MÖD 2002:23

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Umeå tingsrätts, miljödomstolen, dom 2000-12-14 i mål nr M 60-00, se bilaga A

KLAGANDE

Banverket, 781 85 BORLÄNGE

Ombud

Advokaten MB

SAKEN

Tillstånd att bortleda inläckande grundvatten från skärning och tunnel genom Öberget m.m. i Örnsköldsviks kommun, Västernorrlands län

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut på följande sätt.

1. Villkoren 2-4 upphävs.

2. Villkoret 5 skall ha följande lydelse:

Ett förslag till kontrollprogram omfattande den med tillståndet avsedda vattenverksamheten skall ges in till tillsynsmyndigheten senast en månad innan arbetena påbörjas.

3. Beslutet om delegation upphävs utom vad avser kontroll.

_________________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Banverket har yrkat att Miljööverdomstolen upphäver villkoren 2-4 i miljödomstolens domslut och ändrar villkoret 5 till följande lydelse:

Ett förslag till kontrollprogram omfattande den med tillståndet avsedda vattenverksamheten skall ges in till tillsynsmyndigheten senast en månad innan arbetena påbörjas.

Banverket har vidare yrkat att beslutet om delegation till tillsynsmyndigheten upphävs beträffande alla de punkter som angetts i domslutet med undantag för kontroll.

Banverket har också yrkat bifall till yrkandet vid miljödomstolen att vardera vattenverksamheten skall kunna utföras oberoende av den andra.

Yttranden har inkommit från Naturvårdsverket, Fiskeriverket, Länsstyrelsen i Västernorrlands län samt Plan- och miljönämnden i Örnsköldsviks kommun.

Miljööverdomstolen har, efter att ha hållit syn vid tunneln genom Öberget, avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.

UTVECKLING AV TALAN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Banverket har anfört bl.a. följande till utveckling av talan i Miljööverdomstolen.

Miljödomstolen har meddelat flera villkor för andra verksamheter än sådana som omfattas av prövningen i målet. Varken stadgandena i 2 kap. 3 § eller 16 kap. 7 §miljöbalken medger ett sådant förfarande. Härtill kommer att det av nedan angivna skäl är olämpligt eftersom det försvårar för såväl verksamhetsutövaren, tillsynsmyndigheterna som sakägarna.

De aktuella villkoren reglerar dels följdverksamhet i form av utsläpp av avloppsvatten, dels tunneldrivningen genom Öberget som över huvud taget inte omfattas av prövningen i målet. Utöver vad som angetts i miljödomstolen får Banverket peka på syftet med prövningen av vattenverksamhet samt de omfattande komplikationer domstolens ställningstagande kan leda till främst beträffande rättskraften, delegation, innebörden av det allmänna villkoret, miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och tillsynen.

Omfattningen av tillståndsprövning av vattenverksamhet

Som framhållits i miljödomstolen disponerar sökanden över målet i den meningen att han bestämmer vilken verksamhet eller åtgärd som skall underkastas domstolens prövning. Sökanden gör det på egen risk. Om han misslyckas med att utverka ett för den tilltänkta verksamheten dugligt tillstånd är ansvaret hans och inte domstolens.

Vid prövning av vattenverksamhet gäller de övergripande bestämmelserna i 1-4 kap.miljöbalken på samma sätt som vid prövning av miljöfarlig verksamhet. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. skall således tillämpas fullt ut. Därutöver finns särskilda hänsynsregler i 11 kap.6-8 §§miljöbalken som bara gäller för vattenverksamhet.

Hänsynsregeln i 2 kap. 3 § miljöbalken ger uttryck för den s.k. försiktighetsprincipen. I paragrafen anges att verksamhetsutövaren skall utföra de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som behövs för att verksamheten inte skall medföra skada eller olägenhet. Miljödomstolen har i denna regel funnit stöd för att meddela villkor för följdverksamhet. Något stöd för att begreppet verksamhet skulle avse annat än vattenverksamheten, dvs. bortledande av grundvatten, kan inte återfinnas i lagtext, förarbeten, doktrin eller rättspraxis.

I kommentaren till miljöbalken har Rolf Strömberg uttalat (Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken, En kommentar, Del I, s. 11:7): "Så utgör inte ett underjordsbyggande, t.ex. tunnelbygge, som påverkar grundvattenförhållandena, vattenverksamhet. Bortledande av grundvatten för att länshålla en tunnel är dock som nämnts vattenverksamhet." I en not till detta uttalande anförs följande: "Villkorsregleringen kan då t.ex. också avse det bortledda vattnets innehåll av föroreningar (se Miljööverdomstolens protokollsbeslut den 11 april i mål M 9655-99)." Detta mål avser en annan del av Botniabanan, nämligen Kalldalsberget. Miljööverdomstolens beslut har inte vunnit laga kraft. Strömberg synes ha förbisett att ansökan i det målet även omfattade miljöfarlig verksamhet i form av utsläpp av avloppsvatten, varför domstolen med stöd av 21 kap. 3 § miljöbalken även prövade vattnets innehåll av föroreningar.

Vad som skall prövas i målet är själva bortledandet av grundvattnet och utförandet av anläggningar för detta samt den inverkan vattenverksamheten kan ha. Även de arbeten som behöver utföras för att kunna bortleda grundvattnet, t.ex. borrande av en brunn, omfattas av denna prövning. Det som Banverket i ansökan har betecknat som "utsläppspunkt" för det bortledda grundvattnet är den punkt som avgränsar vattenverksamheten. I byggskedet avgränsas således denna verksamhet av den punkt där det bortledda grundvattnet släpps ut i behandlingsanläggningen. Begreppet utsläppspunkt borde ha reserverats för den punkt där avloppsvattnet släpps ut.

Vattnets innehåll omfattas inte av prövningen eftersom det inte är en del av vattenverksamheten. Detta förhållande blir särskilt tydligt av det faktum att grundvattnet förorenas p.g.a. arbetet med tunneldrivningen genom Öberget. Denna verksamhet har miljödomstolen inte funnit vara vattenverksamhet eller följdverksamhet till denna. Dessa arbeten omfattas således inte av prövning i målet och det är svårt att förstå varför miljödomstolen kan meddela villkor för avloppsvatten som härrör från denna verksamhet.

Syftet med hänsynstagandet till följdverksamhet enligt 16 kap. 7 § miljöbalken har redovisats i miljödomstolen. Med undantag för de miljödomstolens domar som avser tunnlar genom Hjältakullen och Öberget (också ingående i Botniabanan), finns det såvitt känt inga domar beträffande vattenverksamhet vari vattnets innehåll har prövats. I de mål som det bortledda grundvattnet har varit förorenat och sökande har begärt prövning även av den verksamheten, har domstolen regelmässigt åberopat kumulationsregeln i 13 kap. 16 § vattenlagen respektive 21 kap. 3 § miljöbalken. Detta skulle inte behövts om vattnets innehåll ändå hade kunnat prövas såsom miljödomstolen gjort i den överklagade domen.

Rättskraften

Sedan en dom med tillstånd har vunnit laga kraft gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som prövats i domen. Detta innebär att de frågor som regleras genom villkoren har rättskraft. Det är således inte möjligt för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden om ytterligare skyddsåtgärder beträffande vattenverksamheten. Detta gäller även beträffande utsläppet av avloppsvattnet, eftersom detta har prövats i miljödomstolens dom och reglerats genom villkor. Samma sak bör gälla för i vart fall utsläpp av kväve från sprängningsarbetena. Exempelvis torde det inte vara möjligt för tillsynsmyndigheten att ange ett värde för utsläpp av kväve. Tillsynsmyndigheten kan inte heller ange ett värde för oljehalten eller en totalmängd av kväve på sätt som gjorts i tidigare domar.

Villkoren reglerar inte bara utsläppet av avloppsvattnet utan också sprängningsarbetena i tunneln. Här är det fråga om helt annan miljöfarlig verksamhet än utsläpp av avloppsvatten och om verksamhet som inte utgör följdverksamhet. Miljödomstolen synes inte ha noterat detta och anger i domskälen att det är nödvändigt att föreskriva vissa grundläggande villkor för hur det bortledda grundvattnet skall behandlas. Miljödomstolen anser således att dess prövning - förutom bortledandet - omfattar både den verksamhet som medför att grundvattnet förorenas och själva utsläppet av grundvattnet.

Miljödomstolen har bortsett från rättskraftsproblematiken och endast angett att även miljönämnden kan komma att vidta åtgärder. För övrigt kan detta ställningstagande starkt ifrågasättas p.g.a. rättskraftsregeln. Här kan noteras att länsstyrelsen i brev den 3 augusti 2000 till kommunen har gjort gällande att anmälan rörande utsläpp av avloppsvatten från tunneldrivningen genom Hjältakullen är överflödig med hänvisning till att miljödomstolen redan har behandlat ärendet.

Delegation

Miljödomstolen får överlåta till tillsynsmyndigheten att fastställa villkor av mindre betydelse.

I domen avseende Hjältakullen har miljödomstolen delegerat till tillsynsmyndigheten att fastställa ytterligare villkor beträffande utformningarna av anordningar för vattenrening. Detta har lett till att länsstyrelsen i beslut den 12 december 2000 har meddelat villkor som "skall gälla för behandling av avloppsvatten från Hjältakullen". I villkor 2 har länsstyrelsen föreskrivit följande:

Utspädning och kontroll av avloppsvattnet skall ske så att inget avloppsvatten innehållande giftiga koncentrationer (> 7-9 mg/l) av ammoniak når ned till Tävrasjön. Utspädning skall ske till en koncentration av ammoniumkväve som ej överstiger 5 mg/l innan avloppsvattnet når bäck till Tävrasjön. De angivna halterna gäller som riktvärden.

Frågan om utspädning av avloppsvatten har inte behandlats i Banverkets ansökan avseende Hjältakullen och har ingenting att göra med vattenverksamheten. Miljödomstolens villkorsskrivning har medfört att länsstyrelsen ansett sig vara tillsynsmyndighet för utsläppet från Hjältakullen i sin helhet och t.o.m. meddelat riktvärden för utspädningen trots att detta inte kan omfattas av delegationsbeslutet. Banverket får dock framhålla att man inte har någon erinran mot innehållet i villkoret i och för sig.

I den överklagade domen har miljödomstolen överlåtit åt tillsynsmyndigheten att fastställa eventuellt erforderliga ytterligare villkor också beträffande "utsläppspunkt för det behandlade vattnet". Av domskälen framgår att domstolen anser att tillsynsmyndigheten skall ha handlingsfrihet att bestämma var avloppsvattnet skall släppas ut.

Banverket har i miljödomstolen förklarat att om villkor trots allt skulle meddelas för följdverksamheten är verket berett att acceptera villkor som i huvudsak överensstämmer med villkor 2, 3 och 4 i domen. Däremot har Banverket inte accepterat att länsstyrelsen skulle ges rätt att meddela villkor beträffande utsläppspunkten för avloppsvattnet. Den frågan har endast översiktligt behandlats i miljödomstolen och avsågs att ytterligare belysas i anmälningsärendet.

Banverket får också anmärka att när en tillståndsmyndighet prövar miljöfarlig verksamhet i form av utsläpp av avloppsvatten utgör utsläppspunkten för avloppsvattnet normalt sett en del av tillståndet, som således inte kan delegeras till länsstyrelsen.

Till skillnad mot sådana villkor som meddelas i form av ett föreläggande i ett anmälningsärende omfattas även de av länsstyrelsen meddelade villkoren av rättskraftsregeln. Reglerna om omprövning i 24 kap.miljöbalken måste alltså tillämpas för att länsstyrelsen skall kunna ändra villkoren. Dessutom kan i stort sett varje förändring av avloppsanordningarna eller utsläppspunkten kräva en ny ansökan till miljödomstolen. Om utsläppet i stället skulle anmälas till miljö- och hälsoskyddsnämnden är det tillräckligt med en ny anmälan. En sådan anmälan skall göras om ändringen kan medföra väsentlig ändring av avloppsvattnets mängd eller sammansättning.

Det allmänna villkoret

En särskild komplikation i sammanhanget är hur det allmänna villkoret (villkor 1) skall förstås. Vad är det för anläggningar och verksamhet som skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angetts i ansökningshandlingarna? Banverket har vid utformningen av ansökningshandlingarna naturligt nog räknat med att endast den beskrivna vattenverksamheten och därtill hörande anläggningar skulle omfattas av tillståndet och därmed av det allmänna villkoret. Eftersom miljödomstolen nu har funnit att också sprängningsarbetena och utsläppet av avloppsvattnet omfattas av prövningen kan det diskuteras om även dessa verksamheter och därtill hörande anläggningarna måste utföras i enlighet med vad som angetts i ansökningshandlingarna.

Här skall särskilt noteras att det allmänna villkoret kan sägas bestå av två delar. Dels är det fråga om bedrivande av en verksamhet där ändringar som leder till att verksamheten inte längre kommer att bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden angett eller åtagit sig i ärendet, är en tillståndspliktig ändring. Dels är det fråga om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som bör kunna ändras eller upphävas med stöd av omprövningsreglerna i 24 kap 5 § miljöbalken.

Miljökonsekvensbeskrivningen

Miljökonsekvensbeskrivningen i målet omfattar följdverksamheten. Redovisningen i den delen måste ses mot bakgrund av syftet med bestämmelsen om följdverksamhet i 16 kap. 7 § miljöbalken.

Vid huvudförhandlingen i miljödomstolen redogjorde länsstyrelsen för effekten av ammoniumkväve och pH i vissa hänseenden och ansåg att avloppsvattnet skulle släppas ut i havet i stället för i Dombäcksbäcken. Länsstyrelsen framförde vidare synpunkter på kompletteringar av miljökonsekvensbeskrivningen vad gällde avloppsvattnets påverkan på Dombäcksbäcken. Dessa uppgifter kan vara av avgörande betydelse för var avloppsvattnet bör släppas ut.

Miljödomstolen har ansett att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap.miljöbalken och har därför godkänt den. I princip innebär detta att länsstyrelsen inte kan kräva att Banverket kompletterar miljökonsekvensbeskrivningen avseende omständigheter som är av betydelse för bestämmande av utsläppspunkten.

Tillsyn

I bilaga till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken görs en fördelning av ansvar för den operativa tillsynen. Med operativ tillsyn avses sådan tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver verksamheten. Redan av 26 kap. 3 § miljöbalken framgår att det är kommunen som utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet som inte kräver tillstånd. Vad gäller vattenverksamheter (utom sådana som klassas som miljöfarlig verksamhet) är länsstyrelsen tillsynsmyndighet både för tillståndspliktiga vattenverksamheter och sådan verksamheter som får företas utan tillstånd.

Miljödomstolen har - därtill uppfordrad av Banverket - valt att i domskälen ange vem som är tillsynsmyndighet beträffande utsläpp av vatten. Av protokollet från huvudförhandlingen framgår att ordföranden har frågat länsstyrelsen om myndigheten var beredd att vara tillsynsmyndighet om domstolen skulle meddela villkor beträffande följdverksamheten.

Yrkandet att vardera vattenverksamheten skall kunna utföras oberoende av den andra.

Banverket framställde vid miljödomstolen ett yrkande om att vardera vattenverksamheten skall kunna utföras oberoende av den andra. Det skulle innebära att om arbetena avseende bortledande av grundvatten från tunneln och skärningen utförts inom arbetstiden, förfaller inte tillståndet även om arbetena avseende avledande av grundvatten inte utförts.

Miljödomstolen har inte behandlat yrkandet i domen. Banverket vill för ordningens skull att tillståndet kompletteras med att vardera vattenverksamheten kan utföras oberoende av den andra. Därigenom blir det helt klart att Banverket kan avstå från att utföra arbeten för avledande av grundvatten för processändamål utan att tillståndet förfaller.

Avslutande överväganden

Miljödomstolens villkor beträffande följdverksamhet leder till stor förvirring och osäkerhet om rättskraftens omfattning samt om vem som är tillsynsmyndighet och vilka villkor den myndigheten får meddela med stöd av delegationen i domen. De av Banverket framförda omständigheterna talar sammantaget starkt för att tillståndsmyndigheten endast skall pröva sådant som sökanden yrkat tillstånd till, dvs. i förevarande mål vattenverksamhet.

Om lagstiftaren ansett att prövningen av vattenverksamhet även skulle omfatta föroreningar i vattnet som härrör från annan verksamhet borde detta uttryckligen angetts i miljöbalken. I stället innehåller balken tydliga avgränsningar av olika verksamheter. Till respektive verksamhet har kopplats t.ex. bestämmelser om tillståndsplikt och tillsynsansvar. Vikten av att gränserna mellan de olika verksamheterna är tydliga framgår mer än väl av det ovan anförda.

Naturvårdsverket har avstyrkt bifall till yrkandena om upphävande av villkoren 2-4, ändring av villkoret 5 samt upphävande av beslutet om delegation, och anfört bl.a. följande.

Naturvårdsverket har utvecklat sin syn på prövningens omfattning i denna typ av mål i Miljööverdomstolens mål rörande tunnlarna genom Kalldalsberget och Hjältakullen ingående i Botniabanan (mål M 9655-99 och M 5455-00). Verket delar i detta mål miljödomstolens bedömning att åtminstone utsläppet av det vatten som kommer från tunneln (processvatten och det därmed sammanblandade grundvattnet) är att betrakta som sådan följdverksamhet som avses i 16 kap. 7 § miljöbalken. Detta utsläpp bör därför behandlas i målet. Då miljöpåverkan av vattnet från tunneln kan bli betydande är det viktigt att adekvata villkor anges för behandlingen av vattnet. De villkor som miljödomstolen anger i detta avseende (villkor 2-4) är ändamålsenligt utformade. Verket vill understryka vikten av att såväl kontrollprogram som åtgärder för behandlingen av utgående vatten från tunneln relateras till det verkliga förhållandet under byggskedet. Förhållandena under byggskedet kan nämligen komma att förändras om något oförutsett inträffar.

Kontrollprogrammet behöver, som miljödomstolen angett, omfatta både den med tillståndet avsedda vattenverksamheten och utsläppet av allt vatten från tunneln. Beslutet om delegation till tillsynsmyndigheten är ändamålsenligt utformat.

Fiskeriverket har vidhållit att även utsläpp av processvatten skall prövas i målet.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län har avstyrkt bifall till yrkandena om upphävande av villkoren 2-4, ändring av villkoret 5 samt upphävande av beslutet om delegation, och anfört bl.a. följande.