Dir. 2008:145

Utvärdering av lagen om hemlig rums-

Dir.

2008:145

Kommittédirektiv

Utvärdering av lagen om hemlig rums-

avlyssning och lagen om åtgärder för att

förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2008

Sammanfattning

Lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning och lagen

(2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga

brott trädde i kraft den 1 januari 2008 och gäller till och med

den 31 december 2010.

En särskild utredare ska utvärdera hur de angivna lagarna

har tillämpats. Syftet med utvärderingen är att analysera om

lagarna har fått avsedd effekt, om de uppfyller de brottsbekämp-

ande myndigheternas behov samt om kontrollmekanismerna

och övriga rättssäkerhetsgarantier är tillräckliga. I utvärderingen

ingår även att belysa vilken inverkan tvångsmedelsanvänd-

ningen enligt de aktuella lagarna har på den personliga integri-

teten. Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar

eller andra förändringar som utvärderingen föranleder.

Utredaren ges vidare i uppdrag att lämna ett författningsför-

slag som innebär att det i lagen om åtgärder för att förhindra

vissa särskilt allvarliga brott införs bestämmelser – motsvarande

11 § nämnda lag – om skydd mot avlyssning av telefonsamtal

eller andra telemeddelanden mellan enskild och någon av de

yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra, femte och sjätte

styckena rättegångsbalken, vilka omfattas av den yrkesverk-

sammes tystnadsplikt.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2009.

2

Behovet av hemliga tvångsmedel

Centrala uppgifter för polisen är att förebygga och utreda brott

som hör under allmänt åtal. Om förundersökningen inte är av

enkel beskaffenhet och det finns en skälig brottsmisstanke mot

någon leds den av en åklagare. För att de brottsutredande myn-

digheterna ska kunna bedriva förundersökningar på ett effektivt

sätt måste myndigheterna ha möjlighet att göra ingripanden be-

träffande enskilda personer eller vidta åtgärder mot enskildas

egendom. Sådana ingripanden görs med hjälp av straffproces-

suella tvångsmedel. I rättegångsbalken regleras de flesta av

dessa tvångsmedel. Det gäller direkta ingripanden mot person

och åtgärder rörande egendom som företas i myndighetsutöv-

ning och som utgör intrång i en enskild persons rättssfär. Det

förutsätts dock inte alltid att åtgärden ska kunna genomföras

med tvång för att den ska anses vara ett straffprocessuellt

tvångsmedel. Eftersom denna typ av bestämmelser innebär in-

trång i enskildas personliga integritet ska vid tillämpningen av

dem ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna alltid

vara uppfyllda.

De brottsbekämpande myndigheterna får inom ramen för en

förundersökning under vissa i lag angivna förutsättningar an-

vända hemliga tvångsmedel som ett yttersta hjälpmedel för att

kunna inhämta information som kan utgöra bevisning mot en

skäligen brottsmisstänkt eller som på annat sätt bidrar till att

brottsutredningen kan föras framåt. Sedan många år tillbaka

består de hemliga tvångsmedlen av postkontroll (27 kap. 9 §

rättegångsbalken, RB), hemlig teleavlyssning (27 kap. 18 §

RB), hemlig teleövervakning (27 kap. 19 § RB) och hemlig

kameraövervakning (lagen [1995:1506] om hemlig kamera-

övervakning). Regeringen har i prop. 2007/08:163 föreslagit att

bestämmelserna om hemlig kameraövervakning ska ges obe-

gränsad giltighetstid och att de med oförändrat innehåll ska

föras över till 27 kap. RB från och med den 1 januari 2009.

Riksdagen beslutade den 22 oktober 2008 i enlighet med

regeringens förslag (bet. 2008/09:JuU3, rskr. 2008/09:6).

Den nationella och internationella framväxten av olika for-

mer av grov organiserad brottslighet, t.ex. grova narkotikabrott,

3

människohandel och terroristbrott, utgör en allvarlig fara i alla

stater. Den grova organiserade brottsligheten kan dessutom vara

av systemhotande karaktär, t.ex. då den riktas mot vittnen och

brottsoffer i form av våld eller allvarliga hot i direkt syfte att

skrämma dem från att medverka i brottsutredningar eller rätte-

gångar. Det är därför av fundamental betydelse att de brottsbe-

kämpande myndigheterna i Sverige ges tillräckliga förutsätt-

ningar, bl.a. genom användning av effektiva tekniska hjälpme-

del, för att dessa med kraft ska kunna bekämpa grov organise-

rad brottslighet.

Mot bakgrund av behovet att effektivare kunna förhindra,

avslöja och utreda mycket allvarlig brottslighet föreslog reger-

ingen år 2007 för riksdagen dels att det nya tvångsmedlet hem-

lig rumsavlyssning skulle införas för att ge de brottsbekäm-

pande myndigheterna bättre möjligheter att utreda vissa mycket

allvarliga brott, dels att det skulle bli möjligt att i brottsbe-

kämpningen använda befintliga hemliga tvångsmedel, t.ex.

hemlig teleavlyssning, för att förhindra vissa särskilt allvarliga

brott.

Hemlig rumsavlyssning

Med hemlig rumsavlyssning avses att tal i enrum, samtal mellan

andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sam-

mankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet

avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel som åter-

ger ljud.

Hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning

avseende brott som har ett minimistraff om fängelse i minst fyra

år (2 § 1 lagen om hemlig rumsavlyssning). Exempel på sådana

brott är mord, dråp, vissa fall av människorov, grovt rån och

terroristbrott. Hemlig rumsavlyssning får även användas vid

förundersökning om andra brott om det med hänsyn till om-

ständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fäng-

else i fyra år och det är fråga om något av brotten som anges i

2 § 2 lagen om hemlig rumsavlyssning. Som exempel på sådana

brott kan nämnas människohandel, våldtäkt, våldtäkt mot barn,

grovt övergrepp i rättssak, grovt narkotikabrott och grov narko-

4

tikasmuggling. Dessutom får hemlig rumsavlyssning användas

vid förundersökning som rör misstanke om försök, förberedelse

eller stämpling till dessa brott, om sådana gärningar är belagda

med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas

att gärningens straffvärde överstiger fyra års fängelse.

Hemlig rumsavlyssning får endast användas om någon är

skäligen misstänkt för ett sådant brott som avses i 2 § lagen om

hemlig rumsavlyssning och åtgärden är av synnerlig vikt för

utredningen. Dessutom ska åtgärden vara proportionerlig.

Hemlig rumsavlyssning får endast avse en plats där det finns

särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppe-

hålla sig. Om åtgärden avser någon annan stadigvarande bostad

än den misstänktes bostad får hemlig rumsavlyssning användas

endast om det finns synnerlig anledning att anta att den miss-

tänkte kommer att uppehålla sig där. För att minimera risken för

att särskilt integritetskänslig information som inte har någon

betydelse för utredningen ska inhämtas råder det förbud mot att

avlyssna vissa platser och samtal. Det gäller t.ex. massmedie-

redaktioner, advokatkontor och vårdinrättningar samt samtal

mellan försvarare och misstänkt och samtal under bikt och en-

skild själavård. Det finns även en reglering om i vilka fall s.k.

överskottsinformation som fås vid hemlig rumsavlyssning får

användas.

Frågor om hemlig rumsavlyssning prövas av allmän domstol

efter ansökan av åklagare. Ett offentligt ombud ska utses och

bevaka enskildas integritetsintressen. Tiden för tillstånd får inte

överstiga en månad åt gången. Den som är eller har varit miss-

tänkt för ett brott ska enligt huvudregeln underrättas om den

hemliga rumsavlyssning som han eller hon har varit utsatt för.

Om en uppgift i underrättelsen omfattas av sekretess får den

dock skjutas upp till dess sekretessen inte längre gäller. Har det

på grund av sekretess inte kunnat lämnas någon underrättelse

inom ett år från det att förundersökningen avslutades, får under-

rättelsen underlåtas. I sådana fall ska i stället Säkerhets- och

integritetsskyddsnämnden underrättas om åtgärden (14 b § för-

undersökningskungörelsen [1947:948]). Underrättelseskyldig-

heten omfattar i de allra flesta fall inte hemlig rumsavlyssning

som beviljats i Säkerhetspolisens förundersökningar.

5

De svenska brottsutredande myndigheterna kan lämna rätts-

lig hjälp med hemlig rumsavlyssning i en utländsk förunder-

sökning. Svensk åklagare kan dessutom i en svensk förunder-

sökning begära rättslig hjälp med hemlig rumsavlyssning från

en annan stat. Hur de svenska brottsutredande myndigheterna

ska förfara i båda dessa fall regleras i lagen (2000:562) om in-

ternationell rättslig hjälp i brottmål.

Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

De brottsbekämpande myndigheterna får under vissa förutsätt-

ningar använda hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning,

hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra

vissa särskilt allvarliga brott.

Domstol prövar på ansökan av åklagare om tillstånd till så-

dan tvångsmedelsanvändning ska beviljas. För att myndighe-

terna ska beviljas tillstånd krävs att det med hänsyn till omstän-

digheterna finns särskild anledning att anta att en person kom-

mer att utöva allvarlig brottslighet som innefattar något av de

brott som anges i 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa

särskilt allvarliga brott. De angivna brotten är sådana som

Säkerhetspolisen enligt gällande ansvars- och uppgiftsfördel-

ning inom polisen har att bekämpa, dvs. sabotage, brott mot

rikets säkerhet, terroristbrott etc., samt vissa andra mycket all-

varliga brott, t.ex. mord och människorov, som den öppna poli-

sen har att bekämpa. För att tvångsmedlen ska få användas i det

senare fallet krävs dessutom att det finns särskild anledning att

anta att avsikten är att förmå offentliga organ eller den som

yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik

att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en

åtgärd. För att tillstånd ska beviljas krävs dessutom att åtgärden

är av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslig verksamhet

och att åtgärden är proportionerlig.

Offentliga ombud ska delta i tillståndsärendet och bevaka

enskildas integritetsintressen. Tillståndstiden får inte överstiga

en månad åt gången. Hemlig teleavlyssning får inte ske av tele-

fonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den som är

misstänkt för något brott och hans eller hennes försvarare. Det

6

finns även bestämmelser som reglerar i vilka fall myndighe-

terna får använda s.k. överskottsinformation som fås genom

tvångsmedelsanvändningen.

Den som varit utsatt för hemlig teleavlyssning, hemlig tele-

övervakning eller hemlig kameraövervakning enligt 1 § 6 lagen

om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska

enligt huvudregeln underrättas om åtgärden. Om det gäller sek-

retess för uppgiften får dock en underrättelse skjutas upp till

dess sekretessen inte längre gäller. I de fall någon underrättelse

på grund av sekretess inte har kunnat lämnas inom ett år från

det att ärendet avslutades får underrättelsen underlåtas. I sådana

fall ska i stället Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden un-

derrättas om åtgärden (förordningen [2007:1144] om fullgö-

rande av underrättelseskyldighet enligt lagen [2007:979] om

åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott). Under-

rättelseskyldigheten omfattar inte ärenden inom Säkerhetspoli-

sens verksamhetsområde.

Tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel

I syfte att stärka skyddet för enskildas personliga integritet in-

rättades den 1 januari 2008 Säkerhets- och integritetsskydds-

nämnden. Nämnden har till huvuduppgift att utöva tillsyn över

de brottsbekämpande myndigheternas, bl.a. Säkerhetspolisens,

öppna polisens och Åklagarmyndighetens, användning av hem-

liga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och där-

med sammanhängande verksamhet (1 § lagen [2007:980] om

^{tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet})

. Tillsynen sker

genom inspektioner och andra undersökningar. Inom myndig-

hetens tillsynsområde ingår även de brottsbekämpande myndig-

heternas användning av hemliga tvångsmedel som inte omfattas

av underrättelseskyldigheten till enskild.

Myndigheten har dessutom skyldighet att på en enskilds be-

gäran kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga

tvångsmedel och om användningen av dessa och därmed sam-

manhängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller an-

7

nan författning. Efter utförd kontroll ska myndigheten under-

rätta den enskilde om att den har utförts.

Uppdraget att utvärdera tillämpningen av de nya lagarna

Lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att

förhindra vissa särskilt allvarliga brott har varit i kraft sedan

den 1 januari 2008. De båda lagarna är tidsbegränsade och

gäller till och med den 31 december 2010.

I propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178

s. 47) övervägdes om förslaget till ny lag skulle tidsbegränsas.

Det kunde, enligt propositionen, på goda grunder förväntas att

hemlig rumsavlyssning skulle vara ett effektivt tvångsmedel i

den brottsutredande verksamheten, vilket talade för en perma-

nent lagstiftning. Dock talade det faktum att det rörde sig om en

ny utredningsmetod i Sverige, som dessutom innebär vissa risk-

er för otillbörliga integritetsintrång, mot att lagen permanenta-

des. I propositionen föreslogs därför att lagen skulle tidsbegrän-

sas och att en utvärdering av lagens tillämpning skulle genom-

föras för att man skulle få in ytterligare underlag inför ett ställ-

ningstagande om det finns skäl att permanenta lagen.

I propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt all-

varliga brott (prop. 2005/06:177) övervägdes inte om den före-

slagna lagen skulle tidsbegränsas. Justitieutskottet (bet.

2007/08:JuU3 s. 19) övervägde dock detta. Utskottet fann att

den föreslagna lagen på goda grunder kunde förväntas vara ef-

fektiv i den brottsbekämpande verksamheten, vilket talade för

en permanent lagstiftning. Utskottet menade dock att det faktum

att det rörde sig om en ny möjlighet för de brottsbekämpande

myndigheterna att använda hemliga tvångsmedel, med de risker

det innebär för otillbörliga integritetsintrång, talade mot en

permanentning. Utskottet föreslog därför att lagen borde tidsbe-

gränsas. Utskottet angav vidare att det utgick från att regeringen

under den tiden skulle göra en utvärdering av om lagen fått av-

sedd effekt och om de rättssäkerhetsgarantier som är förenade

med lagen är tillräckliga. Riksdagen beslutade sedermera att

båda lagarna skulle tidsbegränsas (rskr. 2007/08:11).

8

Regeringen har därefter i prop. 2007/08:163 (s. 69) uttalat att

den avser att tillsätta en utredning med uppdrag att utvärdera de

aktuella lagarna och att utredningen ytterligare skulle belysa

vilken inverkan tvångsmedelsanvändningen har på enskildas

integritet.

Mot den angivna bakgrunden ska en särskild utredare utvär-

dera tillämpningen av lagen om hemlig rumsavlyssning och

lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

I uppdraget ingår att

• analysera om lagarna har fått avsedd effekt,

• analysera om lagarna uppfyller de brottsbekämpande

myndigheternas behov,

• analysera om kontrollmekanismerna och övriga rätts-

säkerhetsgarantier är tillräckliga,

• belysa vilken inverkan tvångsmedelsanvändningen en-

ligt de aktuella lagarna har på den personliga integrite-

ten, och

• lämna förslag till de författningsändringar eller andra

förändringar som utvärderingen föranleder.

Uppdraget att i vissa fall begränsa möjligheten till hemlig

teleavlyssning

Syftet med lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt all-

varliga brott är att förhindra att sådana brott begås. Det kan

dock inträffa att den som är föremål för hemlig teleavlyssning

enligt den nämnda lagen redan är misstänkt för något brott och

att han eller hon i den förundersökningen eller brottmålet har en

försvarare. I 11 § nämnda lag anges att hemlig teleavlyssning

inte får ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan

den som är misstänkt för något brott och hans eller hennes för-

svarare. Om det under avlyssningen framkommer att det är

fråga om ett sådant samtal eller meddelande ska avlyssningen

avbrytas och eventuella upptagningar och uppteckningar ome-

delbart förstöras.

Regeringen uttalade i prop. 2006/07:133 (s. 27) att den avser

att återkomma med ett förslag som innebär att det skydd som

9

ges i 11 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt all-

varliga brott även ska omfatta viss personal inom sjukvården

(jfr 36 kap. 5 § andra stycket RB), präst inom ett trossamfund

eller den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning

(jfr 36 kap. 5 § femte stycket RB) samt journalister (jfr 36 kap.

5 § sjätte stycket RB). Vidare uttalades att förslaget skulle före-

gås av överväganden om hur ett sådant ytterligare skydd behö-

ver utformas för att stå i rimlig proportion till de skyddsintres-

sen som ligger till grund för den föreslagna lagen.

Mot denna bakgrund ges utredaren i uppdrag att

• lämna ett författningsförslag som innebär att det i lagen

om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga

brott införs bestämmelser – motsvarande 11 § nämnda

lag – om skydd mot avlyssning av telefonsamtal eller

andra telemeddelanden mellan enskild och någon av de

yrkeskategorier som anges i 36 kap. 5 § andra, femte och

sjätte styckena rättegångsbalken, vilka omfattas av den

yrkesverksammes tystnadsplikt.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med Åklagarmyndigheten, Rikspolissty-

relsen, Säkerhetspolisen och Säkerhets- och integritetsskydds-

nämnden samt andra berörda myndigheter och organisationer.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2009.

(Justitiedepartementet)