HFD 2015 not 62

Not 62. Ansökan av Naturskyddsföreningen i Stockholms län m.fl. om rättsprövning av ett beslut ang. fastställelse av arbetsplan för väg. - Dåvarande Vägverket begärde 2008 hos regeringen att regeringen skulle pröva tillåtligheten av E4 Förbifart Stockholm. Efter prövning enligt 17 kap.miljöbalken beslutade regeringen den 3 september 2009 att tillåta byggande av motorväg mellan E4/E20 söder om Kungens kurva i Huddinge kommun och E4 norr om Häggvik i Sollentuna kommun. I tillåtlighetsbeslutet angavs att utbyggnaden skulle ske inom en vägkorridor benämnd Förbifart Stockholm och med närmare angivna tunnellägen. Högsta förvaltningsdomstolen rättsprövade beslutet och förklarade i dom den 17 mars 2011 att det skulle stå fast (HFD 2011 not. 26). - Trafikverket fastställde den 25 oktober 2013 arbetsplan enligt väglagen (1971:948) för väg E4 Förbifart Stockholm. Sedan Trafikverkets beslut överklagats beslutaderegeringen (Näringsdepartementet, 2014-05-15) att i aktuella delar avslå överklagandena. - Naturskyddsföreningen i Stockholms län m.fl. ansökte om rättsprövning. Föreningen yrkade att regeringens beslut skulle undanröjas och ärendet visas åter till Trafikverket för ytterligare beredning och ny prövning när beslut beträffande Natura 2000-prövningen av Edeby ekhage vunnit laga kraft. Föreningen yrkade också att förhandsavgörande skulle inhämtas från EU-domstolen rörande förenligheten med unionsrätten av att fastställa en vägplan innan en Natura 2000-prövning skett. I övrigt riktades från sökandenas sida kritik mot bl.a. brister i regeringen motivering och vad gäller uppfyllandet av krav rörande miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivning. - Högsta förvaltningsdomstolen (2015-11-17, Jermsten, Knutsson, Nymansson, Bull, Classon): Skälen för avgörandet. - - -Prövningsramen. Vid en rättsprövning är frågan om regeringens beslut ska upphävas på grund av att det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Det ankommer därför inte på Högsta förvaltningsdomstolen att pröva om Trafikverkets beslut ska upphävas eller om ärendet ska visas åter dit. - Regeringen har tidigare i beslut enligt 17 kap.miljöbalken tillåtit byggandet av Förbifart Stockholm. Regeringens tillåtlighetsbeslut har varit föremål för rättsprövning. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan är bindande för den efterföljande prövningen på så sätt att tillåtligheten av verksamheten inte kan prövas på nytt (se t.ex. RÅ 2008 ref. 89 och RÅ 2009 not. 200). Rättsprövningen avseende det nu klandrade avgörandet begränsas därför till vad som innefattas i regeringens överprövning av Trafikverkets beslut om fastställelse av arbetsplan för Förbifart Stockholm m.m. - Begäran om förhandsavgörande. Högsta förvaltningsdomstolen finner att den unionsrättsliga reglering som yrkandet hänför sig till redan har tolkats av EU-domstolen. Yrkandet ska därför avslås. - Beslutets motivering. Förvaltningslagen är inte direkt tillämplig i regeringsärenden. I praxis följs dock de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning också vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden. - Regeringens beslutsmotivering är i vissa delar relativt kortfattad. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening kan dock regeringens beslut inte anses ha sådana brister i detta hänseende att det finns skäl att upphäva det. - Natura 2000-prövningen av Edeby ekhage och Hansta. I 7 kap.miljöbalken finns bestämmelser om skydd av områden, däribland s.k. Natura 2000-områden (27-29 b §§). De aktuella reglerna har sin grund i bl.a. art- och habitatdirektivet. Direktivet ställer krav på den prövning som nationella myndigheter ska göra av planer eller projekt som kan påverka ett särskilt bevarandeområde på ett betydande sätt. - Frågan är om det står i strid med någon rättsregel att fastställa en arbetsplan enligt väglagen innan ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken har lämnats. - Väglagen och miljöbalken är parallellt tillämpliga. Det finns inte några bestämmelser om i vilken ordning prövning enligt de olika regelverken ska ske. - Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det ska göras en fullständig, exakt och slutlig bedömning i samlad form när en ansökan om tillstånd avser en verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område (se EU-domstolens avgöranden i mål C-404/09, Alto Sil, punkt 100, och mål C-258/11, Sweetman, punkterna 41 och 45, samt NJA 2013 s. 613). - Av detta följer att en samlad tillståndsprövning måste göras i något skede. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening innebär det dock inte att det strider mot någon rättsregel att fastställa en arbetsplan enligt väglagen innan tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken har lämnats. En annan sak är att en användning av mark och vatten som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver sådant tillstånd inte får komma till stånd innan tillståndet har lämnats (4 kap. 8 § miljöbalken). - Högsta förvaltningsdomstolen antecknar att Natura 2000-prövningarna beträffande Edeby ekhage och Hansta numera är slutförda. Tillstånd har lämnats som vunnit laga kraft. - Bedömningen i övrigt. I målen är väglagen i dess lydelse före den 1 januari 2013 tillämplig. Av 3 a § framgår att vid prövning av ärenden enligt lagen ska 2‒4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas. Upprättande av arbetsplan enligt väglagen ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Av 15 § framgår bl.a. att en arbetsplan ska innehålla miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra projektet. När det gäller kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag ska 6 kap.3, 7, 10, 19 och 20 §§miljöbalken tillämpas. - De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken, däribland de om försiktighetsprincipen i 3 § och platsval i 6 §, liksom bestämmelserna i 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och vattenområden, är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. - Högsta förvaltningsdomstolen finner att vad sökandena angett i denna del inte innebär att regeringens beslut kan anses stå i strid med bestämmelserna i 2-4 kap.miljöbalken. - I 5 kap.miljöbalken finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer. Enligt 3 § ska myndigheter och kommuner ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Ytterligare bestämmelser om miljökvalitetsnormer finns bl.a. i luftkvalitetsförordningen (2010:477). Av 3 § följer att begreppet utomhusluft inte omfattar luften i bl.a. vägtunnlar. - Trafikverket har gjort bedömningen att miljökvalitetsnormerna för utomhusluft med avseende på partiklar PM10 och kvävedioxid kan klaras, i vissa fall med en kombination av åtgärder. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen har det inte framkommit tillräckliga skäl att ifrågasätta detta. Att det kan bli fråga om åtgärder som inte regleras i arbetsplanen föranleder inte någon annan bedömning. - Miljökvalitetsnormer för partiklar PM2,5 har bindande verkan först fr.o.m. den 1 januari 2015. - Högsta förvaltningsdomstolen finner att vad sökandena angett beträffande miljökvalitetsnormer inte innebär att regeringens beslut kan anses stå i strid med någon rättsregel. - I 6 kap.miljöbalken finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd är enligt 3 § att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. I 7 § anges bl.a. att miljökonsekvensbeskrivningen ska, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §. Av förarbetena (prop. 2004/05:129 s. 51 f. och 91 f.) framgår bl.a. att en miljökonsekvensbeskrivning, oavsett graden av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan, alltid ska ha det innehåll som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning och av vad som är motiverat i det enskilda fallet. Det är viktigt att det inte ställs mer långtgående krav på miljökonsekvensbeskrivningen än vad som är motiverat i varje enskilt ärende. - Vad sökandena anfört om brister i miljökonsekvensbeskrivningen är enligt Högsta förvaltningsdomstolen inte omständigheter av sådant slag att regeringens beslut kan anses stå i strid med någon rättsregel. - Vad sökandena i övrigt anfört innebär inte att regeringens beslut kan anses strida mot någon rättsregel. - Högsta förvaltningsdomstolen finner att det i målen inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna ger eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om att förhandsavgörande från EU-domstolen ska inhämtas. - Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - (mål nr 4158-14 och 4159-14, fd Blomberg och Bergström)