MÖD 2000:15

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Beslut 1998-12-15 av Länsstyrelsens i Västra Götaland, dnr 2410-1446-98, angående tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) till utökad skrothantering m.m. på del av fastigheten Gårdsten 65:1 i Göteborgs kommun

SÖKANDE

M 5364/99 (Kärra egnahemsförening)

1. KA

2. NA

3. AB

4. RC

5. RE

6. LH

7. BH

8. FH

9. AJ

10. AK

11. IM

12. BN

13. I och EO

14. SW

15. GÅ

Ombud för 1-11 och 13-15

BN

M 7568/99 (Kärra miljögrupp)

1. RB

2. KJ

3. FL

4. BeN

5. BS

6. SÅ

7. GÅ

Ombud för 2-6

RB och GÅ

MOTPART

Skrotfrag Aktiebolag, 556159-6759

Ombud

Advokaten MM

SAKEN

Ansökningar om återställande av försutten tid

______________

MILJÖDOMSTOLENS AVGÖRANDE

Miljööverdomstolen bifaller ansökningarna av de ovan under rubriken SÖKANDE angivna personerna om återställande av försutten tid och förordnar att överklagandena skall överlämnas till Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, för erforderlig behandling i domstolens mål om överprövning av beslutet 1998-12-15 av Länsstyrelsens i Västra Götaland angående tillstånd enligt miljöskyddslagen till utökad skrothantering m.m. på del av fastigheten Gårdsten 65:1 i Göteborgs kommun.

_____________________

BAKGRUND

Genom beslut den 15 december 1998 lämnade Länsstyrelsen tillstånd enligt miljöskyddslagen till Skrotfrag Aktiebolag (Skrotfrag) att utöka sin verksamhet avseende hantering av skrot på fastigheten Gårdsten 65:1, Agnesberg, Göteborgs kommun. Tillståndet medför en utökning av den mängd skrot som bolaget får hantera från 40 000 ton till 80 000 ton årligen.

Länsstyrelsens beslut överklagades av bl.a. Kärra Egnahemsförening (i fortsättningen benämnd föreningen) och Kärra Miljögrupp (miljögruppen). Överklagandena inkom till länsstyrelsen den 15 respektive den 12 januari 1999 och diariefördes vid miljödomstolen den 3 februari samma år. Den 22 februari förelade miljödomstolen de personer som hade undertecknat överklagandena att styrka sin behörighet att företräda föreningen respektive miljögruppen. Beträffande handläggningen därefter kan följande noteras.

Föreningen

Föreningens överklagande var undertecknat av BN. I skriften framhölls att föreningens medlemmar upplevde obehag från Skrotfrags anläggning främst i form av buller och luftföroreningar. BN förelades i två omgångar att visa sin behörighet att företräda föreningen innan miljödomstolen som behörighetshandling godtog ett protokoll från föreningens årsmöte. Miljödomstolen förelade därefter - under senare delen av april 1999 - föreningen att komplettera sitt överklagande med uppgifter som visade att den var sakägare. Enligt en tjänsteanteckning i miljödomstolens akt (aktbil. 100) ringde BN då till domstolen och förhörde sig om vilka uppgifter domstolen ville få in. Han framhöll enligt anteckningen att föreningen representerade alla sina medlemmar som bor i närheten av verksamheten och blir störda av denna samt att det måste vara bättre att föreningen överklagade än att varje enskild medlem gjorde det. BN blev enligt tjänsteanteckningen upplyst av domstolen om att föreningen hade rätt att överklaga endast om den själv var sakägare. Det är inte antecknat att han blev upplyst om att föreningen kunde uppträda som ombud för enskilda sakägare. I sitt skriftliga svar på föreläggandet framhöll föreningen bl.a. att BN hade fått årsmötets uppdrag att representera dess medlemmar - villaägare i Hisings Kärra - i målet samt att BN själv är bosatt på Kärra Kapellväg nära Skrotfrags anläggning och tidvis har stort obehag av bl.a. den höga ljudnivån.

Miljödomstolen avvisade den 16 juni 1999 föreningen som klagande på grund av att den inte hade visat att den berördes av verksamheten vid skrothanteringsanläggningen på sådant sätt att den kunde betraktas som sakägare. I beslutet angavs att det fick överklagas inom viss tid.

Miljögruppen

När ingivaren av miljögruppens överklagande efter föreläggande av miljödomstolen hade styrkt sin behörighet förelade miljödomstolen under senare delen av april 1999 miljögruppen att komplettera överklagandet med uppgifter som visade att den var sakägare. Miljögruppen inkom den 3 maj 1999 med en skrift undertecknad av de sju personer som på s. 1 under rubriken Kärra miljögrupp i förevarande beslut är upptagna som sökande. De angav i skriften att de var sakägare och ingick i miljögruppen.

I ett beslut den 16 juni 1999 fann Miljödomstolen att miljögruppen inte hade visat att den var sakägare och avvisade överklagandet. Den skrift som hade inkommit den 3 maj 1999 var enligt samma beslut av miljödomstolen att se som personliga överklaganden av de sju som hade undertecknat den. Skriften i fråga överlämnades därför till länsstyrelsen för s.k. rättidsprövning, dvs. för prövning av frågan huruvida överklagandena hade kommit in inom klagotiden. Den tiden hade i realiteten gått ut fem månader tidigare.

Länsstyrelsen fann vid sin rättidsprövning den 1 juli 1999 att de s.k. överklagandena hade kommit in för sent och avvisade dem. Som ombud för de sju sakägarna överklagade miljögruppen genom sin ordförande GÅ länsstyrelsens avvisningsbeslut. I klagoskriften anfördes bl.a. att sakägarna anhöll om ”att Tingsrätten ser välvilligt på vårt ärende och beslutar att vårt överklagande den 1999-01-15 vinner laga kraft och godkännes ha inkommit i god tid före klagotidens utgång”.

I ett beslut den 15 september 1999 avslog Miljödomstolen överklagandena i fråga om tre av de klagande - RB, BS och GÅ - och avvisade överklagandena i fråga om KJ, FL, BeN och SÅ. Avvisandena grundades på att ombudet enligt miljödomstolens bedömning inte hade styrkt sin behörighet att företräda dessa fyra. I beslutet angavs att det fick överklagas inom viss tid.

MÅLET I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Sökandenas inlagor

Föreningen

BN har som företrädare för föreningen överklagat miljödomstolens beslut av den 16 juni 1999. Han har anfört följande.

Miljödomstolen Vänersborgs Tingsrätt har i protokoll 990616 avslagit vårt överklagande med motiveringen att Kärra Egnahemsförening ej är att betrakta som sakägare.

Detta sätt att tolka sakägarefrågan måste vara en missuppfattning från Miljödomstolen.

Av handlingar som vi översänt framgår att undertecknad BN företräder Kärra Egnahemsförening (som dess ordförande) och fått årsmötes uppdrag att överklaga Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut den 15/12 1998 D nr 2410-1446-98. Detta är i lagens mening att betrakta som fullmakt.

Detta förfaringssätt valde vi istället för att alla villaägarna själva skulle göra var sitt överklagande, vilket skulle förorsaka Miljödomstolen större arbete.

Medlemsförteckning eller personliga fullmakter från alla Kärra Egnahemsförenings medlemmar kommer jag att översända om Miljööverdomstolen så begär.

Vi anhåller därför att Miljööverdomstolen tar upp vårt överklagande till prövning.

På förfrågan från Miljööverdomstolen har föreningen genom BN därefter inkommit med fullmakter från de 15 personer som under rubriken Kärra egnahemsförening på s. 1 i förevarande beslut är upptagna som sökande.

Miljögruppen

GÅ och RB har som företrädare för Kärra miljögrupp överklagat miljödomstolens beslut av den 15 september 1999. I klagoskriften har anförts bl.a. följande.

Kärra Miljögrupp finner Miljödomstolens sätt att inhämta uppgifter för att styrka sakägareförhållandet i ärendet, som klandervärt. För oss uppfattas det som handläggningen av ärendet sker i labyrintstyrda rutiner. Hur kan Miljögruppens på Miljödomstolens egen förfrågan i ett pågående överklagningsärende upptas som en ny överklagan och som för sent inkommen sådan. Vi syftar på vår skrivelse 1999-04-21 till Vänersborgs tingsrätts Miljödomstol i vilken 7 namngivna personer med namnunderskrifter styrkte sin behörighet som sakägare i ärendet. Därmed medverkar Miljödomstolen till att begränsa eller avfärda en väl folklig förankrad miljögrupps möjligheter att tillvarataga miljöintressena för bostadsområdet Kärra Rödbo och arbeta för en bättre miljö på Hisingen. Miljögruppen har inom föreskriven tid besvarat Miljödomstolens propåer med begärda uppgifter som redovisats genom utdrag från mötes- och styrelseprotokoll. Uppgifter och underlag som mer än väl uppfyller en kollektiv fullmakt för gruppens ordförande GÅ att föra Kärra Miljögrupps talan i rubricerande ärende. Därutöver har från Kärra Miljögrupp, som tidigare antytts, särskilt berörda av störningar från Skrotfrag AB, inlämnat gemensam fullmakt för ordförande GÅ att vid Miljödomstolen föra deras talan. Detta förfaringssätt är mer än vad tidigare har förekommit vid liknande förrättningar och då inte blivit ifrågasatt. Därför anser vi ha uppfyllt enligt lagens mening fullgod fullmakt för gruppens ordförande.

Beslut under handläggningen

Miljööverdomstolen har i protokollsbeslut den 8 mars 2000 respektive den 28 februari 2000 tagit ställning till föreningens och miljögruppens överklaganden. I beslutet angående föreningen har Miljööverdomstolen funnit att miljödomstolens beslut den 16 juni 1999, varigenom föreningens överklagande avvisades, inte fick överklagas särskilt. I beslutet angående miljögruppen har Miljööverdomstolen funnit att miljödomstolens beslut den 15 september 1999, i vilket överklaganden av vissa medlemmar i miljögruppen avslogs och av andra avvisades, inte fick överklagas i den mån överklaganden hade avslagits i beslutet.

Miljööverdomstolen har i stället i nämnda två beslut tagit upp föreningens och miljögruppens inlagor som ansökningar av deras på s. 1 i förevarande beslut angivna medlemmar om återställande av försutten tid för överklagande av länsstyrelsens tillståndsbeslut till verksamheten vid Skrotfrag.

Förklaring från Skrotfrag

Skrotfrag har i två i stora delar likalydande skrifter motsatt sig att försutten tid för överklagande återställs för de angivna medlemmarna i föreningen och miljögruppen.

Skrotfrag har i huvudsak anfört följande. Det är elementärt att den som klagar på ett beslut - särskilt om det i betydande grad berör annan - anger vem han är och att den som uppträder som ombud uppger detta och namnet på den han företräder. Detta är närmast att beteckna som en normal hövlighet, som inte på något sätt kräver juridiskt biträde. Alla överprövningssystem bygger på den självklara förutsättningen att den som vill försöka få ett beslut ändrat passar den tid inom vilken överklagandet skall ske. Systemet kan inte fungera om missnöjda i efterhand tillåts göra konstruktioner i nyssnämnda elementära hänseenden för att få talerätt. - Föreningens påståenden om att föreningen agerat i stället för villaägarna själva i syfte att inte förorsaka miljödomstolen större arbete bör lämnas utan avseende. Det förfaringssätt som föreningen valt har lett till en onödig avsevärd byråkrati och - inte minst - påtaglig skada för Skrotfrag. - Miljögruppens överklagandeskrift innehåller inget som ens med största välvilja kan läsas så att miljögruppen på något sätt agerar i egenskap av ombud. Vad miljögruppen därefter, sedan överklagningstiden gått ut, säger i fråga om ombudskap skall inte rimligen ha någon betydelse. - För återställande av försutten tid krävs bl.a. laga förfall och att ansökan görs inom tre veckor från det att förfallet upphörde. Såvitt Skrotfrag kan finna har de 15 respektive 7 medlemmarna i föreningen och miljögruppen inte redovisat några som helst skäl för ansökningarna - i vart fall inte sådana som är att hänföra till laga förfall. Det skall här framhållas att återställande av försutten tid är ett extraordinärt rättsmedel och att praxis självfallet är sträng. - För det fall Miljööverdomstolen trots det anförda skulle finna att laga förfall förelegat är nästa fråga vid vilken tidpunkt förfallet upphörde. Skotfrag hävdar, i förekommande fall, att nyssnämnda treveckorsfrist har försuttits av samtliga aktuella personer.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS SKÄL

Av 20 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken framgår att miljödomstolarna och Miljööverdomstolen skall tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291) när det gäller det processuella förfarandet i överklagade mål enligt miljöbalken som har inletts vid en förvaltningsmyndighet. Detsamma skall enligt 6 § andra stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (införandelagen) gälla när dessa domstolar behandlar motsvarande mål enligt äldre lagstiftning. Miljödomstolen har således haft att tillämpa förvaltningsprocesslagen när den behandlade föreningens och miljögruppens överklaganden.

Fråga om ombudens behörighet

När det gäller förevarande två mål om återställande av försutten tid är emellertid att märka att återställande av försutten tid är ett s.k. extraordinärt rättsmedel. Enligt bestämmelserna i 20 kap. 3 § miljöbalken skall Miljööverdomstolen därför inte tillämpa förvaltningsprocesslagen utan i stället reglerna i rättegångsbalken.

I förvaltningsrättslig praxis godtas att juridiska personer uppträder som ombud. Den frågan berörs närmare längre fram. I 12 kap.rättegångsbalken, vilken alltså skall tillämpas här, förutsätts emellertid att de som uppträder som ombud är fysiska personer. De inlagor som Miljööverdomstolen har beslutat ta upp som ansökningar om återställande av försutten tid har getts in av BN som företrädare för föreningen och av RB och GÅ som företrädare för miljögruppen. Det är alltså i föreningens respektive miljögruppens namn de skrifter har getts in som har tagits upp som ansökningar om återställande av försutten tid. En juridisk person är som nyss anförts inte behörig att uppträda som ombud i ett mål som handläggs enligt rättegångsbalken.

Med en formalistisk tillämpning av reglerna i rättegångsbalken skulle Miljööverdomstolen således, efter att ha tagit upp föreningens och miljögruppens inlagor som ansökningar om återställande av försutten tid, förelägga sökandena att ställa nya ombud för sig vid äventyr att deras ansökningar annars kunde komma att avvisas. Även vid förfaranden enligt rättegångsbalken finns det emellertid visst utrymme för domstolarna att laga efter läglighet, under förutsättning att inte någon motpart lider rättsförlust. Domstolar får vidare anses ha en allmän skyldighet att i vart fall inte i onödan försvåra för parter att driva processer. Detta bör enligt Miljööverdomstolens uppfattning särskilt beaktas i mål enligt miljöbalken, eftersom dessa oftast har övervägande förvaltningsrättslig karaktär, oavsett vilken processordning som tillämpas (jfr lagrådets uttalande i prop. 1997/98:45, Del 2, s. 495).

Med hänsyn till vad som har framkommit i frågorna om företrädare och ombud under alla turer hos miljödomstolen finner Miljödomstolen inte anledning att ifrågasätta att BN har fått de övriga 14 föreningsmedlemmarnas förtroende att företräda dem i frågan om återställande av försutten tid samt att RB och GÅ har fått samma förtroende vad gäller de övriga fem medlemmarna i miljögruppen. Fullmakter behöver därför inte fordras in.

Miljöbalksreformen

När det gäller att i förevarande fall bedöma om tiderna för överklagande skall återställas, är den avgörande frågan vilka krav på vägledning och processledning enskilda parter har rätt att ställa på en miljödomstol i mål om överprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet.

Det bör härvid till att börja med noteras att miljöbalken trädde i kraft vid årsskiftet 1998/99. Därmed genomfördes endast ett par veckor efter att länsstyrelsen hade lämnat Skrotfrag det ansökta tillståndet, och innan tiden för överklagande hade löpt ut, en genomgripande förändring av prövningssystemet i fråga om miljöfarliga verksamheter. Regionala miljödomstolar inrättades, bland dem den miljödomstol som hör till Vänersborgs tingsrätt. Dessa domstolar gavs till uppgift bl.a. att överpröva beslut av länsstyrelserna enligt miljöskyddslagen. Före nämnda årsskifte hade sådan överprövning ålegat Koncessionsnämnden för miljöskydd, som var en förvaltningsmyndighet. I fråga om förfarandet tillämpades då de mycket enkla reglerna i förvaltningslagen (1986:223) som komplement till miljöskyddslagens bestämmelser.

Förvaltningsprocessens grunder

Miljödomstolarna har att tillämpa förvaltningsprocesslagen i processuella frågor vid överprövning av beslut av förvaltningsmyndigheter. I propositionen till miljöbalken berörs de processuella frågorna endast flyktigt. Där anförs att förvaltningsprocessen i jämförelse med processen enligt rättegångsbalken ger ett något enklare och friare förfarande som är anpassat till ärenden som prövats av förvaltningsmyndighet. Vidare uttalas att rättegångsbalken passar mindre väl för överprövningen av sådana ärenden (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 466).

Syftet med en särskild processordning för förvaltningsmål klargjordes redan i propositionen (1971:30) till förvaltningsprocesslagen. Där gör regeringen (i formen av föredragande departementschef) en jämförelse mellan handläggningen av dispositiva tvistemål i allmän domstol och förfarandet i förvaltningsdomstol. Huvuddragen i framställningen är följande. Det behövs noggranna regler för handläggningen av dispositiva tvistemål i allmänna domstolar, bl.a. för att skydda part mot otillbörligt agerande från motparts sida. Behovet av sådana garantier är obetydligt i förvaltningsprocessen. Förvaltningsmålens skiftande beskaffenhet motiverar att domstolarna ges en ganska stor handlingsfrihet att anpassa förfarandet till olika uppkommande situationer. En övergång till en mycket ingående reglering skulle kunna ställa såväl domstolarna som allmänheten inför problem och svårigheter som man hittills inte har mött på detta område. Det skall inte ske någon sådan formalisering av processen som skulle innebära att allmänheten i ökad utsträckning måste anlita juridiskt biträde eller att domstolarna ställs inför nya processuella problem. Syftet är i stället det rakt motsatta. Lagen skall underlätta såväl för allmänheten att föra talan vid förvaltningsdomstol som för domstolen själv att handlägga sina mål. Särskild vikt skall läggas vid att reglerna om förfarandet i förvaltningsdomstol blir så lättillgängliga som möjligt för den rättssökande allmänheten (prop. 1971:30 s. 291f).

Sammanfattande bedömning

Det är slående att problem av just de slag som enligt vad som anfördes i 1971 års proposition skulle kunna undvikas genom en särskild förvaltningsprocesslag har uppstått i förevarande två mål - dvs. såväl problem för parter utan juridiskt biträde att ta tillvara sin rätt som processuella problem för miljödomstolen.

Det nya miljöprövningssystemet genomfördes i stor brådska i samband med att miljöbalken och införandelagen trädde i kraft. När föreningen och miljögruppen överklagade länsstyrelsens tillståndsbeslut hade den mycket omfattande nya lagstiftningen just börjat tillämpas. Miljödomstolen, som är knuten till en allmän domstol vars personal var van att handlägga mål enligt rättegångsbalken, synes inte ha hunnit sätta sig in i sin nya roll att i realiteten fungera som en förvaltningsdomstol, med de särskilt stora krav som ställs på sådana domstolar när det gäller att underlätta för allmänheten att föra talan utan juridiskt biträde.

I förvaltningsmål är det tillåtet inte endast för fysiska utan även för juridiska personer att uppträda som ombud (jfr RÅ 1981 1:72). Om miljödomstolen hade hunnit sätta sig in i förvaltningsprocessens rättsprinciper, skulle domstolen så snart överklagandena kommit in ha upplyst föreningen och miljögruppen om deras möjligheter att föra talan som ombud för enskilda sakägare och gett dem viss tid att komplettera sina överklaganden med fullmakter från sådana. I så fall hade det med all sannolikhet snabbt och enkelt stått klart att föreningen och miljögruppen företrädde de enskilda personer som här har upptagits som sökande.

Det är givetvis inte godtagbart att enskilda sakägare i grannskapet till en miljöfarlig verksamhet inte skall få sin sak prövad för att miljödomstolen inte hade hunnit tillägna sig de förhållningssätt och rutiner som de nya myndighetsuppgifterna krävde. De 15 medlemmarna i föreningen och de 7 i miljögruppen får därför anses ha haft laga förfall för att deras överklaganden över länsstyrelsens beslut om tillstånd till Skrotfrag AB inte kom in i tid. Eftersom de har haft anledning att förlita sig på vägledning från myndigheterna och hela tiden iakttagit de tidsfrister som dessa ställt upp, kan de inte anses ha försuttit den treveckorsfrist som enligt 58 kap. 12 § rättegångsbalken gäller för ansökningar om återställande av försutten tid. Deras överklaganden skall därför tas upp till behandling i miljödomstolens mål angående överprövning av nämnda tillståndsbeslut.

________

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga

Överklagande senast 2000-05-08

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Rolf Svedberg, hovrättsrådet Hans Karlbom, referent, samt hovrättsassessorn Anna Tiberg