Dir. 2008:127

Säkerhetskontroll i domstol

Kommittédirektiv

Säkerhetskontroll i domstol

Dir.

2008:127

Beslut vid regeringssammanträde den 16 oktober 2008

Sammanfattning av uppdraget

Allmänheten och andra besökare i domstolarna har rätt att ställa

krav på att säkerheten i domstolarna är hög. Att domstolarna har

en hög säkerhet är dessutom viktigt för att säkerställa en god

arbetsmiljö för dem som arbetar där. På grund av det allt

hårdare samhällsklimatet kan det ifrågasättas om säkerheten i

domstolarna är tillräcklig. En särskild utredare bör därför

överväga om det finns behov av att utöka möjligheterna att

besluta om säkerhetskontroll i domstol enligt lagen (1981:1064)

om säkerhetskontroll i domstol (säkerhetskontrollagen). För att

skapa underlag för dessa överväganden ska utredaren kartlägga

säkerhetsriskerna i och hoten mot domstolarna. Vidare ska

utredaren klargöra i vilken omfattning berörda myndigheter

samverkar när det gäller säkerheten i domstolarna och hur

denna samverkan fungerar.

Om utredaren bedömer att det finns ett behov av att utöka

möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll i domstol ska

utredaren lämna förslag till de lagändringar som krävs. Ut-

redaren ska även överväga vissa andra frågor med anknytning

till säkerhetskontrollagen.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2009.

2

Säkerhet i domstolarna

I 5 kap.rättegångsbalken (RB) finns bestämmelser om offent-

lighet och ordning vid allmän domstol. Dessa bestämmelser

gäller även i tillämpliga delar för förhandling vid allmän

förvaltningsdomstol enligt 16

§ förvaltningsprocesslagen

(1971:291) samt vid vissa specialdomstolar och nämnder.

Enligt 5 kap. 1 § RB ska en förhandling vid domstol vara

offentlig. Förhandlingen kan dock under vissa förhållanden

hållas inom stängda dörrar, t.ex. av sekretesskäl eller om förhör

ska hållas med en person som är under femton år eller som lider

av en psykisk störning. Tillträde kan också vägras den som är

eller kan antas vara under arton år.

Enligt 5 kap. 9 § RB ansvarar rättens ordförande för att upp-

rätthålla ordningen vid rättens sammanträden och att meddela

de ordningsregler som behövs. Ordföranden får vidare, med

stöd av bestämmelsen, begränsa antalet åhörare för att undvika

trängsel samt visa ut den som stör förhandlingen eller på annat

sätt uppträder otillbörligt.

Möjligheten att anordna säkerhetskontroll i domstol infördes

den 1 januari 1982 då lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll

vid domstolsförhandlingar trädde i kraft. Enligt lagen fick

säkerhetskontroll genomföras om det till följd av särskilda om-

ständigheter fanns risk för att det i samband med en domstols-

förhandling kunde komma att begås brott som innebar en all-

varlig fara för någons liv, hälsa, frihet eller för omfattande för-

störelse av egendom. Säkerhetskontrollen omfattade åhörare

och dem som hade kallats att närvara vid den aktuella för-

handlingen.

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2001 in-

fördes en ny form av säkerhetskontroll, benämnd allmän säker-

hetskontroll. I lagen kom samtidigt den tidigare formen av

säkerhetskontroll att benämnas särskild säkerhetskontroll. Vid

samma tillfälle ändrades också lagens rubrik till lagen

(1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol.

Enligt den nuvarande regleringen gäller i huvudsak följande.

Allmän säkerhetskontroll får genomföras om det finns an-

3

ledning att befara att det i domstolens lokaler kan komma att

begås brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa

eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Särskild

säkerhetskontroll får genomföras om det till följd av särskilda

omständigheter finns risk för att det i samband med en dom-

stolsförhandling kan komma att begås sådana brott som nämnts

ovan. För både allmän och särskild säkerhetskontroll krävs

således att domstolen identifierat någon form av säkerhetsrisk.

Även något diffusa och allmänt riktade hot eller befarade

risksituationer kan föranleda allmän säkerhetskontroll. För

särskild säkerhetskontroll krävs det att risken i samband med en

viss domstolsförhandling ska kunna relateras till särskilda

omständigheter och att det är fråga om en konkret risk för

sådana brott som angetts ovan (prop. 2000/01:32 s. 61).

Allmän säkerhetskontroll beslutas i administrativ ordning av

domstolschefen eller, efter delegering, av någon annan lagfaren

domare vid domstolen. Beslutet gäller för viss tid och kan även

vid behov innehålla uppgift om vilka lokaler som beslutet avser.

Beslut om särskild säkerhetskontroll avser viss förhandling och

fattas av rätten eller, om förhandlingen ännu inte har inletts, av

den domare som ska vara ordförande vid förhandlingen. Innan

säkerhetskontroll beslutas ska domstolen samråda med

polismyndigheten och, vid särskild säkerhetskontroll i brottmål,

med åklagaren.

Allmän säkerhetskontroll omfattar besökare till domstolens

lokaler. Kontrollen avser dock inte domstolens anställda eller

nämndemän och andra som infinner sig i domstolens lokaler på

grund av utövning av allmän tjänst eller offentligt uppdrag. Den

avser inte heller advokater. Domstolen får, om särskilda skäl

talar för det, undanta andra personer från kontrollen och besluta

att personer som annars skulle vara undantagna ska omfattas av

kontrollen.

Särskild säkerhetskontroll omfattar åhörare och dem som har

kallats att närvara vid förhandlingen. Kontrollen avser dock inte

rättens ledamöter och andra som ska närvara vid förhandlingen

på grund av utövning av allmän tjänst eller offentligt uppdrag.

Den avser inte heller advokater. Domstolen får, om särskilda

skäl talar för det, undanta andra personer från kontrollen.

4

Säkerhetskontroll genomförs, efter närmare anvisningar av

polismyndigheten, av polisman. Vid särskild säkerhetskontroll

får polismyndigheten besluta att polisman som genomför

kontrollen ska biträdas av ordningsvakt. Vid allmän säkerhets-

kontroll får polismyndigheten även besluta att kontrollen ska

genomföras av ordningsvakt under ledning av polisman.

Vid säkerhetskontroll ska vapen och andra föremål som är

ägnade att komma till användning vid allvarliga brott efter-

sökas. I detta syfte får kroppsvisitation utföras samt väskor och

andra föremål som medförs till eller påträffas i domstolens

lokaler undersökas. Vid allmän säkerhetskontroll ska kropps-

visitation och undersökning av väskor och andra föremål ske

genom användande av metalldetektor eller liknande anordning

eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt.

Identitetskontroll får genomföras endast för att fastställa om

en person, som uppger sig inte omfattas av säkerhetskontroll,

ska undantas från kontrollen. Den som inte går med på allmän

säkerhetskontroll ska vägras tillträde till domstolens lokaler och

den som inte går med på särskild säkerhetskontroll ska vägras

tillträde till förhandlingen. Om någon som är kallad till en

förhandling vid domstolen vägrar att genomgå säkerhetskontroll

kan den som beslutat om kontrollen medge undantag från

denna. Om den som vägrar att genomgå säkerhetskontroll hade

fått hämtas till domstolen, om han eller hon hade uteblivit, får

den som ska besluta om kontrollen bestämma att personen trots

sin vägran ska genomgå säkerhetskontroll.

Rätten till information och domstolsförhandlingars

offentlighet m.m.

Enligt 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen är varje

medborgare i förhållande till det allmänna tillförsäkrad rätten

till information. Denna informationsfrihet är ett uttryck för

offentlighetsprincipen och innebär frihet att inhämta och motta

upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden. Infor-

mationsfriheten får, enligt 2 kap. 12 § regeringsformen, be-

gränsas genom lag – eller i vissa fall efter bemyndigande i lag –

för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt

5

samhälle. Begränsningen får emellertid aldrig gå utöver vad

som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett

den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Av 2 kap.

13 § regeringsformen följer vidare att informationsfriheten

endast får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folk-

försörjningen, allmän ordning och säkerhet, en enskilds an-

seende, privatlivets helgd, förebyggande och beivrande av brott

eller i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen ska för-

handling vid domstol vara offentlig. Detta innebär att allmän-

heten ska ha fritt tillträde till varje domstolsförhandling.

Tillsammans med den grundlagsskyddade informationsfriheten

anses denna offentlighetsprincip innebära en rätt för alla att

närvara vid domstolsförhandlingar utan att behöva vare sig ut-

sättas för identitetskontroll, uppge sitt namn eller förklara varför

han eller hon önskar närvara vid förhandlingen. Offentlighets-

principen får dock, enligt 2 kap. 12 § regeringsformen, be-

gränsas genom lag – eller i vissa fall efter bemyndigande i lag –

för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt

samhälle. Begränsningen får emellertid aldrig gå utöver vad

som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett

den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Grundprincipen att domstolsförhandlingar ska vara offent-

liga återfinns även i artikel 6 i den Europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund-

läggande friheterna (Europakonventionen). Enligt artikeln har

var och en, när det gäller prövning av personens civila rättig-

heter och skyldigheter eller en anklagelse mot denne för brott,

rätt till en opartisk och offentlig rättegång. Rättegången får

dock, enligt samma artikel, äga rum inom stängda dörrar med

hänsyn till vissa särskilt uppräknade intressen.

Varje medborgare är vidare, enligt 2 kap. 6 § regerings-

formen, gentemot det allmänna tillförsäkrad skydd mot på-

tvingat kroppsligt ingrepp samt bl.a. kroppsvisitation, husrann-

sakan och liknande intrång. Kroppsvisitation avser under-

sökning av en persons kläder och av föremål som denne har

med sig, t.ex. en väska. Uttrycket husrannsakan innefattar varje

undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe, t.ex. en

6

låst väska, som företas av en myndighet oavsett syftet med

undersökningen. Även detta skydd får begränsas genom lag –

eller i vissa fall efter bemyndigande i lag – och de principer

som anges i 2 kap. 12 § regeringsformen gäller också beträff-

ande sådana begränsningar.

Reglerna om säkerhetskontroll i domstol innebär att dom-

stolen som villkor för allmänhetens tillträde till en förhandling i

vissa fall ges rätt att besluta att kroppsvisitation och under-

sökning av väskor m.m. ska genomföras. I samband med att

lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll vid domstolsför-

handlingar infördes, uttalade såväl departementschefen (prop.

1980/81:114 s. 8 ff.) som Konstitutionsutskottet (yttrande KU

1981/82:2 y s. 2) och Justitieutskottet (bet. JuU 1981/82:7 s. 7)

att förslaget innebar inskränkningar i de grundlagsskyddade

rättigheter som föreskrivs i 2 kap. 6 § och 11 § andra stycket

regeringsformen. Båda utskotten delade dock departements-

chefens bedömning att den föreslagna lagstiftningen höll sig

inom ramen för de rättighetsbegränsningar som framgår av

2 kap. 12 § regeringsformen.

När allmän säkerhetskontroll infördes bedömde regeringen

att sådan säkerhetskontroll, bl.a. för att vara förenlig med

regeringsformen, måste förutsätta att någon form av konkret

säkerhetsrisk kan identifieras (prop. 2000/01:32 s. 40). Rege-

ringen konstaterade dock att tröskeln inte skulle sättas för högt

och att det borde vara tillräckligt att det finns anledning att

befara att ett allvarligt brott av det slag som anges i säkerhets-

kontrollagen kan komma att begås i domstolens lokaler.

Regeringen slog slutligen fast att det för att skapa skydd mot

helt oförutsägbara våldshandlingar skulle krävas permanenta

kontroller, något som varken kunde anses förenligt med grund-

lagsskyddade fri- och rättigheter eller vara direkt behövligt för

att förstärka tillträdesskyddet till domstolslokalerna.

Domstolsverkets utredningar

Under 2002 genomförde Domstolsverket en utredning om fram-

tida riktlinjer för Domstolsverkets säkerhetsarbete. Utredning-

ens arbete och slutsatser presenterades i rapporten Framtida

7

riktlinjer för säkerhetsarbete i domstolsväsendet (DV-rapport

2002:6).

Inom ramen för utredningen genomfördes en enkätunder-

sökning som riktade sig till anställda vid de allmänna dom-

stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, med undan-

tag för Högsta domstolen och Regeringsrätten. I enkätunder-

sökningen kom fram bl.a. att 48 procent av de allmänna

domstolarna ansåg att säkerhetskontrollagen var fullt tillräcklig,

såvitt avsåg möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll,

medan 51 procent ansåg att möjligheterna till kontroll borde

vidgas så att det inte skulle krävas en konkret säkerhetsrisk vid

allmän säkerhetskontroll. Av de allmänna förvaltningsdom-

stolarna ansåg 70 procent att lagen var fullt tillräcklig och 22

procent att möjligheterna till kontroll skulle vidgas. Av enkät-

undersökningen framgick också att 79 procent av de allmänna

domstolarna och 93 procent av de allmänna förvaltnings-

domstolarna inte ansåg det önskvärt med en ständig säkerhets-

kontroll vid inpassering till domstolen. I rapporten kon-

staterades dock också att det i åklagarmyndighetens rapport

Åklagarnas säkerhet i domstol, januari 2002, framgått att

åklagarna ville införa en inpasseringskontroll till domstolarna

vid alla brottmålsförhandlingar.

I regleringsbrevet för 2007 gav regeringen Domstolsverket i

uppdrag att utvärdera de ändringar i säkerhetskontrollagen som

trädde i kraft den 1 juli 2001. I uppdraget ingick bl.a. att göra en

bedömning av utvecklingen av säkerhetsrisker och hot mot

domstolarna samt överväga om den nya regleringen var ända-

målsenligt utformad.

Domstolsverkets arbete och slutsatser redovisades i rapport-

en Allmän säkerhetskontroll i domstol - en utvärdering (DV-

rapport 2007:1). För att få fram underlag till utvärderingen

genomförde Domstolsverket två enkäter. Den ena enkäten om-

fattade de domstolar som hade genomfört allmän säkerhets-

kontroll under 2005 och 2006. Den andra enkäten omfattade

övriga allmänna domstolar.

I rapporten lämnade Domstolsverket inte några förslag till

förändringar av de nuvarande reglerna. Detta motiverades fram-

för allt med att domstolarna, p.g.a. den korta tid som lag-

8

ändringarna varit i kraft, hade begränsade erfarenheter av de

genomförda förändringarna. Det underlag som kommit fram

genom enkäterna ansåg Domstolsverket inte heller vara till-

räckligt för att föreslå några lagändringar. I rapporten angavs

dock att vissa frågor borde övervägas vidare. Detta gällde

kraven för att besluta om säkerhetskontroll, gränsdragningen

mellan särskild och allmän säkerhetskontroll, undantag för vissa

personkategorier att genomgå säkerhetskontroll samt vilken

domstol som ska fatta beslut om allmän säkerhetskontroll i

vissa fall.

I en komplettering till rapporten i mars 2008 konstaterade

Domstolsverket bl.a. att det från domstolarna nu fanns ett sam-

lat uttalat önskemål om att skapa möjligheter att kunna genom-

föra säkerhetskontroll utan att det finns en hotbild mot en

förhandling eller mot domstolen. Denna bedömning från Dom-

stolsverket grundade sig på möten mellan representanter från

Domstolsverket och samtliga domstolschefer inom Sveriges

Domstolar. Mot denna bakgrund angavs att Domstolsverket

ställer sig bakom att frågan om möjligheten att besluta om

säkerhetskontroll utan föreliggande hotbild utreds.

Säkerhetskontroll i vissa andra sammanhang

Enligt 2 kap. 4 § riksdagsordningen är ett sammanträde i riks-

dagens kammare som huvudregel offentligt. Riksdagen har

sedan 1988 möjlighet att anordna säkerhetskontroll. Enligt 1 §

lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i riksdagens lokaler får

säkerhetskontroll genomföras i syfte att förebygga att det i riks-

dagens lokaler förövas brott som innebär en allvarlig fara för

någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av

egendom. Enligt 2 § i samma lag ska beslut om säkerhets-

kontroll fattas av talmannen och avse visst tillfälle eller viss tid.

Tidigare fick ett beslut om säkerhetskontroll i riksdagen avse

högst en månad vid varje tillfälle. I samband med att detta krav

togs bort 1999 uttalade Konstitutionsutskottet bl.a. att det

framstår som uppenbart att det vid kammar- och

utskottssammanträden finns behov av åtgärder för att garantera

säkerheten, även om det inte föreligger något annat konkret hot

9

om våldshandlingar eller andra omständigheter som innebär risk

för allvarliga brott än att delar av landets politiska ledning finns

samlad i lokalerna. Utskottet påtalade vidare att kontroller som

genomförs med metalldetektorbåge eller handdetektor bland

allmänheten numera inte torde uppfattas som särskilt integritets-

kränkande och inte heller upplevas som ett hinder mot att

besöka lokalerna. Behovet av säkerhet för riksdagens ledning,

den politiska ledningen och andra som vistas i lokalerna måste,

enligt utskottet, anses tillgodose ändamål som är godtagbara i

ett demokratiskt samhälle (bet. 1998/99:KU7 s. 10).

Bestämmelser om säkerhetskontroll finns även i lagen

(2004:1100) om luftfartsskydd.

Den 29 april 2008 beslutade regeringen att låta en särskild

utredare utreda i vilken utsträckning det behövs säkerhetsfrämj-

ande åtgärder i samband med offentliga sammanträden i

kommuner och landsting (dir. 2008:51). Om utredaren bedömer

att det finns ett sådant behov ska utredaren lämna förslag som

gör det möjligt att förstärka säkerheten vid sådana samman-

träden. I första hand ska utredaren överväga att lämna förslag

till lagstiftning som gör det möjligt att genomföra säkerhets-

kontroller i form av kroppsvisitation. Utredaren ska redovisa sitt

uppdrag senast den 31 januari 2009.

Behovet av en utredning

Besökare i domstolarna har rätt att ställa krav på att säkerheten i

domstolarna är hög. Att domstolarna har en hög säkerhet är

dessutom viktigt för att säkerställa en god arbetsmiljö för dem

som arbetar i domstolarna. På grund av det allt hårdare sam-

hällsklimatet kan det ifrågasättas om säkerheten i domstolarna

är tillräcklig.

Det är viktigt att domstolarna förblir öppna för alla och att

de grundlagsskyddade principerna om informationsfrihet och

förhandlingsoffentlighet upprätthålls. För att genom lagstiftning

utöka möjligheterna att genomföra säkerhetskontroll i domstol

krävs att det finns ett behov av detta och att en sådan förändring

är förenlig med regeringsformens och Europakonventionens

regler om informationsfrihet och offentlighet samt regerings-

10

formens skydd mot kroppsvisitation m.m. Det kan dock ifråga-

sättas om säkerhetskontroll numera upplevs som ett särskilt

kännbart ingrepp i den personliga integriteten med hänsyn till

att sådana kontroller är vanligt förekommande i andra samman-

hang, t.ex. på flygplatser.

De undersökningar och utredningar som Domstolsverket

genomfört sedan säkerhetskontrollagen ändrades 2001 ger inte

någon entydig bild av det aktuella behovet av att ändra förut-

sättningarna för att besluta om säkerhetskontroll i domstol. Det

saknas således tillräckligt underlag för att bedöma utvecklingen

av säkerhetsriskerna i och hoten mot domstolarna. Det har

visserligen genomförts undersökningar om domstolarnas och de

domstolsanställdas uppfattning om säkerheten i domstol. När

det gäller övriga besökare i domstolarna – såsom parter, ombud,

vittnen och åhörare – saknas däremot tillräckligt aktuellt under-

lag om erfarenheterna av och synen på säkerhetssituationen i

domstolarna. Det saknas även en samlad bild över hur sam-

verkan fungerar mellan de berörda myndigheterna – främst

polisen, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården och domstolarna

– när det gäller säkerheten i domstolarna. För att kunna pröva

behovet av ändrade regler om säkerhetskontroll i domstol krävs

därför ytterligare utredning.

Uppdraget

En särskild utredare ska överväga om möjligheterna att besluta

om säkerhetskontroll i domstol är tillräckliga. För att skapa

underlag för dessa överväganden ska utredaren kartlägga säker-

hetsriskerna i och hoten mot domstolarna. Utredaren ska i detta

sammanhang, förutom att undersöka hur domstolarna och de

domstolsanställda ser på saken, ta reda på hur övriga aktörer

och besökare i domstolarna upplever säkerhetssituationen där. I

samband med detta ska utredaren undersöka i vilken mån

användandet av videokonferens bidragit till att höja säkerheten

vid förhandlingar och hur berörda aktörer upplevt förhandlingar

där sådan teknik använts från säkerhetssynpunkt. Vidare ska

utredaren klargöra i vilken omfattning de berörda myndig-

heterna – främst polisen, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården

11

och domstolarna – samverkar när det gäller säkerheten i dom-

stolarna och hur denna samverkan fungerar.

Om utredaren bedömer att det finns ett behov av att utöka

möjligheterna att besluta om säkerhetskontroll i domstol ska

utredaren lämna förslag till de lagändringar som krävs.

Utredaren ska därvid beakta bestämmelserna i regeringsformen

och Europakonventionen om informationsfrihet, förhandlings-

offentlighet i domstol och skyddet mot kroppsvisitation och

husrannsakan.

Utredaren ska även överväga om gränsdragningen mellan

allmän och särskild säkerhetskontroll är ändamålsenlig och om

det i lagen bör finnas endast en typ av säkerhetskontroll, där

den beslutande domstolen i så fall ges en större frihet att

bestämma omfattningen av denna kontroll. Utredaren ska vidare

överväga om undantaget för vissa personkategorier att genomgå

säkerhetskontroll generellt ska avse advokater och tolkar.

Utredaren ska slutligen pröva om det finns anledning att

förtydliga reglerna om vilken domstol som ska fatta beslut om

allmän säkerhetskontroll i fall då en förhandling ska hållas i en

annan domstols lokaler.

Om utredaren lämnar förslag med ekonomiska konsekvenser

ska dessa redovisas. Om förslagen kan förväntas leda till

kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur

dessa ska finansieras.

Utredaren ska samråda med de myndigheter och

organisationer som är berörda av utredningsuppdraget.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2009.

(Justitiedepartementet)