MÖD 2010:18

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVänersborgs tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-06-23 i mål nr M 2425-06, se bilaga A

KLAGANDE OCH MOTPARTLänsstyrelsen i Hallands län301 86 Halmstad

KLAGANDE OCH MOTPARTAktiebolaget Engqvist & Udesen, 556019-1586Verkstadsgatan 3434 42 Kungsbacka

Ombud: Advokaterna H. L. B. och P.L.

SAKENFöreläggande om efterbehandling av förorenad mark på fastigheten X 11:2 i Kungsbacka kommun

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt att

a) Aktiebolaget Engqvist & Udesen ska ansvara för 25 procent av kostnaderna för samtliga efterbehandlingsåtgärder, inklusive utredningskostnader, på fastigheten Tölö 11:2 och del av Tölö 8:12 i Kungsbacka kommun,

b) vitesföreläggandet upphävs, samt att

c) efterbehandlingen ska vara utförd senast den 31 oktober 2011.

__________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen i Hallands län har yrkat att Miljööverdomstolen ska fastställa länsstyrelsens beslut.

Aktiebolaget Engqvist & Udesen (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen ska i första hand upphäva länsstyrelsens beslut och i andra hand jämka bolagets förekommande ansvar till i första hand noll kronor (alternativt procent).

Bolaget har vidare yrkat att Miljööverdomstolen i vart fall ska ändra villkoren i miljödomstolens domslut på följande sätt.

”3. De förorenade massorna ska för att bestämma omhändertagandet klassificeras utifrån föroreningsinnehåll i enhetsvolymer om 100 m³ där fyra delprover tas ut till ett samlingsprov som analyseras av ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder med detektionsgränser som understiger åtgärdskraven.

5. Efterbehandlingen ska vara utförd senast 20XX-10-31

Innan efterbehandling påbörjas ska detta anmälas till länsstyrelsen. Senast tre månader efter utförd efterbehandling ska en rapport som visar hur föreläggandet uppfyllts redovisas till bolaget.”

Länsstyrelsen har medgivit den yrkade ändringen av villkor 5. Parterna har i därutöver bestritt varandras yrkanden.

UTREDNINGEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har i Miljööverdomstolen utvecklat sin talan i enlighet med vad som anförts i miljödomstolen.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Är bolaget rätt adressat för föreläggandet?

10 kap. 2 § miljöbalken ska tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift pågått efter den 30 juni 1969. Ett ytterligare krav är att verkningarna av verksamhet alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande (den 1 januari 1999) och att det föreligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som orsakats av verksamheten (8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken).

Miljööverdomstolen har i två avgöranden (Miljööverdomstolens domar den 31 mars 2010 i mål 6239-08 och 8535-08) uttalat att det inte finns stöd i praxis för en syn där det görs en uppdelning i förvaringsfall (pågående markanvändning) respektive föroreningsfall (förorenade områden) och där 10 kap. inte skulle vara tillämpligt på förvaringsfall. Miljööverdomstolen har därefter funnit att 10 kap. varit tillämpligt även när föroreningen utgjorts av fast avfall i marken.

I det förevarande målet har bolaget bedrivit verksamhet på fastigheten från tidigt 1920-tal till 1983. Den miljöfarliga verksamhetens faktiska drift har alltså pågått efter den 30 juni 1969. Miljööverdomstolen bedömer att markområdet idag är så förorenat att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön (10 kap. 1 § miljöbalken). Bestämmelserna i 10 kap.miljöbalken är sålunda tillämpliga och ska tillämpas i deras lydelse före den 1 juli 2007. Bolaget är att anse som verksamhetsutövare (10 kap. 2 § samma balk) och kan bli adressat för förelägganden.

Skälighetsavvägningen enligt 10 kap. 4 § miljöbalken ska göras i två steg. För det första ska det utredas vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade och rimliga från kostnadssynpunkt. Därefter ska det ske en bedömning av ansvarets omfattning.

Åtgärder som är miljömässigt motiverade samt skäliga

Bedömning av vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade ska vara objektiv, dvs. omständigheter som hänför sig till en viss verksamhetsutövare saknar här betydelse. I Miljöbalkskommentaren till 10 kap. 4 § anges bl.a. följande (supplement 7, s. 10:18). ”Inom ramen för denna bedömning bör ställning tas till vilka typer av föroreningar och vilka föroreningsnivåer som bör utlösa efterbehandlingsåtgärder, hur omfattande efterbehandlingen bör vara och vilka eventuella kvarvarande föroreningsrisker som kan accepteras, vilken typ av efterbehandlingsåtgärder som bör användas m.m. Det är nyttan av detta från hälso- och miljösynpunkt som bör vägas mot kostnaderna för åtgärderna. Vid denna vägning bör vägledning kunna hämtas från tillämpningen av 2 kap. 7 §. Vägledning bör också kunna hämtas i de föreskrifter och råd som de centrala myndigheterna inom hälso- och miljöskyddsområdet kommer att utfärda.” Vad som anges i Kommentaren bygger till stor del på olika uttalanden i förarbetena till bestämmelserna (prop. 1997/98:45).

I förevarande mål är parterna i stort sett överens om vilka saneringsåtgärder som ska vidtas om domstolen kommer fram till att bolaget är efterbehandlingsansvarigt.

Miljööverdomstolen delar miljödomstolens bedömning att detta i huvudsak motsvarar vad som bör krävas efter en skälighetsbedömning i enlighet med principerna för 2 kap.3 och 7 §§miljöbalken.

Det som parterna inte är eniga om är vilka enhetsvolymer av de förorenade massorna som ska användas för att bestämma omhändertagandet. Bolaget anser att de förorenade massornas ska bedömas utifrån föroreningsinnehåll i enhetsvolymer om 100 m³ där fyra delprover tas ut till ett samlingsprov. Länsstyrelsen medgav vid miljödomstolen den provtagningstäthet som framgår av punkt 3 i miljödomstolens domslut. Miljööverdomstolen delar miljödomstolens bedömning och anser att den nivå som miljödomstolen kommit fram till är miljömässigt motiverad och ekonomiskt rimlig. Vidare finns det ju även som miljödomstolen påpekat i sina domskäl en möjlighet att efter hand under saneringens genomförande göra avvikelser från i domslutet fastställd provtäthet.

Bolaget har vidare yrkat att tidpunkten för när efterbehandlingen senast ska vara utförd ska flyttas fram till den 31 oktober. Anledningen till detta är enligt bolaget att den tidpunkten är avpassad till de hydrologiska förhållandena. Miljööverdomstolen finner ingen anledning att ifrågasätta bolagets påstående om detta, och tidpunkten för när efterbehandlingen senast ska vara utförd ska därför bestämmas till den 31 oktober 2011.

Ansvarets omfattning

Vid den särskilda skälighetsbedömningen ska beaktas hur lång tid som förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt (10 kap. 4 § ). I förarbetena anges att man ska beakta tidsaspekten, om verksamheten bedrivits på ett vid den tiden accepterat sätt med iakttagande av de villkor som gällt för verksamheten, samt andra omständigheter (prop. 1997/98:45 del 1 s 121).

Bolaget har anfört att efterbehandlingsansvaret ska jämkas till i första hand noll kronor (alternativt procent) eftersom det förflutit lång tid sedan föroreningarna skedde, att verksamheten bedrivits i enlighet med vid den tiden gällande bestämmelser samt att föroreningen, genom omblandning och spridning vid senare markarbeten, förvärrats, vilket bör leda till att bolagets ansvar är begränsat. Vidare har bolaget anfört att bolaget har bekostat utredningsarbeten till en kostnad av 506 265 kronor och att det därför är oskäligt betungande att bolaget ska behöva stå hela kostnadsansvaret för efterbehandlingsåtgärderna.

Tidsaspekten

Av utredningen i målet framgår att en stor del av föroreningarna uppstått under perioden 1920-talet till 1955. Att en mycket lång tid har förflutit sedan föroreningarna uppstod bör särskilt beaktas vid den skälighetsbedömning som ska ske vid prövningen av ansvarets omfattning. Miljööverdomstolen anser att ansvaret för föroreningar som uppkommit före och under 1950-talet i princip bör jämkas till noll kronor. En annan bedömning kan ske om det föreligger särskilda skäl till annat, t.ex. att verksamheten har bedrivits i strid med gällande regler.

Vad sedan avser bolagets ansvar för perioden därefter fram till 1969 finner Miljööverdomstolen att det är visat att bolagets verksamhet har inneburit att fastigheten har förorenats även efter att skyddsanordningar har inrättats. Även i denna del har det förflutit en sådan tid sedan föroreningarna uppstod att den bör beaktas vid skälighetsbedömningen. För föroreningar som uppstått under denna tid har bolaget således ett begränsat ansvar.

För den del av föroreningarna som uppkommit efter 1969 finns det däremot inte anledning att jämka bolagets ansvar med hänsyn till tidsaspekten.

Gällande tillstånd

En verksamhetsutövare kan bli ansvarig för efterbehandling för både utsläpp i enlighet med givna tillstånd och för utsläpp som skett i strid mot gällande miljöregler. Tillståndsbesluten utformas så att det är en viss verksamhet som tillåts, inte enskilda utsläpp. Försiktighetsmått såsom exempelvis reningsmetod eller haltgränser för utsläpp av vissa ämnen är inte uttryckligen tillåtna i tillstånd eller författning (jfr prop. 2006/07:95 s 88 betr. beskrivning av gällande rätt).

Att bolagets verksamhet varit tillåten är utifrån vad som anförts ovan enligt Miljööverdomstolens bedömning inte ensamt ett skäl för jämkning.

Andra omständigheter

Ifråga om de andra omständigheter som kan föranleda jämkning har bolaget anfört att de markarbeten som kommunen och samfundet vidtagit har inneburit att kostnaderna för efterbehandling stigit och att det är oskäligt att detta ska läggas bolaget till last.

Fördelningen av det solidariska ansvaret mellan flera verksamhetsutövare kan prövas enligt bestämmelsen i 10 kap. 6 § miljöbalken. Endast om en verksamhetsutövare kan visa att den har bidragit till föroreningen i begränsad mån ska det beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning (10 kap. 4 § sista meningen miljöbalken). Vad bolaget anfört ska därför inte beaktas vid bedömningen av omfattningen av bolagets ansvar enligt 4 §.

Vad bolaget i övrigt har anfört rörande kostnader för undersökningar utgör inte heller det sådana omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning enligt 4 §.

Länsstyrelsen har anfört att de totala kostnaderna för efterbehandling ska beaktas vid den samlade skälighetsbedömningen och anfört att mindre kostsamma åtgärder är mer skäliga än kostsamma. Länsstyrelsen har uppgett att kostnaderna i detta fall har uppskattats till omkring 2 miljoner kronor vilket inte är en stor summa i sammanhanget. Länsstyrelsen har därför ansett att någon jämkning inte alls är motiverad.

Som tidigare redovisats under rubriken ”Åtgärder som är miljömässigt motiverad samt skäliga” beaktas de totala kostnaderna för efterbehandling vid bedömningen av vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade. Enligt Miljööverdomstolen finns det inte utrymmer att därutöver beakta kostnadernas storlek vid prövningen av ansvarets omfattning för en viss verksamhetsutövare.

Samlad skälighetsbedömning

Mot bakgrund av vad som ovan anförts ska endast tidsaspekten beaktas vid skälighetsbedömning av omfattningen av bolagets ansvar. Med hänsyn till vad som ovan anförts under rubriken ”Tidsaspekten” finner Miljööverdomstolen att bolagets ansvar för avhjälpandeåtgärderna ska begränsas till 25 % av kostnaderna.

Utformningen av föreläggandet

Länsstyrelsen har invänt att föreläggandet inte går att verkställa sedan bolagets ansvar har jämkats till en viss andel. Länsstyrelsen har därvid påpekat att det inte framgår vem som ska svara för den resterande delen av kostnaderna och inte heller vilken som är den totala kostnaden.

Ett föreläggande med stöd av 10 kap. 2 § miljöbalken utformas ofta på så sätt att verksamhetsutövaren åläggs att vidta ett antal efterbehandlingsåtgärder. Därefter anges omfattningen av verksamhetsutövarens kostnadsansvar, om detta har begränsats med stöd av 10 kap. 4 § samma balk.

Ett föreläggande att vidta efterbehandlingsåtgärder med stöd av 10 kap.2 och 4 §§miljöbalken anger vilket ansvar som verksamhetsutövaren har. I lagen anges inte vem som är ansvarig för resterande åtgärder om ansvaret har begränsats. För att föreläggandet ska kunna verkställas måste denna fråga klarläggas.

Länsstyrelsen är den myndighet som har initierat föreläggandet och som är ansvarig för att frågorna klarläggs. Detta bör göras i samråd med verksamhetsutövaren. När ett föreläggande har den nu beskrivna utformningen, nämligen att verksamhetsutövarens kostnadsansvar är begränsat i förhållande till de åtgärder som ska vidtas, bör föreläggandet inte sanktioneras med ett vite. Vitesföreläggandet bör därför tas bort.

Det bör vidare klargöras att bolaget ansvarar för 25 % av de totala efterbehandlingskostnaderna. I detta belopp ingår även tidigare utredningskostnader.

Sammanfattningsvis ska miljödomstolens dom ändras endast på så sätt att bolaget ska ansvara för 25 % av efterbehandlingskostnaderna, att vitesföreläggandet ska tas bort och att tiden för föreläggandet bestämmas till den 31 oktober 2011.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit f.d. hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Anna-Lena Rosengardten samt hovrättsråden Henrik Runeson och Karin Kussak, referent. Enhälligt.

Föredragande har varit Johanna Lindqvist

________________________________________________

BILAGA A

VÄNERSBORGS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDEAktiebolaget Engqvist & Udesen, 556019-1586Verkstadsgatan 3, 434 42 Kungsbacka

Ombud: H. L. B. och P.L.

MOTPARTLänsstyrelsen i Hallands län301 86 Halmstad

ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsen i Hallands läns beslut den 5 september 2006 i ärende nr 575-11012-04, bilaga 1

SAKENFöreläggande om efterbehandling av förorenad mark på fastigheten X 11:2 i Kungsbacka kommun.

_____________

DOMSLUT

Med ändring av det överklagade beslutet förelägger miljödomstolen Aktiebolaget Engqvist & Udesen vid vite av 150 000 kr att utföra och till 60 % av totalkostnaderna bekosta efterbehandling/sanering av fastigheten Tölö 11:2 och del av Tölö 8:12 i Kungsbacka kommun.

Miljödomstolen ändrar vidare villkoren 1, 2, 3 och 5 enligt följande

1. Föroreningshalter i kvarvarande massor får inte överstiga värdena av de ämnen som visas i tabell 1 nedan. Efterbehandlingen ska utgå från markerade områden A, B och C i bilaga 1 till länsstyrelsens beslut och därefter drivas utåt och nedåt tills det att åtgärdskraven uppfyllts.

2. Efterbehandlingen ska bedrivas i rutor om 10 x 10 meter där kontroll ska ske genom att 4 delprover tas ut och 50 % av varje prov läggs samman till et samlingsprov från varje ruta i schaktbotten; dock minst ett samlingsprov per schaktgrop. I schaktväggen ska ett samlingsprov uttas var 20:e meter där 4 delprov tas ut var femte meter och 50 % av varje prov läggs ihop till ett samlingsprov från varje ruta i schaktbotten; dock minst ett samlingsprov per schaktgrop. Lättflyktiga föroreningar ska analyseras direkt på delprov. Föroreningshalterna i varje samlingsprov får inte överstiga åtgärdskraven enligt tabell 1. Samlingsproverna ska analyseras av ett ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder där detektionsgränserna understiger åtgärdskraven. Delproven ska sparas tills efterbehandlingen är godkänd av länsstyrelsen. Rena massor belägna ovanpå förorenade massor ska före sanering avlägsnas från de förorenade massorna.

3. De förorenade massorna ska för att bestämma omhändertagandet klassificeras utifrån föroreningsinnehåll i enhetsvolymer om 50 m3 där 5 delprover tas ut till ett samlingsprov som analyseras av ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder med detektionsgränser som understiger åtgärdskraven.

5. Efterbehandlingen ska utföras under förhållanden med låg grundvattennivå och vara utförd senast den 1 juli 2010. Innan efterbehandlingen påbörjas ska detta anmälas till länsstyrelsen. Senast 3 månader efter utförd efter behandling ska en rapport som visar hur föreläggandet uppfyllts redovisas länsstyrelsen.

Övriga av länsstyrelsen förskrivna villkor ska alltjämt gälla.

Tabell 1. Åtgärdskrav för efterbehandlingsarbetet

Ämne Åtgärdskrav (mg/kg TS)Bensen 0,4Toluen 35Etylbensen 60M/P/O-Xylen 70Summa TEX 70Alifater C5-C8 200Alifater > C8-C10 500Alifater > C10-C12 500Alifater > C12-C16 500Alifater > C16-C35 1000Aromater > C8-C10 200Aromater > C10-C35 40Summa cancerogen PAH 10Summa övriga PAH 40DEHP (Ftalater) 423

_____________

BAKGRUND

Aktiebolaget Engqvist & Udesen, tidigare Aktiebolaget Tölö Fabriker, har bedrivit verksamhet på, numera, fastigheten Tölö 11:2 i Kungsbacka kommun från 1920-talet fram till 1983. Fastigheten såldes då till Kungsbacka kommun, men ägs numera av Samfundet Jesu Kristi Kyrka av sista dagars heliga. Sedan det vid undersökningar utförda under åren 2004-2005 konstaterats förekomst av föroreningar i form av flyktiga organiska kolväten, petroleumkolväten, PAH: er och ftalater på fastigheten, förelade Länsstyrelsen i Hallands län den 5 september 2006 bolaget att utföra följande:

1. Efterbehandla fastigheten Tölö 11:2 och del av Tölö 8:12, vid vite av 150 000 kr, så att föroreningshalterna i kvarvarande massor inte överstiger värdena av de ämnen som visas i tabell 1 nedan. Efterbehandlingen ska utgå från markerade områden A, B och C i bilaga 1 (till länsstyrelsens föreläggande; miljödomstolens anmärkning) och därefter drivas utåt och nedåt tills det att åtgärdskraven uppfyllts.

2. Efterbehandlingen ska bedrivas i rutor om 5 x 5 m där kontroll ska ske genom att 5 delprover tas ut till ett samlingsprov från varje ruta i schaktbotten. I schaktväggen ska ett samlingsprov uttas var 10:e meter där delproven tas ut varannan meter. Medelvärdet av halterna i varje samlingsprov får inte överstiga åtgärdskraven enligt tabell 1. Samlingsproverna ska analyseras av ett ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder där detektionsgränserna understiger åtgärdskraven. Delproven ska sparas tills efterbehandingen är godkänd av länsstyrelsen. Rena massor som lagts ovanför förorenade massor bör avlägsnas från de förorenade massorna.

3. De förorenade massorna ska för att bestämma omhändertagandet, klassificeras utifrån föroreningsinnehåll i enhetsvolymer om 5 x 5 x 0,5 m där 5 delprover tas ut till ett samlingsprov som analyseras av ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder med detektionsgränser som understiger åtgärdskraven.

4. Förorenade massor ska transporteras bort av godkänd transportör och massorna ska deponeras på godkänd deponi eller behandlas på godkänd behandlingsanläggning.

5. Efterbehandlingen ska vara utförd senast 2007-07-01. När efterbehandlingen påbörjas ska det anmälas till länsstyrelsen. Senast 3 månader efter utförd efterbehandling ska en rapport som visar hur föreläggandet uppfyllts redovisas till länsstyrelsen.

6. Området ska återfyllas med rena massor vars halter inte överstiger rikt- värdena för känslig markanvändning enligt Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889.

7. Utgående grund- och ytvatten från arbetsområdet får inte innehålla högre halter av föroreningar än vad som anges i SPIMFAB:s riktlinjer för miljö- risker ytvatten (Kemakta AR 2005-31). Innan utsläpp sker ska reningsutrustningen kontrolleras och därefter ska ett prov analyseras minst varannan dag under den tid efterbehandlingsarbetet sker.

8. Att omedelbart anmäla till Länsstyrelsen om bolaget vägras tillträde till de aktuella områdena.

Tabell 1. Åtgärdskrav för efterbehandlingsarbetet

Ämne Åtgärdskrav (mg/kg TS)Bensen 0,4Toluen 40Etylbensen 40M/P/O-Xylen 40Summa TEX 40Alifater C5-C8 200Alifater > C8-C10 500Alifater > C10-C12 500Alifater > C12-C16 500Alifater > C16-C35 1000Aromater > C8-C10 200Aromater > C10-C35 40Summa cancerogen PAH 7Summa övriga PAH 40DEHP (Ftalater) 423

YRKANDEN M.M.

Aktiebolaget Engqvist & Udesen (bolaget) har såsom bolaget slutligen bestämt sin talan i första hand yrkat att föreläggandet upphävs. I andra hand har bolaget yrkat att bolagets ansvar för efterbehandlingen jämkas till, i första hand, noll kronor. I tredje hand har bolaget yrkat att villkoren 2, 3 och 5 samt halterna i tabell 1 ändras på följande sätt.

2. Efterbehandlingen ska bedrivas i rutor om 10 x 10 meter där kontroll ska ske genom att 4 delprover, varav 50 % av varje prov, tas ut till ett samlingsprov från varje ruta i schaktbotten; dock minst ett samlingsprov per schaktgrop. I schaktväggen ska ett samlingsprov uttas var 20:e meter där 4 delprov tas ut var 5:e meter och 50 % av varje prov läggs ihop till ett samlingsprov; dock minst ett samlingsprov per schaktgrop. Eventuella föroreningshalter i varje samlingsprov får inte överstiga åtgärdskraven enligt tabell 1. Dock ska, vad avser ftalater, bolagets ansvar för sanering inte omfatta ett område utanför det där övriga åtgärdskrav har uppnåtts.

Lättflyktiga föroreningar har endast konstaterats (Xylen) i ett mindre område. I övrigt utgörs konstaterade föroreningar av tyngre alifater och aromater samt PAH. För avgränsning av eventuella lättflyktiga föroreningar kommer sammanslagning av jordprov inte att utföras.

Samlingsproverna ska analyseras av ett ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder där detektionsgränserna understiger åtgärdskraven. Delproven ska sparas tills efterbehandlingen är godkänd av länsstyrelsen. Rena massor som lagts ovanpå förorenade massor bör avlägsnas från de förorenade massorna.

3. De förorenade massorna ska för att bestämma omhändertagandet, klassificeras utifrån föroreningsinnehåll i enhetsvolymer om 100 m3 där 4 delprover tas ut till ett samlingsprov som analyseras av ackrediterat laboratorium med beprövade analysmetoder med detektionsgränser som understiger åtgärdskraven.

5. Efterbehandlingen ska vara utförd senast 200x-10-31. Innan efterbehandlingen påbörjas ska detta anmälas till länsstyrelsen. Senast 3 månader efter utförd efterbehandling ska en rapport som visar hur föreläggandet uppfyllts redovisas till länsstyrelsen.

Tabell 1. Åtgärdskrav för efterbehandlingsarbetet (mg/kg TS)

Ämne Länsstyrelsens Ursprungligt yrkande Slutligt yrkande föreläggandeBensen 0,4 25 0,4Toluen 40 60 35Etylbensin 40 60 60M/P/Ö-Xylen 40 60 70Summa TEX 40 60 70Alifater C5-C8 200 200 200Alifater > C8-C10 500 500 500Alifater > C10-C12 500 500 500Alifater > C12-C16 500 500 500Alifater > C16-C35 1000 1000 1000Aromater > C8-C10 200 200 200Aromater > C10-C35 40 40 40Summa Cancerogen PAH 7 10 10Summa övriga PAH 40 40 40DEHP (Ftalater) 423 423 70

För det fall inget av bolagets i första eller andra hand framställda yrkanden vinner bifall har bolaget i fjärde hand yrkat att tidpunkten för när efterbehandlingen ska vara utförd flyttas fram motsvarande tiden för miljödomstolens handläggning och att tidpunkten bestäms med beaktande av när på året grundvattennivån är som lägst.

Bolaget har i anslutning till sitt i tredje hand framställda yrkande såvitt gäller ändring av villkor 5 och till sitt i fjärde hand framställda yrkande uttalat att efterbehandlingen bör utföras då optimala hydrologiska förutsättningar föreligger. Efterbehandlingen bör därför, om möjligt, utföras när grundvattnet är som lägst för att minimera länshållning och risk för föroreningsspridning via vatten. Grundvattnet är som lägst under slutet av sommaren, vilket under ett normalår motsvarar augusti-september. Bolaget har även preciserat sitt yrkande såvitt gäller den tid när efterbehandlingen ska slutförd till tidigast år 2009.

Länsstyrelsen i Hallands län har medgett bifall till bolagets yrkande om ändring av villkor 2 och yrkandet om ändrad tidpunkt för fullgörandet av föreläggandet med beaktande av grundvattennivån samt att enhetsvolymerna i villkor 3 bestäms till 50 m3. Länsstyrelsen har även slutligen godtagit de av bolaget yrkade åtgärdskraven. Övriga yrkanden har länsstyrelsen bestritt.

Bolaget har utvecklat överklagandet enligt bland annat följande.

Fastighetshistorik

Under år 1955 förvärvade A.U. samtliga aktier i AB Tölö Fabriker, numera med bolagets firma, från J.E. & Co och G.W. Förvärvet omfattade även fastigheten Tölö 11:1. I juni 1983 sålde bolaget Tölö 11:1 till Kungsbacka kommun (kommunen) för 600 000 kronor. Bolaget förband sig i köpeavtalet bl.a. att ”ombesörja rivning av skorsten och fyllning av tankar belägna under markytan”. Tankarna fylldes med sand. Efter förvärvet lät kommunen utföra rivnings- och schaktningsarbeten på fastigheten, varvid också 3-5 tankar grävdes upp och groparna fylldes med rivningsmassor. Därefter sålde kommunen i oktober 1984 större delen av Tölö 11:1 till Samfundet Jesu Kristi Kyrka av sista dagars heliga, 812200-1503, (Samfundet) för 414 425 kronor. Området överläts enligt köpeavtalet i ”avrivet, grovplanerat skick, utan byggnader och byggnadsrester”. Fastigheten överläts sålunda med förlust för kommunen, enligt uppgift till rabatterat pris p.g.a. förekomst av lukt från markföroreningar. I maj 1985 företogs besiktning på fastigheten med anledning av överlåtelsen mellan bolaget och kommunen. Vid besiktningen anmärktes att det under rivnings- och schaktningsarbetena förekom lukt av lösningsmedel samt oljefilm på vattenansamlingar. Ingen åtgärd påkallades dock av myndigheterna i anledning därav. Med anledning av att samfundet för att förebygga att problem, förorsakade av tidigare verksamhet, skulle uppstå i framtiden låtit utföra särskilt grundläggningsarbete har enligt avtal den 11 november 1986 mellan kommunen och samfundet överenskommits att kommunen ska ersätta samfundet för merkostnader med 16 000 kronor i ett för allt, varefter samfundet förklarar sig ej ha vidare krav på kommunen. Såvitt framkommit avstyckades det markområde som samfundet förvärvat från kommunen från fastigheten Tölö 11:1 den 22 november 1985. Styckningslotten fick beteckningen Tölö 11:2.

Verksamhetshistorik

Bolaget (om än under annan firma) har alltsedan 1920-talet och fram till 1983 bedrivit verksamhet på fastigheten. I likhet med all industriell verksamhet har också bolagets verksamhet under dessa år bedrivits under gradvis förbättrade och moderniserade former, allt i takt med förändrad lagstiftning, nya rön och den löpande branschutvecklingen. Detta har gällt inte bara själva produktionsprocessen utan också vidtagna skyddsåtgärder och försiktighetsmått. År 1920 påbörjades tillverkning av tak- och byggpapp på fastigheten. Tillverkningen skedde genom att papp drogs genom kar med tjära. Tjärprodukter betraktades på denna tid som rena naturprodukter. Under tidigt 1900-tal hanterades t.ex. tjär- och oljeprodukter direkt på marken och förvarades i byggnader med glesa brädgolv. År 1955 lades verksamhetsinriktningen om. Bolaget startade då istället tillverkning av rostskyddsoljor, rostskyddsfärg, takmassor, träskyddsmedel samt trätjära. Till skillnad från tidigare hanterades härefter tjärprodukter på hårdgjorda ytor, bl.a. betongunderlag. Det kan noteras att under varma dagar vid denna tid trängde asfalt upp ur marken, varför bolaget också nödgades gräva bort denna asfalt. Efter 1983 har bolaget inte bedrivit någon verksamhet på fastigheten.

Påträffade föroreningar

Sedan länsstyrelsen vid sitt inventeringsarbete avseende förorenade områden uppmärksammat fastigheten, har teknikkonsultbolaget Tyréns AB (Tyréns) på uppdrag av bolaget utfört flera provtagningar på fastigheten. Av utredningsrapport från Tyréns den 15 november 2004 samt av vad som inhämtats av ansvarig konsult vid Tyréns framgår huvudsakligen följande.

- Föroreningar av framförallt av aromater och PAH - där PAH är styrande för miljöbedömningen - har konstaterats på fastigheten.

- Av det ovan sagda kan man sluta sig till att de huvudsakliga föroreningarna härrör från den verksamhet och hantering som förekom på fastigheten före år 1955, troligen från tiden kring 1920-30-talet.

- De uppmätta halterna i jord överskrider riktvärdena för MKM GV. Inga halter över svenska riktvärden har emellertid påvisats i grundvattnet i närområdet, vilket ger uttryck för ringa läckage. Föroreningarna är således till största delen bundna i jorden, varför de inte innebär någon akut risk för människors hälsa eller miljön.

- För människor bedöms eventuell riskexponering ske vid en direktexponering, t.ex. vid schaktningsarbeten. För naturmiljön bedöms risken främst vara markbiologin i direkt anslutning till föroreningen. Merkostnader för sanering kan uppkomma vid framtida schaktningsarbeten eller vid en fastighetsförsäljning, särskilt vad gäller föroreningarna av PAH.

- Med utgångspunkt från dagens undersökningar och provtagningar på fastigheten synes det vid två av provtagningspunkterna vara fråga om föroreningar som än idag ligger kvar där de en gång hamnade. Resterande del av föroreningarnas lokalisering är, menar bolaget, ett resultat av de schaktningsarbeten som förevarit på fastigheten i regi av kommunen respektive samfundet; jorden är på dessa ställen uppblandad och omrörd.

- Det är, med undantag för ovannämnda två provpunkter, idag svårt att uttala sig om varifrån på fastigheten som föroreningarna ursprungligen härrör. Emellertid var föroreningarna år 1983 sannolikt koncentrerade till den plats/de platser där den specifika verksamheten bedrevs.

- Föroreningarna utgör, såväl där de ligger idag som där de låg 1983, ingen akut risk för människors hälsa eller miljön; de ligger ”väl inkapslade” av omgivande jordmassor och risk för utläckage eller spridning bedöms som liten, särskilt vad gäller de provtagningspunkter som utvisar ej uppblandade skikt.

- Risken från hälsosynpunkt ökar dock vid en eventuell direktkontakt, som kan förekomma vid t.ex. markberedningsarbeten. De schaktningar som har förevarit på fastigheten har också medfört att spridningen och spridningsbenägenheten idag är större än den var 1983, i varje fall vad gäller de provtagningspunkter som utvisar uppblandade skikt.

- Enligt Tyréns utgör föroreningarna enligt dagens normer en från miljösynpunkt konstaterad miljöskada, om än med liten spridningsrisk.

Av sammanställning benämnd ”Förvaring av produkter under 1956-1983 på fastigheten Tölö 11:2”, upprättad av E. B., A. AB, framgår vad gäller de punkter där man nu funnit föroreningar över gällande riktvärden dels att det vid flera av provtagningspunkterna (d.v.s. exakt vid respektive punkt) inte tidigare har förvarats något av de ämnen som återfunnits i marken, dels att vissa av ämnena är återfunna i provpunkter på platser där det på 1950-talet låg byggnader försedda med betonggolv, vilket rimligen innebär att dessa föroreningar är mycket gamla, dels att de tjär- och asfaltklumpar som återfunnits i provpunkterna T 04-14, T 04-15, T 04-17 och T 04-18 sannolikt utgör rester från tjärpappstillverkningen som bedrevs under åren 1920-1956 samt att det såvitt avser återfunna ftalater i punkterna T 04-21, T 04-22, och T 04-26 kan konstateras att bolaget i dess verksamhet aldrig har hanterat ftalater på fastigheten.

Sammantaget är det bolagets uppfattning att de föroreningar som nu har påträffats på fastigheten till huvudsaklig del härrör från den verksamhet och den hantering som förekom på fastigheten under åren 1920-1955 och då sannolikt närmare 1920-talet än 1950-talet.

Preventivt eller reparativt ansvar

Fram till 1983 då fastigheten såldes till kommunen var föroreningarna huvudsakligen att bedöma som ett s.k. förvaringsfall. Det huvudsakligen preventiva ansvar som förelåg när kommunen köpte fastigheten gick i samband med kommunens förvärv över på kommunen, se bl.a. RÅ 1997 ref 12. Här ska även vägas in den efterbesiktning av säljarens avträdesåtgärder som gjordes i maj 1985 och som inte resulterade i krav på vidare åtgärder, samt att ansvar för preventiva åtgärder redan vid denna tidpunkt var föreskrivet enligt 5 § i dåvarande miljöskyddslagen. Något ansvar avkrävdes inte bolaget från myndighetshåll vid denna tidpunkt. Det tidigare huvudsakligen preventiva inslaget har sedermera övergått till ett huvudsakligen reparativt inslag genom de schaktnings-, byggnads- och dräneringsarbeten som gjorts på fastigheten i kommunens respektive samfundets regi, arbeten som i stor utsträckning bidragit till föroreningarnas spridning och spridningsbenägenhet. Bolaget gör således gällande att det preventiva ansvar som bolaget tidigare haft har övergått på annan och att bolagets ansvar i denna del har upphört samt att bolaget inte skall hållas ansvarigt för det reparativa ansvar som uppkommit därefter.

Förstahandsyrkandet

Förutsättningarna i 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken är inte upp- fyllda för bolagets vidkommande och bolaget kan därigenom inte heller åläggas något verksamhetsutövaransvar enligt 10 kap. 2 § miljöbalken. Bolaget vitsordar i och för sig att det har bedrivit verksamhet på fastigheten efter den 30 juni 1969. En korrekt tillämpning av 8 § övergångsbestämmelserna innebär dock att det är den verksamhet som faktiskt givit upphov till de föroreningar för vilka idag påkallas efterbehandling som måste ha fortsatt efter denna tidpunkt för att ett efterbehandlingsansvar skall kunna komma ifråga. Bolagets utredning talar med styrka för att en väsentlig del av de föroreningar för vilka nu påkallas efterbehandling dels kan härröra från verksamhet som bedrevs på fastigheten under åren 1920-1950 och i vart fall före den 30 juni 1969, dels emanerar från annan i fråga om reparativt ansvar. Bolaget bestrider vidare att verkningarna av bolagets verksamhet pågick vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande och att det behov som idag kan finnas att avhjälpa skador eller olägenheter är ett resultat av bolagets verksamhet. Det beror i stället på de schaktnings- och grävningsarbeten som företagits av kommunen och samfundet. Om dessa åtgärder inte vidtagits, skulle fråga alltjämt vara om ett förvaringsfall för vilket ansvaret övergått på kommunen och sedermera på samfundet.

Andrahandsyrkandet

Skulle miljödomstolen finna utrett att samtliga förutsättningar i 8 § i övergångsbestämmelserna är uppfyllda för bolagets vidkommande och att bolaget således träffas av reglerna i 10 kap. 2 § miljöbalken, föreligger skäl att jämka bolagets ansvar vid en tillämpning av 4 § samma kapitel. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som erfordras. Utgångspunkten är således att det inte är ett åtgärds- eller kostnadsansvar fullt ut. De föroreningar som nu är ifråga ägde i mycket stor utsträckning rum för 50 år sedan eller ännu tidigare. Föroreningarna har senare uppenbarligen spridits runt vid de markarbeten som utförts av annan. Dessutom har vissa av föroreningarna - ftalaterna - inte orsakats av bolaget. Enbart tidsaspekten sedd för sig torde motivera en jämkning av ansvaret. Bolaget har vidare efterlevt förekommande tillstånd för verksamheten och de villkor som tillståndet var förknippat med. De produkter som bolaget hanterade, såsom tjära och asfalt, betraktades på den tiden som naturprodukter. Hanteringen låg i linje med dåtidens praxis. Så sent som 1985 ansågs bolaget från myndighetshåll inte ha något ansvar för att förhindra framtida skadeverkningar. Även på denna grund ska bolagets ansvar jämkas.

Nödvändiga efterbehandlingsåtgärder idag innebär väsentligt högre kostnader än om åtgärderna hade vidtagits redan 1983. Detta är främst att tillskriva den omröring och spridning som markberedningsarbetena givit upphov till. Bolaget ska skäligen inte bära denna merkostnad. Bolaget har per dags dato bekostat genomförd miljöteknisk utvärdering och utredning avseende fastigheten till ett belopp om 506 265 kronor exklusive mervärdesskatt, varav 304 940 kronor avser den miljötekniska utredningen och 201 325 kronor avser miljöjuridiskt biträde. Det är därför oskäligt betungande för bolaget att också behöva stå hela kostnadsansvaret för efterbehandlingsåtgärderna. En jämkning av bolagets ansvar till noll kronor skulle i praktiken innebära en jämkning ner till 506 265 kronor. Härvid ska även beaktas kostnader föranledda av länsstyrelsen, men som blivit onyttiga till följd av länsstyrelsens åtgärdskrav.

Tredjehandsyrkandet

Länsstyrelsens åtgärdskrav vad avser föroreningshalterna, med frångående av beräknade platsspecifika riktvärden, saknar tillfredsställande motivering och är inte heller miljömässigt motiverade. Länsstyrelsens föreläggande innebär vidare omotiverat högt ställda detaljeringskrav beträffande utförande av saneringen och då framförallt avseende kontroll- och analysfrågor. Det medför en längre genomförandetid och kraftigt höjda saneringskostnader jämfört med bolagets förslag. Saneringskostnaden med bolagets förslag beräknas uppgå till cirka 1 945 000 kronor och med länsstyrelsens föreläggande till cirka 2 745 000 kronor. Av kostnadsökningen utgör analyskostnaderna cirka 635 000 kronor, motsvarande cirka 28 % av den totala saneringskostnaden enligt föreläggandet. Med bolagets förslag beräknas analyskostnaderna uppgå till cirka 8 % av den totala saneringskostnaden. I tredje hand gör bolaget således gällande att åtgärder och nivåer utöver de av bolaget föreslagna varken är miljömässigt motiverade eller ekonomiskt rimliga.

Bolaget vitsordar att det inte går att genomföra efterbehandlingen utan att den också omfattar ftalater. Däremot är det inte rimligt att bolagets ansvar för ftalater även ska omfatta ett område utanför det där det idag - på grund av höga halter av t.ex. PAH - föreligger ett saneringsbehov.

Fjärdehandsyrkandet

Tidpunkten för när efterbehandlingen ska vara utförd ska flyttas fram på sätt som framgår av yrkandet och tidpunkten avpassas till de hydrologiska förhållandena.

Länsstyrelsen i Hallands län har anfört bland annat följande. Bolaget har bedrivit verksamhet på fastigheten under åren 1920-1983. Därefter har det inte bedrivits någon industriell verksamhet på fastigheten. Det finns ingen annan än bolagets verksamhet som kan ha orsakat föroreningarna. Bolaget har härigenom ansvar som verksamhetsutövare för de föroreningar som dess verksamhet förorsakat, även om den skadebringande verksamheten skulle ha upphört före den 30 juni 1969. Bolaget är således ansvarigt för efterbehandlingen. Det har inte framkommit skäl att jämka bolagets ansvar. Åtgärderna är miljömässigt motiverade, tekniskt möjliga att genomföra och kostnaden får betraktas som förhållandevis begränsad jämfört med många andra efterbehandlingsprojekt i landet. Bolagets platsspecifika värden medför inte en tillräcklig saneringsinsats. När länsstyrelsen satte åtgärdskraven i föreläggandet efter ”Mindre känslig markanvändning med grundvattenskydd” och inte ”Känslig markanvändning”, innebar det i sig en jämkning av efterbehandlingskraven. Någon ytterligare jämkning bör inte ske. Omfattningen av och kostnaderna för den efterbehandling som bolaget förelagts att genomföra påverkas inte av förekomsten av ftalater. Det går inte att genomföra efterbehandlingen utan att denna också omfattar ftalater. Påträffade ftalater ingår därför i bolagets saneringsansvar oavsett vem som förorsakat dessa föroreningar. Det har emellertid framkommit att bolaget under sin verksamhetstid har tillverkat rostskyddsfärger, rostskyddsoljor, takmassor m.m. Enligt Kemikalieinspektionens information om ftalater finns ämnet som mjukningsmedel i bland annat färger, gummi och lim och har använts i sådana produkter sedan 1920-talet. Dock var det först under 1950-talet, i samband med tillverkningen av PVC, som ämnena användes i större skala. Ftalater började sedan uppmärksammas först på 1990-talet för sina toxiska egenskaper och spridningsbenägenhet i miljön. Innan 1990-talet uppmärksammades inte ämnena i något produktregister hos myndigheter eller liknande, vilket troligen är orsaken till att ämnena inte finns registrerade inom bolagets hantering. Provsvaren från fastigheten och ämnenas egenskaper tyder på att ämnena har hanterats där och inte hamnat där genom t.ex. spridning i luften. De undersökningar som har företagits på fastigheten visar vidare inte att det kan ha varit fråga om ett förvaringsfall utan föroreningarna ska rubriceras som ett skadefall.

Statens Geotekniska Institut (SGI) har i yttrande, som inhämtats av miljödomstolen, anfört i huvudsak följande. Påträffade föreningar inom fastigheten Tölö 11:2 betecknas som ämnen som utgör hög till mycket hög farlighet (Naturvårdsverkets rapport 4918, Metodik för inventering av förorenade områden). För flera av föroreningarna saknas svenska riktvärden, exempelvis för ftalater och olika lösningsmedel som butylbensen och isopropyltoluen m.fl. Med hänsyn till tidigare verksamhet, tillverkning av t.ex. rostskyddsoljor, rostskyddsfärger, träskyddsmedel, hantering av trans- formatoroljor, Cuprileum (kan innehålla pentaklorfenol och koppar enligt bolagets rapport 2004-05-24, sid. 7) är det sannolikt att ett antal kända och okända föroreningar förekommer i områden där spill/läckage eller annan hantering har inneburit att produkter eller produktrester hamnat i marken.

Provhantering och samlingsprover

Vid provtagning och provhantering av flyktiga ämnen finns risk att en stor andel av föroreningen försvinner från jordprovet i samband med skruvborrning, uttag av jordprov från borren, placering i provburk eller påse, under transport till laboratoriet osv. Därför bör fältindikationer som t.ex. lukt och PID-mätning (mätning med s.k. Photo Ionization Detector) av flyktiga ämnen ges ett högt bevisvärde på att flyktiga föroreningar förekommer i marken, även om inte kraftigt förhöjda halter påträffas vid senare analys. De fältindikationer på lösningsmedel (svag doft av lösningsmedel samt utslag på PID-mätaren) som påträffats i punkterna T 04-7, T 04-8, T 04-9 och T 04-11 bör tillsammans med verksamhetshistoriken beaktas under saneringen. Vid hantering av jordprover som är förorenade med flyktiga ämnen bör omröring, tillblandning och annan mekanisk preparering i möjligaste mån minimeras för att förhindra att föroreningarna avgår från provet. För t.ex. bensen, xylen och andra ämnen med hög flyktighet bör därför samlingsprover helt undvikas (se även Naturvårdsverkets rapport 4638, Generella riktvärden för förorenad mark).

Avgränsning av föroreningar inom undersökningsområdet

SGI bedömer att det är mycket troligt att föroreningar även finns på andra ställen än vad som påvisats genom utförd stickprovtagning. Provtagningen är gles och inte heltäckande, något en provtagning aldrig heller blir. Vid provtagning av fyllnadsmassor måste föroreningen i praktiken träffas exakt av borrstålet. Om en föroreningskälla missas med så lite som någon meter, riskerar föroreningen att inte heller att upptäckas i analysen. Detta innebär att de preliminära horisontella avgränsningar som har gjorts inom fastigheten sannolikt inte överensstämmer med de verkliga förhållandena. SGI vill påpeka att det är vanligt förekommande med en relativt gles inledande provtagning som sedan efterföljs av en mer utförlig kontrollprovtagning i samband med gräv- och saneringsarbeten. Vid urgrävning av de förorenade fyllnadsmassorna kommer därför en mer realistisk horisontell avgränsning att kunna utföras. Det är dock väsentligt att föroreningsindikationer som t.ex. lukt av lösningsmedel, synintryck, PID-utslag och verksamhetshistorik beaktas för avgränsning horisontellt under saneringsarbetena. Några misstänkta föroreningskällor som inte verkar ha undersökts inom fastigheten är t.ex. förekomsten av kopparolja (cisterner?) någon meter väster om provpunkt T 04-11 samt asfaltslösning och becklösning (cisterner?) mellan provpunktema T 04-1 och T 04-2. Förmodligen finns fler platser inom fastigheten som kan ha höga föroreningshalter och som inte undersökts inledningsvis och som bör beaktas under saneringen. Vad gäller avgränsning i vertikalled så konstaterar bolaget att föroreningarna, enligt rapport 2004-11-15 sid. 17, förekommer i fyllnadsmaterialet och den övre delen av den underlagrande torrskorpeleran. Den underlagrande vattenmättade leran bedöms fungera som ett tätande lager. SGI delar denna bedömning och antagandet är rimligt. Detta kommer under det praktiska saneringsarbetet att innebära att om fyllnadsmassorna grävs ur ända ner till underlagrande lera, så kommer den absolut största majoriteten av föroreningarna, kända som okända, att omhändertas. Enligt bolaget är medeldjupet av fyllnadsmassorna 0,6 m med en varierande mäktighet mellan 0,2 till drygt 1 meter på fastigheten. SGI anser att det är miljömässigt motiverat att saneringsarbetena utförs hela vägen ner till leran och att inga fyllnadsmassor kvarlämnas på schaktbotten inom ett förorenat delområde. Detta förfarande säkerställer att inga, kända eller okända, föroreningar lämnas kvar i halter som kan innebära förhöjda miljö- och hälsorisker. Förfarandet är motiverat i områden med tunna lager fyllnadsmassor, som inom Tölö 11:2. I det fall fyllnadsmassorna är flera meter mäktiga kan dock en uppdelning vertikalt vara motiverad.

Platsspecifika riktvärden och åtgärdskrav

Exponeringsantaganden vad gäller inandning av ångor

De antaganden som gjorts vid beräkning av platsspecifika riktvärden är inte lämpliga att använda som åtgärdskrav då bl.a. ingen hänsyn till inandning av föroreningsångor inomhus görs i beräkningarna. Bolaget hänvisar till att risken för inträngning av ångor till kyrkbyggnaden är obetydlig på grund av den grova och vattentäta bottenplattan samt att urgrävning av förorenade massor utfördes innan uppförandet. Bolaget har därför helt tagit bort exponeringsvägen ”inandning av ångor inomhus” vid beräkning av de platsspecifika riktvärden som sedan föreslås som åtgärdskrav. Det är mycket möjligt att nuvarande risk för personer som vistas i kyrkan är obetydlig. En efterbehandling bör dock utformas så att en mindre känsligt verksamhet kan bedrivas inom andra delar av fastigheten utan en förhöjd hälsorisk. Ur åtgärdssynpunkt bör därför inandning av ångor beaktas vid framtagande av åtgärdskrav. Efter utförd sanering bör åtgärdskraven kunna tillåta ny- eller tillbyggnader inom fastigheten med verksamhet motsvarande mindre känslig markanvändning, MKM, enligt Naturvårdsverkets ovannämnda rapport 4638 utan krav på kompletterande saneringsarbeten eller extra säkerhetsåtgärder. Det bör också påpekas att det inte finns någon möjlighet att tvinga en fastighetsägare att använda varje del av sin tomt på det sätt som detaljplanen ger rättigheter till. Även om åtgärden kräver bygglov ska den tillåtas om den utgör en mindre avvikelse från bestämmelserna, exempelvis kan detta gälla en mindre tillbyggnad på mark utan krav att extra säkerhetsåtgärder skall vidtas med avseende på inträngning av ångor.

Åtgärdskrav för flyktiga ämnen som t.ex. bensen, xylen och toluen

För att kunna tillåta att framtida byggnader (dock inte bostäder och liknande) ska uppföras, bedöms det vara miljömässigt motiverat att exponeringsvägen ”inandning av ångor” gäller för åtgärdskraven. Referenskoncentrationen för bensen vad gäller inandning av ångor inomhus för ett MKM-område är, enligt Naturvårdsverkets rapport 4639, Development of generic guideline values, 0,4 mg/kg. SGI rekommenderar därför att åtgärdskraven vad gäller bensen sätts till 0,4 mg/kg TS (istället för bolagets förslag på 25 mg/kg TS). För övriga enkla aromater (toluen, xylen och etylbensen) är det en liten skillnad mellan bolagets förslag, länsstyrelsens föreläggande och Naturvårdsverkets generella riktvärden för mindre känsliga områden enligt verkets rapport 4638. Vilket åtgärdskrav som används i dessa fall bedöms därför inte få någon större riskmässig betydelse. Ur pedagogisk och praktisk synpunkt föreslås dock att riktvärden motsvarande MKM i Naturvårdsverkets rapport 4638 används. Dessa riktvärden används ibland även för mottagande av massor, vilket kan underlätta saneringsarbetet och logistiken kring masshanteringen. SGI noterar även att av bolaget angivna värden för MKM GV enligt Naturvårdsverkets rapport 4638 för bensen, toluen, etylbensen och xylen inte stämmer i bolagets rapport den 10 december 2004, platsspecifik beräkning av riktvärden, Tölö 11:2, sid. 11, tabell 2. Snarare verkar delar av SPI Miljösaneringsfonds AB:s riktvärden ha använts, om än något godtyckligt och utan vidare motivering vad gäller t.ex. djup och genomsläpplighet. Detta kan ha fått konsekvenser för de åtgärdskrav som anges i efterföljande förelägganden och överklaganden.

Åtgärdskrav för ftalater, DEHP

Bolaget har beräknat ett platsspecifikt riktvärde för en speciell ftalat, DEHP, som saknar ett generellt svenskt riktvärde. Bolagets beräkning till 423 mg/kg TS vad gäller DEHP är enligt SGI direkt felaktig. Svenska riktvärden saknas för ftalater, men principen för riktvärdesberäkning gäller för alla ämnen som riktvärden beräknas för. Ett riktvärde ska ta hänsyn till både hälso- och miljörisk, men bolagets föreslagna riktvärde tar endast hänsyn till hälsorisk. Markmiljöskyddet är styrande för de flesta andra beräknade riktvärden inom fastigheten, vilket även bedöms vara fallet för ftalaten DEHP. Då riktvärden beräknas, används Nederländska ekotoxvärden för skydd av markmiljö, vilket även bolaget gjort för övriga ämnen, se t.ex. sid. 9 i bolagets rapport den 10 december 2004. Däremot har bolaget inte använt det Nederländska ekotoxvärdet för ftalaten DEHP, vilket enligt SGI borde ha använts. Det Nederländska ekotoxvärdet uppgår till 69 mg/kg (RIVMs rapport, Ecotoxicological Serious Risk Concentrations for soil, sediment and (ground)water: updated pro-posals for first series of compounds, E.M.J. Verbruggen, R. Posthumus and A.P. van Wezel, april 2001, RIVM 711701 020). Då ett platsspecifikt riktvärde bestäms, ska det lägsta av det hälso- respektive miljöriskbaserade riktvärdet väljas, i detta fall 69 mg/kg. Riktvärdet kan användas som åtgärdskrav och bör då lämpligen avrundas till 70 mg/kg TS.

Åtgärdskrav för cancerogena PAH

Vad gäller cancerogena PAH: er så är föroreningarna inte flyktiga och bolagets förslag till åtgärdskrav på 10 mg/kg TS bedöms vara rimligt med hänsyn till de beräkningar och antaganden som bolaget har gjort. SGI vill uppmärksamma inblandade parter på att en omfattande revidering av de generella riktvärdena pågår och nya riktvärden för PAH: er håller på att tas fram. Remissvärdet för cancerogena PAH: er är föreslaget till 10 mg/kg TS (se Naturvårdsverkets remissversion av Rikt-värden för förorenad mark, daterad 2007-10-19 sid. 69), vilket alltså även överensstämmer med bolagets förslag.

Övriga beräknad riktvärden och åtgärdskrav

Vad gäller övriga av bolaget föreslagna åtgärdskrav samt länsstyrelsens föreläggande bedömer SGI att åtgärdskraven är miljömässigt rimliga.

Naturvårdsverket har i yttrande, som inhämtat av miljödomstolen, anfört i huvudsak följande. Ansvarig för efterbehandling av förorenade områden är enligt 10 kap. 2 § miljöbalken den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen. Naturvårdsverket delar länsstyrelsens bedömning att bolaget i sin egenskap av verksamhetsutövare är ansvarigt för föroreningarna på Tölö 11:2. Efterbehandlingsansvaret innebär enligt 10 kap. 4 § miljöbalken att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta behövliga efterbehandlingsåtgärder. Det faktum att en skälighetsbedömning alltid ska göras innebär enligt Naturvårdsverket att det även åligger tillsynsmyndigheten att på ett tillfredsställande sätt motivera utfallet av skälighetsbedömningen. Vid fastställandet av ansvaret bör först göras en bedömning av vilka åtgärder som är miljömässigt motiverade i det aktuella fallet. Därefter har den beslutande myndigheten att ta ställning till omfattningen av verksamhetsutövarens ansvar. Härvid ska det enligt 10 kap. 4 § miljöbalken beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Länsstyrelsen har bedömt att efterbehandlingsåtgärder ner till nivån mindre känslig markanvändning (MKM) är miljömässigt motiverade och funnit att det inte finns några skäl för en jämkning av bolagets ansvar. Naturvårdsverket har inget att invända mot länsstyrelsens bedömning av de miljömässigt motiverade åtgärderna. Vad gäller den skäliga omfattningen av bolagets ansvar anser Naturvårdsverket att följande omständigheter kan beaktas. Beträffande tidsaspekten framgår det att bolagets verksamhet pågick mellan 1920 och 1983. Verksamheten har således bedrivits lång tid efter det att miljöskyddslagens regler om efterbehandlingsansvar trädde ikraft 1969. Vidare har föroreningarna varit kända för bolaget under lång tid utan att de vidtagit tillräckliga åtgärder för att avhjälpa eller begränsa riskerna för människors hälsa eller miljön. Detta bör vägas in som försvårande omständigheter vid skälighetsbedömningen. En i viss mån mildrande omständighet kan emellertid vara att viss del av föroreningarna förefaller ha uppstått för lång tid sedan. I samband härmed kan också vägas in huruvida bolaget - exempelvis vad gäller tjäran - har hanterat de farliga ämnena utifrån den kunskap som förelåg vid den tidpunkt då föroreningarna skedde. Har bolaget inte följt gällande regler och tillstånd eller vad som var allmänt känt och vedertaget vid tiden skulle det kunna medföra en skärpning av ansvaret. Om det kan visas att fastighetens senare ägare, kommunen och det kyrkliga samfundet, genom schaktnings- och grävningsarbeten har bidragit till att sprida ut tidigare stationära föroreningar och härigenom betydligt förvärrat föroreningssituationen och fördyrat saneringsprocessen torde även detta kunna vara en omständighet att ta hänsyn till vid skälighetsbedömningen av bolagets ansvar. När det gäller lämplig provtagningsteknik och val av ambitionsnivå för efterbehandlingsåtgärderna har Naturvårdsverket samma uppfattning som Statens Geotekniska Institut (SGI) redovisar i remissyttrande. Naturvårdsverkets rapport 4638 som SGI hänvisar till är under översyn och reviderade riktvärden kommer att föreslås. För bensen, som är det ämne där den största skillnaden finns mellan länsstyrelsens föreläggande och bolagets ursprungliga yrkande, är förslaget att riktvärdet skall skärpas 10 gånger till 0,04 mg/kg TS. Naturvårdsverket anser dock att de gällande riktvärdena kan tillämpas och att det är skäligt att gräva bort de förorenade massorna, som i detta fall ligger ytligt och är av rätt begränsad mängd.

Kungsbacka kommun har vid miljödomstolens muntliga förhandling och syn i målet den 11 juni 2008 uppgett bland annat följande. Vid övertagandet av fastigheten revs endast byggnaderna och inga schaktningar förekom. Den besiktning som gjordes av kommunen 1985 var inte en myndighetsåtgärd och innebar inte något miljörättsligt godkännande. Köpet var endast ett civilrättsligt avtal och kommunen uppträdde inte som ett offentligrättsligt objekt. Fastigheten såldes inte heller till ett reducerat pris till samfundet. Kommunen köpte fastigheten för att slippa den miljöstörning som bolagets verksamhet innebar för det närbelägna sjukhuset. Den avstyckade fastighet som sedan såldes till samfundet var 700-800 m2 mindre, därav det lägre priset.

Bolaget har genmält bland annat följande. De föroreningar som påvisats vid undersökningarna är huvudsakligen relaterade till tyngre kolväten och härstammar troligen från tjärpappstillverkningen, d.v.s. äldre verksamheter. Bolaget har inte under modern tid haft några kända spill eller läckage. Bolaget har inte heller haft kännedom om att det skulle finnas föroreningar på fastigheten förrän i samband med försäljningen i mitten av 1980-talet. Kungsbacka kommun utförde därefter såväl rivnings- som schaktningsarbeten, varvid bland annat marken jämnades ut efter att en gjuten källare bilats bort och 3-5 tankar grävts upp. Även samfundet har utfört schaktnings-, dränerings- och byggnadsarbeten på fastigheten. Det har dock inte visats att kommunens och samfundets schaktningsarbeten inneburit att mängden föroreningar minskat på fastigheten. Bolaget bestrider även att möjligheten att driva en regresstalan mot kommunen och samfundet ska beaktas vid jämkningsprövningen. - Bolaget har även redogjort för provhantering, användandet av samlingsprov och avgränsningarna av föroreningar inom undersökningsområdet samt exponeringsantagandena vad gäller inandning av ångor.

DOMSKÄL

Ansvar för efterbehandling

Bolagets förstahandsyrkande

Bolaget har gjort gällande att det inte kan åläggas något ansvar enligt 10 kap. 2 § miljöbalken eftersom den förorening som fastigheten hade vid tidpunkten för försäljningen till kommunen ska betraktas som förvaring, för vilken endast ansvar för preventiva åtgärder enligt 2 kap. 3 § samma balk kan utkrävas och att det först som en följd av kommunens och kyrkans schaktnings- och andra åtgärder med åtföljande uppblandning av de förorenade massorna uppstod en skada för vilken ansvar enligt 10 kap.miljöbalken kan utkrävas.

Enligt miljödomstolens bedömning utgör den förorening som verksamheten under tiden från 1920-talet till 1983 givit upphov till utan tvekan en sådan skada som avses i 2 kap. 8 § respektive omfattas av bestämmelserna i 10 kap.miljöbalken. Föroreningarna har uppstått till följd av spill och dumpning av kemikalier och avfall från verksamheten och dess förekomst i markområdet kan knappast anses utgöra avsiktlig förvaring. Förekomsten kan därtill inte på något sätt anses vara innesluten på ett sätt som skulle indikera att verkningarna av förekomsten inte alltjämt pågick vid tiden för överlåtelsen eller vid miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari 1999.

Förstahandsyrkandet kan därför inte bifallas utan bolaget får anses vara ansvarigt på sätt som avses i 10 kap. 2 § miljöbalken.

Bolagets andrahandsyrkande

Bolaget har i andra hand yrkat att efterbehandlingsansvaret ska jämkas, i första hand till noll kronor och motiverat detta med bland annat att det förflutit lång tid sedan föroreningen skedde, att verksamheten bedrivits i enlighet med vid den tiden gällande bestämmelser samt att föroreningen, genom omblandning och spridning vid senare markarbeten, förvärrats, vilket bör leda till att bolagets ansvar är begränsat.

Skälighetsbedömning i fråga om sådan föroreningsskada som avses i 10 kap.miljöbalken ska ske i två led, dels frågan om skäliga avhjälpandeåtgärder och dels frågan om ansvarets skäliga omfattning för dem som är ansvariga enligt kapitlets 2 §. I första ledet ska en skälighetsbedömning enligt 10 kap. 4 § 1 st. miljöbalken göras med beaktande av samma principer som gäller vid tillämpning av 2 kap. 3 § och dess rimlighetsavägning mot 2 kap. 7 § miljöbalken. I andra ledet ska en skälighetsbedömningen enligt 10 kap. 4 § 2 st. göras. Denna bedömning ska genomföras oberoende av antalet ansvariga och dess inbördes ansvarsfördelning. Vad bolaget har anfört visar inte att den primära föroreningen skulle vara av så liten betydelse för föroreningssituationen att ansvaret skulle kunna jämkas på den grunden enligt 10 kap. 4 § 2 st. 2 meningen miljöbalken. Bedömningen enligt 10 kap. 4 § 2 st. ska i första hand grundas på förhållanden och skeenden vid tidpunkten för föroreningens uppkomst.

Mot bakgrund av ovanstående gör miljödomstolen följande bedömning.

Vad parterna är överens om i fråga om mål för saneringen m.m. motsvarar i huvudsak vad som bör krävas efter en skälighetsbedömning i enlighet med principerna för 2 kap.3 och 7 §§miljöbalken. Domstolen återkommer nedan med mera detaljerade bedömningar i detta avseende.

I fråga om grunder för bestämmande av ansvarets omfattning enligt 10 kap. 4 § 2 st. miljöbalken anför domstolen följande.

Den förorening som träffas av länsstyrelsens föreläggande har inträffat under i huvudsak tre skeden:

1. Primär förorening under drift av verksamheten från 1920 - 1955.

2. Primär förorening under drift av verksamheten från 1956 - 1983.

3. Sekundär förorening genom schaktningsarbeten m.m. under åren 1983 - 1985.

Genom under punkt 3 upptagna arbeten, utförda av kommunen respektive kyrkan, har föroreningar med ursprung i den av bolaget bedrivna verksamheten spridits ut och förorenat tidigare ej förorenade områden. Omfattningen av denna spridning har inte kunnat klarläggas, inte heller skillnader i förorening mellan skede 1 och 2. Markkartläggningar som bolaget utfört har emellertid påvisat vissa samband mellan förvaring och hantering av kemikalier och förekomst av därtill kopplade markföroreningar. Av detta kan slutsatsen dras att föroreningsspridningen troligen begränsats med de skyddsåtgärder i form av hårdgöring av verksamhetsytor m.m. som bolaget vidtog i och med förvärvet 1955.

Jämkning ska lämpligast ske genom reduktion av det kostnadsansvar, som genom föreläggandet ålagts de ansvariga och som följer av respektive förorenande verksamhet. En avsikt med 10 kap. 4 § 2 st. miljöbalken är att de värderingar som gäller idag inte ska tillämpas retroaktivt på händelser som ägde rum vid en tid då vare sig kunskaper om miljöförhållanden eller värderingen av dessa jämte därpå följande rättstillämpning motsvarade nutida. Mot denna bakgrund finner miljödomstolen att vad bolaget anfört ska leda till en jämkning av ansvaret till noll för den förorening som uppkommit under tiden 1920 - 1969. Domstolen finner vidare att någon jämkning inte ska ske för sådan sekundär förorening som uppkommit genom omgrävningar m.m. efter 1983, då såväl lagstiftning som kunskaper om miljörisker förknippade med aktuella föroreningar i stort motsvarade dagens.

För primär förorening som uppstått under tiden från miljöskyddslagens ikraftträdande och tidpunkten för nedläggning av verksamheten får anses att lagstiftningen erkände markförorening som en olägenhet och att åtgärder därför krävdes för att förhindra sådan från pågående verksamheter, t.ex. i form av invallningar och andra försiktighetsmått. Miljöriskerna med de kemikalier och avfall som hanterades inom verksamheten torde ha varit väl kända under större delen av detta tidsintervall. Bolaget har anfört att man efterlevt förekommande tillstånd med därtill förknippade villkor, dock utan att närmare precisera dess närmare innebörd, villkorens relevans för markföroreningsaspekten eller aktualitet i förhållande till gängse krav för ifrågavarande tidsperiod. Bolaget har inte heller kommenterat om, och i så fall i vilken omfattning och när, det förekommit incidenter som orsakat markförorening. Ansvaret för föroreningar från denna tid ska mot denna bakgrund jämkas till 70 %.

Mot bakgrund av vad bolaget genom i målet ingivna rapporter från markunder-sökningar m.m. anfört finner domstolen att en sammanlagd skälighetsbedömning enligt 10 kap. 4 § 2 st. miljöbalken leder till att ansvariga förorenare ska åläggas att står för 60 % av kostnaderna för efterbehandling i enlighet med länsstyrelsens beslut, justerat genom denna dom.

Mål för saneringsåtgärder

I fråga om förekomst av ftalater finner miljödomstolen klarlagt att den verksamhet som bolaget bedrivit är av sådant slag att ftalater både kan ha använts i produktionen och spillts ut och medfört förorening av mark. Någon annan tänkbar föroreningskälla torde inte ha funnits på fastigheten.

Saneringsmål för ftalater bör därför kunna vara styrande för saneringsinsatsen och ska därför omfattas av föreläggandet på sätt som länsstyrelsen avsett. Bolaget har medgett att målnivån sätts till 70 mg/kg TS, såsom föreslagits av SGI, dock endast under förutsättning att nivån inte blir styrande för saneringen, vilket i praktiken är liktydigt med att någon målnivå inte medges. Domstolens ställningstagande att ftalatförekomst ska vara styrande för saneringsarbetet har inte medgetts av bolaget. Domstolen är därför förhindrad att skärpa målnivån till den av SGI föreslagna halten 70 mg/kg och är således hänvisad till den nivå som bestämts genom länsstyrelsens föreläggande eller 423 mg/kg.

Kontroll och provtagning

Det stora antalet prov för att verifiera resthalter under pågående saneringsarbete har påpekats medföra orimliga kostnader. Miljödomstolen finner emellertid att en detaljerad provtagning är motiverad med tanke på att det är fråga om en slumpmässigt spridd förorening

En kontroll av uppgrävda massor är till för att massorna ska lämnas till rätt mottagare för behandling/bortskaffande, att inte onödigt stora volymer ska behandlas på ett alltför kostsamt sätt samt att inte starkt förorenade små mängder ska spädas ut i större, renare volymer och bli behandlade på ett undermåligt sätt.

Den kontroll (provtagningstäthet) av uppgrävda massor som länsstyrelsen medgivit och som framgår av domslutet, torde tillsammans med lukt- och okulära undersökningar samt kontinuerlig kontroll med fältinstrument i normalfallet vara tillräcklig med tanke på de behandlingstekniker som kan komma i fråga för massorna. Mot bakgrund av vad som nämnts ovan om föroreningarnas spridning kan emellertid antas att tätare provtagning kan vara motiverad i vissa delområden och glesare i andra. Behovet av avvikelser från i domslutet fastställd provtäthet avgörs lämpligast efter hand under saneringens genomförande.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (Dv 427)

Överklagande senast den 14 juli 2009

På miljödomstolens vägnar

Jonas Sandgren

__________

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Jonas Sandgren och miljörådet Joen Morales samt de sakkunniga ledamöterna Thorsten Blomquist och Lars Heineson.

Föredragande har varit beredningsjuristen Charlotte Stenberg-Magnusson.