HFD 2011:10
Ett regeringsbeslut enligt lagen om stöd till trossamfund har ansetts kunna bli föremål för rättsprövning. Beslutet har upphävts eftersom skälen för avgörandet inte redovisats.
Högsta förvaltningsdomstolen
Regeringen (Kulturdepartementet) avslog i beslut den 17 juni 2009 en ansökan från Trossamfundet Jehovas vittnen om statsbidrag. Motiveringen för beslutet var följande. Enligt 3 § lagen (1999:932) om stöd till trossamfund kan statsbidrag lämnas endast till ett trossamfund som bl.a. bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Regeringen finner vid en samlad bedömning att Jehovas vittnen inte till fullo uppfyller kraven i 3 §.
Nämnden för statligt stöd till trossamfund hade inför regeringens beslut avgett yttrande över ansökan. Nämnden anförde bl.a. följande. Det var tveksamt om Jehovas vittnen uppfyllde de krav som lagen ställer på bidragsberättigade trossamfund som att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingarna i samhället. I prop. 1998/99:124 s. 64 sägs bl.a.: ”Av väsentlig betydelse är … att trossamfundet verkar för att dess medlemmar och betjänande deltar i samhällslivet…”. Vid bedömning av detta bör hänsyn tas till att Jehovas vittnen uppmanar sina medlemmar att inte delta i politiska val eller att inneha politiska uppdrag. Hänsyn bör vidare tas till hur vittnena relaterar till sjukvården i samhället och att man uppmanar sina medlemmar att inte ta emot blodtransfusioner. Det kan också påpekas att personer som lämnat rörelsen aktivt isoleras och ibland inte kan ha kontakter med sin familj, arbetskamrater etc.
I anledning av avslagsbeslutet ingav Jehovas vittnen en ny ansökan om statsbidrag och utvecklade därvid sina synpunkter i fråga om hur samfundet uppfyllde förutsättningarna för det sökta bidraget.
Vid omprövning den 10 december 2009 fann regeringen att vad Jehovas vittnen anfört inte utgjorde skäl att ändra beslutet den 17 juni 2009. Regeringen ändrade därför inte sitt tidigare beslut.
Trossamfundet Jehovas vittnen ansökte om rättsprövning av regeringens omprövningsbeslut hos Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade bl.a. att beslutet skulle förklaras olagligt samt att domstolen skulle hålla muntlig förhandling i målet. Trossamfundet anförde bl.a. följande. Det har förvägrats rätten till objektiv opartiskhet och inte fått rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Det har också rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen. - Beslutet innebär också en kränkning av artiklarna 9 och 14 i Europakonventionen. En vägran att bevilja statsbidrag förhindrar visserligen inte medlemmarna från att utöva sin religion. Men om en stat beslutar att möjligheten att få förmåner ska avgöras efter någon privilegierad status måste den, när den beviljar stödet, reglera utövandet av sin bestämmanderätt i harmoni med de grundläggande friheter som uttrycks i konventionen. Regeringen har litat på fördomsfulla uppgifter från andra religiösa sammanslutningar. Vidare har staten underlåtit att ge en objektiv och rimlig motivering till att behandla samfundet annorlunda än andra religiösa grupper som har ansökt om och fått stöd. Det finns ingen rimlig motivering för diskriminering av en religiös grupp som har mer än 22 000 aktiva medlemmar och som har funnits i Sverige sedan 1890 och som sedan dess har deltagit i otaliga sociala och humanitära aktiviteter.
Högsta förvaltningsdomstolen beredde genom beslut den 4 november 2010 regeringen tillfälle att yttra sig i målet.
Regeringen anförde bl.a. följande. Enligt regeringens mening ges genom lagen om stöd till trossamfund inte någon rätt till statsbidrag. Regeringens beslut kan därför inte anses innefatta en prövning av Jehovas vittnens civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut är därför inte tillämplig, varför ansökan ska avvisas. - Under alla förhållanden anser regeringen att dess beslut inte står i strid med de av Jehovas vittnen åberopade bestämmelserna i Europakonventionen, vilken gäller som svensk lag. - Om regeringens beslut skulle anses innefatta en prövning av Jehovas vittnens civila rättigheter är samfundets rätt till domstolsprövning tillgodosedd genom möjligheten till rättsprövning. - Beslutet innebär vidare inte någon begränsning av eller ingrepp i religionsfriheten enligt artikel 9 i Europakonventionen. Religionsfriheten anses inte heller ensam kunna motivera en rätt till statsbidrag. Regeringens beslut att inte bevilja Jehovas vittnen statsbidrag innefattar inte någon otillåten särbehandling av det trossamfundet i förhållande till andra samfund i jämförbar ställning, varför någon konflikt med artikel 14 inte föreligger. Regeringsbeslutet kan inte heller sägas ha diskriminerat Jehovas vittnen på någon annan grund.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-03-02, Billum, Eliason, Knutsson, Jermsten, Ståhl) yttrade: Skälen för avgörandet. Av 1 § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.
Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).
Enligt 1 § lagen (1999:932) om stöd till trossamfund innehåller lagen bestämmelser om statens stöd till trossamfunden.
Stödet ska bidra till att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg (2 §).
Statsbidrag får lämnas endast till ett trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på och är stabilt och har egen livskraft (3 §).
Regeringen bestämmer vilka trossamfund som kan få statsbidrag (4 §). Av 3 § förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund framgår att 22 trossamfund är statsbidragsberättigade.
I förarbetena till lagen om stöd till trossamfund anges bl.a. följande (prop. 1998/99:124 s. 64 f.).
För att ett trossamfund skall kunna komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör det uppfylla vissa grundläggande förutsättningar. Detta är viktigt av flera skäl men framför allt därför att tyngdpunkten både i det gällande bidragssystemet och i det system som nu föreslås ligger på organisationsbidrag, inte på verksamhets- eller projektbidrag. De krav som ställs upp bör främst vara av formell natur, men det bör också ske en prövning av hur trossamfundet förhåller sig till samhällets grundläggande värderingar. Detta får dock inte innebära att det sker någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund. - - - Ett trossamfund som skall komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör enligt regeringens uppfattning bedriva en verksamhet som direkt eller indirekt upprätthåller och stärker de grundläggande värdena i det svenska samhället. I detta ligger att samfundet utövar sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidrar till en normbildning i samhället som överensstämmer med demokratins idéer. En förutsättning för statsbidrag bör således vara att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar.
Den fråga som först måste besvaras i målet är om beslutet innefattar en prövning av en civil rättighet enligt Europakonventionen. Europadomstolen har slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Därvid måste avgöras om det är fråga om en rättighet eller en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga överväganden. Ofta anses det vara fråga om en rättighet även i fall då en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighetsprövning avgöra om t.ex. ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag skulle beviljas. Europadomstolen har i sådana fall framhållit att avgöranden som grundar sig på ett stort mått av skönsmässig bedömning ändå innefattar en tillämpning av vissa övergripande rättsliga regler eller principer och att detta är tillräckligt för att artikel 6.1 ska vara tillämplig (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 u. s. 141 och där angivna rättsfall).
Rätten till statligt stöd till trossamfund är reglerad i lag efter fastställda kriterier. Det är alltså inte fråga om en rent diskretionär prövning. Som lagen är uppbyggd måste huvudregeln anses vara att alla samfund har rätt till stöd. Undantag gäller dock för de samfund som inte uppfyller kraven i 3 §. Till ett sådant samfund får stöd inte lämnas. Mot bakgrund av det nu anförda anser Högsta förvaltningsdomstolen att beslutet är av den karaktären att det kan bli föremål för rättsprövning.
Regeringen har i ett tidigare avslagsbeslut som skäl för sitt beslut endast anfört att den vid en samlad bedömning fann att trossamfundet inte till fullo uppfyllde kraven i 3 §. Samfundet kom därefter in med en ny ansökan i vilken det förde en omfattande argumentation om att det uppfyller villkoren för att få statsstöd. I det nu klandrade beslutet har regeringen endast förklarat att vad samfundet anfört inte utgör skäl att ändra beslutet. Det går alltså inte att av besluten utläsa vad regeringen grundat sitt ställningstagande på. Inte heller i yttrandet till Högsta förvaltningsdomstolen har denna fråga behandlats.
Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Förvaltningslagen är inte direkt tillämplig i regeringsärenden men i praxis följs de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning också vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden. Av betydelse är också bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen om att de som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Att skälen för avslag redovisas i ett beslut är en förutsättning för att det ska gå att kontrollera att inte ovidkommande hänsyn tagits vid beslutsfattandet. Det klandrade beslutet brister i detta hänseende. Eftersom det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet ska beslutet upphävas.
Vid denna utgång är muntlig förhandling i målet uppenbart obehövlig, varför yrkandet härom ska avslås.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om muntlig förhandling.
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver regeringens beslut.