Dir. 2009:10

Uppföljning av lagen om signalspaning i

Kommittédirektiv

Uppföljning av lagen om signalspaning i

försvarsunderrättelseverksamhet

Dir.

2009:10

Beslut vid regeringssammanträde den 12 februari 2009

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté ska följa signalspaningen vid

Försvarets radioanstalt (FRA) i syfte att redovisa och bedöma

verksamhetens konsekvenser för den enskildes integritet.

Kommittén ska göra en bedömning av huruvida FRA:s

verksamhet bedrivs på ett etiskt riktigt sätt.

Kommittén ska inom sig utse ett integritetsombud med

uppgift att vid den prövning som tillståndsmyndigheten ska

göra enligt lagen (2008:717) om signalspaning i

försvarsunderrättelseverksamhet bevaka integriteten för

personer i Sverige.

Kommitténs arbete ska resultera i en utvärdering av

lagstiftningens konsekvenser för integritetsskyddet. Kommittén

ska i denna utvärdering utgå från förutsättningen att

signalspaning i eter och tråd är en nödvändig resurs för att förse

Sverige med underrättelser om förhållanden av betydelse för

utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken och för kartläggning

av yttre hot mot landet. Vidare ska kommittén ha som

utgångspunkt att tillgång till signaler som förmedlas i tråd är en

nödvändighet för en effektiv signalspaning.

Kommittén ska fungera som referensgrupp till

Datainspektionen i inspektionens uppgift att fram till

kontrollstationen 2011 följa FRA:s verksamhet ur ett

integritetsskyddsperspektiv med fokus på personuppgifts-

behandling.

Uppdraget ska redovisas senast den 6 december 2010.

2

Bakgrund

Lagen ( 2008:717 ) om signalspaning i försvarsunderrättelse-

verksamhet m.m.

Lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelse-

verksamhet trädde i kraft den 1 januari 2009. Lagen ger

möjlighet för FRA att för försvarsunderrättelseändamål inhämta

elektroniska signaler oavsett i vilket medium de förmedlas. I

fråga om inhämtning av signaler i tråd förutsätter

genomförandet av signalspaning att trådägande operatörer

överför gränsöverskridande trafik till FRA. Denna skyldighet

för operatörerna ska tillämpas första gången den 1 oktober

2009.

Genom den nya lagstiftningen regleras såväl den

traditionella signalspaning i etern som FRA har bedrivit sedan

myndighetens tillkomst 1942, som den inhämtning i tråd som

lagen ger utrymme för. Signalspaning får bedrivas för

försvarsunderrättelseändamål och för sådan teknik- och

kompetensutveckling som är nödvändig för

försvarsunderrättelseverksamheten. I lagen (2000:130) om

försvarsunderrättelseverksamhet regleras försvarsunderrättelse-

verksamhetens uppgifter. Där framgår att

försvarsunderrättelseverksamhet ska bedrivas till stöd för

svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för

karläggning av yttre hot mot landet, samt att verksamheten

endast få avse utländska förhållanden.

Signalspaning i försvarsunderrättelsesyfte får endast ske

efter inriktning från regeringen eller en myndighet som

regeringen bestämmer. FRA kan alltså inte på egen hand

initiera signalspaning, utan är ett renodlat verkställande organ.

Inhämtning som sker i tråd får endast avse signaler som förs

över Sveriges gräns. Sådan inhämtning ska dessutom alltid ske

automatiserat med hjälp av sökbegrepp. Även vid automatiserad

inhämtning i etern ska sökbegrepp användas. Det är följaktligen

varken möjligt eller tillåtet att lagra all tillgänglig

kommunikation utan urskiljning för senare bearbetning.

Sökbegreppen ska utformas och användas så att de medför

ett så begränsat intrång som möjligt i den personliga

3

integriteten. Sökbegreppen får inte vara direkt hänförliga till

viss fysisk person såvida det inte är av synnerlig vikt för

verksamheten. Syftet med verksamheten är att kartlägga

företeelser av intresse för försvarsunderrättelseverksamheten,

inte att kartlägga enskilda personers förehavanden.

För en myndighets närmare inriktning av signalspaning

krävs tillstånd, om inte inriktningen har angetts av regeringen

eller Regeringskansliet. Ett tillstånd får ges för högst sex

månader, med möjlighet till förlängning.

Tillstånd får endast ges för en inriktning som är förenlig med

lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och om syftet med

inriktningen väger klart tyngre än det integritetsintrång som

inhämtning i enlighet med inriktningen kan innebära och detta

syfte inte kan tillgodoses på ett mindre ingripande sätt. Tillstånd

får inte lämnas om inriktningen endast avser en viss fysisk

person. Särskilda bestämmelser reglerar tillståndsgivningen i

brådskande fall.

Tillstånd lämnas av en fristående nämnd med

domstolsliknande sammansättning. Ordföranden och vice

ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Övriga ledamöter utses bland personer som föreslagits av

partigrupperna i riksdagen.

I lagen finns uttryckliga bestämmelser om i vilken

utsträckning inhämtad information inte får bli föremål för

vidare behandling utan omgående ska förstöras.

Förstöringsskyldigheten gäller sådan information som

– berör viss fysisk person och saknar betydelse för

verksamheten,

– avser uppgifter beträffande vilka tystnadsplikt gäller enligt

tryckfrihetsförordningen eller som omfattas av förbudet att

efterforska meddelare, eller

– omfattar samtal mellan en brottsmisstänkt och dennes

försvarare.

Rapportering av uppgifter som berör viss fysisk person får

bara avse förhållanden som är av betydelse för

försvarsunderrättelseverksamheten. Någon möjlighet att

vidarebefordra överskottsinformation finns följaktligen inte.

4

Försvarets underrättelsenämnd ska kontrollera efterlevnaden

av lagen, särskilt sökbegreppen, förstöring av uppgifter och att

rapportering inte sker av annat än vad som är tillåtet. Nämnden

får besluta att viss inhämtning ska upphöra eller att inhämtade

uppgifter ska förstöras, om det vid kontroll framkommer att

inhämtningen inte är förenlig med lagen eller utgör ett intrång i

enskildas rättigheter som inte står i rimlig proportion till syftet

med verksamheten. Sådana beslut ska, fattas av ett särskilt

beslutsorgan inom nämnden där ordföranden och vice

ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Inom FRA finns det ett integritetsskyddsråd med uppgift att

utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att

säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten.

Rådets ledamöter utses av regeringen. Rådet ska rapportera sina

iakttagelser till FRA:s ledning och, om rådet finner att det finns

skäl för det, till Försvarets underrättelsenämnd.

I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation regleras

hur FRA ska få tillgång till signaler i kabel. Det ska ske genom

att de operatörer som äger kabel i viken signaler förs över

Sveriges gräns ska överföra trafiken till samverkanspunkter, vid

vilka FRA ansvarar för tekniken för åtkomst till signalerna.

Riksdagens tillkännagivande

I samband med riksdagens slutbehandling av regeringens

proposition En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (prop.

2006/07:63, bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266)

tillkännagav riksdagen som sin mening vad utskottet anfört om

ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer. I denna del

anförde försvarsutskottet sammanfattningsvis följande (bet.

2007/08:FöU15 s. 2).

Utskottet anser att regeringen ska meddela närmare föreskrifter i

förordningsform om ytterligare rättssäkerhets- och

kontrollmekanismer när det gäller

– en precisering av för vilka ändamål signalspaning ska få bedrivas

inom ramen för den föreslagna lagstiftningen,

– hur tillämpningen av tillståndsgivningen (inriktning, behov,

proportionalitetsbedömning, uppdragsgivare och sökord) ska ske,

5

– hur förstöring av uppgifter ska genomföras.

Utskottet anser att lagen om signalspaning ska kompletteras på

följande sätt:

– att tillstånden enligt signalspaningslagen beslutas av en ny

domstolsliknande nämnd,

– att den domstolsliknande nämnden ska fatta beslut om tillstånd

för användande av sökbegrepp hänförliga till fysiska personer,

– att regeringen och Regeringskansliet ska ta integritetshänsyn vid

sina beslut om inriktningen.

Utskottet anser att regeringen senast under hösten 2008 ska

återkomma med förslag till ändringar i signalspaningslagen i dessa

delar.

Därutöver ska regeringen

– lämna årliga rapporter till riksdagen,

– redovisa en kontrollstation 2011.

Enligt utskottet ska vidare ett särskilt uppdrag lämnas till

Datainspektionen om att fram till kontrollstationen 2011 följa

FRA:s verksamhet ur ett integritetsskyddsperspektiv. Till

Datainspektionen ska en särskild referensgrupp knytas, med

personer som nomineras av riksdagspartierna. Regeringen ska

också tillsätta en kommitté som utifrån ska följa FRA:s

verksamhet generellt från ett integritetsperspektiv fram till

kontrollstationen. Kommittén ska bestå av parlamentariker.

Kommittén ska tillsätta ett integritetsombud, som har till uppgift

att vid tillståndsprövningen bevaka integriteten för personer

bosatta i Sverige.

Regeringen avser att meddela de föreskrifter i förordning som

riksdagen har uttalat sig om och har påbörjat beredningen av de

förslag till lagändringar som anges i tillkännagivandet. När det

gäller lagändringarna samordnas arbetet med de förändringar av

lagstiftningen som föranleds av den politiska överenskommelse

som närmare redogörs för i det följande. Sammantaget kommer

dessa lagändringar att innebära ytterligare påtagliga

förstärkningar av integritetsskyddet vid signalspaning.

Dessa direktiv innebär att regeringen tillgodoser vad

riksdagen anfört om en kommitté som ska följa FRA från ett

integritetsperspektiv. Kommitténs arbete kommer också att

utgöra underlag för kontrollstationen 2011.

6

Politisk överenskommelse

Under hösten 2008 har en överenskommelse träffats mellan

regeringspartierna som innebär förändringar i förhållande till

lagen och som innebär tillägg i förhållande till Riksdagens

tillkännagivande (bet. 2007/08:FöU15) när propositionen

slutbehandlades. Förändringarna medför bland annat att FRA

endast kommer att få bedriva signalspaning efter inriktning av

regeringen, Regeringskansliet och Försvarsmakten.

Överenskommelsen innebär också att FRA ska ansöka om

tillstånd för all signalspaning oavsett för vems behov

verksamheten bedrivs. Några undantag från tillståndskravet

kommer alltså inte att finnas. Tillstånd till signalspaning ska

också prövas av domstol. Vidare anges i överenskommelsen att

kontrollorganen vid kontrollstationen 2011 ska göra en

bedömning av huruvida FRA:s verksamhet bedrivits på ett

etiskt riktigt sätt.

Nytt förslag remissbehandlas

I Regeringskansliet har utarbetats departementspromemorian

Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning (Ds 2009:1).

Promemorian remissbehandlas för närvarande. I promemorian

föreslås ändringar i lagen (2008:717) om signalspaning i

försvarsunderrättelseverksamhet, en ny lag om

Försvarsunderrättelsedomstol och ändring i sekretesslagen

(1980:100). Förslagen syftar till att förstärka integritetsskyddet

vid signalspaning.

För att förtydliga syftet med signalspaningen föreslås att det

i lagen närmare anges för vilka preciserade ändamål

verksamheten får bedrivas. Vidare föreslås att endast

regeringen, Regeringskansliet och Försvarsmakten ska få inrikta

signalspaningen. Den begränsning av möjligheten till

signalspaning som ligger i att trafik mellan avsändare och

mottagare i Sverige inte får inhämtas tydliggörs.

När det gäller signaler i tråd föreslås att FRA endast ska få

tillgång till sådana signalbärare som omfattas av tillstånd.

Vidare ska tillståndsprövningen också omfatta den användning

7

av sökbegrepp som aktualiseras vid inhämtningen. Frågan om

tillstånd ska prövas av domstol efter ansökan från FRA.

Skyddet för sådan kommunikation som är särskilt känslig ur

integritetssynpunkt förstärks genom att det föreslås en

utvidgning av skyldigheten att förstöra inhämtad information

till att gälla också uppgifter lämnade under bikt eller enskild

själavård, såvida det inte finns synnerliga skäl att behandla

uppgifterna för ändamål som anges i lagen.

I promemorian föreslås också förstärkningar av den

enskildes tillgång till effektiva rättsmedel. En enskild

beträffande vilken det vid signalspaning använts sökbegrepp

som är direkt hänförliga till honom eller henne ska underrättas

om detta, såvida inte sekretess gäller för uppgiften. Vidare ska

enskilda ha rätt att till kontrollmyndigheten anmäla om de anser

sig ha varit föremål för otillåten signalspaning.

Kontrollmyndigheten ska då ha skyldighet att utreda detta.

I promemorian bedöms att förslagen kan träda i kraft den 1

oktober 2009.

Behovet av en uppföljning

Eftersom lagen om signalspaning i försvarsunderrättelse-

verksamhet dels innebär att signalspaningen för första gången

lagregleras, dels för med sig konsekvenser för

integritetsskyddet, är det viktigt att lagen följs upp och att dess

konsekvenser analyseras noggrant. Det är också viktigt att

största möjliga insyn ges i vilka effekter lagstiftningen har för

enskilda personer i Sverige.

Självklart måste insynsintresset vägas mot att

försvarsunderrättelseverksamheten till sin natur är sådan att

mycket inte kan offentliggöras. Vid den avvägningen måste

beaktas att röjande av uppgifter om verksamheten kan störa

Sveriges relationer till andra länder samt riskera att skada vårt

försvar och rikets säkerhet. Ett utlämnande av detaljer kring

verksamheten innebär dock inte bara risker för verksamheten

och det allmännas intressen. Det kan också innebära mycket

konkreta risker för olika källor. Möjligheten att erbjuda insyn i

verksamheten är följaktligen starkt begränsad. Det är mot denna

8

bakgrund som försvarsunderrättelseverksamheten är föremål för

särskild kontroll genom Försvarets underrättelsenämnd.

Behovet av att omgärda verksamheten med sekretess får

emellertid inte hindra att så stor öppenhet som möjligt

upprätthålls. I Sverige har det funnits en ambition att i så stor

utsträckning som möjligt öppet redovisa de grundläggande

principer som styr verksamheten. Detta har bl.a. tagit sig

uttryck i en lagreglering av verksamheten genom lagen

(2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Vidare finns

regleringar av den behandling av personuppgifter som sker

inom ramen för försvarsunderrättelseverksamheten.

Utöver den öppna redovisning som åstadkoms genom de

grundläggande styrinstrumenten i form av lagstiftning, finns det

också ett behov av att i den utsträckning det är möjligt också ge

insyn i den faktiska verksamheten.

Riksdagen har tillkännagett att regeringen ska lämna årliga

rapporter till riksdagen samt redovisa en kontrollstation 2011

(2007/08:FöU15 s. 16). För att säkerställa utvärderingens

kvalitet är det väsentligt att det går att få underlag för

utvärderingen genom en utomstående funktion med tydlig

demokratisk förankring.

Det centrala intresse som bör stå i fokus för uppföljningen är

hur tillämpningen av den nya lagstiftningen påverkar enskildas

personliga integritet. I regelverket finns ett antal

integritetsskyddsgarantier som syftar till att säkerställa en

välbalanserad avvägning mellan integritetsintresset och vikten

av en effektiv försvarsunderrättelseverksamhet. Det är

angeläget att utvärdera om avvägningen är rimlig samt om

integritetsskyddsgarantierna fungerar på ett tillfredsställande

sätt.

Uppdraget

Kommittén ska följa signalspaningen vid FRA i den

utsträckning det är nödvändigt för att kunna redovisa och

bedöma verksamhetens konsekvenser för den enskildes

integritet.

9

Kommitténs arbete ska förutom verksamheten vid FRA

också omfatta den tillståndsprövning som utförs av den nya

myndighet som inrättas för detta syfte. I denna del ska

kommittén följa hur integritetsskyddet för personer bosatta i

Sverige säkerställs. I syfte att följa verksamheten vid

tillståndsmyndigheten ska kommittén inom sig utse ett

integritetsombud med rätt att närvara vid tillståndsprövningen

hos myndigheten. Av den politiska överenskommelsen följer att

tillståndsprövningen ska överföras till domstol. När denna

förändring genomförs kommer kommitténs uppdrag inte längre

att omfatta tillståndsprövningen.

Bedömningen av FRA:s verksamhet ska inte ske bara utifrån

rättsliga aspekter utan också med utgångspunkt från om

verksamheten bedrivs på ett etiskt riktigt sätt. Utredningen ska i

det sammanhanget analysera vilka etiska problem som

aktualiseras i verksamheten och bedöma om de rutiner som

finns för att hantera sådana frågeställningar är tillräckliga.

Kommitténs arbete ska resultera i en utvärdering av

lagstiftningens konsekvenser för integritetsskyddet. Kommittén

ska i denna utvärdering utgå från förutsättningen att

signalspaning i eter och tråd är en nödvändig resurs för att förse

Sverige med underrättelser om förhållanden av betydelse för

utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken och för kartläggning

av yttre hot mot landet. Vidare ska kommittén ha som

utgångspunkt att tillgång till signaler som förmedlas i tråd är en

nödvändighet för en effektiv signalspaning.

Kommittén ska fungera som referensgrupp till

Datainspektionen i inspektionens uppgift att fram till

kontrollstationen 2011 följa FRA:s verksamhet ur ett

integritetsskyddsperspektiv med fokus på personuppgifts-

behandling.

Uppdragets genomförande och redovisning

Uppdraget innebär att kommittén i stor utsträckning kommer i

kontakt med uppgifter som är kringgärdade av sekretess.

Behovet av sekretesskydd är särskilt starkt bl.a. när det gäller

verksamhetens inriktning, metoder och skydd för källor. Det

10

bör särskilt framhållas att det för Sverige viktiga

underrättelseutbytet med andra länder bygger på ett förtroende

som har etablerats under många års samarbete. Arbetet måste

därför bedrivas och genomföras på ett sådant sätt att det inte

påverkar den svenska försvarsunderrättelseverksamhetens

förutsättningar att i dag och i framtiden arbeta för Sveriges

bästa. Arbetet ska också i övrigt bedrivas så att det inte skadar

Sveriges förbindelser med andra länder.

Regeringen förutsätter att berörda myndigheter kommer att

bistå kommittén i dess utredningsuppdrag. Uppdraget får dock

inte genomföras på ett sådant sätt att det hindrar det löpande

arbetet vid myndigheterna.

Kommittén ska samråda med Datainspektionen och

Försvarets underrättelsenämnd.

Kommittén avgör formerna för redovisning av uppdraget.

Uppdraget ska redovisas senast den 6 december 2010.

(Försvarsdepartementet)