AD 1996 nr 23

Parter:

Svenska Polisförbundet; Staten genom Rikspolisstyrelsen

Nr 23

Svenska Polisförbundet

mot

Staten genom Rikspolisstyrelsen.

Polisassistenten J.B., född 1961, är medlem av Svenska Polisförbundet. Han antogs som polisaspirant vid Polishögskolan i augusti 1989 och blev efter godkänd utbildning den 28 maj 1992 anställd som polisassistent vid polismyndigheten i Stockholms län.

J.B. dömdes den 3 januari 1995 av Stockholms tingsrätt till villkorlig dom för dataintrång och tjänstefel. Svea hovrätt fastställde tingsrättens dom den 28 mars 1995. Domen vann laga kraft genom att Högsta domstolen den 17 maj 1995 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

Det dataintrång J.B. dömts för bestod av att denne under tiden 29 maj 1991 - 24 januari 1992 olovligen berett sig tillgång till information upptagen i rikspolisstyrelsens olika register rörande fem olika personer utan att detta haft samband med hans tjänstgöring. Tjänstefelet bestod av att J.B. till sin bostad medtagit originalhandlingar i två ärenden som var under utredning och underlåtit att återställa ärendena.

Personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen beslutade den 15 juni 1995 att avskeda J.B. från hans anställning som polisassistent. Han hade då sedan den 20 augusti 1992 varit försatt ur tjänst och sedan den 1 september 1992 varit avstängd från sitt arbete.

Mellan parterna i målet råder tvist om giltigheten av avskedandet. Tvisten har varit föremål för förhandlingar mellan parterna utan att dessa kunnat enas.

Svenska Polisförbundet (förbundet) har väckt talan mot staten genom rikspolisstyrelsen (RPS) och yrkat att arbetsdomstolen skall förklara att avskedandet av J.B. är ogiltigt.

Staten har bestritt bifall till käromålet.

Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader.

Till utveckling av sin talan har parterna anfört i huvudsak följande.

Förbundet

J.B. tjänstgjorde under åren 1985-89 som tullassistent vid Generaltullstyrelsens östra region. Han har mycket goda vitsord från denna tjänstgöring som gett honom erfarenhet från arbete i gränstrakten till polisiärt arbete. I augusti 1989 antogs han som polisaspirant vid Polishögskolan. Aspirantutbildningen vid Polishögskolan omfattar totalt 33 månader. De första tio månaderna ägnas åt rent teoretisk utbildning, grundkurs 1 (GK1). Därefter vidtar praktiktjänstgöring under 18 månader. För J.B:s del inleddes den i juni 1990 och ägde rum i olika verksamheter inom Stockholms polisdistrikt, bl.a. kriminalpolisen, ordningspolisen, trafikpolisen och Arlandapolisen. Det var under denna praktiktjänstgöring som J.B. gjorde sig skyldig till det dataintrång och det tjänstefel som han dömts för. Utbildningen på Polishögskolan avslutades med en fem månaders teoretisk kurs, grundkurs 2 (GK2). Utbildningen avslutades för J.B:s del med godkänt resultat i maj 1992.

I ämnena sekretess och data erhöll J.B. under GK1 endast fyra timmars utbildning. Det fanns inget skriftligt undervisningsmaterial utan utbildningen bestod av en föreläsning på fyra timmar. Ingen praktisk tillämpning förekom. Under praktiktjänstgöringen åligger det aspirantens handledare att fortlöpande informera i dessa ämnen. När J.B. påbörjade sin praktiktjänstgöring erhöll han ett behörighetskort som gav honom tillträde till de flesta av RPS:s register. I samband därmed fick han information om praktiska frågor som inloggning, vilka typer av register som fanns m.m. Han erhöll inte någon information om gällande säkerhetsbestämmelser. I GK2, som började i februari 1992, fick J.B. omfattande utbildning i ämnena sekretess och datasäkerhet. Han fick då klart för sig allvaret i de dataslagningar han gjort under praktiktiden.

Dataintrång är en vanlig företeelse inom polisen. Det finns ett femtontal domar där poliser dömts för dataintrång av varierande slag och omfattning. Enligt förbundets mening är inget annat brott lika vanligt inom polisen som detta. Ingen annan polis som gjort sig skyldig till dataintrång har avskedats.

Redan i början av januari 1992 upprättades en promemoria om av J.B. gjorda dataslagningar. Han fick ingen information om detta. Det togs heller inte upp någon fråga om att hans utbildning skulle avbrytas. Den 19 maj 1992 inleddes en förundersökning mot honom. Detta var innan han blev anställd som polisassistent. RPS ingrep således inte mot J.B. genom att avbryta hans utbildning, trots att det var känt att han gjort de aktuella slagningarna.

Under sitt arbete vid tullen kom J.B. under våren 1988 i kontakt med en person som han misstänkte var ute i oegentliga ärenden beträffande rikets säkerhet. Med anledning härav kontaktade han säkerhetspolisen (Säpo). Ett samarbete inleddes mellan J.B. och Säpo. Det varade till slutet av år 1990 och resulterade i att Säpo kunde driva ärendet till ett mycket framgångsrikt slut. J.B:s insats belönades med en förtjänstmedalj. Han har även erhållit goda vitsord och utmärkta omdömen från Säpo för sin medverkan under den aktuella tiden. Samarbetet med Säpo blev en avgörande faktor för den situation som J.B. senare kom att hamna i. Skälet till hans dataslagningar beträffande fyra av de fem personerna var nämligen att han ville informera Säpo om personer som kunde misstänkas finansiera högerextremistisk verksamhet genom grov brottslighet.

I december 1990 blev J.B. bekant med M.S.. Denne arbetade som dörrvakt vid några av Stockholms krogar och fick i sitt arbete en del kontakter inom den s.k. undre världen. M.S. erhöll bland annat information om en liga som kallades för "Klanen" och som sades finansiera högerextremistisk verksamhet genom grov brottslighet. Bland annat sysslade ligan med införsel och stölder av vapen. J.B. erhöll viss information om "Klanen" från M.S. och ville kontrollera vissa personer i registren för att se om det verkade finnas någon substans i tipsen innan han vidarebefordrade dem till Säpo. Det är genom de slagningar han då gjorde som han begick dataintrång. Namnen gav han sedan till sin kontakt vid Säpo, kriminalkommissarien L.J..

M.S. hade frågat J.B. om denne kunde rekommendera honom till polishögskolan. Innan han rekommenderade M.S. till polishögskolan gjorde J.B. vissa slagningar i registren beträffande denne för att förvissa sig om att han inte gjort sig skyldig till något brott.

De aktuella dataslagningarna har medfört att J.B. har varit föremål för flera spektakulära händelser. Den 20 augusti 1992 hämtades han från sin arbetsplats misstänkt för dataintrång, brott mot tystnadsplikt, tjänstefel och medhjälp till grovt rån. Misstanken i det sistnämnda fallet bestod av att han skulle ha lånat ut sin sommarstuga som bostad till kriminella personer som hade begått rån. Han avstängdes samma dag från sin tjänstgöring men frihetsberövades inte. I månadsskiftet februari - mars 1993 blev J.B. kallad till nya förhör och delgiven nya misstankar om främjande av flykt, skyddande av brottsling och olovlig avlyssning. Både J.B. och M.S. blev anhållna den 28 april 1993 och häktade under tiden 30 april - 13 maj 1993. Det visade sig senare att det var M.S. som hade lånat ut sommarstugan utan J.B:s vetskap. M.S. visste var en extra nyckel förvarades och när huset disponerades. Alla misstankar mot J.B., utom beträffande dataintrång och tjänstefel, avskrevs den 19 oktober 1994.

Förbundet gör för det första gällande att de brott som J.B. gjort sig skyldig till i sig inte är av sådan karaktär att han är uppenbart olämplig att inneha tjänst som polis. Inte heller är de av sådan allvarlig karaktär att de utgör saklig grund för uppsägning. För det andra strider personalansvarsnämndens beslut att avskeda J.B. mot den grundlagsskyddade likhetsprincipen eftersom han inte har behandlats på samma sätt som andra poliser som begått brott av dessa slag. J.B. har behandlats strängare än andra poliser och polisaspiranter som gjort sig skyldiga till dataintrång. Inte i något fall tidigare har avskedande tillgripits. För det tredje gör förbundet gällande att J.B. behandlats strängare än andra poliser och polisaspiranter som dömts för andra brott än dataintrång eller eljest gjort sig skyldiga till brott såväl inom som utom tjänsten. Förbundet gör för det fjärde gällande att RPS inte har utbildat och informerat J.B. på ett sådant sätt att han blivit medveten om allvaret i att göra sig skyldig till dataintrång. RPS har sålunda genom passivitet medverkat till brotten. Till sist gör förbundet gällande att J.B:s personliga vitsord visar att han inte är uppenbart olämplig som polis och att brotten därför inte utgör grund för avskedande. Enligt förbundets mening måste skälet till att J.B. avskedats vara de misstankar om brottslig verksamhet från hans sida som tidigare förelegat, men som befunnits ogrundade. J.B. har friats från dessa misstankar och personalansvarsnämnden vid RPS har heller inte lagt annat än dataintrång och tjänstefel till grund för beslutet om avskedande.

Staten

Personalansvarsnämndens beslut att avskeda J.B. grundades på att han fällts till ansvar för dataintrång och tjänstefel. Brottmålsdomarna visar att J.B. är uppenbart olämplig som polis. De slagningar han gjort i dataregistren har skett under lång tid och varit av stor omfattning, det gäller 10 - 30 slagningar. Dessutom har slagningarna skett, åtminstone delvis, i register med sekretessbelagda uppgifter. Det bör framhållas att en polis inte heller får göra slagningar i register som saknar sekretessbelagda uppgifter såvida slagningarna inte har samband med tjänsten. Eftersom en polis har tillgång till en mängd information som är sekretessbelagd är det, för att förtroendet från allmänheten skall kunna upprätthållas, viktigt att denna information hanteras på ett korrekt sätt.

Staten vitsordar att J.B. är den förste polis som avskedats för att ha gjort sig skyldig till dataintrång. Inget ärende är emellertid det andra likt och i J.B:s fall ansåg staten att gränsen för vad som kunde accepteras var nådd. Statens hantering av ärendet strider sålunda inte mot likhetsprincipen. Tjänstefelet är inte så allvarligt i sig att det ensamt utgör saklig grund för avskedande men det är ändå ett brott att beakta vid bedömningen av J.B:s lämplighet som polis.

Under utbildningen på Polishögskolan behandlas i GK1 datasäkerhet och sekretess även inom ramen för ämnet radio och data. Den utbildning J.B. fått på detta område omfattar alltså mer än fyra timmars föreläsning. Vid undervisningen har RPS:s författningssamling, som upptar reglerna för dataslagningar, genomgåtts. Av denna författningssamling RPS FS 1989:15, FAP 174 - 1, 3 kap. 1 och 2 §§ framgår att ADB-utrustning får användas endast för tjänsteåtgärder och att endast den befattningshavare som behöver ha tillgång till informationen för att fullgöra sina arbetsuppgifter är behörig att ta del av informationen. Slutligen bör framhållas att J.B. även, i samband med att han under praktiktjänstgöringen erhöll sin behörighetsprofil för användningen av polisens datasystem, fick en folder som tar upp datasäkerheten och då även informerades om tillämpliga ADB-säkerhetsbestämmelser. J.B. var sålunda medveten om att det inte var tillåtet att slå i dataregistren utom tjänsten.

Domskäl

Personalansvarsnämnden vid RPS beslutade den 15 juni 1995 att med stöd av 11 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) avskeda polisassistenten J.B. sedan denne genom lagakraftvunnen dom dömts för dataintrång och tjänstefel till villkorlig dom. Tvisten i målet rör frågan om avskedandet skall ogiltigförklaras.

I enlighet med vad som i allmänhet gäller om brottmålsdoms verkan i civilprocess är hovrättens dom inte bindande för arbetsdomstolen vid prövningen av avskedandefrågan. I målet har emellertid inte ifrågasatts att J.B. begått de gärningar han fällts till ansvar för. Arbetsdomstolen utgår därför vid prövningen av avskedandefrågan från att J.B. gjort sig skyldig till dataintrång och tjänstefel.

Vid huvudförhandlingen har på begäran av förbundet J.B. hörts under sanningsförsäkran samt kriminalkommissarien L.J., polisinspektören B.L. och polisassistenten I.Ä. hörts som vittnen. På begäran av RPS har studierektorn vid Polishögskolan Lennart Karlsson och databehörighetsadministratören Rolf Hedin hörts som vittnen. Chefen för den enhet som utreder brottsmisstankar mot poliser, Tord Pettersson, har på begäran av båda parterna hörts upplysningsvis. Parterna har vidare åberopat viss skriftlig bevisning.

Enligt 11 kap. 1 § LOA får en arbetstagare avskedas om han begått brott som visar att han uppenbarligen är olämplig att inneha sin anställning. Den lagen upphörde att gälla den 1 juli 1994, men föreskrifterna i den skall tillämpas i mål eller ärenden som har påbörjats eller avser omständigheter som har inträffat dessförinnan (se SFS 1994:260, övergångsbestämmelserna p. 6).

Arbetsdomstolen har i domen 1981 nr 168 (jfr även 1987 nr 73, 1988 nr 180, 1990 nr 16 och 1992 nr 91) återgett bakgrunden till bestämmelsen i 11 kap. 1 § LOA samt utvecklat vad som är syftet med och den principiella innebörden i denna bestämmelse. Domstolen har framhållit bland annat att man vid 1975 års ämbetsansvarsreform, då bestämmelserna i 11 kap. 1 och 2 §§ LOA om avskedande vid brott och svårare fall av tjänsteförseelse infördes, särskilt hänvisade till rättssäkerhets- och effektivitetskraven, både från allmän synpunkt och från den offentlige arbetsgivarens och den enskilde arbetstagarens synpunkt. Sammanfattningsvis har arbetsdomstolen uttalat att det är syftet att slå vakt om den offentliga tjänstens integritet som ligger till grund för avskedandeinstitutet i LOA, liksom det präglade det genom 1975 års ämbetsansvarsreform avskaffade ämbetsstraffet avsättning. Enligt lagförarbetena (prop. 1975:78 s. 164) skulle i tillämpningen förutsättningarna för avskedande inte sättas lägre än vad som tidigare gällde för avsättning. Avskedandet skulle, med en sammanfattande formulering i motivtexten, komma i fråga endast i sådana fall där det med hänsyn till såväl brottets eller tjänsteförseelsens beskaffenhet som anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst.

Hänsyn skall alltså tas till bl.a. anställningens art. I detta sammanhang finns det anledning att särskilt framhålla att det i polisens uppgifter ingår att förebygga brott och att utreda begångna brott. Det är givetvis av mycket stor vikt att anställda med sådana uppgifter avhåller sig från att själva begå brott. Arbetsdomstolen har också i flera domar haft att ta ställning till avskedanden av polismän som begått brott. I den ovan nämnda domen 1981 nr 168, som fortfarande är vägledande på området, uttalade domstolen att det är särskilt viktigt att slå vakt om den offentliga tjänstens integritet när det är fråga om polismän, att detta sammanhänger med att polismän ofta måste ingripa med tvångsmedel samt att det i själva verket är ett villkor för att polismän rätt skall kunna fullgöra sina uppgifter att de åtnjuter ett allmänt förtroende. Domstolen tillade att en förutsättning för att ett sådant förtroende skall finnas är att polismännen är oförvitliga. Detta betyder, som domstolen framhållit i senare domar (se bl. a. AD 1992 nr 38), givetvis inte att ett brott av en polisman alltid skall anses visa att han är olämplig för sin anställning. Även övriga omständigheter måste beaktas.

Utifrån de allmänna utgångspunkter som arbetsdomstolen angivit har domstolen bl.a. funnit att stöld och skadegörelse utom tjänsten (AD 1981 nr 168), förskingring utom tjänsten (AD 1989 nr 69 och AD 1990 nr 66) och bedrägeri (AD 1992 nr 91) måste betraktas som så allvarliga att det inte var förenligt med de höga krav som måste ställas på polispersonalen att den som begått sådana brott får fortsätta som polis.

Det som i huvudsak lagts J.B. till last är det dataintrång han har gjort sig skyldig till. Vid den helhetsbedömning av föreliggande omständigheter som arbetsdomstolen har att göra vid prövningen av om avskedandet skall förklaras ogiltigt måste enligt domstolens mening beaktas bl.a. det syfte J.B. haft med de slagningar han gjort i dataregistren och vilken ställning han hade när dessa slagningar gjordes.

Innan arbetsdomstolen går närmare in på de registerslagningar som lagts J.B. till last vill domstolen framhålla att det av utredningen i målet inte har framgått att denne skulle ha haft några andra syften med slagningarna än de som han själv uppgivit och som domstolen nu skall gå närmare in på. Arbetsdomstolens bedömningar görs därför med utgångspunkt från att J.B. har haft de av honom uppgivna syftena med slagningarna.

Såvitt framkommit i målet föranleddes registerslagningarna beträffande M.S. av att J.B., som hade blivit ombedd att rekommendera denne till polishögskolan, önskade kontrollera att denne inte tidigare var straffad. Ett sådant syfte kan enligt arbetsdomstolens mening inte anses ursäkta dessa slagningar.

Registerslagningarna beträffande de fyra andra personerna utfördes för att J.B. önskade kontrollera om vissa tips om att dessa personer kunde misstänkas för grov brottslighet av visst slag kunde anses så tillförlitliga att han kunde vidarebefordra dem till Säpo. Kontrollen innebar att han tog fram fullständigt namn, personnummer och adress på de fyra personerna samt undersökte om de förekom i kriminalregistret. Två av slagningarna gjorde han i det allmänna spaningsregistret. Enligt J.B:s uppfattning utfördes dessa slagningar med ett polisiärt syfte. J.B. hade tidigare varit Säpo behjälplig med tips som lett till ett lyckat resultat. L.J. har omvittnat att han för Säpos räkning höll kontakt med J.B. och att han så sent som våren 1992 erhöll värdefulla tips från denne, bland annat om ett inbrott i ett vapenförråd. L.J. har även uppgett att han minns att han från J.B. erhöll namn på personer som påstods ingå i en liga som gick under beteckningen "Klanen", men att det var namn på andra personer än de som nämns i brottmålets gärningsbeskrivning.

Utredningen har visserligen inte klarlagt att J.B. lämnat tips till Säpo om de fyra nu aktuella personerna. Av L.J:s uppgifter har dock framgått att J.B. till Säpo har lämnat vissa tips om andra personer som skulle kunna ha en anknytning till den liga som kallades "Klanen". Som redan framgått anser arbetsdomstolen inte visat att J.B. skulle ha haft något annat syfte med registerslagningarna än han själv uppgivit. Enligt arbetsdomstolens bedömning synes J.B:s förfarande vara resultatet av en missriktad överambition. I stället för att lämna över tipsen till Säpo med kommentaren att han inte visste vad de var värda har J.B. valt att själv söka kontrollera tipsens substans. Han har själv uppgivit att skälet till det var att han inte ville få sitt förtroende som "säker källa" rubbat. Denna kontroll borde han självfallet ha överlåtit till Säpo att göra i behörig ordning. Han begick alltså ett allvarligt fel genom att göra dessa slagningar. Enligt arbetsdomstolens mening kan det emellertid inte bortses från att karaktären på dessa registerslagningar på ett beaktansvärt sätt skiljer sig från slagningar som skett av t.ex. ren nyfikenhet eller okynne.

Av utredningen har framgått att aspirantutbildningen på Polishögskolan omfattar totalt 33 månader. Utbildningen inleds med en tio månader lång rent teoretisk grundkurs, (GK1). Därefter vidtar under 18 månader praktiktjänstgöring vid olika polisdistrikt. Utbildningen avslutas därefter med ytterligare en teoretisk grundkurs, (GK2). Under utbildningen har eleverna tillfälliga anställningar som polisaspiranter. Den som genomgått godkänd utbildning anställs som polisassistent vid något polisdistrikt. Vid bedömningen i målet skall enligt arbetsdomstolens mening beaktas att de aktuella brotten begicks under tid då J.B. var under utbildning som polisaspirant. Vidare bör framhållas att J.B. erhållit anställning som polisassistent trots att RPS vid den tidpunkten hade kännedom om de otillåtna slagningarna.

Det måste ställas höga krav på arbetsgivaren i fråga om information och utbildning om hanteringen av dataregistren till den som är under utbildning till polis. Speciellt gäller detta då även polisaspiranter ges behörighet att använda de flesta av polisens dataregister med såväl öppna som sekretessbelagda uppgifter. Utredningen i målet ger inte underlag för någon säker bild av den utbildning och information som rent faktiskt kommit J.B. till del. Undervisningen i GK1 synes dock inte ha varit särskilt omfattande när det gällde datasäkerhet och databrott. Till detta skall läggas J.B:s uppgifter om att det var vanligt bland kolleger att av olika skäl göra registerslagningar utan att detta direkt motiverades av tjänsten. J.B:s uppgifter i detta avseende stöds av Tord Pettersson, som uppgett att det är relativt vanligt att poliser av nyfikenhet slår exempelvis i personalregistret och att hans avdelning hela tiden får in nya anmälningar om otillåtna slagningar. Tord Pettersson har tillagt att bara på J.B. har ungefär 175 slagningar gjorts, varav endast femton synes vara gjorda i tjänsten medan övriga synes vara utslag av ren nyfikenhet. Enligt arbetsdomstolens mening kan det med hänsyn till dessa uppgifter sättas i fråga om det med tillräcklig grad av tydlighet har klargjorts för poliser och polisaspiranter hur allvarligt polisledningen ser på hanteringen av dataregistren.

Arbetsdomstolen delar den uppfattning staten givit uttryck för i detta mål att det för att förtroendet från allmänheten skall kunna upprätthållas är av väsentligt intresse att den information som finns i de dataregister polisen har tillgång till hanteras på ett korrekt sätt. Det finns alltså all anledning att se mycket allvarligt även på denna typ av brottslighet.

Med hänsyn särskilt till att J.B. gjorde sig skyldig till dataintrånget under tid då han ännu var under utbildning till polis finner arbetsdomstolen emellertid vid en samlad bedömning av ovan angivna omständigheter att han genom detta brott inte visat att han är uppenbart olämplig för sin anställning som polis. Det tjänstefel J.B. under samma tid gjort sig skyldig till har bestått i att han till sin bostad medtagit originalhandlingar i två ärenden som var under utredning och därefter underlåtit att återställa ärendena. Även om J.B:s beteende i detta hänseende givetvis är högst klandervärt, kan gärningen varken bedömd för sig eller i förening med dataintrånget leda till annan bedömning i fråga om hans lämplighet som polis. Några andra omständigheter till stöd för beslutet att avskeda J.B. har inte åberopats från statens sida. Personalansvarsnämndens beslut att avskeda J.B. skall därför ogiltigförklaras.

Staten skall ersätta förbundet för dess rättegångskostnader. Tvist råder inte om kostnadernas storlek.