RÅ 2009 not 200

Not 200. Ansökan av bostadsrättsföreningarna Blåklinten, Blåklinten 2 och Kejsarkronan 6 om rättsprövning av dels ett beslut om fastställande av järnvägsplan, dels ett beslut om antagande av detaljplan. - Regeringen beslutade den 3 mars 2005 att tillåta byggande och drift av en tunnelförlagd ny järnväg, Citybanan i Stockholm, Stockholms och Solna kommuner, inom den korridor som angetts på ritning daterad mars 2004, benämnd Pendeltågstunnel Tomteboda - Stockholms södra, samt föreskrev vissa villkor för tillåtligheten. - Banverket fastställde genom beslut den 22 maj 2008 en järnvägsplan för byggande av Citybanan. Beslutet överklagades till regeringen, som genom beslut den 4 december 2008 inte tog upp vissa överklaganden till prövning och i övrigt avslog överklagandena. I sakfrågan anförde regeringen följande som skäl för sitt beslut. - Regeringen konstaterar att olika alternativ till Citybanan har utretts i tidigare skeden. Regeringen har den 3 mars 2005 vid prövning enligt 17 kap.miljöbalken tillåtit att Citybanan byggs inom den i beslutet angivna korridoren. Vad de klagande anfört i fråga om alternativa stationslägen, och om alternativa sträckningar som faller utanför den tillåtna korridoren, tas därför inte upp till prövning i detta ärende. - Med anledning av klagandens yrkanden om kompletteringar och ytterligare utredningar gör regeringen bedömningen att järnvägsplanens miljökonsekvensbeskrivning är tillfyllest. Regeringen finner vidare beslutsunderlaget tillräckligt och några ytterligare utredningar är därför inte nödvändiga för ärendets prövning. - Det har inte framkommit några omständigheter som föranleder någon ändring eller upphävande av Banverkets beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Kommunfullmäktige i Stockholms kommun antog den 7 april 2008 tillägg till detaljplaner, Citybanan i Stockholm, delsträcka Norrmalm, Vasastaden och Södermalm, i syfte att möjliggöra byggande av Citybanan. Kommunens beslut överklagades hos Länsstyrelsen i Stockholms län, som i beslut den 2 juli 2008 inte gjorde någon ändring i kommunens beslut. Länsstyrelsens beslut överklagades till regeringen, som genom beslut den 4 december 2008 inte tog upp vissa överklaganden till prövning och i övrigt avslog överklagandena. - I sakfrågan anförde regeringen följande som skäl för sitt beslut. Regeringen har i detta ärende endast att pröva de nu antagna tilläggen till detaljplaner enligt bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Regeringen har därvid enligt 13 kap. 8 § PBL att antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet och kan i detta ärende inte pröva en annan lokalisering eller planutformning än den som kommunen antagit. Regeringen konstaterar att planen inte omfattar något område för busshållplatser eller en tunnelbaneutbyggnad. Frågor som rör busstrafik, tunnelbaneutbyggnad eller åtgärder utanför planområdet prövas inte i detta ärende. Frågor som rör tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet prövas inte i ett detaljplaneärende utan enligt bestämmelserna i miljöbalken. När det gäller frågor som rör kostnader för att genomföra en detaljplan eller ersättningskrav prövas dessa inte i ett detaljplaneärende. - Regeringen har den 3 mars 2005, vid prövning enligt 17 kap.miljöbalken, tillåtit byggande och drift av en tunnelförlagd ny järnväg, Citybanan i Stockholm, Stockholms och Solna kommuner. Frågor som rör tillåtlighetsprövningen kan inte prövas i detta ärende. - Frågor som rör vilka närmare föreskrifter eller åtgärder i övrigt som kan behövas för att undvika skador för omgivningen med arbeten inom planområdet får övervägas i samband med planens genomförande. Regeringen kan dock konstatera att det av handlingarna framgår att Banverket i samråd med Länsstyrelsen i Stockholms län i enlighet med villkor i regeringens tillåtlighetsbeslut har utarbetat handlingsprogram för bl.a. skyddsåtgärder för att minska buller. Vidare framgår att länsstyrelsen har fattat beslut om kontrollplan för buller. - Regeringen konstaterar att i miljökonsekvensbeskrivningen redovisas konsekvenser av ett nollalternativ, dvs. att ingen pendeltågstunnel byggs inom planområdet. Vidare beskrivs i miljökonsekvensbeskrivningen de alternativ till Citybanan samt olika spårsträckningar, alternativa stationsplaceringar och stationsutformningar som utreddes inför regeringens tillåtlighetsprövning. Regeringen finner mot denna bakgrund att det krav på redovisning av rimliga alternativ i miljökonsekvensbeskrivningen som följer av PBL och miljöbalken är uppfyllt. Vad klagandena anfört i denna del utgör enligt regeringens mening inte skäl att upphäva beslutet att anta planen. Regeringen finner vidare att miljökonsekvensbeskrivningen och övrigt underlag som föreligger i ärendet är tillräckligt för bedömningen av konsekvenserna av detaljplanens genomförande för omgivningen. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. - När det gäller länsstyrelsens handläggning kan konstateras att den prövning som länsstyrelsen gör av ett överklagande avseende en kommuns beslut att anta en detaljplan inte har något samband med det godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen som länsstyrelsen ska göra enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Regeringen finner således inte att de omständigheter som åberopats innebär att länsstyrelsens beslut skulle vara ogiltigt på grund av jäv. Regeringen finner inte heller i övrigt att vad klagandena anfört om länsstyrelsens handläggning och bedömningar utgör skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. - Regeringen konstaterar att länsstyrelsen den 21 april 2008 beslutade att inte pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen funnit att exploateringen enligt den antagna detaljplanen inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Regeringen finner inte att vad klagandena anfört utgör skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vad gäller dessa frågor. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de anfört om vald lokalisering och planutformning eller om behovet av Citybanan utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden ska upphäva planbeslutet. Inte heller vad klagandena framfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - Bostadsrättsföreningarna Blåklinten, Blåklinten 2 och Kejsarkronan 6 ansökte om rättsprövning av regeringens båda beslut. Sökandena yrkade att Regeringsrättens skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendena till regeringen för förnyad prövning. Vidare yrkade de, i händelse av bifall till talan i målen och med stöd i artikel 41 i Europakonventionen, ersättning av staten för kostnader. - Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Det kommunikationsbehov som Citybanan ska tillgodose är obestridligt, men den slutligt valda sträckningen och utformningen av järnvägen samt den slutliga placeringen av stationsanläggningar strider mot kraven på proportionalitet i avvägningen mellan nytta, kostnad och skada. Utbyggnaden och driften av en järnvägsstation vid Odenplan kommer att orsaka omfattande störningar i stads- och boendemiljön. - Regeringens beslut år 2005 att tillåta en järnväg inom en angiven korridor innebar inte att det slutliga valet av stationsplats blivit rättskraftigt prövat. I tillåtlighetsbeslutet prövades lokaliseringen av själva tunneln, som är avsedd för spåranläggning. Däremot togs inte ställning till lokaliseringen av stationer. Det framgår av vad Banverket anfört i yttrande till regeringen, daterat i april 2004. Banverkets yttrande utgör underlag för regeringens beslut. Vid 2005 års prövning undgicks därigenom kraven på fullständig miljökonsekvensbeskrivning och förhandsgranskning av de verkningar som kunde väntas följa av en anläggningsetablering på Odenplan. I samband med den följande prövningen av Citybanan uppkom fråga om lämpligaste lokalisering och utformning av stationerna. En placering vid Norra station i stället för Odenplan identifierades som ett realistiskt och kostnadseffektivt alternativ. När regeringen med hänvisning till den tidigare tillåtlighetsprövningen vägrat att ens ta upp vad klagandena anfört om alternativa lägen och utformningar, får handläggningen av saken anses strida mot de grundläggande kraven på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Regeringens beslut att inte ta upp till prövning vad klagandena anfört om alternativa lägen och utformningar samt underlåtenheten att för ärendenas beredning beakta dessa upplysningar utgör samtidigt fel i handläggningen som påverkat ärendenas utgång. - Ändamålet med valet av placering av station är att tillgodose det kommunikationsbehov som ligger till grund för besluten om Citybanan. Detta ändamål uppnås med större samhälls- och miljöekonomiska fördelar vid val av annan plats än Odenplan för station, biljetthallar, stationsentréer, tillfarter och anläggningar. Valet av Odenplan är inte lämpligt med hänsyn till att ändamålet ska kunna vinnas med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Beslutet att förlägga en station för Citybanan vid Odenplan strider därmed mot 2 kap. 6 § miljöbalken, 1 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg samt 2 kap. PBL. - Den miljökonsekvensbeskrivning som ligger till grund för de aktuella besluten innehåller en utförlig redogörelse för Station Odenplan men saknar upplysningar om möjliga alternativa placeringar eller utformningar. Inga remissinstanser har haft tillgång till alternativ. Miljökonsekvensbeskrivningen saknar också en motivering till lokalisering och utformning av järnvägssträckning och stationsanläggningar enligt valt alternativ. Den är till sitt innehåll otillräcklig för att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra på bland annat människor, kulturmiljö och resurshushållning. Miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller inte de krav som ställs på en sådan beskrivning enligt 6 kap.3, 7 och 12 §§miljöbalken. Dessa regler ska tolkas i överensstämmelse med det s.k. MKB-direktivet (rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt, ändrat genom direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av nyss nämnda direktiv). Miljökonsekvensbeskrivningen ska innefatta inte bara direkt inverkan utan också i förekommande fall varje indirekt, sekundär, kumulativ, kort-, medel- eller långsiktig, bestående eller tillfällig, positiv eller negativ inverkan av projektet. - Som klagande hos regeringen begärde de sökande att ärendeberedningen skulle omfatta en remissomgång för att mot bakgrund av nytillkomna kunskaper få till stånd en kartläggning av möjliga alternativ. De ansåg att yttranden borde inhämtas från SIKA (ansvarig myndighet för statistik inom områdena bantrafik, kollektivtrafik, kommunikationsmönster, luftfart, post, tele, sjöfart och vägtrafik) och Riksrevisionen. Ett av skälen för deras begäran var att Banverkets detaljprojektering visat att störningarna vid Odenplan kommer att bli långt mer omfattande än vad som kunnat skönjas vid tidigare utredningar. Dessa uppgifter meddelades först i samband med Banverkets ansökan om bygglov den 18 juni 2008. Att störningarna skulle bli mycket omfattande var okänt vid 2005 års tillåtlighetsprövning och har i miljökonsekvensbeskrivningen varken belysts eller jämförts med alternativa utformningar och stationslokaliseringar. Regeringen har inte inför något av de två nu aktuella besluten tillmötesgått önskemålen om utredning och prövning av alternativ eller komplettering av underlaget. Regeringens beslut strider därför mot bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter. - Sökandena åberopade utlåtanden från geologen Hans Lindquist samt från Sveriges geologiska undersökning, SGU, och Statens geotekniska institut, SGI. - Regeringsrätten höll den 3 december 2009 muntlig förhandling i målen. -Regeringsrätten (2009-12-18, Billum, Nordborg, Hamberg, Jermsten, Stenman):Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § samma lag ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 1 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg ska, vid planläggning och byggande av järnväg, tillses att järnvägen får ett sådant läge och utförande att ändamålet med järnvägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad, och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. - Enligt 2 kap. 6 § miljöbalken ska det för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. - I 6 kap. 3 § första stycket miljöbalken anges att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. - Enligt 6 kap. 7 § första stycket miljöbalken ska miljökonsekvensbeskrivningen, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 3 §. Av andra stycket framgår att en miljökonsekvensbeskrivning beträffande en verksamhet eller åtgärd med betydande miljöpåverkan ska innehålla bl.a. de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra (punkt 3) och en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd (punkt 4). - Enligt 6 kap. 12 § miljöbalken ska en myndighet eller en kommun inom ramen för en miljöbedömning av en plan upprätta en miljökonsekvensbeskrivning där den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra identifieras, beskrivs och bedöms. Rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd ska också identifieras, beskrivas och bedömas. - I 2 kap.plan- och bygglagen finns bestämmelser om allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Av regeringens tillåtlighetsbeslut den 3 mars 2005 framgår att regeringen med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken förbehållit sig att pröva tillåtligheten av Citybanan med hänsyn till att järnvägen berör område som utpekats som riksintresse för kulturmiljövården samt till projektets omfattning och betydande inverkan på omgivningen. Tillåtlighetsprövningen innefattar i allt väsentligt avvägningar mellan olika allmänna intressen - näringspolitiska, ekonomiska, miljömässiga -och är därmed av väsentligen politisk natur. - Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan är bindande för den efterföljande prövningen på så sätt att frågan om järnvägens lokalisering blivit slutligt avgjord genom tillåtlighetsbeslutet. Järnvägsplanen har därför bara kunnat avse järnvägens sträckning inom det område som regeringens tillåtlighetsbeslut anvisar. De i målen aktuella detaljplaneändringarna är i sin tur avhängiga järnvägsplanen. - Rättsprövningen av regeringens beslut i vad de avser lokalisering av Citybanan begränsas därför till vad som innefattas i regeringens överprövning av besluten om järnvägsplan respektive detaljplan. - Den korridor inom vilken järnvägen tillåtits är smal. Utrymmen för stationer finns under Odenplan och vid vad som planeras bli Station City. I övrigt saknas utrymmen för stationer. Av tillåtlighetsbeslutet med tillhörande ritning och övrigt underlag för regeringens beslut får anses framgå att en förutsättning för tillåtlighetsbeslutet varit att en station skulle komma att lokaliseras till Odenplan. - Mot bakgrund av att tillåtlighetsbeslutet inte möjliggjort andra stationsplaceringar än under Odenplan och vid vad som benämns Station City finner Regeringsrätten att det i detta hänseende inte funnits några brister i den miljökonsekvensbeskrivning som ligger till grund för de beslut som är aktuella nu. - Den närmare utformningen av station Odenplan har bestämts genom de nu aktuella planerna. Planförfarandet är utformat med hänsyn till att olika intressen ska vägas mot varandra. Det har inte framkommit något som visar att planförfarandet i förevarande fall inte uppfyllt de krav som bör ställas. - De i målen tillämpliga bestämmelserna i lagen om byggande av järnväg, miljöbalken och plan- och bygglagen är allmänt hållna och ger de beslutande organen ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målen har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden av det nu aktuella slaget eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendena. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målen att besluten på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Det saknas stöd i lag för att tillerkänna part sådan ersättning för kostnader som yrkats i målen. Sökandenas yrkande om ersättning för kostnader ska därför avslås. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - Regeringsrätten avslår yrkandet om ersättning för kostnader. (fd II 2009-12-03, Mattsson)