MIG 2007:22

A överklagade beslutet. Migrationsverket bestred ändring.

Länsrätten i Stockholms län, migrationsdomstolen (2006-11-21, ordförande Landelius), avslog överklagandet och avvisade de av A först hos domstolen framställda yrkandena om flyktingförklaring och resedokument. Domstolen anförde som skäl för sin dom bl.a. att A inte genom den berättelse han lämnat gjort sannolikt att han riskerar förföljelse eller sådana övergrepp att han är att betrakta som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap.1 och 2 §§utlänningslagen.

A överklagade domen till Migrationsöverdomstolen och anförde bl.a. följande. Förhållandena i Irak kan jämföras med inbördeskrig och enligt Migrationsverket kan verkställighetshinder antas bestå under en längre tid. Han vidhåller de i migrationsdomstolen åberopade skyddsskälen. Han är efterlyst i Irak. Vid ett återvändande till hemlandet riskerar han att dödas av fiender till honom och hans familj oavsett vilken del av Irak som han sänds till. Han är i dag 63 år och har haft tre hjärtinfarkter. Hans fysiska och psykiska hälsa är mycket dålig.

Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Migrationsverket delar migrationsdomstolens bedömning att det finns anledning att ifrågasätta de uppgifter som A har lämnat om att han är efterlyst i Irak och riskerar förföljelse. Han har inte angett hur han har fått kännedom om den uppgivna efterlysningen eller lämnat någon förklaring till varför den inte har anförts tidigare. Migrationsverket anser mot denna bakgrund och den omständigheten att A inte varit i Irak på över 25 år att han inte kan anses ha gjort sannolikt att han riskerar att utsättas för individuella trakasserier vid ett återvändande och att han inte är att anse som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen. Han är inte heller att betrakta som skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen. - Beträffande punkten 2 i det senast nämnda lagrummet anser verket med hänvisning till en dom av Migrationsöverdomstolen, MIG 2007:9, att det för närvarande inte föreligger en inre väpnad konflikt i någon del av Irak. Det råder emellertid svåra motsättningar i Babilprovinsen och i provinshuvudstaden Hillah i centrala Irak. Babilprovinsen är för närvarande ett av de mest oroliga områdena i hela Irak. Detta kommer inte att förändras inom den närmaste framtiden. I området finns en nästan obegränsad tillgång på vapen och ammunition. Området ligger geografiskt utsatt mellan Bagdad och Karbala. Shiitiska pilgrimer på väg till Karbala är ett attraktivt mål för attacker från sunnimuslimska extremister. Offensiverna i Bagdad har dessutom drivit ut en del av motståndsmännen till Babilprovinsen. Attacker med dödlig utgång sker i princip dagligen i provinsen. A har dock inte enligt verkets bedömning gjort sannolikt att han på grund av sin bakgrund skulle vara särskilt utsatt för att riskera övergrepp vid ett återvändande till Irak på grund av de svåra motsättningarna i hemlandet. Han är därför inte att anse som skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen. - Vidare anser verket att det inte föreligger skäl att bevilja A uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter eller på någon annan grund. - Den omständigheten att A vistats under kort tid i Suleimaniya i norra Irak under åren 1980/1981 medför inte att han har en koppling till norra Irak. Utgångspunkten är att det är möjligt att frivilligt återvända till Irak. Eftersom A är dömd till utvisning på grund av brott är det dock polisen som verkställer ett eventuellt avlägsnandebeslut. Polisen har genom Kriminalvårdens transporttjänst under år 2007 genomfört flera verkställigheter till Bagdad av utvisningsdömda irakier.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2007-05-23, Wahlqvist, Gylling Lindkvist, referent och Lindqvist), antecknade att målet i migrationsdomstolen hade avgjorts av en lagfaren domare ensam, dvs. utan medverkan av nämndemän. Vidare antecknade Migrationsöverdomstolen att regeringen på nytt genom beslut den 11 januari 2007 hade avslagit A:s ansökan om att beslutet, i brottmålsdomen, om utvisning skulle upphävas samt att A alltjämt satt i förvar.

Migrationsöverdomstolen yttrade:

Migrationsdomstolens handläggning

Som tidigare nämnts har målet i migrationsdomstolen avgjorts av en lagfaren domare ensam, dvs. utan medverkan av nämndemän.

I 16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen uttalas att vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa också gäller för migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen och förfarandet i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Eftersom utlänningslagen inte innehåller några bestämmelser om domförhet i migrationsdomstol, gäller bestämmelserna i 17 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD. Migrationsdomstol är som huvudregel, enligt 17 § LAFD, domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Enligt 18 § fjärde stycket 1 LAFD är domstolen domför med en lagfaren domare ensam vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet. Begreppet enkel beskaffenhet är svårtolkat. Sistnämnda bestämmelse i LAFD innehåller en hänvisning till andra stycket samma lagrum. Ett mål får enligt detta stycke inte avgöras av ensamdomare om det är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Bestämmelserna i andra stycket skall ses som en garanti för att nämndemän kommer att medverka i erforderlig utsträckning (jfr prop. 1996/97:133 s. 41 f.). Särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt kan vara att målet är svårbedömt, betydelsefullt för den enskilde eller principiellt viktigt (jfr Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. - En kommentar, femte upplagan, s. 71).

A har åberopat skyddsskäl gentemot Irak. Han har även till stöd för sin talan hänvisat till den allmänna situationen i Irak och till sin hälsa. Migrationsöverdomstolen finner främst med hänsyn till åberopade skyddsskäl att målet inte kan anses vara av enkel beskaffenhet. Att nämndemän inte deltagit vid avgörandet av målet i migrationsdomstolen utgör en allvarlig brist i handläggningen. En sådan brist kan endast undantagsvis avhjälpas i Migrationsöverdomstolen (jfr MIG 2007:7). Med hänsyn till de speciella omständigheter som föreligger i detta mål kan dock målet tas upp till avgörande i sak av Migrationsöverdomstolen.

Förvar - handläggande myndighet

Av handlingarna i målet framgår att polismyndigheten den 5 april 2007 beslutat att A skulle bli kvar i förvar.

Huvudregeln om beslutande myndighet i förvars- och uppsiktsfrågor finns i 10 kap. 12 § första stycket utlänningslagen och den innebär att beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet eller domstol som beslutar i ärenden om avvisning eller utvisning och därmed sammanhängande fråga om uppehållstillstånd - den handläggande myndigheten (se prop. 1988/89:86 s. 181 och Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, åttonde upplagan s. 378). Enligt andra stycket samma lagrum gäller att om en utlänning som har tagits i förvar eller ställts under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet eller domstol som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

Av 10 kap. 13 § 2 utlänningslagen följer att polismyndigheten är handläggande myndighet från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet till dess att verkställighet har skett, även om ärendet är föremål för prövning enligt 12 kap. 18-20 §§, dock inte under den tid då beslutet inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition. Bestämmelsernas huvudsakliga syfte har varit att komplettera 10 kap. 12 § utlänningslagen och därigenom förtydliga när bl.a. polismyndigheten skall vara handläggande myndighet. Det har inte bedömts nödvändigt att särskilt föreskriva när domstol skall anses vara behörig att besluta om förvar enligt 10 kap. 12 § utlänningslagen, utan bestämmelsen i 12 § har ansetts tillräcklig (se prop. 2004/05:170 s. 294 och Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, åttonde upplagan s. 379 f.).

Det första beslutet om förvarstagande av A fattades av polismyndigheten när myndigheten tog emot beslutet om utvisning på grund av brott för verkställighet. A har sedermera inkommit med den ansökan om asyl som nu är föremål för prövning hos Migrationsöverdomstolen. Som ovan nämnts har det parallellt med processen i administrativ ordning handlagts ett ärende hos regeringen. När regeringen är handläggande myndighet regleras i 10 kap.15 och 16 §§utlänningslagen. Det bör härvid påpekas att regeringen kan bli handläggande myndighet endast i dels säkerhetsärenden, dels först när verkställigheten av ett avlägsnandebeslut i ett nådeärende eller i ett ärende som har överlämnats till regeringen med stöd av 12 kap. 20 § första stycket utlänningslagen ställs in (se 10 kap. 15 § tredje stycket utlänningslagen). Regeringen är eller har således inte varit handläggande myndighet i förevarande fall.

Enligt ordalydelsen i 10 kap.12 och 13 §§utlänningslagen finns det i detta fall mer än en handläggande myndighet, nämligen dels Migrationsöverdomstolen som handlägger frågan om uppehållstillstånd m.m., dels polismyndigheten som är ansvarig för verkställigheten av beslutet om utvisning på grund av brott. Detta ger emellertid, enligt Migrationsöverdomstolens mening, ett orimligt resultat eftersom det i ett fall där mer än en handläggande myndighet kan utpekas kan uppkomma en situation där myndigheterna samma dag fattar oförenliga beslut. Alltmer orimligt ter sig resultatet med tanke på att varje ny prövning av ett beslut om förvar i enlighet med vad som föreskrivs i 10 kap. 11 § utlänningslagen skall föregås av en muntlig förhandling. Två myndigheter kan inte samtidigt hålla muntlig förhandling beträffande samma förvarstagne person. Ytterligare myndighet kan dessutom vid överklagande av förvarsbeslutet komma att pröva frågan om förvar. Lagstiftarens intention kan inte ha varit att en sådan situation skall kunna uppkomma.

I nu aktuellt fall har polismyndigheten handlagt frågan om förvar och A har haft möjlighet att få beslutet om förvar överprövat i domstol, vilket han också utnyttjat vid i vart fall två tillfällen. Enligt Migrationsöverdomstolens bedömning talar rättssäkerhetsskäl för att förvarsfrågor i ett fall som det förevarande, där det finns mer än en handläggande myndighet och den ena har ansvar för verkställigheten, skall handläggas av sistnämnda myndighet.

Mot bakgrund av det anförda finner Migrationsöverdomstolen att polismyndigheten i nu aktuellt fall får ses som enda handläggande myndighet och som sådan har att fatta beslut i förvars- eller uppsiktsfrågor. Det bör emellertid framhållas att om utlänningen skulle få bifall till en nådeansökan och polismyndigheten därmed inte längre handlägger verkställighetsfrågan om utvisning på grund av brott, kan ansvaret som handläggande myndighet komma att övergå på Migrationsverket, migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen.

Asylprövning - utvisning på grund av brott

Utvisning på grund av brott kan ske såväl av tillfälliga besökare som av den som varit bosatt i Sverige en längre tid. För den som varit bosatt här finns det dock vissa begränsningar i möjligheterna till utvisning som främst hänför sig till utlänningens anknytning till Sverige. Migrationsöverdomstolen konstaterar att det permanenta uppehållstillstånd som A beviljades den 6 mars 2002 nu saknar laga verkan. Det förföll i samband med att hovrättens dom om utvisning på grund av brott vann laga kraft (jfr Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, åttonde upplagan, s. 326). Vidare noterar Migrationsöverdomstolen att den omständigheten att allmän domstol dömt A till utvisning på grund av brott inte förtar honom rätten att ansöka om uppehållstillstånd i Sverige såsom flykting eller skyddsbehövande i övrigt och få sin ansökan prövad i sak.

Migrationsverket har således rätteligen tagit upp A:s ansökan om asyl till prövning. Den utlänning som har utvisats på grund av brott kan emellertid inte beviljas uppehållstillstånd av verket (jfr 12 kap. 16 § utlänningslagen). Om det i ett ärende som avser en allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, skall Migrationsverket enligt 12 kap. 20 § första stycket utlänningslagen inte fatta eget beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § samma lag. Det förtjänar härvid att påpekas att inte heller migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen i motsvarande situation har behörighet att bevilja uppehållstillstånd till en utlänning som av allmän domstol dömts till utvisning. Bestämmelserna i 12 kap. 20 § första stycket utlänningslagen ger vidare, till skillnad mot vad som gäller för Migrationsverket, inte något utrymme för domstol att överlämna ett ärende till regeringen. I det betänkande som lämnats av den s.k. Asylförfarandeutredningen gällande genomförandet av asylprocedurdirektivet i svensk rätt föreslås emellertid att migrationsdomstolarna skall ges behörighet att återbryta allmän domstols utvisningsförordnande (se SOU 2006:61 s. 217 f.). Skulle en domstol enligt nu gällande ordning finna att sökanden är flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller att en verkställighet av annat skäl inte kan genomföras, kan en möjlig lösning vara att domstolen överlämnar målet till Migrationsverket för vidare hantering.

Fråga är då om det var rätt av Migrationsverket att vid avslag på A:s ansökan om uppehållstillstånd besluta om utvisning trots att allmän domstol redan beslutat om utvisning i en brottmålsprocess. Enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen får en utlänning som inte avvisas enligt 1 § 1 eller 2, utvisas ur Sverige om han eller hon uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i Sverige. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall det enligt 8 kap. 16 § samma lag samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det. Ett lagakraftvunnet beslut om utvisning som meddelats en utlänning i en administrativ process gäller enligt 12 kap. 22 § utlänningslagen i minst fyra år. En utlänning kan meddelas ett beslut om utvisning på grund av brott med en annan giltighetstid än i den administrativa processen. Detta innebär att en brottmålsprocess och en process i administrativ ordning som bägge avser fråga om utvisning från Sverige kan pågå parallellt eller delvis parallellt. I förevarande fall har parallellt med den administrativa processen handlagts ett ärende hos regeringen avseende en ansökan om att upphäva den allmänna domstolens beslut om utvisning. Bifall till en nådeansökan innebär inte att en utlänning med automatik har rätt att vara i Sverige. Rätten att vistas i Sverige kan således även vara beroende av utgången i en eventuell administrativ process. Migrationsöverdomstolen anser mot bakgrund av det anförda att det var rätt av Migrationsverket att vid avslag på A:s ansökan om uppehållstillstånd samtidigt förordna om utvisning från Sverige.

En annan sak är att ett lagakraftvunnet beslut om utvisning i en administrativ process som inte har preskriberats fortsätter att gälla även om ett beslut om utvisning på grund av brott meddelas senare. Om en utlänning, som redan meddelats ett lagakraftvunnet beslut om avlägsnande som fortfarande gäller när han erhåller beslut om utvisning på grund av brott, ansöker om asyl är en förutsättning för prövning och eventuellt överlämnande till regeringen att frågan om uppehållstillstånd först tas upp till ny prövning med stöd av 12 kap. 18 § eller 19 §utlänningslagen.

Skyddsbehov

Enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen är en flykting en utlänning som befinner sig utanför det land, som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen utsatts för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Enligt 4 kap. 2 § första stycket utlänningslagen avses med skyddsbehövande i övrigt en utlänning som i andra fall än som avses i 4 kap. 1 § nämnda lag befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon

1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

2. behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller

3. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. Motsvarande gäller enligt andra stycket samma lagrum för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.

Uppehållstillstånd får enligt 5 kap. 1 § andra stycket 2 utlänningslagen vägras skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 om det på grund av hans eller hennes brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja utlänningen uppehållstillstånd. Möjligheterna att vägra en utlänning som omfattas av 4 kap. 2 § första stycket 2 och 3 utlänningslagen uppehållstillstånd sträcker sig längre än vad som gäller för andra skyddsbehövande. Uppehållstillstånd bör kunna vägras när det föreligger allvarliga anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet. I princip bör det vara fråga om en lagakraftvunnen fängelsedom av inte alltför kort varaktighet för att avslag skall övervägas. Det måste alltid bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet där också straffets längd måste vägas mot utlänningens skyddsbehov. Det kan vidare finnas anledning att se inte bara till straffets längd utan också till gärningens art (jfr prop. 2004/05:170 s. 200 och 201 samt Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, åttonde upplagan s. 169 f.).

Migrationsöverdomstolen finner, även med beaktande av vad som anförts till stöd för överklagandet, i likhet med underinstanserna att A inte gjort sannolikt att han riskerar förföljelse eller sådana övergrepp att han är att betrakta som flykting eller skyddsbehövande i övrigt med stöd av 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket 1utlänningslagen.

Fråga är då om A skall anses som skyddsbehövande i övrigt på grund av inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet.

Migrationsöverdomstolen har i en dom bedömt att det för närvarande från folkrättslig synpunkt inte råder en sådan väpnad konflikt i Irak som avses i 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen (jfr MIG 2007:9). Skäl att nu göra en annan bedömning föreligger inte.

A lämnade Irak redan år 1981. Den enda del av landet som han har anknytning till är Babilprovinsen. Migrationsverket har anfört att denna provins är ett av de mest oroliga områdena i hela Irak. För att anses som skyddsbehövande i övrigt med stöd av 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen skall det finnas ett orsakssamband mellan de övergrepp som utlänningen riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som finns i hemlandet (se prop. 2004/05:170 s. 274). Med hänsyn till att förhållandena i Babilprovinsen för närvarande är särskilt svåra, finner Migrationsöverdomstolen att A skulle kunna ha rätt till i vart fall tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige som skyddsbehövande i övrigt med stöd av 4 kap. 2 § första stycket 2 på grund av svåra motsättningar i hemlandet trots att han lämnade Irak redan år 1981.

A hade varit i Sverige i endast ca två år när han begick ett allvarligt sexualbrott för vilket han har dömts till ett förhållandevis långt fängelsestraff och utvisning utan tidsbegränsning, dvs. på livstid. Brottet kan innebära lidande för den drabbade under lång tid. Han har under sin vistelse i Sverige varit frihetsberövad mer än halva tiden och han har trots att han lämnade sitt hemland redan år 1981 fortfarande anknytning dit. Regeringen har så sent som den 11 januari 2007 funnit att det inte föreligger hinder att verkställa utvisningsbeslutet eller förutsättningar att genom nåd upphäva eller sätta ned giltighetstiden för detsamma. Migrationsöverdomstolen finner främst med hänsyn till brottets art och den förhållandevis korta tid A vistats i Sverige att det föreligger sådana särskilda skäl enligt 5 kap. 1 § andra stycket 2 utlänningslagen som medför att han skall vägras uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd på annan grund

A har till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd hänvisat även till sin dåliga hälsa. I ett mål där en utlänning är utvisad på grund av brott kan frågan om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen emellertid inte prövas. Migrationsöverdomstolen tar därför inte ställning till om A skulle kunna beviljas uppehållstillstånd på denna grund.

Verkställighetshinder

Polisen har genom Kriminalvårdens transporttjänst under år 2007 genomfört flera verkställigheter till Bagdad av utvisningsdömda irakier. A, som lämnade Irak redan år 1981, har såsom tidigare framgått inte bedömts ha flyktingskäl eller sådana individuella skyddsskäl enligt 4 kap. 2 § första stycket 1 att han är berättigad till uppehållstillstånd. Vidare har Migrationsöverdomstolen funnit att det föreligger sådana särskilda skäl som medför att han skall vägras uppehållstillstånd trots att han kan ha ett visst skyddsbehov enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen.

Migrationsöverdomstolen finner att det för närvarande inte föreligger hinder mot att verkställa A till Irak.

Migrationsöverdomstolen finner sammanfattningsvis mot bakgrund av vad som anförts i denna dom att A:s överklagande skall avslås.

Flyktingförklaring och resedokument

Vid denna utgång föranleder yrkandena om flyktingförklaring och resedokument inte någon Migrationsöverdomstolens vidare åtgärd (jfr artiklarna 13 och 18 i rådets direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, skyddsgrundsdirektivet).

Migrationsöverdomstolens domslut. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.