HFD 2014:33
Innehav av en dator med internetanslutning föranleder inte skyldighet att betala radio- och tv-avgift.
Förvaltningsrätten i Luleå
Under hösten 2012 började TV4 att sända ut sina kanaler i öppna internetsändningar. I februari 2013 inledde Sveriges Television AB (SVT) motsvarande sändningar av sitt schemalagda programutbud via SVT Play. Detta slag av sändningar benämns webbsändningar. Introduktionen av webbsändningar medförde, enligt den tolkning av lagstiftningen som gjordes av Radiotjänst i Kiruna AB (RIKAB), att även annan teknisk utrustning än traditionella tv-apparater, t.ex. internetanslutna datorer, i fortsättningen skulle anses utgöra avgiftspliktiga tv-mottagare. Den 21 februari 2013 blev N.N. uppringd av RIKAB och på fråga svarade han att han hade en dator med internetuppkoppling. Samma dag beslutade RIKAB att han skulle betala radio- och tv-avgift. I omprövningsbeslut den 25 februari 2013 angavs avgiften till 396 kr för perioden den 21 februari - 20 maj 2013.
N.N. överklagade RIKAB:s beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att han skulle befrias från avgiften och att inbetald avgift skulle återbetalas jämte dröjsmålsränta. Han anförde bl.a. följande. Definitionen av vad en tv-mottagare är i avgiftslagens 2 § ger inte stöd för att betrakta hans utrustning som ”avsedd att vara tv-mottagare”. Han bestrider inte innehav av dator med internetanslutning. Han äger en stationär dator, en laptop och en surfplatta. Samtliga är av märket Apple. Dessa införskaffades dock inte i syfte att ta emot tv-utsändningar eller vidaresändningar av tv. Den del av Apples sortiment som är avsedd för tv är Apple-TV. Ingen av Apples datorer levereras med den mjukvara som behövs för att kunna ta del av internetbaserade tv-sändningar, utan det måste innehavaren själv installera. Apparaten är alltså, inte i tillverkarens ögon, avsedd att ta emot tv-utsändningar eller vidaresändning av tv i någon form. Apparater kan inte anses blivit avsedda att ta emot tv-sändningar bara för att SVT numera sänder direkt via internet.
RIKAB bestred ändring och vidhöll sitt tidigare beslut.
Domskäl
Förvaltningsrätten i Luleå (2013-06-24, ordförande Bäckström) yttrade: Enligt 2 § lagen (1989:41) om finansiering av radio- och tv i allmänhetens tjänst (avgiftslagen) är en tv-mottagare en sådan teknisk utrustning som är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program, även om utrustningen också kan användas för annat ändamål. - I enlighet med 2 a § samma lag ska den som innehar en tv-mottagare betala radio- och tv-avgift till RIKAB. - Enligt 9 § samma lag ska RIKAB fatta beslut om radio- och tv-avgift när de till följd av anmälan eller på annat sätt får reda på att någon innehar en tv-mottagare, om avgiftsskyldighet följer med innehavet. - Enligt 11 § samma lag ska radio- och tv-avgift betalas till dess att den avgiftsskyldige har anmält att hans eller hennes avgiftspliktiga innehav har upphört och anmälan har kommit in till RIKAB. - I 3 kap. 1 § 17 och 18 radio-_och_tv-lagen (2010:696) anges att ett tv-program är ett program som huvudsakligen består av rörliga bilder med eller utan ljud och att en tv-sändning är en sändning av eller att sända tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät där sändningen tillhandahålls av en leverantör av medietjänster, är riktad till allmänheten och är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. - Avgiftsskyldigheten är således kopplad till innehavet av en tv-mottagare. Vad som är en tv-mottagare i lagens mening framgick ursprungligen av förarbetena till avgiftslagen (prop. 1988/89:18). En tv-mottagare kunde enligt förarbetena tekniskt närmast beskrivas som en anordning för mottagning av sådana etersändningar ("radiosändningar") och trådsändningar som förmedlar rörliga bilder. Redan enligt den definitionen fanns enligt förarbetena apparater som kunde utgöra tv-mottagare, fastän de i dagligt tal kallas något annat. En sådan apparat angavs exempelvis vara videobandspelaren. Det poängterades också i dessa äldre förarbeten att det pågår en utveckling mot olika varianter av tv-apparater. - I januari 2007 infördes en definition av begreppet tv-mottagare i lagtexten. I förarbetena (prop. 2005/06:112) angavs därvid att avgiftsskyldigheten även framöver bör vara utformad så att det är innehavaren av en tv-mottagare som är avgiftsskyldig. På grund av den tekniska utvecklingen och ändrade beteendemönster hos tv-tittarna ansågs dock begreppet tv-mottagare och dess tekniska beskrivning böra ges en vidare innebörd. Detta ansågs nödvändigt för att de som rent faktiskt tar del av tv-utbudet oavsett distributionssätt även fortsättningsvis ska betala avgift. Det ansågs inte meningsfullt att vare sig i lagen eller i förarbetena definiera utrustningen genom en teknisk beskrivning eftersom tekniken för mottagning av tv är under ständig utveckling och en lagstiftning som bygger på en närmare beskrivning av tekniken för mottagning av tv därför riskerar att ganska snart bli inaktuell. En tv-mottagare bör därför endast definieras som sådan teknisk utrustning som är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program, även om utrustningen också kan användas för annat ändamål. Begreppet "avsedd" innebär enligt dessa förarbeten att det är tillräckligt att ett av användningsområdena är att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program. - Med utsändning eller vidaresändning avses enligt samma förarbeten en sändning som är avsedd att tas emot av allmänheten och som samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den (rundradiosändning). Tv-tjänsten beställ-tv (video on demand) omfattas således inte av definitionen. En sådan tjänst är inte riktad till allmänheten eftersom den sändande inte utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vederbörande. Utsändning av IP-tv kan ske bland annat genom s.k. IP-multicastteknik eller IP-broadcast. Dessa tekniker för utsändning eller vidaresändning får jämställas med rundradiosändning ("broadcasting") i lagens mening. Med tv-program avses ett samlat schemalagt programutbud i form av hela programtjänster, t.ex. hela SVT1:s eller hela Kanal 5:s utbud. Eftersom utrustningen ska vara avsedd för att kunna ta emot tv-program spelar det inte någon roll för avgiftsskyldigheten om innehavaren av tv-mottagaren för tillfället inte kan se på tv-program på grund av att utrustningen är tillfälligt trasig, eller för att det saknas antenn eller för att innehavaren av mottagaren inte har köpt en digital-tv-box som anslutits till tv-mottagaren. Dåliga mottagningsförhållanden medför inte heller avgiftsfrihet. - Förvaltningsrättens bedömning - Som framgår ovan är definitionen av en tv-mottagare tänkt att vara teknikneutral och avsedd att följa utvecklingen. Varken innehavarens subjektiva avsikt med införskaffandet av utrustningen, om denna verkligen används för att se tv-program eller om det till och med saknas någon viss del till utrustningen som behövs för att kunna ta del av tv-programmen, har betydelse för avgiftsskyldigheten. I stället har avsikten varit att de som kan ta del av ett schemalagt tv-utbud, oavsett distributionssätt, även fortsättningsvis ska betala tv-avgift. - Sättet att distribuera tv-program har förändrats över tid och flera tv-bolag sänder numera hela sitt programutbud via internet. En stor del av allmänheten väljer också att inte införskaffa en traditionell tv-apparat utan tar i stället del av hela det samlade schemalagda programutbudet via internet genom annan teknisk utrustning. Även om denna utrustning främst används till andra ändamål är ett av dess användningsområden således även att ta emot tv-program. - En dator är därför enligt förvaltningsrättens mening en sådan teknisk utrustning som är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program. Den är därmed att anse som en tv-mottagare såvitt avser frågan om radio och tv-avgift. - Eftersom N.N. genom sitt innehav av en dator innehar en tv-mottagare är han skyldig att betala radio- och tv-avgift. Vad han i övrigt anfört föranleder ingen annan bedömning. RIKAB har således haft fog för sitt beslut och överklagandet kan därför inte bifallas. - Förvaltningsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Sundsvall
N.N. överklagade förvaltningsrättens dom hos kammarrätten och vidhöll sin talan mot beslutet om tv-avgift liksom yrkandet att han vid återbetalning av erlagda avgifter skulle erhålla dröjsmålsränta. Han anförde bl.a. följande. Det är helt klart både från definitionen av tv-mottagare i 2 § avgiftslagen och av förarbetena till den senaste ändringen att det inte räcker med att teknisk utrustning kan ta emot tv-program utan den måste även vara avsedd för det ändamålet, alltså att ändamålet tv-mottagning ska vara det huvudsakliga hos utrustningen, utom tvivel överordnat alla dess övriga möjliga användningsområden. Detta är inte fallet med hans dator. Därför är hans dator inte någon tv-mottagare. RIKAB har inte heller, med vederbörlig expertis, gjort någon teknisk bedömning så att det ska kunna anses allmänt accepterat att betrakta en dator som en tv-mottagare. N.N. hänvisade till länkar av tidningsartiklar av och en videopresentation med professorn i teletrafiksystem vid KTH, Gunnar Karlsson.
RIKAB bestred bifall till överklagandet och till yrkandet om att utfå ränta. Bolaget utvecklade sin talan i en utförlig genomgång med utgångspunkt i avgiftslagens definition av begreppet tv-mottagare.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (2013-10-29, Sandström, Törnered, Dernebo, referent) yttrade: Förutom de lagbestämmelser som framgår av förvaltningsrättens dom är följande bestämmelse tillämplig. - Enligt 6 § 4 avgiftslagen betalas inte radio- och tv-avgift för tv-mottagare som är varaktigt undanställd eller obrukbar vad gäller tid efter det att förhållandet har anmälts till RIKAB av den avgiftsskyldige. - Begreppet ”avsedd att ta emot ” - N.N. har anfört att hans dator inte är någon tv-mottagare eftersom den inte är avsedd för ändamålet att ta emot tv-program. - Utöver vad förvaltningsrätten har anfört i sina domskäl vill kammarrätten anföra följande. Såsom RIKAB redovisat föreslog den s.k. Public Service-utredningen att en tv-mottagare ska definieras som en sådan teknisk utrustning som kan ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program (betänkandet SOU 2008:64 s. 90). Regeringen anförde i den efterföljande propositionen (prop. 2008/09:195 s. 30-31) att utredningens syfte med förslaget var eftersträvansvärt men att det hade vissa nackdelar. Hushåll som t.ex. fanns i radioskugga för utsändningar i marknätet kunde komma att undantas från avgiftsskyldighet trots innehav av tv-mottagare med hänvisning till att utrustningen inte kunde ta emot tv-sändningar. Förslaget krävde bl.a. att RIKAB kunde avgöra om det enskilda hushållet fanns i radioskugga eller inte. Regeringen konstaterade att den nuvarande definitionen på tv-mottagare leder till att avgiftsskyldighet gäller för innehav av apparater som under vissa förhållanden inte kan ta emot tv-sändningar. Denna negativa effekt måste dock vägas mot de nackdelar som uppkommer med utredningens förslag. Regeringen ansåg att nackdelarna med utredningens förslag, främst svårigheterna för RIKAB att avgöra när avgiftsskyldighet gäller, övervägde. Därför borde inte utredningens förslag att ersätta ”avsedd för” med ”kan” genomföras. Begreppet ”avsedd för” blev alltså kvar. - Som framgår av RIKAB:s yttrande var emellertid avsikten med den år 2007 införda definitionen att anpassa apparatbegreppet till nya sändningstekniker och distributionsformer (se prop. 2008/09:195 s. 30). - Mot bakgrund av innehållet i här återgivna förarbetsuttalanden delar kammarrätten RIKAB:s uppfattning att det är lagstiftarens avsikt att tv-avgiftsskyldigheten ska knytas till vilka elektroniska apparater som helst förutsatt att dessa är konstruerade för att ta emot utsändning av tv-program. Såsom förvaltningsrätten har anfört har inte heller innehavarens subjektiva avsikt med införskaffandet av utrustningen någon betydelse för avgiftsskyldigheten. - N.N:s invändning att ändamålet tv-mottagning ska vara det huvudsakliga hos utrustningen och att hans dator därför inte är någon tv-mottagare saknar alltså stöd i lagstiftningen. - Utsändning eller vidaresändning av tv-program - En fråga som tagits upp i de tidningsartiklar som N.N. hänvisat till i sitt överklagande är om SVT:s överföring av tv-program via Internet är en sådan utsändning eller vidaresändning av tv-program som gör att datorer, surfplattor och mobiltelefoner på vilka dessa program kan ses, ska betraktas som tv-mottagare. - I förvaltningsrättens dom och i RIKAB:s yttrande till kammarrätten redovisas de förarbetsuttalanden som gjordes beträffande begreppen ”utsändning eller vidaresändning av tv-program” när den aktuella definitionen av tv-mottagare infördes den 1 januari 2007 (prop. 2005/06:112 s. 87-92). Med utsändning eller vidaresändning avsågs, med hänvisning till definitionen av begreppet i då gällande radio- och TV-lag (1996:844), en sändning som var avsedd att tas emot av allmänheten och som samtidigt och utan särskild begäran var tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den (rundradiosändning). Med TV-program avsågs ett samlat schemalagt programutbud i form av hela programtjänster. Kammarrätten vill påpeka att det vid denna tidpunkt inte fanns något samlat schemalagt programutbud på Internet och bl.a. datorer var, trots det utvidgade tv-mottagarbegreppet, inte avgiftspliktiga. Lagstiftaren förutsåg dock en teknisk utveckling där tv-sändningar över Internet skulle bli tillgängliga och datorer och mobila enheter bli att betrakta som avgiftspliktiga tv-mottagare. - Vidare har det betonats i förarbetena till den tidigare och den nuvarande radio-_och_tv-lagen att lagens tillämpningsområde inte är beroende av vilken teknik som används (se bl.a. prop. 1995/96:160 s. 63). Tv- eller radiosändningar som tas emot i en annan apparat än den traditionella tv- eller radioapparaten kan därför, om sändningarna i övrigt uppfyller kraven för att omfattas av lagen, utgöra ett ljudradio- eller tv-program. Det innebär att även program som tas emot i t.ex. en dator eller mobiltelefon kan omfattas av radio-_och_tv-lagen (prop. 2009/10:115 s. 105-106). Att tv kan sändas i ”öppna Internet-sändningar” påpekades också i den sistnämnda propositionen. - Här kan också redovisas vad som anförs i proposition 2012/13:164 Bildning och tillgänglighet - radio och tv i allmänhetens tjänst som för närvarande är föremål för riksdagsbehandling. I propositionen lämnas förslag till villkor och riktlinjer som ska gälla för den radio- och tv-verksamhet som bedrivs av Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB under tillståndsperioden, fr.o.m. den 1 januari 2014 t.o.m. den 31 december 2019. - Under avsnittet 8.1 Radio- och tv-avgiften anförs bl.a. följande (s. 80-81).
Definitionen av tv-mottagare infördes i lagen den 1 januari 2007. Tv-mottagarbegreppet är teknikneutralt såtillvida att apparater som är avsedda att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program räknas som tv-mottagare oavsett distributionssätt. I förarbetena till lagändringen finns resonemang om vad som avses med utsändning eller vidaresändning av tv-program, vilket får betydelse för tolkningen av begreppet. Utsändning eller vidaresändning är en sändning som är avsedd att tas emot av allmänheten och som samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Med tv-program avses ett samlat schemalagt programutbud i form av hela programtjänster (kanaler). - Efter att SVT i februari 2013 startat utsändningar av hela programkanaler via internet är RIKAB:s tolkning att datorer, surfplattor och smarta mobiltelefoner, vid sidan av traditionella tv-apparater, också faller under begreppet tv-mottagare. Definitionen av tv-mottagare har således, efter att kommittén lämnade sitt betänkande i september 2012, fått en vidare innebörd genom tillämpningen av bestämmelserna i lagen. Det innebär att fler kommer att delta i finansieringen av radio och tv i allmänhetens tjänst. Enligt Radiotjänst har antalet avgiftsbetalare under januari till april 2013 ökat med fyra gånger så mycket som prognosticerats, vilket är att hänföra till det utvidgade tv-mottagarbegreppet.
Kammarrätten har noterat att det inte har väckts någon riksdagsmotion som rör definitionen av tv-mottagare. - Mot den nu angivna bakgrunden finner kammarrätten, i likhet med RIKAB, att den överföring av hela programkanaler via Internet som SVT inlett i februari 2013 utgör utsändning eller vidaresändning av tv-program i avgiftslagens mening. - Krav på viss mjukvara - I de tidningsartiklar som N.N. hänvisat till anförs vidare att en utrustning som saknar viss mjukvara är varaktigt obrukbar eftersom en dator som saknar denna mjukvara inte kan ta emot SVT Play. - I samband med att den nu aktuella definitionen av tv-mottagare infördes i 2 § avgiftslagen anfördes bl.a. följande (prop. 2005/06:112 s. 93).
Eftersom utrustningen skall vara avsedd för att kunna ta emot tv-program spelar det inte någon roll för avgiftsskyldigheten om innehavaren av tv-mottagaren för tillfället inte kan se på tv-program på grund av att utrustningen är tillfälligt trasig, eller för att det saknas antenn eller för att innehavaren av mottagaren inte har köpt en digital-tv-box som anslutits till tv-mottagaren. Dåliga mottagningsförhållanden medför inte heller avgiftsfrihet.
Enligt kammarrättens mening kan avsaknaden av den aktuella mjukvaran jämföras med en bristande funktionalitet på grund av att t.ex. digitalbox eller antenn saknas. Av de propositionsuttalanden som här refererats framgår att sådana brister inte påverkar avgiftsskyldigheten. Avsaknaden av den aktuella programvaran medför alltså inte att utrustningen kan anses varaktigt obrukbar i avgiftslagens mening. - Ränta - Eftersom lagen om radio- och tv-avgift saknar bestämmelser om ränta kan någon ränta inte utgå. Redan av detta skäl ska N.N:s yrkande om att utfå ränta avslås. - Sammanfattande bedömning - I målet är ostridigt att N.N. innehar en dator med internetanslutning. I likhet med vad förvaltningsrätten funnit är hans dator att anse som en tv-mottagare såvitt avser frågan om radio- och tv-avgift och han är därmed skyldig att betala radio- och tv-avgift. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet och yrkandet om att utfå ränta.
Högsta förvaltningsdomstolen
N.N. överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen, med undanröjande av underinstansernas avgöranden, skulle besluta att erlagd radio- och tv-avgift skulle återbetalas jämte dröjsmålsränta. Han anförde bl.a. följande. Enligt lagens ordalydelse är en tv-mottagare en sådan teknisk utrustning som är ”avsedd” att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program. Han innehar inte en sådan utrustning eftersom hans dator med internetuppkoppling inte är avsedd att ta emot tv-program. Den tekniska avsikten med en dator är inte att ta emot tv-program. Det är inte tillräckligt att den kan ta emot sådana program. Ett ytterligare krav för avgiftsskyldighet är att en webbsändning kan anses utgöra en utsändning, dvs. att den samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. Så är inte förhållandet beträffande webbsändningar. I stället sker sändningen på särskild begäran eftersom mottagaren själv startar sändningen. Den av underinstanserna gjorda tolkningen av lagen innebär att man inte längre kan undvika skyldigheten att betala radio- och tv-avgift utan att också avstå från all annan väsentlig elektronisk kommunikation. Tolkningen leder till att det inte finns någon signifikant del av Sveriges befolkning som inte är skyldig att betala denna avgift och att den närmast är att betrakta som en skatt på internet.
RIKAB bestred bifall till yrkandena och anförde bl.a. följande. En webbsändning sker inte på särskild begäran. Lagstiftaren har ansett att en webbsändning ska jämställas med en traditionell broadcastsändning. Den är riktad till allmänheten, dvs. det är programbolaget som startar den ursprungliga sändningen även om den enskilde måste gå till en särskild sida på internet och aktivera en länk. Allmänheten kan inte stänga av själva sändningen, den finns där även om man väljer att inte ta del av den.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2014-06-13, Melin, Sandström, Hamberg, Nymansson, Rynning) yttrade:
Skälen för avgörandet
Den rättsliga regleringen och frågan i målet
Enligt 2 § lagen (1989:41) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst, avgiftslagen, är en tv-mottagare en sådan teknisk utrustning som är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program, även om utrustningen också kan användas för annat ändamål. Av 2 a § framgår att den som innehar en tv-mottagare ska betala radio- och tv-avgift till RIKAB.
Frågan i målet är om ett innehav av en dator med internetuppkoppling är att anse som ett innehav av tv-mottagare och därmed kan föranleda skyldighet att betala radio- och tv-avgift.
För att en dator med internetuppkoppling ska kunna anses utgöra en tv-mottagare krävs dels att den är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program, dels att en webbsändning utgör en utsändning eller vidaresändning i avgiftslagens mening.
Uttalanden i förarbeten m.m.
Begreppet ”avsedd”
I det betänkande som låg till grund för införandet av en definition av tv-mottagare i avgiftslagen föreslogs att med en sådan mottagare skulle avses teknisk utrustning som kan ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program (SOU 2005:2 s. 29). RIKAB framförde dock under remissbehandlingen att förslaget skulle komma att medföra svårigheter att fastställa om avgiftsskyldighet föreligger eftersom uppgifter saknas om vad enskilda eller företag har för möjligheter att ta emot utsändningar eller vidaresändningar (prop. 2005/06:112 s. 90).
I förarbetena konstaterades att många olika elektroniska apparater kan ta emot tv-sändningar. För att bedömas som en tv-mottagare borde emellertid den tekniska utrustningen vara avsedd för att ta emot tv-program, även om utrustningen också kunde användas för annat ändamål. Därmed avsågs huvudsakligen vanliga tv-mottagare eller annan utrustning som är avsedd för att ta emot och förmedla rörliga bilder och som har separat tuner, bildskärm och högtalare, ungefär på det sätt som stationära ljudanläggningar ofta har, med vars hjälp tv-program kan återges. Som exempel på utrustning avsedd för att ta emot tv-program men som även kunde användas för annat ändamål nämndes s.k. mediacenter (a. prop. s. 92).
Med anledning av att vissa remissinstanser hade ifrågasatt utredningens förslag om att mobila enheter skulle omfattas av avgiftsskyldighet, framhölls att det då, dvs. 2006, inte sändes ut ett samlat schemalagt programutbud på internet eller till mobiltelefoner. En dator utan särskilt tv-kort och annan anslutning än det öppna internet, mobiltelefoner och andra mobila enheter kunde därför inte anses utgöra en tv-mottagare i lagens mening. Det poängterades dock att den tekniska utvecklingen på sikt skulle kunna få till följd att vissa mobila enheter blev att betrakta som tv-mottagare (a. prop. s. 92 f.).
I författningskommentaren konstaterades att en teknisk utrustning kan ha ett eller flera användningsområden och att begreppet ”avsedd” innebär att det är tillräckligt att ett av dessa användningsområden är att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program (a. prop. s. 101).
Begreppet ”utsändning”
I förarbetena till 2 § avgiftslagen angavs vidare att med utsändning eller vidaresändning avsågs, i enlighet med vad som gällde enligt 1 kap. 1 § i dåvarande radio- och tv-lagen (1996:844), en sändning som är avsedd att tas emot av allmänheten och som samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den (a. prop. s. 91).
Enligt 3 kap. 1 § 18 i nu gällande radio- och tv-lag (2010:696) avses med tv-sändning en sändning av eller att sända tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät där sändningen tillhandahålls av en leverantör av medietjänster, är riktad till allmänheten och är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sändning riktad till allmänheten avses enligt 1 § 15 en sändning som samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den.
Såväl den äldre som den nu gällande radio-_och_tv-lagen bygger således på att en tv-sändning är en sändning av tv-program som är riktad till allmänheten och som utan särskild begäran är tillgänglig för var och en som vill ta emot den. Båda lagarna förefaller i detta avseende göra en distinktion mellan s.k. beställ-tv och andra former för tv-sändning.
I förarbetena till 2 § avgiftslagen beskrivs webbsändningar som en förhållandevis ny distributionsform för radio och tv. Där anges vidare att tv-sändningar kan ”streamas”, dvs. ske i form av en rundradiosändning som sänds ut direkt och sker utan individuell begäran (a. prop. s. 88 f.). I en beskrivning av gällande rätt i förarbetena till radio-_och_tv-lagen anges, mot bakgrund av tidigare förarbetsuttalanden om att lagens tillämpningsområde inte är beroende av vilken teknik som används, att program som tas emot i t.ex. en dator eller en mobiltelefon kan omfattas av radio-_och_tv-lagen (prop. 2009/10:115 s. 106 f.).
Enligt grundlagsregleringen på området omfattas traditionella tv-sändningar av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § första stycket första meningen yttrandefrihetsgrundlagen, YGL. Enligt den bestämmelsen är lagen tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I andra meningen finns den särskilda s.k. webbsändningsregeln. Där föreskrivs att som sändningar av radioprogram anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren. Syftet med denna regel är att klargöra att även sådana sändningar omfattas av grundlagen om allmänheten kan ta del av sändningarna respektive uppspelningarna och de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.
I förarbetena till webbsändningsregeln framhölls att det behövs ett rekvisit som särskiljer webbsändningar från traditionella ljudradio- och tv-sändningar. Även i fråga om förstnämnda sändningar gäller ju att starttidpunkt och innehåll inte kan påverkas av mottagaren. Överföring ur en databas via internet sker inte till alla på nätet utan endast till den som själv startar överföringen till sig, dvs. letar upp webbplatsen och det önskade innehållet samt beordrar överföring av innehållet till sig. Överföring av webbsändningar, oavsett om innehållet utgörs av direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar, startas alltså av mottagaren. De sker således ”på särskild begäran” i den mening som uttrycket har i yttrandefrihetsgrundlagen. Detta skiljer tillhandahållande ur en databas via internet från traditionella ljudradio- och tv-sändningar vars signaler kontinuerligt når ända fram till tittare och lyssnare (prop. 2009/10:81 s. 49).
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar inledningsvis att avgiftslagens definition av en tv-mottagare infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2007 och därefter inte har ändrats. Sedan dess har emellertid de tekniska förutsättningarna för att kunna sända och ta emot tv-program genomgått stora förändringar och programföretagens sändningspolicy har utvecklats. Under senare tid har också närliggande lagstiftning ändrats, främst genom en ny radio- och tv-lag och genom ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011.
Frågan är om avgiftslagens beskrivning av en tv-mottagare som en sådan teknisk utrustning som är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program nu kan bilda grund för att anse att en dator med internetuppkoppling utgör en sådan mottagare.
I allmänt språkbruk torde en tolkning av begreppet ”avsedd” i detta sammanhang närmast innebära att en teknisk utrustning ska vara ”gjord för”, ”tilltänkt för” eller ”ämnad för” att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program för att anses utgöra en tv-mottagare. Begreppet för tanken till att det skulle krävas att den tekniska utrustningen skulle vara särskilt konstruerad för att ta emot utsändningar av tv-program för att anses vara en tv-mottagare. I samma riktning pekar även det efterföljande ledet i 2 § avgiftslagen, enligt vilket utrustningen är avsedd att ta emot utsändningar även om utrustningen också kan användas för annat ändamål.
I förarbetena till avgiftslagen betonades att begreppet tv-mottagare på grund av den tekniska utvecklingen och ändrade beteendemönster borde ges en vidare innebörd och att de som rent faktiskt tar del av tv-utbudet oavsett distributionssätt även fortsättningsvis ska betala avgift (prop. 2005/06:112. s. 91, jfr också det tidigare återgivna uttalandet på s. 101). Det framhölls emellertid, som tidigare framgått, att även om många olika elektroniska apparater kan ta emot tv-sändningar borde den tekniska utrustningen vara avsedd för att ta emot tv-program för att kvalificeras som en tv-mottagare (a. prop. s. 92).
Det finns således uttalanden i förarbetena som ger stöd för att lagstiftarens avsikt varit att avgiftsskyldigheten ska omfatta all sådan teknisk utrustning som ger innehavaren möjlighet att ta emot tv-program. Samtidigt finns andra uttalanden som motsäger att en så vidsträckt tolkning varit åsyftad.
Av avgörande betydelse är emellertid att det här är fråga om att bestämma räckvidden av en betungande lagstiftning. Frågan gäller ytterst om enskilda kan åläggas avgiftsskyldighet för innehav av datorutrustning med internetuppkoppling. Någon sådan skyldighet har inte funnits tidigare och om en förpliktelse av detta slag ska införas bör det fordra tydligt stöd i lag. Ett sådant tydligt lagstöd saknas.
Högsta förvaltningsdomstolen finner mot nu angiven bakgrund att begreppet ”avsedd” inte kan ges den innebörden att en dator med internetuppkoppling ska anses vara avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program.
Högsta förvaltningsdomstolen övergår därefter till frågan om en webbsändning ska anses utgöra en utsändning i avgiftslagens mening. Så är fallet, som framgår av förarbetena och den koppling som där görs till den äldre radio- och tv-lagen, om sändningen utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. När avgiftslagen beslutades förekom inte webbsändningar av det slag som nu är aktuellt.
I förarbetena till de ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011 behandlades emellertid, som tidigare redovisats, saken uttryckligen. Det ansågs nödvändigt att göra en distinktion mellan traditionella tv-sändningar och överföring av webbsändningar vilka karakteriseras av att de startas av mottagaren och således sker ”på särskild begäran”, oavsett om innehållet utgörs av direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar. Båda slagen av sändningar omfattas nu av grundlagsskyddet i 1 kap. 6 § första stycket YGL.
Mot bakgrund av regleringen i 1 kap. 6 § första stycket YGL bör en webbsändning även vid tolkningen av avgiftslagens utsändningsbegrepp anses vara tillgänglig endast på särskild begäran. En webbsändning kan då inte anses utgöra en utsändning eller vidaresändning i avgiftslagens mening.
Sammanfattningsvis finner Högsta förvaltningsdomstolens att en dator med internetuppkoppling inte kan anses vara avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program och att en webbsändning inte heller kan anses utgöra en utsändning eller vidaresändning i avgiftslagens mening.
Innehav av en dator med internetuppkoppling kan således inte anses utgöra ett innehav av en tv-mottagare som kan utlösa en skyldighet att betala radio- och tv-avgift.
RIKAB har därmed inte haft lagligt stöd för att påföra N.N. den i målet aktuella radio- och tv-avgiften och beslutet ska undanröjas.
Vad gäller återbetalning av radio- och tv-avgift anges i 16 § avgiftslagen att överstiger en inbetalad avgift vad som ska erläggas enligt beslut som har vunnit laga kraft, ska överskjutande belopp betalas tillbaka. Av lagrummet följer således att den i målet aktuella radio- och tv-avgiften ska betalas tillbaka till N.N.
N.N:s har yrkat ränta på beloppet. Avgiftslagen saknar bestämmelser om rätt till ränta vid återbetalning av inbetalade avgifter. Inte heller finns något annat författningsstöd för att bifalla yrkandet (jfr RÅ 1997 not. 78 och RÅ 2002 ref. 108). Högsta förvaltningsdomstolen kan därför inte bifalla N.N:s talan i denna del.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen undanröjer, med ändring av kammarrättens och förvaltningsrättens domar, Radiotjänst i Kiruna AB:s beslut att N.N. ska betala radio- och tv-avgift för perioden den 21 februari-20 maj 2013.
Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om dröjsmålsränta.