MIG 2012:7

Migrationsverket avslog i ett beslut den 9 februari 2011 A:s ansökan om bl.a. uppehållstillstånd och beslutade att han skulle utvisas ur Sverige. Sedan A överklagat beslutet avslog migrationsdomstolen överklagandet i en dom den 27 maj 2011. Migrationsdomstolens dom överklagades inte och utvisningsbeslutet vann laga kraft den 21 juni 2011. Migrationsverket beslutade den 18 juli 2011 att ”lämna över ärende om utvisning till polismyndigheten för verkställighet i enlighet med 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen (2005:716)” med motiveringen att A hade avvikit och att beslutet om utvisning därför inte kunde verkställas av verket.

A anträffades av polisen i Skåne den 11 augusti 2011. Sedan polisen konstaterat att han var efterlyst omhändertogs han med stöd av 11 § polislagen (1984:387). Efter en överenskommelse samma dag lämnade Polismyndigheten i Västernorrlands län - den polismyndighet som dittills haft hand om verkställighetsärendet - ärendet vidare till Polismyndigheten i Skåne som fattade beslut om att ta A i förvar med stöd av 10 kap. 1 § och 13 § 2 utlänningslagen. Som skäl för beslutet anfördes i huvudsak att det uppkommit en fråga om verkställighet av ett beslut om utvisning och att det fanns anledning att anta att A skulle komma att hålla sig undan.

A överklagade polismyndighetens beslut om förvar.

Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (2011-08-26, ordförande Löndahl), upphävde förvarsbeslutet och förordnade att A omedelbart skulle försättas på fri fot. Som skäl angav domstolen följande. Migrationsverket har överlämnat ärendet om verkställighet till Polismyndigheten i Västernorrlands län. Det är således denna polismyndighet som är handläggande myndighet och behörig att fatta beslut om förvar. Polismyndigheten i Skåne har, på migrationsdomstolens förfrågan, uppgett att ärendet överlämnats från Polismyndigheten i Västernorrlands län genom en överenskommelse. Migrationsdomstolen finner att en sådan överenskommelse, som förvisso framstår som praktisk, inte har stöd i utlänningslagens reglering avseende vilken myndighet som är att betrakta som handläggande myndighet och därmed behörig att fatta beslut i förvarsfrågor. Polismyndigheten i Skåne har inte heller i sitt förvarsbeslut angett att det grundar sig på bestämmelserna i 10 kap. 17 § första stycket utlänningslagen om tillfällig tvångsåtgärd eller fortsättningsvis hanterat ärendet på det sätt som anges där. Av det sagda följer att Polismyndigheten i Skåne inte är att betrakta som handläggande myndighet i förevarande fall och således inte behörig att på den grunden fatta beslut om förvar av A. Polismyndighetens beslut utgör därmed inte laglig grund för att hålla honom i förvar utan beslutet ska upphävas. (Jfr även Migrationsöverdomstolens beslut den 14 mars 2011 i mål nr UM 821-11.)

Polismyndigheten i Skåne överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle upphäva domen och besluta att A åter skulle tas i förvar. I överklagandet och i av polismyndigheten åberopade yttranden från Rikskriminalpolisen anfördes i huvudsak följande.

Migrationsverket överlämnade verkställighetsärendet till Polismyndigheten i Västernorrlands län eftersom A vid tiden för överlämnandet var inskriven vid den mottagningsenhet inom Migrationsverket som ligger inom Polismyndighetens i Västernorrlands län distrikt. Att Migrationsverket lämnade ärendet till denna polismyndighet var en följd av en befintlig överenskommelse mellan verket och polisen. Sedan A anträffats i Skåne län överlämnade Polismyndigheten i Västernorrlands län i sin tur verkställighetsärendet till Polismyndigheten i Skåne i enlighet med den praxis som tillämpas inom polisen vid handläggningen av verkställighetsärenden. Detta skedde den 11 augusti 2011 kl. 08:06. Beslutet att ta A i förvar fattades samma dag kl. 10:10.

Polisen i Sverige består av 21 självständiga polismyndigheter med Rikspolisstyrelsen som central förvaltningsmyndighet. Varje län utgör ett polisdistrikt. Inom varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten i området. De 21 polismyndigheterna i Sverige mottog under år 2010 sammanlagt 11 526 verkställighetsärenden från Migrationsverket och under år 2011 hade de t.o.m. september månad mottagit 7 387 ärenden. Det rör sig således om ett stort antal beslut som ska verkställas genom polismyndighetens försorg. Det är vidare vanligt förekommande att de utlänningar som ärendena rör flyttar mellan olika platser i Sverige. I de flesta fall när ett ärende överlämnas från Migrationsverket till en polismyndighet efterlyser polismyndigheten personen nationellt. Vid utgången av september månad 2011 var 10 622 personer efterlysta i verkställighetsärenden.

Det förekommer ofta att utlänningar som är efterlysta anträffas i samband med exempelvis trafikkontroller eller inre utlänningskontroller och att de då befinner sig i ett annat län än det som tillhör den polismyndighet som fått verkställighetsärendet överlämnat till sig från Migrationsverket. I dessa situationer kan frågan om förvar bli aktuell.

Det förekommer också att den anträffande polismyndigheten kontaktar den handläggande polismyndigheten, som därefter beslutar att överlämna verkställighetsärendet till den myndighet som anträffat utlänningen. Denna ordning har rått under lång tid och av flera skäl. Det kan i många fall anses mer effektivt att ärendet flyttas dit där personen faktiskt befinner sig. Det är t.ex. mycket tidskrävande och kostsamt för en handläggande polismyndighet i Norrland att resa till södra Sverige om en person bosätter sig eller placeras på en förvarsenhet där efter att ha anträffats. Det kan dessutom anses vara bättre för utlänningen att den ansvarige handläggaren inom polisen finns på ett inte alltför stort avstånd från förvarsenheten eller det boende där utlänningen vistas. Handläggningen hos polisen av ett verkställighetsärende förutsätter att den handläggande polismyndigheten har tillgång till den utvisade för förhör, ansökan om resehandling, eventuell förhandling m.m. Det är också mycket vanligt att verkställighetsärenden överförs från en polismyndighet till en annan på grund av att personen av Migrationsverket flyttas till ett nytt boende i en annan del av landet.

Det är inte uttryckligen reglerat i utlänningslagen att en polismyndighet kan överlämna ett verkställighetsärende avseende en utlänning till en annan polismyndighet. I utlänningslagstiftningen finns inte heller någon bestämmelse som uttryckligen hindrar att verkställighetsärenden överlämnas från en polismyndighet till en annan. Det måste emellertid anses finnas utrymme för den rådande ordningen med stöd av främst förvaltningslagen (1986:223) och polisförordningen (1998:1558). I 6 § förvaltningslagen föreskrivs att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Av 3 kap. 6 § polisförordningen framgår att ärenden vid en polismyndighet som inte ska avgöras av polisstyrelsen eller polisnämnden avgörs av länspolismästaren. Om sådana ärenden inte behöver prövas av länspolismästaren, får de dock avgöras av någon annan anställd enligt vad som anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut. Ärenden vid myndigheten som inte behöver prövas av länspolismästaren får också avgöras av en anställd vid en annan polismyndighet, om myndigheterna har träffat en överenskommelse om sådan samverkan.

Den polismyndighet som anträffar en utlänning, som är efterlyst för verkställighet, och kontaktar den polismyndighet som utfärdat efterlysningen bistår den handläggande myndigheten med sådan hjälp som avses i 6 § förvaltningslagen, särskilt i de fall då det geografiska avståndet mellan dessa två myndigheter är stort. Den samverkan som då sker i och med kontakten och överenskommelsen mellan myndigheterna om att ärendet lämnas till den anträffande myndigheten är till gagn både för den enskilde och för verksamheten i stort av kostnads- och effektivitetsskäl. Överenskommelsen mellan myndigheterna om att den ursprungligen handläggande polismyndigheten överlämnar ärendet till den anträffande är en sådan överenskommelse som avses i 3 kap. 6 § polisförordningen. Ett utlänningsärende, med eventuell åtföljande fråga om förvar, är ett sådant ärende som inte behöver prövas av en länspolismästare och en anställd vid en annan polismyndighet får alltså avgöra ett sådant ärende efter överenskommelse med den handläggande polismyndigheten. En överenskommelse om samverkan i form av överlämnande av verkställighetsärendet från en polismyndighet till en annan sker i varje enskilt fall efter ett anträffande.

I sammanhanget bör även nämnas att polismyndigheterna med stöd av 3 kap. 6 § polisförordningen sinsemellan överlämnar även andra typer av ärenden där det är till gagn för verksamheten och de berörda personerna. Antalet brottsärenden som lämnas över från en polismyndighet till en annan är mycket stort. Det finns inte heller avseende brottsärenden något uttryckligt stöd i någon författning om att just den typen av ärenden får överlämnas från en polismyndighet till en annan, utan polismyndigheterna stödjer sig på 3 kap. 6 § polisförordningen.

Att möjlighet till överlämnande av verkställighetsärenden mellan polismyndigheter finns framgår också av ett cirkulärmeddelande den 3 juni 2010 från Rikskriminalpolisen (CM 3/10). Cirkulärmeddelandet innehåller riktlinjer om ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och polismyndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt förvar och har upprättats i samråd mellan Migrationsverket och Rikspolisstyrelsen. I riktlinjerna anges bl.a. följande (avsnitt 4.5). Om ett ärende som har lämnats över till en polismyndighet övergår till en annan polismyndighet bör den enhet vid Migrationsverket som lämnat över ärendet informeras om detta av den polismyndighet som först tog emot ärendet. Ny handläggande polismyndighet registreras i verkets centrala utlänningsdatabas.

Om polismyndigheterna inte sinsemellan kan överlämna ärenden om verkställighet kommer polisens arbete med sådana ärenden att kraftigt försvåras och fördyras. Det skulle även innebära en förändring av den arbetsmetodik som polismyndigheterna och Migrationsverket hittills tillämpat.

A bestred bifall till överklagandet.