Dir. 2007:91

Nya former för stöd till

Kommittédirektiv

Nya former för stöd till

kunskapsutvecklingen inom

socialtjänsten

Dir.

2007:91

Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera och lämna förslag på hur de

statliga resurser som i dag avsätts till socialtjänstens verksam-

hetsområde på bästa sätt kan bidra till att stödja kunskapsut-

vecklingen inom detta område. Utredaren skall även analysera

och lämna förslag på åtgärder som främjar att ny kunskap tas

fram, sprids och tillämpas i praktiken. Syftet är att social-

tjänstens insatser i högre utsträckning skall baseras på kunskap

om det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 mars 2008.

Bakgrund

Socialtjänsten omfattar bland annat vård och omsorg om äldre,

stöd och service till personer med funktionshinder samt individ-

och familjeomsorg.

Kommunernas ansvar för vård och omsorg om äldre regleras

i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) medan regler för hälso- och

sjukvården finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). An-

svaret för kommunernas socialtjänst, som berör personer med

funktionshinder, regleras i lagen (1993:387) om stöd och ser-

vice till vissa funktionshindrade och i SoL. Individ- och

familjeomsorgens insatser ges med stöd av SoL, lagen

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt lagen

2

(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Det

yttersta ansvaret för att kvinnor och män, flickor och pojkar i

socialt utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver

vilar på kommunen.

Statens insatser inom området består främst av lagstiftning,

tillsyn, uppföljning och utvärdering, vissa stimulansbidrag samt

det utvecklingsarbete som bedrivs av myndigheterna. Kom-

munernas kostnader för socialtjänsten var 2005 drygt 143

miljarder kronor, vilket är en ökning med fyra miljarder kronor

(ca tre procent) jämfört med 2004. Sedan 2001 har kostnaderna

ökat med nära 18 procent i löpande priser.

Staten har ansvar för högskoleutbildning och även ett ansvar

för finansiering av grundforskning och utbildning på forskar-

nivå. Huvudmännen har ansvaret för verksamhetsutveckling

och kvalitet samt för nödvändig fort- och vidareutbildning av

personalen.

Tidigare statliga insatser

Den dåvarande regeringen beslutade 1999 att ge Socialstyrelsen

i uppdrag att ge ett nationellt stöd till kunskapsutvecklingen

inom socialtjänsten. I samband med uppdraget avsattes 50

miljoner kronor under tre år. Uppdraget innebar bl.a. försök

med s.k. ”socialtjänstuniversitet” ( försök med en närmare in-

tegration mellan socialt inriktad forskning, utbildning och prak-

tik) och nya typer av kombinationstjänster i skärningen mellan

forskning och praktik. Uppdraget skulle genomsyras av ett

brukarperspektiv. Socialstyrelsen redovisade sitt uppdrag 2004 i

slutrapporten För en kunskapsbaserad socialtjänst. Socialstyrel-

sen bedömde bl.a. att det krävs ett långt tidsperspektiv för

strukturstöd och en utökad dialog mellan berörda aktörer om

inriktning för att utveckla långsiktigt hållbara former för integ-

ration mellan utbildning, forskning och socialtjänst.

Inom Socialstyrelsen inrättades 2004 Institutet för utveck-

ling av metoder i socialt arbete (IMS). Institutets uppdrag är att

utveckla standardiserade bedömningsmetoder, stödja och ibland

genomföra studier av sociala insatser, ställa samman kunskaps-

översikter samt att sprida resultat. Dessa fyra huvuduppgifter

3

kan kategoriseras i dels ett produktionsuppdrag, dels ett kom-

munikationsuppdrag. Institutets uppdrag är inte att göra strate-

giska analyser av vilka strukturella åtgärder som skulle kunna

främja kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten. Regeringen

har sedan inrättandet stött verksamheten med ca sju miljoner

kronor per år.

Stöd till FoU-verksamhet

Forsknings- och utvecklingsverksamheter inom socialtjänstom-

rådet, s.k. FoU-enheter, är praktiknära verksamheter som drivs

av en huvudman inom denne huvudmans verksamhetsområde.

Inom socialtjänsten började FoU-enheter att utvecklas främst

inom individ- och familjeomsorgens område. Mellan 1997–

2001 lämnades statligt etableringsstöd till FoU-enheter från

Socialstyrelsen. Sedan 1999 bidrar staten också med ekono-

miskt stöd till utveckling av regionala enheter för forskning och

utveckling inom äldreområdet. Det statliga stödet uppgår sedan

2005 till 10 miljoner kronor per år och lämnas för närvarande

till 27 regionala FoU-enheter som verkar inom äldreområdet.

Sedan 1997 har staten sammanlagt bidragit med ca 170 miljoner

kronor i stimulansmedel för FoU-verksamheter inom social-

tjänst- och äldreområdena.

Svenska Kommunförbundet (nuvarande Sveriges Kommu-

ner och Landsting) och Socialstyrelsen redovisade i en gemen-

sam skrivelse till Socialdepartementet den 28 april 2004

(S2004/3583/ST) ett förslag till fortsatt stöd till kunskapsut-

vecklingen inom socialtjänsten. Socialstyrelsen och Sveriges

Kommuner och Landsting återkom i en liknande skrivelse till

regeringen den 16 januari 2007 (S2007/1158/ST) med förslag

om långsiktigt finansiellt stöd till kunskapsutvecklingen inom

socialtjänsten.

Sveriges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen före-

slår att staten årligen avsätter särskilda medel för strategiska

insatser som stimulerar och underlättar en angelägen och önsk-

värd utveckling av en kunskapsbaserad socialtjänst. Medlens

användning skall enligt förslaget bestämmas genom årliga avtal

mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting. Medlen

4

skall gå till insatser som lämpligen bedrivs nationellt, lokalt och

regionalt med stöd av nationell samordning och styrning.

Behovet av en utredning

Kunskap om sociala insatsers resultat och vad som ger god

kvalitet och avsedd effekt är på många sätt en förutsättning för

en väl fungerande socialtjänst. För detta krävs en gemensam

terminologi och struktur för datainsamling. Det är också nöd-

vändigt för att bedöma om mål och regler i lagstiftningen efter-

levs. För klienten/brukaren är det viktigt att känna till vad som

fungerar bra inför planeringen av insatser. För yrkesverksamma

är kunskapen nödvändig för att de skall kunna bedriva och ut-

veckla arbetet. Motsvarande gäller för att huvudmän och verk-

samhetsansvariga skall kunna följa upp verksamheten och be-

sluta om förändringar och hur resurser skall användas.

Även medborgarna efterfrågar i allt större utsträckning

lättillgänglig information som var och en kan tillgodogöra sig.

För att kunna träffa egna val behöver man kunna informera sig

om olika verksamheters innehåll, kvalitet och resultat.

Kunskapsbasen för insatserna inom socialtjänsten är out-

vecklad. Arbetet bedrivs på grundval av lagstiftning, riktlinjer

och rutiner för ärendehandläggning. Det är otillfredställande att

det sociala arbetet i så begränsad utsträckning bygger på kun-

skap om effekten av olika insatser, arbetssätt och metoder och i

allt för hög utsträckning vilar på tradition och icke vetenskapligt

förankrade uppfattningar.

Ett flertal statliga stimulansbidrag har syftat till att stödja ut-

vecklingen av nya metoder, insatser och arbetssätt inom social-

tjänsten. Stimulansbidragen har vanligtvis delats ut av Social-

styrelsen, men även av länsstyrelserna, andra myndigheter och

kommittéer knutna till Regeringskansliet eller av Regerings-

kansliet direkt. I betänkandet Personer med tungt missbruk

(SOU 2005:82) uppskattades t.ex. att det statliga stödet till

lokala insatser bara inom missbrukarvården under 2005 uppgick

till ca 500 miljoner kronor, som fördelades av sju olika myndig-

heter på nationell nivå samt 21 länsstyrelser.

5

De statligt stödda projekten har i mycket liten utsträckning

utvärderats enligt sådana vetenskapliga kvalitetskriterier som

krävs för att det skall vara möjligt att dra slutsatser om effekten

av olika insatser m.m.

Regeringen har i propositionen (prop. 2006/07:129) Ut-

veckling av den sociala barn- och ungdomsvården m.m. aviserat

initiativ för att förbättra statistiken inom socialtjänsten. Social-

styrelsen har också fått i uppdrag att ta fram kvalitetsindikatorer

och att utveckla den nationella statistiken som underlag för

öppna jämförelser av kvalitet och resultat inom äldreomsorgen

(S2007/518/ST). De öppna jämförelserna kan fungera som ett

viktigt underlag för utveckling av kvalitet och effektivitet.

Socialstyrelsen har vidare på uppdrag av den tidigare rege-

ringen tagit fram en plan för hur arbetet med utveckling av vård

och socialt stöd till personer med psykisk sjukdom eller psy-

kiska funktionshinder skall bedrivas de kommande åren

(S2006/1993/HS). Det nationella stödet till utvecklingen kom-

mer bl.a. att skapa bättre förutsättningar för verksamhetsupp-

följning, öppna redovisningar och jämförelser genom utveck-

ling av statistik, register och system samt metoder för lokal

verksamhetsuppföljning. Planen skall genomföras inom ramen

för Socialstyrelsens NU-projekt (Nationellt utvecklingsstöd till

verksamheter för människor med psykiska sjukdomar och

funktionshinder).

Dessutom har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag initie-

rat ett nationellt projekt för kunskapsproduktion, kunskaps-

spridning och tillämpning inom området psykosociala insatser

för personer med psykiska funktionshinder (S2006/6959/HS).

Det har även tillskapats ett nationellt centrum för utveckling av

tidiga insatser till barn och unga som löper risk att utveckla

svårare psykisk ohälsa (S2007/2699/HS).

Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att lämna

förslag på en nationell modell för ökad valfrihet och en större

mångfald av utförare inom äldre- och handikappomsorgen

(S 2007:04). Ambitionen är att delar av socialtjänstens verk-

samhet skall bli föremål för fritt val. En förutsättning för att

människor skall kunna göra rationella val av utförare är en

förbättrad kunskap om olika insatsers innehåll och kvalitet.

6

Hos både de yrkesverksamma inom socialtjänsten och be-

slutsfattarna finns stor efterfrågan på vetenskapligt baserade

utvärderingar, evidensbaserade riktlinjer samt kunskapssam-

manställningar. Förutom ovan nämnda skrivelser har bl.a. Före-

ningen Sveriges Socialchefer, regionala kommunalförbund och

enskilda FoU-enheter inom socialtjänstområdet påtalat behovet

av kunskapsutveckling på området.

Huvudansvaret för utvecklingen mot en mer kunskapsbase-

rad socialtjänst vilar på huvudmännen. Staten har dock det

yttersta ansvaret för det offentliga åtagandet visavi medborgar-

na. Det innebär bl.a. ett övergripande ansvar för att de natio-

nella målen om god kvalitet och tillgänglighet i socialtjänsten

uppnås. Att skapa en mer kunskapsbaserad socialtjänst kan an-

tas leda till ett bättre resursutnyttjande och en effektivare verk-

samhet. Det kan även gagna nationella värden som rättssäkerhet

och likvärdighet i allmän service.

Även utbildningsanordnare och yrkesverksamma inom

socialtjänsten har ett ansvar för kunskapsutvecklingen, sam-

tidigt som forskning fyller en viktig funktion som bas för ny

kunskap. Under senare år har intresset och engagemanget för

denna utveckling varit betydande. I dag finns t.ex. regionala

FoU-enheter inom både individ- och familjeomsorgen och

äldreomsorgen. Flera större kommuner har egna FoU-enheter.

På flera håll har samarbete mellan universitet och högskolor och

socialtjänst kommit till stånd samtidigt som det finns ett ökat

intresse för forskning hos yrkesverksamma inom socialtjänsten.

Ett annat exempel är att kunskapen om vetenskapligt utprövade

behovsbedömningar inom missbrukarvården har ökat.

Det är angeläget att statens bidrag till kunskapsutvecklingen

sker på ett enhetligt och långsiktigt sätt i nära samverkan med

huvudmän och andra intressenter.

Uppdraget

En särskild utredare skall analysera och lämna förslag på hur de

statliga resurser som idag avsätts till socialtjänstens verksam-

hetsområde på bästa sätt kan bidra till att stödja kunskapsut-

vecklingen inom området. Utredaren skall även analysera och

7

lämna förslag på åtgärder som främjar att ny kunskap tas fram,

sprids och tillämpas i praktiken. Syftet är att socialtjänstens in-

satser i högre utsträckning skall baseras på kunskap om det

sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet.

Utredaren skall analysera och lämna förslag på åtgärder som

främjar ny kunskap om hur det sociala arbetet bör bedrivas för

att uppnå bästa resultat. Utredaren skall bl.a. lämna förslag på

− vad som krävs för att fler vetenskapliga utvärderingar skall

komma till stånd samt inom vilka områden utvärderingar är

mest angelägna,

− vilka former som är lämpliga för genomförande av utvärde-

ringar, med beaktande av t.ex. kvalitets- och konkurrens-

aspekter vid val av utvärderare och

−

hur forskning som bidrar till kunskapsutveckling inom

socialtjänsten kan stimuleras, både när det gäller uppdrags-

och forskarinitierade studier.

Utredaren skall även analysera och lämna förslag på åtgärder

som underlättar att ny kunskap sprids och tillämpas i praktiken.

Utredaren skall bl.a. lämna förslag på

− hur staten kan utveckla sin kunskapsstyrning och sitt stöd

till effektivitet och kvalitet i det sociala arbetet t.ex. genom

nationella riktlinjer, kunskapssammanställningar samt

öppna redovisningar och jämförelser av kvalitet och resul-

tat,

− vilka insatser på nationell nivå som kan stödja att evidens-

baserad kunskap sprids och tillämpas lokalt och regionalt,

− hur det kan säkerställas att det finns lokala och regionala

mottagare som kan sprida ny kunskap och bidra till att den

tillämpas i praktiken,

− hur staten kan stödja yrkesverksamma inom socialtjänsten,

huvudmän och vårdgivare när det gäller kunskapsinhämt-

ning, kunskapsanvändning och kunskapsutveckling, t.ex.

med nya former av fortbildning, och

− hur ett bättre samspel mellan forskning, utbildning och

praktik kan uppnås.

8

Utredaren skall i sina förslag beakta det arbete som pågår vid

Institutet för utvärdering av metoder i socialt arbete (IMS) samt

det arbete som pågår för att stärka och tydliggöra den statliga

uppföljningen av socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Ut-

redaren skall även beakta pågående arbete med att utveckla na-

tionella jämförelser inom äldreomsorgen samt Socialstyrelsens

NU-projekt för personer med psykiska funktionshinder, det na-

tionella projektet för kunskapsproduktion samt det nationella

utvecklingscentret för tidiga insatser till barn och unga. Utreda-

ren skall också beakta arbetet i utredningen om tillsynen inom

socialtjänsten (S 2004:12) i syfte att uppnå en enhetlig syn på

sambandet mellan kunskapsstyrning, normering och tillsyn

inom socialtjänstens verksamhetsområde.

Utredaren skall beakta arbetet med de lokala utvecklingsav-

talen som en form av samverkan mellan stat och kommun kring

forskning och utvärdering av lokalt utvecklingsarbete. Avtalen

har genererat kunskap genom forskningsrapporter som även har

berört socialtjänstens roll i det lokala utvecklingsarbetet. En

särskild utredare har utifrån 83 av dessa forskningsrapporter

lämnat sitt slutbetänkande Storstad i rörelse – kunskapaöversikt

över utvärdering av storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal

(SOU 2005:29).

Om utredarens förslag skulle innebära ökade kostnader för

staten skall förslag till finansiering lämnas. Även möjligheten

för medfinansiering från huvudmännen bör undersökas.

Utredaren skall i arbetet särskilt belysa hur brukarens/

klientens perspektiv kan tas till vara i kunskapsutvecklingen.

Utredaren skall lämna de författningsförslag som kan vara

nödvändiga.

Utredaren skall under arbetet samråda med berörda myndig-

heter, däribland företrädare för universitet och högskolor, samt

företrädare för yrkesverksamma inom socialtjänsten, huvud-

män, vårdgivare och brukare/klienter.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 mars 2008.

(Socialdepartementet)