HFD 2016 not 10

Bakgrund

J.L. bedrev läkarpraktik inom specialiteten invärtesmedicin vid en klinik i Stockholm. Han ansökte hos hälso- och sjukvårdsförvaltningen i Stockholms läns landsting om att få öppna en s.k. bipraktik i en annan stadsdel. I en handling rubricerad ”meddelande” fick J.L. besked om att hans specialitet var väl representerad i önskat område och att förvaltningen med hänsyn till utbud och tillgänglighet för patienter inte fann skäl att bevilja öppnande av en ny bipraktik. Meddelandet var undertecknat av en tjänsteman vid hälso- och sjukvårdsförvaltningen. J.L.s begäran om omprövning avslogs av samma tjänsteman, med motiveringen bl.a. att förvaltningen inte fann skäl att ändra det tidigare fattade beslutet.

J.L. överklagade omprövningsbeslutet hos Förvaltningsrätten i Stockholm. Landstinget bestred bifall till överklagandet och yrkade att J.L.s talan skulle avvisas.

Förvaltningsrätten konstaterade att det aktuella beslutet inte hade fattats med stöd av delegation från hälso- och sjukvårdsnämnden och således var ett sådant tjänstemannabeslut som inte kan vara föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap.kommunallagen (1991:900). Överklagandet avvisades därför.

J.L. överklagade förvaltningsrättens avgörande hos Kammarrätten i Stockholm och anförde bl.a. att hälso- och sjukvårdsförvaltningens beslut i första hand skulle prövas som ett ordinärt förvaltningsbeslut och att det i andra hand fanns grund för laglighetsprövning enligt kommunallagen trots att det inte fanns något formellt delegationsbeslut.

Kammarrätten avslog överklagandet. Beslutet ansågs i avsaknad av särskilda föreskrifter inte kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Kammarrätten konstaterade vidare att beslut av det aktuella slaget inte nämndes vare sig i den delegationsordning som beslutats av hälso- och sjukvårdsnämnden eller i övriga handlingar som getts in och att det inte heller fanns någon befattningsbeskrivning för handläggarens tjänst. Det hade enligt kammarrätten därmed framkommit att det inte fanns några dokument som innefattade en delegation av beslutsrätten. Eftersom delegation saknades ansågs det inte röra sig om ett sådant beslut som får överklagas enligt kommunallagen.

Yrkanden m.m.

J.L. yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska ändra kammarättens avgörande och återförvisa målet till förvaltningsrätten för prövning i sak.

Stockholms läns landsting bestrider bifall till överklagandet.

Skälen för avgörandet

Vad målet gäller

Frågan i målet är om det beslut som fattats av en tjänsteman vid hälso- och sjukvårdsförvaltningen är överklagbart.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

Som huvudregel gäller att beslut av ett kommunalt organ överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap.kommunallagen. Av 10 kap. 3 § framgår dock att bestämmelserna om laglighetsprövning inte gäller om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. Det innebär att även kommunala beslut kan vara överklagbara genom förvaltningsbesvär, när så är särskilt föreskrivet.

Det i målet aktuella beslutet angående öppnande av bipraktik rör rätten till ersättning enligt lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning. Denna lag innehåller bestämmelser om vissa ersättningar till privatpraktiserande läkare. Av 5 § framgår bl.a. följande. Läkarvårdsersättning enligt lagen lämnas endast till läkare som har s.k. samverkansavtal med landstinget rörande sin verksamhet. Landstinget kan emellertid också lämna ersättning till en privatpraktiserande läkare i enlighet med ett s.k. vårdavtal. Vid ingående av samverkansavtal och vårdavtal ska landstinget som huvudregel tillämpa lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

För sådana privatpraktiserande läkare som vid ikraftträdandet av lagen om läkarvårdsersättning redan var anslutna till tidigare ersättningssystem gällde vissa särskilda regler enligt fjärde till sjätte punkterna i de ursprungliga övergångsbestämmelserna. Det framgick dock att rätten till läkarvårdsersättning skulle prövas enligt de nya reglerna om verksamheten hos läkaren ändrades i väsentligt hänseende (femte punkten). Sådana förändringar kunde gälla t.ex. lokaliseringen av verksamheten eller dess tidsmässiga omfattning (prop. 1993/94:75 s. 94). Även de övergångsbestämmelser som numera gäller föreskriver att rätten till ersättning ska prövas enligt lagen om läkarvårdsersättning om verksamheten hos läkaren ändras i väsentligt hänseende (se SFS 1995:837 och prop. 1994/95:195 s. 87).

J.L:s ansökan om öppnande av en bipraktik får betraktas som en begäran om att verksamheten vid bipraktiken ska vara förenad med samma rätt till ersättning enligt lagen om läkarvårdsersättning som verksamheten vid huvudpraktiken. Såvitt framgår har J.L. bedrivit sin läkarpraktik sedan lång tid tillbaka och var före införandet av nämnda lag ansluten till det tidigare ersättningssystemet. Bipraktiken är avsedd att bedrivas i en annan stadsdel än huvudpraktiken.

Enligt Högsta förvaltningsdomstolen får det mot bakgrund av vad som framkommit om bipraktiken anses vara fråga om en sådan förändring i väsentligt hänseende i verksamheten att J.L:s ansökan ska prövas enligt bestämmelserna i lagen om läkarvårdsersättning. Denna lag innehåller inte några överklagandebestämmelser, utöver de allmänna hänvisningar som görs till bl.a. lagen om offentlig upphandling och som inte är tillämpliga i detta fall.

Eftersom det saknas bestämmelser om överklagande genom förvaltningsbesvär ska beslutets överklagbarhet bedömas med utgångspunkt i kommunallagens regler om laglighetsprövning.

Av 10 kap. 2 § 2 den lagen följer att beslut av en nämnd får överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning om beslutet inte är av rent verkställande art.

Enligt 6 kap. 33 § första stycket samma lag får en nämnd uppdra åt en anställd hos landstinget att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.

Av förarbetena framgår att om en anställd fattar ett beslut på nämndens vägnar på grundval av delegering är det rättsligt sett fråga om ett nämndbeslut och det är därmed överklagbart (prop. 1990/91:117 s. 223 f.). Vidare uttalas att om någon agerar helt fritt utan rättsligt stöd torde någon laglighetsprövning inte kunna göras. Åtgärder av en tjänsteman som inte innebär att beslut fattats på nämndens vägnar har inte heller i rättspraxis ansetts överklagbara eftersom det då inte finns något kommunalt beslut enligt kommunallagen (se HFD 2011 not. 56 med där anmärkta rättsfall).

En förutsättning för att det nu aktuella beslutet, som har fattats av en tjänsteman vid hälso- och sjukvårdsförvaltningen, ska kunna överklagas är således att rätten att fatta beslutet kan anses ha delegerats till tjänstemannen från hälso- och sjukvårdsnämnden.

Huvudregeln är att delegation av beslutanderätt ska ske formellt, t.ex. genom en delegationsordning. I rättspraxis har emellertid delegation i vissa fall ansetts ha uppkommit trots att en sådan formell delegation inte har förelegat (se RÅ84 2:85 och RÅ 2006 ref. 78 där delegation ansågs ha uppkommit genom att en nämnd överlämnat visst skolärende till rektor för beslut).

Högsta förvaltningsdomstolen har i dom denna dag i mål nr 3889-14 (HFD 2016 ref. 28) uttalat att det i princip inte finns något hinder mot att delegation kan ske genom t.ex. en befattningsbeskrivning eller chefsinstruktion. Detta förutsätter emellertid att det av dokumentet går att utläsa att det rör rätten att fatta beslut, vilken befattningshavare som har beslutanderätten och vilken typ av beslut denna befogenhet omfattar eller vilka frågor den avser.

I målet är ostridigt att det inte har skett någon formell delegation och att det inte heller finns någon befattningsbeskrivning eller liknande dokumentation som visar att hälso- och sjukvårdsnämnden har överlämnat rätten att fatta beslut av det aktuella slaget till tjänstemannen. Såvitt framgår har nämnden inte heller på annat sätt gett uttryck för att tjänstemannen har befogenhet att fatta beslut av det aktuella slaget på nämndens vägnar. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen är omständigheterna därför inte sådana att beslutet kan anses ha fattats på delegation från hälso- och sjukvårdsnämnden. Det utgör således inte något sådant beslut som kan överklagas enligt 10 kap.kommunallagen.

Överklagandet ska därmed avslås.

Förvaltningsrätten i Stockholm (2013-12-06, Fredriksson):

Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten.

Enligt 10 kap. 2 § samma lag får följande beslut överklagas:

beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund,

beslut av en nämnd eller ett partsammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art,

beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett

partssammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt

sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 §.

Utöver de ovannämnda besluten kan även beslut som fattats med stöd av delegation från en nämnd överklagas genom kommunalbesvär, då dessa beslut rättsligt sett anses som beslut på nämndens vägnar. Åtgärder av en tjänsteman som inte stöds av någon beslutanderättsdelegation från

nämnden är däremot inte överklagbara då det i ett sådant fall inte finns något kommunalbeslut enligt 10 kap. 2 § kommunallagen (se prop. 1990/91:117 s. 223 samt RÅ 1994 not. 164).

Det i målet aktuella beslutet att inte medge öppnande av bipraktik har fattats av handläggaren B.K. vid Hälso- och sjukvårdsförvaltningen i Stockholms läns landsting. I yttrande daterat den 20 november 2013 har Hälso- och sjukvårdsnämnden anfört att det aktuella beslutet inte fattats med stöd av delegation från nämnden. Det överklagade beslutet är således ett sådant tjänstemannabeslut som inte kan vara föremål för laglighetsprövning med stöd av kommunallagen (jfr 10 kap. 2 § kommunallagen).

Överklagandet ska därmed avvisas. – Förvaltningsrätten avvisar överklagandet.

Kammarrätten i Stockholm (2014-12-01, Norling, Hammar och Tunudd):

Förvaltningsbesvär

Av 10 kap. 3 § kommunallagen följer att om rätten att överklaga kommunala beslut inte är reglerad genom särskilda föreskrifter tillämpas reglerna om laglighetsprövning i 10 kap. 2 § kommunallagen. För det nu aktuella beslutet saknas särskilda föreskrifter och beslutet är alltså inte överklagbart genom förvaltningsbesvär.

Laglighetsprövning

Om en nämnd har uppdragit åt t.ex. en anställd att fatta beslut på nämndens vägnar på grundval av delegering är det rättsligt sett fråga om ett nämndbeslut som är överklagbart enligt 10 kap. 2 § 2 kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 223). Åtgärder av en tjänsteman som inte innebär att beslut fattats på nämndens vägnar har däremot inte ansetts överklagbara eftersom det då inte finns något kommunalt beslut enligt kommunallagen (se t.ex. RÅ 1994 not 164).

I vissa fall har en nämnds agerande ansetts innebära att en särskild delegation uppkommit och beslutet har då ändå ansetts överklagbart. Högsta förvaltningsdomstolen prövade i RÅ 2006 ref. 78 frågan om överklagbarhet av en rektors beslut om skolskjuts när rektorn saknat formell delegation. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det av kommunens riktlinjer för skolskjuts framgick att rektor fattar beslut om skolskjuts. Rektorn hade också uppfattat sig handla som delegat och rubricerat sitt avslagsbeslut som ett delegationsbeslut. Vid de förhållandena fick Skolstyrelsens agerande att överlämna till rektor att fatta beslut anses ha inneburit att Skolstyrelsen överlämnat till rektor att besluta på dess vägnar. Ett sådant beslut fick enligt Högsta förvaltningsdomstolen överklagas enligt 10 kap. 2 § kommunallagen.

I HFD 2011 not 56 var fråga om ett beslut som enligt kommunen inte fattats med stöd av delegation, utan av en förvaltningschef i den löpande verksamheten. Högsta förvaltningsdomstolen angav att det ibland kan vara oklart om en uppgift är delegerad till en tjänsteman eller inte. I vissa fall kan en nämnds agerande ha inneburit att en särskild delegation anses ha uppkommit. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen är frågan då i vilken utsträckning olika former av styrdokument som t.ex. verksamhetsplaner och befattningsbeskrivningar kan ha en sådan grad av precisering att de kan anses innefatta en delegation.

Beslutet som är aktuellt i det här målet har fattats av en handläggare vid Hälso- och sjukvårdsförvaltningen. Beslutet är inte av rent verkställande slag. För förvaltningen gäller en delegationsordning och en fördelning av verkställighetsbeslut som beslutats av Hälso- och sjukvårdsnämnden. I delegationsordningen nämns inte beslut av det aktuella slaget. Inte heller i övriga handlingar som givits in nämns den aktuella typen av ärende och det finns inte någon befattningsbeskrivning för handläggarens tjänst. Det har därmed framkommit att det inte finns några dokument som innefattar en delegation av beslutsrätten. Eftersom delegation saknas rör det sig inte om ett sådant beslut som enligt 10 kap. 2 § 2 kommunallagen får överklagas. Det kan inte heller laglighetsprövas på någon annan grund.

Europakonventionen

Att det nu överklagade beslutet inte kan överklagas innebär inte att J.L. betagits någon rätt till domstolsprövning som avser hans civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen.

Sammanfattning

Kammarrätten anser att förvaltningsrätten hade fog för sitt beslut att avvisa J.L.s talan. J.L.s överklagande ska därför avslås. – Kammarrätten avslår överklagandet.