

Psykiatrireformen, som trädde i kraft den 1 januari 1995, syftade till att förbättra förhållandena för de s.k. medicinskt färdigbehandlade, som inte ansågs behöva specialiserad psykiatrisk vård utan i stället socialt stöd och service i sina hemkommuner. Ansvaret för dessa patienter övergick från landstingen till kommunerna. En viktig tanke med reformen var att psykiskt funktionshindrade ska ha samma rättigheter som andra människor och som andra funktionshindrade till stöd och service som regleras i lag. Så skulle t.ex. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa handikappade (LSS) kunna tillämpas även när det gäller psykiskt funktionshindrade.

Socialstyrelsen gjorde år 1999 en utvärdering av reformen (Välfärd och Valfrihet? slutrapport från utvärderingen av 1995 års psykiatrireform). I rapporten konstaterar man att reformen har haft otvetydiga positiva effekter. Psykiskt funktionshindrades situation uppmärksammas mera idag och en bred verksamhet med bl.a. goda lösningar för sysselsättning, rehabilitering, boendestöd och utbildning har vuxit fram i många kommuner. Yngre medicinskt färdigbehandlade patienter som flyttat ut från slutenvården i reformens inledning har ofta fått en bättre tillvaro och ett bättre boende. Ungefär hälften av målgruppen har daglig sysselsättning i kommunens regi. Verksamhetsansvaret har blivit tydligare eftersom kommunerna nu har ansvaret för daglig sysselsättning, fritidsverksamhet och boende. Personliga ombud och kamratstödsverksamhet har kunnat utvecklas och har betytt mycket för att bryta psykiskt funktionshindrades isolering. Anhöriga har fått utbildning och bättre information.

Men Socialstyrelsen konstaterar också att en samlad planering för varje individ sällan förekommer. Detta minskar möjligheten till överblick och påverkan för den enskilde. Ofta sker inte utskrivning i samverkan med patienten och huvudmännens samverkan med frivilligorganisationer är i allmänhet bara i form av information. Många anhöriga känner att de saknar det stöd och erkännande från samhällets sida som de skulle behöva för att klara sin uppgift.

Behovet av rehabilitering och daglig sysselsättning för de psykiskt funktionshindrade är långt ifrån alltid tillgodosett.

De psykiskt funktionshindrade med missbruksproblem är en särskilt utsatt grupp som behöver stora och samlade insatser vilket de sällan får, hävdar Socialstyrelsen.

16.6. Vem är ”psykiskt funktionshindrad”?

Socialstyrelsen konstaterar i sin rapport att ”nedsatt psykisk hälsa”, ”psykiska problem” och ”psykiska funktionshinder” betecknar olika grader av psykisk funktionsnedsättning som kan drabba många människor. De flesta har någon gång upplevt att den psykiska hälsan sviktar till följd av sådant som ansträngning, uttröttning eller stress. Sådana tillstånd upphör oftast när förhållandena förändras. Djupare eller varaktigare psykisk ohälsa påverkar tillvaron på ett mera genomgripande sätt. Möjligheten att leva ett socialt liv begränsas.

Psykiskt funktionshindrade är långt ifrån någon enhetlig grupp. Behoven skiftar inte bara mellan individerna utan också över tid hos samma person. Det psykiska funktionshindret har ingen likhet med psykisk utvecklingsstörning och innebär ingen påtaglig intellektuell nedsättning. Däremot påverkas vissa upplevelser av verkligheten, beteendet kan bli avvikande och relationer till andra försvåras. När det är som mest framträdande kräver det omfattande stödinsatser. I långa perioder krävs kanske inga stödinsatser alls.

Personer med långvarig och allvarlig psykisk störning vårdades tidigare på mentalsjukhus ofta under mycket långa tider, några livet ut. Deras liv var helt styrt av sjukhusets rutiner och deras sociala kontakter inskränkte sig till vårdpersonal och medpatienter. Från slutet av 60–talet och fram till idag har vården förändrats i takt med att synen på patienternas människovärde och mänskliga rättigheter förändrats. Öppenvården byggdes ut och de psykiskt funktions-

hindrade befinner sig numera allt oftare ute i samhället med möjligheter att knyta sociala kontakter och leva ett självständigare liv.

Socialstyrelsen konstaterar dock i sin rapport att livet ute i samhället är betydligt svårare att klara för dessa personer än för andra om inte vårdinsatser och stöd fungerar:

Det är på många sätt en risksituation. Det förväntas av dessa personer, som av andra, att de skall vara, snygga, rena och fräscha. De ska ha ett socialt umgänge. De ska kunna skaffa och sköta ett arbete, passa tider, ta initiativ, lösa konflikter etc. Allt detta försvåras av det sociala funktionshindret.

Ensamheten kan bli stor. Den som har en vacklande realitetsuppfattning behöver en anpassad samvaro med andra för att kunna bibehålla skiljelinjen mellan yttre och inre upplevelser. Det psykiska funktionshindret gör att det sociala kontaktnätet försvagas. Fördomar och rädsla hos andra skapar isolering och risken för marginalisering eller utstötning är stor. De psykiskt funktionshindrade är en utsatt grupp som riskerar att utnyttjas av andra t.ex. sexuellt, konstaterar Socialstyrelsen.

16.7. Resandets risker

Till ett ”vanligt liv” hör numera också att söka nya upplevelser, rekreation och erfarenheter genom att resa utomlands. Självklart söker också personer med psykiska problem av varierande svårighetsgrad sådana upplevelser och det är inte ovanligt att de beger sig till fjärran resmål på egen hand. Den som är oförberedd på de påfrestningar som långa resor faktiskt innebär, kan snabbt hamna i mycket svåra situationer. En förvirrande och obekant omgivning, främmande språk och kulturer, tidsskillnad och ovant klimat kan innebära stora risker för att en psykiskt skör person ska råka illa ut. Om risken att bli utnyttjad, hamna i konflikter bli utstött m.m., är stor i den invanda miljön i hemkommunen, är den sannolikt än större i en obekant och svårbegriplig miljö. Den ensamhet som kan leda till vacklande realitetsuppfattning som Socialstyrelsen beskriver i sin rapport, blir ju knappast mindre när man inte ens känner igen omgivningen.

Ett konsulärt biståndsärende som gäller en person med psykiska problem, kan bli mycket komplicerat. Många av de psykiskt funktionshindrade lever isolerat och har begränsade ekonomiska

resurser. De reser därför ensamma och väljer de billigaste resealternativen som också kan vara de mest riskabla. Det kan t.ex. vara en flygstol till Bangkok, i värsta fall enkel biljett och utan reseförsäkring. Risken att komma i konflikt med omgivningen, bli utnyttjad, misshandlad och bestulen är stor för en psykiskt skör person som är ensam i en helt obekant miljö. Ibland slutar det med omhändertagande av polis och placering på mentalsjukhus. Resenären kan då vara i mycket dåligt psykiskt skick. Den vård man kan få i ett land där man inte kan kommunicera på sitt eget språk är av begränsat värde.

16.8. Den som inte kan hjälpa sig själv

Det konsulära biståndet bygger på principen hjälp till självhjälp. Det innebär att individen själv förväntas ta ansvar för den situation han eller hon befinner sig i och genom utlandsmyndigheten få vägledning hur man kan lösa sina problem t.ex. genom överförande av pengar hemifrån, kontakt med släktingar och vänner som kan hjälpa till etc. En person som tappat förankringen i verkligheten och befinner sig i ett tillstånd av akut förvirring, kan inte förväntas ta ansvar för sig själv eller överblicka konsekvenserna av sina handlingar. Den som i ett sådant tillstånd bedöms vara en fara för sig själv kan tillfälligt tas om hand för vård även mot sin egen vilja. Någon möjlighet för svenska vårdinrättningar att ingripa till skydd för en person som befinner sig utomlands finns inte, även om han eller hon utsätter sig själv för fara. Det är då helt och hållet beroende på vistelselandets lagar och praxis om ett omhändertagande görs eller inte. När tillståndet att uppehålla sig i landet går ut, finns i vissa länder risk för placering i häkte.

För en person som drabbas av psykisk sjukdom utomlands är det i allmänhet bäst att så snabbt som möjligt återvända till hemlandet för vård. Det förutsätter dock den sjukes samtycke och att piloten inte bedömer att flygsäkerheten äventyras. I många fall är hemresan ogenomförbar utan eskort av en eller flera personer. I vissa fall krävs specialflyg. För de mycket höga kostnader som detta innebär blir resenären återbetalningsskyldig om han eller hon saknar reseförsäkring.

Även för den som har en reseförsäkring kan det bli problem att få ersättning för kostnaderna. Försäkringarna täcker oftast inte sjukdomar som den resande hade redan vid utresan. Försäkringsbolaget kan hävda att resenären var sjuk redan vid utresan och att

den psykiska sjukdomen alltså inte uppstod under resan. Om det akuta tillståndet uppstått till följd av att resenären upphört att ta sin medicin kan försäkringsbolaget hävda att han eller hon själv förorsakat det.

Ytterligare ett problem är att det ofta råder oklarhet om vems ansvar det är att ta emot en person som har ett akut psykiatriskt vårdbehov och som repatrierats till Sverige. En person i en sådan belägenhet måste mötas i Sverige av någon som känner ansvar för hans eller hennes fortsatta behandling, men det är ofta svårt att finna ut vem.

16.9. Andra länders syn på resenärer med psykiska problem

Konsulära problem som gäller psykiskt funktionshindrade är inte bara ett svenskt fenomen. Tvärtom rapporteras samma ökning av antalet resenärer med psykiska problem från de flesta andra länder inom EU. Den tyske konsuln i Bangkok uppskattade t.ex. antalet psykiskt sjuka tyska resenärer i Bangkok till ett hundratal per år.

I svaren på den enkät om konsulärt bistånd som kommittén skickat till EU-länderna, framgår att de allra flesta EU- länder finner frågan om bistånd till och repatriering av psykiskt sjuka resenärer svårlöst och komplicerad. Ett undantag är Frankrike där utrikesministeriet inte märkt den ökning av antalet ärenden som rör resenärer med psykiska problem som så många andra europeiska länder inom EU har noterat.

Italien ser bistånd till psykiskt sjuka som problematiskt eftersom resenärerna ”i regel förnekar sitt sjukdomstillstånd och vägrar att återvända till Italien”. Hemtransporten sker vanligtvis med reguljärflyg och två ledsagare som kan vara läkare eller sjukvårdare.

Hemtransport av psykiskt sjuka till Italien sker alltid utan krav på återbetalning eftersom dessa personer p.g.a. sin sjukdom anses oförmögna att underteckna den återbetalningsförbindelse som krävs enligt italienska regler för konsulärt bistånd.

Nederländernas utrikesministerium rapporterar svårigheter när det gäller snabb repatriering av psykiskt sjuka eftersom handläggarna måste se till att någon tar emot den sjuke vid hemkomsten. Ambassaden måste försöka övertyga lokala myndigheter om att det är dessa och inte ambassaden som är ansvariga för bistånd till repatriering. Om patienten själv eller hans eller hennes anhöriga har tillräckligt med pengar kan ansvaret för hemtransport

överföras till ett privat företag. När patienten är oförsäkrad och saknar egna medel eller anhöriga som kan betala ”testas påhittigheten på både ambassaden och på utrikesministeriet”.

I Norge kan Helsetilsynen (norska motsvarigheten till Socialstyrelsen) stå för hemtransport av svårt psykiskt sjuka resenärer utomlands. Om resenären saknar försäkring och därför inte kan resa hem med hjälp av SOS–International eller Euro–Alarm, kontaktar ambassaden eller konsulatet norska utrikesdepartementet som etablerar en kontakt med den vårdinrättning i Norge som känner patienten. Med information om patientens vårdkontakter i Norge och om den sjukes nuvarande tillstånd såsom det bedöms av vårdpersonal i vistelselandet, vänder man sig till Helsetilsynen. Om Helsetilsynen bedömer patienten som allvarligt psykiskt sjuk och oförmögen att klara sig själv, ges godkännande till att norsk vårdpersonal som känner patienten, får eskortera honom eller henne hem. Förutsättningen är att tillståndet är så allvarligt att det kräver inläggning vid hemkomsten och att hemresan kan genomföras med patientens muntliga och i vissa fall skriftliga medgivande. Helsetilsynen står för kostnaden och patienten är inte återbetalningsskyldig. År 1999 transporterades 17 psykiskt sjuka norska resenärer hem på Helsetillsynens bekostnad. Även hemtransport av psykiskt sjuka utländska resenärer i Norge kan bekostas av Helsetilsynen.

Denna ordning har funnits sedan långt tillbaka. Diskussioner pågår på norska utrikesdepartementet och Helsetilsynen om avveckling av systemet, bl.a. med motiveringen att en central myndighet som har ansvaret för tillsynen över vården i landet, inte samtidigt ska bedriva eller bekosta vård.

Storbritanniens syn på psykiskt sjuka resenärer

Utrikesministeriet i Storbritannien har stora problem med psykiskt sjuka resenärer och har ingående diskuterat hur frågan ska hanteras.

Baronessan Scotland of Asthol är politiskt ansvarig för de konsulära frågorna i den engelska regeringen. Regelbundet skickas ett nyhetsbrev till de brittiska utlandsmyndigheterna med olika aspekter på det konsulära biståndsarbetet. I januari 2001 var temat hanteringen av konsulärfall som rör personer med psykiska problem.

Så här inleder baronessan Scotland of Asthol sitt nyhetsbrev till utlandsmyndigheterna:

Konsulärt arbete innefattar att hjälpa en del besvärliga människor. De är ofta otacksamma och inte sällan oförskämda. De har ofta råkat illa ut just därför att de är så besvärliga. Allt för ofta tvingas vi bistå människor som är sina egna värsta fiender. Det leder till frustration och stress och är en del av villkoren för arbetet. Dessvärre kan allt det som ovan sagts gälla dem som lider av psykisk sjukdom. De tillhör ofta dem som är svårast att ta hand om. De vägrar ibland att ta emot någon form av råd och far ut i anklagelser mot dem som vill hjälpa dem. Och alldeles för ofta vill deras anhöriga bli av med dem eftersom de har hjälpt dem ur besvärliga situationer en gång för mycket redan. Men de behöver vår hjälp mera än några andra. Det är illa nog att drabbats av det hemska öde som schizofreni eller psykos innebär medan man är i sitt hemland. I ett främmande land kan det helt enkelt bli för mycket. Under mina resor över världen är det ett budskap som upprepats gång på gång: Ni tvingas ta hand om allt flera personer med psykiska problem. Och ni behöver hjälp med detta.

Top ten tips

Nyhetsbrevet innehåller också ”Top ten tips” för hanteringen av Ärenden som rör personer med psykiska problem:

1. Behandla din klient med respekt och framför allt med tålamod. I vilket tillstånd han än befinner sig – din klient är en brittisk medborgare med rättigheter.

2. Försäkra dig om din egen och dina konsulära kollegors säkerhet. Personer med psykiska störningar kan snabbt skifta humör. Ibland kan de bli våldsamma. Frånvaron av aggressivt beteende bör inte får er att sänka garden. Överväg om ni bör vara två i mötet med en psykiskt störd person. Tveka inte att tillkalla polis eller läkare om situationen kräver det.

3. Fråga klienten om hans medicinska historia. Tar han någon medicin? Har han sökt medicinsk hjälp nyligen? Dessa frågor ger inte alltid några svar på varför han befinner sig i det tillstånd han gör. Men de kan ge användbar information. All sådan information ska behandlas konfidentiellt.

4. Meddela genast konsulära avdelningen på utrikesministeriet om ett förmodat psykiatriskt konsulärfall. De kan kanske

hjälpa till att få fram klientens medicinska historia, familjeband som en hjälp för behandlingen utomlands

5. Ta vara på enkla möjligheter. Om en upprörd klient kan bli lugnad av att du tar emot ett brev för vidarebefordran till Mrs Thatcher eller drottningen, så gör det. Allt som kan lugna ned situationen och som utan stora ansträngningar kan göras bör övervägas.

6. Vanligtvis är det lättare att organisera hemtransport av en psykiskt störd klient om han är omhändertagen för vård eller av polis. Det betyder dock inte att du ska aktivt försöka få klienten tvångsomhändertagen (detta måste avgöras av läkare på plats).

7. Reseförsäkringar spelar i regel liten roll i dessa ärenden. De flesta mentalsjuka resenärer har ingen reseförsäkring. Många försäkringsbolag har policyn att försäkringen blir ogiltig om tidigare sjukdomstillstånd (i synnerhet mentala) inte redovisats. Om kunderna erkänner en tidigare psykisk sjukdom får de antingen betala extremt höga premier eller vägras helt att försäkra sig.

8. Även om det i strikt mening inte är vår sak måste konsulära avdelningen också ta hänsyn till klientens behov efter hemkomsten. Även om klientens familj, vänner eller läkare följer med dem ska konsulära avdelningen informeras om vad som hänt under resan.

9. Du behöver bra kontakt med den lokala polisen och sjukhusen. Dessa kontakter kan vara skillnaden mellan ett fall som kan lösas framgångsrikt och ett som drar ut på tiden till glädje för ingen. Vårda dina kontakter med lokal polis och läkare. Ett psykiatriskt eller annat besvärligt fall kan förbruka förtroendekapitalet. Se till att förnya det ofta. 10. Dokumentera vad du gör för att lösa psykiatriska fall. Det kan vara till nytta för kollegor och efterträdare som ska hantera liknande ärenden.

16.10. Överväganden

Kommittén har noterat de växande konsulära problemen med resenärer som har psykiska och sociala problem av varierande grad och art. Problemen tycks vara likartade för de flesta EU/EES– ländernas utlandsmyndigheter.

Till dels kan problemen ses som en följd av avvecklingen av de stora institutionerna och normaliseringen av psykiskt funktionshindrades liv.

Kommittén har övervägt om det vore möjligt att begränsa rätten att lämna landet för personer som upprepade gånger genom akuta psykiska sjukdomstillstånd orsakat sig själva och utlandsmyndigheterna stora problem vid utlandsresa. Detta kan endast ske genom indragning av pass. Kommittén har inte funnit att rätten för psykiskt funktionshindrade att inneha pass bör begränsas utöver de möjligheter som redan finns. Skälen till detta återfinns i kap. 17.5.

Kommittén har också övervägt möjligheten för UD att på olika sätt bistå utlandsmyndigheterna med psykiatrisk och social kompetens för att underlätta handläggningen av dessa ärenden. En möjlighet som har diskuterats är ett svenskt vårdteam som skulle kunna resa ut vid behov. En annan möjlighet är att SOS–International eller Euro–Alarm, som ju redan har väl uppbyggda vårdteam, ges i uppdrag att med betalningsgaranti från UD, transportera hem även resenärer som saknar försäkring. Detta har gjorts i enstaka ärenden. Kostnaderna har dock blivit mycket höga. Kommittén har diskuterat möjligheten av att få till stånd ett avtal med SOS–International eller Euro–Alarm för hemtransport av oförsäkrade, men funnit att det sannolikt ändå skulle bli mycket dyrt eftersom företagen drivs med vinstintresse.

Kommittén har också övervägt om personer med social eller psykologisk utbildning kan stationeras, lokalanställas eller på annat sätt knytas till utlandsmyndigheter med många konsulära biståndsärenden. I Bangkok finns en lokalanställd konsulär handläggare med socionomexamen vilket har visat sig vara till stor nytta för det biståndskonsulära arbetet. UD och utlandsmyndigheterna bör, enligt kommitténs mening, överväga att även till andra konsulärt tungt belastade utlandsmyndigheter, knyta personer med sådan eller liknande utbildning.

Kommittén har också övervägt om inte vissa utlandsmyndigheter borde ha tillgång till en läkare på plats med psykiatrisk kompetens som kan konsulteras i akuta fall och snabbt göra en bedömning av en persons tillstånd, se till att han eller hon kommer under vård och samtidigt ta kontakt med vårdpersonal i Sverige som känner patienten och som kan ta emot vid hemkomsten. Därigenom skulle kanske hemtransport kunna underlättas och påskyndas. UD bör enligt kommitténs mening överväga om inte vissa utlandsmyndigheter borde tillföras medel för detta ändamål.

En annan möjlighet som bör övervägas är att de nordiska utlandsmyndigheterna, i länder där behovet är stort, gemensamt arvoderar en psykiater på platsen som kan bistå i dessa ärenden.

Kommittén anser vidare att UD i samarbete med Socialstyrelsen bör rikta särskild information till personal i socialtjänst, psykiatri, frivilligorganisationer m.fl. om de risker som en utlandsresa kan innebära för psykiskt funktionshindrade.

Enligt erfarenheterna på utlandsmyndigheterna är det inte ovanligt att behandlande läkare och annan vårdpersonal i Sverige direkt rekommenderar psykiskt funktionshindrade att ge sig ut i världen för att ”få lite omväxling”. Risken för att resenären hamnar på ett mentalsjukhus utomlands, tas om hand av poliser vars språk han eller hon inte förstår eller blir inlåst i ett immigrationshäkte, har vårdpersonalen i Sverige uppenbarligen i dessa fall inte beaktat eller är inte medveten om.

Om en missbrukare under sin vistelse utomlands sjunker allt djupare ned i sitt missbruk kan snabbt återvändande till Sverige vara viktigt. I dessa fall bör praxis för ekonomiskt bistånd till repatriering vara mindre strikt än i övriga ärenden om ekonomiskt bistånd till hemresa. Förutsättningen för repatriering är att den kan ske med missbrukarens medgivande. I många fall krävs avgiftning på sjukhus innan hemresa kan genomföras. Om han eller hon är känd för de sociala myndigheterna i sin hemkommun händer det att kommunen betalar hemresan för att inte ytterligare försvåra vägen ut ur missbruket.

Kommittén anser vidare att barnfamiljer där barnen far illa snabbt bör repatrieras, såvida detta är till barnets bästa.

Kommittén finner det rimligt att kommunerna bidrar med kostnaden för hemresa när det gäller klienter/patienter som är välkända i kommunen och med vilka man har kontinuerlig kontakt. Risken för att tillståndet för psykiskt funktionshindrade, missbrukare etc. försämras under utlandsvistelsen är i många fall uppenbar och risken ökar ju längre det dröjer innan han eller hon kan återföras till sin hemkommun för vård och behandling.

16.11. Kommitténs förslag

1. Kommittén föreslår att de utlandsmyndigheter som har många konsulära biståndsärenden med social och psykiatrisk problematik, tillförs resurser i form av särskilt utbildad

personal eller externt expertstöd och att man vid rekryteringen av personal till dessa myndigheter, särskilt beaktar behovet av kompetens på detta område.

2. Kommittén föreslår att UD i samarbete med Socialstyrelsen, Kommunförbundet och Landstingsförbundet uppmärksammar personal inom socialtjänst och psykiatri på de risker som en psykiskt funktionshindrad eller psykiskt skör person löper vid en utlandsresa. En gemensam strategi för att försöka förebygga att dessa personer råkar ut för akuta psykiska sjukdomstillstånd utomlands, bör utarbetas.

3. Akut svårt psykiskt sjuka personer liksom alkohol- eller drogmissbrukare i akuta tillstånd, bör i allmänhet repatrieras till Sverige snarast möjligt. Undantag kan vara en person som befinner sig i ett annat EU/EES–land där han eller hon kan få adekvat vård på samma villkor som landets egna medborgare. En patient kan också själv föredra och själv bekosta vård i ett annat land. I allmänhet är det dock angeläget att personer i sådana tillstånd snabbt kommer under vård i Sverige. Risken för att tillståndet annars ytterligare förvärras är ofta stor. I sådana fall bör praxis när det gäller bistånd till repatriering vara mindre strikt. Också när det gäller barnfamiljer där barnen far illa bör bistånd till repatriering ges om det bedöms vara nödvändigt för att skydda barn. I sådana fall bör Sveriges åtaganden enligt FN:s barnkonvention (SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107 s.31 ff) gälla:

I alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.

(artikel 3)

Om det inte snabbt kan konstateras att hemtransporten kan bekostas av resenären själv genom försäkring eller på annat sätt eller betalas av anhöriga, hemkommunen etc. bör utlandsmyndigheterna ge ekonomiskt bistånd till resan så att den kan genomföras så snart det är möjligt med hänsyn till resenärens/resenärernas tillstånd.

17. Rätten att resa ut ur sitt land – en grundläggande fri- och rättighet

17.1. Inledning

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga eventuella ändringar av bestämmelserna om innehav av pass m.m. i passlagen (1978:302). Eftersom frågan om att i vissa fall kunna dra in eller återkalla pass har kommit upp under arbetets gång, har kommittén ändå valt att kommentera de frågor som ansetts som relevanta för utredningen. De frågor som kommit upp gäller om det skulle vara möjligt att vägra att utfärda ett pass eller att återkalla passet för en person som är svårt psykiskt sjuk eller för den som inte betalar tillbaka ekonomiskt bistånd.

17.2. Bestämmelser i regeringsformen

Rätten för en medborgare att resa ut ur sitt land och att återvända dit räknas till de grundläggande mänskliga rättigheterna. Principen har kommit till uttryck i FN:s allmänna förklaring om de grundläggande mänskliga rättigheterna från år 1948 och har även fastslagits i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från år 1966, som Sverige anslöt sig till år 1971. Konventionsbestämmelser om den personliga rörelsefriheten finns också i det fjärde tilläggsprotokollet till 1950 års europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som Sverige har ratificerat.

Också i regeringsformen (RF) har rätten att resa in i landet och den personliga rörelsefriheten tagits upp bland de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt 2 kap. 8 § RF är varje medborgare tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Enligt 2 kap. 12 § RF får en begränsning av bl.a. rätten att lämna landet göras bara genom lag. En sådan begränsning får enbart göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt

samhälle och den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

17.3. Bestämmelser i passlagen

De grundläggande reglerna om pass för svenska medborgare finns i passlagen (1978:302). En svensk medborgare är inte skyldig att inneha pass vid inresa till Sverige enligt passlagen. Enligt 5 § passlagen får en svensk medborgare däremot inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte den som reser till någon av de stater som anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Passtvånget gäller inte heller den som också är medborgare i ett annat land än Sverige och som medför en legitimationshandling som utfärdats av en myndighet i det landet om handlingen gäller som pass.

Varje svensk medborgare har i princip rätt att på ansökan få ett vanligt pass. Ansökan görs hos passmyndighet, dvs. i Sverige hos en polismyndighet och utomlands hos en beskickning, ett karriärkonsulat eller en honorärkonsul som UD bestämmer. Passansökan ska avslås om sökanden inte ger in fotografier eller om vissa andra formella krav på passansökan inte uppfylls. I övrigt får en passansökan bara avslås under speciella förhållanden som att sökanden är anhållen, häktad, har reseförbud eller är efterlyst (7 § passlagen). Pass får inte heller utfärdas om en sökande undantagsvis måste ha särskilt tillstånd till pass (passtillstånd) men inte har fått sådant tillstånd. I ett passtillstånd kan också föreskrivas att passet bara får utfärdas med begränsad giltighet.

Bestämmelser om passtillstånd för den som genomgår psykiatrisk tvångsvård

Passtillstånd fordras enligt 20 § passlagen för den som är intagen för vård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, men bara om

1. chefsöverläkaren vid sjukvårdsinrättningen har gjort anmälan

om att pass inte får utfärdas utan sådant tillstånd,

2. patienten genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild utskriv-

ningsprövning, eller

3. för patienten tidigare utfärdat pass efter intagningen har

återkallats på grund av framställning enligt 24 § andra stycket (se nedan).

Frågor om passtillstånd prövas av Socialstyrelsen. Passtillstånd ska vägras om det med hänsyn till ändamålet med vården är olämpligt att patienten har pass.

En chefsöverläkares beslut om anmälan enligt 20 § p.1. får inte överklagas. Socialstyrelsens beslut om passtillstånd får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Frågan om i vad mån regler om passtillstånd var befogade för personer med psykiska avvikelser diskuterades redan i samband med passlagens tillkomst (prop. 1977/78:156, JuU 39, rskr. 316). En utgångspunkt var därvid att en passvägran i sak innebär ett förbud mot att lämna landet och därför framstår som en begränsning av den rätt att lämna riket som tillförsäkras varje medborgare enligt 2 kap. 8 § RF. Å andra sidan anfördes att det inte torde vara lämpligt att helt undanröja vårdmyndigheternas möjlighet till inflytande i passfrågor i vissa mera speciella situationer, som då en patient kan misstänkas vilja avvika från sjukhuset och bege sig utomlands eller då en utlandsresa för en försöksutskriven patient skulle kunna innebära fara för honom eller henne själv eller någon annan.

Återkallelse av pass

I vissa fall kan också en behörig myndighet begära att en persons pass ska återkallas (24 §). Det gäller t.ex. i fall där en person är intagen för psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård. Den psykiatriska klinik, där personen vårdas, kan anmäla till Socialstyrelsen att personens pass bör återkallas. Om det med hänsyn till ändamålet med vården anses olämpligt att personen i fråga har pass, kan Socialstyrelsen göra en framställning hos en passmyndighet om att passet ska återkallas (24 § andra stycket). Socialstyrelsen kan begära att passet ska återkallas bara provisoriskt på sex månader eller kortare tid eller begära att passets giltighet ska begränsas.

17.4. Hur tillämpas bestämmelserna i passlagen om passtillstånd och återkallelse av pass för personer som genomgår psykiatrisk tvångsvård?

Passtillstånd

Socialstyrelsen prövade år 1999 totalt 19 ärenden om passtillstånd för personer som genomgår psykiatrisk tvångsvård enligt 20 § passlagen. Av dem avsåg tre främlingspass och ett resedokument. I sex fall meddelade Socialstyrelsen passtillstånd och i sex fall avslogs begäran. Sex ärenden avskrevs eftersom vården upphört och ett ärende lades ad acta. År 2000 prövades 14 ärenden, varav ett avsåg främlingspass. Avslag lämnades i fem fall och bifall i fem fall. Fyra ärenden avskrevs. I de fall där Socialstyrelsen inte lämnade passtillstånd åberopades som skäl för besluten att det vid en samlad bedömning och med hänsyn till ändamålet med vården ansågs olämpligt att personerna ifråga innehade pass. I flera av fallen hade behandlande läkare tillstyrkt pass.

I ett ärende från år 1999 gjorde Socialstyrelsen en lagtolkning, där man bl.a. anförde följande.

Socialstyrelsen är medveten om att det kan vara olämpligt att den som avtjänar sitt straff inom kriminalvården eller inom rättspsykiatrin har pass. Socialstyrelsen vill dock framhålla att styrelsens ansvar i frågor som rör nämnda patienters passinnehav inskränker sig till att på begäran av polismyndigheten eller Statens Invandrarverk fatta beslut om passtillstånd. Till grund för Socialstyrelsens ställningstagande i frågan ligger en juridisk och medicinsk bedömning. I LRV–mål i länsrätten ska åklagaren säkerställa att skyddsaspekterna blir tillräckligt belysta. Det är således åklagaren som skall ta ställning till om det bl.a. föreligger en flyktfara dvs. en fara för att patienten avviker och därvid återfaller i brott av allvarligt slag.

Återkallelse av pass

Socialstyrelsen prövade frågan om återkallelse av pass för personer som genomgår psykiatrisk tvångsvård enligt 24 § passlagen i tre fall under år 1999. I samtliga fallen beslutade Socialstyrelsen att begära att passmyndigheten skulle återkalla personens pass. Under år 2000

prövades två fall. I båda fallen lämnades bifall men det ena överklagades till Länsrätten som avslog begäran.

I de tre fallen från år 1999 rörde det sig om återkallelse provisoriskt i sex månader (två fall) respektive återkallelse till dess personen ifråga definitivt utskrivits. Det sistnämnda fallet rörde en person som avvikit från vården och rest utomlands där han omhändertagits av polisen. I ett annat av fallen fanns risk för att personen skulle avvika från tvångsvården och fly till ett annat land. I det tredje fallet hade personen nyligen gjort rymningsförsök. I de två fallen från år 2000 återkallades passen utan tidsbegränsning på grund av patienternas rymningsbenägenhet.

När Socialstyrelsen prövar ärenden om passtillstånd eller återkallelse av pass deltar alltid en föredragande läkare i psykiatri.

17.5. Kommitténs bedömning

Kommittén har övervägt om det vore möjligt att föreslå en skärpning av bestämmelserna om passtillstånd respektive återkallelse av pass för personer med psykiska funktionshinder. Flera av utlandsmyndigheterna har i sina enkätsvar föreslagit att Sverige på detta sätt borde förhindra personer som är svårt psykiskt sjuka att resa utomlands. Ett skäl som anförts för det är att det inte är rimligt att belasta sjukvården i fattiga länder med psykiskt funktionshindrade svenskar, som vägrar att resa hem. En person med psykiskt funktionshinder som klarar sig på egen hand i en välbekant miljö med ett rimligt socialt skyddsnät, utsätts ofta för stora risker ensam i en obekant miljö med främmande språk och kultur.

Kommittén har också övervägt om det vore möjligt att införa en bestämmelse om att vägra utfärda ett nytt pass eller återkalla passet för den som inte återbetalat tidigare lämnat ekonomiskt bistånd. Ett skäl som talar för det skulle vara att det skulle sätta press på biståndstagarna att betala tillbaka pengarna och därigenom spara pengar åt staten. Man skulle därigenom också få ett medel att förhindra missbruk av rätten att få ekonomiskt bistånd.

Av de länder i Europa som tillfrågats är det bara Norge som säger sig ha möjlighet att under vissa förutsättningar vägra utställa pass eller återkalla pass på grund av någons psykiska sjukdom (se kap. 7.3.3).

Flera andra jämförbara länder i Europa kan i vissa fall vägra att

utställa pass eller återkalla passet från en person som inte betalat tillbaka tidigare lämnat bistånd. Det gäller Norge, Storbritannien,

Irland, Portugal och Nederländerna ( se kap. 25.7). I övriga länder inom EU har man inte möjlighet att dra in passet. I Tyskland anser man t.ex. enligt utrikesministeriet att friheten att lämna sitt land när man önskar är mycket viktig, inte minst av historiska skäl.

Kommittén gör följande bedömning: Rätten att få resa ut ur sitt land och att få återvända dit är en grundläggande mänsklig rättighet. Att begränsa denna rätt enbart på den grunden att en person har ett psykiskt funktionshinder och kan ställa till problem för sig själv och andra när han eller hon reser utomlands, är inte möjligt i en rättsstat som Sverige. En person är kanske vid utresan symptomfri och väl fungerande men blir av omgivningen eller omständigheterna påverkad och förvirrad. Personen kan vara fri från symptom vid medicinering men psykotisk utan den. Socialstyrelsen använder begreppet ”psykiskt funktionshindrade” som beteckning på en grupp personer som inte är akut psykiskt sjuka ständigt men i behov av stöd. Om denna grupp berövas sina pass måste man ställa sig frågan om inte detsamma borde gälla nyktra alkoholister som ju på samma sätt är välfungerande under vissa omständigheter, dvs. så länge de inte dricker alkohol men som i en annan miljö kan återfalla, utsätta sig själva för risker och orsaka kostnader för staten.

Bestämmelserna i 20 och 24 §§passlagen täcker in de fall där personer är föremål för tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård. Bestämmelserna har tillämpats i ett antal ärenden under de senaste åren. Bara i ett fåtal ärenden, där det funnits mycket starka skäl, har Socialstyrelsen funnit anledning att vägra passtillstånd eller återkalla ett pass. Detta förstärker intrycket av att det skulle vara mycket svårt att få gehör för en bestämmelse om passhinder för andra psykiskt sjuka personer än de som tvångsvårdas.

Kommittén har inte heller funnit skäl att föreslå att passet ska kunna dras in eller att en passmyndighet ska kunna vägra att utfärda ett nytt pass för den som inte betalat tillbaka ekonomiskt bistånd. Detta skulle kunna betraktas som en begränsning i den personliga rörelsefriheten som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det. Ändamålet att förhindra missbruk av statliga medel kan inte betraktas som ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle enligt 2 kap. 8 § RF.

18. Information till allmänheten och medier om konsulärt bistånd

Förslag:

Informationen till resenärer och svenskar bosatta utomlands om rätten till konsulärt bistånd, bör utvecklas och effektiviseras. UD bör pröva nya vägar att nå ut med information. Möjligheten att ytterligare använda Internet bör undersökas.

UD bör arrangera återkommande journalistseminarier om biståndskonsulära frågor.

18.1 Inledning.

I kommitténs uppdrag ingår att belysa UD:s och utlandsmyndigheternas roll när det gäller att informera allmänheten och medierna om ärenden som gäller bistånd till svenska medborgare i utlandet och belysa olika frågeställningar som kan uppkomma i samband med det.

18.2. Allmänhetens förväntningar på konsulärt bistånd

Svenska utlandsmyndigheter – liksom många andra europeiska länders – möter ofta förväntningar från landsmän om service, stöd och hjälp vilka går långt utöver vad lagar och regler föreskriver. Ännu lever föreställningen om att den som gjort slut på sina pengar kan ”resa hem på konsulatets bekostnad”. Många anser att man som svensk skattebetalare ska ha rätt till omfattande bistånd från det egna landets utlandsmyndigheter. Det förekommer att man på utlandsmyndigheterna möter förväntningar om service i allt från hjälp med att beställa bord på restaurang till socialbidrag när pengarna är slut.

Klyftan mellan förväntningar och verkliga rättigheter kan få en rad negativa konsekvenser:

Resenärer försätter sig själva i situationer som de får stora svårigheter att ta sig ur, när den hjälp de räknat med från ambassaden eller konsulatet uteblir. Konsulära handläggare får lägga ned mycket tid på att förklara för hjälpsökande att de inte kan få hjälp på ambassaden, tid som kunnat användas till att lösa verkliga problem. Personalen på utlandsmyndigheterna möter oftare ilska och besvikelse över vad de inte kan göra än tacksamhet över det de faktiskt gör. Det gör arbetet med konsulära biståndsfrågor onödigt tungt. Människors besvikelser och ilska avspeglas i massmedia, ger negativ publicitet och mycket arbete både på utlandsmyndigheterna och UD.

Bättre överensstämmelse mellan förväntningar och realiteter kan uppnås på två sätt: Antingen genom att utlandsmyndigheterna i högre grad motsvarar resenärernas krav eller genom att resenärer blir mera medvetna om sina faktiska rättigheter och skyldigheter. I kommitténs uppdrag ligger att snarare begränsa än utvidga det biståndskonsulära åtagandet. Om detta ska kunna uppnås kräver det att resenärerna blir bättre informerade om sina rättigheter och förberedda på att klara sig själva.

Den allmänna bilden av utlandsresenärerna är dock inte att de blir alltmera hjälpsökande och får allt svårare att klara sig själva. Tvärtom blir allt flera resenärer bättre och bättre på att klara sig på egen hand och genom den ökande rörligheten allt vanare resenärer. Internet och mobiltelefoner har underlättat kontakten med anhöriga hemma, som kan bistå i svåra situationer.

De svåraste problemen synes snarare uppstå genom att det kraftigt ökande resandet också omfattar resenärer som har svårigheter att klara tillvaron utan stöd och hjälp. Detta blir problematiskt när de ger sig ut i världen på egen hand och förväntar sig att de ska få samma hjälp på utlandsmyndigheten som de kan få i sin hemkommun.

Även om en större andel av resenärerna klarar sig på egen hand utan större problem så innebär det ökade antalet resenärer att de konsulära problemen också ökar liksom antalet resenärer som kräver stöd och service.

Möjligheten att lösa ett problem som uppstår under utlandsvistelse beror på flera saker, såsom

om man reser ensam eller tillsammans med andra,

om man köpt en paketresa eller reser i egen regi, om man har en reseförsäkring, om man har anhöriga eller vänner hemma som kan hjälpa till, om man har vana och förmåga att klara sig utomlands och finna lösningar på de problem som kan uppstå.

En stor andel av resenärerna är dåligt informerade om vilket försäkringsskydd de egentligen har eftersom villkoren i försäkringarna är mycket olika. De billigaste hemförsäkringarna ger inget eller dåligt skydd vid utlandsresa. Mest utsatt är den resenär som inte ansett sig ha råd med hemförsäkring, tar billigast möjliga resa utan reseförsäkring, reser ensam i egen regi, saknar vänner och anhöriga hemma som kan hjälpa till, är psykiskt skör och har svårt att klara de påfrestningar och svårigheter som kan uppstå under resan.

Ett viktigt sätt att förebygga problem vore att resenärer blir mera medvetna om innebörden av olika sätt att resa och vilka risker de innebär. Information till personal i kommunerna – socialsekreterare, kontaktpersoner, vårdpersonal – som kommer i kontakt med psykiskt funktionshindrade om de risker som utlandsresor kan medföra, skulle kanske förebygga en del av de svåra problem som kan drabba en ensam, oförsäkrad och psykiskt labil person utomlands.

18.3. Information till allmänheten om konsulärt bistånd

Det är viktigt att alla resenärer vet, både vilken hjälp de kan få på en svensk utlandsmyndighet och vad de inte kan förvänta sig. Det kan finnas skäl att effektivisera och bredda informationen till allmänheten och söka nya kanaler för att nå resenärer. På UD:s hemsida finns allmänna upplysningar om vad en svensk utlandsmyndighet kan bistå med om man råkar illa ut utomlands. UD har också en broschyr med upplysningar om konsulärt bistånd som sprids bland annat via reseföretag och resebyråer.

I många länder har man försökt att finna så effektiva kanaler som möjligt för att nå resenärer med information om konsulära frågor och ge råd inför utlandsresan. I Kanada, USA och Australien har tjänstemän från utrikesministerierna rest runt i de större städerna för att informera framtida resenärer om konsulära frågor. Att delta i resemässor, debattprogram i radio och TV,

skriva artiklar i tidningarnas resebilagor är andra sätt som används i många länder för att sprida kunskap i frågan.

18.4. Vad vet allmänheten om sin rätt till konsulärt bistånd?

Det är en allmän uppfattning på utlandsmyndigheterna att många resenärer är dåligt upplysta om vilka rättigheter de har och inte har till konsulärt bistånd. Kommittén uppdrog därför till opinionsinstitutet Temo (se bilaga 9) att undersöka allmänhetens kunskap om konsulärt bistånd. 1 000 personer ombads ange sin uppfattning om tre olika påståenden.

Svarsalternativen var: 1. Stämmer, 2. Stämmer inte, 3. Vet inte/har ingen uppfattning.

Följande påståenden gjordes:

1. En svensk medborgare som får problem utomlands har alltid rätt att låna pengar på en svensk ambassad till hemresa.

2. En svensk ambassad bekostar alltid hemtransport av en svensk som blir svårt sjuk utomlands och av kvarlevorna efter en svensk som har avlidit utomlands om de anhöriga begär det.

3. En svensk medborgare som åtalas för brott utomlands har alltid rätt att få ekonomiskt bistånd från sin ambassad till en advokat som kan föra hans talan.

I en jämförande sammanställning ser resultaten ut som följer:

Föreställningen om att man som svensk medborgare alltid kan ”resa hem på konsulatets bekostnad” lever uppenbarligen kvar i många människors medvetande, trots att möjligheten till ekonomiskt bistånd från svenska utlandsmyndigheter för hemresa, sedan länge är starkt begränsad. Att så många som hälften av de tillfrågade tror att en svensk som åtalas utomlands alltid har rätt till ekonomiskt bistånd till advokat är också anmärkningsvärt. Möjligen kan en förklaring vara att de tillfrågade erinrat sig några uppmärksammade rättsfall där Sverige engagerat sig för att svenskar dömda för brott utomlands ska få avtjäna straffet i Sverige. Därav har de kanske dragit slutsatsen att en svensk som åtalas för brott utomlands har ovillkorlig rätt till bistånd till advokat.

Att något färre tror att den som blir allvarligt sjuk eller avlider utomlands alltid har rätt till ekonomiskt bistånd till hemtransport, kan möjligen bero på att kostnader i sådana fall oftast täcks av försäkringen. De flesta resenärer har någon form av reseskydd i sin hemförsäkring.

Jag ska nu ställa några frågor om vad man kan få hjälp med på svenska

ambassader utomlands. Vi vill be dig ange om du tror att dessa

påståenden stämmer eller inte.

50 47

65

20

14

9

30 39

26

0%

20%

40%

60%

80% 100%

Ekonomiskt bistånd till

advokat

Hemtransport svårt

sjuk/avliden

Låna pengar till hemresa

Stämmer Vet ej/har ingen uppfattning Stämmer inte

18.5. Reseråd till allmänheten

När kriser, konflikter, krig eller naturkatastrofer inträffar i ett land kan det finnas skäl att inställa redan planerade resor dit. Många människor vill ha råd och vägledning om de ska inställa sin resa eller inte. Reseråd till allmänheten har periodvis varit en arbetsuppgift som tagit mycket tid på UD. En enda handläggare kunde få ta emot mellan sextio och sjuttio telefonsamtal per dag från personer som ville diskutera säkerheten vid ett visst resmål. Några ville ha UD:s direkta avrådan för att kunna hävda sin rätt att få pengarna tillbaka från reseföretagen. Andra ville rent allmänt ha råd inför sin resa. Samtalen tog fart när TV-programmet ”Packat och klart” rekommenderade resenärer att ringa till UD för att få råd om vilka länder som man bör undvika att resa till av säkerhetsskäl.

Numera kopplas de som vill ha reseråd till en telefonsvarare som meddelar vilka länder eller områden som UD för närvarande avråder från att resa till. Samma information finns också på UD:s hemsida. Därifrån kan man söka sig vidare till danska, brittiska eller amerikanska webbplatser som har detaljerade reseråd.

UD ger också, på sin hemsida, generella råd att undvika att resa till länder som befinner sig i krig eller en krigsliknande situation, som har infört undantagstillstånd eller drabbats av en naturkatastrof.

Telefonsvararen och informationen på hemsidan har i stort sett ersatt den stora mängden telefonsamtal från allmänheten till de konsulära handläggarna när det gäller reseråd. Fortfarande ringer företag med utsänd personal ibland. Reseföretagen brukar ringa för att få information om säkerheten på nya resmål. Specialtidningar om resor vill också ibland ha information om UD:s syn på säkerheten i olika länder.

Många länder använder Internet, telefonsvarare, skriftligt material etc. för att sprida reseråd. I Storbritannien sprids reseråd via e–mail till tusentals prenumeranter. Utrikesministeriet i

Australien sänder ut konsulära nyhetsbrev till researrangörer genom elektroniska nätverk en gång i kvartalet.

18.6. Konsulära biståndsfrågor och medier

Frågor som rör enskilda människors öden, utsatthet och behov av samhällets stöd har alltid stor genomslagskraft i medierna. Det gäller de konsulära biståndsfrågorna liksom många andra frågor såsom flyktingfrågor, socialtjänstfrågor, sjukvård etc. Mediernas perspektiv är nästan alltid den enskilda människans, medan representanter för myndigheter ofta får spela den skyldiges, kallsinniges eller likgiltiges roll. Ofta är tjänstemän på myndigheter förhindrade av sekretesskäl eller av hänsyn till de drabbade personerna att ge sin version av händelsen. Den information de kan ge inskränks då till att redovisa de lagar och regler som gäller och det väger lätt i mediesammanhang i förhållande till de mänskliga tragedier och dramatiska händelser som de drabbade människorna beskriver.

Sekretessregler

De sekretessregler som är tillämpliga finns bl.a. i 9 kap 11 § sekretesslagen (1980:100). Där finns bestämmelser om sekretess hos UD och inom utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd åt enskild. Sekretess gäller om ”det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs”. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärenden om ekonomiskt bistånd.

Bestämmelserna i 2 kap. 1 § om utrikessekretessen och i 7 kap. 14 § om sekretess till skydd för utlänningar kan även bli tillämpliga i ärenden om konsulärt bistånd. Med utlänningar avses både utländska medborgare och statslösa. Sekretess gäller för varje uppgift som rör utlänningar. För sekretessen krävs att det kan antas att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Risken för skada ska vara föranledd av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Ett exempel på när sekretess kan gälla är när röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingar eller hans eller hennes nära anhöriga i hemlandet.

För dem som har att hantera frågorna på myndigheterna innebär mediebevakningen en extra påfrestning i arbetet. Det är viktigt att

så långt som möjligt förhindra att uppmärksamhet från medier blir ett hinder för att finna lösningar på svåra problem och en orimlig börda för dem som arbetar praktiskt med frågorna. Samtidigt måste öppenhet mot medier och respekt för deras uppdrag att kritiskt granska myndighetsutövning, upprätthållas.

Medieutbudet växer ständigt och blir allt snabbare. För UD:s och utlandsmyndigheternas del innebär det stora krav både när det gäller informationsplikt och skyldighet att tillämpa sekretess. Det är viktigt att så snabbt som möjligt kunna ge korrekt information om ett händelseförlopp. Ofta är det många tjänstemän inblandade såväl på utlandsmyndigheterna som på UD. Information måste samordnas. Risken är annars att motsägelsefull information går ut från olika delar av utrikesförvaltningen, eller att politiskt ansvariga avkrävs uttalanden på grundval av den information de får av journalister, vilken kanske är ofullständig eller missvisande.

Ambitionen att vara så öppen som möjligt mot medier innebär dock inte att UD kan fungera som nyhetsbyrå, t.ex. genom att ge referat från rättegångar. För sådana ändamål måste medierna använda egna korrespondenter eller nyhetsbyråmaterial.

Det ökande resandet och det ofta intensiva massmediala intresset för biståndskonsulära frågor ställer stora krav på hanteringen av informationsfrågorna i utrikesförvaltningen. UD har därför i en intern promemoria utarbetat riktlinjer för hanteringen av konsulära informationsfrågor. Som första punkt fastslår man:

Grundläggande för presskontakter när det gäller rätts– och konsulärfall är att respekten för massmedias berättigade krav på information – det oavvisliga allmänintresset – ska kombineras med hänsyn till den enskilde och anhöriga.

Öppenhet mot medier ska råda. Men innan uppgifter lämnas ut måste varje enskilt fall prövas i enlighet med bestämmelserna i sekretesslagen. Det är sedan mediernas och ansvariga utgivares ansvar att själva bedöma vad som ur pressetisk synpunkt bör publiceras.

Vid dödsfall utomlands är regeln att inga namn lämnas ut förrän anhöriga är underrättade. Under inga omständigheter medverkar UD till att anhöriga får reda på ett dödsfall genom massmedia. Även efter det att anhöriga underrättats kan det ibland finnas skäl att inte medverka till att namnet på den avlidne blir offentligt. Han

eller hon kan ha avlidit under sådana omständigheter att de anhöriga skulle lida men eller skada om det blev allmänt känt.

När anhöriga underrättats lämnas i regel de avlidnas namn och ålder ut samt uppgifter om i vilken del av landet den avlidne varit bosatt. Det gäller även t.ex. skadade vid olyckor och brottsoffer. Men bedömningen om någon kan tänkas lida men eller skada om uppgiften lämnas ut, måste alltid göras.

När någon döms för brott utomlands ska alla uppgifter utom den dömdes identitet utlämnas. Man kan t.ex. bekräfta att ”en 55– årig man från södra Sverige dömts för narkotikabrott i Spanien” men inte ge så detaljerade uppgifter att hans identitet röjs.

Namn på svenskar som sitter fängslade utomlands är inte offentliga men uppgifter om fängslade svenskar lämnas ut utan att namn nämns. Undantag från denna regel kan vara om det är uppenbart orimligt att inte namnge en redan känd person eller om den gripne själv röjt sitt namn. Samtidigt måste en bedömning göras om själva publiciteten kan tänkas skada den gripnes sak.

18.7. Samarbetet mellan utlandsmyndigheterna och UD i mediefrågor

I enkäten till utlandsmyndigheterna ställdes frågan hur ofta kontakter med medier förekommer på myndigheten.

Svarsalternativen var: 1. mycket ofta, 2. ganska ofta, 3. ibland och 4. nästan aldrig.

Svaren fördelade sig på följande sätt: mycket ofta: 0, ganska ofta: 6, ibland: 27, nästan aldrig: 50. Bland de myndigheter som uppger att de nästan aldrig har kontakt med medier finns även konsulärt tungt belastade ambassader som Bangkok och London. Madrid väljer alternativet ”ibland” och förtydligar sitt svar till att gälla i första hand honorärkonsulaten. Tunis tillhör de myndigheter som anger att de ganska ofta har kontakt med media och preciserar det till att gälla framför allt dödsfall och bortförda barn. Den policy som de allra flesta utlandsmyndigheter har i mediefrågor är att i första hand hänvisa medierna till UD. Det gäller även de myndigheter som har särskilda personer med ansvar för pressfrågor.

På frågan om hur samarbetet med UD fungerar i massmediefrågor fördelar sig svaren på följande sätt: 13 utmärkt, 43 bra, 1 mindre bra, 0 dåligt. Bland de myndigheter som svarat ”utmärkt”

finns myndigheter med många konsulärfall som Madrid och Aten. Bangkok som valt svarsalternativet ”bra” skriver i en kommentar:

Ett antal gånger har det hänt att vi tyckt att UD/PIK kunde ha parerat journalister bättre. Det är ju inte nödvändigt att ringa oss mitt i natten om det inte är fråga om stora olyckor.

Flertalet utlandsmyndigheter som har erfarenhet av kontakter med medier synes överlag vara mycket nöjda med samarbetet med UD i dessa frågor. Hamburg skriver t.ex.:

Samarbetet när det gäller mediekontakter är utmärkt. Vi anser det viktigt att informera så snart pressen visat sitt intresse i ett ärende och håller nära kontakt i synnerhet vid större olyckor o. dyl. Vi delger UD/PIK därutöver i den utsträckning vi kan tänka oss att pressen är intresserad.

Ambassaden i New Delhi som är den enda utlandsmyndighet som angivit svarsalternativet ”Mindre bra” skriver i en kommentar:

”UD viker sig ofta lätt för mediatrycket”.

Några övriga kommentarer:

Gärna en instruktion om hur rapporter om konsulärfall ska tillställas UD/PIK. Viktigt att informationen snabbt flödar även till ambassaden så att vi är uppdaterade om vad som sagts hemma och vilka kontakter med media som UD/PIK har haft.

(Budapest)

Kontinuerlig pressdelgivning från svenska medier i pågående konsulära ärenden uppskattas.

( Colombo)

18.8. Överväganden

Allmänhetens kunskaper om vad man som resenär eller bosatt utomlands har rätt att kräva av en svensk utlandsmyndighet behöver förstärkas. UD bör pröva olika vägar för att effektivt nå ut till allmänheten inför utlandsresa och inför bosättning utomlands. Det kan t.ex. vara:

1. Komprimerad information på baksidan av biljetten, kanske med hänvisning till webbsida för ytterligare information.

2. Folder i stolsfickan på flygplan, bussar, tåg och vid biljettförsäljning.

3. Information via svenska radiostationer utomlands och via utlandsradion.

4. Information med posten till pensionärer utomlands, t.ex en broschyr som följer med pensionen, ”Vad händer om jag blir sjuk?” etc.

5. Information via föreningar för svenskar utomlands m.m.

Reseråd till allmänheten

UD:s nuvarande hantering av reseråd innebär att allmänheten får svar av en telefonsvarare som ger uppgifter om vilka länder som UD för närvarande avråder resenärer att besöka. Informationen finns också på UD:s hemsida. I övrigt ges även allmänna reseråd på UD:s hemsida samt hänvisning till andra länders hemsidor t.ex. brittiska utrikesministeriets för mera detaljerad information om förhållandena i olika länder. Kommittén finner inga skäl att föreslå någon förändring av UD:s hantering av reseråd till allmänheten.

Mediekontakter

Den nuvarande ordningen med UD som samordnare av information och ansvarigt för kontakter med medier synes i de allra flesta fall fungera mycket bra. Det är av stor betydelse att dessa frågor sköts på ett professionellt sätt, av tjänstemän med kunskaper i konsulära frågor med respekt både för mediernas rätt till information och den enskildes integritet.

Utredningen bör kunna ligga till grund för ett journalistseminarium då de olika dilemman och problem som kan uppstå i konsulärt biståndsarbete presenteras liksom de lagar och regler som styr verksamheten.

Kommitténs förslag:

1. Informationen till resenärer och svenskar bosatta utomlands bör utvecklas och effektiviseras. UD bör pröva nya vägar att nå ut med information i samarbete med t.ex. researrangörer, försäkringskassan, utlandsradion m.fl. Möjligheten att ytterligare använda Internet bör undersökas.

2. UD bör anordna återkommande journalistseminarier om biståndskonsulära frågor.

DEL D

Vad kan andra göra?

19. På vem vilar ansvaret att hjälpa svenskar med sociala och psykologiska problem utomlands?

19.1. Inledning

Många av de biståndskonsulära problem som svenska utlandsmyndigheter har att hantera, upplevs som mycket svåra att lösa utifrån de resurser och de möjligheter som står till buds på en utlandsmyndighet. Frågan är om det finns andra aktörer och ansvariga som är bättre skickade att ta hand om vissa typer av de problem som idag handläggs på utlandsmyndigheterna. Vilket ansvar har individen själv, hemkommunen i Sverige eller myndigheterna i vistelselandet?

19.2. Individens eget ansvar

Varje människa måste ges möjligheter att så långt som möjligt styra sitt eget liv. Rätten till integritet, frihet och värdighet tillkommer också dem som behöver samhällets stöd och hjälp.

Enligt socialtjänstlagen (1980:620) ska socialtjänstens verksamhet bygga på människors självbestämmande och integritet.

Psykiatrireformens syfte var att återge människor med psykiskt funktionshinder rätten till ett värdigt och självständigt liv. Rätten att fritt resa ut och in från sitt eget land är en grundläggande mänsklig rättighet. Utlandsturism är inte längre ett privilegium för några få utan en möjlighet för alla – också för personer med psykiska eller sociala problem – att få rekreation och nya upplevelser.

På senare år har turismen i viss mån ändrat karaktär från sällskapsresans omhändertagande till det självständiga resandet där resenären ibland bara köper en flygstol. Eftersom det senare alternativet ofta är billigare föredras det inte bara av dem som söker ett mera självständigt resande utan också av dem som har ont

om pengar. Resenärerna tenderar också att söka sig till alltmera fjärran länder.

En av massturismens avigsidor är att det i viss mån fått resenärerna att tappa respekten för vad det innebär att resa och leva som gäst i ett främmande land. Även om själva transporterna har blivit allt bekvämare är det fortfarande en fysisk och psykisk påfrestning att resa långt bort. Många psykiskt sköra personer är oförberedda på det och klarar inte omställningen. Resultatet kan bli förvirring och ångest, i värsta fall psykotiska tillstånd.

50–talets sällskapsresenärer blev omhändertagna av reseledare som slussade in dem i turistländerna. Den moderna resenären är ofta resvan och bättre på att klara sig själv om problem uppstår. Men det kraftigt ökande resandet i alla grupper i samhället har också inneburit flera hjälplösa och biståndsbehövande resenärer. Inte så få av dem som köper en flygstol till ett fjärran land är minst lika oförberedda och hjälplösa som 50–talets sällskapsresenärer men står ensamma och skyddslösa i en främmande omgivning.

Det är varje resenärs ansvar att välja den typ av resa som han eller hon kan klara av och själv teckna de försäkringar som krävs.

19.3. Kommunernas ansvar

Det konsulära biståndet är till för att lösa problem som uppstått under en resa utomlands. De konsulära handläggarna vid utlandsmyndigheterna kan genom sin kännedom om förhållandena i landet hjälpa till med myndighetskontakter för den som blivit bestulen, kontakter med sjukvård för den som blivit akut sjuk etc.

De problem som är svårast att hantera på utlandsmyndigheterna är dock inte sådana som uppstått under resan utan som resenärerna bär med sig hemifrån. Den som i sin vardag är beroende av socialt och psykologiskt stöd i sin hemkommun, blir knappast oberoende av detta stöd bara för att han eller hon befinner sig utomlands. Ibland kan förväntningarna på utlandsmyndigheterna vara att de ska träda i kommunernas ställe och bistå med socialbidrag till den som saknar pengar, hjälpa missbrukaren ur sitt missbruk och omhänderta den akut psykotiske.

När utlandsmyndigheterna eller UD vänder sig till kommunerna med förfrågan om bistånd för hemresa för en person som inte klarar sig själv utomlands, blir svaret ofta att kommunerna endast tar ansvar för de personer som vistas där. Enligt 2 kap. 2 §

socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas där får det stöd och den hjälp de behöver. Endast i yttersta undantagsfall bistår kommunerna sina kommuninnevånare när de är utomlands. Det kan t.ex. gälla i situationer när barn far illa eller när det gäller personer som är väl kända i socialförvaltningen och där man bedömer att det är mycket angeläget med snabb hemresa för att inte förvärra situationen.

19.4. De svenska socialsekreterarna i Köpenhamn

Principen är att varje kommun ansvarar för stöd och hjälp endast för dem som vistas där. Något övergripande nationellt ansvar för vård och stöd till svenskar som befinner sig utomlands finns inte utöver vad som kan ges på en svensk utlandsmyndighet. Socialstyrelsens uppgift när det gäller personer i behov av stöd och hjälp är tillsyn, uppföljning och utvärdering av kommunernas verksamhet, inte att vara huvudman för vårdverksamhet.

Ett undantag från denna princip var under en tid de svenska socialsekreterare i Köpenhamn, för vilka Socialstyrelsen var huvudman. De första två svenska socialarbetarna i Köpenhamn anställdes 1971. De var från början knutna till ambassaden men blev sedan en del av en nordisk socialarbetargrupp och fick Socialstyrelsen till huvudman. Bakgrunden var att ungdomar från hela Norden sökte sig till Köpenhamn där tillgången på droger var stor och synen på bruket av droger betydligt liberalare än i övriga nordiska länder.

Övriga nordiska länder har dragit in sina socialsekreterartjänster i Köpenhamn. De svenska finns emellertid kvar (maj 2001). Målgruppen är inte längre endast ungdomar utan personer i alla åldrar, ofta psykiskt funktionshindrade svenskar.

Eftersom socialtjänsten är en kommunal angelägenhet bedömde Socialstyrelsen huvudmannaskapet som i längden oförenligt med styrelsens uppdrag och Malmö kommun tog över ansvaret för verksamheten. Kommunen anser sig nu inte längre kunna driva den och kommer under hösten 2001 att besluta om nedläggning. Motiveringen är att de nödställda svenskar som verksamheten riktar sig till kommer från hela Sverige, inte endast Malmö.

19.5. Vistelselandets ansvar

Den som reser utomlands kan inte alltid räkna med att ta med sig den sociala tryggheten från sitt hemland. Genom avtal mellan EU– länderna och mellan de nordiska länderna har vistelselandet tagit på sig ett ansvar för att övriga länders medborgare ska få vård och hjälp på samma villkor som landets egna medborgare. Bilaterala avtal om social trygghet kan också ge möjligheter till viss sjukvård och socialt stöd i andra länder. Den som bosätter sig utomlands omfattas ofta av det sociala trygghetssystem som gäller där.

Tendensen är att turismen från Sverige till avlägsna, ofta fattiga länder i Asien och Afrika ökar. För dessa länder innebär turismen en viktig inkomstkälla men också en belastning. Massturism ställer krav på anpassning av infrastrukturen till turismens behov. Penningstarka turister drar till sig brottslighet och prostitution. Barnen tigger utanför hotellen i stället för att gå i skolan för att trygga sin framtida försörjning. Massturism i fattiga länder har ibland beskrivits som att ”fånga en tiger i svansen”. Risken att bli uppäten är uppenbar.

Men eftersom turismen är en så viktig inkomst är viljan att stå ut med dess avigsidor stor. Även turister som orsakar problem och uppträder störande, tolereras ofta långt utöver vad dessa personer är vana vid från sina hemländer. Resurser för vård och omhändertagande av vårdbehövande personer är dock mycket begränsade i många fattiga länder.

Det er mit klare intryk at udviklingen i vores konsuläre sager i Pattaya har grebet om sig til et niveau, hvor vi kan tale om eksport af sociale problemer fra vores velfaerdssamfund til et social resourcefattig Tailand.

(Ur brev från Stig Vagt-Andersen, nordisk honorärkonsul i Pattaya, Thailand)

För turistländerna kan det innebära ett dilemma att å ena sidan vilja visa tolerans även mot ”besvärliga” turister för att inte skrämma bort någon från att resa dit. Å andra sidan kan en dominans av alkoholiserade, socialt utslagna och psykiskt avvikande turister skrämma bort övrig turism vilket leder till ett slags förslumning av vissa turistorter.

19.6. Andra som bistår svenskar utomlands

Utlandsmyndigheterna och UD är skyldiga att bistå svenskar utomlands i enlighet med gällande lag. Men också andra aktörer ger stöd och hjälp till svenskar utomlands vilket beskrivs i de kapitel som följer. Arbetsgivare tar ofta stort ansvar för sina anställda utomlands. SKUT (Svenska kyrkan i utlandet) spelar en viktig roll för svenskar som söker stöd och hjälp där. Researrangörer och transportörer har ett betydande ansvar för sina resenärers säkerhet och trygghet.

19.7. Kommitténs bedömning

Resenärernas medvetenhet om vilka villkor som gäller om man blir sjuk eller nödställd när man lämnar sitt eget land måste bli större. Kunskapen om att den som befinner sig utomlands – tillfälligt eller stadigvarande – är underställd de lagar, regler och villkor som gäller där måste öka. Det är angeläget att resenärerna själva tar ett större ansvar för att förhindra att problem uppstår i samband med utlandsresa.

För att bättre kunna bistå svenskar med psykiska och sociala problem utomlands och förebygga svårlösta problem, krävs ett nära samarbete mellan utrikesförvaltningen, svenska kommuner och myndigheterna i vistelselandet. Samarbetet med SKUT (Svenska kyrkan i utlandet) och med researrangörer på orten är mycket viktigt i många svårlösta biståndskonsulära ärenden.

20. Vad kan Svenska kyrkan i utlandet (SKUT) göra för nödställda svenskar?

20.1. Inledning

Sedan flera hundra år tillbaka bedriver Svenska kyrkan verksamhet utomlands. Svenska utlandskyrkor finns där många svenskar bor, arbetar eller turistar och de spelar en viktig roll när det gäller stöd och hjälp till nödställda svenskar utomlands.

20.2. En öppen och tillgänglig utlandskyrka

Den största ökningen i SKUT:s kontakter med svenskar utomlands har skett under de senaste årtiondena. För många ungdomar på resa i världen är SKUT en plats där de kan få stöd och hjälp, skicka e-mail hem, tvätta kläder etc. Koncentrationen av svensk turism och bosättning till vissa orter har gjort att SKUT etablerat sig där och nått ett växande antal människor med sitt arbete. För dem som bosatt sig utomlands, är SKUT både en möjlighet att träffa andra svenskar, fira svenska högtider och att få hjälp med sociala och själsliga problem och bekymmer.

SKUT har idag drygt 40 egna verksamhetsplatser runt om i världen. Genom samarbete mellan de nordiska utlandskyrkorna har man kunnat utöka kontaktytorna med svenskar i världen. År 1996 hade SKUT 756 000 besök. Cirka 8 000 besök gjordes i hem, på sjukhus eller i fängelser. 7 700 besök gjordes ombord på fartyg.

Utlandsmyndigheterna är en viktig samarbetspartner till SKUT. Ofta har man ett direkt samarbete kring enskilda människors problem. UD ansvarar för det formella konsulära arbetet och kyrkan tar hand om den mänskliga kontakt som man inte hinner med på utlandsmyndigheterna. På SKUT märker man ett ökat tryck på orter där svenska staten lägger ned utlandsmyndigheter eller honorärkonsulat.

Någon egentlig instruktion finns inte för prästerna vid SKUT. Praxis ser olika ut i olika delar av världen. Principen är att kyrkan ska stå öppen för alla som behöver den och att den ska finnas där behoven finns. Samarbete med andra kyrkor förekommer, t.ex. den norska och anglikanska kyrkan.

SKUT har anpassat sin verksamhet efter det faktum att allt flera svenskar turistar, bor och arbetar utomlands och de behov och problem som följer av detta.

I utlandskyrkan kan man få något att äta, i nödfall övernatta och få stöd och tröst i besvärliga situationer. Personalen på SKUT besöker svenskar på sjukhus och i fängelser.

För svenskkolonin är SKUT viktig som kontaktyta med Sverige och med andra svenskar, för att fira jul, påsk och midsommar och bryta sin isolering. Utflyttade pensionärer kan bli mycket ensamma när maken eller makan dör.

20.3. Stöd och hjälp till svenskar vid fyra svenska utlandskyrkor

Kommittén har besökt svenska kyrkan i Fuengirola i Spanien, och i London. I Bangkok och Aten har kommittén träffar representanter för SKUT. Samtliga fyra utlandskyrkor har utöver gudstjänstverksamhet och funktionen av samlingsplats och kontaktpunkt för svenskar utomlands, en omfattande diakonal/social verksamhet. I

Fuengirola ägnar prästen en vanlig vardag tiden mellan kl. 10.00– 14.00 åt stöd till svenskar som behöver hjälp med olika typer av problem. Vanligast är alkoholproblem och relationssvårigheter.

Det kan också handla om sjukdom och ålderdom och om ensamhet. Genom samarbete med svenska frivilligorganisationer får kyrkan ibland kännedom om barn som far illa hos sina föräldrar som turistar i landet. Att återsända ett barn till Sverige mot föräldrarnas vilja är dock mycket komplicerat och måste gå via spansk polis och sociala myndigheter.

I London har man omfattande rådgivning till svenskar i krissituationer och på den nordiska kyrkan i Bangkok möter prästen många nordiska medborgare i mycket svåra situationer. Till SKUT i Aten kommer ibland svenska kvinnor gifta med grekiska män och vill ha kyrkans stöd för att kunna bryta upp från ett äktenskap där de utsätts för misshandel. Många av dessa kvinnor skulle helst vilja fly med barnen till Sverige vilket SKUT, i likhet

med ambassaden alltid avråder från eftersom det bryter mot Haag– konventionen och innebär att barnen måste återföras till mannen i Grekland. (Se kap.6)

SKUT besöker fångar utomlands

I SKUT:s arbete ingår att besöka svenskar som sitter i fängelse utomlands. I särklass mest omfattande är denna verksamhet i

Bangkok. År 1997 gjordes 300 fängelsebesök, vilket var drygt 75 % av alla fängelsebesök som gjordes av samtliga svenska utlandskyrkor. År 1998 hade antalet fängelsebesök ökat till 381. Målet är att de nordbor som sitter i fängelse i Bangkok ska få besök från kyrkan varje vecka.

Besök på fängelser görs även av de övriga kyrkorna. Prästen i

Fuengirola anser att han ibland skulle ha nytta av någon form av legitimation från ambassaden för att underlätta vid besök på fängelser och även vid sjukhusbesök och kontakter med myndigheter i Spanien.

SKUT:s möjligheter att ge ekonomiskt bistånd till nödställda svenskar

Olika utlandskyrkor har olika möjligheter att ge bistånd och man löser problemen på olika sätt. I London finns en stiftelse med en välgörenhetsfond som kan användas även för ”socialhjälp”. Kyrkan får använda omkring 2 000 pund/år till angelägna biståndsärenden där ambassaden är förhindrad att bistå. Pengarna får inte ges direkt till en person men kan t.ex. användas för inköp av en hemresebiljett för en nödställd. SKUT i Fuengirola har inga pengar att bekosta repatriering med utan hänvisar i sådana ärenden alltid till honorär- konsulatet eller ambassaden. Det händer dock att man ger ett mindre ekonomiskt bistånd till en nödställd för att bekosta övernattning på ett härbärge. Prästen i Fuengirola önskar att han ibland hade möjligheter att bistå med en hemresebiljett för dem som behöver det.

Svårigheten att bistå personer med psykiska problem

Både SKUT:s centrala ledning i Uppsala och de tre utlandskyrkor som kommittén besökt, framhåller svårigheten med att hjälpa personer med psykiska problem och har också sett en ökning av sådana problem. Det händer att man har människor boende i sina lokaler i avvaktan på att de kan sändas hem. I undantagsfall skickas de hem i kyrkans regi.

Svenska kyrkan i Fuengirola har kontakt med en grupp psykiskt funktionshindrade personer som har kyrkan som sin fasta punkt och som också har bott i kyrkans lokaler i perioder. SKUT i

London säger sig ha mycket små möjligheter att bistå denna kategori och framhåller att det är viktigt att de så snart som möjligt kan återvända till Sverige.

20.4. SKUT:s framtida verksamhet

År 1998 beslutade Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV) om en utredning av Svenska kyrkan i utlandet. I direktiven till utredningen framhåller man att SKUT:s verksamhet bland svenskar utomlands alltid har varit en viktig del av Svenska kyrkan som folkkyrka. Mot bakgrund av de förändringar som genomförts på senare år när det gäller kyrkans organisation ville man nu göra en samlad översyn av SKUT:s verksamhet. Syftet var att ”genom tydliga mål och en framåtsyftande vision lägga grunden för en fortsatt positiv utveckling för detta arbete”.

Utredningen fastslår att

  • den grundläggande uppgiften för en församling i Svenska kyrkan är att fira gudstjänst, bedriva undervisning samt att utöva diakoni och mission.

Denna uppgift, anser utredarna

måste vara densamma oavsett om församlingen återfinns innanför eller utanför Sveriges gränser.

Utredarna anser inte att det finns något skäl att för framtiden ha en lägre ambitionsnivå för kyrkans arbete bland svenskar i utlandet än vad man hittills har haft. De behov av utlandskyrkan som finns idag kommer till mycket stora delar att finnas kvar också i framtiden.

Mot den bakgrunden föreslår utredarna en i ekonomiskt avseende oförändrad nivå vad gäller Svenska kyrkans insatser utomlands. De förstärkningar som kan behövas t.ex. när det gäller arbete bland ungdomar och diakonala insatser, måste, anser utredarna, finansieras genom omprioriteringar, nya finansieringskällor eller ökade lokala insatser.

Det ekonomiska ansvaret för utlandskyrkan delas av hemmakyrkan och de lokala kyrkorna utomlands. Hemmakyrkans ansvar är i första hand kostnader för utsänd personal och för den verksamhet som framför allt vänder sig till svenskar som inte är fast bosatta på platsen. Svenskar som är bosatta utomlands och som inte betalar kyrkoavgift i Sverige skall därmed, anser utredarna, ta ett större ekonomiskt ansvar än idag för verksamheten i den församling där de är medlemmar. Formen för detta kan variera från plats till plats men principen bör vara densamma överallt.

Utredarna bedömer att drygt hälften av den samlade kontaktytan i utlandskyrkans verksamhet utgörs av människor som är bofasta utomlands. De har inte funnit belägg för uppfattningen att Svenska kyrkan genom kyrkoavgift som betalas i Sverige kraftigt subventionerar den verksamhet som kommer utlandssvenskarna till del. Grovt räknat gäller hälften av utlandskyrkornas verksamhet personer som inte betalar kyrkoskatt i Sverige. Samtidigt finansieras något mera än hälften av SKUT:s verksamhet utomlands av utlandskyrkornas egna medel eller specialdestinerade medel som samlas in på frivillig basis i Sverige.

Utredarna har funnit att behovet av sociala och diakonala insatser från utlandskyrkorna har vuxit mycket. Kraven på utlandskyrkorna har skärpts ytterligare genom besparingar i den svenska utrikesförvaltningen när det gäller konsulära resurser, anser utredarna. De har också funnit ett behov av insatser bland svenskar som är anställda utomlands av stora svenska företag .

Utredarna anser att överläggningar bör ske med UD och med berörda svenska företags centrala personalavdelningar för att diskutera

vilka ekonomiska insatser dessa parter kan göra för att bidra till att utlandskyrkan på ett bra sätt och på flera orter än idag kan möta de själavårdande och diakonala behov som finns. Behov som också kan beskrivas som till stora delar konsulära och personalsociala.

20.5. Kommitténs bedömning

Kommittén anser att SKUT fyller ett mycket viktigt behov för nödställda svenskar utomlands som komplement till utlandsmyndigheternas konsulära biståndsarbete. Utlandskyrkorna och utlandsmyndigheterna har idag ett nära samarbete på många platser i världen för att hjälpa människor i besvärliga situationer. När det gäller hjälp och stöd till bosatta svenskar, till brottsoffer som behöver prata, ungdomar som arbetar utomlands och behöver kontakt med landsmän, ”back-packers” som behöver praktisk hjälp och kontakt etc. tycks detta samarbete fungera mycket bra.

SKUT har också en mycket viktig roll när det gäller att besöka svenskar som sitter i fängelse utomlands och dem som är inlagda på sjukhus. Om det i något land bedöms som nödvändigt att ambassaden underlättar tillträde till fängelser och sjukhus för SKUT:s personal, bör ambassaden överväga i vilken form detta kan göras.

Det finns dock problem som både utlandsmyndigheterna och utlandskyrkorna finner svåra att hantera: resenärer med psykiska problem som behöver snabbt och professionellt omhändertagande och vård, nödställda bosatta svenskar och psykiskt och socialt utsatta resenärer som skulle behöva hemtransport innan deras problem förvärras. Varken SKUT eller utlandsmyndigheterna har någon möjlighet att bedriva psykiatrisk vård. Ingen av dem har någon enkel lösning på problemet med hemtransport av nödställda personer. Villkoren för sådant bistånd från utlandsmyndigheterna har blivit snävare. Liksom en del av utlandsmyndigheterna önskar utlandskyrkorna ibland, att de hade bättre möjligheter att hjälpa nödställda att komma hem.

Utlandskyrkorna är dock mindre regelstyrda än utlandsmyndigheterna och kan ibland ingripa i situationer där ambassaden eller konsulatet inte kan. Därmed kan de ofta komplettera det konsulära biståndet även om resursbrist sätter snäva gränser även för utlandskyrkornas bistånd.

Kommittén anser att samarbetet mellan SKUT och utlandsmyndigheterna kan utvecklas ytterligare men knappast formaliseras genom ett avtal. Samarbetet måste utformas efter varje enskild individs önskemål och behov.

En fortsatt öppen och tillgänglig utlandskyrka är en stor tillgång för det konsulära biståndsarbetet. Man kan dock inte utan vidare förutsätta att personer som söker konsulärt bistånd också vill ha kontakt med en kristen församling. Bland såväl resenärer som bosatta finns personer med annan trosuppfattning och sådana som av andra skäl inte söker kyrkans stöd.

21. Researrangörers och transportörers ansvar

Förslag:

Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och reseföretagen bör utvecklas ytterligare. Representanter för UD bör erbjuda sig att medverka vid utbildning av reseledare för att informera om vad utlandsmyndigheterna kan bistå svenskar utomlands med och hur man som reseledare kan samarbeta med ambassader och konsulat.

21.1. Inledning

Den allmänna tendensen är att all utlandsturism ökar och att det sker en förskjutning från de mera arrangerade paketresorna till mera självständigt resande på egen hand. Det innebär att resenärer blir alltmera hänvisade till att klara sig själva under resan. Men researrangörer och transportörer har ett ansvar för sina resenärer som är reglerat i lagar och avtal.

I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att undersöka vilket ansvar researrangörerna har för sina resenärer. Bestämmelser om researrangörernas ansvar för resenärerna finns i paketreselagen (1992:672) och i resegarantilagen (1972:204). Konsumentverket och Svenska Rese– och Turistindustrins Samarbetsorganisation har också träffat en överenskommelse om allmänna villkor för paketresor.

21.2. Researrangörernas ansvar enligt paketreselagen

Genom paketreselagen (1992:1672) har EU:s direktiv om paketresor införlivats i svensk rätt. EU:s direktiv om paketresor ingår såväl i EES–avtalet som i det särskilda luftfartsavtal som har slutits mellan Sverige, Norge och EU (Council Directive of 13 June 1990

on package travel, package holidays and package tours (90/314/EEC). Direktivet syftar till att samordna EU-ländernas lagstiftning om paketresor på en hög konsumentskyddsnivå.

Lagen är tvingande till resenärens förmån när denne förvärvar paketresan för huvudsakligen enskilt ändamål från en näringsidkare i dennes yrkesmässiga verksamhet. I övrigt är den dispositiv.

Lagen innehåller bl.a. regler med krav på information till resenären, såväl vid marknadsföring av paketresor som i samband med att avtal tecknas och inför avresa. Den innehåller också regler som begränsar researrangörernas rätt att ända priset för resan.

I lagen preciseras resenärens rättigheter vid ändringar i avtalsvillkoren och fel i de avtalade tjänsterna. Resenären har bl.a. rätt att utan kostnad avbeställa resan vid väsentliga ändringar i avtalsvillkoren och i vissa fall en rätt till omedelbar kostnadsfri hemtransport när arrangemangen väsentligt avviker från vad som utlovats.

Vilka resor omfattas av lagen?

Lagen gäller för paketresor som arrangörer, själva eller genom återförsäljare, säljer eller marknadsför (1 §). För att paketreselagen ska vara tillämplig krävs dessutom enligt 2 § att arrangemanget i fråga har utformats innan avtal träffats samt att det består av transport och inkvartering eller någon av dessa tjänster i kombination med någon annan turisttjänst. En ytterligare förutsättning är att arrangemanget varar mer än 24 timmar samt säljs eller marknadsförs till ett gemensamt pris.

Enligt 3 § avses med arrangör den som annat än tillfälligtvis organiserar paketresor. Något krav på att paketreseverksamheten ska bedrivas yrkesmässigt uppställs inte. I lagens förarbeten uttalas tvärtemot att det skulle vara materiellt olämpligt att utesluta paketresor som organiseras av icke professionella arrangörer, eftersom riskerna för resenärerna många gånger kan vara särskilt stora i dessa fall (prop. 1992/93:95 s. 25).

När det gäller frågan om hur ofta paketresor ska anordnas för att paketreselagen ska bli tillämplig, framgår av förarbetena att den som anordnar resor återkommande – även om detta sker endast en eller ett par gånger per år – och som dessutom marknadsför och säljer resorna, bör anses vara arrangör i lagens mening (prop.1992/93 s. 67).

Vilket ansvar har researrangören ?

Enligt 9 § ansvarar arrangören gentemot resenären för vad denne har rätt att fordra till följd av avtalet. Ansvaret gäller även för sådana prestationer som ska fullgöras av någon annan än arrangören. Av förarbetena framgår att fel inte bara föreligger när arrangören bryter mot en uttrycklig bestämmelse i reseavtalet. Arrangörens förpliktelser omfattar också ett ansvar för att tjänsterna innehåller den kvalitet som resenären har rätt att förvänta sig. Fel i de avtalade tjänsterna föreligger t.ex. om en chaufför som arrangören anlitat vållar en trafikolycka (prop. 1992/93 s 92).

Arrangören svarar också för att resenären ska få den information som är väsentlig för honom eller henne inför ett eventuellt inköp av en paketresa (5–7 §§). Kataloger och broschyrer som tillhandahålls resenärer ska innehålla tydlig och begriplig information om priset samt i förekommande fall om resmål, transporter, inkvartering, måltider, resplan, inresebestämmelser, betalningsvillkor och villkor om minsta antal resenärer för resan (5 §). Uppgifter i kataloger och broschyrer är i princip bindande, vilket betyder att de ingår i reseavtalet om de inte avtalas bort eller ändras. Ändringar får bara göras under vissa i lagen angivna omständigheter.

6 § innehåller regler om information som ska lämnas innan avtal träffas samt efter det att avtal träffats men före avresan. Resenären ska bl.a. informeras om sådana hälsobestämmelser som blir tillämpliga under resan, t.ex. en skyldighet att vaccinera sig mot vissa sjukdomar. Resenären ska också, i den mån det har betydelse för honom eller henne, få information angående vad som gäller beträffande pass och visum. Informationen ska lämnas ”på lämpligt sätt” och ”i god tid före resan”.

Resenären ska också få information om

1. transportarrangemang och försäkringsmöjligheter,

2. sådana uppgifter som gör det möjligt dels för resenären att

komma i kontakt med arrangören eller återförsäljaren under resan, dels för anhöriga att komma i kontakt med resenären om denne är underårig.

Om en katalog eller broschyr har brister i innehållet kan talan väckas mot arrangören i Marknadsdomstolen.

I 8 § finns bestämmelser om hur reseavtalet ska utformas och om hur resenären ska få del av dess innehåll. Resenären kan alltid

vända sig mot arrangören med sina anspråk på grund av avtalet och arrangörens ansvar gäller även för sådana prestationer som ska fullgöras av någon annan. Arrangören kan alltså inte i något sammanhang hänvisa till att någon annan ansvarar för fel eller brister i vad resenären har rätt att fordra till följd av avtalet.

Enligt 16 § har resenären i vissa fall rätt till skadestånd. Det gäller dock inte om arrangören visar att felet beror på ett hinder utanför arrangörens kontroll som denne inte skäligen kunde förväntas ha räknat med när avtalet ingicks och vars följder han eller hon inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Om felet beror på någon som arrangören har anlitat, är arrangören fri från skadeståndsansvar bara om också den som han eller hon har anlitat skulle vara fri från ansvar vid motsvarande bedömning, s.k. kontrollansvar.

Prövning i Allmänna Reklamationsnämnden

Allmänna Reklamationsnämnden har prövat ett flertal ärenden där resenärer begärt skadestånd från researrangören enligt 9 och 16 §§paketreselagen. Som exempel kan nämnas ett fall (1999–0989) där en researrangör ansetts skadeståndsskyldig gentemot en resenär som skadats av en nedfallande kokosnöt. Resenären deltog i en paketresa till Phuket i Thailand och skadades av en kokosnöt som föll ned och träffade henne i huvudet när hon satt vid hotellets pool. Nämnden ansåg att resenärerna haft rätt att förvänta sig att poolområdet var säkert på det sättet att risk för nedfallande kokosnötter inte förelåg. Det borde ha varit möjligt för hotellet att plocka ner de kokosnötter som växte i palmerna invid poolen och även att varna hotellgästerna för risken för nedfallande kokosnötter genom anslag eller på annat sätt. Eftersom researrangören som anlitat hotellet inte visat att sådana omständigheter förelåg som befriade bolaget från ansvar, utdömdes ideellt skadestånd för psykiskt lidande och sveda och värk.

I ett annat fall (1999–6357) hade en resenär fallit ned i ett halvmeterdjupt hål på gångvägen till hotellrummet. Som skydd för hålet låg en dörr. Nämnden fann att det inte framkommit något i ärendet som tydde på att hotellet inte hade kunna undvika det inträffade och utdömde skadestånd för ideell skada. Resenären fick dessutom tillbaka det totala priset för sin resa.

21.3. Resegarantilagen

Enligt 1 § resegarantilagen (1972:204) ska den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor enligt paketreselagen ställa säkerhet hos Kammarkollegiet innan resan marknadsförs.

Säkerheten ska motsvara arrangörens eller återförsäljarens åtagande mot resenärerna för dels paketresor, dels andra resor som sker tillsammans med en paketresa. Kammarkollegiet prövar om det föreligger skyldighet att ställa säkerhet. Säkerheten ska gälla det belopp som Kammarkollegiet med hänsyn till reseverksamhetens art och omfattning bestämmer. Beloppet ska uppgå till minst 200 000 kr för arrangörer. Samma belopp ska gälla för återförsäljare av paketresor som anordnas utomlands.

Det belopp som lämnats som säkerhet, får tas i anspråk för att betala tillbaka pengar som betalats för en resa som omfattas av garanti och som blir inställd, eller av någon annan anledning inte blir av. I fråga om resor som har påbörjats men inte slutförts, får säkerheten tas i anspråk för resenärers uppehälle under resan, deras återresa och skälig ersättning till resenärer för värdet av de förmåner de gått miste om genom att resan avkortats.

Resegarantinämnden prövar ärenden om ianspråktagande av säkerhet enligt lagen och Kammarkollegiet verkställer de utbetalningar som nämnden beslutat.

Den researrangör som organiserar en paketresa utan att ställa säkerhet enligt lagen innan resan marknadsförs kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

21.4. Avtal mellan Konsumentverket och Svenska Rese– och Turistindustrins Samarbetsorganisation

De Allmänna Resevillkor om sällskapsresor som förhandlats fram mellan Konsumentverket och researrangörsorganisationer gäller enligt sin rubrik för ”sällskapsresor” enbart, men enligt ett särskilt protokoll gäller de för ”sällskaps- och paketresor”.

Konsumentverket och Svenska Rese– och Turistindustrins Samarbetsorganisation har träffat en överenskommelse om allmänna villkor för paketresor, som gäller fr.o.m. den 2 februari 1993. Avtalet har väsentligen samma tillämpningsområde som paketreselagen. Avtalet innehåller bestämmelser om arrangörens ansvar gentemot resenären för vad denne har rätt att fordra av avtalet. Det innehåller också bestämmelser om betalningen av priset för resan,

resenärens rätt att avbeställa resan och att överlåta avtalet. Vidare finns bestämmelser om arrangörens ändringar före avresan och inställande av resan, arrangörens ändringar efter avresan, fel och brister samt om resenärens ansvar under resan m.m.

I avtalet finns i punkten 5.6, som tillkom efter överenskommelse mellan parterna den 30 augusti 1994, en bestämmelse om arrangörens och resenärens rätt att frånträda avtalet vid övergripande händelser m.m. Arrangören och resenären har var och en rätt att frånträda avtalet, om det efter det att avtalet blivit bindande för parterna, på eller i närheten av resmålet eller efter den planerade färdvägen inträffar katastrof, krigshandling, generalstrejk eller annan ingripande händelse som väsentligt påverkar resans genomförande eller förhållandena på resmålet vid den tidpunkt då resan ska genomföras. För att avgöra om händelsen är av sådan allvarlig karaktär som angivits ska sakkunniga svenska eller internationella myndigheter tillfrågas. Innan bestämmelsen ändrades i augusti 1994 avgavs det att UD skulle tillfrågas.

Vilka myndigheter är att betrakta som sakkunniga svenska myndigheter enligt avtalet?

I praktiken är det UD som står för sakkunskapen när det gäller uttalanden angående krigshandling och generalstrejk. Vid jordskalv torde det vara Seismologiska Institutet i Uppsala, vid kärnkraftsolyckor Statens Kärnkraftsinspektion eller Statens Strålskyddsinstitut i Stockholm och vid epidemier Smittskyddsinstitutet i Solna som får anses vara sakkunniga myndigheter i Sverige.

Bestämmelsen innebär att en resenär kan kräva att få pengarna tillbaka för en resa om UD eller någon annan sakkunnig myndighet avrått från resor till det aktuella resmålet. Innan UD går ut med en formell avrådan från resor till ett visst resmål sker alltid en noggrann beredning inom departementet i samråd med berörd utlandsmyndighet. Om UD avråder från resor informeras alltid researrangörsorganisationerna om detta skriftligen. Informationen läggs också in på UD:s hemsida. (Beträffande reseråd till allmänheten se kap 18.5)

21.5. Hur ser arrangörer av charterresor på sitt ansvar?

Stora krav på researrangörer

Kommittén har samtalat med representanter för olika researrangörsorganisationer samt med enskilda researrangörer.

En allmän synpunkt är att problemen med drogberoende personer, resenärer med psykiska problem och andra krävande resenärer har ökat. Kraven på researrangörerna kan ibland kan vara mycket stora när det gäller att hantera svåra sociala och psykologiska problem. Även om de utbildas i krishantering, så kan det vara mycket begärt att de ofta unga reseledarna ska hantera hot, provokationer, katastrofer etc.

I vissa länder t.ex. Grekland förutsätts anhöriga komma med mat till den som ligger på sjukhus. Om en passagerare som reser ensam blir inlagd, måste resebyråns representant ta på sig detta.

Kraven på reseledarna ställs både utifrån paketreselagen som ger ett mycket stort ansvar till researrangören, från kommersiella intressen och mediernas bevakning. Paketreselagen gäller alla transportmedel även tåg och buss och ger researrangören ansvar även för hela kedjan av underleverantörer. Researrangören är t.ex. skyldig att informera resenärer om att en flygplatsavgift kan förekomma.

Någon enhetlig utbildning för reseledare finns inte. Det är ett populärt yrke bland ungdomar och utbudet av olika utbildningar är stort. Den s.k. TRAC–utbildningen. (Turist academy) stöds av resebranschen och anses ha god kvalitet.

Mera självständigt resande

Utvecklingen mot allt flera resor som kräver alltmera ansvar av resenären själv kommer enligt researrangörernas bedömning sannolikt att fortsätta. Sällskapsresans tid är förbi men paketresor där flyg, transport och hotell ingår är fortfarande en stor del av resandet. Alla typer av resor ökar men tendensen är att allt flera vill åka allt längre bort och att temaresor efterfrågas allt mera. Drygt 2 miljoner paketresor med flyg säljs varje år.

Problem med oförsäkrade

De svåraste problemen är förutom alkohol– och drogproblem, de oförsäkrade. Det kan handla om en resenär som tar en sista– minuten–resa som är billig och inte har tänkt på försäkring. Det finns hemförsäkringar med dåligt eller inget reseskydd. Önskvärt vore att hemförsäkringarnas resevillkor vore mera lika, det skulle underlätta för konsumenterna, ansåg representanterna för reseföretagen. Den reseförsäkring som ingår i många betalkort räcker inte långt.

Samarbete med andra

Samarbetet med SKUT fungerar mycket bra och i allmänhet också samarbetet med utlandsmyndigheterna. Om en pilot vägrar att ta med en passagerare hem som misskött sig på utresan så inkvarteras denne i avvaktan på att någon möjlighet till hemtransport ska uppstå. Om man inte lyckas ordna en hemtransport ringer man ambassaden eller konsulatet.

När det gäller evakuering av passagerare har reseföretagen skyldighet att ta ansvar. Om det är nödvändigt skickar man ned plan för ändamålet och samarbetar mellan de olika reseföretagen.

Problematiska resmål

Några resmål är mera problematiska än andra. Många unga resenärer kan innebära en hög andel problem relaterade till alkohol. En stor andel äldre kan betyda många sjukdomsfall och dödsfall. Kriminaliteten är på vissa turistorter hög. När researrangörer söker nya resmål bedömer de bland annat säkerheten på orten. Bedömningen kan ibland vara svår att göra eftersom viss typ av brottslighet följer av turismen. Med den kommer stölder, rån och annan brottslighet.

Det finns en ständig beredskap vid reseföretagen för insatser vid större olyckor och handlingsplaner för hantering av medier, anhöriga, krishantering etc. Många resenärer vill ha UD:s avrådan för att få pengarna tillbaka för resor till platser där de inte känner sig säkra på grund av händelser som inträffat efter det att de beställde sina resor. Enligt arrangörerna är policyn mycket

generös. Ingen vill ha oroliga resenärer som egentligen hade velat stanna hemma.

21.6. Bussresearrangörernas syn på sitt ansvar

Bättre information

Bättre information från UD efterlystes av bussresearrangörerna. Ett sätt att nå bussresenärer är genom en artikel i den tidning som brukar finnas i stolsfickan på bussarna. Ett annat är att nå reseledarna med information och checklistor om när och hur man bör ta kontakt med UD eller en utlandsmyndighet.

Bussresearrangörerna (BRA), som är en intresseorganisation för branschen har ett 90–tal medlemmar av vilka ungefär hälften har egna bussar och hälften köper tjänster av bussföretag. Kravet för medlemskap är att de har resegaranti och att verksamheten faller under paketreselagen.

Vilka resenärer föredrar buss?

Den typiske bussturisten är ett medelålders par men även andra föredrar buss framför andra transportmedel. Många föreningar och organisationer ordnar bussresor, t.ex. DHR (De Handikappades Riksorganisation). Man är noga med att informera om att handikappade är välkomna, men att arrangören inte kan åta sig att bära till och från bussen. Resenären måste, om det behövs, ha med sig någon som kan hjälpa till.

Skälet till att många väljer att resa med buss och inte flyg är framför allt enkelheten. Man slipper krångel med bagage på flygplatser och man blir väl omhändertagen av reseledare. Ett lika viktigt skäl är gemenskapen. Man lär känna sina medresenärer på ett helt annat sätt än på charterresor med flyg.

Just enkelheten, omhändertagandet och gemenskapen gör att bussreseledarna ibland får ett allt för stort ansvar. Vuxna barn kan ibland överlåta åt reseledaren att ta hand om gamla föräldrar som inte klarar sig utan hjälp. Det har hänt att man fått med sig resenärer som inte haft minsta möjlighet att klara sig själva och inte har haft något utbyte av resan eftersom de inte har vetat var de befunnit sig. I ett fall fick reseledaren hjälpa en resenär med allt, till och med att duscha på morgonen. Då skickade reseföretaget

räkning till socialförvaltningen för reseledarens extra arbete och fick också ersättning för det

Reseförsäkringar vid bussresor

Blir någon sjuk under en bussresa utomlands ser reseledaren till att han eller hon kommer under vård. Därefter kontaktas SOS– International och reseledaren reser vidare med övriga resenärer. SOS tar över ansvaret.

Vad som händer om någon visar sig sakna försäkring avgörs från fall till fall. Om en resenär försvinner kontaktar researrangören polisen i det land man är. Då kan man få till svar att polisen inte kan göra något förrän efter 24 timmar. Reseledaren har oftast inte namn på anhöriga vilket kan vara ett problem om någon som reser ensam t.ex. dör under resan, eller försvinner. Dilemmat för reseledarna är att de måste ta ansvar för alla passagerare. En missad färja till följd av att någon blivit sjuk eller försvunnit, betyder en extra övernattning för alla passagerarna och stora kostnader.

De flesta problem kan reseledaren klara av. Den som har en försäkring i Europeiska kan få ”Aktiv skadehjälp” dvs. ett handlån av reseledaren direkt om han eller hon blir bestulen.

Även den som inte är försäkrad i Europeiska kan få ett handlån av reseledaren i vissa fall. Problem med besvärliga passagerare kan uppstå t.ex. när det gäller ungdomar på fjällresa. Är de över 18 år kan föraren sätta av dem om de vägrar att rätta sig efter förarens tillsägelser. Det har hänt.

Katastrofberedskap

Beredskap för vad man ska göra vid en allvarlig olycka kan vara svår att ha ansåg bussresearrangörerna, eftersom alla olyckor är olika. Några krav på sjukvårdskunskaper finns inte för reseledare. Krisbehandlingskurser har förekommit men är inget krav för reseledare. Skulle något inträffa ringer reseledaren hem och får instruktioner.

Information är viktig och för lite eller för mycket information kan skapa problem. Ett exempel som användes av en föreläsare i krisbehandling är en NATO–övning i Norge där sju norrmän omkommit. Information gick ut om att sju personer omkommit men man talade inte om att samtliga var norrmän. Strax började

anhöriga till deltagare från samtliga NATO–länder att ringa vilket skapade kaos.

21.7. Utlandsmyndigheternas samarbete med researrangörerna

I den enkät som kommittén skickat ut till ambassader och karriärkonsulat har 13 av utlandsmyndigheterna svarat att de har stor erfarenhet av samarbete med researrangörer på orten. De övriga har liten eller ingen erfarenhet av ett sådant samarbete. Flertalet utlandsmyndigheter uppger sig ha ett bra eller t.o.m. utmärkt samarbete med researrangörerna. Vissa myndigheter arrangerar möten med researrangörer och guider inför turistsäsongen.

Viss kritik framförs i enkätsvaren mot några lokala representanter för olika researrangörer. Kritiken går bl.a. ut på att man förlitar sig för mycket på att utlandsmyndigheten ska ställa upp, att man inte tagit något ansvar för olycksdrabbade resenärer eller resenärer som utsatts för stölder, att man inte informerar ambassaden om personal– och adressförändringar m.m.

21.8. Passagerare som äventyrar flygsäkerheten

Ingen förväntad stor ökning av problemen ombord.

Vid samtal med representanter för SAS framkom att man från SAS horisont inte förväntade sig någon egentlig ökning av problemen med passagerare som äventyrar säkerheten ombord. Av de 23 miljoner passagerare som SAS transporterar varje år är det ett mycket litet fåtal som ställer till svårigheter, uppskattningsvis ca 200 fall per år.

Företagets policy finns sammanfattad i en skrift med rubriken ”Policy and Guidelines for Handling of Unruly and Disruptive passengers”.

Som ”unruly” betraktas en passagerare som upprepade gånger vägrar att rätta sig efter flygpersonalens eller markpersonalens tillsägelser om hänsyn till säkerhet, uppträder så att han eller hon orsakar obehag för andra passagerare, uppträder på ett sätt som kan äventyra flygsäkerheten eller som begår eller förbereder en allvarlig överträdelse

Viktigast är att förebygga att problem uppstår eller trappas upp. Genom träning och utbildning av personalen i konflikthantering kan mycket göras.

Frustrerade rökare och psykiskt avvikande resenärer

Rökning, oftast i kombination med berusning, kan vara orsak till konflikter med passagerare. En viss ökning har skett av antalet besvärliga passagerare. När rökning förbjöds ombord gav det till en början upphov till många konflikter. En del rökare hade mycket svårt att acceptera och klara av förbudet. Dessa konflikter har nu avtagit. Däremot ser man numera flera psykiskt avvikande personer som ibland uppmärksammas redan vid incheckningen. Problemet är att toleransen för avvikande beteende växlar bland passagerarna, ibland beroende på olika kulturell bakgrund.

En passagerare som på grund av störande beteende under utresan förvägras transport hem får som regel inte ersättning för hotell utan får själv ansvara för detta. Undantag kan finnas.

Beredskap för katastrof

SAS har en detaljerad planering för vad som ska göras om en flygkatastrof inträffar, hur överlevande och anhöriga ska tas om hand och hur hemsidan ska användas till information. Rikspolisstyrelsen är kontaktpunkt ut mot internationella lokala polismyndigheter. SAS har kontrakt med SOS–International som med kort varsel kan ställa upp med läkare och annan personal och med FALK i Köpenhamn. Man har också en planering vad avser ”debriefing”. Räddningsteam kan skickas ut om något händer.

SAS samarbetar i STAR Alliance Group med flera flygbolag i olika regioner. I vissa länder kan det dock, av olika skäl vara svårt att få sjukvårdspersonal på plats vid en stor katastrof.

Särskild lagstiftning om brott mot flygsäkerheten i Storbritannien

Storbritannien har en särskild lagstiftning om brott mot flygsäkerheten (Air Navigation (No. 2) Order 1995). Enligt denna är visst beteende som kan äventyra säkerheten ombord på ett flygplan, s.k. ”air rage offences” straffbart. Det kan röra sig om

böter på upp till 5 000 pund eller fängelse i 2 år. Bestämmelserna gäller ombord på samtliga brittiska flygplan och på utlandsregistrerade plan som landar eller mellanlandar i Storbritannien.

Det viktigaste skälet till att man införde bestämmelserna om ”air rage offences” var att trygga säkerheten ombord på flygplanen. Problemet med berusade passagerare hade stor betydelse. Det är befälhavaren/piloten som ensam har rätt att besluta om åtgärder mot en passagerare. Varje flygplats har sin egen polisstyrka med särskilda befogenheter.

Viss avskräckande effekt

Med tanke på att brittiska flygbolag varje år transporterar ca 50 miljoner passagerare är det inte många incidenter som inträffat. Eftersom det tar mycket lång tid att processa ett ärende i domstol är det svårt att redan nu uppskatta hur många personer som dömts eller kommer att dömas för ”air rage offences” som begåtts sedan bestämmelserna infördes år 1995. Bestämmelserna anses i viss mån ha haft en avskräckande effekt på besvärliga passagerare.

Få resenärer orsakar allvarliga problem

Den civila luftfartsmyndigheten i Storbritannien har upprättat en rapport om de incidenter som inträffat under tiden april 1999– mars 2000 ombord på brittiska flygplan. Av rapporten framgår bl.a. följande: Under perioden avgick totalt 1,1 miljoner flighter med ca 98 miljoner passagerare. Under denna period rapporterades bara 74 allvarliga incidenter. Det betyder att bara 1 av 1,3 miljoner passagerare orsakade en allvarlig incident. Om man räknar med även mindre allvarliga incidenter skulle siffran stiga till 1 på 112 000 passagerare.

21.9. Hur många utlandsresor företas varje år?

Enligt uppgifter från Rese- och TuristDatabasen (TDB) som bygger på intervjuer med 1 000 personer i oktober år 2 000 var antalet fritidsresor utomlands med övernattning (vägt och projicerat) i 1 000-tal:

År Paketresa via researrangör

Separat bokning via resebyrå

Separat bokning direkt till flygbolag, rederi, hotell osv.

Ingen bokning i förväg

Totalt

1995

2 529

940

2 751

1 363 7 582

1996

2 719

809

2 735

1 534 7 798

1997

2 667

1 126

2 668

1 616 8 078

1998

3 246

962

2 527

2 185 8 920

1999

2 848

711

2 714

1 861 8 135

Det betyder att svenskarna under år 1999 gjorde över 8 miljoner fritidsresor utomlands med minst en övernattning. I siffrorna ingår även resor till de övriga nordiska länderna.

Tendensen är att resandet ökar även om det tillfälligt var en nedgång år 1999 jämfört med år 1998. Turister väljer alltmera fjärran resmål. Resor till Asien och Västindien blir allt vanligare. Oftast är det billigaste sättet att ta sig dit en charterresa. Alternativet att endast köpa en flygstol av en researrangör för att sedan klara sig själv på resmålet blir vanligare. Det kan vara svårt att avläsa i statistiken eftersom den bygger på intervjuer och intervjupersonerna kan ha svarat antingen att de rest med paketresa eftersom de bokat resan av en researrangör eller att de bokat separat via resebyrå. Researrangörerna erbjuder alltmera självständigt resande. Många paketresor innehåller numera endast resa och hotell eller endast resa.

Inte bara antalet långa resor till fjärran resmål ökar utan också de korta resorna som kanske bara sträcker sig över en helg till städer som London, Paris, Prag och New York blir allt vanligare.

De vanligaste resmålen var år 1999, förutom de nordiska länderna (i 1 000–tal):

Spanien–fastlandet (837), Grekland (659), Tyskland (528), Storbritannien (409), Frankrike (402), Italien (351), USA (267), Kanarieöarna (246), Malackahalvön: Malaysia, Singapore, Thailand (218), Österrike (170), Cypern (122), Portugal (103), Mallorca (95), Nordafrika (87), Västindiska öarna (84), Polen (82), Turkiet (78), Estland (78), Australien, Nya Zeeland och öarna (69), Ungern (58), Tjeckiska Republiken (50), Kanada (32), övriga Asien (28), Bulgarien (25), Sydamerika (24), Södra Afrika (24), Arabländerna+Iran (23), Israel (20) och Mexico (18) .

21.10. Hur reser andra européer?

Flertalet av de tillfrågade länderna inom EU bedömer att antalet resenärer kommer att öka under kommande år. Man ser en ökande trend mot äventyrsresor och resande bland äldre. Båda dessa faktorer kommer att leda till ett ökat behov av konsulär service. I och med att det är fler äldre som reser så ökar också dödsfallen utomlands. Däremot verkar inte paketresandet öka lika mycket. Ökningen av resandet kan bl.a. bero på att resorna har blivit billigare. Ökad information i media om nya resmål i reseprogram och resebilagor till tidningar kan också ha bidragit till det ökande resandet.

21.11. Överväganden

Paketreselagen är mycket långtgående när det gäller researrangörernas ansvar för resenärerna. Problemen gäller i första hand de resenärer som inte deltar i paketresor utan bara köper t.ex. en flygstol. Dem har researrangörerna inte något formellt ansvar för och de har oftast inte heller någon möjlighet att kontrollera var dessa resenärer tar vägen och vad som händer med dem. Andelen utlandsresor till de största resmålen som utgörs av paketresor bokade via researrangörer är mellan 25–35 % enligt uppgift från Rese– och TuristDataBasen.

Ett stort antal av de utlandsresor som företas är alltså sådana som är bokade separat via resebyrå, flygbolag, rederi, hotell osv. eller inte bokade i förväg. De faller därmed utanför researrangörernas ansvar enligt paketreselagen.

Antalet flygpassagerare som äventyrar flygsäkerheten är mycket litet i förhållande till det stora antalet resenärer. Allvarliga störningar kan dock få förödande konsekvenser och det är därför rimligt och begripligt att flygbolagen ser mycket allvarligt på sådana händelser. Den brittiska skärpningen i synen på störande beteende ombord är ett uttryck för att man inte tolererar att passagerare utsätter andra passagerare eller ombordanställd personal för risker eller obehag. I de allra flesta fall tycks personalen ombord kunna förebygga allvarliga incidenter.

Tendensen att resandet ökar kommer med största sannolikhet att bestå under de närmaste åren. Samtidigt som antalet resenärer som klarar sig på egen hand ökar, så ökar också antalet resenärer

som av olika anledningar inte gör det, personer med psykiska eller sociala problem, äldre resenärer m.fl.

De seriösa researrangörerna synes i allmänhet vara medvetna om det ansvar de har för passagerare som köper en paketresa. Många reseledare arbetar ambitiöst och professionellt med att hjälpa nödställda passagerare. Undantag finns dock. Det gäller unga och oerfarna reseledare som långt ifrån är kapabla att ta på sig det ansvar som paketreselagen ålägger dem.

21.12. Kommitténs förslag

1. Samarbetet mellan utrikesförvaltningen och researrangörerna bör utvecklas ytterligare. Alla reseledare ska veta i vilka situationer utlandsmyndigheten måste underrättas och vem de ska kontakta samt vilket ansvar de själva har. Utlandsmyndigheterna bör bjuda in reseledarna på orten för gemensamma träffar inför turistsäsongen för att underlätta samarbete.

2. Representanter för UD bör erbjuda sig att medverka vid utbildning av reseledare för att informera om vad svenska utlandsmyndigheter kan bistå svenskar utomlands med och hur man som reseledare kan samarbeta med ambassader och konsulat i olika situationer.

22. Vilket ansvar har arbetsgivare för utsänd personal?

22.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att undersöka vilket ansvar arbetsgivare har för utsänd personal. Ansvaret för de anställdas sociala trygghet under utlandstjänstgöring finns reglerat i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Den som är medborgare i ett EU/EES– land, statslös eller flykting och utsänd av sin arbetsgivare att arbeta i ett annat EU/EES–land har rätt till socialförsäkringsförmåner på samma villkor som om man arbetade i sitt eget land. Arbetsgivaren ska då ansöka hos svensk försäkringskassa om detta för den anställdes räkning.

22.2. Utlandsanställdas behov av stöd från utlandsmyndigheterna

Stora svenska företag med många svenskar anställda utomlands tar stort ansvar för de anställdas sociala trygghet. Det är inte ofta som ulandsmyndigheternas konsulära handläggare kontaktas angående anställda i dessa företag. Enligt personalansvariga på Ericsson förekommer kontakter med utlandsmyndigheternas konsulära handläggare i huvudsak endast när det gäller evakueringar såsom vid Kuwaitkrisen och vid gisslansituationer där anställda vid företaget är inblandade.

När det gäller mindre företag såsom t ex. åkerier, händer det att utlandsmyndigheterna och UD blir engagerade i sådant som trafikolyckor eller misstänkt smuggling av varor eller personer. Det har t.ex. inträffat att en svensk lastbilschaufför anställd av en svensk åkare, mot sin vetskap medfört illegala invandrare mellan länder.

22.3. Avtal om social trygghet och bestämmelser om läkekostnadsförsäkring vid utlandstjänstgöring

Mellan Svenska Arbetsgivarorganisationen (SAF) och Privattjänstemannakartellen (PTK) har träffats ett avtal som omfattar tjänstemän som på arbetsgivarens uppdrag tjänstgör utomlands. Det gäller dem som omedelbart före utlandstjänstgöringen omfattades av svensk arbetsskadeförsäkring, svensk arbetslöshetsförsäkring eller hade en annan utlandstjänst som omfattades av detta avtal.

Avtalet omfattar inte den som samtidigt är anställd hos en utländsk juridisk person om det finns ett anställningsavtal med denna som innefattar regler om sociala förmåner. Om utlandstjänstgöringen varar mera än sex år kan arbetsgivaren och tjänstemannen komma överens om undantag från avtalsförsäkring eller motsvarande som anges i avtalet. En sådan överenskommelse kan också träffas om tjänstemannen har en utländsk arbetsgivare med vilken han eller hon inte har träffat anställningsavtal med sociala förmåner. Undantag kan också göras om tjänstemannen före utsändningen inte var bosatt i Sverige. Under utlandstjänstgöringen omfattas tjänstemän av TGL (grupplivförsäkring) och andra försäkringar såsom TFA (trygghetsförsäkring) och de gemensamma försäkringsvillkoren som gäller för AMF–försäkringar. SAF och PTK har också avtalat om läkekostnadsförsäkring under utlandstjänstgöring.

Försäkringen omfattar även make/maka eller samboende liksom barn under 21 år. Detta förutsatt att den anställde och arbetsgivaren varit överens om att de skulle följa med under utlandstjänstgöringen. I stället för att teckna hel försäkring kan arbetsgivaren själv helt eller delvis svara för motsvarande ersättning. I sådana fall ska arbetsgivaren teckna försäkring om garanti för detta åtagande.

Om arbetsgivaren har försummat att teckna försäkring om läkekostnad ska ersättning ändå utgå på samma sätt som om det fanns en försäkring. Ersättning lämnas då genom Nämnden SAF/PTK för läkekostnadsförsäkring vid utlandstjänstgöring. Nämnden har sedan rätt att återkräva av arbetsgivaren det belopp som betalats ut.

Om en tjänsteman anställd av en svensk arbetsgivare utomlands insjuknar och inte omfattas av trygghetsförsäkringen (TFA) och inte får ersättning enligt ITP-planen ska arbetsgivaren ändå betala sjukpenning om inte annat avtalats. Det gäller om tjänstemannen

inte får sjukpenning eller motsvarande i tjänstgöringslandet. Om den ersättning han eller hon får där är mindre än svensk sjukpenning ska arbetsgivaren betala utfyllnad upp till svensk sjukpenningnivå om tjänstemannen skulle ha varit berättigad till sjukpenning i Sverige.

Om en tjänsteman under utlandstjänstgöring drabbas av sjukdom eller olycksfall lämnas ersättning i enlighet med ”Bestämmelser i försäkringsvillkor för läkekostnadsförsäkring vid utlandstjänstgöring”. Ersättning lämnas för vård och behandling som föreskrivits av läkare eller tandläkare såvida kostnaderna inte enligt lag eller konvention eller annan försäkring ersätts från annat håll. Ersättning ges för nödvändiga och skäliga kostnader och för läkemedel och hjälpmedel som läkare föreskrivit. Ersättning för tandvård ges om vårdbehovet uppstått genom olycksfall eller för tandsjukdom som kräver kirurgiskt ingrepp. Tandvårdsersättning kan också utgå för tillfällig behandling vid akuta besvär oavsett orsak.

Ersättning utgår också för skäliga och nödvändiga kostnader för resor i samband med sjukhusvård eller läkarvård om behörig läkare har föreskrivit det. För hemtransport utgår ersättning för merkostnader på grund av att läkare föreskrivit särskilt färdsätt. Även nödvändig hemtransport av den sjukes eller skadades familjemedlemmar ersätts, liksom återresa till stationeringsorten. För att ersättning ska utgå måste hemtransporten ske inom tre år från första läkarbesöket för den sjukdom eller det olycksfall som föranlett hemtransporten.

Om sjukdomen eller olycksfallsskadan inom ett år leder till dödsfall ersätts kostnader för den avlidnes och anhörigas hemtransport till Sverige. Även merkostnader för kost och logi i samband med resor och transporter vid sjukdom, olycksfall eller dödsfall ersätts. Om den anställde redan innan utlandstjänstgöringen haft sjukdomssymtom till följd av olycka eller sjukdom som kunnat fastställas objektivt, lämnas bara ersättning för kostnader till följd av akut försämring av sjukdomen. Ingen ersättning utgår om läkare avrått den anställde från utlandsuppdraget.

Sjukdom och skada som orsakas av krig eller politiska oroligheter som pågår i områden där den försäkrade vistas ersätts under förutsättningar att den försäkrade inte själv deltar i kriget eller oroligheterna. Nödvändiga och skäliga kostnader i samband med graviditet och förlossning täcks av försäkringen. För att få ersättning från försäkringen vid skada måste den försäkrade utan dröjs-

mål anlita läkare, stå under fortlöpande läkartillsyn och följa de föreskrifter som läkare och försäkringsgivare lämnar. Om försäkringsgivaren kräver det är den försäkrade skyldig att återvända till Sverige vid sjukdom eller olycksfall.

22.4. Förordning om utlandsstyrkan inom försvarsmakten

I förordningen (1999:569) om utlandsstyrkan inom försvarsmakten ingår bestämmelser om förmåner vid sjukdom eller skada vid utlandstjänstgöring. Den anställde har rätt till fri sjukvård och akut tandvård om han eller hon inte kan få motsvarande förmån på annat sätt. Vid skada som medför nedsatt arbetsförmåga under anställningstiden har den anställde rätt till bibehållna anställningsförmåner och har då inte rätt till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring.

Om skada som uppstått under utlandstjänstgöring medför nedsatt arbetsförmåga efter anställningstidens slut ska försvarsmakten som tillägg till sjukpenning eller ersättning från arbetsskadeförsäkringen, betala en andel av den grundlön som den försäkrade hade under den sista hela månaden i utlandsstyrkan.

Den som skadats under anställningen i utlandsstyrkan har under en tid av tre år efter det att anställningen upphört rätt till skälig ersättning för sjukvårdskostnader som uppstått till följd av skadan.

Skada eller dödsfall

Staten lämnar en riskgaranti som är ett dödsfalls– och invaliditetskapital för anställda i försvarsmaktens utlandsstyrka. Vid fullständig invaliditet betalas ersättning enligt riskgarantin ut med tjugotvå prisbasbelopp enligt lagen (1963:381) om allmän försäkring. Vid annan invaliditet betalas ett lägre belopp motsvarande graden av invaliditet. Vid dödsfall betalas ersättning enligt riskgarantin ut med två prisbasbelopp om den avlidne efterlämnar arvingar. Till varje efterlevande barn under 21 år utgår tre prisbasbelopp.

Under fem år efter det att anställningen i försvarsstyrkan har upphört åligger det försvarsmakten att utreda att en anställd inte har drabbats av skada som kan leda till bestående men.

Utredningen ska ha den form och omfattning som kan anses vara motiverat med tanke på förhållandena under utlandstjänstgöringen.

Den som skadas allvarligt med risk för funktionshinder under utlandstjänstgöring har rätt till stöd och bistånd från försvarsmakten för att kunna leva ett aktivt och självständigt liv.

23. Privata reseförsäkringar

Förslag:

En arbetsgrupp med representanter för UD, Konsumentverket, Finansinspektionen, försäkringsbranschen, researrangörerna, m.fl. tillsätts för att öka allmänhetens riskmedvetande och kunskap om behovet och möjligheten att försäkra sig vid utlandsvistelse.

23.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att se över vilka möjligheter som idag finns att försäkra sig mot olika händelser som kan inträffa under en utlandsresa och undersöka vilket ansvar man rimligen kan kräva att den enskilde resenären själv tar i detta hänseende och vilken betydelse detta kan ha för det ansvar staten bör ha.

23.2. Problem med oförsäkrade resenärer

Många utlandsmyndigheter ser stora problem med oförsäkrade resenärer som blir sjuka, råkar ut för eller orsakar olyckor m. m. Kostnaderna både för den enskilde och för staten kan bli mycket höga, i synnerhet om den drabbade befinner sig i ett land utanför EU med vilket Sverige saknar avtal om social trygghet. Det kan handla om sjukvårdskostnader och dyrbara sjuktransporter, skadestånd eller andra kostnader som en vanlig hemförsäkring normalt täcker. Om en person som avlider utomlands saknar försäkring måste anhöriga stå för kostnader för hemtransport. Om de inte kan det, begravs den avlidne i det land han eller hon befinner sig.

23.3. Hur många är oförsäkrade?

Enligt en undersökning från Statistiska Centralbyrån gjord år 1992–93 saknade drygt 4 % av befolkningen hemförsäkring. En halv procent visste inte om de hade en försäkring eller ej. I absoluta tal var det 280 000 personer i åldrarna 16–84 år som inte var försäkrade. Ensamstående saknade oftare försäkring än sammanboende. Åldern hade också betydelse. 22 % av de ensamstående ungdomarna saknade försäkring och 14 % av de ensamstående småbarnsföräldrarna. Bland de ensamstående saknade männen oftare försäkring än kvinnorna. Indelning efter etnisk bakgrund visade på stora skillnader. 3 % av de infödda svenskarna, 7 % av de naturaliserade svenskarna och 19 % av de utländska medborgarna saknade försäkring.

År 1999 var det något färre som saknade hemförsäkring: 3 % jämfört med 4 % i tidigare mätningar. I några grupper är dock andelen som har en hemförsäkring fortfarande betydligt lägre. I gruppen ensamboende ungdomar mellan 16–24 år saknade 19,6 % hemförsäkring och bland utländska medborgare var motsvarande siffra 14,4 %.

Sannolikt är skälen till det betydligt lägre antalet hemförsäkrade i dessa grupper än i befolkningen i övrigt, ofta både ekonomiska och informationsmässiga. Ungdomar som nyligen flyttat hemifrån har dåligt med pengar och tänker inte på att de inte längre är försäkrade genom föräldrarna. Invandrare är kanske inte vana från sina hemländer vid försäkringar och har dessutom oftare en sämre ekonomi än genomsnittet av befolkningen.

Den grupp resenärer som, enligt utlandsmyndigheternas erfarenheter, ofta orsakar besvärliga konsulära problem på utlandsmyndigheterna – resenärer med psykiska och sociala problem – saknar ofta försäkring. Också när det gäller denna grupp resenärer kan man anta att skälen till detta är både brist på pengar och brist på information.

De resenärer som uppbär socialbidrag bör dock kunna ha en hemförsäkring. I 4 kap. 3 § socialtjänstlagen (1980:620) delas försörjningsstödet in i två delar: en del för vilken regeringen varje år fastställer en miniminorm och en del där lagen preciserar vad som bör ingå, men någon norm inte fastslås eftersom kostnaderna varierar. Det gäller t.ex. arbetsresor, medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Hit hör också hemförsäkring. Det innebär att skälig kostnad för hemförsäkring ingår i försörjningsstödet.

Från den 1 januari 2002 gäller en ny socialtjänstlag (2001:453). Några ändringar när det gäller vad som ska ingå i försörjningsstödet har inte gjorts i den nya lagen.

23.4. Olika försäkringsvillkor för resenärer

En resenär kan vara försäkrad dels genom en särskild reseförsäkring, dels genom sin hemförsäkring eller en reseförsäkring som komplement till hemförsäkringen. Ett visst reseförsäkringsskydd ingår också i många bankanknutna betalkort.

Konsumenternas försäkringsbyrå har jämfört de olika reseförsäkringar som finns på marknaden. Skillnaderna är stora både vad gäller pris och villkor. Många resenärer är sannolikt okunniga om vilket försäkringsskydd de egentligen har. Det förekommer att resenärer som saknar hemförsäkring tecknar en reseförsäkring som bara är giltig som ett komplement till hemförsäkringen.

23.5. Särskilda reseförsäkringar

I de särskilda reseförsäkringarna ingår alltid vård i samband med olycka. I alla, utom en, även vård vid akut sjukdom. Akut tandvård ingår oftast men i några fall endast i samband med olycka och i andra endast upp till ett visst belopp. Hemtransport av skadad eller avliden ingår alltid. Anhörigs resa till en svårt sjuk eller avliden person ingår i alla reseförsäkringar utom en.

Olycksfallsförsäkring vid medicinsk invaliditet ingår i alla försäkringar men det maximala ersättningsbeloppet varierar kraftigt, från 200 000 till en miljon kronor vid 50 % invaliditet för personer under 65 år. Ersättning vid dödsfall utgår med varierande belopp i alla försäkringar utom två. Många försäkringar gäller inte vid bergsklättring, dykning eller alpinsport. I något fall kan man tilläggsförsäkra sig i dessa fall. Flera reseförsäkringar täcker inte personskada i samband med överfall. De flesta täcker merkostnader för hemresa i samband med allvarlig händelse hemma med anhörig eller bostad. Ansvarsskydd och rättsskyddskostnader ingår i alla försäkringar utom en. Det maximala ersättningsbeloppet varierar.

Försäkringsbolagen kräver i regel inte någon hälsodeklaration som villkor för försäkringen. Däremot kan det finnas allmänna begränsningar, såsom att man inte får ha sökt läkare för den åkomma

det gäller under det senaste halvåret, eller att försäkringen endast gäller skador som man inte hade kunnat förutse. Försäkringar gäller inte heller om man själv avsiktligt åsamkat sig skadan och inte vid alkohol- eller drogpåverkan.

23.6. Reseförsäkringar som ingår i hemförsäkringen

De flesta hemförsäkringar har ett reseskydd som är giltigt i 45 dagar. Ska man vara borta längre måste man tilläggsförsäkra sig. Vårdkostnader vid akut skada eller olycka, akut tandvård, hemtransport av skadad eller avliden, eller anhörigs resa till svårt sjuk eller avliden, ingår i alla hemförsäkringars reseskydd. För tandvård dock med ett begränsat belopp i några fall. Olycksfallsförsäkring vid medicinsk invaliditet och ersättning vid dödsfall kräver i de flesta fall tillägg till hemförsäkringen.

Hemförsäkringens reseskydd täcker dykning och alpinsport men ofta inte bergsklättring. Överfall med personskada ersätts med maximibelopp varierande mellan 375 000 och 500 000 kronor. Ansvarsskydd och rättsskyddskostnader ingår med varierande ersättningsbelopp .

Försäkringsbolag erbjuder ofta sina hemförsäkringskunder reseförsäkringar som kompletterar det skydd som finns i hemförsäkringen. Många av dem innehåller ett självriskskydd som kan ersätta självrisken vid skada eller olycksfall.

23.7. Reseförsäkring för studenter och au pair

För dem som studerar eller arbetar som au pair utomlands finns särskilda reseförsäkringar. De gäller från 5 månader till obegränsad tid. Några gäller endast för studenter andra för både studenter, au pair och praktikanter, någon endast för medlemmar i studentkår. Försäkringarna täcker kostnader vid akut sjukdom eller olycka (i ett fall med begränsat belopp i samband med AIDS) och akut tandvård ofta med begränsade belopp. Hemtransport av skadad eller avliden och anhörigs resa till svårt sjuk eller avliden täcks av försäkringarna, i ett fall dock med ett maximibelopp på 25 000 kronor. Olycksfallsförsäkring vid medicinsk invaliditet ingår med maximibelopp på mellan 100 000 dollar och 200 000 kronor. Ersättning vid dödsfall varierar mellan 7 500 dollar

till 20 000 kronor. Försäkringen gäller vid dykning och alpinsport men inte alltid vid bergsklättring.

Ersättning för personskada vid överfall kräver i något fall tilläggsförsäkring, men ingår i de flesta försäkringar med maximibelopp på mellan 100 000 dollar och 200 000 kronor.

Merkostnader för hemresa i samband med allvarlig händelse hemma med anhörig eller bostad, ersätts i de flesta fall. I några fall dock bara vad gäller anhörig. Ansvarsskydd och ersättning för rättskyddskostnader ingår i alla försäkringar utom i en där detta kräver tilläggsförsäkring.

23.8. Reseförsäkring via bankanknutna betalkort

Om man betalar sin resa med ett bankanknutet kort ingår ofta en viss reseförsäkring. Det gäller dock inte alltid. Vårdkostnadsersättning vid akut olycka eller sjukdom ingår endast i en banks betalkort. Olycksfallsersättning vid en lägsta invaliditetsgrad på mellan 20 % och 50 % ingår i alla utom en. Även dödsfallsersättning ingår i alla försäkringarna utom en. Villkoren varierar.

23.9. SOS–International och Euro–Alarm

För att snabbt kunna ge hjälp och service åt den som blir sjuk utomlands har försäkringsbolagen internationella samarbetsorgan som tar emot en anmälan och kontaktar det försäkringsbolag som den sjuke är försäkrad i. De största sådana sammanslutningar som finns på marknaden i Europa är SOS–International a/s (fortsättningsvis endast kallat SOS) och Euro–Alarm A/S i Köpenhamn men även andra mindre företag finns, såsom Nordic Assistance m.fl.

SOS och Euro–Alarm kan hjälpa nödställda 24 timmar om dygnet året om i hela världen. Genom SOS eller Euro–Alarm kan sjuktransporter hem, anhörigas resa till sjuk utomlands, hjälp med kontanter till offer för stöld, hemtransport av avliden etc. arrangeras. De har tillgång till läkare i många olika specialiteter och med kunskaper i många språk. De kan agera först när en försäkringstagare reser utanför sitt hemlands gränser och deras ansvar upphör först när de t.ex. lämnar en sjuk person till vård i hemlandet.

SOS har funnits i över 40 år och började som ett försäkringsbolag för bilister. De flesta stora försäkringsbolag i Sverige, Norge,

Danmark och Finland äger tillsammans SOS. Styrelsens ordförande är svensk och nästan hälften av aktierna ägs av svenska bolag.

Bland de anställda finns personer med olika yrkesmässig bakgrund, t.ex. reseledare eller lärare. Här finns också stor språkkunskap representerad. Det är alltid läkare som tar ställning till frågor om hemtransport. Den vårdande läkaren är suverän i sådana fall.

Eftersom arbetet är starkt säsongsbetonat med toppar under semestermånaderna varierar antalet personer som är i arbete. Istället för fasta kontor på olika platser i världen bygger SOS nätverk runt om som ständigt förändras beroende på strömmen av resenärer.

SOS säljer inte försäkringar utan ger service åt olika försäkringsbolag. Så fort ett ärende kommer in till SOS centralkontor förs det in i datasystemet. Här noterar man vilka speciella insatser som krävs, om särskild språkkunskaper behövs eller annat.

En patient som uppträder våldsamt kan medicineras för att möjliggöra hemtransporten. Däremot är det inte möjligt att transportera hem en patient som direkt motsätter sig det. Det finns ett mindre antal personer som är ständigt återkommande bland resenärer med psykiska problem. Andelen med en psykiatrisk diagnos har sedan flera år legat på 8–9 %. Men det finns också dolda psykiatriska fall, såsom missbrukare av olika droger eller alkohol som försöker kontrollera sin sjukdom med droger.

För att ersättning ska kunna utgå måste vårdbehovet vara oförutsett, dvs. resenären måste vara frisk när han eller hon reser ut. Förväntat vårdbehov ersätts inte. Det finns försäkringsbolag vars reseförsäkringar inte täcker psykisk sjukdom.

Det är ett problem för SOS att reseförsäkringarnas villkor kan variera så mycket mellan bolagen. Det kan t.ex. gälla anhörigas rätt att stanna hos en akut sjuk person.

När det gäller förlorade kontanter är huvudregeln att ersättningen betalas ut när resenären kommer hem. Men det förekommer också att ersättning betalas ut på plats så att resenären kan fortsätta sin resa. Bedömningarna är ganska generösa när det gäller vad som anses självförvållat.

Beredskap med psykolog som kan resa ut vid behov av krisbearbetning, finns alltid tillgänglig på SOS. En försäkringstagare

kan också få telefonstöd på sitt eget språk, t.ex. vid en trafikolycka om det inte är så allvarligt att resan omedelbart måste avbrytas. Krispsykologer kan sändas ut vid stora katastrofer och olyckor men också till stöd för en enda person t.ex. när bröllopsresan slutat i misshandel. Den som blir våldtagen kan oftast få stöd av en utsänd krispsykolog.

SOS ger även reseråd om vilka länder som man f.n. inte bör besöka av säkerhetsskäl.

Euro–Alarm är till för de resenärer som har en försäkring i försäkringsbolaget Europeiska i något av de nordiska länderna.

Arbetssättet är likartat med SOS. Euro–Alarm anger som mål för sin verksamhet bland annat:

Att göra allt som går för att se till att våra kunder ska ha tillgång till kvalificerad medicinsk vård praktiskt taget var de än befinner sig i världen 24 timmar om dygnet alla dagar på året.

Att samarbeta fullt ut med myndigheter, vårdgivare, andra serviceföretag, resebyråer, transportföretag och andra i syfte att uppnå våra grundläggande mål.

Att upprätta och bibehålla alla de resurser som behövs för att kunna hantera situationer, såsom allvarlig sjukdom eller skada, förlust av liv och akuta nödsituationer.

Att arbeta internationellt, upprätthålla en detaljerad databas med information om sjukhus, kliniker, ambulansservice och andra relevanta serviceanordningar i hela världen.

Att tillämpa sekretess och att behandla kunder i nöd med sympati och medkänsla.

23.10. Privata och allmänna försäkringar i andra länder

Graden av privat reseförsäkringsskydd varierar mellan länderna inom EU/EES–området. I Italien är reseförsäkringar inte lika vanliga som i Sverige. Priserna för hemförsäkringar är mycket höga. Bara ett fåtal italienare har sådana försäkringar. Många banker och försäkringsbolag erbjuder, ibland gratis och ibland till mycket förmånligt pris, speciella reseförsäkringar i Europe Assistance och liknande bolag i samband med öppnande av konto eller vid tecknande av bilförsäkring.

I Portugal har de som har kreditkort när de reser utomlands en försäkring som täcker läkar– och sjukhusvård i händelse av olycksfall. De flesta försäkringsbolagen i Portugal erbjuder samma service när försäkringstagaren reser med bil. De två försäkringsbolag i

Irland, VHI och BUPA, som säljer privata försäkringar och som har ca 1,6 miljoner försäkringstagare (över 40 % av befolkningen) erbjuder båda en särskilt ”world–wide emergency service” som ingår i de båda försäkringsbolagens vanligaste sjukförsäkringar. I de flesta fall uppmanar resebyråerna dem som köper paketresor att ta en reseförsäkring. Någon statistik över hur många som gör det finns inte.

De flesta norrmän och finländare har reseförsäkring. I

Storbritannien har ca 60 % av resenärerna reseförsäkring och i Österrike ca 50 %. De flesta är dessutom försäkrade via ett kreditkort. De standardförsäkringar som finns i Nederländerna är inte alltid tillämpliga utomlands. En tilläggsförsäkring behövs alltid för att täcka sjukdom, olycksfall, stöld eller förlust av bagage eller pengar och för bilar vid vistelse utomlands. De flesta resenärer tar en sådan försäkring.

I vissa länder gäller den allmänna sjukförsäkringen även vid vistelse utanför EU/EES–området. I Norge kan Folketrygden täcka utgifter för sjukhusvistelse vid akut sjukdom eller om man råkar ut för en olycka utomlands. Däremot täcks inte sjuktransport hem. Personer som omfattas av den allmänna socialförsäkringen i

Österrike får vid resor utanför EU ersättning med 80 % av de kostnader som skulle ha uppstått vid motsvarande läkar- eller sjukhusvård i Österrike. Medborgarna i Luxemburg täcks av sin vanliga sjukförsäkring när de reser utanför EU. Enligt socialförsäkringssystemet i Belgien kan man med en kompletterande privat försäkring få ersättning för hemtransport om man blir sjuk eller avlider utomlands.

23.11. Dansk ”Rejsesygesikring”

I Danmark finns en offentligt finansierad resesjukförsäkring som täcker kostnader som uppstår för den som insjuknar utomlands och för hemtransport av sjuka. Försäkringen innehåller begränsningar som har att göra med vart resan går, hur länge den ska vara och om den som reser är turist, anställd utomlands eller studerar.

Försäkringen gäller i Europa inklusive Estland, Lettland, Litauen, i Ryssland (fram till Uralbergen), Vitryssland, Ukraina, Moldavien. Grönland, Färöarna, på Kanarieöarna, Madeira och Azorerna. Den gäller också i afrikanska och asiatiska länder med kustlinje till Medelhavet. Den som vill ha fullt sjukförsäkringsskydd vid resor utanför dessa områden måste komplettera den offentliga försäkringen med en privat.

Försäkringen täcker kostnader i samband med sjukdom, skada eller dödsfall som inträffat under resans första månad om man reser som turist eller för att studera utomlands. Den täcker inte kostnader som uppstår under andra typer av resor, t.ex. tjänsteresor eller resor för att söka arbete i ett annat land.

I den offentliga resesjukförsäkringen ingår ersättning för kostnader som uppstår till följd av akut sjukdom eller skada som uppstår under resan. Den täcker också kostnader i samband med kronisk sjukdom eller sjukdom som resenären hade redan innan resan påbörjades. Men bara om det före avresan inte hade kunnat förutses att behov av behandling skulle uppstå under utlandsvistelsen.

Genom den offentliga försäkringen får man ersättning för allmän läkarvård och av läkare ordinerad medicin, kostnader för sjukhusvistelse som ordinerats av läkare och för behandling inklusive operationer. Även hemtransport ingår om den är ordinerad av läkare. Försäkringen täcker endast kostnader för vård i den offentliga sjukvården, inte den privata. Den som blir inlagd på ett privat sjukhus utomlands får betala mellanskillnaden mellan kostnaden i den privata vården och i den offentliga. Kostnader för tandläkarvård, fysioterapi, kiropraktik etc. ersätts inte. Förlossningsvård under graviditetens nionde månad ingår inte.

Försäkringen täcker kostnader så att barn under 16 år kan följa med sina föräldrar eller andra vuxna om dessa blir sjuka eller skadade utomlands. Om barn under 16 år blir sjuka utomlands täcker försäkringen kostnader för en vuxen som stannar hos barnet under sjukperioden och under läkarordinerad hemtransport. Resor inom EU/EES–området omfattas av avtal som ger den som är bosatt i något av länderna, sjukvård på samma villkor som varje lands egna medborgare. Detta avtal ger i flera avseenden ett mera långtgående skydd än den danska resesjukförsäkringen. Det gäller t.ex. oavsett resans syfte.

Den danska offentliga reseförsäkringen är omdiskuterad i Danmark. Ett argument mot försäkringen är att resande har

karaktären av lyxkonsumtion och att övriga medborgare därför rimligen inte bör tvingas bekosta de resandes skador. I vissa avseenden får danskar som skadas utomlands en bättre ersättning än om de skadas i Danmark, eftersom resenärerna får sina medicinkostnader betalda fullt ut vilket den som skadas i hemlandet inte får.

Ett argument för försäkringen är att den trots allt inte anses kosta danskarna så mycket: 120 miljoner danska kronor per år vilket innebär ca 25 danska kronor per dansk och år.

23.12. Överväganden

Kommittén har övervägt olika möjligheter att förbättra försäkringsskyddet för resenärer. En offentlig försäkring liknande den i Danmark har inte ansetts befogad. Däremot har en obligatorisk reseförsäkring, bekostad av resenärerna själva genom en avgift som ingår i biljettpriset, diskuterats. Därigenom skulle alla resenärer solidariskt dela på kostnaderna för sjukdom och olycksfall som drabbar några resenärer utomlands. Många utlandsmyndigheter har i sina enkätsvar förordat en obligatorisk försäkring.

Kommittén har dock inte ansett att ett obligatorium är rätt väg att gå. De huvudsakliga skälen är:

1. Det övervägande flertalet av resenärerna är försäkrade och försäkringsbenägenheten ökar. Att införa ett obligatorium skulle vara ”mera våld än nöden kräver”.

2. Alla resenärer skulle ändå inte omfattas. De som reser med bil skulle t.ex. falla utanför.

3. En obligatorisk försäkring skulle kräva uppbyggnaden av en dyrbar administration.

4. Andra vägar att minimera antalet oförsäkrade resenärer bör prövas i första hand.

Kommittén föreslår i stället ökade ansträngningar för att genom information förbättra försäkringsskyddet framför allt i de grupper som idag ofta reser oförsäkrade.

Att nå ungdomar och invandrare med information om betydelsen av försäkringar och konsekvensen av att resa ut i världen oförsäkrad, är fullt möjligt. Svårare är det att nå de psykiskt funktionshindrade och personer med sociala problem. Kanske måste

man här gå via kontaktpersoner, socialförvaltningar, föreningsverksamhet i kommuner etc.

23.13 Kommitténs förslag.

Kommittén föreslår att en arbetsgrupp tillsätts för att öka riskmedvetandet och kunskapen hos allmänheten om behovet och möjligheten av att försäkra sig vid utlandsvistelse.

Arbetsgruppen ska också söka vägar att informera alla resenärer om vilken hjälp man kan förvänta sig på en svensk utlandsmyndighet och vad man själv måste ta ansvar för genom egen försäkring.

Arbetsgruppen ska verka för att minimera antalet oförsäkrade resenärer och för en anpassning av utbudet av försäkringar till de behov som finns hos konsumenterna. Arbetsgruppen bör vidare överväga informationsplikt för reseföretag och flygbolag om de olika möjligheter som finns att försäkra sig och risken med att resa oförsäkrad.

I arbetsgruppen bör ingå representanter för UD, Konsumentverket, Konsumenternas försäkringsbyrå, Finansinspektionen, försäkringsbranschen och researrangörerna.

Arbetsgruppen bör arbeta i nära samverkan med Integrationsverket, Skolverket, studentkårerna vid universiteten, Ungdomsstyrelsen, RSMH (Riksförbundet för mental och social hälsa) m.fl.

DEL E

Kostnader m.m.

24. Kostnader och avgifter för det konsulära biståndet

24.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att beskriva vilka kostnader nuvarande lagstiftning medför. En jämförelse ska också göras med övriga nordiska länder och andra länder inom EU vad gäller kostnader för biståndet.

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för hur mycket pengar som utbetalats i konsulärt bistånd under de senaste åren och hur mycket som har betalats tillbaka till staten. I avsnittet behandlas också avgifterna för det konsulära biståndet.

Den jämförelse med andra länder som görs i avsnittet grundar sig dels på samtal som förts med företrädare för utrikesministerierna i Helsingfors, Köpenhamn, Oslo, London och Madrid, dels på svar som lämnats på en enkät som skickats till utrikesministerierna i de EU–länder som inte besökts.

24.2. Anslagna medel i budgetpropositionen

Under utgiftsområde 5. Utrikesförvaltning och internationell samverkan i budgetpropositionen finns anslaget 5:3 Ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Anslaget finansierar verksamheten på två områden. Det ena avser tillfälligt ekonomiskt bistånd och är helt efterfrågestyrt. Det omfattar bl.a. kostnader för hemresa för nödställda svenska medborgare, kostnader vid allvarliga sjukdoms– eller olycksfall och för bistånd till brottsoffer, nödvändiga kostnader för kost och logi samt kostnader för tillfredsställande rättsskydd åt frihetsberövade svenska medborgare utomlands (advokatarvoden och kostnader för tolkar m.m.). Efterskänkta skulder och krav till kronofogdemyndigheterna, som i de flesta fall behålls av dem, finansieras också inom ramen för tillfälligt ekonomiskt bistånd. Från anslaget betalas också

kostnader för expertgruppen för identifiering av katastrofoffer utomlands.

Det andra området avser periodiskt understöd i ömmande fall till svenska medborgare bosatta utomlands, huvudsakligen i Sydamerika (s.k. varaktigt bistånd). I anslaget finns också ett belopp på 50 000 kr för särskilda informationsinsatser riktade mot utlandsresenärer för att minska belastningen på utrikesförvaltningens resurser.

Anslaget för ekonomiskt bistånd har under de senaste åren legat kring 4,4 miljoner kronor per år.

24.3. Hur ser budgetutfallet ut?

Sammanställningen nedan visar budgetutfallet vad gäller ekonomiskt bistånd under budgetåren 1997–2000:

Anslag:

Debet

Kredit Utgående balans

1997 4 371 000

6 387 097

4 369 486 –2 017 611

1998 4 402 000

3 773 170

3 165 966

–607 203

1999 4 436 000

3 523 091

3 570 815

47 724

2000 4 487 000

4 040 244

3 583 570

–456 673

Kommentar:

Siffran 4 487 000 kr för budgetåret 2000 avser det tillgängliga beloppet på anslaget 5:3 för detta budgetår. Det belopp som anges under debet avser det totala beloppet som är bokfört för tillfälligt ekonomiskt bistånd sedan flera år tillbaka. Först när skulden avskrivs debiteras anslaget 5:3. Även kostnader för det varaktiga biståndet och krav som överlämnats till kronofogden belastar detta anslag. Beloppen under kredit utgörs av återbetalningar och de kan avse bistånd som lämnats flera år tillbaka i tiden.

24.4. Hur mycket pengar har lämnats i ekonomiskt bistånd under de senaste åren?

För att få en bild av hur mycket pengar som utbetalats i ekonomiskt bistånd under de senaste åren har kommittén granskat den statistik som förs på UD under åren 1998–2000.

A. Tillfälligt ekonomiskt bistånd för hemresa, sjukvård m.m. som

utbetalats efter bemyndigande av UD:

1998

1999

2000

Kr Antal Kr Antal Kr Antal

Debet

447 131 54 181 419 18 625 303 21

Kredit

6 135

3

1 206 1 7 426

2

Följande ambassader hade flest ärenden: År 1998: Rom (17), Kairo (16), Riyadh (5) och Bangkok (4) År 1999: Bangkok (5) År 2000: Bangkok (7) och Paris (2)

Kommentar:

Under år 1999 förekom bara enstaka ärenden vid 12 olika myndigheter utom vid ambassaden i Bangkok som hade flera ärenden. Det höga beloppet under år 2 000 förklaras delvis av att ett mycket högt belopp (350 000 kr) utbetalades i ett enda ärende avseende sjukvårdskostnader i Mexico. Ytterligare ett ärende innebar också höga kostnader (42 111 kr) för sjukvård i Israel.

B. Bistånd i brottmål (försvarare, tolk):

1998

1999

2000

Kr Antal Kr Antal Kr Antal

Debet 139 788 9 518 997 14 170 488 9 Kredit 111 261 2 0 0 0 0

Följande myndigheter hade flest ärenden: År 1998: ambassaderna i Bangkok (3) och Rabat (2) År 1999: ambassaderna i Bangkok och Damaskus, GK i Los Angeles och honorärkonsulatet i Nicosia som lyder under ambassaden i Tel Aviv (2 fall vardera)

År 2000: honorärkonsulatet i Nicosia (5) och ambassaden i Bangkok (2)

Kommentar:

De fall där bistånd lämnats för försvarare i brottmål är inte många till antalet men de kan i enskilda ärenden innebära mycket höga kostnader. Den höga kostnaden år 1999 förklaras bl.a. av de mycket höga kostnaderna för försvarare i två ärenden i Californien, USA (totalt 246 645 kr).

C. Ekonomiskt bistånd till frihetsberövade (kostförstärkning):

1998

1999

2000

Kr Antal Kr Antal Kr Antal

Debet 76 682 12 78 780 15 32 847 7 Kredit 600 1 0 0 0 0

Ambassaden i Bangkok hade flest ärenden (4 ) under vardera året.

D. Tillfälligt ekonomiskt bistånd som betalats ut av

utlandsmyndigheterna med stöd av det generella bemyndigandet

De belopp som utlandsmyndigheterna betalat ut med stöd av det generella bemyndigandet i 7 § UF 1990:2 (högst 5 000 kr per biståndssökande) finns inte redovisade i statistiken. Det generella bemyndigandet får åberopas om nödsituationen är fullt klarlagd och den sökande har återbetalat eventuellt tidigare beviljat ekonomiskt bistånd och inte missbrukat sådant bistånd. (Se kap. 11.3.3).

Av svaren på den enkät som skickats ut till samtliga ambassader och karriärkonsulat framgår att det generella bemyndigandet under perioden september 1999 – september 2000 använts 121 gånger vid utlandsmyndigheterna. Det belopp som utbetalades uppgick totalt till ca 265 000 kr.

De myndigheter som oftast använde sig av bemyndigandet var: Bangkok (19 gånger), London (15 gånger), Riga (9 gånger), Warszawa (7 gånger), Hamburg och Paris (6 gånger), Wien, Gdansk, honorärkonsulatet i Rio de Janeiro som lyder under ambassaden i Brasilia (5 gånger) och New York (4 gånger). Ytterligare 24 myndigheter har uppgivit att de använt sig av bemyndigandet mellan 1–3 gånger.

E. Varaktigt ekonomiskt bistånd

År Antal personer Utbetalt belopp

1998

59 1 219 872 kr

1999

56 1 099 872 kr

2000

54 1 106 400 kr

År 2000 utbetalades 92 200 kr/månad i varaktigt ekonomiskt bistånd.

F. Penningöverföring via UD:

Som konsulärt bistånd räknas också hjälp med att föra över pengar från Sverige. Sammanställningen visar vilka belopp som överförts under åren 1998–2000.

År

Turister Frihetsberövade

Kr

Antal

Kr

Antal

1998

605 449

89

218 735

29

1999

974 518

120

384 170

35

2000

728 255

84

105 557

18

Följande ambassader hade flest ärenden: År 1998: Bangkok (23 resp. 9), Aten (8 resp. 0), Madrid (7 resp.0 ) och Manila (6 resp. 1) År 1999: Bangkok (34 resp. 4), Madrid (12 resp. 2), Manila (6 resp. 1), Tallinn (6 resp. 2) och Aten (4 resp. 2) År 2000: Bangkok (24 resp. 4), Madrid (5 resp. 1), Aten (3 resp. 3) och Sarajevo (5 resp. 0), Lissabon (4 resp. 0) och London (5 resp. 0)

Kommentar:

Siffrorna visar att antalet ärenden ökade rejält under år 1999 för att sedan minska under år 2000. Det finns ingen självklar förklaring till denna utveckling. Det kan röra sig om en tillfällighet.

24.5. Har biståndet ökat eller minskat?

Under åren 1998 till 2000 har en stadig ökning skett av de belopp som utbetalats i ekonomiskt bistånd efter bemyndigande av UD.

Beloppen var: År 1998: 663 601 kr, år 1999: 779 196 kr och år 2000: 828 638 kr, vilket innebär en ökning med 8 % sedan år 1998.

Av detta bistånd utgjorde:

Bistånd till advokat/tolk: ca 21 % år 1998, 66 % år 1999 och 20 % år 2000. Ekonomiskt bistånd till frihetsberövade (kostförstärkning): ca 11 % år 1998, 10 % år 1999 och 3 % år 2000. Tillfälligt ekonomiskt bistånd för hemresa, sjukvård m.m.: ca 67 % år 1998, 23 % år 1999 och 75 % år 2000.

Det innebär att en minskning skett av biståndet i brottmål under år 2000 medan en ökning skett av det tillfälliga ekonomiska biståndet för hemresa, sjukvård m.m.

24.6. Kostnader för personal och administration

Kostnader för allmän rådgivning och hjälp till självhjälp finns av naturliga skäl inte med i statistiken. Kommittén har försökt att få fram en uppgift om hur stora kostnaderna är för personal och administration genom att undersöka hur många personer som helt eller delvis sysslar med konsulära biståndsfrågor.

På UD tjänstgör 10 personer på heltid med konsulära biståndsfrågor på enheten för konsulära och civilrättsliga frågor. Lönekostnaden för dem är totalt ca 350 000 kr/månad, eller 87 500 kr/vecka. Härtill kommer den konsulära jouren på UD som består av 4 personer som är anställda med timlön. Kostnaden för dem är ca 55 000 kr/månad, eller 6 500 kr/vecka.

Vid UD finns också ett kansli för de Stockholms baserade ambassadörerna (KSA). Kansliet leds av en kanslichef som samtidigt är ställföreträdare för de ambassadörer som är baserade i Stockholm. Kansliet ansvarar för alla förekommande konsulära ärenden, dvs. även t.ex. pass och andra ärenden som inte är biståndsärenden, i f.n. 24 länder i Centralafrika, Karibien och Oceanien. Kostnaden för KSA:s kansli var totalt 405 928 kr år 2000, eller ca 7 800 kr/vecka.

I svaren på den enkät som kommittén skickat till samtliga ambassader och karriärkonsulat framgår att man på utlandsmyndig-

heterna lägger ned totalt ca 700 timmar per vecka på frågor som avser konsulärt bistånd. Siffran avser det antal timmar/vecka som läggs ned på konsulära biståndsfrågor av samtlig personal på utlandsmyndigheten. De tjänstemän som handlägger dessa frågor är ofta en utsänd tjänsteman med ställning som andre eller tredje ambassadsekreterare eller assistent och/eller en lokalanställd tjänstemän som tjänstgör som vicekonsul, kanslist eller assistent. Timkostnaden för den utsända personalen är ca 170 kr i genomsnitt men då är inte utlandstilläggen medräknade. Lönekostnaderna för den lokalanställda personalen varierar mellan olika länder.

Till detta kommer också kostnader i form av kontorskostnadsbidrag till honorärkonsulaten. Sverige har f.n. 398 honorärkonsuler i 131 länder. Honorärkonsulerna har ofta personal anställd som handlägger de konsulära biståndsfrågorna. Det gäller bl.a. honorärkonsulaten i de länder där man har många konsulära biståndsärenden, t.ex. Grekland, Spanien och Thailand.

Den totala kostnaden för honorärkonsulaten var år 1998: 14 096 228 kr och år 1999: 13 940 895 kr. År 2000 var kostnaden 17 320 115 kr, eller ca 333 000 kr/vecka. Kostnaderna avser dels kontorskostnadsbidrag, dvs. ersättning för lokaler och lön till personal, dels ersättning för tjänsteutgifter, dvs. kostnader för telefon, porto m.m. Det går inte att beräkna hur stor del av dessa kostnader som avser konsulära biståndsfrågor eftersom honorärkonsulaten också har många andra uppgifter (se kap. 10.4).

Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte går att få fram någon exakt uppgift på hur stora kostnaderna för personal och administration är. Kostnaderna för KSA och honorärkonsulaten avser även andra uppgifter än biståndskonsulära ärenden. Lönekostnaderna för personalen vid utlandsmyndigheterna avseende de konsulära biståndsfrågorna går inte heller att få fram tillförlitliga uppgifter om eftersom det är både utsänd och lokalanställd personal som handlägger frågorna och lönerna för de lokalanställda tjänstemännen respektive utlandstilläggen för den utsända personalen varierar i olika delar av världen.

24.7. En jämförelse med andra länder

Det är svårt att få fram en rättvisande bild av hur mycket pengar andra länder använder för konsulärt bistånd eftersom sättet att redovisa kostnaderna på skiljer sig åt. Kommittén har frågat övriga länder inom EU och Norge vad kostnaderna är och bl.a. fått följande svar.

I den finska statsbudgeten var anslaget för konsulärt bistånd 230 000 FIM (ca 351 000 kr) år 2000. Beloppet inkluderar bistånd för understöd till finska medborgare bosatta i utlandet (88 000 FIM).

I Norge var anslaget år 2000 drygt 120 000 NOK (ca 140 000 kr).

Danmark lämnar som regel inte något ekonomiskt bistånd om det inte har ställts någon säkerhet för beloppet genom anhöriga eller på annat sätt. För evakuering till första säkra land i krigs– eller krissituationer etc. får dock utlandsmyndigheterna enligt finanslagen lämna bistånd med upp till 3 miljoner DKK. Den offentliga resesjukförsäkringen (se kap. 23.11) kostar danska staten 120 miljoner DKK (ca 146 miljoner kr) per år.

I Belgien är den årliga budgeten för konsulärt bistånd 5 miljoner BEF (ca 1,1 miljoner kr). Den konsulära enheten på det nederländska utrikesministeriet har en årlig budget på 2,3 miljoner NLG ( ca 9,4 miljoner kr) för konsulärt bistånd och resor för att besöka frihetsberövade landsmän m.m. I Tyskland har man en budget på ca 1,2 miljoner DM (ca 5,5 miljoner kr), varav ca 400 000 DM (ca 1,8 miljoner kr) utgörs av återbetalningar av tidigare lämnat bistånd och resten är nya medel som tilldelas årligen. I Irland var kostnaden för konsulärt bistånd 23 165 IEP (ca 267 045 kr) år 2000. I Österrike betalade man samma år ut totalt ca 2,8 miljoner ATS (ca 1,8 miljoner kr) i konsulärt bistånd.

De länder som lämnar socialt bistånd i form av periodiskt understöd m.m. till medborgare, som är bosatta i utlandet, har mycket högre kostnader än övriga länder inom EU. Det gäller t.ex.

Frankrike där budgeten uppgår till 110 000 miljoner FRF (ca 166 miljoner kr) inklusive det sociala biståndet till franska medborgare bosatta utomlands. I Spanien är kostnaden för det konsulära biståndet 850 miljoner PES (ca 46 miljoner kr) per år.

Till detta kommer kostnaderna för det omfattande sociala biståndsprogrammet för spanjorer som är bosatta utomlands, som administreras av ministeriet för sociala och arbetsmarknadsfrågor.

24.8. Avgifter för konsulärt bistånd

24.8.1. När tas avgift ut för biståndet?

Den som får tillfälligt ekonomiskt bistånd ska betala en avgift för biståndet. Avgiften betalas i samband med återbetalning av biståndet (2 § 1973 års lag). Avgiften är 10 procent av biståndsbeloppet, avrundat till närmaste tiotal kronor, dock lägst 200 kronor och högst 4 000 kronor. Beloppen har bestämts av regeringen i förordningen (1982:29) om avgifter för konsulärt bistånd.

Avgift ska också betalas för följande tjänster:

1. överföring till en utlandsmyndighet av pengar från enskilda

eller av banktillgodohavanden eller liknande medel,

2. inväxling av checkar eller sedlar,

3. utbetalning för försäkringsbolags räkning.

Avgift tas inte ut för varaktigt ekonomiskt bistånd eller vid rättsligt bistånd.

När en honorärkonsul betalar ut tillfälligt ekonomiskt bistånd, som beslutats av en överordnad utlandsmyndighet, får han eller hon behålla ett belopp som motsvarar avgiften. Det framgår av UD:s föreskrifter (UF 1990:11) om avgifter för konsulärt bistånd som lämnas av honorärkonsuler. I övrigt tillfaller avgiften staten och får inte disponeras av UD.

24.8.2. Hur mycket pengar betalas in i form av avgifter?

Bestämmelsen om avgift infördes år 1982. Skälet var att en avgift förväntades bidraga till att minska benägenheten att missbruka biståndet och bidra till en bättre ekonomisk planering före resan hos många resenärer. Det ansågs också rimligt att statens kostnader för verksamheten åtminstone till viss del skulle ersättas av biståndstagarna (prop.1981/82:35 s 6). Enligt en utredning som UD gjorde med hjälp av Riksrevisionsverket år 1981 för att kartlägga kostnaderna, kunde de administrativa kostnaderna för allmänt ekonomiskt bistånd då uppskattas till i genomsnitt 900 kr per ärende. Det har inte gått att få fram någon uppgift om hur höga de administrativa kostnaderna per ärende är idag. När avgiften infördes bestämdes den till 100 kr om biståndsbeloppet uppgick till högst 500 kr. Om biståndsbeloppet översteg 500 kr var avgiften

200 kr. Nivån på avgifterna för det konsulära biståndet ändrades senast 1990 (Förordning 1990:245).

Antalet ärenden där ekonomiskt bistånd betalas ut är begränsat. I de allra flesta fall kan utlandsmyndigheterna lösa de problem som resenärerna har genom rådgivning och hjälp till självhjälp. Antalet ärenden där avgift togs ut var under år 2000 ca 245, varav 102 avsåg penningöverföringar. Det går inte att få fram någon exakt siffra på antalet ärenden, eftersom bistånd som lämnats av utlandsmyndigheterna med stöd av det generella bemyndigandet inte finns med i statistiken. Uppgiften när det gäller dessa ärenden bygger på de uppgifter som utlandsmyndigheterna själva lämnat som svar på kommitténs enkät. Det belopp i form av avgifter för ekonomiskt bistånd som flöt in till statskassan under år 2000 var 304 989 kr.

24.8.3. Tar andra länder ut avgifter för ekonomiskt bistånd?

Praxis när det gäller avgift för ekonomiskt bistånd varierar inom EU. Några länder tar inte ut någon avgift för ekonomiskt bistånd (Belgien, Frankrike, Luxemburg, Storbritannien och Österrike) medan andra gör det. Danmark tar t.ex. ut en avgift på 450 DKK (ca 550 kr), dock inte i försäkringsärenden eller vid överföring av pengar från anhöriga, och Irland tar ut en avgift på 25 IRP (ca 290 kr) för tillfälligt ekonomiskt bistånd. Nederländerna tar ut en avgift på 50 NLG (ca 200 kr) för överföring av pengar. Finland tar ut 300 FIM (ca 450 kr) i avgift för ekonomiskt bistånd och vid hjälp med förmedling av pengar, dock inte vid bistånd på 150 FIM som kan lämnas för att avhjälpa omedelbar nöd. Norge tar ut en avgift på 10 procent dock minst 200 NOK (ca 220 kr) och maximalt 4 000 NOK (ca 4 440 kr) för överföring av pengar.

24.9. Kommitténs bedömning

Under år 2000 utbetalades totalt ca 2,2 miljoner kr från anslaget för ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet. Av detta avsåg hälften, dvs. ca 1,1 miljoner kr varaktigt ekonomiskt bistånd. Resten avsåg tillfälligt ekonomiskt bistånd efter bemyndigande av UD (625 303 kr), bistånd till försvarare m.m. i brottmål (170 488 kr) och kostförstärkning till frihetsberövade (32 847 kr). Ett belopp på ca 265 000 kr utbetalades i tillfälligt ekonomiskt bistånd med stöd av det generella bemyndigandet

under perioden september 1999–september 2000. Uppgiften om hur mycket pengar som utbetalats av utlandsmyndigheterna med stöd av det generella bemyndigandet bygger på de svar som lämnats på den enkät som kommittén skickat ut. Det exakta beloppet avseende år 2000 går inte att få fram med hjälp av befintlig statistik. Nettokostnaden är lägre eftersom biståndet är återbetalningspliktigt. Även om en viss del av de skulder som uppkommer efterges, jämkas eller preskriberas betalas en del av pengarna (ca 30 %) tillbaka till staten (se kap. 25).

Om man jämför med vad flera andra länder i Europa lägger ut på ekonomiskt bistånd är beloppet inte särskilt högt. Nederländerna har ett betydligt högre anslag vilket beror på att de ger ett omfattande bistånd till nederländska medborgare som sitter i fängelse utomlands. De mycket höga kostnaderna för länder som t.ex. Frankrike och Spanien förklaras av att de har omfattande sociala biståndsprogram för medborgare som är bosatta utomlands.

Kommittén anser att det belopp som utbetalats i konsulärt ekonomiskt bistånd under de senaste åren inte är orimligt högt. Med tanke på det stora antalet resenärer (år 1999 gjordes över 8 miljoner utlandsresor) är det ett förhållandevis litet antal personer som fått ekonomiskt bistånd. Detta beror bl.a. på att resenärerna i allt högre utsträckning klarar sig själva. En annan viktig anledning till det är att UD och utlandsmyndigheterna varit så återhållsamma med att lämna ekonomiskt bistånd och i stället lagt ner mycket arbete på rådgivning och hjälp till självhjälp. Kommittén anser att utlandsmyndigheterna även i fortsättningen bör vara restriktiva med att lämna ekonomiskt bistånd.

Kommittén har föreslagit vissa förändringar beträffande det varaktiga ekonomiska biståndet och bistånd till försvarare i brottmål, som på sikt kan ge upphov till vissa besparingar (se kap. 12.9 och 14.13). Kommittén anser inte att det finns någon möjlighet att föreslå några ytterligare skärpningar i lagstiftningen, som skulle innebära minskade möjligheter att lämna bistånd.

Ett sätt att få ned kostnaderna för verksamheten är att resenärerna i ökad utsträckning tar eget ansvar genom att försäkra sig. Kommittén har föreslagit vissa åtgärder för att öka allmänhetens riskmedvetande och kunskap om möjligheten att försäkra sig vid utlandsvistelse (se kap 23.13).

Utlandsmyndigheternas arbete med rådgivning och hjälp till självhjälp innebär att kostnaderna för personal och administration är relativt höga. En visst belopp flyter in till statskassan i form av

avgifter för biståndet. Detta motsvarar dock inte på långa vägar de administrativa kostnaderna för biståndet. Att höja avgiften skulle bara innebära ett marginellt tillskott av resurser för staten.

De svenska utlandsmyndigheterna kan, lika litet som andra länders utlandsmyndigheter, undandraga sig ansvaret att bistå de människor, som utan eget förvållande råkar i nöd utomlands. Genom det ökande resandet riskerar allt fler svenskar att råka ut för olyckor, naturkatastrofer m.m. utomlands. Utvecklingen mot ett allt större antal resenärer och därmed större krav på konsulärt bistånd kommer med all sannolikhet att fortsätta. Det betyder behov av beredskap för akuta konsulära insatser på samtliga utlandsmyndigheter eftersom tendensen är att resenärer i allt högre utsträckning söker sig även till nya resmål. Det betyder också behov av förstärkning av resurserna för konsulärt biståndsarbete på de tungt belastade myndigheterna. Det konsulära biståndet är en kärnverksamhet för utrikesförvaltningen och måste ges de resurser, den kompetens och det utrymme som arbetet kräver.

Det konsulära ekonomiska biståndet är efterfrågestyrt. Det går därför inte att göra några exakta beräkningar av kostnaderna under de kommande åren. Enligt kommitténs bedömning kommer dock inte de förslag som lämnats att innebära några nämnvärda ökade kostnader för staten. De kostnadsökningar som föreslås är marginella och bör klaras genom omfördelning av resurser och rationaliseringar inom utrikesförvaltningen. Några av förslagen kan på sikt komma att innebära vissa besparingar.

25. Återbetalning av konsulärt bistånd och återkrav av fordringar

Förslag:

UD ska inte längre kunna efterge eller jämka skyldigheten att betala tillbaka tillfälligt ekonomiskt bistånd. När det gäller återbetalning av bistånd till försvarare m.m. i brottmål och till brottsoffer föreslås inte någon ändring i sak. UD:s rutiner för överlämnade av ärenden till kronofogdemyndigheten för indrivning och återredovisning av ärendena ses över i samråd med Riksskatteverket och Kronofogdemyndigheten i Stockholm. Varaktigt ekonomiskt bistånd ska inte betalas tillbaka. När en utlandsmyndighet betalar kostnaden för lokal begravning av en svensk medborgare som avlidit utomlands ska kostnaden stanna på statsverket.

25.1. Inledning

I kommitténs uppdrag ingår att beskriva hur frågor om återkrav av konsulärt bistånd hanteras och vilken ekonomisk effekt detta får. I uppdraget ingår också att lämna förslag på hur återkrav av bistånd ska prövas och hur indrivning ska ske. En jämförelse ska också göras med övriga nordiska länder och andra länder inom EU.

I detta avsnitt redogörs för när biståndet ska betalas tillbaka, hur mycket pengar som staten härigenom får tillbaka samt hur återkrav av fordringarna sker idag. Vidare lämnas förslag till vissa förändringar vad gäller skyldigheten att återbetala ekonomiskt bistånd och av hanteringen av återkraven.

25.2. Återbetalning av det ekonomiska biståndet

25.2.1. När ska biståndet betalas tillbaka?

Den som har fått tillfälligt ekonomiskt bistånd är skyldig att betala tillbaka det. Om ett barn under 18 år har fått bistånd är också barnets vårdnadshavare skyldig att betala tillbaka biståndsbeloppet och betala avgiften (2 § 1973 års lag).

Krav på återbetalning gäller i princip även varaktigt ekonomiskt bistånd men det förekommer mycket sällan att sådant bistånd betalas tillbaka. Utlandsmyndigheten ska bevaka fordringen när den som har fått biståndet avlider. Med få undantag saknas medel i dödsboet. I enstaka fall har återbetalning skett i samband med att biståndstagarens ekonomiska situation förbättrats.

UD får jämka eller efterge betalningsskyldigheten om det finns särskilda skäl med hänsyn till biståndstagarens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. UD kan också medge att biståndet får betalas tillbaka enligt en avbetalningsplan som man kommer överens med biståndstagaren om.

När det gäller återbetalning av bistånd för rättsskydd, dvs. bistånd för försvarare eller tolk i brottmål, gäller följande:

Enligt 5 § 1973 års lag ska den som fått bistånd betala tillbaka beloppet om han eller hon dömts för brottet. Återbetalningsskyldigheten får jämkas eller efterges om det finns skäl till det med hänsyn till brottsligheten eller biståndstagarens personliga och ekonomiska förhållanden. Om den fängslade har frikänts ska biståndet betalas tillbaka bara om det finns särskilda skäl. I praktiken torde det aldrig ha förekommit att någon som har frikänts ålagts att betala tillbaka bistånd.

Jämkning eller eftergift sker enligt principerna i 31 kap. rättegångsbalken (RB). Om straffet är fängelse, och biståndstagaren ännu inte avtjänat det när frågan om återbetalning prövas, efterges som regel biståndet. Eftergift sker i detta fall i analogi med den praxis som gäller för återbetalning av rättsbistånd som lämnats personer som har dömts vid svenska domstolar. En fånges ekonomiska situation anses vara sådan att krav på återbetalning inte kan ställas på honom eller henne.

Om förfarandet har nedlagts utan att skuldfrågan har avgjorts genom dom, ska biståndet betalas tillbaka om det med hänsyn till omständigheterna är skäligt (5 § tredje stycket 1973 års lag). Ärendena bedöms från fall till fall. Om UD beslutar att biståndet

ska betalas tillbaka, bestäms beloppets storlek på samma sätt som vid fällande dom.

Enligt praxis ska biståndet som regel inte betalas tillbaka om förfarandet har nedlagts därför att det inte föreligger misstanke om brott. Om däremot biståndstagaren har frisläppts före rättegången och den nedlagts därför att han eller hon håller sig undan ska som regel återbetalning ske enligt samma principer som vid fällande dom.

I 6 § i 1973 års lag finns en bestämmelse om att, om bistånd lämnas för annat ändamål än bestridande av kostnader i rättegång eller förundersökning om brott, ska den som fått bistånd betala tillbaka det till staten om det är skäligt med hänsyn till omständligheterna.

Enligt 7 § 1973 års lag ska bestämmelserna i 31 kap. 1 § RB om att kostnaderna i vissa fall ska stanna på statsverket tillämpas även för bistånd som lämnats för försvarare i brottmål utomlands.

Det är UD som prövar frågor om återbetalningsskyldighet. UD:s beslut kan överklagas till Länsrätten i Stockholm. Så har också skett vid ett flertal tillfällen under de senaste åren.

I 2 § 1973 års lag finns också en bestämmelse om att i de fall en sjöman eller någon annan som är eller har varit anställd ombord på ett svenskt fartyg har fått tillfälligt ekonomiskt bistånd för att täcka kostnader som fartygets redare är ansvarig för enligt författning eller avtal, så är även redaren skyldig att betala tillbaka biståndsbeloppet och betala avgiften till staten. Det kan t.ex. gälla fall då en sjöman blir kvarlämnad i en hamn och måste resa till en annan ort för att kunna gå ombord på fartyget igen.

25.2.2. När kan UD jämka eller efterge skyldigheten att betala tillbaka tillfälligt ekonomiskt bistånd?

Av förarbetena till 1973 års lag framgår följande: Avgörande för om en ansökan om eftergift eller jämkning ska bifallas ska vara en helhetsbedömning av biståndstagarens ekonomiska och sociala situation. Då ska man inte bara ta hänsyn till förhållandena vid det tillfälle då biståndet gavs utan också förändringar som inträffar därefter. Det påpekas vidare att bistånd i en tillfällig nödsituation utomlands inte utgör socialhjälp i egentlig mening. Det saknas därför skäl att låta praxis på socialhjälpsområdet vara vägledande när det gäller frågan om skyldigheten att betala tillbaka biståndet. Någon särbestämmelse har inte ansetts påkallad för de fall då

psykiskt sjuka och missbrukare åläggs att betala tillbaka kostnader för hemtransport. Däremot kan deras tillstånd beaktas vid bedömningen av frågan om eventuell eftergift av återbetalningsskyldigheten (prop. 1972:132 s.156 och 207).

25.2.3. UD:s praxis när det gäller jämkning och eftergift av ekonomiskt bistånd

År 1997 eftergavs skyldigheten att betala tillbaka biståndet helt eller delvis i 35 fall. Av dessa avsåg 10 advokatkostnader, 4 kostnader för tolk respektive översättning i rättsärenden, 1 kostnader för nådeansökan m.m., 1 begravningskostnader, 1 sjukvårdskostnader m.m. för avliden. De övriga avsåg hemresa, provisoriskt pass, kost och logi m.m.

År 1998 eftergavs skyldigheten att betala tillbaka biståndet i 41 fall. Av dessa avsåg 13 advokatkostnader, 2 kostnader för översättning i rättsärenden och 11 kostnader för begravning eller hemtransport av avliden. De övriga avsåg hemresa, kost och logi m.m.

År 1999 eftergavs skyldigheten att betala tillbaka biståndet i 12 fall, varav 6 avsåg advokatkostnader, 2 översättning m.m. i rättsärenden och 4 hemresa/evakuering.

År 2000 eftergavs skyldigheten att betala tillbaka biståndet i 24 fall, varav 10 avsåg advokatkostnader, 1 sjukvårdskostnader och 1 begravningskostnader. De övriga avsåg hemresa/evakuering och logi m.m.

Följande belopp har eftergivits av UD under åren 1997–2000:

1997: 347 928 kr 1998: 597 736 kr 1999: 327 509 kr 2000: 353 442 kr

Den övervägande delen av de kostnader som eftergivits avser bistånd i brottmål. Av de belopp som eftergivits avsåg följande belopp kostnader för advokat, tolk, översättning, nådeansökan eller överförande av straffverkställighet i brottmål :

1997: 157 561 kr, dvs. 45 % 1998: 426 633 kr, dvs. 71 % 1999: 305 784 kr, dvs. 93 % 2000: 186 762 kr, dvs. 54 %

I några andra fall har det rört sig om höga kostnader för sjukvård och hemtransport av svårt sjuka personer som saknat reseförsäkring samt av bistånd som utgivits till personer som senare avlidit och inte efterlämnat några medel. När biståndstagaren saknar medel att betala tillbaka biståndet och uppbär socialbidrag för sin försörjning brukar UD först meddela uppskov med återbetalningen för att senare på nytt pröva betalningsförmågan. Att en person uppbär socialbidrag anses inte i sig utgöra skäl för att efterge biståndet.

25.2.4. Beslut av länsrätten

Länsrätten i Stockholm har i flera ärenden under de senaste åren prövat överklaganden i ärenden där UD beslutat om återbetalningsskyldighet av tillfälligt ekonomiskt bistånd. I flertalet fall har överklagandet avslagits. Om beslutet överklagats till kammarrätten har som regel prövningstillstånd inte lämnats.

Länsrätten har dock vid några tillfällen kommit till en annan bedömning än UD när det gäller frågan om en skuld ska efterges eller inte med hänsyn till biståndstagarens ekonomiska och sociala situation och bifallit överklagandet. Se t.ex. länsrättens dom 2000-06-16 mål nr 4080-00. Ärendet gällde om biståndstagaren skulle betala tillbaka ett bistånd på 84 268 kr inklusive avgift som hon fått för hemtransport av sitt svårt sjuka barn. Försäkringsbolaget lämnade inte någon ersättning. I detta ärende fann domstolen att särskilda skäl för eftergift av betalningsskyldigheten förelåg vid en samlad bedömning av omständigheterna när biståndet lämnades och biståndstagarens nuvarande ekonomiska förhållanden.

I ett annat ärende (länsrättens dom 2000-06-22 mål nr 9428-00) kom domstolen fram till en annat beslut. Skulden uppgick här till 11 184 kr och avsåg bistånd för hemresa. Det förhållandet att biståndstagaren uppbar socialbidrag ansågs inte utgöra något hinder för återbetalningsskyldighet. Familjens totala inkomster (bostadsbidrag, barnbidrag, föräldrapenning och socialbidrag) överskred något kronofogdemyndigheternas förbehållsbelopp vid löneutmätning.

I en annan dom av länsrätten (2000-12-11 mål nr 15019-00 ) gjorde rätten den bedömningen att skulden, som uppgick till 92 727 kronor, skulle jämkas med två tredjedelar. Länsrätten ansåg att det var ett starkt vägande intresse att biståndstagaren kunde se

ett slut på skuldsättningen inom räckhåll och fann därför att det fanns särskilda skäl att jämka skulden. Som utgångspunkt för länsrättens bedömning av vilken ekonomisk nivå biståndstagaren ansågs ha rätt till i dagsläget och de närmaste åren, hänvisades till den riksnorm som gäller för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (1980:620) då den kan anses som en miniminivå för ett uthärdligt liv. Biståndet avsåg kostnader för sjukvård utomlands som inte ersattes av försäkringsbolaget eftersom vistelsen utomlands översteg 45 dagar.

25.3. Hur handlägger UD ärenden om återkrav?

UD handlägger ärenden om återkrav i enlighet med förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och tillämpas på sådana fordringar som inte omfattas av lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. I förordningen finns bestämmelser om hur myndigheterna ska driva in fordringarna.

Den som ansöker om ekonomiskt bistånd måste fylla i en särskild blankett, där man förbinder sig att återbetala biståndsbeloppet och betala fastställd avgift inom en månad efter det att man fått en faktura på summan.

Ärenden om återkrav av ekonomiskt bistånd handläggs inom UD på två olika enheter, dels på administrationsenheten (redovisningssektionen), dels på enheten för internationell civilrätt och konsulära biståndsfrågor (i fortsättningen kallad den konsulära enheten). Redovisningssektionen skickar först en faktura på biståndsbeloppet och avgiften till biståndstagaren. Om betalning sker inom föreskriven tid är ärendet slutbehandlat. Vid utebliven betalning skickas en påminnelse med uppmaning att betala inom 10 dagar. Om betalning inte sker då heller lämnas ärendet över till den konsulära enheten.

Om det utskickade brevet kommit i retur från posten som obeställbart på grund av att personen har flyttat, kontrollerar handläggaren på UD med skattemyndigheten och polisens register om det finns någon ny adress att skicka en påminnelse till. Finns det ingen ny adress får ärendet vila ett par månader. Sedan undersöks på nytt om det finns någon ny adress.

Om personen bara har låtit bli att betala utan att uppge orsak upprättas ett beslut som undertecknas av chefen för den konsulära enheten och skickas rekommenderat med mottagningsbevis.

Beslutet kan antingen innebära att biståndstagaren ska betala inom 4 veckor, eller att skulden ska jämkas eller efterges. UD kan också ge anstånd med betalningen och komma överens med biståndstagaren om en avbetalningsplan. Om biståndstagaren begär att få anstånd med betalningen kan detta medges med högst ett år med stöd av förordningen om hanteringen av statliga fordringar. Innan anstånd beviljas undersöker handläggaren på UD de uppgifter personen lämnat om sina inkomster med skattemyndigheten respektive försäkringskassan.

När det gäller bistånd i brottmål skickar handläggaren på UD en blankett till biståndstagaren med begäran om inkomst- och förmögenhetsuppgifter. Efter beredning upprättas ett beslut som undertecknas av chefen för den konsulära enheten. Beslutet kan antingen gå ut på att biståndstagaren ska betala inom 4 veckor eller att skulden ska jämkas eller efterges. UD kan också ge anstånd med betalningen och komma överens med biståndstagaren om en avbetalningsplan.

Om biståndstagaren inte överklagar UD:s beslut och inte betalar, överlämnas ärendet till kronofogdemyndigheten om det finns ett kvitterat mottagningsbevis. Om brevet kommer i retur för att det inte hämtats ut inom föreskriven tid (en månad) kan UD begära handräckning av polisen för delgivning genom stämningsman.

Om biståndstagaren överklagar, tar UD ställning till om beslutet ska omprövas, t.ex. om det uppstått nya omständigheter. Om beslutet inte ändras av UD, överlämnas ärendet till länsrätten med ett yttrande från UD. Därefter kan det bli fråga om prövning i högre instans. När domen vunnit laga kraft överlämnas ärendet till Kronofogdemyndigheten i Stockholm.

En tjänsteman på den konsulära enheten sysslar på heltid med återkrav av bistånd. Antalet ärenden är i genomsnitt ca 200 per år. Under 1999 slutbetalade 26 personer sina lån och under 2000 var det 42 personer som gjorde det. En ungefärlig uppskattning är att UD får tillbaka ca 30 % av biståndet.

På UD förs en särskild förteckning över de personer som inte har betalat tillbaka tidigare beviljat ekonomiskt bistånd eller som missbrukat detta, den s.k. kravlistan. Förteckningen skickas ut till utlandsmyndigheterna med jämna mellanrum. Den som inte har återbetalat tidigare lämnat bistånd kan inte utan vidare få nytt bistånd.

25.4. När preskriberas fordran?

Enligt 3 § lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. som också gäller andra fordringar avseende allmänna medel preskriberas fordran efter fem år efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning. Om UD helt eller delvis medger anstånd med betalningen, preskriberas fordran tidigast två år efter utgången av det kalenderår då anståndet upphörde att gälla.

Av UD:s fordringar avseende ekonomiskt bistånd preskriberades följande belopp under åren 1997–2000:

1997: 81 192 kr 1998: 71 163 kr 1999: 73 643 kr 2000: 42 535 kr

Detta motsvarade år 1998 10 % av det belopp som utlandsmyndigheterna under det året utbetalade i tillfälligt ekonomiskt bistånd och rättsbistånd efter bemyndigande av UD. För år 1999 var motsvarande siffra 9 % och för år 2000 5 %.

25.5. Indrivning via kronofogdemyndigheten

25.5.1. Ärenden som överlämnats av UD

Om biståndstagaren inte återbetalar beloppet frivilligt överlämnar UD ärendet till Kronofogdemyndigheten i Stockholm. Först skickas dock ett brev till biståndstagaren som delges genom mottagningsbevis. Kronofogdemyndigheten i Stockholm registrerar ärendet, som sedan handläggs av respektive kronofogdemyndighet i det län där biståndstagaren bor.

Följande belopp har av UD överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning:

1997: 504 747 kr 1998: 180 903 kr 1999: 137 652 kr 2000: 106 219 kr

Kronofogdemyndigheten i Stockholm har inregistrerat 106 inkomna ärenden från UD under år 1997, 81 ärenden under år 1998,

20 ärenden under år 1999 och 27 ärenden under år 2000. Antalet ärenden har alltså minskat betydligt under de senaste åren. Det finns inte någon redovisning av hur mycket pengar kronofogdemyndigheten lyckas driva in. De pengarna återförs till statsbudgeten utan någon återredovisning till UD.

25.5.2. Förfarandet hos kronofogdemyndigheten

Förfarandet vid kronofogdemyndigheterna sker i enlighet med lagen (1993: 891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Indrivningen inleds i regel genom att myndigheten skriftligen anmanar gäldenären att betala. Kronofogdemyndigheten ska göra den utredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden som behövs för att man ska kunna bestämma vilken indrivningsåtgärd som är lämplig, en s.k. gäldenärsutredning.

I vissa fall kan kronofogdemyndigheten bevilja uppskov med betalningen och bestämma att skulden ska betalas genom avbetalning. Det kan t.ex. ske om det är påkallat med hänsyn till gäldenärens personliga förhållanden. Bara om det finns synnerliga skäl får uppskov som inte förenas med villkor om avbetalning beviljas för längre tid än ett år. Sedan passiviseras fordringen, dvs. den är vilande till dess att det uppkommer möjligheter att driva in den.

Kronofogdemyndigheten får avbryta indrivningen tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Fordringen preskriberas efter 5 år från det att den överlämnats till kronofogdemyndigheten.

I 7 kap. utsökningsbalken (UB) finns bestämmelser om utmätning i lön, pension, sjukpenning m.m. Utmätning av lön ska bara ske om det är försvarligt med hänsyn till det belopp som kan beräknas flyta in. I 5 § finns bestämmelser om den del av lönen, det s.k. förbehållsbeloppet, som inte får tas i anspråk vid utmätning.

25.6. Hur mycket utbetalat bistånd betalas inte tillbaka?

Bilden nedan visar vilka belopp UD under åren 1997–2000 inte kunnat få tillbaka på grund av att biståndet eftergivits, kravet överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning eller fordringen preskriberats. På grund av eftersläpningen i

hanteringen av återkraven hänför sig beloppen till bistånd som utbetalats flera år tillbaka i tiden.

25.7. En jämförelse med andra länder

Sammanfattning

Ekonomiskt bistånd är i EU/EES-länderna oftast förenat med krav på återbetalning. Om biståndstagaren inte betalar tillbaka utbetalat bistånd finns olika metoder för återkrav och sanktioner. I några länder (Irland, Nederländerna och Norge) dras passet in till dess skulden är betald. I Storbritannien utfärdas inget nytt pass förrän skulden har reglerats. Många länder tillämpar ett system där biståndstagaren undertecknar en förbindelse att betala tillbaka biståndet inom en viss tid. Om så inte sker, överlämnas ärendet till någon annan instans (polismyndighet, domstol, skattemyndighet, finansdepartementet etc.). Endast i ett fåtal länder är det utrikesministeriet som hanterar frågor om återkrav för biståndstagare som inte betalat inom föreskriven tid. Underlåtenhet att betala tillbaka utbetalat bistånd utgör i de tillfrågade länderna – liksom i Sverige i allmänhet hinder för att få ytterligare bistånd.

0 kr

200 000 kr 400 000 kr 600 000 kr 800 000 kr 1 000 000 kr

1997 1998 1999 2000

Budgetåret

Ef tergif ter

Kronofogden

Preskriberade

Totalt

Hur hanterar andra länder återkrav av ekonomiskt bistånd?

Belgien: Biståndet ska betalas tillbaka omedelbart efter det att biståndstagaren kommit hem till Belgien. Om det inte sker överlämnas ärendet till finansdepartementet för indrivning.

Finland: Den som söker ekonomiskt bistånd får underteckna en förbindelse att betala tillbaka biståndet. Om betalningen uteblir blir det fråga om indrivning. Skulden kan efterges om den som fått biståndet är medellös eller om det finns andra särskilda skäl. År 1999 ingicks 38 återbetalningsförbindelser. I bara 20 % av fallen betalades biståndet tillbaka .

Frankrike: Om förskottsinbetalning inte sker och biståndstagaren inte självmant återbetalar lånet vid anmaning sker indrivning genom sedvanliga betalningsförelägganden. Ca 50 % av biståndet betalas tillbaka. Det sociala biståndet till franska medborgare som är bosatta utomlands behöver inte betalas tillbaka.

Irland: Utrikesministeriet skriver till biståndstagaren och uppmanar honom eller henne att återbetala omedelbart eller genom avbetalning. I avvaktan på att skulden betalas tillbaka dras passet in. Utlandsmyndigheten tar det ordinarie passet i beslag inför biståndstagarens hemresa och utfärdar i stället ett provisoriskt pass avsett enbart för hemresan. Det ordinarie passet överlämnas till utrikesministeriet, där man behåller det till dess att skulden betalats. De personer som inte betalat tillbaka tidigare lämnat bistånd antecknas på en lista där det också anges att något nytt pass inte får utfärdas förrän skulden är betald.

Italien: Biståndstagaren måste underteckna en förbindelse att betala tillbaka biståndet. En kopia sänds till utrikesministeriet och en kopia till behörig polismyndighet. Om biståndstagaren inte återbetalar lånet inom överenskommen tid vänder sig utrikesministeriet till polismyndigheten som i sin tur kallar biståndstagaren och uppmanar honom eller henne att betala.

Luxemburg: Innan en utlandsmyndighet lämnar ekonomiskt bistånd måste den begära tillstånd av utrikesministeriet. Sökanden måste lämna uppgifter om anhöriga, arbetsgivare eller andra som kan garantera återbetalning av biståndet. Sökanden måste fylla i en blankett om skulden som sänds till utrikesministeriet för att det ska kunna kräva tillbaka pengarna.

Nederländerna: Utrikesministeriets redovisningsavdelning hanterar ärenden om återkrav av ekonomiskt bistånd. Om det är nödvändigt, kan återbetalning ske genom avbetalning. För att försäkra sig om att biståndet används för hemresa och sedan

betalas tillbaka tar utlandsmyndigheten hand om det ordinarie passet och ersätter det med ett provisoriskt pass för hemresan. Passet lämnas inte tillbaka förrän personen har återvänt till Nederländerna och har betalat tillbaka skulden. Enligt den nederländska passlagen är det egentligen inte tillåtet att lägga beslag på passet. Därför kan inga åtgärder vidtas mot de personer som motsätter sig detta.

I Norge sköts hanteringen av återkrav av skattemyndigheterna (skattefogden), som driver in skulden om man inte kommer överens med biståndstagaren om återbetalning. När ekonomiskt bistånd betalats ut rapporterar utrikesdepartementet till skattemyndigheten, som sköter införsel i lön, pension eller ersättning från försäkringskassan om inte biståndet betalas tillbaka direkt efter hemkomsten. Skattemyndigheten rapporterar tillbaka till utrikesdepartementet hur återbetalningen fortlöper. Fungerar inte återbetalningen kan resenären nekas bistånd nästa gång han eller hon söker det. Dessutom kan passet dras in. Utrikesdepartementet kan i samråd med skattemyndigheten besluta om avskrivning av skulden.

Portugal: Biståndstagaren måste underteckna en förbindelse att betala tillbaka biståndet. Om återbetalning ej sker kan ärendet överlämnas till domstol. Om en person helt saknar förmåga att betala kan kostnaden stanna på staten. Om biståndstagaren inte betalar tillbaka biståndet och vägrar att inställa sig inför rätta, fråntas han eller hon sin rätt att få ett pass .

Spanien: Om biståndet inte betalats tillbaka inom tre månader överlämnas ärendet till skattemyndigheten för indrivning alternativt avskrivning av skulden.

Storbritannien: Ungefär 50 % av det ekonomiska bistånd som betalats ut betalas tillbaka. Utrikesministeriet skickar högst två kravbrev, sedan skriver man av skulden. Om biståndet inte betalas tillbaka kan det vara hinder för att få ett nytt ordinarie pass. Däremot kan biståndstagaren få ett provisoriskt pass som gäller 3 månader. Det gamla passet tas inte i beslag. Det finns inte någon bestämmelse i lag om detta.

Tyskland: Utrikesministeriet eller utlandsmyndigheten skickar en faktura till biståndstagaren. Förbundsnämnden för Förvaltningar (Bundesverwaltungsamt) öppnar ett konto för biståndstagaren, till vilket beloppet ska betalas in. Samtidigt informeras biståndstagaren om att han eller hon kan inkomma med eventuella kommentarer inom 4 veckor. Om biståndstagaren inte betalar in beloppet och inte heller har överenskommit med nämnden om en

återbetalningsplan kan den vidta tvångsåtgärder för att driva in skulden.

Österrike: Varje gång ekonomiskt bistånd lämnas antecknas det i biståndstagarens pass. När biståndstagaren kan uppvisa ett bevis på att han eller hon betalat tillbaka skulden stryks anteckningen. Det finns ingen bestämmelse i lag om att utrikesministeriet kan hålla inne passet eller vägra att utfärda ett nytt pass på grund av att en person inte betalat en skuld.

25.8. Överväganden

Med nuvarande hantering av återkrav av ekonomiskt bistånd får UD tillbaka ca 30 % av det bistånd som betalats ut. Detta kan jämföras med t.ex. Storbritannien som, enligt uppgift från utrikesministeriet, får tillbaka ca 40–50 % och Frankrike som får tillbaka ca 50 %.

Återbetalningsskyldigheten är reglerad i lag. Enligt 1973 års lag prövar UD frågor om återbetalningsskyldighet både för allmänt ekonomiskt bistånd och för bistånd i brottmål och till brottsoffer. När det gäller allmänt ekonomiskt bistånd får UD efterge eller jämka betalningsskyldigheten om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till den betalningsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Prövningen ska ske utifrån en helhetsbedömning av biståndstagarens ekonomiska och sociala situation.

Är det nödvändigt att ha regler om eftergift eller jämkning av skyldigheten att betala tillbaka allmänt ekonomiskt bistånd?

En sökandes förutsättningar att betala tillbaka biståndet prövas aldrig när biståndsbehovet undersöks. Man prövar då inte heller möjligheten att efterge betalningsskyldigheten. Detta sker först sedan alla kostnader i ärendet redovisats till UD. Det kan knappast anses ingå i de normala arbetsuppgifterna för UD att pröva om personer som har fått bistånd, har möjlighet att betala tillbaka detta eller om skulden ska efterges. Det finns inte heller något specifikt intresse för UD att göra en sådan prövning. Den besparing UD skulle kunna göra genom att upphöra med denna hantering skulle kunna innebära ökat ekonomiskt utrymme att hantera sakfrågorna.

Utrikesministerierna i flera andra jämförbara länder i Europa prövar inte biståndstagarnas betalningsförmåga. Om skulden inte

betalas tillbaka inom föreskriven tid sker i allmänhet indrivning direkt via skattemyndigheter eller andra behöriga myndigheter.

Hanteringen av återkrav skulle förenklas om nuvarande bestämmelse om UD:s möjlighet till jämkning och eftergift av skyldigheten att betala tillbaka tillfälligt ekonomiskt bistånd avskaffades. Ett ärende skulle då kunna överlämnas till kronofogdemyndigheten direkt efter det att UD skickat en betalningsanmaning till biståndstagaren med uppgift om förfallodag. Det skulle då ankomma på kronofogdemyndigheten att pröva frågor om uppskov med betalningen.

Kronofogdemyndigheten har möjlighet att göra en samordnad utredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden baserad på information som kan ha samlats in i tidigare mål. Om ärendena om återkrav av bistånd överlämnades till kronofogdmyndigheten på ett tidigare stadium än som nu är fallet skulle det leda till att indrivningen blev mer effektiv och att man fick en samlad bedömning av gäldenärens betalningsförmåga. Det skulle också betyda att skulder som avser ekonomiskt bistånd skulle hanteras på samma sätt som andra skulder till staten, t.ex. skatt och olika avgifter. Om biståndstagaren inte kan betala tillbaka beloppet omedelbart kan kronofogdemyndigheten - på samma sätt som UD nu gör - i vissa fall bevilja uppskov och bestämma att skulden ska avbetalas.

Ett skäl som kan anföras emot förslaget är att en person som är villig att återbetala beloppet till UD genom avbetalning, kan få en betalningsanmärkning när ärendet överlämnas till kronofogdemyndigheten. Information lämnas automatiskt till kreditupplysningsföretagen när vissa fordringar till staten i s.k. allmänna mål inregistreras hos kronofogdemyndigheten. Det gäller bl.a. fordringar enligt 1973 års lag. Det innebär att företagen kan få fram ett skuldsaldo som gäldenären har gentemot staten. Uppgiften ligger kvar i kreditupplysningsföretagens register under tre år från det att den sista åtgärden för indrivning vidtagits av kronofogdemyndigheten, oavsett om gäldenären under tiden har betalat skulden. De nackdelar som detta medför är att gäldenären kan ha svårigheter att under en period av tre år ingå avtal om avbetalningsköp, ingå hyresavtal m.m.

Detta bör dock inte enligt kommitténs mening anses som ett så allvarligt problem att det skulle motivera att förslaget inte skulle kunna genomföras. Däremot bör biståndstagaren få en viss tid på sig att återbetala beloppet till UD. Ärendet bör därför inte överlämnas till kronofogdemyndigheten förrän den angivna fristen för

betalning gått ut. Om biståndstagaren under denna tid hör av sig till UD och begär att få avbetala beloppet bör denna begäran normalt kunna tillmötesgås.

Idag finns det inget sekretesskydd för sådana uppgifter hos kronofogdemyndigheterna som avser förpliktelser och beslut i mål och ärenden. De ska alltid lämnas ut om någon begär det. Regeringen föreslår i prop. 2000/01: 33 vissa förändringar i 9 kap. 13 § sekretesslagen (1980:100) som är av intresse i detta sammanhang. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2001. Enligt regeringens mening är det i vissa fall inte lämpligt från integritetssynpunkt att uppgifter om t.ex. en betalningsförsening är allmänt tillgängliga hos kronofogdemyndigheterna. Regeringen anser att detta problem bör lösas genom att uppgifterna omfattas av sekretess. Om en person vid ett enstaka tillfälle registreras hos kronofogdemyndigheten bör sekretess gälla. Uppgiften bör därmed inte få användas för kreditupplysning när skulden har betalats. Om en skuld betalats innan kronofogdemyndigheten fattat beslut om utmätning eller konstaterat att gäldenären saknar utmätningsbara tillgångar kommer sekretess att gälla för samtliga uppgifter om gäldenären. Om en person däremot vid upprepade tillfällen inte betalat sina skulder bör emellertid uppgifter om skulderna kunna få användas i kreditupplysningsverksamheten. Om ansökan om verkställighet görs i mer än ett fall under en tvåårsperiod bör uppgifterna, enligt förslaget, inte längre omfattas av sekretess (prop. 2000/01:33 s. 188 ff.). De nya bestämmelserna kommer enligt kommitténs bedömning att leda till att nackdelarna för biståndstagarna att återkraven överlämnas till kronofogdmyndigheten kommer att minska.

Ett annat skäl som kan anföras emot att ett återbetalningsärende överlämnas till kronofogdemyndigheten på ett tidigare stadium än vad som sker idag, är att UD då skulle gå miste om de pengar som man annars skulle lyckas driva in. De pengar som kronofogdemyndigheten driver in återredovisas inte till UD.

I 20 § indrivningsförordningen finns en bestämmelse om redovisning av influtna medel. Riksskatteverket beslutar efter samråd med sökanden hur influtna medel ska betalas till sökanden om inte medlen ska föras direkt till statsbudgeten. En möjlighet är att Riksskatteverket beslutar att de medel som kronofogdemyndigheten driver in för fordringar enligt 1973 års lag ska betalas till UD. Denna fråga bör utredas närmare i samråd med Finansdepartementet och Riksskatteverket.

De som inte har betalat tillbaka tidigare beviljat bistånd kan som regel inte få något nytt bistånd. UD för en förteckning över dessa personer, den s.k. kravlistan. UD och Kronofogdemyndigheten i Stockholm bör komma överens om återrapportering till UD när en person har återbetalat biståndet så att vederbörande kan strykas från listan.

Återbetalning av varaktigt bistånd

Kommittén föreslår i kap. 12.9 att det varaktiga biståndet till svenskar bosatta utomlands successivt avvecklas.

Det är i praktiken ytterst sällan det är möjligt att återfå pengar som lämnats som varaktigt ekonomiskt bistånd. Kostnaden kan därför lika gärna stanna på statsverket. Detta skulle ligga i linje med hur flera andra länder, t.ex. Frankrike och Spanien, som lämnar olika former av socialt bistånd till medborgare som är bosatta utomlands, hanterar detta.

Kostnaderna för lokal begravning

Som framgår av kap. 2.7 kan lokal begravning på statsverkets bekostnad medges i vissa fall när en svensk medborgare avlidit utomlands. Det sker t.ex. som regel när en i Sverige bosatt avliden svensk medborgare var oförsäkrad och medellös och varken anhöriga eller landets myndigheter kan bekosta eller svara för hemtransporten av kvarlevorna eller en lokal begravning. I dessa fall bör pengarna inte krävas åter av dödsboet utan kostnaden bör stanna på statsverket.

Återbetalning av bistånd till försvarare i brottmål och bistånd till brottsoffer

Den övervägande delen av de skulder som eftergivits av UD avser bistånd till försvarare i brottmål. I flera fall har UD avskrivit skulden med en gång. Frågan om bistånd för försvarare ska återbetalas prövas enligt samma principer som gäller för offentligt biträde i Sverige. Prövningen sker i enlighet med bestämmelserna i 31 kap. RB. Det betyder att en prövning av om biståndet ska betalas tillbaka eller inte alltid måste ske.

Kommittén anser inte att det är möjligt att lägga över denna uppgift på någon annan myndighet. UD bör därför även fortsättningsvis pröva frågan om bistånd till försvarare ska betalas tillbaka eller inte. Det kan dock i vissa fall finnas anledning att avvakta med att pröva frågan om återbetalningsskyldighet för en person som dömts till fängelsestraff, till dess att personen frigivits. Frågan om biståndet ska efterges bör ske i analogi med den praxis som gäller för återbetalning av kostnaderna för offentlig försvarare för dem som dömts vid svenska domstolar.

Kommittén föreslår i kapitel 14.3 en skärpning av bestämmelserna om när bistånd till försvarare m.m. i brottmål ska kunna lämnas. Detta bör innebära att antalet ärenden kommer att minska.

UD bör också i fortsättningen pröva om bistånd till brottsoffer ska återbetalas. Sådant bistånd ska bara återbetalas om det är skäligt. Det förekommer sällan att bistånd till brottsoffer återkrävs.

Kan man dra in passet för den som inte betalar sin skuld?

I några länder (Irland, Nederländerna, Norge och Storbritannien) drar man in passet eller vägrar att utfärda ett nytt pass om biståndet inte betalas tillbaka omedelbart. Kommittén har övervägt om detta vore en möjlighet även för Sverige. Det skulle sätta press på biståndstagarna att snabbt betala tillbaka skulden och därigenom spara pengar åt staten. Kommittén har dock funnit att det varken är möjligt eller lämpligt att tillgripa en sådan metod mot bakgrund av bestämmelserna i 2 kap. 12 § RF. (Se kap. 17.5).

25.9. Kommitténs förslag

1. UD ska inte längre pröva om tillfälligt ekonomiskt bistånd ska återbetalas respektive efterges eller jämkas. Det ska framgå av lagen att ekonomiskt bistånd som lämnats för hemresa, sjukvård m.m. vid nödsituationer samt för kostförstärkning till frihetsberövade ska betalas tillbaka. När det gäller återbetalning av bistånd för försvarare m.m. i brottmål samt bistånd till brottsoffer föreslås inte någon ändring i sak av nuvarande bestämmelser.

2. Varaktigt ekonomiskt bistånd ska inte längre vara återbetalningspliktigt.

3. När en utlandsmyndighet ersätter kostnaderna för lokal begravning av en svensk medborgare som avlidit utomlands bör kostnaden stanna på statsverket.

4. UD:s rutiner för överlämnande av ärenden till kronofogdemyndigheten för indrivning och för återredovisning av ärendena bör ses över i samråd med Riksskatteverket och Kronofogdemyndigheten i Stockholm .

26. Konsekvenser av kommitténs förslag

Inledning

I 15 § kommittéförordningen (1998:1474) åläggs samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa i vilken mån kommitténs förslag får konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Detsamma gäller också om förslagen har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till de större företagen, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Kommittén bedömer inte att de förslag som läggs får konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. När det gäller resenärer med psykiska och sociala problem som i sin vardag är beroende av stöd och hjälp i sin hemkommun, föreslår kommittén överläggningar mellan UD och företrädare för kommuner och landsting för att förebygga att dessa resenärer far illa när de reser utomlands. Bättre samverkan mellan vårdansvariga i kommunen och utrikesförvaltningen behövs när det gäller repatrierade, akut psykiskt sjuka resenärer.

Konsekvenser för brottsligheten

Ett ökande antal svenskar åtalas för brott utomlands. Kommittén föreslår att det inte längre ska vara en lagstadgad rättighet för den som misstänks för brott utomlands att få ekonomiskt konsulärt

bistånd till försvarare om det behövs för att den tilltalade ska få ett tillfredställande rättsskydd. Sådant bistånd ska endast utgå om det finns särskilda skäl. Kommittén bedömer inte att förändringen kommer att påverka brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.

Konsekvenser för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen

Kommittén anser att det bör framgå i den nya lagen att konsulärt ekonomiskt bistånd även får ges till flyktingar och statslösa som är bosatta i Sverige utan att vara svenska medborgare. Under vissa omständigheter kan även andra utlänningar bosatta i Sverige få konsulärt bistånd. Genom att så långt som möjligt likabehandla personer som är bosatta här och har stark anknytning till landet kan förslaget i någon mån sägas bidra till att minska klyftorna mellan infödda svenskar och personer med annat etniskt ursprung.

Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Kommittén konstaterar att majoriteten av de tjänstemän som handlägger konsulära biståndsärenden både på utlandsmyndigheterna och på UD är kvinnor. Om detta mönster inte kan brytas är risken stor för att en traditionell uppdelning i ”manliga” respektive ”kvinnliga” uppgifter i utrikesförvaltningen cementeras. Kommittén anser att det biståndskonsulära arbetets status behöver höjas såväl i utrikesförvaltningen i stort som på varje utlandsmyndighet. Satsningar på internutbildning och ett regelbundet utbyte av idéer och erfarenheter genom ett internt, konsulärt nyhetsbrev kan bidra till att lyfta fram det biståndskonsulära arbetet och motverka det osynliggörande som annars ofta drabbar arbete som utförs av kvinnor.

Övriga generella direktiv

Kommitténs förslag har inga konsekvenser vad gäller sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag.

DEL F

Bilagor

Kommittédirektiv

Översyn av lagen ( 1973:137 ) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.

Dir. 2000:42

Beslut vid regeringssammanträde den 8 juni 2000

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall se över lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Kommittén skall utreda och lämna förslag på vilket stöd – genom ekonomiskt bistånd eller på annat sätt – staten genom sina utlandsmyndigheter skall ge svenska medborgare som befinner sig i utlandet.

Nuvarande bestämmelser om ekonomiskt bistånd

De grundläggande normerna om allmänt ekonomiskt bistånd finns i lagen (1973:137)om tillfälligt ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. Lagen innehåller ett bemyndigande för regeringen att utfärda närmare föreskrifter om det allmänna ekonomiska biståndet. Regeringen har delegerat till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) att utfärda sådana föreskrifter.

Den aktuella lagen, 1973 års lag, skiljer på två typer av allmänt ekonomiskt bistånd: tillfälligt ekonomiskt bistånd och varaktigt ekonomiskt bistånd. Biståndet förskotteras av statsmedel. Tillfälligt ekonomiskt bistånd kan i akuta nödsituationer beviljas en svensk medborgare som befinner sig utomlands och som är fast bosatt i Sverige. Det kan t.ex. avse matpengar, hemresebiljett eller sjukvårdskostnader. Varaktigt ekonomiskt bistånd kan betalas ut i form av periodiskt understöd till svenska medborgare som är bosatta i utlandet och som på grund av ålder, sjukdom eller annan omständighet inte kan försörja sig.

Enligt 1973 års lag kan dessutom ekonomiskt bistånd i brottmål (rättsligt bistånd) lämnas till en svensk medborgare som vid en tillfällig vistelse utomlands berövats friheten genom beslut av utländsk domstol eller annan myndighet. Biståndet utgår i form av förskottering av kostnader för försvarare, rättegångskostnader m.m. Till den som är bosatt utomlands lämnas bistånd endast om det finns särskilda skäl. Lagen innehåller också bestämmelser om ekonomiskt bistånd till brottsoffer.

Ekonomiskt bistånd kan också lämnas till flyktingar eller statslösa personer som är bosatta i Sverige.

Den som fått ekonomiskt bistånd är i princip återbetalningsskyldig för beloppet. Man kan helt eller delvis befrias från återbetalningsskyldigheten om det finns särskilda skäl med hänsyn till biståndstagarens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. I fråga om återbetalningsskyldighet av rättsligt bistånd gäller likartade regler som för återbetalning av kostnader för offentlig försvarare efter rättegång i Sverige. Frågor om återbetalningsskyldighet för ekonomiskt bistånd prövas av Utrikesdepartementet.

Behovet av en översyn

Lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. har hittills inte moderniserats eller anpassats till nya förhållanden på ett mera genomgripande sätt.

Den ökade internationaliseringen och migrationen har lett till att antalet svenskar som tillfälligt eller under längre perioder befinner sig utomlands har ökat avsevärt jämfört med förhållandena vid lagens tillkomst. Ett stort antal svenskar väljer numera att under några år bosätta sig utomlands för att arbeta eller studera. Många bosätter sig också utomlands efter pensioneringen. Turistresandet ökar ständigt. Framför allt har resandet till vad som tidigare uppfattades som udda resorter ökat. Detta innebär också att kraven och förväntningarna på bistånd och andra former av service från svenska utlandsmyndigheter har ökat.

Socialtjänstlagen (1980:620) och rättshjälpslagen (1996:1619) har under senare år ändrats och anpassats efter nya förhållanden. Av relevans är också att reglerna för omhändertagande av psykiskt sjuka har förändrats. De regler som gäller för stöd till svenskar som råkar illa ut utomlands behöver därför ses över.

Regeringen överlämnade den 27 april 2000 till Lagrådet ett förslag om en ny lag om svenskt medborgarskap. Lagförslaget innebär bl.a. att det kan komma att bli aktuellt med dubbelt medborgarskap i fler fall än i dag. Den omständigheten att en person har dubbelt medborgarskap kan i vissa fall försvåra möjligheterna att ge konsulärt bistånd. Problemen i fråga om möjligheterna att ge konsulärt bistånd har sin grund i att en stat enligt folkrätten i princip inte har rätt att intervenera hos en annan stat för någon av sina medborgare som är medborgare också i den andra staten. Det finns därför anledning att ta reda på vilka konsekvenser den föreslagna nya lagen om svenskt medborgarskap kan få för möjligheten att ge ekonomiskt eller annat bistånd till svenska medborgare i utlandet.

Uppdraget

Kommittén skall utreda och lämna förslag på vilket stöd – genom ekonomiskt bistånd eller på annat sätt – staten genom sina utlandsmyndigheter skall ge svenska medborgare som befinner sig i utlandet. Kommittén skall lämna förslag till en ny eller omarbetad lag för sådant stöd.

Bakgrundsstudier

Som bakgrund skall kommittén göra en bred studie av hur nuvarande lagstiftning tillämpas i praxis och vilka kostnader den medför. I studien skall det ingå en beskrivning av verksamheten vid ett par av de i detta avseende mest belastade utlandsmyndigheterna. Studien skall ge svar på vilka det är som erfarenhetsmässigt söker hjälp, vilken slags hjälp som begärs och hur nuvarande regler tillämpas när det gäller fördelningen av ekonomiskt bistånd eller annat stöd på män respektive kvinnor. Studien skall också innefatta Utrikesdepartementets och utlandsmyndigheternas roll samt i vad mån samverkan sker med andra svenska myndigheter eller andra organ.

Studien skall innehålla en kostnadsstudie samt en beskrivning av hur frågor om återkrav hanteras och vilken ekonomisk effekt detta får.

Kommittén skall belysa Utrikesdepartementets och utlandsmyndigheternas roll när det gäller att informera allmänheten och

medierna om ärenden som gäller bistånd till svenska medborgare i utlandet och belysa olika frågeställningar som kan uppkomma i samband med detta.

Kommittén skall beskriva under vilka förutsättningar svenska medborgare som är bosatta i utlandet omfattas av svensk socialförsäkring.

Medlemsländerna i EU har kommit överens om visst samarbete på det konsulära området. Det finns också en överenskommelse om samarbete mellan de nordiska länderna. Översynen skall därför omfatta en granskning av rättsutvecklingen när det gäller bistånd till enskilda i utlandet i övriga nordiska länder samt inom jämförbara länder inom och utanför EU, särskilt när det gäller nivån på den service som ges, kostnader för biståndet m.m.

De villkor som ingår i försäkringsbolagens reseskydd har förändrats sedan lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. tillkom. Kommittén skall se över vilka möjligheter som nu finns att försäkra sig mot olika händelser som kan inträffa under en utlandsresa och undersöka vilket ansvar man rimligen kan kräva att den enskilda resenären själv tar i detta hänseende och vilken betydelse detta kan ha för det ansvar staten bör ha. Kommittén skall också undersöka vilket ansvar researrangörerna har för resenärerna. Detsamma gäller arbetsgivares ansvar för utlandsanställd personal.

Kommittén skall undersöka vilka eventuella konsekvenser den föreslagna nya lagen om svenskt medborgarskap kan få för möjligheten att ge ekonomiskt eller annat bistånd till svenska medborgare i utlandet.

Kommittén skall se över de normer som gäller för bistånd till flyktingar och statslösa som har uppehållstillstånd i Sverige. Härvid skall bestämmelserna i flyktingkonventionen och konventionerna om begränsning av statslöshet och om statslösa personers rättsliga ställning uppmärksammas.

Förslag

Vilka typer av stöd skall ges?

Kommittén skall lämna förslag till en förnyad eller omarbetad lagstiftning om vilket stöd – genom tillfälligt ekonomiskt bistånd eller på annat sätt – staten genom sina utlandsmyndigheter skall ge till svenska medborgare som befinner sig i utlandet. I förslaget skall det anges vilka typer av tillfälligt bistånd som skall kunna ges vid en utlandsmyndighet, vid vilka situationer sådan hjälp skall kunna ges och vilka nivåer som kan anses rimliga.

Rättsligt stöd till misstänkta eller brottsoffer

Kommittén skall överväga vilket rättsligt stöd som en misstänkt eller ett brottsoffer, med hänsyn till vad försäkringar och vad det besökta landet kan erbjuda, skall få från svenska staten. En jämförelse skall göras med reglerna i rättshjälpslagen (1996:1619) och brottsskadelagen (1978:413).

Krav på försäkringar och andra försiktighetsåtgärder

Kommittén skall överväga om det ökade resandet genom turism och på annat sätt kan leda till ett nytt synsätt på frågan om tillfälligt stöd. Särskilt skall då beaktas vilka krav som kan ställas på den hjälpsökande i fråga om försäkring, andra försiktighetsåtgärder m.m. beroende på hans eller hennes syfte med resan: turism, arbete, studier, besök i forna hemlandet etc.

Olika stöd beroende på anknytning till Sverige

Betydelsen av graden av anknytning till Sverige skall övervägas. Kommittén skall överväga såväl svenska medborgares grad av anknytning till Sverige – medborgare som exempelvis har emigrerat – som behovet av tillfälligt stöd som utländska medborgare med permanent uppehållstillstånd i Sverige kan ha. Betydelsen av dubbelt medborgarskap skall också beaktas och vilka andra möjligheter till hjälp den hjälpsökande kan ha i det besökta landet.

Psykiskt sjuka och drogberoendes behov av stöd

De problem som hänger samman med att allt fler psykiskt sjuka och drogberoende söker hjälp vid utlandsmyndigheterna skall beskrivas och förslag lämnas om hur man skall lösa dessa.

Är det varaktiga stödet befogat

Kommittén skall överväga om det varaktiga stöd som kan ges enligt gällande lagstiftning överhuvudtaget är befogat och rimligt i framtiden.

Hur återkrav och indrivning skall ske

Kommittén skall lämna förslag på hur återkrav av bistånd skall prövas och hur indrivning skall ske.

Hur frågor om stöd skall handläggas

Kommittén skall lämna förslag på hur Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna i fortsättningen bör arbeta med frågor om tillfälligt stöd till svenska medborgare som befinner sig utomlands och vilken kompetens de personer som arbetar med frågorna bör ha.

Redovisning av uppdraget

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 september 2001.

(Utrikesdepartementet)

Lagen (1973:137) om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m.

(i lydelse den 12 januari 1995)

Allmänt ekonomiskt bistånd

1 § Svensk medborgare, som råkat i nöd eller annan svårighet i utlandet, kan erhålla tillfälligt ekonomiskt bistånd av beskickning eller konsulat enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Svensk medborgare, som är bosatt i utlandet och som på grund av ålder, sjukdom eller annan omständighet är ur stånd att försörja sig, kan erhålla varaktigt ekonomiskt bistånd av Utrikesdepartementet enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

2 § Den som har fått bistånd enligt 1 § skall återbetala det mottagna beloppet till staten. I samband med återbetalning av bistånd enligt 1 § första stycket skall också en avgift för biståndet betalas. Närmare föreskrifter om avgiften meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Om bistånd har lämnats till ett barn under 18 år är även barnets vårdnadshavare skyldig att återbetala biståndsbeloppet och erlägga avgiften till staten.

Om en sjöman eller någon annan som är eller har varit anställd ombord på ett svenskt fartyg har fått bistånd enligt 1 § för att täcka kostnader som fartygets redare är ansvarig för enligt författning eller avtal, är även redaren skyldig att återbetala biståndsbeloppet och erlägga avgiften till staten.

Betalningsskyldighet enligt första stycket får jämkas eller efterges, om särskilda skäl föreligger med hänsyn till den betalningsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt.

Lag

( 1982:28 ).

3 § Utrikesdepartementet prövar frågor om betalningsskyldighet enligt 2 §. Lag (1982:28).

Ekonomiskt bistånd i brottmål m.m.

4 § Svensk medborgare, som är bosatt i Sverige och som anhållits, häktats eller eljest berövats friheten genom beslut av domstol eller annan myndighet i utlandet, är berättigad att av beskickning eller konsulat erhålla ekonomiskt bistånd i den utsträckning som behövs för att han skall beredas ett tillfredsställande rättsskydd.

Bistånd enligt första stycket utgår även till här bosatt svensk medborgare som, utan att vara berövad friheten, i annat land lagföres för brott eller är föremål för förfarande som avser hans avlägsnande från den främmande staten, omhändertagande för vård eller annat frihetsberövande, om påföljden eller åtgärden skulle för honom innebära ett allvarligt ingrepp.

Bistånd som avses i första eller andra stycket får omfatta kostnad för utredning och bevisning samt för ersättning till försvarare, rättegångsbiträde, ombud eller tolk, om kostnaden uppkommit under förundersökning, i rättegång eller i annat rättsligt förfarande. Föreligger särskilda skäl får biståndet avse även annan kostnad.

När särskilda skäl föreligger, kan bistånd som avses ovan i denna paragraf lämnas även till svensk medborgare som icke är bosatt i Sverige.

4 a § En i Sverige bosatt svensk medborgare, som i utlandet blivit utsatt för våldsbrott, har rätt att av beskickning eller konsulat få ekonomiskt bistånd i anslutning till brottet om det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin rätt.

Bistånd enligt första stycket får omfatta kostnader för utredning och bevisning samt för ersättning till ombud eller tolk. Lag (1994:58).

5 § Lämnas bistånd enligt 4 § för bestridande av kostnader i rättegång eller under förundersökning om brott och döms den som erhållit bistånd för brottet, skall han till statsverket återbetala vad han mottagit. Återbetalningsskyldigheten får dock jämkas eller efterges om skäl härtill föreligger med hänsyn till hans brottslighet eller personliga och ekonomiska förhållanden.

Frikänns den som erhållit bistånd enligt 4 § för brottet skall han till statsverket återbetala vad han mottagit endast i den mån särskilda skäl föreligger.

Nedläggs rättegång eller förundersökning om brott mot den som erhållit bistånd enligt 4 § utan att skuldfrågan avgjorts genom dom, skall den som erhållit bistånd, i den mån det med hänsyn till omständigheterna är skäligt, till statsverket återbetala vad han mottagit. Detsamma gäller om skuldfrågan i annat fall kan antagas ej komma att avgöras genom dom därför att den som erhållit bistånd håller sig undan.

5 a § Den som fått bistånd enligt 4 a § skall till staten återbetala vad han eller hon mottagit endast om det finns särskilda skäl. Lag (1999:58).

6 § Lämnas bistånd enligt 4 § för annat ändamål än för bestridande av kostnader i rättegång eller under förundersökning om brott, skall den som erhållit bistånd, i den mån det med hänsyn till omständligheterna är skäligt, till statsverket återbetala vad han mottagit.

7 § Utrikesdepartementet prövar fråga om återbetalningsskyldighet enligt 5 eller 6 §.

Bestämmelserna i 31 kap 1 § tredje stycket rättegångsbalken om att kostnad i vissa fall skall stanna på statsverket gäller även belopp som avses i 5 eller 6 §.

Gemensamma bestämmelser

8 § I den utsträckning regeringen bestämmer, kan bistånd enligt bestämmelserna i denna lag lämnas flyktig eller statslös person som är bosatt i Sverige.

9 § Bistånd enligt denna lag skall icke utgå, i den mån sådant bistånd kan erhållas från annan stat enligt författning som gäller i den staten eller enligt internationell överenskommelse.

10 § Lagakraftägande beslut om återbetalningsskyldighet får verkställas i den ordning som gäller för lagafraftägande dom.

11 § Beslut i ärende som avses i denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lag (1995:29).

Enkät

Definitioner:

Med ”konsulärt bistånd” avses i enkäten:

  • allmänt tillfälligt och varaktigt ekonomiskt bistånd (RättsH I kap 4)
  • bistånd i brottmål och till brottsoffer (RättsH I kap 5)
  • allmän rådgivning i form av ”hjälp till självhjälp” (RättsH I kap. 2 )
  • åtgärder vid dödsfall i utlandet (RättsH I kap 6 )
  • rapportering om svårare olycka (RättsH I kap 10 )
  • annat biträde åt enskilda, som t.ex. hantering av hittegods, efterforskning av personer m.m. ( RättsH I kap 12)
  • ärenden om olovligt bortförda barn (RättsH I p.16.4.3)
  • bistånd åt flyktingar, statslösa m.fl.(RättsH I kap 7)
  • bistånd åt medborgare medlemsländerna i EU samt åt medborgare i Island och Norge (RättsH I kap.8)

Däremot avses inte:

  • kvarlåtenskapsärenden (RättsH I kap 9)
  • svenska medborgares framställningar till utländska myndigheter och internationella organisationer (RättsH I kap 13)
  • svenska medborgares mellanhavanden med enskilda (RättsH I kap 11)
  • åligganden som notarius publicus, som t.ex. utfärdande av intyg, legaliseringar, levnadsattester m.m. (RättsH I kap 14)
  • äktenskapsärenden (RättsH I kap15)
  • barnärenden (RättsH I kap16, utom p.16.4.3)
  • ärenden om utlämning för brott, efterspaning, bevisupptagning och förhör, delgivning av handlingar och annan internationell rättshjälp (RättsH I kap. 18–20)
  • faderskapsärenden (RättsH I kap 21)
  • indrivning av vissa offentligrättsliga krav (RättsH I kap 22)
  • rapportering om smittsamma sjukdomar (RättsH I kap 23)
  • röstmottagning (RättsH I kap. 24)
  • ärenden om utfärdande av pass, viseringar, medborgarskap, körkort, uppehålls- och arbetstillstånd, namnfrågor, folkbokföring, m.m. (RättsH III)

Frågor

Verksamhetens omfattning:

1. Är konsulärt bistånd enligt lagen om ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet m.m. (1973:137) en väsentlig del av arbetet på er myndighet?

Ja, mycket Ja, ganska Nej, obetydligt Nej, inte alls

2. Kan ni uppskatta hur mycket tid som läggs ned på dessa frågor – inklusive allmän rådgivning? (anges i antal timmar i genomsnitt per vecka totalt för samtlig personal vid myndigheten)

................. timmar per vecka

3. Uppskattningsvis (om det är möjligt att göra en sådan uppskattning) hur många svenskar har sökt någon form av tillfälligt ekonomiskt eller annat bistånd/stöd under de senaste tre åren (september 1997–september 2000)? Det räcker med en ungefärlig siffra.

................. personer 1997 – 1998 ................. personer 1998 – 1999

................. personer 1999 – 2000

Ansvarsfördelning på myndigheten:

4. Vilken tjänsteman (ange befattningen) på myndigheten beslutar i de konsulära biståndsärendena?

5. Vilken/vilka tjänstemän (utsända resp. lokalanställda, ange befattningarna) handlägger dem?

6. Vilken tjänsteman (ange befattningen) har andrahandsansvaret?

7. Vilka andra arbetsuppgifter har handläggaren/handläggarna ?

8. Hur stor del av sin arbetstid lägger handläggaren/handläggarna ner på ärenden om konsulärt bistånd?

.. ...................... procent resp. ..........................procent

9. Hur ofta dras konsulära biståndsärenden för ambassadens ledning? Dagligen Någon gång Någon gång Nästan

i veckan i månaden aldrig

Kommentar:

10. Har ni någon konsulär jourverksamhet vid er myndighet (jfr RättsH I p.1.9)?

Ja Nej

11. Om ja – hur är den i så fall organiserad?

12. Vilken service ger ni efter kontorstid?

Kompetens, utbildning

13. Behövs mer utbildning i biståndskonsulära frågor?

Ja, mycket mer Ja, något mer Knappast inte Inte alls

14. Vilken form av utbildning i biståndskonsulära frågor anser ni att tjänstemännen ska ha innan de åker ut för tjänstgöring på myndigheten?

15. Skulle er myndighet behöva tillföras någon annan typ av kompetens för att bättre kunna hantera dessa frågor (kunskap i psykologi, socionomutbildning etc.)?

16. Hur ofta använder ni Rättshandbok I?

Dagligen Någon gång Någon gång Nästan

i veckan i månaden aldrig

Kommentar:

17. Saknas något i RättsH I ?

Ja Nej

18. Om ja – vad är det som saknas?

19. Kan något förbättras i nästa upplaga?

Samarbetet med UD

20. Hur fungerar samarbetet med UD-KC/konsulära gruppen, i dessa frågor?

Utmärkt Bra Mindre bra Dåligt

Kommentar:

21. Har ni några synpunkter på hur detta skulle kunna förbättras?

Kontakter med media

22. Hur ofta får ni frågor från media i konsulära ärenden?

Mycket ofta Ganska ofta Ibland Nästan aldrig

23. Vilken policy har ni när det gäller media (någon på ambassaden som tar alla mediafrågor, hänvisning till UD-PIK, kontakt med UD-PIK och/eller UD-KC innan frågor från media besvaras etc.)?

24. Hur tycker ni att samarbetet med UD-PIK och UD-KC fungerar när det gäller mediakontakter?

Utmärkt Bra Mindre bra Dåligt

Kommentar:

EU-samarbetet

25. Har ni under det senaste året ( september 1999–september 2000) haft några biståndssökande som varit medborgare i något annat medlemsland i EU (jfr. UF 1996:9 och RättsH I p.8.1)?

Ja Nej

26. Om ja – hur många?

........................ personer

27. Hur har detta fungerat?

Utmärkt Bra Mindre bra Dåligt

Kommentar:

28. Förekommer samråd inom EU-kretsen i biståndskonsulära frågor?

Ja, flera gånger i månaden Ja, någon gång i månaden

Ja, någon enstaka gång Nej, aldrig

29. Framkommer det vid dessa samråd att det föreligger några problem på grund av olika synsätt på när konsulärt bistånd kan beviljas, t.ex. vad gäller kravet på bosättning resp., medborgarskap?

Ja Nej

Kommentar:

Samarbetet med myndigheter/organ i verksamhetslandet

30. Har ni någon erfarenhet av samarbete med myndigheter, vårdinrättningar eller organisationer i verksamhetslandet i biståndskonsulära ärenden?

Ja, stor erfarenhet Ja, liten erfarenhet Inget samarbete alls

31. Om ja – vilken typ av myndigheter, vårdinrättningar eller organisationer samarbetar ni med?

32. Hur har detta fungerat?

Utmärkt Bra Mindre bra Dåligt

Kommentar:

Samarbetet med försäkringsbolag resp. researrangörer

33. Har ni någon erfarenhet av samarbete med försäkringsbolag (SOS-International, Euro-Alarm eller annat bolag)?

Ja Nej

34. Om ja – hur har samarbetet fungerat?

Utmärkt Bra Mindre bra Dåligt

Kommentar:

35. Har ni någon erfarenhet av samarbete med researrangörer på orten?

Ja, stor erfarenhet Ja, liten erfarenhet Inget samarbete alls

36. Om ja – hur fungerar samarbetet?

Utmärkt Bra Mindre bra Dåligt

Kommentar:

Användningen av det generella bemyndigandet

37. Hur många gånger under det senaste året (september 1999– september 2000) har det generella bemyndigandet i 7 § i 1973 års lag (RättsH I p. 4.6) använts vid er myndighet?

........................ gånger

Kommentar:

38. Hur mycket pengar har utbetalats med stöd av det generella bemyndigandet under det senaste året (september 1999–september 2000)? ........................ kr

Kommentar:

39. Ser ni några problem i tillämpningen?

Ja Nej

40. Om ja – vilka problem?

41. Är nivån 5000 kr tillräcklig?

Ja Nej

42. Om nej – är den:

Lite för låg Alldeles för låg

Sjukvårdskostnader

43. Har ni under de senaste tre åren (september 1997–september 2000) lämnat någon garanti för betalning av sjukvårdskostnader enligt 8 § 1973 års lag?

Ja Nej

44. Om ja – beskriv kortfattat dessa ärenden.

Rättsbistånd

45. Har en frihetsberövad rätt till offentlig försvarare i verksamhetslandet?

Ja Nej

46. Om ja – under vilka förutsättningar?

47. Gäller detta i så fall även under förundersökningen?

Ja Nej

48. Uppfyller offentliga försvarare, enligt er bedömning kravet på ett ”tillfredsställande rättsskydd” enligt RättsH I p. 5.2.7?

Ja, alltid Ofta Ibland Aldrig

Kommentar:

49. Ser landets myndigheter till att tolk finns tillgänglig?

Ja, alltid Ofta Ibland Aldrig

Kommentar:

50. Är det lätt att få tag på svensk tolk?

Ja, alltid Ofta Ibland Aldrig

Kommentar:

Betydelsen av dubbelt medborgarskap, PUT m.m.

51. Uppskattningsvis hur stor del av dem som söker hjälp har dubbelt medborgarskap, dvs. är medborgare även i det besökta landet?

52. Uppskattningsvis hur stor del har uppehållstillstånd i Sverige?

53. Ange de eventuella problem som dubbelt medborgarskap leder till, när det gäller möjligheten att bistå den hjälpsökande.

Bortförda barn

54. Har ni handlagt några ärenden om olovligt bortförda barn (RättsH I p.16.4.3)?

Ja, flera Ja, något enstaka Nej

Kommentar (särskilda problem med dessa ärenden etc.):

Tendenser i verksamheten

55. Vilket/vilka problem är vanligast förekommande bland dem som söker konsulärt bistånd?

56. Finns det någon tendens till att något problem ökat under de senaste tre åren bland dem som söker konsulärt bistånd?

57. Vilka konsulära biståndsärenden är mest arbetskrävande, svårast att hantera?

58. Kan ni märka en ökning eller minskning av antalet personer som söker konsulärt bistånd?

Ja, en stor ökning En liten ökning Oförändrad

En stor minskning En liten minskning

Kommentar:

59. Vad beror det i så fall på?

60. Uppskattningsvis hur många svenskar är bosatta i verksamhetslandet/länderna?

......................... personer

61. Uppskattningsvis hur många svenskar besöker tillfälligt varje år verksamhetslandet/länderna som turister etc.?

......................... personer

Allmänna synpunkter

62. Ser ni några särskilda problem i tillämpningen av 1973 års lag (t.ex. vad gäller tolkningen av begreppet nödställd, av bosättningsbegreppet eller något annat)?

63. Har ni förslag och idéer om hur de konsulära biståndsärendena ska kunna lösas enklare i framtiden?

64. Övriga synpunkter

Statistikblankett för mätningen av antalet konsulära biståndsärenden under en månad

För att kommittén ska kunna ge en rättvisande beskrivning av det konsulära biståndsarbetets innehåll och den tid det kräver behöver vi er hjälp med att under en månad, fr.o.m. den 15 november t.o.m. den 15 december fylla i följande uppgifter. Vi vill be er om följande:

1. Att kopiera statistikblanketten i så många exemplar att varje berörd tjänsteman kan fylla i en blankett för varje kontakt. Vi är medvetna om att det på myndigheter med stor arbetsbelastning, där handläggningen av ärenden t.ex. kräver många korta telefonsamtal, kan bli orimligt att fylla i en blankett för varje åtgärd. Vi ber er då att använda ert goda omdöme. Det viktiga är självfallet inte att varje enskild åtgärd registreras på en särskild blankett, utan att det samlade resultatet ger än riktig bild av det konsulära biståndsarbetet på er myndighet.

2. Att efter mättidens slut samla ihop alla blanketterna och skicka dem till oss tillsammans med följande uppgifter:

Från ambassaden/konsulatet i: ............................................................ Följande handläggare har lämnat uppgifterna:

................................................................................................................ ................................................................................................................ ................................................................................................................

Var belastningen under mätperioden: Ovanligt låg Normal Ovanligt hög

Hör av er om ni undrar över något. Tack för att ni hjälper oss att genomföra denna kartläggning!

Ingrid Herzog Cecilia Modig

Ordförande Sekreterare

Statistikblankett

Man Kvinna Under 25 år 25–60 år Över 60 år

Bosatt i landet Icke bosatt i landet Svensk medborgare

Icke svensk medborgare Person med dubbelt medborgarskap

Är den biståndssökande känd sedan tidigare? ja nej

Är detta första kontakten under mätperioden? ja nej

Antal kontakter tidigare under mätperioden: 1–5 5–10

Flera än 10

Ungefärlig tidsåtgång:

1–15 min 15–60 min 1–4 timmar 1–6 tim. 1–12 tim.

1–24 tim. 1–36 tim Mer än 36 tim

Utlägg/kostnad: ____________________________________________

Allmän rådgivning, hjälp till självhjälp

Tillfälligt ekonomiskt bistånd:

För hemresa För sjukvård För hemtransport av sjuk

Annat

Till person med psykiska problem (om känt)

Till person med missbruksproblem (om känt)

Överföring av medel till nödställd i utlandet

Försäkringsärende UD-bemyndigande

Generella bemyndigandet Generella bemyndigandet – sjukvård

Dödsfall: Begravning i Sverige Lokal begravning

Bistånd i brottmål:

b) Frihetsberövad: Besök Bistånd till kostförstärkning

Bistånd till försvarare, tolk m.m. Kontakt med anhöriga, vänner

Kontakt med försvarare/tolk Kontakt med lokala myndigheter

a) Bistånd till brottsoffer

Efterforskning Hantering av hittegods

Krishantering: Rundringning till svenskar Evakuering

Bistånd åt medborgare i annat EU-land

Bistånd åt medborgare i Island eller Norge

Förteckning över utlandsmyndigheter och honorärkonsulat som skickat in statistikblanketter

Ambassaderna i: Abidjan Addis Abeba Aten Bangkok Beirut Belgrad Berlin Bern Brasilia Bryssel Budapest Bukarest Canberra Dublin Guatemala Haag Havanna Jakarta Kiev

Lima Lissabon London Madrid Manila Mexico Moskva Nairobi Ottawa Paris Prag Reykjavik Rom Santiago de Chile Tallinn Tel Aviv Tokyo Warszawa Zagreb

Generalkonsulaten i: Gdansk Hamburg

Honorärkonsulaten i: Eliat i Israel Rio de Janeiro i Brasilien Toronto i Kanada Phuket och Pattaya i Thailand Las Palmas, Palma de Mallorca, Fuengirola och Barcelona i Spanien Chania, Heraklion, Kos, Pireus, Rhodos och Thessaloniki i Grekland

Diagram över fördelningen på kön, ålder, m.m. bland dem som sökt ekonomiskt bistånd vid utlandsmyndigheterna

Åldersfördelning

Åldersfördelningen för personer som sökt konsulärt bistånd vid ambassader/konsulat. Procent

0 20 40 60 80 100

Uppgift saknas

Över 60 år

25 - 60 år Under 25 år

Kvinnor

0 20 40 60 80 100

Uppgift saknas

Över 60 år

25 - 60 år Under 25 år

Män

Bosatta utomlands respektive bosatta i Sverige

Sökande av konsulärt bistånd som är bosatta i landet (där ambassaden eller konsulatet ligger) eller icke, bland biståndssökande kvinnor och män

0 20 40 60 80 100

Uppgift saknas

Över 60 år

25 - 60 år Under 25 år

Samtliga

0 20 40 60 80 100

Uppgift saknas Ej bosatta i

landet Bosatta i

landet

Kvinnor

Uppgift saknas Ej bosatta i

landet Bosatta i

landet

Män

Svenska medborgare, icke svenska medborgare och dubbla medborgare.

Sökande av konsulärt bistånd efter om sökande är svensk medborgare eller icke svensk medborgare, bland biståndssökande kvinnor och män

0 20 40 60 80 100

Uppgift saknas Ej bosatta i

landet Bosatta i

landet

Samtliga

0

20 40 60 80 100

Uppgift saknas

Dubbelt

medborgarskap

Ej svensk medborgare

Svensk medborgare

Kvinnor

0 20 40 60 80 100

Uppgift saknas

Dubbelt medborgarskap

Ej svensk medborgare

Svensk medborgare

0

20 40 60 80 100

Uppgift saknas

Dubbelt medborgarskap

Ej svensk medborgare

Svensk medborgare

Män

Samtliga

Tidigare kända respektive tidigare okända

Sökande av konsulärt bistånd fördelat efter om biståndssökanden tidigare är känd vid ambassaden eller konsulatet. Procent

Tidsåtgång

Tidsåtgången för enstaka konsulärt biståndsärende vid ambassaden/ konsulatet bland biståndssökande kvinnor och män

0 20 40 60 80 100

Samtliga

Män Kvinnor

Känd sökande Okänd sökande Uppgift saknas

0 20 40 60 80 100

1-15 m in

Kv innor

Män

Samtliga

Procent

0 2 0 4 0 6 0 8 0 1 0 0

1 - 4 t i m m a r

0 2 0 4 0 6 0 8 0 1 0 0

5 t i m m a r e lle r m e r

0 2 0 4 0 6 0 8 0 1 0 0

1 6 - 6 0 m in

Kvinnor

Män

Samtliga Kvinnor Män Samtliga

Kvinnor

Män

Samtliga

Förteckning över personer som kommittén begärt synpunkter från under utredningens gång

Helsingfors

Pekka Hyvönen, enhetschef, Utrikesministeriet Susanna Sarvanto, lagstiftningssekreterare, Utrikesministeriet Irma Ertman, ambassadör, Utrikesministeriet Riitta Laitinen, överinspektör, Utrikesministeriet Antti Pelttari, utskottsråd, Riksdagen

Köpenhamn

Nina Jaquet, ministerråd, Utrikesministeriet

Oslo

Torbjörn Holthe, avdelningsdirektör, Utrikesdepartementet Inger Brusell, byråchef, Utrikesdepartementet Inger T Risberg, 1:e konsulent vid Statens Helsetilsyn

London

James Watt, enhetschef, Foreign and Commonwealth Office Tim Hemmings, enhetschef, Ministry for Environment, Transport and Regions

Madrid

Guillermo Brugarolas Maslloren, enhetschef, Utrikesministeriet