AD 1999 nr 109

Parter:

SACO-S genom Sveriges Reservofficersförbund; Staten genom Arbetsgivarverket

Nr 109

SACO-S genom Sveriges Reservofficersförbund

mot

Staten genom Arbetsgivarverket.

BAKGRUND

I.Q. antogs från och med den 1 september 1952 av Chefen för armén som fänrik i trängtruppernas reserv. I antagningsbeviset angavs att han antogs "med rätt att åtnjuta den lön och de övriga förmåner, som enligt gällande författningar tillkommer innehavare av sådan tjänst samt med skyldighet att ställa sig till efterrättelse för tjänsten gällande föreskrifter", varmed avsågs bl.a. Kungl. Maj:ts kungörelse (1943:815) angående personal i arméns reserver (reservbefälskungörelse för armén), vilken kungörelse tillkom med anledning av riksdagens beslut.

I den reservbefälskungörelsen finns bl.a. bestämmelser om s.k. reservpension. Pensionen utgår i form av ett grundbelopp och ett rörligt tillägg. Grundbeloppet för en officer som fullgjort föreskriven tjänstgöringsskyldighet till och med det kalenderår varunder 47 års ålder uppnåtts uppgick 1943 till 1 080 kr per år. Grundbeloppet har i viss mån höjts genom författningsändringar men är oförändrat sedan mitten av 1950-talet. Reservpensionen har dock även senare genom olika beslut kommit att höjas i stort sett årligen. Med de förutsättningar som föreligger i I.Q:s fall uppgick 1998 reservpensionens grundbelopp till 117 kr och tilläggsbeloppet till 1 730 kr, dvs. sammanlagt 1 847 kr, per månad. Reservpensionen har kunnat bytas ut mot ett engångsbelopp.

Genom en Kungl. Maj:ts kungörelse (1962:661) angående samordning av reservpension med tilläggspension enligt lagen om allmän försäkring, vilken kungörelse trädde i kraft den 1 januari 1963, förordnades med stöd av riksdagens beslut om samordning av dessa förmåner på visst sätt. Samordningen innebär att reservpensionens tilläggsbelopp minskas. Samordningens storlek har varierat. Grundbeloppet reduceras alltså inte genom samordningen.

IQ. som är född i maj 1930, antogs alltså 1952 som reservofficer. Han tjänstgjorde som sådan till 47 års ålder. Fr.o.m. den 1 januari 1986 har reservpension utgått till honom. Fram till maj 1995 erhöll han reservpensionen utan någon reduktion. Men sedan han i maj 1995 började uppbära tilläggspension enligt lagen om allmän försäkring (ATP) sker samordning. För I.Q. innebär samordningen att hans reservpension för 1998 om 1 847 kr per månad, varav 117 kr utgör grundbeloppet och 1 730 kr tilläggsbeloppet, minskas med 1 159 kr. Efter samordning utgår alltså reservpension till honom med 688 kr per månad.

SACO-S har på olika sätt drivit frågan om slopandet av samordningen av reservpensionen med ATP. SACO-S genom Sveriges Reservofficersförbund (SROF) har sedan dessa strävanden inte gett resultat påkallat tvisteförhandlingar med Arbetsgivarverket angående I.Q:s fall. Därvid har SACO-S gjort gällande att den reduktion av reservpensionen som sker genom samordningen strider mot I.Q:s anställningsavtal. SACO-S har inte i förhandlingarna uppnått vad som åsyftats och har nu genom SROF väckt talan i tvisten.

YRKANDEN

SACO-S har yrkat att Arbetsdomstolen skall förplikta staten att omedelbart till I.Q. utge 48 399 kr jämte ränta enligt 4 och 6 §§räntelagen från den 1 juli 1997 till dess full betalning sker.

I andra hand har SACO-S yrkat att Arbetsdomstolen skall förplikta staten att till I.Q. utge 5 486 kr jämte ränta enligt 4 och 6 §§räntelagen från den 1 juli 1997 till dess betalning sker.

Staten har bestritt yrkandena. De yrkade beloppen samt ränteyrkandena har vitsordats som skäliga i sig.

Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader.

Arbetsdomstolen har med stöd av 4 kap. 10 § tredje stycket lagen om rättegången i arbetstvister företagit målet till avgörande utan huvudförhandling.

PARTERNAS UTVECKLING AV TALAN

SACO-S

En reservofficer anställs inom försvarsmakten med viss tjänstgöringsskyldighet. Tjänstgöringsskyldigheten och villkoren i övrigt för anställningen regleras i vid var tid gällande förordning och numera även genom ett kollektivavtal, det s.k. förmånsavtalet. Reservpensionen har dock aldrig gjorts till föremål för kollektivavtalsreglering.

En reservofficer kan vara anställd enligt någon av 1927, 1943, 1951, 1960, 1962, 1972, 1990 eller 1994 års kungörelser respektive förordningar. De reservofficerare som är eller har varit anställda enligt 1943 års förordning är berättigade till reservpension från och med året efter det att de fyllt 55 år.

Reservpensionens storlek är beroende av om vederbörande fullgjort stadgad tjänstgöringsskyldighet till 38, 47 eller 55 års ålder. Reservpensionen var för år 1997 för den som kvarstått i anställning till 55 års ålder 2 186 kr per månad. Alternativt kan reservofficern välja att utfå ett engångsbelopp svarande mot det kapitaliserade värdet av pensionen. Detta belopp uppgick för år 1997 till 246 168 kr för den som varit anställd till och med 55 års ålder. För år 1998 är månadspensionen höjd till 2 192 kr. Från 1998 är det i princip inte längre möjligt att ta ut engångsbelopp beroende på att alla reservofficerare enligt 1927 och 1943 års förordningar då redan uppnått aktuell pensionsålder. För den reservofficer som tjänstgjort intill 47 års ålder uppgår pensionsbeloppet 1998 till 1 847 kr per månad.

Reservpension utgår alltså i normalfallet från och med det år reservofficeren fyller 56 år oberoende av om reservofficeren tjänstgjort till och med 47 eller 55 års ålder. Från denna tidpunkt och fram till den tidpunkt då reservofficeren börjar uppbära ATP utgår ovan nämnda belopp. För tid därefter minskas utgående reservpension genom gällande samordningsbestämmelser. Samordningen innebär att utgående reservpension minskas med 10 procent av utgående ATP. För reservofficerare, som tjänstgjort intill 55 års ålder, innebär minskningen att ungefär halva reservpensionen till följd av samordningen ej utgår och för de reservofficerare som tjänstgjort intill 47 års ålder, att två tredjedelar av pensionen på motsvarande sätt samordnas bort, allt under förutsättning att reservofficeren uppbär full ATP.

Bakgrunden till minskningen av reservpensionen och samordningen med ATP återfinns i riksdagens beslut år 1962, prop. 1962:195, SU 190, rskr. 402, vari framgår att reservpensionen skulle betraktas som en avkortad personalpension utgörande 25 procent av hel sådan och att reservpensionen skulle samordnas med ATP. För en reservofficer med full ATP innebar samordningen att reservpensionen skulle minskas med 25 procent av utgående ATP, dock med den begränsningen att reservpensionens grundbelopp alltid skulle utgå. Efter överenskommelse år 1970 sänktes samordningsprocenttalet till 15. Efter nya överläggningar 1977, efter att den allmänna pensionsåldern sänkts från 67 till 65 år, ändrades samordningstalet till 10 procent, vilket tal alltjämt gäller.

Reservpensionen är ingen pension i vanlig mening. Den beräknas sålunda inte på avgångslönen utan på ett på 1940-talet fastställt belopp, som årligen framräknas. Den innebär inte heller någon familjeförmån. Den har karaktären av en premie att jämställa med en livränta eller ett avgångsvederlag. Reservpensionens karaktär framgår vidare av att den vid en viss ålder kan bytas ut mot en engångsersättning att jämställas med avgångsvederlag.

Reservpensionen är inte samordnad med statlig pension eller lön från statlig anställning. Det tyder också på att reservpensionen inte är en pension i vanlig mening utan är av livräntekaraktär. I sammanhanget kan nämnas att genom avtal mellan parterna på arbetsmarknaden år 1976 är livräntor "nettosamordnade" med ATP, dvs. undantagna från samordningen.

Från och med 1960 och 1962 års reservofficersförordningar, vilka sedermera ersattes av 1972 års förordning, ersattes reservpensionen med ett system av tjänstgöringspremier. Under årens lopp har utformningen och utbetalningen av dessa varierat något men de har hela tiden varit uppbyggda efter samma principer liknande engångsbelopp efter viss tjänstgöring i de äldre kungörelserna. Utbetalning har, liksom vad beträffar reservpension, skett efter att viss tjänstgöring genomförts och motivet till premierna är och har hela tiden varit, liksom beträffande reservpensionerna, att premiera de reservofficerare som kvarblir i tjänst. Tjänstgöringspremierna har aldrig varit föremål för någon samordning med ATP, annan pension eller statlig lön.

Samordningen av reservpensionen med ATP är, förutom att den är djupt orättfärdig, inte möjlig att formellt genomföra på det sätt som skett. Staten har genom ensidiga beslut genomdrivit försämringar av förmåner som av berörda reservofficerare uppfattats som avtalsförutsättningar för reservofficersanställningarna. Reservofficerarna har därför inte vid anställningen haft anledning att räkna med de senare beslutade reduktionerna av reservpensionen. Som en konsekvens härav utgör reservpensionens samordning med ATP ett brott mot utfästelsen vid anställningen.

SACO-S och SROF och dess medlemmar har aldrig accepterat beslutet om samordning. Som följd härav har åtskilliga framställningar under årens lopp gjorts till såväl försvarsdepartementet som finansdepartementet liksom i förhandlingar med Arbetsgivarverket. Inte heller under de förhandlingar som föregick det nu gällande avtalet, RALS 95-98, fördes frågan nämnvärt framåt. Parterna har sedermera kommit fram till en gemensam slutrapport som ingivits till regeringen den 26 maj 1997.

Av I.Q:s anställningsbevis framgår att han har rätt att åtnjuta "den lön och de övriga förmåner, som enligt gällande författningar tillkommer innehavare av sådan tjänst". Med detta uttryck avses de vid anställningstidpunkten gällande författningsbestämmelserna, inte författningsbestämmelser som trädde i kraft mer än tio år efter tillträdandet av anställningen.

I.Q. har under sin anställning som reservofficer fullgjort samtliga de krigsförbandsövningar och andra särskilda övningar som ålegat honom i hans anställning. I enlighet med gällande bestämmelser uppbär han från och med den 1 januari 1986 reservpension. Denna har dock samordnats med ATP från och med maj 1995. År 1998 uppbar I.Q. en månatlig reservpension om 688 kr. Utan reduktion hade pensionen istället uppgått till 1 847 kr. På grund av samordningen berövas således I.Q. 63 procent av sin reservpension, vilken utgör hans intjänade och uppskjutna lön att jämställa med tjänstgöringspremie. Från den 1 maj 1995 fram till och med oktober månad 1998 har I.Q. på detta sätt förlorat 48 399 kr.

Anställningen som reservofficer grundar sig på ett anställningsavtal mellan respektive reservofficer och staten. Ursprungligen reglerades anställningsvillkoren formellt endast genom tid till annan utfärdade författningsbestämmelser. I samband med att även statligt anställda medgavs full förhandlingsrätt har parterna emellertid reglerat anställningsvillkoren genom traditionella kollektivavtal. Reservpension, som endast åtnjuts av reservofficerare anställda enligt 1927 och 1943 års förordningar, har emellertid aldrig varit föremål för kollektivavtalsreglering. Genom anställningsavtalet har I.Q. åtagit sig att tjänstgöra som reservofficer i enlighet med vid var tid gällande författningsbestämmelser och staten har förpliktat sig att utge lön och andra anställningsförmåner inklusive reservpension till honom. Reservpensionen har av avtalsparterna ansetts vara en uppskjuten lön/tjänstgöringspremie och inte en pension i vanlig mening. Reservpensionen, den uppskjutna lönen, utbetalas i många fall lång tid efter det att reservofficeren fullgjort sin del av anställningsavtalet. Staten är förhindrad att ensidigt genom nya författningsregleringar retroaktivt försämra ingångna anställningsavtal och därigenom beröva den berättigade reservofficeren, I.Q. en del av hans intjänade lön. Staten är på civilrättsliga grunder bunden att utge reservpension i enlighet med det ursprungliga anställningsavtalet till I.Q. Han är därför inte skyldig att vidkännas minskning i den honom vid tidpunkten för hans anställning tillkommande rätten till full reservpension.

Staten

Reservpensionen är inte en förmån som grundar sig på anställningsavtal mellan arbetsgivaren och reservofficeren på det sätt käranden gör gällande. Det finns vid sidan av avtalsförhållandet villkor som inte följer av avtalet och som är ensidigt reglerade. Reservpensionen grundas på författning som är beslutad av regeringen, med stöd av riksdagens beslut, och den förmånen ligger utanför anställningsavtalet och utgör i detta avseende myndighetsutövning mot enskild. Samordningen är således ett utslag av riksdagens normgivningsmakt. Riksdagen har alltid möjlighet att ändra i författningar, även om det kan få konsekvenser för förhållandet mellan parter i ett avtal, t.ex. ett anställningsavtal. Detta gäller även om staten genom någon myndighet är part i avtalet.

Den omtvistade samordningen är således inte en ändring av avtalet mellan den enskilde arbetstagaren och staten som arbetsgivare. Staten bestrider därför att riksdagens beslut skulle utgöra ett brott mot någon utfästelse i det enskilda avtalet.

Alternativt, för det fall Arbetsdomstolen skulle finna att rätten till reservpension skulle följa av avtalet, gör staten gällande att avtalet i sådant fall har den innebörden att reservpension utges på de villkor som vid varje tidpunkt följer av de författningar som reglerar anställningen och förmånen i den. Det görs i avtalet ingen reservation för att dessa författningar inte kan ändras. Avtalet kan inte beröva riksdagen dess rätt att ge normer.

I båda alternativen kan framhållas att de centrala parterna har godtagit synsättet att man inte i anställningsavtalet har reglerat frågan om samordning genom att parterna vid två tillfällen har vänt sig till regeringen för att få till stånd författningsändring om sättet för samordning.

Det vitsordas att I.Q. antogs som reservofficer från och med den 1 september 1952. Han anställdes enligt reservbefälskungörelsen (1943:815) för armén. Anställningen berättigar till lön och andra förmåner, bland annat reservpension.

Reservpensionen utgörs av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet fastställdes på 40-talet och har därefter räknats upp i beslut av regeringen genom författningsändringar. För I.Q. är det aktuella grundbeloppet 117 kr per månad. Tilläggsbeloppet har höjts med tiden. För I.Q. är det aktuella tilläggsbeloppet för 1998, 1 730 kr per månad. Sammanlagd reservpension är således 1 847 kr per månad.

Enligt kungörelsen angående samordning av reservpension med tilläggspension enligt lagen om allmän försäkring, skall reservpensionen samordnas med ATP. Samordningen avser tilläggsbeloppet. Samordningens storlek har varierat. Från och med den 1 juli 1976 minskas reservpensionen med den ATP som överstiger 90 procent av hel ATP. Hel ATP är för 1998, 11 593 kr per månad. Innebörden av samordningen är att 10 procent av hel ATP dvs. 1 159 kr dras från reservpensionens tilläggsbelopp.

I.Q. började uppbära ATP i maj 1995 och då började samordningen tillämpas för honom. Fram till dess har han uppburit reservpension utan reduktion. Före samordningen uppgick I.Q:s reservpension till 1 847 kr för 1998. Efter samordningen utgör reservpensionen 688 kr (117 + 1 730 - 1 159).

Lönen för reservofficerare är ATP-grundande. För att reservofficer för denna anställning inte ska uppbära dubbla förmåner, dels ATP och dels reservpension, infördes samordningen.

Systemet med reservpension avvecklades under 1960-talet och ersattes med det nuvarande systemet med tjänstgöringspremier.

Staten kan inte vitsorda kärandens beskrivning av reservpensionen som karaktär av livränta eller liknande. Staten gör gällande att reservpensionen inte kan hänföras till någon viss kategori förmåner. Den är unik. Det speciella med den är dessutom att den alltid varit författningsreglerad och aldrig har varit föremål för avtal mellan vare sig kollektivavtalsparter eller enskilda parter i anställningsavtal. Fram till och med den 31 december 1969 har emellertid reservpensionen ansetts vara att jämföra med en pensionsförmån eftersom den till och med den tidpunkten samordnades med statlig lön och tjänstepension på samma sätt som andra statliga pensionsförmåner.

Oavsett hur reservpensionen har karakteriserats, så har riksdagen genom sitt beslut 1962 funnit att förmånen ska vara föremål för samordning med ATP. Riksdagen är i sin funktion att meddela författningar eller besluta viss reglering givetvis inte bunden av hur olika myndigheter eller utredningar tidigare eller senare, har karakteriserat eller rubricerat reservpensionen. Staten vill vidare framhålla att Arbetsgivarverket, med hänvisning till punkt 5 i övergångsbestämmelserna till LOA, inte har möjlighet att kollektivavtalsreglera frågan, eftersom de omtvistade reglerna har tillkommit med riksdagens medverkan.

Staten gör gällande att reservpensionen inte är föremål för avtal mellan I.Q. och arbetsgivaren. Av det följer att riksdagen har möjlighet att fatta beslut om förändrad reservpension utan att detta är ett brott mot avtalet. I vart fall gäller detta tilläggsbeloppet som är den del som samordnas och som har en annan karaktär än grundbeloppet.

För den händelse Arbetsdomstolen skulle finna att reservpensionen är en förmån som är avtalad i anställningsavtalet, gör staten gällande att avtalet har den innebörden att reservpensionen utgår enligt de villkor som följer av vid varje tidpunkt gällande författningar. Detsamma gäller reservofficerens skyldighet att även följa ändrade föreskrifter som gäller tjänstens utövande. Detta framgår klart av ordalydelsen i beslutet 1952 att anta I.Q. som reservofficer. En annan tolkning av avtalet skulle innebära att Chefen för armén i ett avtal skulle ha inskränkt riksdagens rätt att meddela författningar vilket givetvis är orimligt.

Om avtalet vad gäller lön och andra förmåner, t.ex. reservpension endast skulle grundas på de författningar som gällde just vid tidpunkten för beslutet, och innebära någon form av frysning av förmåner och utesluta förändring, skulle det ha framgått av avtalet. Så är emellertid inte fallet. Så har detta och liknande anställningsavtal inte tillämpats. Denna tolkning är så märklig att om den varit avsedd, så skulle det på något sätt ha framgått av ordalydelsen eller i någon handling som stödjer detta. Staten kan heller inte finna något stöd för påståendet att förbehåll för ändringar i anställningsavtal enbart skulle gälla förbättringar av förmåner. Ett sådant förbehåll skulle inte behövas, eftersom det står en part i ett avtal fritt att prestera mer än som följer av avtalet.

Staten vill vidare framhålla att ändringen inte infördes efter att arbetstagaren lämnat sin anställning. I.Q. gick i pension från anställningen 1986, mer än tjugo år efter att samordningen infördes 1962. Även tidpunkten när han gick ur reserven vid 47 års ålder, 1977, ligger cirka femton år efter att förändringen genomfördes. Förändringen har således införts under pågående anställning och långt innan I.Q. gick i pension. Det kan därför inte komma i fråga att göra gällande att förändringen skulle röra en intjänad eller på annan grund oantastlig förmån.

Det skall framhållas att staten uppträder i olika roller. Riksdagens handlande när den ger normer är inte något som kan hänföras till arbetsgivarparten i ett anställningsförhållande, även om riksdagsbeslutet skulle få betydelse för ett anställningsavtal där en statlig myndighet är part.

Sammanfattningsvis anser staten att SACO-S talan skall avslås.

SACO-S

Statens förstahandsinställning är att utgivande av reservpension är ett utflöde av riksdagens normgivningsmakt och inte följer av ett åtagande i ett ingånget anställningsavtal. Detta torde förstås så att staten menar att förhållandet mellan staten och vederbörande reservofficer inte är civilrättsligt reglerat och att man i vart fall inte kan eller bör anlägga ett civilrättsligt betraktelsesätt på den enskilde reservofficerens anspråk på utfående av löneförmåner, i detta fall reservpension. Påståendet att samordningen är ett utslag av riksdagens normgivningsmakt är inte helt korrekt om man därmed avser riksdagens möjlighet att tillsammans med regeringen stifta allmän lag. Beslut angående samordning av reservpension med ATP fattades formellt av regeringen.

I doktrinen har det, i vart fall beträffande utgående löneförmåner, ansetts att ett rent kontraktsrättsligt betraktelsesätt kan appliceras på förhållandet mellan staten och enskilda offentliganställda tjänstemän. Att även domstolarna i praxis intagit denna ståndpunkt framgår av ett antal rättsfall. I svensk rätt har ansetts att förmåner inte kan ensidigt rubbas av arbetsgivaren, om inte förbehåll därom träffats. Myndigheter har funnits pliktiga att framgent prestera vad som vid tjänstens tillträde eller senare utfästs t.ex. beträffande lön eller tillägg av olika slag.

Staten har som en alternativ grund för bestridandet, för det fall att Arbetsdomstolen skulle finna att rätten till reservpension skulle följa av anställningsavtalet, åberopat att avtalet har den innebörden att reservpension utges i enlighet med de villkor som vid varje tidpunkt följer av författningar som reglerar anställningen och förmåner i den. Det förtjänar att påpekas även här att riksdagen inte fattat något formellt beslut om samordning. SACO-S inställning är att staten inte genom utövande av sin normgivningsmakt, vare sig genom samfälld lagstiftning genom riksdags- och regeringsbeslut eller genom regeringsbeslut, ensidigt kan förändra villkoren i ingångna anställningsavtal. Detta gäller i särskilt hög utsträckning om villkoren förändras med retroaktiv verkan.

I I.Q:s anställningsavtal har intagits en bestämmelse om att förmåner skall utges i enlighet med vid var tidpunkt gällande författningar som reglerade anställningen och förmånerna i denna. Ett dylikt förbehåll måste med fog av den anställde uppfattas som en erinran att han skall komma i åtnjutande av förbättrade ekonomiska villkor vid författningsändringar. Det kan också med stöd av doktrin och praxis konstateras att ändringsförbehåll och klausuler som den offentlige arbetsgivaren förbehållit sig i reglemente eller avtal uppenbarligen inte kan åberopas om det skulle leda till väsentliga förändringar, nedsättningar, av tidigare utlovade förmåner. Det torde vara uppenbart att staten är förhindrad att ensidigt besluta att ingen reservpension alls skall utgå.

Staten är på såväl civilrättsliga som offentligrättsliga grunder, vilka av dessa som än må äga tillämpning, förhindrad att ensidigt genomdriva längre gående förändringar i avtalade eller utfästa förmåner. Vid tillämpning av civilrättsliga grunder äger staten över huvud taget inte ensidigt försämra avtalade eller utfästa förmåner.

Staten har anfört att de centrala parterna har godtagit synsättet att man inte i anställningsavtalet reglerat frågan om samordning genom att de centrala parterna vid två tillfällen vänt sig till regeringen för att få till stånd författningsändringar om sättet för samordning. De centrala parternas agerande har inte någon rättslig betydelse. I.Q. är inte bunden av deras agerande. SACO-S har för övrigt hela tiden utgått från att staten har en rättslig skyldighet att erlägga full reservpension.

Staten anför också med hänvisning till punkt fem i övergångsbestämmelserna till LOA att Arbetsgivarverket inte har möjlighet att kollektivavtalsreglera frågan, eftersom de omtvistade reglerna tillkom med riksdagens medverkan. Samordningen med ATP är visserligen reglerad i kungörelse men både riksdagen och regeringen har hävdat att förändringar av reglerna för samordning eller slopande av denna är frågor som avgörs genom förhandlingar samt att frågor som berör reservpensioner regleras genom avtal.

Det är riktigt att nu anställda reservofficerare uppbär lön som är ATP- grundande. Men den lön I.Q. uppbar i enlighet med 1943 års förordning före införandet av ATP år 1960 är givetvis inte ATP-grundande. Inget tyder på att samordningen har sin grund i det nu påstådda, men felaktiga, förhållandet att reservofficerare skulle komma att uppbära dubbla förmåner om samordning inte sker.

Reservpensionen är ytterst en fråga om uppskjuten lön, ersättning för redan utfört arbete, vilket tydligt visade sig när reservpensionen sedermera avlöstes av ett system med tjänstgöringspremier. Reservpensionen ger inte heller rätt till egenlivränta eller till familjepension, vilket är ytterligare ett tecken på att den inte är en pension i vanlig mening. Reservpensionen kan dessutom utbetalas som ett kapitaliserat engångsbelopp, vilket inte är möjligt beträffande ordinära pensioner. SACO-S kan därför inte finna något stöd för statens uppfattning att staten som arbetsgivare med stöd av ett förbehåll likt det som finns intaget i I.Q:s anställningsbevis ensidigt skall kunna minska ersättningen för redan utfört arbete. SACO-S och SROF menar dessutom att det semantiskt inte är självklart att skrivningen i hans anställningsbevis över huvud taget skall kunna tolkas som en form av ändringsklausul. En naturligare tolkning är att I.Q:s villkor reglerades enligt vid anställningstidpunkten gällande författningar och inte vid "var tidpunkt gällande författningar" inklusive långt efter anställningstidpunkten tillkomna författningsbestämmelser om samordning av reservpensionen med ATP.

Vid tidpunkten för beslut om samordning av ATP med reservpensionen reglerades inte de statsanställdas, inklusive reservofficerarnas, förmåner genom kollektivavtal. Vilken eventuell uppfattning de offentliganställdas organisationer hade vid denna tidpunkt saknar därför rättslig relevans för den nu aktuella frågan. SROF existerade över huvud taget ej vid tidpunkten i fråga.

I sak har SACO-S och SROF hela tiden intagit samma uppfattning, nämligen att statens beslut att samordna reservpensionen med ATP är rättsstridigt och att därför berörda reservofficerare har haft rätt till ersättning.

När ATP aktualiserades infördes i statens allmänna pensionsreglemente, SPR, den 28 maj 1959 vissa bestämmelser med avsikt att förhindra att den pensionsberättigade genom en nytillkommen socialförsäkring skulle erhålla en otillbörlig vinst. Samordningen med ATP skulle inte heller försämra den tidigare pensionsnivån, vilket särskilt framhölls i betänkandet "Förbättrad pensionering", SOU 1957:7 s. 108, där det sades att som en absolut riktpunkt för en anpassning bör uppställas att de för en viss grupp gällande pensionsvillkoren inte får försämras genom den obligatoriska tilläggspensioneringens genomförande. Trots det genomfördes samordningen mellan reservpensionen och ATP. Samordningen innebär att förmånen enligt ATP avräknas från rätten till reservpension. Härvid reduceras reservpensionen, helt eller delvis, med det som vederbörande reservofficer förvärvat inom ATP-systemets ram även till den del det härrör från ATP-avgifter, som inbetalats av annan arbetsgivare än staten. Detta principiella synsätt bestrids uppenbarligen inte av staten.

Samordningen innebär även en dubbel samordning. Reservofficerens ATP- förmåner blir nämligen genom den aktuella kungörelsen utnyttjad för samordning både med hans statliga pension och med hans civila med påföljd att de sammanlagda pensionsförmånerna blir avsevärt förminskade.

Statens inställning att statens utfästelse enbart skulle kunna vara ovillkorlig till den del den avser grundbeloppet är oriktig och skulle kunna få närmast absurda konsekvenser. Staten skulle med den inställningen kunna besluta om att I.Q. endast skulle få 117 kr i stället för 1 847 kr per månad i reservpension. Enligt SACO-S mening har dock staten genom de successiva besluten om rörligt tillägg förpliktat sig i förhållande till I.Q. att utge reservpension inklusive de aktuella tilläggen.

SACO-S och SROF anser att reservofficerarnas anställningsförhållanden är civilrättsligt avtalsreglerade och att staten har en avtalsenlig förpliktelse att utbetala ej samordnad reservpension till I.Q. För det fall I.Q:s anställningsförhållanden uteslutande skall anses reglerade i offentligrättslig ordning, anser SACO-S och SROF att staten även i sådant fall är förhindrad att ensidigt minska vid anställningstidpunkten utlovade förmåner.

Är avtalet civilrättsligt reglerat är det naturligt att parternas uppfattning vid avtalets tillkomst har en avgörande betydelse vid tolkningen av innehållet i anställningsavtalet. Även för det fall avtalet är offentligrättsligt reglerat måste betydande vikt fästas vid vad staten som arbetsgivare hade för uppfattning 1943 och vid I.Q:s anställningstidpunkt. Om staten i sådant fall i viss mån har möjlighet att genom normgivningsmakt i viss omfattning själv förändra anställningsvillkoren, måste detta område vara begränsat med utgångspunkt från statens egen uppfattning vid erbjudandet av anställning. Det är tveksamt om det aktuella anställningsavtalet rymmer någon ändringsklausul av karaktär att staten tillerkänner sig själv rätt att ensidigt förändra anställningsvillkoren för I.Q. En ändringsklausul kan aldrig ge staten rätt att retroaktivt, för redan intjänade förmåner, genomföra försämringar. Även för försämringar för framtiden var utrymmet enligt då gällande författningsbestämmelser begränsat.

I vart fall kan beslut om samordning ej ges med retroaktiv verkan såtillvida att de berör förmåner intjänade före den 1 januari 1963. I.Q. fullgjorde sin tjänstgöringsskyldighet mellan 1952 och 1978. Det i andra hand yrkade beloppet utgör den andel, 10/25, av reservpensionen som intjänats före den 1 januari 1963.

Staten

Det av SACO-S framställda andrahandsyrkandet bestrids på samma grunder som förstahandsyrkandet.

Mot argumentet att samordning av reservpension innebär en dubbel samordning kan invändas att en utebliven samordning skulle ge en dubbel kompensation eftersom ATP-underlag även intjänas på reservofficerslönen.

Statens ståndpunkt att grundbeloppet och tilläggsbeloppet har olika karaktär är rättsligt grundat.

Det bestrids att staten successivt genom uppräkning av tilläggsbeloppet skulle ha förpliktat sig i förhållande till IQ.

DOMSKÄL

Bakgrund

SACO-S genom SROF har i målet yrkat att staten skall förpliktas utge vissa belopp till I.Q. Denne, som är född i maj 1930, antogs år 1952 som fänrik i trängtruppernas reserv "med rätt att åtnjuta den lön och de övriga förmåner, som enligt gällande författningar tillkommer innehavare av sådan tjänst". I den tillämpliga reservbefälskungörelsen för armén från år 1943 finns bl.a. bestämmelser om pension. Denna pension består av två delar, nämligen ett grundbelopp och ett rörligt tillägg. Till I.Q. har sådan reservpension utgått från och med den 1 januari 1986. Till maj 1995 utgick reservpensionen utan någon reduktion. Men från och med den månaden, då han fyllde 65 år och började uppbära ATP, reduceras reservpensionen genom samordning med ATP. Denna samordning innebär för år 1998 att hans reservpension om 1 847 kr per månad, varav 117 kr utgör grundbeloppet och 1 730 kr tilläggsbeloppet, minskas med 1 159 kr till 688 kr per månad. Samordningen sker i enlighet med en kungörelse (1962:661) angående samordning av reservpension med tilläggspension enligt lagen om allmän försäkring, vilken kungörelse trädde i kraft den 1 januari 1963 och som senare ändrats i vissa avseenden.

Tvisten

SACO-S har gjort gällande att I.Q. har rätt att utfå reservpensionen utan den reduktion som sker genom samordningen med ATP. Staten har enligt SACO-S mening inte haft rätt att på det sätt som skett besluta om den samordning som leder till en reduktion av reservpensionen. SACO-S har i första hand yrkat att staten skall förpliktas att till I.Q. utge skillnaden mellan den ograverade reservpensionen och den reservpension som faktiskt utgått till I.Q. under tiden från och med maj 1995 till och med oktober 1998. I andra hand har SACO-S yrkat att staten skall förpliktas att till I.Q. utge den del av skillnaden under samma period mellan ograverad reservpension och utbetald reservpension som enligt SACO-S mening kan anses intjänad före den 1 januari 1963, då kungörelsen angående samordning trädde i kraft. Staten har bestritt yrkandena.

SACO-S har i huvudsak gjort gällande följande. Reservofficerarnas anställningsförhållanden är civilrättsligt avtalsreglerade och staten har en avtalsenlig förpliktelse att utbetala ej samordnad reservpension till I.Q. För det fall hans anställningsförhållanden anses reglerade uteslutande i offentligrättslig ordning görs det gällande att staten även i sådant fall är förhindrad att ensidigt minska vid anställningstidpunkten utlovade förmåner. Om anställningsavtalet är offentligrättsligt reglerat och staten måhända har möjlighet att genom sin normgivningsmakt i viss omfattning själv förändra anställningsvillkoren måste detta område vara begränsat med utgångspunkt från statens egen uppfattning vid erbjudandet om anställning. Det är tveksamt om det i I.Q:s anställningsavtal ryms någon ändringsklausul av karaktären att staten tillerkänner sig själv rätt att ensidigt förändra anställningsvillkoren. En ändringsklausul kan aldrig, oberoende av om förmånen är civilrättsligt eller offentligrättsligt reglerad, ge staten rätt att retroaktivt för redan intjänade förmåner genomföra försämringar och även för försämringar för framtiden var utrymmet enligt då gällande författningsbestämmelser begränsat. Staten har genom de successiva besluten om rörligt tillägg förpliktat sig i förhållande till I.Q. att utge reservpension inklusive sådana tillägg. I vart fall menar SACO-S att beslutet om samordning ej kan ges retroaktiv verkan så att det berör förmåner intjänade före den 1 januari 1963.

Staten har gjort gällande i huvudsak följande. Reservpensionen är inte en förmån som grundar sig på anställningsavtal utan på författning beslutad av regeringen med stöd av riksdagens beslut och förmånen ligger sålunda utanför anställningsavtalet och utgör myndighetsutövning mot en enskild. Riksdagen har alltid möjlighet att ändra i författningar, även om det kan få konsekvenser för förhållandet mellan parter i ett avtal, t.ex. ett anställningsavtal och detta gäller även om staten genom någon myndighet är part i avtalet. I vart fall gäller detta tilläggsbeloppet som är det som samordnas och som har en annan rättslig karaktär än grundbeloppet. Den omtvistade samordningen är således inte en ändring av avtalet mellan den enskilde arbetstagaren och staten som arbetsgivare. För det fall Arbetsdomstolen skulle finna att rätten till reservpension skulle följa av avtalet, gör staten gällande att avtalet har den innebörden att reservpension utges på de villkor som vid varje tidpunkt följer av de författningar som reglerar anställningen och förmånerna i den.

Reservpensionens tillkomst och utveckling

I 1943 års reservbefälskungörelse för armén finns under rubriken Pensionsförmåner bestämmelser om grundbelopp i 23 § och om rörligt tillägg i 24 §.

Grundbeloppet uppgick ursprungligen med de förutsättningar som föreligger i I.Q:s fall till 1 080 kr per år. Det har i viss mån höjts genom författningsändringar men är oförändrat sedan mitten av 1950-talet. Beträffande det rörliga tillägget har det däremot skett många förändringar.

Beträffande det rörliga tillägget föreskrevs då I.Q. antogs som reservofficer, efter en ändring år 1947, följande.

Å reservpensions grundbelopp utgår rörligt tillägg under samma förutsättningar och enligt enahanda grunder, som i allmänna pensionsreglementet den 30 december 1948 (nr 1008) sägs.

I det nämnda tjänstepensionsreglementet föreskrevs i 22 § följande angående rörligt tillägg.

1 mom. Å tjänstepensionens grundbelopp, eller där mer än en pension enligt reglementet åtnjutes å de sammanlagda grundbeloppen utgår rörligt tillägg under samma förutsättningar och enligt samma grunder, som enligt vederbörliga avlöningsreglementen gälla angående dylikt tillägg å lön till ordinarie och extra ordinarie tjänstemän vid den civila och militära statsförvaltningen.

2 mom. Rörligt tillägg beräknas å grundbeloppet för månad. Härvid skall dock iakttagas, att tillägg ej beräknas å belopp, varmed grundbeloppet överstiger 500 kr, och ej heller å däri ingående öretal som överskjuter fullt krontal.

3 mom. Till hjälp vid uträkning av rörligt tillägg utfärdar Kungl. Maj:t de tabeller och anvisningar som må finnas erforderliga.

I princip årligen utfärdades sedan kungörelser om rörligt tillägg på pensioner med bl.a. tabeller för uträkning av sådant tillägg.

Ett nytt tjänstepensionsreglemente, Statens allmänna tjänstepensionsreglemente, som inte innehåller regler om rörligt tillägg, tillkom år 1959. I samband därmed tillkom också en kungörelse (1959:290) med bestämmelser om vissa pensionsförmåner enligt föreskrifter meddelade före utfärdandet av det nya pensionsreglementet. I kungörelsens 2 §, om basbelopp, föreskrevs följande.

Till pensionsförmånens grundbelopp skall, där ej annat följer av vad nedan stadgas eller av Kungl. Maj:t för visst fall eller viss grupp av fall föreskrives, läggas särskilt tillägg av sådan storlek, att det sammanlagda förmånsbeloppet

för månad (basbelopp 59)kommer att utgöra 102 procent av den motsvarande summa grundbelopp och rörligt tillägg, som skulle hava utgått vid fortsatt tillämpning av de för 1958 gällande bestämmelserna.

- - - - -

Genom kungörelser (1960:225 och 590) gjordes ändringar av 2 § varigenom basbelopp fastställdes för 1960 och 1961.

Genom en kungörelse (1962:356) fick 2 § följande lydelse.

Till grund för beräkningen av pensionsförmån skall ligga förmånens basbelopp, omfattande grundbelopp jämte förekommande rörliga tilläggsförmåner. Basbeloppet skall förändras i samma förhållande som bruttobeloppet enligt SPR. Pensionsförmån skall, där ej annat följer av vad nedan stadgas eller av Kungl. Maj:t för visst fall eller viss grupp av fall föreskrives, utgå med basbeloppet.

Det bör inskjutas att det var vid denna tid som den i detta mål aktuella kungörelsen angående samordning av reservpension med ATP tillkom.

Den nu aktuella 2 § angående basbelopp ändrades på nytt genom en kungörelse (1969:460) och fick då följande lydelse.

Till grund för beräkningen av pensionsförmån skall ligga förmånens basbelopp, omfattande grundbelopp jämte förekommande rörliga tilläggsförmåner. Basbeloppet ändras i den mån Kungl. Maj:t beslutar därom.

- - - -

Pensionsförmåner skall, där ej annat följer av vad nedan stadgas eller av Kungl. Maj:t för visst fall eller viss grupp av fall föreskrives, utgå med basbeloppet.

Genom en förordning (1975:237) om statliga personalpensioner från och med den 1 juni 1975, m.m. föreskrevs, i 3 §, bl.a. följande.

Normalbelopp av basbelopp av pension ändras fortlöpande i samma grad som basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Enligt övergångsbestämmelserna till en förordning (1987:74) om förändring av statliga personalförmåner under åren 1960-1975, har förordningen från 1975 upphävts men den gäller fortfarande i fråga om förmåner som har beviljats före ikraftträdandet.

Arbetsdomstolens överväganden

Att I.Q. har rätt till reservpension är parterna ense om, även om de har skilda uppfattningar om huruvida rätten till reservpension grundas på anställningsavtalet eller på en offentligrättslig reglering. Frågan är dock vilka belopp I.Q. kan göra anspråk på. Reservpensionen består av två delar. Staten har utfäst sig att utge ett grundbelopp som är angivet som ett krontal. Det berörs inte av samordningen. Staten måste också anses ha utfäst sig att utge ett rörligt tillägg. Men det rörliga tillägget skiljer sig otvivelaktigt från grundbeloppet på det sättet att inget belopp är angivet. Enligt staten är det rörliga tillägget av en annan karaktär än grundbeloppet och i vart fall beträffande det rörliga tillägget har staten frihet att besluta. SACO-S uppfattning är att staten genom de successiva besluten om rörligt tillägg förpliktat sig i förhållande till I.Q. att utge reservpension inklusive sådana tillägg. Det finns mot denna bakgrund anledning att pröva i vad mån staten kan anses ha utfäst sig att som rörligt tillägg utge vissa belopp.

Med anledning av att lång tid förflutit sedan den aktuella reservbefälskungörelsen tillkom år 1943 och I.Q. antogs som reservofficer år 1952 och även sedan samordningskungörelsen utfärdades år 1962 finns det anledning att något beröra hur bl.a. statstjänstemännens löner och andra förmåner bestämts vid olika i detta mål aktuella tider (se L. N. R. Statens tjänstemän, Kommentar till 1965 års lagstiftning, s. 43 ff.).

När I.Q. antogs som reservofficer år 1952 gällde den ordningen att statstjänstemännens löner och pensionsförmåner reglerades i författningar och några avtal slöts inte om sådana förmåner, även om tjänstemännen genom kungörelsen (1937:292) angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän beretts tillfälle att genom sina organisationer framföra synpunkter och önskemål.

Då samordningen beslutades år 1962 hade en viss utveckling skett. Tjänstemännens löner och anställningsvillkor i övrigt blev föremål för återkommande centrala förhandlingar med tjänstemännens huvudorganisationer. De överenskommelser som därvid träffades hade dock inte karaktären av kollektivavtal utan de måste godkännas av riksdagen. När riksdagen gjort detta utfärdade Kungl. Maj:t löneförfattningar.

Efter 1965 års reform på statstjänstemannaområdet är utgångspunkten den att statstjänstemännens anställningsförhållanden bestäms i avtal. Det finns dock undantag från detta. I detta sammanhang kan konstateras att reservpensionen aldrig reglerats i kollektivavtal utan alltjämt regleras genom författningar.

Enligt Arbetsdomstolens mening finns det anledning att notera att höjningarna av det rörliga tillägget hela tiden skett genom författning. Visserligen har det rörliga tilläggets utveckling knutits till utvecklingen av pensioner och löner men även dessa har i vart fall fram till år 1965 bestämts inte genom kollektivavtal utan genom reglementen. Utvecklingen av det rörliga tillägget har alltså åtminstone under tiden fram till år 1965 varit helt beroende av ensidiga beslut från statsmakternas sida. Det kan därför starkt ifrågasättas om staten när I.Q. antogs som reservofficer kan anses ha utfäst sig att till honom utge rörligt tillägg med något visst belopp.

Av särskilt intresse för bedömningen är enligt Arbetsdomstolens mening vad som förekom i samband med att kungörelsen om samordning tillkom. I en proposition (1962:195) föreslog Kungl. Maj:t riksdagen att bemyndiga Kungl. Maj:t att bl.a. meddela de föreskrifter som erfordrades för vissa frågor om samordning av personalpension m.m. I propositionen anfördes bl.a. att det synes vara rationellt att även i fortsättningen låta reservpensionerna normalt utgå som basbelopp och att en förutsättning härför måste vara samordning med tilläggspension. Statsutskottet anförde i sitt betänkande (1962:190) att det som anförts i propositionen inte givit utskottet anledning till erinran eller särskilt uttalande utom i vad avser frågan om reservpensions samordning med tilläggspension. I den frågan förelåg en motion med en hemställan om att propositionen icke skulle bifallas i vad avsåg sådan samordning. Utskottet uttalade i betänkandet (s. 4 f.) bl.a. följande.

Utskottet vill i anslutning till vad i motionen anförts understryka, att rörliga tilläggsförmåner å reservpensionens grundbelopp icke genom den i propositionen föreslagna samordningen med tilläggspension avses skola till någon del bortfalla tidigare än - i normalfall - vid 67-årsåldern. Under 11-12 år dessförinnan skall i regel utgå dels grundbelopp, dels tilläggsförmåner. Motsvarande avses skola gälla den ökning av grundbelopp och tilläggsförmåner som är förenad med kvarstående i anställning till 47 eller 55 års ålder. Beträffande den i motionen framhållna omständigheten att staten inbetalar en mycket obetydlig ATP- avgift med anledning av tjänstgöringen som reservbefäl må påpekas, att liknande förhållanden förekommer inom annan statlig pensionering och att härvid över huvud taget samordningsfrågor betraktas icke som frågor om avgiftsresultat utan som frågor om förmånsavvägning.

Utskottet har vid sitt ståndpunktstagande till sakfrågan i förevarande fall särskilt beaktat, att den i propositionen föreslagna samordningen av reservpension med tilläggspension avsetts skola ge ett resultat som i huvudsak motsvarar vad statsmakterna på grundval av förhandlingar med de statsanställdas huvudorganisationer beslutat i fråga om bl.a. statstjänstemän i allmänhet för närmast jämförbara fall. Härmed avses samordning med tilläggspension med personalpension till deltidsanställda och anställda med intermittent tjänstgöring. Utskottet har därför funnit den i propositionen föreslagna lösningen av samordningsfrågan i förevarande fall lämplig. - - - - -

Utskottet hemställde att riksdagen med bifall till Kungl. Maj:ts förslag och med avslag på motionen i frågan skulle bemyndiga Kungl. Maj:t att i enlighet med vad som i statsrådprotokollet anförts meddela de föreskrifter som erfordras för reglering av vissa frågor om personalpension m.m. Riksdagen beslutade i överensstämmelse med utskottets utlåtande. Med stöd av detta beslut utfärdades kungörelsen om samordning.

Enligt Arbetsdomstolens mening finns det anledning att fästa vikt vid vad som vid kungörelsens tillkomst uttalats om att samordningen var en förutsättning för att reservpensionen fortsättningsvis skulle utgå som basbelopp. Det betyder att det är en öppen fråga hur det rörliga tillägget skulle ha utvecklats, om samordningen inte hade införts. I detta sammanhang kan det vara av visst intresse att se till hur basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring utvecklats sedan 1962. Det basbeloppet var visserligen inte bestämmande för reservpensionen förrän från och med juni månad 1975 men kan ändå ge en bild av utvecklingen även dessförinnan. Basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring uppgick då kungörelsen om samordning trädde i kraft i januari 1963 till 4 700 kr, då reservpensionens utveckling gjordes beroende av detta basbelopp i juni 1975 till 9 000 kr, då I.Q. började uppbära en oreducerad reservpension i januari 1986 till 23 300 kr, då samordningen för hans del inleddes i maj 1995 till 35 000 kr och i oktober 1998, den sista månad som yrkandena avser, till 36 400 kr.

Enligt Arbetsdomstolens mening saknas det grund för att påstå att staten genom de successiva höjningarna av det rörliga tillägget förpliktat sig att utge förhöjda tillägg utan den reduktion som sker genom samordningen. Någon sådan förpliktelse föreligger i vart fall inte för de höjningar som vidtagits efter det att kungörelsen om samordning trädde i kraft i januari 1963. Det framgår ju av förarbetena till kungörelsen att samordningen var en förutsättning för att reservpensionen skulle fortsätta att utgå som basbelopp. Det kan vara mer osäkert hur man skall se på tidigare gjorda höjningar men det saknar med hänsyn till de betydande höjningar som skett senare betydelse för bedömningen i detta mål.

Arbetsdomstolens sammanfattande slutsats blir att I.Q. inte kan anses ha av staten tillförsäkrats ett högre rörligt tillägg till reservpensionen för tiden efter det att samordningen av hans förmåner påbörjats än det belopp som faktiskt har utgått till honom.

På grund av det anförda och då vad SACO-S i övrigt anfört inte föranleder någon annan bedömning skall SACO-S yrkanden avslås.

Vid denna utgång skall SACO-S förpliktas att utge ersättning för statens rättegångskostnader. Vad som yrkats får anses skäligt.

DOMSLUT

Arbetsdomstolen avslår SACO-S yrkanden.

SACO-S genom Sveriges Reservofficersförbund förpliktas att till Staten genom Arbetsgivarverket utge ersättning för rättegångskostnader med åttiotusen (80 000) kr, avseende arbete, jämte ränta enligt 6 § räntelagen från dagen för denna dom till dess betalning sker.

Dom 1999-09-29, målnummer A-56-1998

Ledamöter: Hans Tocklin, Dag Ekman, Ola Bengtson, Tage Persson, Sven Kinnander och Lars E. Rabenius. Enhälligt.

Sekreterare: Cecilia Klerbro