MÖD 2009:4

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2008-05-20, i mål nr M 3062-07, se bilaga

KLAGANDE

D.Å.

MOTPART

1. Eolus Vind AB, 556389-3956

Väpnaregatan 17

281 50 Hässleholm

2. Länsstyrelsen i Skåne län

205 15 Malmö

SAKEN

Tillstånd till gruppstation med vindkraftverk

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen avslår D.Å. överklagande.

___________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

D.Å. har yrkat att Miljööverdomstolen avslår bolagets tillståndsansökan om uppförande av vindkraftverk.

Bolaget och länsstyrelsen har bestritt yrkandet.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har vidhållit vad de anfört tidigare och tillagt i huvudsak följande.

D.Å.

Kulturlandskapet i omgivningarna är hårt belastat och i stora stycken redan överexploaterat vilket strider mot miljöbalkens intentioner, särskilt 2 kap. 6 §. Det saknas helt numerisk praxis på hur långt denna exploatering bör tillåtas och det blir sålunda fråga om en mer eller mindre skönsmässig bedömning. Skyddsavstånd mellan verk och fastigheter bedöms annorlunda internationellt - i Tyskland 1500 meter och i Södervidinge endast 700 meter. Nuvarande skyddsavstånd på 700 meter är endast att uppfatta som ett mycket ungefärligt riktvärde, och det torde finnas skäl att mer precist fastslå vad den enskilde medborgaren måste tåla innan en olägenhet är för handen. 700 meter i ett flackt flertusenårigt kulturlandskap är ringa jämfört med samma skyddsavstånd i tät skogsmark.

Det är vidare högst otillfredsställande att bolagets uppgifter vad det gäller beräkning av bullernivåer tas för givna utan någon form av validering från tillsynsmyndigheter, ackrediterade mätinstitut eller data baserade på vetenskap och beprövad erfarenhet. Länsstyrelsen har inte redovisat hur de har kontrollberäknat bullerberäkningarna. Vidare har inte företaget alls specificerat verkens tekniska design. Bullernivåerna torde vara helt beroende av vilken konstruktion bolaget avser att använda. I tillståndet finns inga specifikationer av vare sig propellrar, växellåda eller generatortyp.

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen avstyrker bifall till överklagandet och vill samtidigt förtydliga att verksamhetsutövaren är skyldig att följa de villkor som framgår av beslutet. Länsstyrelsen vill även förtydliga att kommunens översiktsplan är vägledande för lokaliseringsfrågor men inte bindande. Av policyn framgår att kommunen generellt bedömer att en minsta zon om 700 meter kring bostadshus erfordras för att minimera risken för olägenheter för närboende. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör skyddsavstånd till bostäder liksom vilket avstånd som krävs mellan olika vindkraftsanläggningar avgöras i varje enskilt fall utifrån de störningar som verksamheten kan medföra.

Bolaget

De vindkraftverk som kommer att etableras kommer inte att ha högre källjud än vad som har angivits i bullerberäkningarna, d.v.s. 102,8 dB (A). Beräkningen är baserad på den av Naturvårdsverket rekommenderade metoden "Ljud från vindbaserade vindkraftverk", vilket är den vedertagna metoden för beräkningen av ljud från vindkraftverk.

Bolaget räknar med att livslängden på vindkraftverken är cirka 25 år. Det finns dock en chans att livslängden är längre, varför bolaget anser att tillståndet bör gälla t.o.m. den 31 december 2044. När det gäller anläggningstiden är det tekniskt och ekonomiskt möjligt med en kortare anläggningstid än 5 år. Det avgörande i detta projekt kommer dock vara när bygglov beviljas, vilket troligtvis kommer att dröja några år. Därför anser bolaget att det är lämpligt att de byggnads- och anläggningsåtgärder som krävs för verksamheten ska ha vidtagits senast den 31 december 2014.

REMISSYTTRANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Kävlinge kommun

Kommunen har antagit en vindkraftspolicy för att få en avvägning mellan etablering av vindkraftverk och hänsyn till närboende och landskapsbild. Med utgångspunkt från denna anser kommunen att det p.g.a. vindkraftverkens storlek och därmed dominans i landskapsbilden, närheten till bostäder samt det ringa avståndet till två andra grupper av vindkraftverk saknas förutsättningar för etablering av de aktuella vindkraftverken. Vindkraftverken kommer enligt kommunens bedömning att medföra avsevärda olägenheter för de närboende och för landskapsbilden.

Svalövs kommun

De pågående diskussionerna om ny sträckning av väg 108 och trafiksituationen i det aktuella området är en kritisk fråga och en regional angelägenhet. Vägverket har tidigare anfört att en etablering av de aktuella vindkraftverken utgör ett problem för fortsatt planering. Svalövs kommun anser därför att regionala intressen måste få en starkare betydelse vid bedömningen. Svalövs kommun har utarbetat en vindkraftspolicy där bl.a. avståndet 700 meter till befintlig byggnad utgör en restriktion. Denna inriktning finns också redovisad i kommunens översiktplan från 2007. Översiktsplanen och policyn är förvisso bara vägledande dokument men de ger ändå uttryck för en samlad bedömning och avvägning som speglar den erfarenhet och uppfattning som råder i det aktuella området. Skånes slättområde är förvisso tätbefolkat, men det finns utrymme för vindkraftsetablering även med hänsyn till inriktningen i Svalövs kommuns policy. Det är dock inte självklart att dessa områden bör vara gränsområden mellan två kommuner.

Eslövs kommun

Avståndet till närmaste vindkraftgrupp som ligger i Reslöv är cirka tre kilometer. Enligt Eslövs kommuns vindkraftspolicy bör avståndet mellan grupper vara tre till fem kilometer. Vindkraftverken kommer att vara 125 meter höga och placerade i ett öppet landskap. De kommer därmed att bli väl synliga för närboende. Begränsad klimatpåverkan är ett nationellt, regionalt och lokalt miljömål som bl.a. innebär att andelen förnyelsebar energiproduktion ska öka. I detta fall bör regeringens mål avseende utbyggnad av vindkraftverk och begränsad klimatpåverkan väga tyngre än den olägenhet närboende kan ha av att ha vindkraftverk åt flera riktningar.

Energimyndigheten

Energimyndigheten anser att lokaliseringen kan tillåtas. Kommunens vindkraftspolicy från 2004 är vägledande men omfattar slutsatser som enligt myndighetens bedömning är alltför generella och långtgående. Som exempel kan nämnas: vindkraft är inte lämplig i Öresund, fler vindkraftverk än de befintliga fyra kan inte tillåtas och att avståndet mellan vindkraftparker ska vara minst fem kilometer. Dessa ställningstaganden stärker inte betydelsen av nämnda vindkraftspolicy. Ställningstagandet att vindkraft inte är lämplig i Öresund uppfattar myndigheten som alltför allmänt för att vinna någon större tilltro. Frågor om t.ex. avstånd till bostadshus och avstånd mellan olika vindkraftanläggningar måste givetvis prövas i varje enskilt fall även om det finns en vindkraftspolicy. Avgörande blir då förutsättningarna på platsen. Energimyndigheten anser vidare att de utredningar som redovisats i målet är utförda enligt vedertagna metoder och i branschen etablerad praxis och därmed tillräckliga som underlag för beslut om tillåtlighet och villkor

Boverket

Enligt 1 kap. 3 § plan- och bygglagen (1987:10) ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan. Den ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. För beslut enligt bl.a. miljöbalken ska också hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas. Hushållningsbestämmelserna konkretiseras och utvecklas i översiktsplanerna. I förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. anges i 5 §: "Den myndighet som skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken i ett ärende, skall i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen."

Översiktsplanen och dess underlag ska ge en samlad bild av olika allmänna intressen och vilka anspråk som riktas mot ett område. Kommunen prioriterar härefter i planeringsprocessen vilka allmänna intressen som ska ha företräde om de inte är förenliga. Kommunen anger också rekommendationer för den hänsyn som bör tas vid åtgärder som påverkar mark- och vattenanvändningen. Översiktsplanen är inte bindande för prövning av planfrågor enligt PBL eller annan lagstiftning, men ska beaktas vid myndigheters beslut om mark- och vattenanvändningen. Det finns också möjlighet att göra en fördjupning av översiktsplanen för en del av kommunens yta eller ett tillägg till översiktsplanen för att väga in ett särskilt intresse. Avgörande för översiktsplanens tyngd är beroende av att dess ställningstaganden är väl genomtänkta, välgrundade och tydligt uttryckta samt att kommunen själv uppfattar planens ställningstaganden som aktuella och viktiga och hävdar dem både i sin egen planering och i förhandlingar med intressenter och företrädare för omvärlden.

Kommunfullmäktige ska enligt 4 kap. 14 § PBL pröva översiktsplanens aktualitet minst en gång varje mandatperiod. Samtidigt som en översiktsplan ska ge uttryck för bedömningar på lång sikt, vilket bland annat krävs för större investeringar i enskilda projekt ska den ge en möjlighet för kommunen att utveckla och förnya ställningstaganden i en viss fråga. Regering och riksdag har poängterat översiktsplanens betydelse i samband med vindkraftens utbyggnad bl.a. i vindkraftspropositionen 2005/06:143. Där pekas på nödvändigheten av en aktiv översiktsplanering som kan möta behovet av och klarlägga förutsättningarna för en utbyggnad av vindkraften. Om områden för etablering av vindkraften behandlas i översiktsplanen kan en utbyggnad underlättas genom att detaljplaneprocessen, bygglovhanteringen och även tillståndsprocessen förenklas.

En aktuell översiktsplan är grunden i PBL-systemet. Alla kommuner har inte haft resurser till att aktualisera översiktsplanen. I takt med vindkraftsutbyggnaden har många kommuner försökt hantera detta genom att utarbeta vindkraftspolicys eller andra planeringsunderlag som stöd för beslut i enskilda ärenden. Dessa planeringsunderlag är inte alltid inarbetade i översiktsplanen i den bemärkelsen att frågan bearbetats i en planeringsprocess på det sätt som krävs enligt PBL. Detta innebär att en avvägning gentemot andra allmänna intressen inte genomförts och inte heller antagits av kommunfullmäktige. Fr.o.m. den 1 januari 2008 kan översiktsplanen ändras genom ett tillägg för ett speciellt ämnesområde, t.ex. vindkraft, eller som en fördjupning inom en del av kommunens yta. Ett tillägg till en översiktsplan som hanterats enligt processreglerna i PBL utgör en del av översiktsplanen och har samma betydelse som denna för efterföljande planering och prövning. En vindkraftspolicy eller annat planeringsunderlag som inte har hanterats enlig processreglerna för en översiktsplan och därmed inte heller lett till en ändring av översiktsplanen kan inte ges samma tyngd som en översiktsplan vid efterföljande planering och prövning enligt PBL och annan lagstiftning.

Kävlinge kommuns vindkraftspolicy har inte lett till en ändring av den gällande översiktsplanen från 2002. Vindkraftspolicyn är antagen av kommunfullmäktige och har enligt protokollet från den 13 maj 2004 varit föremål för samråd men inte varit utställd. Därmed har den inte genomgått en förankringsprocess enligt PBL. Boverket anser att vindkraftspolicyn därmed inte kan ha samma tyngd som en översiktsplan enligt PBL. Ställningstagandet i ett enskilt ärende får då baseras på en allmän lämplighetsbedömning där vindkraftspolicyn utgör en del av underlaget. Av handlingarna i ärendet har inte framgått något som föranleder Boverket till ett annat ställningstagande vad gäller lämpligheten för den aktuella vindkraftsetableringen än vad Länsstyrelsen i Skåne län och miljödomstolen kommit fram till.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att den ansökta lokaliseringen inte strider mot kommunens översiktsplan men väl mot den policy som kommunen antagit. Frågan är då vilken betydelse detta har för prövningen.

Miljööverdomstolen delar Boverkets uppfattning att en aktuell översiktsplan är ett viktigt dokument som har stor betydelse vid lokaliseringsprövningen. Det stämmer också med den praxis som Miljööverdomstolen tillämpar i mål om vindkraft. Kommunens allmänna vindkraftspolicy som inte har förankrats på det sätt som gäller för en översiktsplan har däremot enligt Miljööverdomstolen i princip inte större tyngd än ett yttrande från kommunen.

Som miljödomstolen konstaterat ligger D.Å.s bostadshus på ett sådant avstånd från de planerade vindkraftverken att han inte kommer att drabbas av störningar som inte kan accepteras. Inte heller i övrigt finns några skäl som talar för att den ansökta vindkraftsetableringen inte skulle kunna accepteras. Överklagandet bör därför avslås.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Lars Hydén samt hovrättsråden Henrik Runeson, referent, och Karin Kussak.

Föredragande har varit Erik Ludvigsson.

_______________________________________

BILAGA

VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

1. B.W.

2. D.Å.

Ombud för 2: advokaten M.L.J.

MOTPARTER

1. Eolus Vind Aktiebolag, 556389-3956, Väpnaregatan 17, 281 50 Hässleholm

2. Länsstyrelsen i Skåne län, 205 15 Malmö

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsens, miljöprövningsdelegationen, i Skåne län beslut den 11 oktober 2007, dnr 551-4667-07, se bilaga 1

SAKEN

Tillstånd till gruppstation med vindkraftverk

_____________

DOMSLUT

Miljödomstolen avslår överklagandena.

_____________

YRKANDEN M.M.

B.W. har yrkat, i första hand, att länsstyrelsens beslut upphävs och, i andra hand, att villkoren skärps så att riktvärden görs till gränsvärden och att gränsvärden sätts för skuggkastning och reflexer.

D.Å. har yrkat att länsstyrelsens beslut upphävs.

Såväl bolaget som länsstyrelsen har motsatt sig ändring.

Till närmare utveckling av talan har B.W. anfört i huvudsak följande. Beroende på vindriktningen kan han som ägare till fastigheten X 7:8 nås av det buller som vindkraftverken åstadkommer enligt vad erfarenheten visar från uppförda vindkraftverk. Han har därför framfört invändningar mot bolagets ansökan. Han har påpekat, att ansökan inte fyller de krav som uppställs i miljöbalken. Länsstyrelsen har inte redovisat på vilka grunder den uttalar att ansökan inte strider mot några regionala eller lokala miljömål. Den regionala miljöplanen har inte redovisats och särskilt stötande från demokratisk synpunkt är att länsstyrelsen anser sig att bättre än de lokala organen kunna uttala sig i frågan huruvida de lokala miljömålen är tillgodosedda. Det står helt klart, att de lokalt uppställda miljömålen inte tillgodoses som de har formulerats av de myndighetsorgan som har miljöansvar inom kommunen. Två vindkraftsföretag ansökte tidigare i en gemensam ansökan om tillstånd enligt miljöbalken att uppföra och driva sex vindkraftverk på fastigheten X 14:2 i Kävlinge kommun. Varje verk hade en uteffekt på 1,8 MW. Länsstyrelsen fann vid en första prövning att ärendet skulle handläggas hos miljödomstolen, eftersom den sammanlagda effekten uppgick till 10,8 MW. Sökandena ändrade D.Å. sin ansökan till att vindkraftverken skulle "skruvas ner" till att ettvart ge enbart 1,5 MW, dvs sammanlagt 9 MW. Länsstyrelsen hade väsentligen två invändningar. Den ena var, att de föreslagna verken var placerade för nära de närmaste vindkraftverken på X 11:3 och X 18:1, så att grupperna av vindkraftverk inte var tydligt avskilda i landskapet. Den andra invändningen var att lokaliseringsprincipen inte hade beaktats. Länsstyrelsen beslöt därför att avstyrka och miljöprövningsdelegationen följde detta och avslog ansökan. Den nu föreliggande ansökan avser samma fastighet men med vissa smärre förändringar, såsom att samma effekt nu som D.Å. erhålls med tre vindkraftverk; de nu aktuella vindkraftverken är större. Vindkraftsverkens positioner har ändrats marginellt. Grupperna närliggande verk har samma positioner som vid förra ansökningstillfället. Varför anses de nu inte längre ligga för nära varandra? De nu planerade vindkraftverken kommer att ha samma störande inverkan som vid förra ansökningstillfället. Varför är detta nu godtagbart? Enligt länsstyrelsens uppfattning skall frågan om "vilket avstånd som krävs mellan olika vindkraftsanläggningar avgöras i varje enskilt fall utifrån de störningar som verksamheten kan medföra". Med hänvisning till detta uttalande måste krävas en mer konkret redovisning från länsstyrelsens sida om vilket beslutsunderlag som länsstyrelsen haft i detta ärende. Landskapets topografi och vegetation har inte ändrats sedan föregående ansökningstillfälle. Vad som har ändrats är däremot vindkraftsverkens totalhöjd, som länsstyrelsen i sitt beslut fäste stor vikt vid. I den förra ansökan var totalhöjden l00 m och i den nu aktuella 125 m. Eftersom länsstyrelsen anser att varje fall skall behandlas individuellt, måste den tydligen anse, att ju mer dominerande en kraftverksgrupp är i landskapet genom sin höjd, desto mindre kan de ses som näraliggande till andra grupper vindkraftverk. Det är därför nödvändigt att få redovisat vilket vetenskapligt underlag länsstyrelsen har för ett sådant påstående. Finns inget sådant måste länsstyrelsen redovisa vilken grund den har för denna uppfattning. Länsstyrelsens i yttrandet uttalade uppfattning, att kommunens översiktsplan inte behöver beaktas, inger allvarliga farhågor. Kommunen har i denna satt upp ett respektavstånd till kyrkor om minst 1 000 m och skydd för andra kultur- och naturminnesmärken. Detta ger en signal om att länsstyrelsen kan komma att undanröja de hinder, som kommunen lägger för lokalisering av vindkraftverk till känsliga miljöer.

D.Å. har till närmare stöd för sitt överklagande sammanfattningsvis anfört: Lokaliseringen av vindkraftverken innebär inte att bolaget valt den plats som är lämpligast med hänsyn till att ändamålet skall uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa. Vindkraftverkens placering strider följaktligen mot lokaliseringsbestämmelsen i 2 kap 6 § miljöbalken. Kävlinge kommun har efter grundliga utredningar tagit fram en s k vindkraftspolicy för kommunen. I denna policy har konstaterats att förhållandena inom kommunen är sådana att det bör finnas ett skyddsavstånd till bostadshus på minst 700 m. Härutöver har lagts fast att avståndet mellan olika vindkraftverksanläggningar bör vara minst 5 km. Vindkraftspolicyn har tagits fram i samråd mellan kommunens planavdelning och miljöenhet vilket innebär att det är personer som har mycket god kunskap om förhållandena i det aktuella området som arbetat fram policyn. Även om en vindkraftspolicy inte är juridiskt bindande så skall den ändå utgöra ett viktigt beslutsunderlag vid lokaliseringsprövning enligt miljöbalken. D.Å.s fastighet ligger på ett avstånd från närmaste vindkraftverk av ca 600 m. Landskapet är öppet och flackt vilket innebär att vindkraftverken kommer att vara dominerade i landskapsbilden från D.Å.s fastighet men även från övriga fastigheter i området. Det finns ytterligare vindkraftverksanläggningar på ett avstånd av ca 3 km vilket innebär att lokaliseringen i flera avseenden strider mot kommunens vindkraftspolicy. Det aktuella området är inte av riksintresse för vindkraft. Sammantaget är lokaliseringskravet i 2 kap 6 § miljöbalken inte uppfyllt och inte heller den grundläggande hushållningsbestämmelsen i 3 kap 1 § samma balk.

Till närmare stöd för bestridandet har Eolus Vind Aktiebolag i huvudsak anfört: B.W.s överklagande skall avslås på grund av följande. Bolaget har sedan 1990 medverkat vid etableringen av ca 150 vindkraftverk, främst i södra Sverige. Ingen av bolagets ansökningar har blivit avslagen på grund av "validitets- och reliabilitetsfel". Med nuvarande omgivande bebyggelse finns det ingen möjlighet att etablera mer än de tre aktuella vindkraftverken på fastigheten X 14:2. Ljudberäkningen är baserad på den av Naturvårdsverket rekommenderade metoden Ljud från landbaserade vindkraftverk, 2001 (ISBN 91-620-6249-2). Detta är den vedertagna metoden för beräkning av ljud från vindkraftverk. Vindkraftverken kommer inte att strida mot vare sig nationella, regionala eller lokala miljömål. - D.Å.s överklagande skall avslås på grund av följande. Avståndet till de närmaste bostäderna är mer än 600 m. Det är tillräckligt för att störningarna i form av buller, skuggeffekter och visuellt skall bli rimliga. Vindkraftverk ger alltid en påverkan på landskapsbilden. Avståndet till befintliga vindkraftverk är tillräckligt för att grupperna skall upplevas som tydligt åtskilda och för att den totala påverkan på landskapsbilden skall bli måttlig. Av kommunens vindkraftspolicy framgår att det vid en sammanvägd bedömning inte finns någon plats som är lämplig för vindkraft. Anledningen till att det enligt policyn inte är lämpligt med en vindkraftsetablering på den aktuella platsen är att avståndet till bostadshus är mindre än 700 m, att det finns andra vindkraftverk inom 5 km samt att landskapet är öppet och flackt med mycket vidsträckta siktlinjer. Bolaget anser inte att detta är skäl att inte tillåta vindkraftsetableringen. Denna strider inte mot miljöbalken.